Bemiddeling buitenlandse

Artikel

Haveman, Wijers, Scholtes en Timmermans Roelof Haveman is universitair docent straf(proces)recht RUL; Marjan Wijers is stafmedewerkster Stichting tegen Vrouwenhandel; Hans Scholtes is directeur mr A. de Graafstichting; Ronald Timmermans is beleidsmedewerker VNG

Uitzendformule toegepast bij de toelating

Bemiddeling buitenlandse prostituees

In de politiek is men bevreesd voor de - volgens hen - niet te reguleren stroom van buitenlandse prostituees. Na de daadwerkelijke opheffing van het bordeel verbod zal toch een oplossing moeten zijn gevonden ter regulering van dit vraagstuk. Uitsluiten van alle prostituees van buiten de EU wordt - zover zijn we wél op dit moment - niet meer als oplossing gezien. Voor de afstemming van vraag en aanbod wordt in nevenstaand artikel een bureau voorgesteld dat de taak heeft bij dit proces als bemiddelaar op te treden. Het aantal werkvergunningen kan worden gereguleerd en de vrouwen krijgen een zelfstandige en legale rechtspositie.

Met de legalisering van de exploitatie van prostitutie het komende jaar komt er een legale bedrijfstak bij. Het was al niet strafbaar als zelfstandige in de prostitutie te werken; met wijziging van artikel 250bis Sr zal het ook mogelijk worden legaal sex-inrichtingen te exploiteren. Met het oog hierop wordt al enige tijd naar een goede manier gezocht om arbeid in de prostitutie juridisch in het vat te gieten. Een bijzondere plaats in deze discussie wordt ingenomen door prostituees van buiten de EU, die naar schatting de helft van het totaal in Nederland werkzame prostituees uitmaken en van wie bekend is, dat zij zich in een extra kwetsbare positie bevinden wat vrouwenhandel en andere vormen van dwang betreft. Zij vallen niet onder de vrijheid van verblijf en werk zoals die voor EU-ingezetenen bestaat.1 De wijze waarop haar arbeid juridisch gestalte moet krijgen, wijkt dan ook af van die van EU-ingezetenen. In dit artikel richten wij ons in het bijzonder op de positie van de niet-EU-onderdanen die in Nederland in de prostitutie (willen) werken. Na een schets van de bestaande situatie en de problemen die dat oplevert, wordt een aantal uitgangspunten genoemd waaraan een regeling zal moeten voldoen die principieel juist, politiek acceptabel en in de praktijk uitvoerbaar is. De meest haalbare lijkt nog een constructie waarin de uitzendformule centraal staat. Arbeid door vreemdelingen: de WAV2 Na wijziging van artikel 250bis Sr is het logisch en consistent de arbeid door vreemdelingen in de prostitutie te brengen onder de regelgeving die daarvoor is bedoeld: de Wet arbeid vreemdelingen (WAV). De WAV is op 1 september 1995 in werking getreden, als opvolger van de Wet arbeid buitenlandse werknemers (WABW). Een ieder die een persoon van buiten de EU arbeid laat verrichten, of dat nu in het kader van een bedrijf of als particulier is en ongeacht of er van een arbeidsovereenkomst sprake is, is werkgever3 en dient een tewerkstellingsvergunning aan te vragen. Belangrijkste weigeringsgrond is, dat er voldoende prioriteitgenietend aanbod is; Nederlanders en vreemdelingen die vrij zijn arbeid te verrichten op de Nederlandse arbeidsmarkt4 gaan voor overige 1. Nauwkeuriger: EU + Noorwegen, IJsland, Finland, Zweden en Oostenrijk, tezamen de Europese Economische Ruimte. Ook is er geen vergunningsplicht voor vreemdelingen die beschikken over een A-, B- of C-verblijfsdocument, of over een D-document met de aantekening dat zij vrij zijn arbeid te verrichten. Voor de duidelijkheid wordt verder over niet-EU-ingezetenen gesproken. Voor EER-ingezetenen is bovendien nog een optie het zelfstandig ondernemerschap. Het staat op het moment ter discussie of deze optie ook openstaat voor ingezetenen uit landen die middels de Associatieovereenkomst met de EU zijn verbonden: Polen, Tsjechië, Slowakije, Hongarije en Bulgarije. Een interessante ontwikkeling waarop we in dit artikel niet verder in zullen gaan. 2. Informatief zijn, naast uiteraard de kamerstukken bij wetsvoorstel 23 574, de artikelen van F.H. van der Scheer, De wet arbeid vreemdelingen, PS1 (1995), p. 420-426, en van J.J. Verboom, Wet arbeid vreemdelingen: de deur gaat verder dicht, Migrantenrecht 95/8, p. 167-175. 3. Art. 1 sub b WAV: werkgever in de zin der wet is eenieder die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid, dan wel als natuurlijk persoon een ander huishoudelijke of persoonlijke diensten laat verrichten. 4. Art. 8 lid 1 sub a jo 1 sub g WAV.

156

NEMESIS


H a v e m a n e.a.

vreemdelingen. Minimaal dient dan ook eerst te worden onderzocht of er geen Nederlandse of EU-ingezetene die dit werk kan doen staat ingeschreven bij de arbeidsbureaus. Als dat aanbod er niet blijkt te zijn, wordt aan degene die het werk laat verrichten de vergunning verstrekt. Anders dan onder de WABW mogelijk was, laat de WAV geen ruimte een quotum te stellen. Dat wil zeggen: het aantal toe te laten vreemdelingen voor een bepaalde bedrijfstak kan niet meer aan een bepaald aantal per jaar worden gebonden. De markt - vraag en aanbod - bepaalt het aantal. Nieuw in de WAV ten opzichte van de WABW is, dat, als slechte arbeidsomstandigheden, -voorwaarden en -verhoudingen er debet aan zijn dat de arbeidsplaats niet door prioriteitgenietend aanbod kan worden ingevuld, dit een weigeringsgrond oplevert voor een tewerkstellingsvergunning.5 Ook kan in zo'n geval een tewerkstellingsvergunning worden afgegeven onder de voorwaarde dat deze beletselen worden opgeheven.6 Ten slotte is nieuw in de WAV ten opzichte van de WABW, dat bij illegale arbeid de 'werkgever' niet alleen strafbaar is7 maar ook door de werknemer civielrechtelijk kan worden aangesproken tot betaling van achterstallig loon, waarbij het wettelijk vermoeden is geïntroduceerd dat de vreemdeling gedurende ten minste zes maanden voor die werkgever heeft gewerkt tegen een loon en arbeidsduur die in de bedrijfstak gebruikelijk is.8 De werkgever zal aannemelijk moeten maken dat de vreemdeling korter dan zes maanden voor hem heeft gewerkt en moeten aantonen dat het geldende loon is uitbetaald. Ratio hierachter is, dat achteraf de 'uitbuiting' van de illegaal werkende vreemdeling ongedaan wordt gemaakt, 'waarbij als nevenvoordeel geldt dat een oneigenlijk concurrentievoordeel eveneens teniet wordt gedaan'.9 Vakorganisaties hebben zich bereid verklaard aan deze regel handen en voeten te geven. Wanneer met andere woorden een exploitant van een sex-inrichting een vrouw van buiten de EU in zijn inrichting wil laten werken, moet hij daartoe een tewerkstellingsvergunning aanvragen bij het Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening (CBA). Aangezien in de kaartenbakken van de arbeidsbureaus met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid geen personen staan ingeschreven die als prostituee emplooi zoeken10, en vooralsnog noch op andere min of meer officiële wijze aanbod van Nederlandse prostituees op de markt kan worden geconstateerd, kan er dus geen prioriteitgenietend aanbod worden vastgesteld en is weigering van een tewerkstellingsvergunning feitelijk onmogelijk. Dit wordt wel als een 'open deur' naar Nederland

gezien. In de politiek is men bevreesd voor een 'oncontroleerbare stroom van buitenlandse prostituees' naar Nederland, die moet worden tegengehouden.11 Het is in het bijzonder deze vraag die de politiek bij voortduring bezighoudt.

5. Art. 9 sub b WAV; facultatief. Daarbij wordt getoetst aan de ARBO-wet, toepasselijke arbeidswetgeving en de CAO's of gebruikelijke beloning in de bedrijfstak; TK 1993/94, 23 574, nr. 5, p. 19. 6. Art. 10 sub b WAV. 7. Art. 1 sub 4 WED: maximaal ƒ 10.000,= boete of een halfjaar hechtenis. 8. Art. 23 WAV. 9. Concurrentievoordeel voor de werkgever uiteraard. TK 1993/94, 23 574, nr. 3, p. 10. 10. Het lijkt niet reëel - en bovendien in strijd met de Grondwet en het Wetboek van Strafrecht - (langdurig) werklozen tot prostitutie,

als passende arbeid, te verplichten. 11. CDA-woordvoerder Soutendijk-van Appeldoorn tijdens de behandeling van wetsvoorstel 21 027 in de Tweede Kamer, Handelingen II1991/92, TK 81-4994/95. 12. Zie o.a. TK 1990/91, nr. 5, p. 3. 13. TK 1990/91, 21 027, nr. 10. 14. Zie bijv. Handelingen O" 1991/92, TK 80-4949, 4955/56, en 814991. 15. Zie uitvoeriger Roelof Haveman, Strafbare exploitatie van prostitutie, een vreemde eend in de bijt van het recht, NJB 68/17 (1993), p. 630-632.

1996 nr. 5

Poging tot een absoluut strafwettelijk verbod Een eerste poging om deze 'oncontroleerbare stroom' tegen te gaan werd door de voormalige minister van Justitie Hirsch Ballin ondernomen. Hij stelde een absoluut strafwettelijk verbod voor op tewerkstelling in de prostitutie van personen voor wier arbeid in Nederland een tewerkstellingsvergunning krachtens, toen nog, de WABW was vereist. In de kern kwam zijn argumentatie erop neer dat prostituees van buiten de EU gezien haar economische achtergrond vrijwel per definitie slachtoffer van vrouwenhandel zijn, en haar arbeid in de prostitutie dan maar beter geheel kan worden verboden.12 Dit werd als sub 3 in het eerste lid van het voorgestelde art. 250bis Sr opgenomen.13 Om verschillende redenen is dit een merkwaardige constructie. In ieder geval moet worden geconcludeerd dat op deze manier vreemdelingenbeleid wordt gevoerd via het Wetboek van Strafrecht. Hoewel de grote fracties in de Tweede Kamer het erover eens waren dat dit een oneigenlijke methode is en dat vreemdelingenbeleid eigenlijk via de WABW moest gebeuren, stemde men om des tijds wille toch in met deze - tijdelijke -oplossing.14 Wel probeerde men de minister van Justitie de toezegging te ontlokken dat een en ander op korte termijn in het vreemdelingenrecht werd geregeld. Opmerkelijker nog is, dat de regeling tot inconsistentie in wetgeving zou leiden. Immers, de WABW bleef ongewijzigd, hetgeen betekende dat een tewerkstellingsvergunning niet of nauwelijks kon worden geweigerd. Maar de sex-exploitant die conform de regels van de WABW handelend een tewerkstellingsvergunning verkrijgt voor indienstneming van een legaal in Nederland verblijvende vreemdeling, pleegt vervolgens op grond van het voorgestelde sublid in art. 250bis Sr een misdrijf op het moment dat hij haar daadwerkelijk arbeid laat verrichten. In het Wetboek van Strafrecht zou met andere woorden niet alleen een vreemdelingrechtelijke regel worden geïntroduceerd, maar bovendien een regel die lijnrecht indruist tegen al bestaande vreemdelingrechtelijke regels.15 Uiteindelijk is deze constructie nooit wet geworden, formeel omdat de Eerste Kamer een ander sublid, waarvan territoriale differentiatie op misdrijfniveau het gevolg was, in strijd met de Grondwet achtte.

157


Het huidige verbod: AMvB krachtens de WAV Met invoering van de WAV ter vervanging van de WABW werd alsnog de wetssystematisch juiste weg bewandeld: in de wet is opgenomen dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) bij AMvB bepaalde werkzaamheden kan aanwijzen waarvan het niet in het Nederlands belang is dat die door vreemdelingen worden verricht.16 Hieraan is uitvoering gegeven door in een AMvB op te nemen dat geen tewerkstellingsvergunningen worden verschaft voor 'werkzaamheden geheel of ten dele bestaande in het verrichten van sexuele handelingen met derden of voor derden'.17 Blijkens de toelichting betreft dit tewerkstelling in de prostitutie alsmede verwante werkzaamheden bijvoorbeeld als animeermeisje of in sex-shows. Op dit moment is het voor niet-EU-ingezetenen dus niet mogelijk legaal - want met een tewerkstellingsvergunning - in Nederland in de prostitutie te werken. Prostitutie is de enige vorm van arbeid waarvoor per definitie geen tewerkstellingsvergunningen worden verstrekt. Het is niet duidelijk of dit is gebeurd met het oog op de verwachte afschaffing van het bordeelverbod, waardoor, zoals hierboven geschetst, bij ontbreken van een vast te stellen prioriteitgenietend aanbod de grens naar Nederland via de prostitutie open komt te liggen. Verboom stelt dat dit inderdaad de reden is.18 Maar tijdens de kamerbehandeling wordt de relatie met de afschaffing van art. 250bis Sr niet gelegd. Het verlossende woord in deze kwestie is inmiddels gesproken door de minister van SZW, mede namens zijn collega op Justitie, in antwoord op kamervragen van Groen Links. De bewindslieden stellen dat het weigeren van tewerkstellingsvergunningen voor sexwerk voortvloeit uit het huidige verbod op het teweegbrengen of bevorderen van ontucht in art. 250bis Sr.19 'Het kan immers niet zo zijn' dat voor strafbare activiteiten tewerkstellingsvergunningen worden afgegeven. Maar na decriminalisering van het bordeelverbod ligt dat anders. 'Vermeden dient te worden dat nè de inwerkingtreding van de voorgenomen wijziging van artikel 25Obis WvStr het voor niet-EU onderdanen nog steeds onmogelijk is om op legale basis in de prostitutie te werken', aldus de bewindslieden.20 Zij kondigen dan ook aan dat gelijktijdig met de invoering van het gewijzigde art. 250bis Sr een wijziging van deze AMvB ingevoerd moet worden. De huidige praktijk: gecontroleerd gedogen In de tussentijd wordt, aansluitend bij de realiteit en de middelen die op dit moment beschikbaar zijn, in sommige gemeenten gekozen voor een vorm van 'gecontroleerd gedogen' in verschillende varianten. Dit wordt 16. Art. 8 lid 1 sub e WAV. 17. Art. 3. 18. A.w. p. 171; 'en ook al zou het [prioriteitgenietend aanbod] er wel zijn, dan is de beoordeling of dit reëel, geschikt en beschikbaar aanbod is, buitengewoon subjectief. 19. Als dit zo is, en daarvan gaan we vooralsnog uit, rijst overigens de vraag waarom dan deze uitsluiting wordt beperkt tot sex-werk; hetzelfde geldt dan toch bijvoorbeeld ook voor arbeid in coffeeshops. Dan ligt het meer voor de hand in de AMvB te bepalen dat

158

Haveman e.a.

ook wel als oplossing gesuggereerd voor de situatie na wijziging van art. 250bis Sr. Kern ervan is dat de vreemdeling zich aanmeldt - of door de exploitant wordt aangemeld - bij de vreemdelingendienst, waar de vrouw een bewijs van aanmelding krijgt op grond waarvan zij drie maanden (de vrije termijn) 'legaal' in het betreffende bedrijf mag werken. De exploitant is het slechts toegestaan - te zijner tijd eventueel als vergunningsvoorwaarde op te leggen - vrouwen in zijn inrichting te laten werken die over een dergelijk 'bewijs' beschikken. Voordeel van zo'n constructie is, dat oor buitenlandse prostituees in ieder geval niet elke formele weg wordt afgesneden om op de Nederlandse prostitutiemarkt te werken, zij het in een quasi-legale sfeer. Als pluspunten ervan kunnen worden genoemd dat door de vreemdelingendienst aan vrouwen de nodige voorlichting kan worden gegeven, zicht kan worden gehouden op de plaatsen waar de vrouwen werken, en dat zij bereikbaar blijven, niet alleen voor de politie maar ook voor hulpverlening en gezondheidszorg. Een nadeel van gecontroleerd gedogen is, dat juist al die elementen ontbreken waarmee aan de betrokken vrouwen een zelfstandige en legale rechtspositie wordt gegeven, elementen waarmee zijzelf de instrumenten in handen krijgen om uitbuiting te voorkomen en op te treden in geval van daadwerkelijk geweld. Er is weinig controle mogelijk op arbeidsomstandigheden en arbeidsvoorwaarden. Haar gelijke positie ten opzichte van Nederlandse collega's is niet te garanderen. Vrouwen wordt geen arbeidsrechtelijke bescherming geboden. Haar zelfstandigheid ten opzichte van de exploitant is niet gegarandeerd, terwijl malafide tussenpersonen nauwelijks buiten spel zijn te zetten. Controle is afhankelijk van externe instanties, in het bijzonder de politie, een dienst die daarvoor niet bedoeld en dan ook slecht geëquipeerd is. Niet het minst belangrijke bezwaar is, dat deze constructie staat of valt bij een goed toegankelijke vreemdelingendienst met een in dagen te rekenen wachttijd, hetgeen vooral in de grote steden een illusie is.21 Ten slotte blijft een principieel bezwaar tegen een regeling buiten de 'normale' wettelijke kaders om overeind staan, namelijk dat er na opheffing van het bordeelverbod geen rechtvaardiging meer bestaat voor een 'illegale' benadering van arbeid door vreemdelingen in een op zich legale bedrijfstak. Bovendien impliceert de uitspraak van de bewindslieden van SZW en Justitie zoals hierboven aangehaald meer dan alleen dat een absoluut verbod niet opportuun is: hiermee wordt tevens gezegd dat een legale mogelijkheid tot arbeid moet worden gecreëerd. Bezwaren tegen een absoluut verbod Daarmee lijkt overeenstemming te bestaan over één voor in het wetboek van strafrecht strafbaar gestelde arbeid geen tewerkstellingsvergunningen worden verleend. 20. Antwoorden dd 14 juli 1995 (kenmerk AM/AAB/95/5411) op de vragen van Rosenmöller en Rabbae van 5 juli 1995, kenmerk 2949509480. 21. Eerder moet worden gedacht aan een wachttijd van maanden, en is er in de tussentijd op verblijf, werk etc. van de prostituee geen enkele controle.

NEMESIS


uitgangspunt, namelijk dat een absoluut verbod op arbeid door buitenlandse vrouwen in de prostitutie niet opportuun is. Dat is terecht. Tegen een absoluut verbod bestaan een principieel en verschillende praktische bezwaren. Principieel bezien is er na opheffing van het bordeelverbod geen reden meer prostitutie anders te benaderen dan andere vormen van arbeid, prostituees anders te behandelen dan andere werkende burgers. Alle regelingen die voor het 'normale' bedrijfsleven gelden, zullen dan ook op het prostitutiebedrijf van toepassing zijn. En zo zullen ook de regelingen die voor arbeid door vreemdelingen in het 'normale' bedrijfsleven gelden moeten worden toegepast op vreemdelingen die in de prostitutie willen werken. Daarin past geen absoluut verbod. De praktische bezwaren tegen een absoluut verbod op arbeid door vreemdelingen in de prostitutie zijn welhaast nog groter dan het principiële bezwaar: het werkt uitbuiting van vreemdelingen bij bemiddeling voor en exploitatie van prostitutie in de hand in plaats van dat dit wordt tegengegaan. Naar schatting de helft van de vrouwen die in Nederland in de prostitutie werken komt van buiten de EU. Gezien de internationalisering van de arbeidsmarkt en de relatief open grenzen zal een absoluut verbod vermoedelijk dan ook even effectief zijn als het huidige bordeelverbod is in het verbieden van bordelen. Ook als men bereid is gedurende een lange tijd een substantieel deel van de politie vrij te maken voor controle op sex-inrichtingen - hetgeen wij niet verwachten dat zal gebeuren22 -, is het een illusie te denken dat een absoluut verbod deze groep buitenlandse prostituees in zijn geheel uit Nederland zal doen verdwijnen. Het afsluiten van elke legale mogelijkheid zal vooral leiden tot een vlucht in het illegale deel van de bedrijfstak, tot een verschuiving naar minder zichtbare sectoren23, tot een snellere roulatie binnen en buiten Nederland en tot een toename van schijnconstructies. Deze effecten staan haaks op het de afgelopen jaren opgebouwde beleid inzake vrouwenhandel en dwang in prostitutie, dat nu juist is gebaseerd op het zichtbaar maken en houden van kwetsbare groepen, en op het vergroten van hun bereikbaarheid voor bijvoorbeeld politie, hulpverlening en gezondheidszorg.

H a v e m a n e.a.

regelgeving inzake arbeid en migratie strijdig is met het VN-vrouwenverdrag.24 Gezien deze bezwaren tegen een absoluut verbod is het antwoord van de bewindslieden van SZW en Justitie, dat na wijziging van art. 250bis Sr er een legale basis voor vrouwen van buiten de EU moet worden gecreëerd om in Nederland in de prostitutie te werken, dan ook verheugend. Nu de hierboven genoemde constructies het predikaat 'oplossing' niet waardig zijn blijft de vraag openstaan hoe arbeid door vreemdelingen van buiten de EU in de prostitutie dan wel geregeld kan worden. Criteria voor een 'goede' regeling

Daarmee verband houdt het bezwaar dat een absoluut verbod op arbeid in de prostitutie door buitenlandse vrouwen in het bijzonder de vrouwen treft, terwijl het criminele netwerk om hen heen buiten schot wordt gelaten of zelfs in de kaart wordt gespeeld. Een verbod vergroot de afhankelijkheid van de betrokken groep vrouwen van malafide tussenpersonen, bemiddelaars en exploitanten en versterkt zo de greep van het criminele circuit op een groep in de prostitutie die men daartegen nu juist wil beschermen. Mede op grond van bezwaren als deze wordt wel geconcludeerd dat uitsluiting van prostitutie, samen met andere vormen van arbeid waarin voornamelijk vrouwen werkzaam zijn, van de reguliere weten

Ervan uitgaande dat een regeling voor buitenlandse vrouwen die in Nederland in de prostitutie willen werken principieel juist, voor een meerderheid in het parlement acceptabel en in de praktijk uitvoerbaar moet zijn, is een aantal voorwaarden te formuleren waaraan zij moet voldoen. Een goed hulpmiddel daartoe is na te gaan wat een regeling voor de verschillende partijen aantrekkelijk maakt; welk belang hebben Nederlandse en buitenlandse prostituees, exploitanten en de overheid bij een regeling? Het aantal werkvergunningen dient begrensd te kunnen worden. Juist de openheid van de WAV als het om prostitutie gaat, was voor de overheid een reden dan maar elke vergunningverlening te stoppen. Los van de vraag of het vreemdelingenbeleid in dezen rechtvaardig is, is er geen reden bij prostitutie een 'maas' in de wet te laten bestaan, net zo min als er reden is prostitutie juist geheel van de werking van de wet uit te sluiten. Dat betekent dat prioriteitgenietend aanbod moet zijn vast te stellen. De termijn waarbinnen de buitenlandse prostituees in Nederland kunnen werken moet lang genoeg zijn om voldoende geld te kunnen verdienen. Een regeling die slechts een termijn toestaat waarbinnen nauwelijks de reiskosten vice versa het land van herkomst zijn terug te verdienen, is voor de buitenlandse prostituee niet aantrekkelijk. De regeling dient de mogelijkheid van dwang of misbruik van prostituees te minimaliseren. Een belangrijk middel daartoe is een situatie te creëren waarin de betrokken vrouwen een zelfstandige, niet van de exploitant afhankelijke, en legale rechtspositie hebben. Met het oog op de zelfstandigheid wordt in verband met de aard van het werk een werkgever/werknemerverhouding in de prostitutie in beginsel afgewezen. In de bedrijfstak bestaat overeenstemming over de voorkeur voor facilitaire bedrijven die diensten leveren aan de zelfstandige prostituee en haar klant. Speciaal met het oog op prostituees voor wie een tewerkstellingsvergunning is vereist, betekent zelfstandigheid dat voorkomen wordt dat die tewerkstellingsvergunning aan de exploitant wordt verleend, waarmee zij immers wat haar arbeidsstatus betreft van hem afhankelijk zou zijn.

22. Hetgeen in het gunstigste geval leidt tot gedogen, in het ongunstigste geval tot een willekeurig opjagen en uitzetten van illegale prostituees. 23. Wel betoogd wordt dat er geen ondergronds circuit zal ontstaan omdat bedrijven voor het werven van klanten altijd in de openbaar-

heid moeten treden; in reactie hierop wordt er wel op gewezen dat a) er bedrijven zijn die niet (hoeven te) adverteren, en b) een uitweg zal worden gevonden in escort-bedrijven, 06-lijnen en privé-adressen. 24. S. Van Walsum, VN-vrouwenverdrag en het Nederlandse vreemdelingenrecht, Clara Wichmann instituut, 1996, p. 72-74.

1996 nr. 5

159

I


De arbeidsomstandigheden en arbeidsvoorwaarden waaronder buitenlandse prostituees werken dienen minimaal dezelfde te zijn als die van haar Nederlandse collega's. Dit is uiteraard in het belang van buitenlandse, maar niet minder in het belang van Nederlandse prostituees en van (bonafide) exploitanten omdat zo de huidige concurrentievervalsing - buitenlandse vrouwen werken door personen of omstandigheden gedwongen tegen afbraakprijzen - wordt tegengegaan.25 Dwang of misbruik van prostituees kan daarnaast worden voorkomen door in de regeling een zekere garantie in te bouwen dat malafide bedrijven en tussenpersonen er geen gebruik van kunnen maken. Voorkomen moet worden dat vergunningen worden verstrekt aan malafide bedrijven, zoals in het verleden wel is gebeurd. Bovendien dient de regeling het malafide circuit buiten spel te zetten in de zin dat er voor hen geen geld meer is te verdienen aan bemiddeling en exploitatie van buitenlandse prostituees. Ten slotte dient in de regeling een voldoende mate van controle ingebouwd te worden. Die controle betreft zowel de uitvoering van de regeling zelf als de arbeidsomstandigheden en arbeidsvoorwaarden waarin de betrokken prostituees werken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat interne controle beter is dan externe controle. Alle partijen dienen dan ook belang te hebben bij naleving van de regeling. De uitvoering ervan moet in handen liggen van personen of instanties die in ieder geval geen belang hebben bij ontduiking ervan. De oplossing: de uitzendformule Na gesprekken met vele betrokkenen - 'deskundigen' op het gebied van prostitutie, arbeidsvoorziening, vreemdelingenrecht, uitzendarbeid, openbare orde en criminaliteit26 ~ is een voorstel ontwikkeld om arbeid door niet-EU-ingezetenen in de prostitutie in Nederland mogelijk te maken, binnen het kader van de WAV. Daarbij is geprobeerd zo veel mogelijk recht te doen aan de geformuleerde uitgangspunten. Centraal in het voorstel staat een bureau (of een aantal bureaus), dat als bemiddelaar optreedt tussen vraag exploitanten van sex-inrichtingen - en aanbod: personen die in de prostitutie willen werken zowel vanuit de EU als van daarbuiten afkomstig. Vraag en aanbod komen samen bij dit bureau. Het bureau bemiddelt passief, dat wil zeggen dat niet actief in het buitenland op zoek wordt gegaan naar prostituees - dat zou formeel als mensenhandel strafbaar zijn ex art. 250ter lid 1 sub 2 Sr 27 " noch in Nederland exploitanten worden bena-

25. Overigens is het vermoeden dat hiermee tegelijkertijd voor de exploitant de aantrekkelijkheid verdwijnt van het werken met buitenlandse vrouwen, die dan immers ook voor hem niet meer goedkoper zijn om mee te werken dan met Nederlandse vrouwen. 26. Gesproken is met onder andere belangenorganisaties voor prostituees, IND, Landelijk bureau arbeidsvoorziening, advocatuur, afdelingen Jeugd- en Zedenpolitie, recherche, uitzendbureaus, gemeenten en politiek. Dat wil zeker niet zeggen dat allen het met het voorstel eens zijn. 27. Voor welk sublid overigens gezien de uitgangspunten van het Nederlandse prostitutiebeleid geen rechtvaardiging bestaat, anders dan gebondenheid aan een simpel op te zeggen verdrag uit 1933. 28. Ex art. 2 lid 2 WAV; mits diens arbeid valt onder de bij de eerste vergunning toegestane arbeid.

160

H a v e m a n e.a.

derd of zij nog plaats hebben. Op basis van de bij het bureau ingeschreven prostituees kan worden vastgesteld of er een prioriteitgenietend aanbod is. Is dat er niet - concreet: is er geen EU-ingezetene die de vacante plaats wil opvullen - dan kan in beginsel aan het bureau een tewerkstellingsvergunning worden verleend voor de vrouw in kwestie van buiten de EU. De vrouw is formeel in dienst bij het bureau - de werkgever in de zin van de WAV - en wordt 'uitgeleend' aan de exploitant/'inlener'. Het bureau regelt de tewerkstellingsvergunning krachtens de WAV. De 'inlener'/exploitant hoeft, als een ander - het bureau - al als werkgever optreedt en voor de betreffende arbeid een vergunning heeft, zelf niet nog een tewerkstellingsvergunning aan te vragen.28 De vrouw moet in bezit zijn van een geldige verblijfsvergunning, althans deze hebben aangevraagd29, waaraan gelijkgesteld is een machtiging tot voorlopig verblijf, een visum of een verklaring van bekendheid bij de plaatselijke vreemdelingendienst; met 'de beslissing op de aanvraag om een voor arbeid geldige verblijfsvergunning wordt gewacht tot het CBA een beslissing heeft genomen op de aanvraag om een tewerkstellingsvergunning'.30 De tewerkstellingsvergunning wordt aangevraagd op basis van tijdelijk werk voor de (niet te verlengen maximale) duur van 24 weken.31 De overige taken van het bureau betreffen de uitvoering van deze kerntaak. Het uitzendbureau regelt de 'vertoning en facturering'. De 'inlener'/exploitant betaalt het bureau op basis van door de vrouw geleverde diensten, op te geven via werkbriefjes.32 Het bureau betaalt de vrouw, uiteraard eveneens op basis van geleverde diensten. Desgewenst kan het spaarregelingen treffen, bijvoorbeeld met het oog op de terugreis, of direct geld overmaken naar familie in het buitenland. Het bureau draagt zorg voor verzekeringen en afdracht van belastingen en sociale premies. Het bureau ziet toe op de kwaliteit van de inlener, bijvoorbeeld wat arbeidsomstandigheden en -voorwaarden betreft, waarbij wettelijke eisen - ARBO-wet, vergunningvoorwaarden - als ondergrens gelden. Een van de eisen die daarenboven gesteld zou kunnen worden is, dat in het bedrijf naast buitenlandse tevens Nederlandse prostituees werken, waarmee intercollegiale controle op arbeidsomstandigheden en arbeidsvoorwaarden mogelijk is. Gebleken is inmiddels dat uitzendbureaus niet staan te trappelen om de bemiddelingstaak op zich te nemen. Bemiddeling voor prostitutie lijkt nog een stap te ver. Maar wel lijkt een (bestaand) uitzendbureau bereid de 29. Art. 8 lid 1 sub c WAV. 30. Verboom a.w. p. 170. 31. Art. 11 lid 3 WAV. Andere mogelijkheden zijn de standaardvergunning, voor de duur van de werkzaamheden, maximaal voor drie jaar (lid 1), waarna een aantekening op het verblijfsdocument wordt verkregen dat men zonder tewerkstellingsvergunning arbeid mag verrichten; en ten derde de vergunning voor ten hoogste één jaar, als aan de vergunning voorwaarden zijn verbonden bijvoorbeeld met het oog op de arbeidsomstandigheden (lid 2). 32. Art. 8 lid 1 sub d WAV. Duidelijk moet zijn dat, ook wanneer part-time of minder dan een maand wordt gewerkt, over de periode van een maand honderd procent van het wettelijk minimumloon voor een volwassene verdiend kan worden; Verboom a.w. p. 171.

NEMESIS

I


uitvoerende werkzaamheden ('verloning en facturering') op zich te nemen. Daartoe is een uitzendbureau ook bij uitstek geschikt; zo wordt aangesloten bij bekende en beproefde modellen, met ervaring in het werken met tijdelijke contracten op een flexibele arbeidsmarkt. Met het oog daarop wordt voor de bemiddelingstaak voor het op te richten bureau een aparte rechtspersoon opgericht die als werkgever optreedt en de arbeidsbemiddeling tussen exploitant en prostituee op zich neemt. Alle overige taken worden door het uitzendbureau uitgevoerd. Tussenvoeging van een bemiddelende rechtspersoon heeft als voordeel, behalve dat het voor een bestaand uitzendbureau acceptabel wordt om met prostituees te werken, dat er een extra controle komt op de kwaliteit van de bedrijven waaraan arbeidskrachten worden 'uitgeleend'. Het zal dan ook moeten gaan om een organisatie, waarin werknemers een doorslaggevende stem hebben. Gedacht kan worden aan een organisatie als de Stichting Prosex, die ten doel heeft aan coöperaties van prostituees voorzieningen en diensten aan te bieden waardoor prostituees in staat zijn zo onafhankelijk mogelijk van derden te werken.33 Deze uitzendformule is uiteraard evenzeer bruikbaar voor Nederlandse prostituees die als zelfstandige ten opzichte van de sex-exploitant willen werken maar opzien tegen de administratieve rompslomp die het zelfstandig ondernemerschap met zich brengt. Kanttekeningen Het zou natuurlijk te mooi voor woorden zijn als met deze constructie elke kans op dwang of misbruik van prostituees zou zijn verdwenen. Van verschillende kanten worden er kanttekeningen bij geplaatst. Een aantal twijfels betreft de administratieve uitvoerbaarheid van de constructie. Daarop gaan we hier verder niet in; als in beginsel met de oplossing wordt ingestemd, blijkt de overheid - c.q. ambtenaren - steeds vernuftig genoeg daarvoor oplossingen te vinden, getuige ook alle uitvoeringsmaatregelen, circulaire's, TBV's en dergelijke. Een andere kanttekening betreft het feit dat ook in deze constructie nog niet duidelijk en controleerbaar is wat er met de (buitenlandse) vrouw gebeurt buiten het inlenende en bemiddelende bedrijf om. Het is zeker niet uitgesloten dat nog steeds malafide bemiddelaars blijven opereren, zij het nu wat meer op afstand. Voor een gedeelte zou dit te ondervangen zijn door ook in landen van herkomst voor bonafide bemiddeling zorg te dragen. Maar zolang in artikel 25Oter Sr ook het 'ongedwongen' aanwerven en medenemen als mensenhandel strafbaar blijft, zal dat niet mogelijk zijn; dit is op zich al een voldoende reden om alsnog tot schrapping van dit sublid in artikel 250ter Sr over te gaan. Maar ook zonder dat, kan niet genoeg worden benadrukt dat de kans op dwang 'op afstand' nog geen reden mag zijn de constructie dan maar helemaal naar de prullenmand te verwijzen. Op deze wijze is immers in ieder geval de exploitatie en de direct daaraan voorafgaande bemiddeling gereguleerd, waardoor de kans dat dwang en misbruik in de fase daarvoor aan het licht komen, op

H a v e m a n e.a.

zijn minst zal toenemen, en ingrijpen sneller mogelijk wordt. Bovendien is een van de effecten van deze constructie dat vrouwen zelf in een sterkere positie komen te verkeren om op te treden tegen dwang en geweld. Een tweede kanttekening bij deze uitzendformule binnen de kaders van de WAV betreft de selectiecriteria bij de vaststelling of prioriteitgenietend aanbod - een Nederlandse of EU-ingezeten prostituee - de vacante plaats kan invullen. Immers, pas als dat niet mogelijk is gebleken, kan een tewerkstellingsvergunning voor een niet-EU-ingezetene worden verstrekt. Er wordt bijvoorbeeld gewezen op huidskleur als een van de criteria die de 'smaak' van de klant bepalen en daarmee de vraag op de markt. Moet hantering van een dergelijk criterium niet in strijd met de Algemene wet gelijke behandeling worden geacht, als zijnde een irrelevant onderscheid? Overigens lijken in de praktijk heel andere factoren dan huidskleur van belang, getuige de wonderbaarlijke smaakverandering van de Nederlandse man na de val van het Ijzeren Gordijn, toen in plaats van Aziatische en Latijns-Amerikaanse vrouwen plotseling de Oost-Europese vrouwen 'in trek' kwamen. Het - mede door exploitanten gecreëerde - aanbod lijkt dan belangrijker dan de persoonlijke smaak van de klant. Een kanttekening ten slotte die vooral in de kring van prostituees wordt gehoord is, dat in deze constructie toch weer van een werkgever/werknemer-verhouding sprake is, zij het nu niet tussen exploitant en prostituee maar tussen de bemiddelende instantie en de prostituee, hetgeen met het oog op de zelfstandige positie van de prostituee eerder juist in beginsel werd afgewezen. Weliswaar is dat zo maar bedacht moet worden dat het karakter van het werkgeverschap fundamenteel verschilt. De reden dat een werkgever/werknemer-verhouding wordt afgewezen schuilt in de daarin besloten liggende gezagsverhouding van de exploitant ten opzichte van de prostituee, wat zou maken dat de prostituee opdrachten van de exploitant niet zou mogen weigeren. Gezien de aard van de werkzaamheden wordt een dergelijke gezagsverhouding als ongewenst beschouwd. Maar een dergelijke zeggenschap over de werkzaamheden - als de exploitant die al zou hebben - maakt nu juist geen onderdeel uit van de zeggenschap die de bemiddelende instantie heeft ten aanzien van de prostituee. De bemiddelaar is werkgever in de zin van de WAV - iemand die een ander arbeid laat verrichten - maar zendt in feite 'free-lancers' uit die vervolgens zelf hun positie ten opzichte van de exploitant bepalen. Ten slotte wordt niet voor niets als een van de aan de bemiddelende rechtspersoon te stellen eisen voorgesteld dat in deze organisatie prostituees een doorslaggevende stem hebben. Samenvatting, conclusie Het wetsvoorstel opheffing bordeelverbod (art. 250bis Sr) ligt klaar ter indiening bij het parlement. Als dit voorstel een gelukkiger lot is beschoren dan zijn voorganger, dat door de vorige minister van Justitie op de valreep werd ingetrokken, zal wellicht dit jaar nog de exploitatie van sex-inrichtingen een legale bedrijfstak

33. Prosex is een initiatief van de Stichting de Rode Draad en de FNV.

1996 nr. 5

161

I


worden. Een weerkerende vraag is hoe de arbeid door buitenlandse prostituees juridisch moet worden geregeld. De keuze lijkt tussen een absoluut verbod enerzijds en toepassing van de Wet arbeid vreemdelingen anderzijds, wat zonder verdere maatregelen op onbeperkte toegang tot Nederland zou neerkomen. Beide opties worden door verschillende belanghebbenden om zeer uiteenlopende redenen categorisch van de hand gewezen. In dit artikel wordt als gulden middenweg een voorstel dat al enige jaren op onverwachte momenten in de discussie opduikt nader uitgewerkt,

ERRATUM Marjolein v/d Brink, Titia Loenen, Publiek/Privé revisited: Internationaal recht en vrouwen, Nemesis Essays (tussen voorlaatste en laatste regel op pagina 32) ... aan het scheppen is op grond van artikel 8 EVRM. In de zaak Johnston bijvoorbeeld oordeelde het Hof dat Ierland artikel 8 schond door niet te voorzien in een bevredigend juridisch regime met betrekking tot de relatie tussen een buiten huwelijk geboren kind en zijn natuurlijke ouders, aangezien '...in the present case the normal development of the natural family ties between the first and second applicants and their daughter requires, in the Court's opinion, that she should be placed, legally and socially, in a position akin to that of a legitimate child'.44 En zelfs in situaties waarin de staat op geen enkele manier betrokken is wordt artikel 8 soms geacht een basis te bieden voor materiële rechten die uitgeoefend kunnen worden tegen andere burgers. Een voorbeeld biedt het recht op omgang voor gescheiden ouders. De Europese Commissie voor de Rechten van de Mens heeft erkend dat een gescheiden ouder op grond van artikel 8 EVRM in beginsel recht op omgang met zijn kind heeft.45 Dit betekent dat, zelfs als een inbreuk op dit recht in feite wordt veroorzaakt door de ouder-voogd en niet door de staat, de staat verantwoordelijk is voor het garanderen en zonodig afdwingen van dit recht.4* Hier zien we dat een positieve verplichting uit artikel 8 wordt afgeleid die eigenlijk uitsluitend de relatie tussen privépersonen in de privésfeer betreft, welke aldus onder de internationaalrechtelijk staatsaansprakelijkheid wordt gebracht. In de recente zaak Keegan kon het Hof de vraag of artikel 8 bepaalde positieve verplichtingen oplegt aan de staten, zoals een verplichting om de biologische vader automatisch, zij het aan te vechten recht op gezag te verlenen, ontwijken door de aandacht te richten op één aspect van de inmenging met het gezinsleven waarover geklaagd werd, te weten de Ierse adoptieregeling die adoptie mogelijk maakte zonder toestemming of medeweten van de biologische

162

Haveman

e.a.

toegesneden op arbeid in de prostitutie door personen van buiten de EU: de uitzendformule. Daarmee kan het aantal werkvergunningen worden gereguleerd, krijgen de betrokken vrouwen een zelfstandige en legale rechtspositie, en wordt effectieve (interne en externe) controle mogelijk op arbeidsomstandigheden en arbeidsvoorwaarden. Alleen op die manier kan daadwerkelijk worden voorkomen dat vrouwen van buiten de EU slachtoffer worden van vrouwenhandel en dwang in de prostitutie.

vader.47 De zaak Keegan is ook van belang aangezien het Hof expliciet erkent dat 'the boundaries between the State's positive and negative obligations under this provision do not lend themselves to precise definition'. En dat lijkt een belangrijke en correcte conclusie: als het Hof beslist dat het toestaan van adoptie zonder toestemming of medeweten van de biologische vader een onaanvaardbare inbreuk op artikel 8 vormt, beslist het Hof daarmee in feite tegelijkertijd dat respect voor het gezinsleven de positieve verplichting meebrengt om, op welke manier dan ook, te garanderen dat biologische vaders op zijn minst gehoord worden in adoptieprocedures. Gezien de verstrekkendheid van de door het Hof op grond van artikel 8 EVRM geformuleerde rechten en de vele voorbeelden waarbij het Hof de betreffende regelingen van de staten onacceptabel vond, kan men zich afvragen wat er nog over blijft van de door het Hof herhaaldelijk benadrukte, ruime 'margin of appreciation' van de staten. De zaak X en Y tegen Nederland biedt een mooi voorbeeld.48 De zaak betrof een geestelijk gehandicapt meisje dat vlak na haar zestiende verjaardag gedwongen was tot geslachtsgemeenschap. Tengevolge van een ongelukkige leemte in het Nederlands strafrecht was vervolging niet mogelijk dan op klacht van het slachtoffer zelf. Door haar geestelijke handicap was zij hiertoe niet in staat. Indien zij nog vijftien was geweest had haar vader de klacht namens haar kunnen indienen. Het Hof bracht zijn eerdere rechtspraak in herinnering met betrekking tot positieve verplichtingen en voegde daar aan toe dat de laatste 'may involve the adoption of measures designed to secure respect for private ... Noten 44. EHRM 18 december 1986, Johnston, NJ 1989, nr.97, r.o. 74 45. EurCie RvdM, appl. no. 791/177, Decisions and Reports 12, 192 46. Vgl. EurCie RvdM appl. no. 8045/77, Decisions and Reports 16, 105 47. EHRM 26 mei 1994, Keegan, Publ. EHRM Serie A no. 291, RN 1995 nr.469 48. EHRM 26 maart 1985, X. en Y. tegen Nederland, Publ EHRM Serie A no. 91, NJCM-Bulletin 1985 nr. 5, p. 410-417

NEMESIS

Bemiddeling buitenlandse

Recommend Documents