NON-PAPER Belgisch voorzitterschap – Seminar van 14 oktober 2010 – Internationale bemiddeling in familiezaken in het geval van internationale kinderontvoering – Problematiek en vooruitzichten
Inleiding Onze democratie is ontstaan uit en stoelt op de bevordering en bescherming van de grondrechten. Vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid moeten unieke ruimtes zijn waarin de grondrechten worden beschermd, met name door het Handvest van de grondrechten. De Europese burger neemt vandaag steeds meer deel aan uitwisselingen en is mobieler dan ooit, wat onder andere leidt tot multinationale huwelijken in Europa en daarbuiten. Het dagelijkse leven van deze gezinnen wordt verrijkt door deze nieuwe gezinssamenstellingen, maar door deze vermenging en door de toename van het aantal (echt)scheidingen ontstaan er ook problemen. Dit zorgt ervoor dat internationale kinderontvoeringen bijzonder pijnlijke conflictsituaties zijn. De verordening Brussel II bis, die binnen de Unie van kracht is, komt reeds tegemoet aan een aantal problemen, maar het wordt duidelijk dat er steeds meer nood is aan bijkomende middelen om deze conflicten op te lossen. De doelstelling van dit project en van het seminar van 14 oktober is het ontwerpen van een gemeenschappelijk Europees model om internationale bemiddeling in het geval van internationale kinderontvoering te bevorderen.
A. De context van bemiddeling in familiezaken De Europese Richtlijn 2008/52/EG van 21 mei 20081 voorziet in een juridisch kader voor bemiddeling in burgerlijke en handelszaken en dus ook voor bemiddeling in familiezaken. De Staatssecretaris voor Gezinsbeleid had in april 2009 een overleg georganiseerd met Commissaris Jacques Barrot om deze ervan op de hoogte te stellen dat België wil voorstellen regelmatig beroep te doen op bemiddeling in familiezaken in het geval van kinderontvoering, dat zij hiervoor een model wil voorstellen en dat zij dit onderwerp wil opnemen in de agenda van het Belgische voorzitterschap. De Europese Commissaris ging akkoord met dit initiatief. Na dit overleg heeft een werkgroep “Bemiddeling”, waarin verschillende Belgische actoren zetelen die in de praktijk te maken
hebben
met
internationale
kinderontvoeringen
door
ouders,
een
referentiemodel uitgewerkt op het gebied van internationale bemiddeling voor België. Dit model kan ook worden toegepast op andere dan de bestaande bilaterale ervaringen en is volledig in overeenstemming met internationale instrumenten zoals het Verdrag van Den Haag van 25 oktober 1980 betreffende de burgerrechtelijke aspecten van internationale kinderontvoering en Verordening 2201/2003 van de Raad (ook verordening “Brussel II bis” genoemd) betreffende beslissingen in huwelijkszaken en ouderlijke verantwoordelijkheid. Onderhavig document is een “non-paper” en dient ter voorbereiding van het seminar dat wordt georganiseerd in het kader van het Belgische voorzitterschap van de Europese Unie en waarop alle ministers worden uitgenodigd die bevoegd zijn voor kinderontvoeringsdossiers, om te discussiëren over bemiddeling in familiezaken in het kader van internationale kinderontvoering. Dit seminar, dat wordt georganiseerd door de Staatssecretaris voor Gezinsbeleid en de ministers van Justitie en Buitenlandse Zaken, vindt plaats op 14 oktober 2010 in het Egmontpaleis in Brussel. Het seminar wordt ook georganiseerd in het kader van een 1
PB L 136 van 24 mei 2008.
beraad dat met de Commissie wordt gevoerd via het Europees justitieel netwerk in burgerlijke en handelszaken ter bestrijding van de plaag van internationale kinderontvoering en ter bevordering van bemiddeling in familiezaken, en in het kader van andere initiatieven die onder andere worden genomen door de Haagse conferentie voor internationaal privaatrecht. Deze non-paper bestaat uit drie delen: • een beknopte, niet-limitatieve samenvatting van de regelgevingen en praktijken op het gebied van bemiddeling in Europa, • een samenvatting van het Belgische model dat door de hierboven vermelde groep “Bemiddeling” werd opgesteld, • de vragen die aan de staten werden gesteld met het oog op conclusies die op 14 oktober 2010 worden besproken. 1) Een beknopte, niet-limitatieve samenvatting van de wetgevingen en praktijken op het gebied van bemiddeling in Europa Opmerking vooraf: Deze non-paper bevat de wetgevingsprojecten en de praktijken die momenteel van kracht zijn, die ooit van kracht zijn geweest of die momenteel worden uitgewerkt. Het gaat om een beknopte, niet-limitatieve samenvatting van de antwoorden die de 26 Europese bevoegde instanties (BI’s) hebben gestuurd naar aanleiding van de vragenlijst van de Belgische BI eind 2009 over “het eventuele bestaan van een wetgeving en van goede praktijken op het gebied van bemiddeling”. De antwoorden Bijna de helft van de staten, namelijk 13 van de 27, heeft geantwoord dat zij wetten heeft opgesteld over bemiddeling in burgerlijke zaken, familiale zaken en/of over aanverwante thema’s (bv. bescherming van kinderen) om een duurzame oplossing te bieden voor familiale conflicten. Gidsen met goede praktijken en bilaterale, grensoverschrijdende
samenwerkingsprojecten
werden
ontworpen, zowel in het kader van verdragen als daarbuiten.
door
bepaalde
staten
In overeenstemming met geldende wetgevingen (de richtlijn en nationale wetgevingen), berust bemiddeling op de beginselen van onpartijdigheid en vertrouwelijkheid (behalve in uitzonderlijke gevallen, zoals in het geval van een kind in gevaar dat geen bijstand krijgt) en op vrijwillige medewerking van de ouders. De vrijwillige medewerking van de ouders wordt vooraf beoordeeld via een telefoongesprek door de bemiddelaar. In het kader van de uitoefening van ouderlijk gezag kan de rechter, in bepaalde Europese landen, de partijen bevelen informatie in te winnen over bemiddeling. In het algemeen, zelfs al bestaan er enkele uitzonderingen, kan worden gesteld dat de ouders de vrije keuze hebben op het gebied van: • bemiddelaar (eventueel op basis van een register), • de thema’s die aan bod komen, • de talen (van het land, van de ouders of het Engels), • de plaats. Er is zowel bemiddeling van op afstand mogelijk, als op de plaats waar de ontvoerende ouder en het kind verblijven. Het voordeel van de laatste optie is dat de bemiddeling een ontmoeting kan vergemakkelijken tussen het kind en de ouder die het slachtoffer is. De ouders nemen samen of afzonderlijk deel aan de bemiddeling. De bijstand van een derde, de aanwezigheid van families en het verhoor van de kinderen zijn ook mogelijk. Een volledige of gedeeltelijke financiële overheidssteun voor de bemiddeling is ook mogelijk en al dan niet onderworpen aan bepaalde voorwaarden. In bepaalde landen kan een ouder die een zaak bij een rechtbank aanhangig maakt na een akkoord door bemiddeling, worden verplicht de procedurekosten te betalen, ongeacht de uitspraak van de rechtbank. De link tussen de gerechtelijke procedure en de bemiddeling komt vaak tot stand door: •
twee bemiddelingscategorieën: gerechtelijk en buitengerechtelijk (in twee richtingen).
De bemiddeling helpt op deze manier bij de uitvoering van de gerechtelijke beslissingen en het bemiddelingsakkoord; •
de mogelijkheid tot opschorting en/of onderbreking van de gerechtelijke procedure door een voorafgaand akkoord van de ouders, en zonder van de verplichting afstand te doen;
•
een mogelijkheid tot homologatie van de akkoorden door bemiddeling, na een eventuele controle van conformiteit met het hoogste belang van het kind, wat de uitvoerbaarheid van het bemiddelingsakkoord ten goede komt.
De helft van de bevoegde instanties verklaart te werken met ervaren en/of opgeleide bemiddelaars (bv.: juristen, psychosociale actoren), in het bijzonder op het gebied van burgerlijke en familiale zaken waaronder internationale kinderontvoering. In bepaalde landen bestaan registers van bemiddelaars. Om een beter inzicht te krijgen in de familiale en internationale context, voorziet bijna een derde van de staten in de mogelijkheid een beroep te doen op cobemiddeling om redenen van verschillende opleiding (recht/sociaal recht), verschillend geslacht (man/vrouw), verschillende taal en/of cultuur. De bevoegde instanties werken ook samen met andere actoren (bv.: verenigingen, beroepsbeoefenaren in het recht, psychosociale actoren) om de bemiddeling te organiseren, informatie te verschaffen en de aandacht te vestigen op bijzonderheden zoals die met betrekking tot het Verdrag van Den Haag. 2) Het Belgische project De verkennende fase voor bemiddeling Deze fase heeft tot doel de tijd te gebruiken die nodig is om een gerechtelijke procedure op te starten, om bruggen proberen te slaan tussen de partijen en hen aan te sporen op vrijwillige basis met elkaar te spreken om tot een oplossing te komen.
In het geval van een internationale kinderontvoering geeft de aangezochte staat2, nadat de ontvoerende ouder werd gelokaliseerd, een bemiddelaar de opdracht de verkennende fase onmiddellijk te starten. Deze fase gaat de eigenlijke bemiddeling (zie punt 3) vooraf en bestaat uit een informele contactname met elke partij en, in voorkomend geval, met hun raadsmannen. De deelname van de ouders is vrijwillig. De doelstellingen zijn: • een vertrouwensband scheppen, • informatie tussen de ouders uitwisselen, • de ouders aanzetten tot nadenken over hun situatie, • de ouders ertoe brengen hun akkoord te geven om zelf deel te nemen aan de toekomstige bemiddeling. Deze verkennende fase wordt tegelijk met een eventuele opstart van een gerechtelijke procedure voor de terugkeer van het kind uitgevoerd en doet geen afbreuk aan deze procedure. Deze procedure kan slechts worden onderbroken op uitdrukkelijk verzoek van de ouder die het slachtoffer is. De Belgische BI brengt de verschillende actoren (bv. gerechtelijke instanties, BI, ouders, enz.) op de hoogte van de details van de verkennende fase. Indien de aangezochte staat geen systeem heeft om bemiddeling op te starten, kan België, als verzoekende staat3, ook een bemiddeling voorstellen aan de ouders op hetzelfde moment als de eventuele opstart van een gerechtelijke procedure en zonder afbreuk te doen aan deze procedure. De door de BI aangestelde bemiddelaar neemt contact op met beide ouders om zijn/haar diensten aan te bieden. Elke ouder beslist zelf in te gaan op de diensten of deze te weigeren. Op het einde van de verkennende fase zijn er twee mogelijkheden: ofwel aanvaarden de partijen de bemiddeling en ondertekenen zij een protocol tot instemming met 2
Staat die een aanvraag heeft ontvangen tot terugkeer en/of tot uitoefening van het omgangsrecht en waar het gekidnapte kind zich bevindt. 3 Staat die de terugkeer en/of de uitoefening van het omgangsrecht aan de aangezochte staat vraagt.
bemiddeling, ofwel is er minstens een partij niet akkoord om in bemiddeling te gaan en eindigt de opdracht van de bemiddelaar. In dit geval moet de bemiddelaar de BI op de hoogte brengen van het einde van zijn/haar opdracht. Dit bestaande systeem is altijd uitvoerbaar, ongeacht of de staat tot een internationale conventie behoort. 3) De bemiddeling De bemiddeling moet ervoor zorgen dat de ouders opnieuw met elkaar spreken, dat een aanvaardbare en duurzame oplossing kan worden gezocht en dat nieuwe kinderontvoeringen kunnen worden voorkomen. Zoals in bepaalde Europese landen nemen de partijen, samen of afzonderlijk, deel aan de bemiddeling zonder de tussenkomst van een derde. Zij kunnen echter op elk moment het advies van deskundigen inroepen. Zoals elders in Europa zijn de beginselen van onpartijdigheid en vertrouwelijkheid van toepassing. De bemiddelaar kan slechts aan de verschillende actoren de stand van zaken meedelen. De partijen die beslist hebben de bemiddeling verder te zetten, kunnen enkel in de gerechtelijke fase gezamenlijk bij de rechtbank een aanvraag indienen om, voor een periode die ze zelf bepalen, de gerechtelijke terugkeerprocedure op te schorten. De aanvraag tot terugkeer kan worden ingetrokken op uitdrukkelijk verzoek van de ouder die het slachtoffer is. In dit geval moeten de verschillende actoren hun handeling(en) staken. De bemiddeling kan op elk moment worden onderbroken indien geen akkoord wordt bereikt. In dit geval wordt de burgerlijke procedure hernomen op verzoek van de ouder die het slachtoffer is. Een strafprocedure is altijd mogelijk. Omgekeerd kunnen de partijen, indien een akkoord is bereikt, hun akkoord door een rechtbank laten homologeren. De ouder die het slachtoffer is, kan zijn/haar verzoek tot terugkeer definitief intrekken en de procedure wordt beëindigd. Zoals in bepaalde Europese landen is het mogelijk dat de kosten van de bemiddeling en de verkennende fase door de Belgische staat worden betaald. Voorwaarden
hiervoor zijn dat een dossier voor onwettige internationale verplaatsing van een kind bij de Belgische BI wordt geopend en dat een bemiddelaar wordt gekozen die door de Belgische BI speciaal gemachtigd en aangesteld is. Indien de maximumbegroting is uitgeput, moeten de kosten van de bemiddeling door de partijen worden gedragen in verhouding tot hun respectieve inkomens. Om op een lijst van internationale bemiddelaars in familiezaken te kunnen worden opgenomen, moet de bemiddelaar vooraf de goedkeuring hebben ontvangen als “bemiddelaar in familiezaken” van de Commissie die hiervoor is bevoegd. Om deze goedkeuring te kunnen krijgen, moet de bemiddelaar praktische ervaring hebben als bemiddelaar in familiezaken en/of een specifieke opleiding met succes hebben voltooid. Indien de partijen voor een niet-goedgekeurde bemiddelaar kiezen, is er geen financiële tussenkomst. 4) Conclusies Momenteel bestaan in de Europese landen verscheidene voorschriften en praktijken op het gebied van internationale bemiddeling. Elke staat heeft zijn eigen bemiddelingsmodel. In het algemeen kan worden gesteld dat de meeste methoden op dezelfde beginselen zijn gebaseerd: dankzij bemiddeling kan men tot aanvaardbare en duurzame oplossingen komen omdat deze tussen de partijen werden besproken. Op basis hiervan kunnen conflicten worden beslecht en recidieven worden vermeden. Bemiddeling zou, op middellange en lange termijn, ook kunnen leiden tot kostenvermindering en kortere termijnen voor gerechtelijke procedures en vermijdt het gevoel van straffeloosheid tijdens de eerste maanden van inleiding van een gerechtelijk dossier, alsook de kristallisatie van situaties. Er bestaan veel gemeenschappelijke punten tussen het Belgische project en bestaande situaties in Europa, vooral op het gebied van: • de wil om een aanvaardbare en duurzame oplossing voor de partijen te vinden via gesprekken; • de link tussen de gerechtelijke procedure en bemiddeling: het niet moeten afzien van de gerechtelijke procedure en homologatie van het akkoord,
• vrijwillige deelname van ouders en raadpleging van derden, • toepassing van de beginselen van onpartijdigheid en vertrouwelijkheid, • de bemiddelaars (het register, de kwaliteit van de ervaring en/of de opleiding), • de mogelijkheid tot financiële bijstand, • de samenwerking met andere actoren om de internationale bemiddeling te organiseren, in het bijzonder in het kader van internationale kinderontvoering, en bijzondere gegevens hierover tussen de actoren uit te wisselen.
Daaruit volgt dat de volgende vragen interessant zouden zijn om tijdens het seminar verder te bespreken: 1) Alle Europese landen zijn het eens dat internationale kinderontvoering zowel op gerechtelijk niveau als via gesprekken tussen partijen moet worden opgelost om tot duurzame en aanvaardbare oplossingen te komen in het belang van de partijen en van de kinderen. Gaat u akkoord met het zoeken naar een gemeenschappelijke uitvoering van deze procedure? 2) Kan het Belgische project zoals hier voorgesteld dienen als basis voor een beraad over een multilaterale toepassing? 3) Op welke manier kunnen de modaliteiten voor de uitvoering van de bemiddeling (thema, taal, plaats, aantal zittingen waarvoor er financiële tussenkomst is) worden verbeterd?
