Beheersmatige samenwerking tussen gemeente en OCMW

Beheersmatige samenwerking tussen gemeente en OCMW Studie in opdracht van de Vlaamse overheid Agentschap Binnenlands Bestuur

Universiteit Antwerpen Onderzoeksgroep ‘management & bestuur’ Prof. Dr. Wouter Van Dooren Prof. Dr. Koen Verhoest Prof. Dr. Ria Janvier Inger Dewilde Liesbeth Op de Beeck Lieven Janssens

Samenwerking tussen gemeente en OCMW p. 1

Inhoud Inleiding, probleemstelling en methodologie ........................................................................4 > Inleiding.............................................................................................................................................................. 4 > Probleemstelling ............................................................................................................................................. 4 > Methodologie.................................................................................................................................................... 6

Een afweging om al dan niet samen te werken ......................................................................9 Deel 1: Waarrond kan worden samengewerkt? ................................................................. 11 > Hoofdstuk 1. Beleidsmatige en beheersmatige samenwerking ............................................... 11 > Hoofdstuk 2. Keuze van managementveld(en) ............................................................................... 12 Deel 2: Hoe kan samenwerking worden gestructureerd? .............................................. 15 > Hoofdstuk 1: Vormen van samenwerking ......................................................................................... 15 > Hoofdstuk 2: Een keuze maken.............................................................................................................. 23 2.1 Basisvragen om de keuze van samenwerkingsvorm te structureren ....................23 2.2 Criteria om de keuze van samenwerkingsvorm te beoordelen.................................23 2.2. Maak een consistente keuze ....................................................................................................33 Deel 3: Met welke juridische elementen houden we rekening? ................................... 35 > Hoofdstuk 1: Juridisch kader samenwerking gemeente OCMW ........................................... 35 > Hoofdstuk 2: Enkele knelpunten uitgelicht ...................................................................................... 36 2.1 Personeel: ter beschikking stellen en evalueren van ‘gemeenschappelijk’ personeel ...................................................................................................................................................36 2.2 Overheidsopdrachten: gemeenschappelijke aankopen................................................37 2.3 ICT: informatieveiligheid en toegang tot privacygevoelige informatie .................38 Deel 4: Kosten en baten van de samenwerking .................................................................. 42 > Hoofdstuk 1. Personeel en organisatie ............................................................................................... 42 1.1 Elementen van samenwerking ................................................................................................42 1.2 Baten van de samenwerking.....................................................................................................44 1.3 Kosten van samenwerking ........................................................................................................45 > Hoofdstuk 2. Financiën.............................................................................................................................. 47 2.1 Elementen van samenwerking ................................................................................................47 2.2 Baten van samenwerking...........................................................................................................48 2.3 Kosten van samenwerking ........................................................................................................49 > Hoofdstuk 3. Aankoop en overheidsopdrachten............................................................................. 50 3.1 Elementen van samenwerking ................................................................................................50 Samenwerking tussen gemeente en OCMW p. 2

3.2

Baten van samenwerking.......................................................................................................51

3.3 Kosten van samenwerking ........................................................................................................52 > Hoofdstuk 4. ICT........................................................................................................................................... 54 4.1 Elementen van samenwerking ................................................................................................54 4.2 Baten van samenwerking...........................................................................................................56 4.3 Kosten van samenwerking ........................................................................................................57 > Hoofdstuk 5. Facility................................................................................................................................... 59 5.1 Elementen van samenwerking ................................................................................................59 5.2 Baten van samenwerking...........................................................................................................59 5.3 Kosten van samenwerking ........................................................................................................60 > Hoofdstuk 6. Communicatie en dienstverlening............................................................................. 62 6.1 Elementen van samenwerking ................................................................................................62 6.2 Baten van samenwerking...........................................................................................................63 6.3 Kosten van samenwerking ........................................................................................................64 Deel 5: Factoren die de (mate van) samenwerking tussen gemeente en OCMW beïnvloeden ..................................................................................................................................... 67 > Hoofdstuk 1. Bestuurlijke overwegingen en keuzes...................................................................... 67 > Hoofdstuk 2. Procesmatige factoren ................................................................................................... 68 2.1. Bij initiatie van de samenwerking..........................................................................................68 2.2. Bij start/invoering van de samenwerking ..........................................................................70 2.3. Bij recurrente/routineuze samenwerking .........................................................................73 Deel 6: Resultaten lessen voor nieuwe samenwerkingsprojecten............................ 75 Nuttige bijlagen .............................................................................................................................. 82 > Bronnen ........................................................................................................................................................... 82 > Casebook.......................................................................................................................................................... 87 > Bijlage: toelichting bij deel II organisatiestructuren ................................................................ 89 > Bijlage: toelichting bij deel III juridisch kader...........................................................................101


Inleiding, probleemstelling en methodologie

> Inleiding De aanleiding voor dit rapport is dat de dynamiek betreffende de samenwerking tussen gemeente en OCMW de laatste jaren steeds duidelijker merkbaar wordt. Deze samenwerking heeft niet enkel betrekking op het gevoerde beleid, maar ook op de ondersteunende diensten. En daar ligt de focus van dit rapport. Het rapport beoogt geenszins om een uitspraak te doen over de toekomst van het OCMW als een apart organiek bestuur, verzelfstandigd agentschap of iets dergelijks. De studie focust op de baten en kosten die de samenwerking tussen gemeente en OCMW met zich mee kunnen brengen. Heel wat besturen zullen in de nieuwe legislatuur 2013‐2018 immers voor een keuze komen staan hoe ze daar mee zullen omgaan. Het decreet lokaal sociaal beleid (2004), het nieuwe gemeentedecreet (2006) en het OCMW decreet (2008) bevatten elementen die bevorderend zijn voor de samenwerking. Het betreft hier dan bijvoorbeeld de verplichte opname van de OCMW‐voorzitter in het college van burgemeester en schepenen vanaf 2013. Maar ook onder meer de nieuwe financiële beheers‐ en beleidscyclus vormt een impuls tot een versterkte samenwerking. Toch zijn er nog steeds een aantal belemmeringen. Door de goedkeuring van het witboek interne staatshervormingen (2011) probeert men deze drempels weg te werken en lokale besturen onder andere te motiveren voor meer samenwerking op het vlak van de ondersteunende diensten. Verscheidene besturen hebben ondertussen al stappen in die richting genomen. Het opzet van dit rapport is om de bredere context te schetsen van factoren die al dan niet een bevorderende rol spelen bij een samenwerking tussen gemeente en OCMW. Per managementdomein wordt er voor de ondersteunende diensten nagegaan gaan wat de opportuniteiten en knelpunten zijn alsook de verschillende opties om een samenwerking vorm te geven. Dit alles binnen de mogelijkheden van het huidige regelgevende kader en zonder normatief te zijn. De studie is dus praktisch van aard en biedt een beoordelingskader aan op basis waarvan een afweging gemaakt kan worden om al dan niet tot een samenwerking over te gaan.

> Probleemstelling Het opzet van dit rapport is het vormen van een praktische leidraad die door lokale besturen gehanteerd kan worden. Het is de bedoeling om een antwoord te bieden op een aantal vragen met betrekking tot de samenwerking tussen gemeente en OCMW. 1. Wat zijn (per managementdomein) de voor‐ en nadelen van samenwerken? 2. Op welke manieren kan een samenwerking worden georganiseerd? 3. Wat is er mogelijk binnen het huidige wetgevende kader? Samenwerking tussen gemeente en OCMW p. 4


> Methodologie Dit rapport is tot stand gekomen door de inbreng van een multidisciplinair onderzoeksteam met zowel bestuurskundige als juridische expertises. Het rapport bouwt voort op reeds bestaand onderzoek (o.a. van de Hogeschool Gent en de Universiteit Antwerpen). Tijdens een eerste fase werd deze bestaande informatie dan ook samengebracht door middel van een grondige literatuurstudie. Het betreft hier een inventarisatie van zowel academische studies, praktijkstudies als enkele casebeschrijvingen. Omdat dit rapport ook een omvangrijk juridisch luik omvat, werd er ook gekeken naar de relevante wetgeving. Eens alle informatie verzameld was, werden deze inzichten uit de literatuur getoetst aan de praktijk. Hiertoe werd een focusgroep samengesteld. Informatie werd besproken, geëvalueerd en teruggekoppeld naar de praktische realiteit. Hierdoor kwamen mogelijke onvolledigheden naar boven en kon beter ingeschat worden hoe het werkveld de theoretische bevindingen percipieert. De opmerkingen die uit deze focusgroep voortvloeien werden meegenomen in het rapport. Naast de literatuurstudie was er ook een praktijktoets. Dit gebeurde via visitaties in zes Vlaamse gemeenten/steden. Deze cases verschillen in grootte en wat betreft de ervaring die ze hebben met samenwerken. De cases zijn: • Overpelt (Limburg) – 14.000 inwoners • Herent (Vlaams‐Brabant) – 19.123 inwoners • Zoersel (Antwerpen) – 20.400 inwoners • Lokeren (Oost‐Vlaanderen) – 37.904 inwoners • Genk (Limburg) – 64.575 inwoners • Mechelen (Antwerpen) – 81.840 inwoners Figuur 1: Gevisiteerde gemeenten


Voor elke visitatie werd een volledige dag uitgetrokken waarbij de betrokken (sleutel) personen bevraagd werden omtrent de samenwerking rond de verschillende ondersteunende diensten. Als voorbereiding en ter ondersteuning van de gesprekken werd er aan de gemeenten/steden gevraagd om eventuele documenten met betrekking tot het onderwerp op voorhand door te sturen. Vervolgens, door de informatie over de cases en de ondersteunende diensten te kruisen, konden er twee cross cases analyses uitgevoerd worden. Horizontaal werd er nagegaan of er doorheen de cases specifieke aandachtspunten terugkomen voor een bepaalde dienst. Verticaal werd er nagegaan of er zich binnen een bestuur fundamenteel verschillende zaken aftekenen. Tot slot werd de informatie uit de literatuurstudie, visitaties en de analyse hiervan verwerkt in de eindrapportage. Het resultaat is een praktisch eindrapport dat de stappen in een samenwerkingsbeslissing uitschrijft en voedt met praktijkvoorbeelden uit de cases.



Een afweging om al dan niet samen te werken Samenwerking tussen gemeente en OCMW p. 8

Een afweging om al dan niet samen te werken Het is niet de bedoeling om een samenwerking tussen gemeenten en OCMW’s op vlak van de ondersteunende diensten voor te stellen als iets dat per definitie noodzakelijk is. Men is uiteraard vrij hierin te handelen naar eigen goeddunken. Maar de uiteindelijke beslissing om al dan niet over te gaan tot een samenwerking dient echter goed doordacht te worden. Er zijn immers een aantal zaken die afgewogen moeten worden. Deze zaken hebben betrekking op het managementdomein waarbinnen men een samenwerking overweegt. Ten eerste kan men best nagaan in welke mate een bepaald managementveld geschikt is voor wat men voor ogen heeft. Bovendien zijn er verschillende manieren om een samenwerking te structureren. Daarnaast is er ook nog het juridische kader dat voor de nodige uitdagingen/mogelijkheden zorgt. En tot slot is het verkeerd te veronderstellen dat een samenwerking enkel baten met zich meebrengt. Er kunnen ook kosten aan verbonden zijn. Meer bepaald dient de afweging voor samenwerking tussen gemeente en OCMW de volgende beslissingsstappen en vragen te omvatten:  Stap 1: Waarrond kan worden samengewerkt?  Stap 2: Hoe kan de samenwerking worden gestructureerd? Welke organisatievormen zijn mogelijk en wenselijk voor de samenwerking?  Stap 3: Met welke juridische elementen en beperkingen houden we rekening?  Stap 4: Wat zijn de baten en de kosten om samen te werken op een bepaald managementdomein?  Stap 5: Met welke procesmatige en bestuurlijke factoren en randvoorwaarden moeten we rekening houden bij de initiatie, invoering en routine van de samenwerking? In de volgende hoofdstukken, worden de verschillende stappen van deze ‘afwegingsprocedure’ beschreven (aangevuld met voorbeelden uit de praktijk). Belangrijk is op te merken dat het wel degelijk een ‘afweging’ is om nauwer samen te werken tussen beide besturen. Integratie of nauwe samenwerking is geen doel op zich. Sommige besturen kiezen er bewust voor om tussen gemeenten onderling of tussen OCMW’s onderling nauwere samen te werken inzake de ondersteunende diensten. OCMW’s die een eigen rusthuis of ziekenhuis hadden bijvoorbeeld, waren op dat vlak eerder op soortgelijke OCMW’s in de buurt aangewezen, eerder dan een samenwerking met de respectievelijke gemeente. Deze overwegingen komen ook in de bespreking van de verschillende managementdomeinen nog aan bod.



STAP 1: Waarrond kan worden samengewerkt? Samenwerking tussen gemeente en OCMW p. 10

Deel 1: Waarrond kan worden samengewerkt?

> Hoofdstuk 1. Beleidsmatige en beheersmatige samenwerking Gemeenten en OCMW’s kunnen samenwerken in heel wat materies. Klassiek wordt het onderscheid gemaakt tussen beheers‐ en beleidsmatige samenwerking. Beleidsmatige samenwerking tussen gemeente en OCMW staat al langer op de agenda: er was voorheen het Sociaal Impulsfonds (SIF) en het overlegcomité gemeente‐OCMW waarin budgettaire afspraken werden gemaakt maar vaak ook een afstemming gebeurde over de dienstverlening van beide besturen. Bovendien voorziet de organieke wetgeving (gemeente‐ en OCMW‐decreet) ook verschillende mechanismen van verplichte advisering/kennisgeving. Sinds de legislatuur 2007‐2012 kan de OCMW‐voorzitter facultatief (vanaf de nieuwe legislatuur 2013‐2018 verplicht) opgenomen worden in het schepencollege. Vanzelfsprekend geeft dat automatisch ook aanleiding tot een bredere beleidsmatige samenwerking. Het idee om beleidsmatig samen te werken, heeft zeker een extra impuls gekregen door het decreet op het lokaal sociaal beleid (2004). Het decreet omvatte vier aspecten: (beleids)planning, participatie, samenwerking en toegankelijkheid. Grosso modo werd er vooral gewerkt aan: ‐ de opmaak van een gemeenschappelijk lokaal sociaal beleidsplan voor gemeente en OCMW (waarin taakafspraken worden gemaakt over wie welke sociale beleidsdomeinen voor zijn rekening neemt); ‐ de constructie van een sociaal huis om naar de burger één sociaal loket te kunnen organiseren. Vooral de opmaak van het lokaal sociaal beleidsplan heeft een ‘boost’ betekend, en vaak ook een ommezwaai in de manier van denken over het OCMW en zijn taakinvulling. Heel wat besturen kozen ervoor om de taakafspraken fundamenteel te herdenken en te streven naar een uniform en efficiënt sociaal beleid op lokaal niveau. Nadien kwamen nog verschillende aanzetten tot een nauwere samenwerking en de noodzaak tot het maken van beleidsmatige afspraken: ‐ Opmaak rechtspositieregeling; ‐ Nieuw gemeentedecreet: afsluiten beheersovereenkomst gemeente‐OCMW; ‐ Invoering van de nieuwe Beleids‐ en BeheersCyclus (BBC). In deze studie focussen we in eerste instantie niet op die elementen van beleidsmatige samenwerking maar wel op de beheersmatige samenwerking: de administratieve elementen en in hoofdzaak de samenwerking van de ondersteunende diensten.


Vanzelfsprekend is dat maar een kunstmatige opdeling want natuurlijk heeft het één ook een invloed op het andere. De organisatie van de dienstverlening aan het (fysiek, telefonisch, e‐) loket bijvoorbeeld zit al erg op het scharnierpunt tussen beide.

> Hoofdstuk 2. Keuze van managementveld(en) Bij de keuze van het managementveld waarbinnen een samenwerking wenselijk is, is het aangewezen om een aantal zaken in overweging te nemen. Een grondige analyse van de activiteiten binnen het managementdomein is aan te raden. Ten eerste moet men de geschiktheid van het managementveld voor een samenwerking nagaan. Een eerste stap is een duidelijke omschrijving van het managementaspect dat voor een samenwerking in overweging wordt genomen. Daarnaast, aangezien een ondersteunende dienst meestal slechts een onderdeel uitmaakt van een hele keten aan processen (vb. drukwerk), is het belangrijk om deze verscheidenheid aan processen te ontrafelen. Zeker wanneer er een grote samenhang bestaat tussen het managementaspect met andere, beleidsrelevante taken, dient de beslissing om tot een samenwerking over te gaan, goed overdacht te worden. Tot slot moet men ook nagaan in hoeverre activiteiten strategische, tactische en operationele aspecten omvat. Zodoende kan ook het optimale niveau voor de besluitvorming worden bepaald.  Dus nood aan een grondige analyse van activiteiten binnen managementdomeinen. Een aantal specifieke kenmerken van managementaspecten kunnen de beslissing tot samenwerken mee beïnvloeden. Bram Verschuere noemt in zijn rapport ‘Beheersmatige samenwerking tussen stadsbestuur en OCMW in de 13 centrumsteden’ van 2010 de volgende elementen:  Mate van grijpbaarheid: een hogere mate van grijpbaarheid maakt een managementaspect beter geschikt voor samenwerking;  Mate waarin het managementaspect ingrijpt of samenhangt met eigenheid van de organisatie : een hogere mate van samenhang met de eigenheid van de organisatie maakt een managementaspect minder geschikt voor samenwerking ;  Mate van beleidsimplicaties: een hogere mate van beleidsimplicaties maakt een managementaspect minder geschikt voor samenwerking;  Mate waarin contact met externe klanten wordt geraakt: een hogere mate maakt een managementaspect minder geschikt voor samenwerking;  Dus vooral voor grijpbare, duidelijke en éénduidige taken, zonder sterke relatie met corebusiness van het ene bestuur. Belangrijk is dat bij deze eerste stap er een analyse gebeurt van de sterktes en de zwaktes van de huidige werking van deze managementondersteunende diensten in beide besturen. Dat gebeurt best in overleg met de betrokken personeelsleden en met de interne klanten (afnemende lijndiensten). Met dezelfde actoren wordt dan ook verder onderzocht welke verbeteringen de samenwerking tussen gemeente en OCMW moet bewerkstellingen voor beide besturen, de interne klanten en voor het personeel. Welke baten wil men verwezenlijkt zien door de samenwerking, en welke kosten wil Samenwerking tussen gemeente en OCMW p. 12

men aanvaarden? Deze verbeteringsdoelstellingen en gewenste baten versus aanvaardbare kosten moeten doorheen de volgende beslissingstappen voor ogen worden gehouden, als referentiekader om de gewenste graad en vorm van samenwerking vast te stellen (zie Sels 2009).



STAP 2: Hoe kan samenwerking worden gestructureerd? Samenwerking tussen gemeente en OCMW p. 14

Deel 2: Hoe kan samenwerking worden gestructureerd?

> Hoofdstuk 1: Vormen van samenwerking Uit een analyse van mogelijke formules van samenwerking tussen gemeenten en OCMW’s op het vlak van de ondersteunende diensten, werden de organisatievormen, zoals voorgesteld in tabel 1 afgeleid. Hierbij richten we onze aandacht op de verschillende mogelijkheden om middelen en personeel te organiseren om die managementondersteunende diensten aan te bieden. Merk op dat voor de lichtste vormen van samenwerking niet het gekende onderscheid tussen informele en geformaliseerde samenwerking (via beheersovereenkomst) wordt aangehouden. Immers, het al dan niet formaliseren van de samenwerking in een beheersovereenkomst tussen gemeente en OCMW zegt niets over de intensiteit of aard van samenwerking tussen beide besturen, maar geeft enkel een indicatie of deze samenwerking al dan niet gebeurt binnen de contouren van geformaliseerde afspraken. We raden bovendien aan altijd de samenwerking via een beheersovereenkomst te formaliseren, ook in het geval van ad hoc samenwerking, dit om onduidelijkheid te vermijden. Tabel 1: Beknopte voorstelling van de mogelijke organisatievormen voor de samenwerking gemeenteOCMW op vlak van de managementondersteunende diensten Formule

Formule #0: Geen samenwerking Formule #1: Ad hoc samenwerking Formule #2: Gestructureerde samenwerking zonder feitelijke integratie Formule #3: Feitelijke integratie van één of meerdere dienst(en) Formule #4: Formele overdracht van één of meerdere dienst(en) Formule #5: Samenwerken via een extern verzelfstandigde “shared service” 1 Formule #6: Samenwerken via een externe interlokale/intergemeentelijke “shared service” die meerdere besturen op verschillende territoria bedient Formule #7: Samenwerken via een gezamenlijke uitbesteding aan en/of participatie in een

1 De interpretatie van de term ‘shared service centre’ wordt soms verwarrend. Dat wordt te pas en onpas

gebruikt in de managementliteratuur. Grosso modo kan een enge en brede interpretatie worden onderscheiden: de brede interpretatie wijst dan op het feit dat gemeente en OCMW samen een dienst organiseren (heel ruim) terwijl de enge interpretatie inhoudt dat er een echte (externe) constructie wordt opgericht/gebruikt om een bepaalde dienst voor gemeente en OCMW te organiseren. In het bestek van deze opdracht wordt enkel deze laatste interpretatie gebruikt.


private partner

De basiskenmerken van deze verschillende vormen worden hieronder per vorm beschreven. Tabel 2 die u verder in dit hoofdstuk vindt, geeft meer details over de verschillende organisatieformules voor samenwerking, met verwijzing naar hun decretale of wettelijke basis. Deze tabel somt ook de vormspecifieke kenmerken op. Formule #0: Geen samenwerking In deze formule is er geen enkele vorm van samenwerking tussen gemeente en OCMW. GEMEENTE

OCMW

x

x

Formule #1: Ad hoc samenwerking In deze formule is er enkel ad hoc samenwerking tussen gemeente en OCMW waarbij het ene bestuur op ad hoc basis diensten levert op vraag van het andere bestuur. Op ad hoc basis wordt er hier en daar samengewerkt, al dan niet op basis van geformaliseerde afspraken. De aansturing en planning van de diensten wordt nog niet gecoördineerd. Deze vorm van samenwerking is geschikt voor heel punctuele noden en vragen, die niet permanent zijn en een heel lage frequentie hebben, of voor de eerste stappen in een prille samenwerkingsrelatie. Voorbeelden: ‐ Nu en dan wordt gemeentelijke info opgenomen in het informatieblad van het OCMW en omgekeerd. ‐ Op ad hoc basis komt de technische dienst van de gemeente bepaalde herstellingen doen bij OCMW, indien er in de technische dienst van de laatste op dat moment te weinig capaciteit aanwezig is. GEMEENTE

OCMW

x

x

afname diensten

Men heeft hierbij de keuze om deze ad hoc vragen al dan niet formaliseren via een beheersovereenkomst tussen gemeente en OCMW 2 . Er wordt echter aanbevolen om zoveel mogelijk de samenwerking te vatten in geformaliseerde afspraken, ook al doet men slechts nu en dan beroep op diensten van het andere bestuur. Formule #2: Gestructureerde samenwerking zonder feitelijke integratie

2 In feite zou men hier ook kunnen kiezen voor een feitelijke samenwerkingsovereenkomst op basis van

artikel 61 van de OCMW‐wet van 8 juli 1976.


Deze formule verwijst naar een gestructureerde samenwerking waarbij het ene bestuur beroep doet op personeel en diensten van het andere bestuur met een gecoördineerde of geïntegreerde aansturing, maar zonder het feitelijk samenbrengen van personeel en/of middelen. Op een gestructureerde wijze en op basis van geformaliseerde afspraken (in de beheersovereenkomst tussen gemeente en OCMW) doet het ene bestuur voor bepaalde managementondersteunende diensten telkens een beroep op personeel van het andere bestuur, waarbij de aansturing (en planning) gecoördineerd of zelfs geïntegreerd gebeurt, maar zonder enige overdracht of deling van eigendom, juridisch werkgeverschap of werkgeversgezag tussen de besturen. Personeel en/of middelen worden niet samengebracht of ‐gevoegd. Deze samenwerkingsvorm is geschikt voor meer permanente noden van samenwerking met een hogere frequentie waarbij de capaciteit van elk bestuur toelaat om te specialiseren in bepaalde aspecten die ook voor het andere bestuur van nut zijn en waar schaalvoordelen te verwachten zijn uit een coördinatie van de aansturing van beide diensten. Voorbeelden: ‐ Ieder bestuur heeft een eigen technische dienst, die elk specialiseren in bepaalde technische onderhouden, zoals gebouwen en wegenissen, waarbij deze technische diensten dat onderhoud ook opnemen voor het andere bestuur. ‐ Het ene bestuur functioneert als opdrachtencentrale voor het andere bestuur. OCMW

GEMEENTE

x

x

afname diensten

Een gecoördineerde of geïntegreerde aansturing zonder verschuiving van werkgeversgezag is mogelijk. Immers, wat niet beschouwd wordt als uitoefening van ‘werkgeversgezag’ volgens art. 31§2 van de wet van 24 juli 1987, is de gemeentesecretaris die instructies geeft aan OCMW personeel in uitvoering van de beheersovereenkomst tussen gemeente en OCMW en waarin bepaald is dat de gemeente een beroep kan doen op personeel van het OCMW, zowel inzake arbeids‐ en rusttijden, evenals inzake de uitvoering van het overeengekomen werk. Wat ook niet beschouwd wordt als uitoefening van het werkgeversgezag, is de naleving vragen van OCMW‐ personeel van de verplichtingen inzake welzijn op het werk (en omgekeerd). Het is wel cruciaal om een duidelijke beheersovereenkomst te hebben die alle mogelijke verwarring rond werkgeversgezag, evaluatie en tucht uitsluit, door deze duidelijk toe te wijzen aan het bestuur waar het desbetreffende personeel in dienst is.

Formule #3: Feitelijke integratie van één of meerdere dienst(en) Deze formule verwijst naar een gestructureerde samenwerking waarbij het ene bestuur beroep doet op personeel van het andere bestuur en waarbij diensten worden gemeenschappelijk gebruikt met een gecoördineerde of geïntegreerde aansturing én Samenwerking tussen gemeente en OCMW p. 17

met een feitelijke samenbrenging (samenvoeging) van personeel en/of middelen in één gemeenschappelijke dienst met het oog op een geïntegreerde werking. Deze samenwerkingsvorm is geschikt voor die noden die permanent en structureel zijn met een heel hoge frequentie, en waarbij er duidelijke schaalvoordelen, een grotere professionalisering en leereffecten te verwachten zijn uit een procesmatige integratie, pooling en gezamenlijke lokalisatie van personeel en middelen. En terwijl men enerzijds de activiteiten van deze gemeenschappelijke dienst dichtbij bij de lijndiensten van beide besturen wil houden en anderzijds niet de oprichtingskosten en sturingsimplicaties van een afzonderlijk rechtspersoon wil dragen. OCMW

GEMEENTE

x

(x)

feitelijk geïntegreerde dienst met geïntegreerde aansturing

In deze samenwerkingsvorm kan het werkgeversgezag tussen beide besturen worden gedeeld doordat personeel van het ene bestuur ter beschikking gesteld wordt of gedetacheerd wordt aan het andere bestuur. Het oorspronkelijke bestuur blijft echter juridische werkgever, waarbij ook de evaluatie en tuchthandelingen door dat bestuur moeten worden gesteld (zie juridisch kader in bijlage). Voorbeelden: ‐ Een geïntegreerde, gemeenschappelijke personeelsdienst; ‐ Een geïntegreerd gemeenschappelijk onthaal; ‐ Een geïntegreerde, gemeenschappelijke technische dienst Formule #4: Formele overdracht van één of meerdere dienst(en) In deze samenwerkingsformule is er een overdracht van de eigendomstitel (van roerende en onroerende goederen) of het volledige werkgeversgezag/juridisch werkgever van het ene bestuur naar het andere bestuur, waarna het ene bestuur beroep doet op de diensten/personeel van het andere bestuur. Men kan er dus ook voor kiezen een bepaalde ondersteunende dienst of ‐functie volledig over te hevelen naar één bestuur, waarbij er nadien geen discussie meer kan zijn over aansturing, eigendom of werkgeversgezag (deze liggen allen bij één bestuur). Deze vorm is geschikt voor continue samenwerkingsnoden waarbij clustering bij één bestuur het meeste zin heeft en de grootste voordelen biedt en waarbij men discussies over aansturing, eigendom of werkgeversgezag volledig wil uitsluiten. GEMEENTE

x

OCMW

x


Voorbeelden: ‐ Het overhevelen van het wagenpark van één bestuur naar het andere bestuur ‐ Overdracht van de ene communicatieambtenaar die het OCMW heeft naar de gemeentelijke communicatiedienst.

Overdracht van werkgeversgezag/juridisch werkgeverschap van één bestuur naar het andere kan via: ‐ Verlof voor opdracht bij één bestuur (slapende werkgever) en job uitoefenen bij ander bestuur (actieve werkgever) ‐ Schorsing arbeidsovereenkomst bij één bestuur (slapende werkgever) en job uitoefenen bij ander bestuur(actieve werkgever) Deze twee vormen (verlof voor opdracht en schorsing arbeidsovereenkomst) lijken minder geschikt voor permanente overdracht, daar ze bedoeld zijn voor tijdelijke situaties. ‐ Externe personeelsmobiliteit tussen gemeente en OCMW 3 (wisseling van juridisch werkgeverschap)

‐

Overstap of overdracht van ene bestuur naar het andere bestuur(die de juridische werkgever wordt)

Organisatie van dergelijke dienst bij het inrichtende bestuur kan via verschillende vormen: ‐ Formule #4.1. Geen verzelfstandiging – binnen gewone gemeentelijke of OCMW diensten ‐ Formule #4.2. Budgethouderschap binnen gemeente of OCMW ‐ Formule #4.3: Intern verzelfstandigde diensten binnen gemeente of OCMW Interne verzelfstandigingsvormen zoals budgethouderschap en IVA’s hebben meer beheersautonomie en kunnen dus bepaalde managementbeslissingen sneller en flexibeler nemen. Ook worden deze vormen resultaatsgericht aangestuurd via een taakstelling of beheersovereenkomst met het moederbestuur. Zowel gemeente als OCMW kunnen gebruik maken van deze vormen van verzelfstandiging. Het andere bestuur kan via een adviserend comité inspraak hebben in de planning en aansturing van deze dienst. Toch blijven deze verzelfstandigde diensten juridisch deel uitmaken van het moederbestuur, en is de afstand tot de interne klanten beperkt te houden. Formule #5: Samenwerken via een extern verzelfstandigde “shared service” die zich nog altijd binnen dat het territorium van dat ene lokaal bestuur bevindt. Hierbij kan men kiezen voor participatie door private partners of niet:  Extern verzelfstandigde ‘shared service’ zonder private partners(s)

3 Zie hoofdstuk 2 van het Besluit van de Vlaamse Regering van 20 mei 2011 houdende regeling van de

externe personeelsmobiliteit tussen sommige lokale en provinciale overheden onderling en tussen sommige lokale en provinciale overheden en de diensten van de Vlaamse overheid onderling, en houdende enkele maatregelen ter ondersteuning van de personeelsmobiliteit tussen lokale en provinciale overheden met hetzelfde werkingsgebied.


 Extern verzelfstandigde ‘shared service’ met private partner(s)

Men kan er ook voor kiezen om de ondersteunende dienst uit beide besturen te halen en te laten verzorgen door een extern verzelfstandigde dienst, die als externe ‘shared service’ zal werken voor beide besturen. De grote voordelen van extern verzelfstandigde diensten is hun grote beheersautonomie en flexibiliteit (ook dikwijls in verloning van experten), hun eigen beslissingsautonomie die hun toelaat om korter op de bal te spelen, de mogelijkheid voor eigen patrimonium, en in bepaalde gevallen de mogelijkheid tot fiscale optimalisatie (hoewel dit steeds meer beperkt wordt) of tot deelname van een private partner, die kapitaal en expertise kan inbrengen. Echter, door de ondersteunende dienst in een afzonderlijke rechtspersoon te plaatsen wordt de afstand tot de afnemers binnen gemeentebestuur en OCMW‐bestuur wel heel groot met verlies van veldkennis en vertrouwdheid met het moederbestuur, zijn de oprichtingskosten aanzienlijk en neemt de mogelijkheid op coördinatie‐ en aansturingsproblemen danig toe. Het valt bovendien op dat geen enkel van de door ons gevisiteerde besturen voor hun samenwerking gekozen heeft voor het aanbieden van ondersteunende diensten door externe rechtspersonen. GEMEENTE OCMW x x Shared Service Center extern verzelfstandigde rechtspersoon Organisatie van een dergelijke dienst kan via de volgende vormen ‐ Formule #5.1. Autonoom gemeentebedrijf ‐ Formule #5.2. Filiaal van een autonoom gemeentebedrijf ‐ Formule #5.3. Extern verzelfstandigd privaatrechtelijk vormgegeven agentschap (in de vorm van VZW of vennootschap) ‐ Formule #5.4: Publiekrechtelijke vereniging Titel VIII Hoofdstuk 1 ‐ Formule #5.5: Privaatrechtelijke vereniging Titel VIII Hoofdstuk 3 Voorbeelden: ‐ Patrimoniumbeheer/gebouwenbeheer voor gemeente en stad door een AGB ‐ ICT diensten die door een AGB worden geleverd Formule #6: Samenwerken via een externe interlokale/intergemeentelijke “shared service” die meerdere besturen op verschillende territoria bedient. Ook hierbij kan men kiezen voor participatie door private partners of niet:  Interlokale/intergemeentelijke ‘shared service’ zonder private partner(s) Samenwerking tussen gemeente en OCMW p. 20

 Interlokale/intergemeentelijke ‘shared service’ met private partner Het voordeel hier is ontegensprekelijk dat door de deelname van verschillende besturen er enorme schaalvoordelen kunnen optreden met alle positieve effecten op kwaliteit en efficiëntie als gevolg. Ook hier is, weliswaar enkel in heel specifieke vormen de deelname van een private partner mogelijk die kennis en expertise inbrengt. Echter, bij het kiezen voor een interlokale/intergemeentelijke vorm wordt de aansturing gedeeld met de andere besturen en is de bestuurlijke afstand ten opzichte van de afnemers wel heel groot met alle mogelijke minder positieve gevolgen van dien. Bovendien is de kost en duur van oprichting heel substantieel. GEMEENTE A

OCMW A

x

x

GEMEENTE C

GEMEENTE B

x

x Shared Service Center shared service center dat meerdere gemeentelijke overheden bedient

Voorbeelden: ‐ ‘Digipolis’ als aanbieder van ICT diensten voor Antwerpen en Gent Organisatie van een dergelijke dienst kan via de volgende vormen ‐ Formule #6.1. Interlokale vereniging ‐ Formule #6.2. Projectvereniging ‐ Formule #6.3. Dienstverlenende vereniging ‐ Formule #6.4: Opdrachthoudende vereniging ‐ Formule #6.5: Publiekrechtelijke vereniging Titel VIII Hoofdstuk 1 ‐ Formule #6.6: Privaatrechtelijke vereniging Titel VIII Hoofdstuk 3 Formule #7: Samenwerken via een gezamenlijke uitbesteding aan en/of participatie in een private partner Men kan ook beslissen om de ondersteunende dienst te laten aanbieden door een private partner, waarin men al dan niet participeert. ‐ Uitbesteding aan of samenwerking met private partner ‐ Participatie van beide besturen in een vereniging of vennootschap Het voordeel is dat hierbij volop gebruik kan worden gemaakt van de expertise en flexibiliteit van private partners. Weliswaar speelt hier altijd de overheidsopdrachtenregelgeving en dient de aansturing vooral via het contract te lopen. Het opstellen van een sluitende overeenkomst is hier cruciaal. Samenwerking tussen gemeente en OCMW p. 21

Een voorbeeld is de loonberekening die wordt uitbesteed aan een weddecentrale of het ICT‐beheer dat aan een privébedrijf wordt overgelaten.


> Hoofdstuk 2: Een keuze maken

2.1 Basisvragen om de keuze van samenwerkingsvorm te structureren Onderstaande figuur geeft een beslissingsboom met de basisvragen voor het kiezen van de samenwerkingsvorm weer, die verwijzen naar de overwegingen die in het voorgaande Hoofdstuk 1 bij de verschillende vormen werden aangehaald. Figuur 2: Beslissingsboom voor keuze van samenwerkingsvorm keuze om al dan niet samen te werken op bepaald managementdomein

geen samenwerking formule #0

wel samenwerking

keuze om al dan samenwerking intern of extern te organiseren, m.a.w. deze diensten al dan niet af te nemen van een afzonderlijke rechtspersoon

Keuze om samenwerking te regelen tussen de twee besturen zonder een derde rechtspersoon te creëeren of erbij te betrekken

afname door beide besturen van een afzonderlijke rechtspersoon (externe 'shared sercvice'),

keuze om al dan niet overdracht van eigendom of werkgeversgezag te doen van het ene naar het andere bestuur

geen overdracht, m.a.w. besturen doen beroep op elkaars diensten

Formele overdracht van diensten overdracht van eigendom of werkgeversgezag/juridisch werkgeverschap van het ene bestuur naar het andere bestuur, waarbij ander bestuur kan beroep doen op diensten formule #4

keuze voor al dan niet gecoördineerde of geïntegreerde aansturing + voor al dan niet samenbrenging personeel en middelen = keuze voor al dan niet feitelijke integratie

Ad hoc samenwerking ad hoc beroep doen op elkaars diensten zonder gecoördineerde of geïntegreerde aansturing en zonder personeel en middelen feitelijk worden samengebracht formule #1

Gestructureerde samenwerking beroep doen op elkaars diensten met gecoördineerde of geïntegreerde sturing maar zonder dat middelen en personeel feitelijk worden samengebracht formule #2

keuze om al dan niet lokale besturen van andere territoria te betrekken in de rechtspersoon (externe 'shared service')

extern georganiseerde rechtspersoon ('shared service') binnen territorium van gemeente/OCMW formule #5

Feitelijke integratie van diensten beroep doen op elkaars diensten met gecoördineerde of geintegreerde aansturing van die diensten en waarbij middelen en personeel feitelijk worden samengebracht formule #3

externe georganiseerde rechtspersoon ('shared service') die meerdere territoria bedient (formule #6)

oprichting AGB (OCMW kan niet mee oprichten)

interlokale vereniging

EVA priv. (OCMW kan lid zijn)

projectvereniging

dienstverlenende vereniging OCMWvereniging opdrachthoudende vereniging

OCMWvereniging

2.2 Criteria om de keuze van samenwerkingsvorm te beoordelen Hoger werden de samenwerkingsvormen gerangschikt naar enerzijds de intensiteit van samenwerking en naar anderzijds de afstand ten opzichte van gebruikers van de diensten, gaande van geen samenwerking; ad hoc samenwerking; gestructureerde samenwerking; feitelijke integratie van één of meerdere diensten; formele overdracht van één of meerdere dienst(en); extern verzelfstandigde ‘shared service’ zonder private partners(s); extern verzelfstandigde ‘shared service’ met private partner(s), interlokale/intergemeentelijke ‘shared service’ zonder private partner(s); Samenwerking tussen gemeente en OCMW p. 23

interlokale/intergemeentelijke ‘shared service’ met private partner(s); uitbesteding aan of samenwerking met private partner en/of participatie van beide besturen in een vereniging of vennootschap. Doorheen de verschillende samenwerkingsvormen (tot en met formule #4) neemt de intensiteit van samenwerking toe, alsook de schaalgrootte (tot en met formule #6). Samen met de mate van schaalvergroting (van capaciteit en middelen) komen een aantal generieke potentiële baten van samenwerking: - Specialisatie/kennisverdieping/cumulatie van kennis/professionalisering - Kennisverbreding – meer gevarieerde kennis - Eenvormigheid – standaardisatie - Coördinatie van inzet ‐ betere benutting van capaciteit – vermijden dubbel werk – opsporen van blinde vlekken (risico beheersing) - Flexibiliteit en slagkracht bij onverwachte gebeurtenissen en nieuwe omgevingen (redundantie) / capaciteitsvergroting - Aankoopkracht / marktmacht - Verbreding van interne producten en dienstenaanbod - Over kritische drempel: nieuwe investeringen mogelijk, kosten van hervormingen of innovaties over beide besturen gespreid Dit leidt potentieel tot besparingen/kostenverlaging, betere kwaliteit van dienstverlening en meer transparantie van werking. Echter, doorheen de verschillende samenwerkingsvormen neemt echter ook de (bestuurlijke) afstand tot de gebruiker van de ondersteunende diensten toe (in het bijzonder bij het creëren van afzonderlijke rechtspersonen), hetgeen een aantal potentiële kosten met zich meebrengt: - Toenemende formalisering / bureaucratisering / verlies aan responsiviteit ten aanzien van de gebruikers - Verlies aan veldkennis / nabijheid / betrokkenheid van managementondersteunende diensten ten aanzien van de gebruikers - Negatieve schaaleffecten (kleine diensten hebben plattere structuren en snellere beslissingslijnen) – vrees voor te grote schaal - Hervormingskosten – oprichtingskosten - Mogelijke verhoging van coördinatiekosten / transactiekosten / sturingsproblemen door de bestuurlijke afstand ten opzichte van de gebruikers Bij de keuze van de samenwerkingsvorm dient men de potentiële voordelen van een oplopende intensiteit en schaalgrootte van samenwerking af te zetten tegen de mogelijke nadelen van een grotere (bestuurlijke) afstand ten opzichte van de gebruikers en de betrokken besturen. Naast deze globale afweging dient men ook de vormspecifieke mogelijkheden en potentiële voordelen weer, alsook de beperkingen, mogelijke nadelen en aandachtspunten af te wegen bij de keuze van de samenwerkingsvorm. Deze mogelijkheden en voordelen, alsook beperkingen en nadelen worden per vorm opgelijst in onderstaande tabel 2.



Tabel 2: De mogelijke organisatievormen voor de samenwerking gemeenteOCMW op het vlak van managementondersteunende diensten: detailbespreking en vormspecifieke criteria (zie ook Sels 2009 en Verhoest et al. 2009) Formule

Uitdieping en subvormen Verdere keuzes

Decretale basis

Formule #0: Geen samenwerking tussen gemeente en OCMW  Geen samenwerking Formule #1: Ad hoc samenwerking tussen gemeente en OCMW waarbij het ene bestuur op ad hoc basis diensten levert op vraag van het andere bestuur  Ad hoc samenwerking

Geen enkele vorm van samenwerking

p.m.

-

Niet samenwerken is ook een valabele optie

-

Potentiële schaalvoordelen worden niet benut

Beheersovereen komst gemeente OCMW: GD art. 271 en OD art. 271

-

Geschikt voor heel punctuele noden en vragen, die niet permanent zijn en een lage frequentie hebben, of voor eerste stappen in een prille samenwerkingsrelatie Geen enkele onduidelijkheid inzake werkgeversgezag, gezien zowel gemeente als OCMW volledig werkgeversgezag over hun eigen personeel behouden Dikwijls weinig geformaliseerd, dus flexibel

-

Potentiële schaalvoordelen worden niet volledig benut Geen gecoördineerde of geïntegreerde aansturing; geen eenheid van bevel waardoor deel van potentiële schaalvoordelen verloren gaan Eventueel gebrek aan formalisatie kan onduidelijkheid scheppen over voorwaarden voor ad hoc samenwerking (inzake kwaliteit, prioritisering, financiële aspecten…) Beheersovereenkomst moet duidelijke bepalingen hebben die verwarring rond werkgeversgezag, evaluatie en tucht vermijden

Formule #2: Gestructureerde samenwerking waarbij het ene bestuur beroep doet op personeel van het andere bestuur met gecoördineerde of geïntegreerde aansturing, maar zonder het feitelijk

GEMEENTE

Mogelijkheden/ potentiële voordelen van deze vormen

Beperkingen/potentiële nadelen/aandachtspunten van deze vormen

OCMW

x

x

Op ad hoc basis wordt er hier en daar samengewerkt al dan niet op basis van geformaliseerde afspraken. GEMEENTE

OCMW

x

x

afname diensten

Verdere keuze: al dan niet formaliseren via beheersovereenkomst tussen gemeente en OCMW 4  Er wordt aanbevolen om zoveel mogelijk de samenwerking te vatten in geformaliseerde afspraken, ook al doet men slechts nu en dan beroep op diensten van het andere bestuur Op een gestructureerde wijze en op basis van geformaliseerde afspraken (in de beheersovereenkomst tussen gemeente en OCMW) doet het ene bestuur voor bepaalde managementondersteunende diensten telkens een beroep op personeel en diensten van het andere bestuur, waarbij de aansturing gecoördineerd of zelfs geïntegreerd gebeurt, maar zonder enige overdracht of deling van eigendom of werkgeversgezag tussen de besturen (personeel en/of middelen worden niet

-

Beheersovereen komst gemeente OCMW: GD art. 271 en OD art. 271 Wat niet onder werkgeversgez

-

geschikt voor meer permanente noden van samenwerking met een hogere frequentie waarbij de capaciteit van elk bestuur toelaat om te specialiseren in bepaalde aspecten die ook voor het andere bestuur van nut zijn en waar

-

-

4 In feite zou men hier ook kunnen kiezen voor een feitelijke samenwerkingsovereenkomst op basis van artikel 61 van de OCMW‐wet van 8 juli 1976.


samenbrengen van personeel en/of middelen  Gestructureerde samenwerking zonder feitelijke integratie

samengebracht en geïntegreerd)

Formule #3: Gestructureerde samenwerking waarbij het ene bestuur beroep doet op personeel van het andere bestuur en waarbij diensten worden gemeenschappelijk gebruikt met gecoördineerde of geïntegreerde aansturing én met het feitelijk samenbrengen van personeel en/of middelen met het oog op een geïntegreerde werking  Feitelijke integratie van één of meerdere dienst(en)

Een geïntegreerde dienst van gemeente en OCMW waarbij echt gezamenlijk wordt aangestuurd (bv. Personeelsdienst) en waarbij personeel en/of middelen worden samengebracht in één feitelijke dienst, met het oog op een geïntegreerde werking. Hierbij kan het werkgeversgezag tussen beide besturen worden gedeeld doordat personeel van het ene bestuur ter beschikking gesteld wordt of gedetacheerd wordt aan het andere bestuur). Het oorspronkelijke bestuur blijft echter juridische werkgever.

Formule #4: Overdracht van de eigendomstitel of het

Er kan ook beslist worden om een dienst met personeel en middelen formeel over te dragen van het ene bestuur naar het andere bestuur, via overdracht van eigendom

ag valt, art. 31§2 wet 24 juli 1987 5

OCMW

GEMEENTE

x

x

afname diensten

x

OCMW

GEMEENTE

-

(x)

feitelijk geïntegreerde dienst met geïntegreerde aansturing

Werkgeversgez ag over gedetacheerde personeelsleden OW art. 61 NGW art. 144bis voor contractueel personeel Gemeentel. RPR voor statutair personeel

-

-

-

GD art. 230

‐

schaalvoordelen te verwachten zijn uit een coördinatie van de aansturing van beide diensten. Door de aansturing te coördineren of zelfs te integreren, worden mogelijke schaalvoordelen sneller opgemerkt en gerealiseerd Geschikt voor die noden die permanent en structureel zijn met een heel hoge frequentie, en waarbij er duidelijke schaalvoordelen, een grotere professionalisering en leereffecten te verwachten zijn uit een procesmatige integratie, pooling en gezamenlijke lokalisatie van personeel en middelen Door de geïntegreerde aansturing en de geïntegreerde werking van de dienst, worden potentiële schaalvoordelen, professionalisering en leereffecten geoptimaliseerd Verhoogt t.o.v. formule #2 de transparantie voor de gebruikers van de ondersteunende diensten Geschikt voor continue samenwerkingsnoden waarbij clustering bij één bestuur het

-

-

-

-

‐

Beheersovereenkomst moet duidelijke bepalingen hebben die verwarring rond werkgeversgezag, evaluatie en tucht vermijden Respect voor werkgeversgezag en juridisch werkgeverschap van oorspronkelijke besturen is belangrijk Formele integratie van organogrammen tot één officieel organigram is nog steeds niet mogelijk Mogelijks gevaar voor te sterke formalisatie en ‘vervreemding’ ten aanzien van gebruikers van diensten Het volledig afstand doen van een dienst, personeel en middelen kan moeilijk

5 Wat niet beschouwd wordt als uitoefening van ‘werkgeversgezag’ volgens art. 31§2 van de wet van 24 juli 1987, is de gemeentesecretaris die instructies geeft aan

OCMW personeel in uitvoering van de beheersovereenkomst tussen gemeente en OCMW en waarin bepaald is dat de gemeente een beroep kan doen op personeel van het OCMW, zowel inzake arbeids‐ en rusttijden, evenals inzake de uitvoering van het overeengekomen werk. Wat ook niet beschouwd wordt als uitoefening van het werkgeversgezag, is de naleving vragen van OCMW‐personeel van de verplichtingen inzake welzijn op het werk (en omgekeerd). 6 Zie hoofdstuk 2 van het Besluit van de Vlaamse Regering van 20 mei 2011 houdende regeling van de externe personeelsmobiliteit tussen sommige lokale en provinciale overheden onderling en tussen sommige lokale en provinciale overheden en de diensten van de Vlaamse overheid onderling, en houdende enkele maatregelen ter ondersteuning van de personeelsmobiliteit tussen lokale en provinciale overheden met hetzelfde werkingsgebied.


volledige werkgeversgezag/juridisch werkgever van het ene bestuur naar het andere bestuur, waarna het ene bestuur beroep doet op de diensten/personeel van het andere bestuur  Formele overdracht van één of meerdere dienst(en)

van roerende en onroerende goederen (bijvoorbeeld overdracht van wagenpark van OCMW naar gemeente) en via overdracht of overstap van personeelsleden GEMEENTE

OCMW

x

x

‐

Verdere keuze: Overdracht van werkgeversgezag/juridisch werkgeverschap van één bestuur naar het andere via ‐ Verlof voor opdracht bij één bestuur (slapende werkgever) en job uitoefenen bij ander bestuur (actieve werkgever) ‐ Schorsing arbeidsovereenkomst bij één bestuur (slapende werkgever) en job uitoefenen bij ander bestuur(actieve werkgever) ‐ Externe personeelsmobiliteit tussen gemeente en OCMW 6 (wisseling van juridisch werkgeverschap) ‐ Overstap of overdracht van ene bestuur naar het andere bestuur(die de juridische werkgever wordt)

‐

‐ ‐

Formule #4.1. Geen verzelfstandiging – binnen gewone gemeentelijke of OCMW diensten

p.m.

Formule #4.2. Budgethouderschap binnen gemeente of OCMW

GD art. 158162 OD art. 160164

‐

‐

-

-

-

meeste zin heeft en de grootste voordelen biedt en waarbij men discussies over aansturing, eigendom of werkgeversgezag volledig wil uitsluiten. Door het bijeenbrengen van alle personeel en middelen voor een bepaalde dienst bij één bestuur, worden mogelijke aansturingsproblemen vermeden Overdracht van juridisch werkgeverschap is de juiste keuze wanneer het niet om tijdelijke maar structurele opdrachten gaat (verlof voor opdracht en schorsing arbeidsovereenkomst zijn wel aangewezen voor opdrachten van korte termijn of voor individuele opdrachten) Maakt schaalvoordelen mogelijk Verhoogt t.o.v. formule #2 en #3 de transparantie voor de gebruikers van de ondersteunende diensten

Meest lichte vorm van verzelfstandiging Een zekere mate van beheersautonomie en flexibiliteit inzake financieel management (vooral delegatie voor bepaalde budgetten en inzake afsluiten van contracten) Delegatie voor bepaalde aspecten van operationeel

-

liggen bij het ‘gevende’ bestuur Een aantal vormen van overdracht van personeel impliceren dat het overgedragen personeelslid de sollicitatieprocedure moet doorlopen bij het ontvangend bestuur (onzekerheid over uiteindelijk gekozen kandidaat) Voor het ‘gevende’ bestuur wordt de tussenkomst van de ondersteunende diensten sterk geformaliseerd met een mogelijk gevoel van verlies van veldkennis en specifieke aandacht voor de eigenheid van het ene bestuur

Mate van beheersautonomie en flexibiliteit is heel beperkt Mate van beheersautonomie en flexibiliteit is beperkt


-

Formule #4.3: Intern verzelfstandigde diensten binnen gemeente of OCMW

GD art. 221224 OD art. 214217

-

-

personeelsbeheer naar budgethouder mogelijk Via taakstelling en via koppeling aan mandaatfunctie is het opleggen van resultaatsgerichte doelstellingen mogelijk Mate van beheersautonomie en flexibiliteit is redelijk uitgebreid Zie ook voordelen van budgethouderschap

-

-

Formule #5: Samenwerken via een extern verzelfstandigde “shared service” die zich nog altijd binnen dat het territorium van dat ene lokaal bestuur bevindt  Extern verzelfstandigde ‘shared service’ zonder private partners(s)  Extern verzelfstandigde ‘shared service’ met private partner(s)

GEMEENTE

OCMW

x

x

Shared Service Center extern verzelfstandigde rechtspersoon

-

-

-

-

Managementondersteunende diensten worden bijeengebracht in en afgenomen van een afzonderlijke rechtspersoon van publiekrechtelijke of privaatrechtelijke aard opgericht door de gemeente of OCMW, waarbij de rechtspersoon enkel actief is op het territorium van de gemeente en OCMW.

Formule #5.1. Autonoom gemeentebedrijf

-

Diensten worden bijeengebracht in en afgenomen van een afzonderlijke rechtspersoon Eigen besluitvormingscyclus – snelle besluitvorming Grote beheersautonomie en flexibiliteit (op vlak van personeels, financieel en organisatiemanagement) Eigen patrimonium Kan in rechte optreden In bepaalde gevallen fiscale optimalisatie mogelijk Betrokkenheid van derden in bestuur mogelijk in bepaalde vormen

-

OCMW vertegenwoordigers

-

-

-

-

GD art.225230;

-

Geschikt indien taak voldoende kritische massa heeft en voldoende ontkoppelbaar is van overige taken van het bestuur Geschikt indien doelstellingen éénduidig, resultaten meetbaar en aansturing via overeenkomsten goed mogelijk is Vergroot de bestuurlijke afstand tot de afnemende diensten aanzienlijk Aanzienlijke oprichtingskosten en duur Geschikt indien strategisch belang van taak minder groot is Geschikt indien taak minder politiek gevoelig is Geschikt indien taak voldoende kritische massa heeft en voldoende ontkoppelbaar is van overige taken van het bestuur Geschikt indien doelstellingen éénduidig, resultaten meetbaar en aansturing via overeenkomsten goed mogelijk is Oprichtende gemeente is


232244 Formule #5.2. Filiaal van een autonoom gemeentebedrijf

GD art 242 §5

-

-

Formule #5.3. Extern verzelfstandigd privaatrechtelijk vormgegeven agentschap (in de vorm van VZW of vennootschap)

GD art. 195 OD art. 195

-

Formule #5.4: Publiekrechtelijke vereniging Titel VIII Hoofdstuk 1

OD art. 219235

-

Formule #5.5: Privaatrechtelijke vereniging Titel VIII Hoofdstuk 3

OD art. 243247

-

kunnen opgenomen worden in raad van bestuur Voor taken van gemeentelijk belang Eigen rechtspersoon Eigen besluitvormingscyclus – snelle besluitvorming Private partners kunnen lid worden Financiële participatie door derden mogelijk Heel grote beheersautonomie en flexibiliteit mogelijk Mogelijkheid tot competitieve verloning van experten want eigen rechtspositieregeling Kan worden gebruikt voor participatieve publiekprivate samenwerkingsverbanden Private partners kunnen lid worden Financiële participatie door derden mogelijk Heel grote beheersautonomie en flexibiliteit mogelijk Mogelijkheid tot competitieve verloning van experten want mogelijkheid tot eigen rechtspositieregeling Kan diensten leveren aan derden Zie algemene voordelen van formule#5 Zie bijlage Zie algemene voordelen van formule#5 private partners zonder winstoogmerk kunnen lid zijn kan uitsluitend door

-

enigste lid (eenhoofdig) OCMW kan niet formeel lid worden Impliceert serieuze oprichtingskosten en tijd

-

-

-

Democratische controle is eerder beperkt Grotere afstand tot moederbestuur Niet voor taken van gemeentelijk belang Impliceert serieuze oprichtingskosten en tijd

Moeilijkere aansturing wegens afstand tot moederbesturen, samenwerkingsovereenko mst en deelname van andere partners Impliceert serieuze oprichtingskosten en tijd Potentieel hogere graad van formalisatie en standardisatie, met gevaar op

-

geen private partners als lid

-

kan enkel worden opgericht voor vervullen van sociale doeleinden


Formule #6: Samenwerken via een externe “shared service” die zich buiten de het eigenlijke bestuur bevindt  Interlokale/interge meentelijke ‘shared service’ zonder private partner(s)  Interlokale/interge meentelijke ‘shared service’ met private partner(s)

GEMEENTE A

OCMW A

x

x

-

GEMEENTE C

GEMEENTE B

x

x Shared Service Center

-

shared service center dat meerdere gemeentelijke overheden bedient

-

Bijvoorbeeld: intergemeentelijke samenwerking (4 formules intergemeentelijke samenwerking) Formule #6.1. Interlokale vereniging

DIS art. 69

-

-

Formule #6.2. Projectvereniging

DIS art. 1024

-

Formule #6.3. Dienstverlenende vereniging

DIS art. 10 12;2570

-

publiekrechtelijke overheden worden opgericht meerdere besturen als lid shared service kan meerdere territoria bedienen door deelname meerdere besturen potentieel grotere schaalvoordelen financiële participatie door meerdere besturen door betrekken van andere publieke derden grotere uitvoeringscapaciteit en kennis meerdere gemeenten als lid lichte vorm van intergemeentelijke samenwerking zonder rechtspersoonlijkheid om bepaald project met beperkte omvang van gemeentelijk belang te verwezenlijken private partners kunnen deelnemen door deelname meerdere besturen potentieel grotere schaalvoordelen meerdere gemeenten als lid samenwerkingsvorm met rechtspersoonlijkheid in de tijd beperkte vorm van samenwerking (6 jaar) om duidelijk omschreven project te plannen, uit te voeren en te controleren door deelname meerdere besturen potentieel grotere schaalvoordelen meerdere gemeenten als lid zwaardere

-

-

bestuurlijke afstand tot afnemers wordt heel groot aansturing potentieel moeilijker door deelname meerdere besturen sommige zwaardere vormen impliceren serieuze oprichtingskosten en tijd

-

aansturing te delen met meerdere besturen

-

aansturing te delen met meerdere besturen geen private partners als lid

-

-

aansturing te delen met meerdere besturen


-

Formule #6.4: Opdrachthoudende vereniging

DIS art. 10 12;2570

-

-

Formule #6.5: Publiekrechtelijke vereniging Titel VIII Hoofdstuk 1

OD art. 219235

-

Formule #6.6: Privaatrechtelijke vereniging Titel VIII Hoofdstuk 3

OD art. 243247

-

Formule #7: Samenwerken via een gezamenlijke uitbesteding aan en/of participatie in een private partner  Uitbesteding aan of samenwerking met private partner  Participatie van beide besturen in een vereniging of vennootschap

Bijvoorbeeld. loonberekening uitbesteed aan weddecentrale of ICTbeheer aan privébedrijf

Participatie GD 195 OD 195

-

-

-

samenwerkingsvorm met rechtspersoonlijkheid om een duidelijk omschreven dienst te verlenen aan deelnemende besturen door deelname meerdere besturen potentieel grotere schaalvoordelen meerdere gemeenten als lid idem als dienstverlenende vereniging maar met beheersoverdracht door deelname meerdere besturen potentieel grotere schaalvoordelen meerdere OCMW’s kunnen lid zijn door deelname meerdere besturen potentieel grotere schaalvoordelen meerdere OCMW’s kunnen lid zijn private partner kan lid zijn door deelname meerdere besturen potentieel grotere schaalvoordelen private partners hebben volledige autonomie en hoge flexibiliteit bij het uitvoeren van de taak wetgeving overheidsopdrachten dient te worden gevolgd bij het geven van de opdracht De betrokkenheid van private partners kan mogelijks innovatie, kostenbewustzijn en efficiëntie bevorderen

-

-

-

-

-

-

-

geen private partners als lid zwaardere oprichtingskosten en moeilijkere aansturing

aansturing te delen met meerdere besturen geen private partners lid zwaardere oprichtingskosten en moeilijkere aansturing deelnemende gemeenten doen beheersoverdracht aansturing te delen met meerdere besturen slechts één gemeente kan lid zijn (niet meerdere gemeenten) geen private partner als lid aansturing te delen met meerdere besturen slechts één gemeente kan lid zijn (niet meerdere gemeenten) niet voor taken van gemeentelijk belang gemeentelijke overheid geen meerderheid in bestuursorganen aansturing dient volledig te verlopen via contract (geen aansturing mogelijk via bestuursorganen) vraagstuk van huidig personeel


2.2. Maak een consistente keuze In zekere zin zijn al die organisatiestructuren natuurlijk ook vooral theoretische keuzes. Het schema van de doelboom zal in realiteit wellicht één keer worden doorlopen om een keuze te maken voor de samenwerking ‘as such’. Het is weinig realistisch om voor elk managementdomein aparte en verschillende organisatiestructuren op te richten. In dat perspectief dient na de keuze van de optimale samenwerkingsvorm per managementdomein het totale plaatje te worden samengelegd en nagegaan worden of er een stroomlijning van organisatievormen dient te gebeuren, in het geval dat er verschillende organisatievormen gekozen zijn voor verschillende managementdomeinen (zie ook Sels 2009). Verder dient men bij de inrichting van de samenwerkingsvorm een aantal bestuurlijke keuzes te maken inzake financiering, aansturing, beheersovereenkomst, monitoring en evaluatie, alsook verantwoording. Deze elementen komen aan bod in Hoofdstuk 1 van Deel 5.



STAP 3: Met welke juridische elementen rekening houden?


Deel 3: Met welke juridische elementen houden we rekening?

> Hoofdstuk 1: Juridisch kader samenwerking gemeente ‐ OCMW In de bijlage van dit rapport vindt u een uitgebreid juridisch kader. Het zou ons echter te ver leiden om in een stappenplan al die facetten exhaustief te behandelen. De juridische elementen met betrekking tot de organisatiestructuren kwamen in het vorige deel al ruim aan bod. We beperken ons hier tot een capita selecta van de belangrijkste vragen en knelpunten (zie hoofdstuk 2 hieronder). Om al die juridische kwesties betreffende de samenwerking tussen gemeente en OCMW te regelen, kan je best een overeenkomst opmaken die zowel de gemeente‐ als OCMW‐ raad wordt goedgekeurd. Het nieuwe gemeentedecreet en het nieuwe OCMW‐decreet spreken duidelijk over een ‘beheersovereenkomst’ tussen gemeente en OCMW. Die overeenkomst kan dan de samenwerking tussen beide besturen beschrijven. Bedoeling is dat de overeenkomst wordt goedgekeurd door zowel de gemeente‐ als OCMW‐raad. Dat gebeurde ondertussen in tientallen besturen. Als men de inhoud van het document bekijkt is het eigenlijk helemaal geen beheersovereenkomst. Die term is vooral opgedoken in de voorbereiding van de opmaak van de twee decreten (vooral het interkabinettenoverleg) zonder dat daarover echt verder is nagedacht. Een beheersovereenkomst werd eerder gebruikt in de jaren ’90 bij het afsluiten van een overeenkomst tussen de federale overheid en enkele parastatalen of overheidsbedrijven. Momenteel wordt het ook gebruikt op Vlaams en lokaal niveau gebruikt als term voor een afsprakenkader tussen overheid en verzelfstandigde agentschappen. Op zich is het ook niet zo belangrijk hoe die overeenkomst officieel wordt genoemd maar in de feiten zijn de overeenkomsten eerder ‘samenwerkingsovereenkomsten’. In sommige gemeenten komt die term dan ook terug.


> Hoofdstuk 2: Enkele knelpunten uitgelicht

2.1 Personeel: ter beschikking stellen en evalueren van ‘gemeenschappelijk’ personeel  Probleemstelling: Indien er personeel ter beschikking wordt gesteld van een ander bestuur of gewoon in de feiten ook voor een ander bestuur werkt (of wordt aangestuurd door een leidinggevende van het ‘andere’ bestuur), dan kunnen mogelijk problemen ontstaan indien het personeelslid moet geëvalueerd worden (of niet goed functioneert en eventueel tucht of ontslag nodig is).  Pragmatische oplossing: Vele besturen geven aan dat dit een eerder ‘theoretisch’ probleem is voor hen. Zij gaan deze constructie niet opzetten met personeel dat moeilijker ligt in de organisatie. Vaak zien ze mogelijke problemen ook wel aankomen en indien dat het geval zou zijn, geven ze aan dat ze desgevallend wel zullen terugvallen op de formeel hiërarchische lijnen die van toepassing zijn voor het personeelslid. Het oorspronkelijke werkgeversgezag wordt dus niet veranderd. 7 Concreet: indien het een OCMW‐personeelslid betreft dat wel functioneel mee in een ‘gemeenschappelijke’ personeelsdienst werkt (en die wordt aangestuurd door een leidinggevende van de gemeente), dan zal voor de evaluatie wel teruggeplooid worden op het formeel hiërarchisch (werkgevers)gezag voor het betrokken personeelslid, in het voorbeeld bijv. de OCMW‐secretaris. In enkele besturen wordt er wel eens pragmatisch gewerkt met functionele evaluatie door de functionele verantwoordelijke (in het hogervernoemde voorbeeld de leidinggevende van de gemeente). Als er problemen opduiken (bijv. men contesteert het resultaat van de evaluatie), kan dat wel tot problemen leiden. Beter is dus formeel zeker het werkgeversgezag te respecteren en daarbij te werken met een medebeoordelaar (dat kan dan wel de functioneel leidinggevende zijn: diegene die dagdagelijks de arbeids‐ en rusttijden en uit te voeren taken opvolgt) of een verslag van de functioneel leidinggevende wat de basis van de bespreking in het evaluatiegesprek. In de stad Mechelen werd door de stad, OCMW en het Agentschap Binnenlands Bestuur een schema uitgewerkt hoe elk personeelslid van de gemeenschappelijke personeelsdienst geëvalueerd dient te worden.

7 Een omstandige toelichting hiervan vindt u in de juridische nota in bijlage 4.


Zoals VVSG en Sels (2009) aangeven, zijn de risico’s bij tuchtproblemen daarmee niet volledig van de baan. Iemand die bedreigd wordt met een tuchtsanctie kan onduidelijkheden in aansturing en/of evaluatie aanhalen als argument tegen het bestuur. Een wachterdichte oplossing bestaat er dus vermoedelijk niet. Duidelijke, gedetailleerde afspraken over de diensten waar beroep op gedaan wordt door het andere bestuur opnemen in de beheersovereenkomst enerzijds en in de functionele aansturing binnen die afspraken blijven anderzijds; lijken belangrijke aandachtspunten die de kans op problemen verminderen. Regelmatig de beheersovereenkomst evalueren met alle betrokkenen kan ook preventief werken t.a.v. problemen bij aansturing of evaluatie.

2.2 Overheidsopdrachten: gemeenschappelijke aankopen Op basis van de overheidsopdrachtenwetgeving bestaan voldoende mogelijkheden om als gemeente en OCMW samen aankopen te organiseren. De aankoopen opdrachtencentrale is de meest voor de hand liggende figuur om samen te werken. Het volstaat dat de gemeente in de bestekvoorwaarden bepaalt dat ze ook optreedt als opdrachtencentrale voor het OCMW (of omgekeerd), zodat de toekomstige leverancier weet dat er eventueel ook bestellingen kunnen komen van het OCMW. Als een OCMW bijvoorbeeld aankoop‐ of opdrachtencentrale is, dan is de gemeente vrijgesteld om een aanbestedingsprocedure te volgen. Ze kunnen op gemeentelijk niveau dus gewoon hun behoefte vaststellen en dan besluiten af te nemen bij een aankoopcentrale OF te werken via een opdrachtencentrale (de aankoopdienst koopt in het eerste geval voor beide aan en geeft dit ook aan in het bestek). Men kan ook de aankoopdienst aanduiden als opdrachtencentrale zodat het nodige gebeurt via het OCMW of omgekeerd. De aankoopdienst gunt in dat geval voor beide of voor één van beide. Het werkt als een soort expertencentrum dat voor zichzelf en voor anderen gunningsprocedures voert, ter zake bevoegd is en eventueel ook de uitvoering doet. De procedures verkorten daardoor aanzienlijk. Uiteraard moet wel nog steeds het bevoegd orgaan principieel beslissen over de aankoop. Uittreksel uit de Wegwijs Overheidsopdrachten (auteur Katrien Colpaert‐Arickx): “De wet van 15 juni 2006 bevat een definitie van een aankoop of opdrachtencentrale en bepaalt dat het beroep op zo’n centrale de aanbestedende overheid vrijstelt van de verplichting om zelf een gunningsprocedure te organiseren (artikelen 2, 4° en 15 van deze wet, voor deze artikelen in werking getreden op de datum van publicatie van deze wet, nl. op 15.02.2007). Een aankoopcentrale of opdrachtencentrale wordt als volgt gedefinieerd: “een aanbestedende overheid in de zin van 1° (van artikel 2) die:  leveringen of diensten verwerft die bestemd zijn voor aanbestedende overheden, overheidsbedrijven of aanbestedende entiteiten of  overheidsopdrachten gunt of raamovereenkomsten sluit met betrekking tot werken, leveringen of diensten die bestemd zijn voor aanbestedende overheden, overheidsbedrijven of aanbestedende entiteiten”. Het verschil tussen een opdrachten en aankoopcentrale is dat een aankoopcentrale alle fases van het aankoopproces in handen blijft/moet houden. ”


Daarnaast bestaat er ook de gezamenlijke opdracht. Die wordt in de toekomst iets versoepeld: wellicht vanaf 2013, nieuw artikel 38 van de wet van 15 juni 2006). De gezamenlijke opdracht is wel een iets loggere/zwaardere procedure dan de aankoop‐ en opdrachtencentrale. In de nabije toekomst wordt het officieel ook mogelijk om met (meerpartijen) raamovereenkomsten te werken. Als men dat combineert met aankoopcentrales en opdrachtencentrales krijgen de besturen nog meer flexibiliteit. Dit gebeurt overigens vandaag al tot op zekere hoogte.

Voorbeeld De Vlaamse overheid heeft een contract voor GSMdiensten. De gemeenten kunnen zich ook op dat contract inschrijven zonder een procedure te doorlopen (ze kunnen zich als het ware aansluiten). http://www.vlaanderen.be/nl/overheid/werkingvlaamseoverheid/hoewerktdevlaamse overheid/telecomcontractvlaamseoverheidmetmobistar.

2.3 ICT: informatieveiligheid en toegang tot privacygevoelige informatie

 Probleemstelling: Informatieveiligheid heeft in de context van de OCMW‐werking betrekking op de beveiliging van gegevens van persoonlijke aard, gegevens van geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke personen. Mogelijke bronnen zijn: ‐ De software die gebruikt wordt door maatschappelijk assistenten (dossiers); ‐ Bestanden voor de OCMW‐raad; ‐ Op het portaal van de sociale zekerheid (deze bronnen kunnen zowel digitaal als fysiek, in papieren versie voorkomen en op interne (server, PC zelf) en externe media staan (bijv. USB, externe harde schijven, CD‐rom, …) Het is duidelijk dat een informatieveiligheidsbeleid aandacht moet hebben voor de veiligheid van al deze dragers van informatie. Meer informatie over de na te leven veiligheidsnormen in het algemeen vindt u op de VVSG‐website 8 en op de website van de Kruispuntbank Sociale Zekerheid 9 . Vanuit het standpunt van informatieveiligheid zou het uiteraard het makkelijkste zijn om als regel te hanteren dat enkel OCMW‐personeel en (onder begeleiding) ook OCMW‐cliënteel toegang zou hebben tot de gebouwen waarbinnen al deze dragers zich bevinden. Dat is echter niet wenselijk of haalbaar. Het is dus zaak om alle nodige maatregelen te nemen zodanig dat de informatieveiligheid verzekerd is, zonder dat dit de samenwerking op het inhoudelijke vlak of op het vlak van de ondersteunende diensten in het gedrang brengt. Informatieveiligheid heeft in de context van de OCMW‐werking betrekking op de beveiliging van gegevens van persoonlijke aard. Door een gemeenschappelijk netwerk of gemeenschappelijke server kunnen problemen ontstaan dat medewerkers die daar niet toe bevoegd zijn, privacygevoelige gegevens kunnen inkijken.

8 http://www.vvsg.be/sociaal_beleid/Kruispuntbank/Pages/kruispuntbankdefault.aspx 9 http://www.ksz‐bcss.fgov.be/nl/bcss/home/index.html


Anderzijds is het wel efficiënt om hardware en software van dat netwerk en die servers te kunnen afstemmen en integreren, zeker in het kader van een ééngemaakte werking en dienstverlening (gemeente en OCMW).  Pragmatische oplossing: Er zijn grosso modo weinig problemen bij gedeelde infrastructuur. Een viertal elementen lijken wel telkens belangrijk. In (bijvoorbeeld) Zoersel is de consulent van de Kruispuntbank Sociale Zekerheid trouwens ook formeel akkoord gegaan met deze aanpak. 1) Aparte toegang regelen (via e‐ID of via aparte login/paswoorden, afscherming van V‐lans of groupspolicy/toegang). 2) In de beheersovereenkomst gemeente‐OCMW deze informatieveiligheid duidelijk kaderen en de aparte toegang en privacy uitschrijven. 3) Een informatieveiligheidsbeleidsplan opmaken met daarin dezelfde passages. 4) Een letter of confidence en/of apart hoofdstukje in de deontologische code voor ambtenaren neerschrijven waarin voor de administrators (ICT‐ verantwoordelijken die theoretisch toegang hebben tot alle info) zich engageren tot een terughoudend gebruik en het niet inkijken van privacygevoelige informatie.

* Clausule i.v.m. informatieveiligheid in gemeentelijke deontologische code: Indien u niet geautoriseerd bent om kennis te hebben van of toegang te hebben tot persoonlijke gegevens van dossiers betreffende individuele dienstverlening van het OCMW tracht u zichzelf nooit die toegang te verschaffen. Indien u ongewild wel in aanraking komt met deze gegevens, hetzij op fysische wijze, hetzij elektronisch of allebei, verbindt u zich tot strikte geheimhouding. * Clausule i.v.m. informatieveiligheid in deontologische code van OCMW (= aanvulling): Wie uit hoofde van zijn functie wel toegang heeft tot genoemde gegevens, hetzij op fysische wijze, hetzij elektronisch of allebei, hanteert een strikte geheimhoudingsplicht ten aanzien van deze gegevens en onderschrijft de naleving van de minimale veiligheidsnormen waarvan u door de OCMWsecretaris in kennis gesteld wordt.



STAP 4: Wat zijn de te verwachten kosten en baten van samenwerking per managementdomein?



Deel 4: Kosten en baten van de samenwerking

> Hoofdstuk 1. Personeel en organisatie

1.1 Elementen van samenwerking        

Gemeenschappelijke secretaris of financieel beheerder Gezamenlijk organogram, gemeenschappelijk MAT Payroll – sociaal secretariaat/weddecentrale Personeelsmobiliteit: ter beschikking stellen, externe/interne personeelsmobiliteit Loon‐ en arbeidsvoorwaarden: RPR, aanvullend pensioen contractuelen, maaltijdcheques, hospitalisatieverzekering, fietsvergoeding,… HRM beleid: Vorming, training en opleiding. O‐beleid, competentiemanagement Arbeidsreglement, deontologische code Personeelswelzijn: personeelskring, personeelsuitstap, personeelsreceptie

Tabel 3: Elementen samenwerking personeel en organisatie Een eerste mogelijk element in de samenwerking van gemeente en OCMW is een gemeenschappelijke secretaris en/of financieel beheerder. Een heel aantal vooral kleinere gemeenten gaan deze richting uit. Andere gemeenten kiezen er toch voor om een eigen secretaris te behouden. De decretale voorwaarden zijn trouwens recent versoepeld. Nu kunnen ook gemeenten met meer dan 20 000 inwoners een gemeenschappelijke secretaris en financieel beheerder aanduiden Een tweede element is een gezamenlijk organogram, aangestuurd door een gemeenschappelijk Managementteam (MAT). In figuur X is een voorbeeld opgenomen van een gemeenschappelijk organogram van de gemeenten Houthalen‐Helchteren. Alle ondersteunende diensten zijn geïntegreerd, en het personeelsbeleid is gecentraliseerd Bovendien worden alle aspecten van het welzijnsbeleid onder één centrale coördinatie gebracht, zowel de traditionele individueel gerichte OCMW‐materie als de doelgroepgerichte aspecten die deel uitmaken van het gemeentelijke beleid. Dit is een verregaand voorbeeld van samenwerking, gestuurd vanuit een gemeenschappelijk organogram. Let wel: dit gezamenlijk organogram is een werkorganogram dat de basis vastlegt voor de operationele werkafspraken tussen gemeente en OCMW. De formele officiële organogrammen dienen los van elkaar te staan. Figuur 3: Organogram


Ten derde kan men samenwerken rond loon en arbeidsvoorwaarden. Voorbeelden zijn hier het aanvullend pensioen voor contractuelen, maaltijdcheques, hospitalisatieverzekering, fietsvergoeding, enz. Samenwerking leidt meestal ook tot afstemming van de voorwaarden. Deze afstemming laat ook betere een gemeenschappelijk beheer van de payroll en een gemeenschappelijk sociaal secretariaat toe. Naast loon‐ en arbeidsvoorwaarden, kunnen ook een arbeidsreglement of deontologische code grotendeels worden afgestemd tussen gemeente en OCMW (al zijn er altijd wel specifieke elementen eigen aan het ene of andere bestuur). De besturen die al verregaand samenwerken, gebruiken de vrijgekomen ruimte doorgaans om het Human Resources Management (HRM) uit te bouwen. Daar waar er vroeger veelal een beperkt personeelsbeheer was, wordt er nu meer ingezet op zaken zoals vorming en evaluatie, competenties, leeftijdsbewust personeelsbeleid, enz. Er wordt een VTO‐beleid (vorming, training, opleiding) en aan competentiemanagement gedaan. Er worden systematischer en gericht functioneringsgesprekken georganiseerd, en dergelijke meer. Een samenwerking kan eveneens ontwikkeld worden omtrent interne en externe personeelsmobiliteit of deeltijds werken. Dit maakt het mogelijk om meer gespecialiseerde diensten toch aan te bieden en de continuïteit van de dienstverlening te garanderen. Een belangrijk aandachtspunt is de evaluatie van het gemeenschappelijk personeel. Het werkgeversgezag vereist dat dit gebeurt door de hiërarchisch leidinggevende. Wanneer bijvoorbeeld een OCMW‐personeelslid in het gemeentelijk onthaal werkt, dan moet de leiding van het OCMW deze medewerker evalueren. Dit is ook zo wanneer het diensthoofd onthaal van de gemeente in de feiten een beter zicht heeft op de prestaties van het personeelslid. Er bestaan echter wel manieren om met deze spanning op een pragmatische manier om te gaan. Een laatste, kleiner punt van samenwerking zijn initiatieven op het vlak van personeelswelzijn. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om een gezamenlijke personeelsuitstap of –receptie of om een gezamenlijke personeelsvereniging. Dergelijke


kleinere initiatieven komen in veel gemeenten terug en zijn allicht toch wel van belang in het creëren van informele netwerken en een gedeelde cultuur. Een belangrijke voorwaarde voor samenwerking op het vlak van personeel is een gemeenschappelijke rechtspositieregeling (RPR). Hierin worden immers de contouren van het HRM en personeelsbeleid vastgelegd. Deze gemeenschappelijke RPR wordt in enkele gemeenten besproken op een geïntegreerd syndicaal overleg. Een tweede voorwaarde voor samenwerking is de personeelssoftware. Die moet in beide besturen dezelfde zijn. Indien niet, zullen veel van de voordelen van samenwerking teniet gedaan worden. Een derde factor is de unieke locatie – bijvoorbeeld in een nieuw administratief centrum. Personeelsdiensten zitten best ook fysiek samen. Projecten van gemeenschappelijke RPR, administratief centrum, en gemeenschappelijke software zijn eigenlijk niet enkel voorwaarden voor samenwerking. Alle drie werden ze vermeld als katalysatoren voor een samenwerkingsproject. Deze projecten zetten de samenwerking op de rails, eerder dan dat ze een hinderpaal zijn. In sommige gevallen worden software, locatie en RPR aangehaald als reden waarom samenwerking niet kan. In andere gevallen is het juist de reden waarom er samenwerking komt. Een gemeenschappelijk RPR en gemeenschappelijk softwarepakket zijn wel moeilijk te realiseren wanneer het OCMW grote instellingen beheert die onder de sectorale wetgeving van zorg en welzijn vallen. Het gaat dan om bijvoorbeeld een ziekenhuis, maar ook grote woon‐ en zorgcentra.

1.2 Baten van de samenwerking Een samenwerking rond personeel en organisatie kan verscheidene baten voortbrengen, die bijna steeds het gevolg zijn van de grotere schaal waarop ondersteunende activiteiten worden georganiseerd. Tabel 5 is een greep uit een aantal te verwachten voordelen in theorie. Tabel 4: Baten samenwerking personeel en organisatie      

Professionalisering: HRbeleid Specialisatie en bundeling expertise Flexibiliteit en continuïteit Leereffect Eenvormigheid Besparingen

Een toegenomen professionalisering is een eerste belangrijke positief gevolg. Dit uit zich vooral in de uitbouw van een HR‐beleid. Bovendien kan een samenwerking leiden tot specialisatie en de cumulatie van kennis doordat expertise nu gedeeld wordt. Specialisatie gaat gewoonlijk zowel over HR issues (werving en selectie, promotie, evaluatie, …), als over juridische specialisaties. Uit de visitaties bleek ook dat een samenwerking tussen de personeelsdiensten voor meer flexibiliteit en continuïteit gezorgd heeft. Het is mogelijk om een back‐up te


voorzien wanneer een medewerker niet beschikbaar is zodat de dienstverlening niet geraakt wordt. Doordat diensten groter zijn, kan er flexibeler met takenpakketten geschoven worden. Niet alleen kunnen zo pieken in de workload worden opgevangen, maar het geeft ook meer mogelijkheden tot loopbaanonderbreking, ouderschapsverlof, enzovoort. Een aantal gemeenten gaf ook aan dat de samenwerking tussen twee organisaties met een eigen cultuur, wederzijds versterkend kan werken. Het cultuur van het OCMW wordt doorgaans getypeerd als meer klant‐georiënteerd en met een meer coachende stijl van leidinggeven. De gemeentelijke cultuur daarentegen wordt hiërarchischer ervaren en is vooral gericht op het inzetten van expertise (bv. over wetgeving). Hoewel deze diversiteit ook tot conflicten kan leiden, lijkt een wederzijdse versterking toch ook aan de orde. Op dit vlak lijkt de gemeente trouwens meer te leren hebben van de ‘menselijkere’ en ‘responsabiliserende’ personeelsaanpak van het OCMW, dan andersom. Meer eenvormigheid is een ander resultaat van een samenwerking. We gaven aan dat een ééngemaakte RPR bijna een noodzakelijke voorwaarde is voor een succesvolle samenwerking op het vlak van personeel. Deze eenvormigheid maakt het mogelijk om personeelsprocessen efficiënter te beheren. Men moet maar één regelgevend kader kennen en toepassen. Een ander belangrijk effect is de perceptie van organisational fairness. Medewerkers met vergelijkbare taken krijgen dezelfde arbeidsvoorwaarden. Tot slot kunnen besparingen gerealiseerd worden. In de cases die onderzocht werden, kwamen deze besparingen nog niet tot uiting. Het budget van de gezamenlijke dienst was doorgaans niet lager dan de optelsom van de fuserende diensten, en ook het aantal personeelsleden nam niet af. Dit neemt niet weg dat er wel degelijk efficiëntiewinsten zijn. Men neemt immers meer taken op dan voorheen, met een vergelijkbaar budget. Men gaf ook aan dat besparingen er wel degelijk aan staan te komen op de middellange termijn, bijvoorbeeld wanneer medewerkers op pensioen gaan.

1.3 Kosten van samenwerking Er zijn ook risico’s verbonden aan de samenwerking op het vlak van personeel en organisatie. Net zoals de baten van samenwerking, komen ook de kosten voort uit de grotere schaal. Ten eerste kunnen er sturingsproblemen optreden wanneer personeel gedeeld wordt. Zo kan er onduidelijkheid ontstaan omtrent de aansturing en eenheid van leiding. Maar bij de evaluatie kunnen er hindernissen opduiken. Zoals gezegd, moet de hiërarchische leiding evalueren. Gemeenten lossen dit op door de feitelijke leiding een adviserende rol te geven. Tabel 5: Kosten samenwerking personeel en organisatie   

Sturingsproblemen Verhoging coördinatiekost Verlies aan veldkennis


Ook de coördinatiekosten kunnen stijgen. Individuele terbeschikkingstellingsdossiers moeten bijvoorbeeld opgemaakt worden en dit leidt tot heel wat overleg (en formalisatie). Ook de opvolging en het toezien op het functioneren van die medewerker, kan zorgen voor wat meer coördinatie en afstemming. Een derde kost kan het verlies aan veldkennis zijn. De ééngemaakte personeelsdienst is groter, formeler, en dus vaak ook afstandelijker. Met uitzondering van Mechelen, wordt de dienst gewoonlijk in de gemeente ondergebracht. Dit houdt het risico in dat specifieke vragen en bekommernissen vanuit OCMW hoek minder aandacht krijgen. Bij OCMW’s leeft soms ook de vrees dat de klantenoriëntatie in het gedrang kan komen. OCMW’s hebben als wettelijke basistaak om sociale basisrechten te borgen, soms ook wars van lokale politiek. Een integratie van OCMW personeelsdiensten in de gemeente houdt volgens sommigen het risico in dat deze veldspecifieke kenmerken onvoldoende naar waarde worden geschat in de ééngemaakte personeelsdiensten.


> Hoofdstuk 2. Financiën

2.1 Elementen van samenwerking Tal van zaken kunnen het voorwerp zijn van een samenwerking op financieel vlak. Er kan samengewerkt worden rond de begroting, boekhouding, jaarrekening en audit. Aspecten van het financieel management zoals het thesauriebeheer, leningen en beleggingen kunnen eveneens samen aangepakt worden alsook het debiteurenbeheer, de facturen, bestelbons en verzekeringen. Daarnaast kunnen de procedures ook op elkaar worden afgestemd en kan er gebruik gemaakt worden van dezelfde software. Ook de invoering van de Beheers en Beleidscyclus (BBC) is mogelijk onderwerp van samenwerking.  Boekhouding (NOB, NGB)  Budget en begroting  Jaarrekening  Audit  Software  BBC  Afstemming procedures  Debiteurenbeheer  Facturen  Bestelbons  Verzekeringen  Thesauriebeheer, leningen, beleggingen Tabel 6: Elementen samenwerking financiën In de praktijk is de samenwerking tussen gemeente en OCMW rond financiële diensten minder uitgewerkt dan de samenwerking op het vlak van personeel en organisatie. Toch staan er in verschillende gemeenten projecten op stapel om financiële diensten intenser te laten samenwerken. Men verwacht dat de introductie van de BBC de samenwerking in een stroomversnelling zal brengen. Na de BBC zal de begroting meer eenvormig zijn, en dus ook beter leesbaar voor respectievelijk gemeente en OCMW. We raken enkele punten aan waar we nu al samenwerking zien. Het thesauriebeheer wordt op de meeste plaatsen samen gedaan. Een echte integratie vinden we niet terug, maar er wordt wel aan een feitelijke integratie gewerkt door OCMW dotaties pas door te storten op het moment dat het OCMW kasgeld nodig heeft. Hierdoor doet de gemeente in de feiten aan thesauriebeheer. Dit model kan maar werken dankzij een goede informatiedoorstroming over de planning in beide besturen. Er wordt ook samengewerkt rond beleggingen en leningen, waarbij er expertise gecentraliseerd wordt. Een samenwerking rond debiteurenbeheer kwam maar tijdens één visitatie heel duidelijk naar boven. Hier is nochtans samenwerking mogelijk. Onbetaalde facturen zijn


vaak een signaal van sociale problemen. Eerder dan op een formele manier rappels te sturen die (vaak) weinig zoden aan de dijk zetten, kan het OCMW worden ingeschakeld om problematische financiële situaties aan te pakken. Een belangrijke voorwaarde, naast gelijkaardige systemen (cf. BBC), is een gemeenschappelijk boekhoudsysteem. Besturen die hetzelfde systeem hebben meer dan een streep voor. Andere besturen hebben verschillende systemen van één leverancier terwijl er ook gemeenten zijn met verschillende systemen van verschillende leveranciers. De transitie naar een gemeenschappelijk softwarepakket is een complexe en dure operatie. Niettemin lijkt het een investering die vruchten afwerpt. De gemeenten en OCMW’s die al pilootgemeente waren voor BBC (en dus met één systeem werken, zoals Overpelt), geven beslist de voordelen aan. Ook bij het financiële luik wordt het belang van één fysieke locatie onderstreept. Er komen immers ook nog altijd een hele hoop manuele dossiers en handelingen kijken bij het verwerken van bestelbons, facturen, enzovoort.

2.2 Baten van samenwerking Een eerste argument om samen te werken op het vlak van leningen, beleggingen kan de grotere marktmacht zijn. Omdat grotere bedragen geplaatst worden, staat het bestuur sterker in de onderhandelingen over rentevoeten. Sinds de financiële crisis is dit wel afgenomen. Soms zijn kleinere pakketten interessanter dan grote, omdat banken niet graag grotere risico’s binnentrekken. Een ander argument was dat zelfs al brengen OCMW en gemeenten hun financieringspakketten samen, ze toch in dezelfde categorie blijven spelen op de financieringsmarkt. Allicht moeten de voordelen uit marktmacht hier niet overschat worden. Wat belangrijker is, is een toegenomen professionalisering binnen de financiële diensten. Het financiële systeem wordt er niet eenvoudiger op. De BBC wil een professionele cyclus introduceren, maar dit vergt ongetwijfeld extra capaciteit van de financiële diensten om niet alleen het financiële luik naar behoren in te vullen, maar ook de koppeling met het beleid te maken. beheer om niet vloeit voort uit een kennisverdieping en –verbreding. Ook de steeds striktere vereisten die Europa oplegt aan overheidsboekhoudingen van haar lidstaten worden vertaald naar het lokale niveau. Ook hierdoor neemt de complexiteit en de nood aan professionalisering toe. Professionalisering gaat ook hier hand in hand met specialisering. Zo is er onder meer in Lokeren een duidelijke overdachte taakverdeling tussen de financiële diensten van stad en OCMW. Het is zo dat de stad vanuit haar taakstelling meer ervaring heeft met dossiers van grotere investeringen. Het OCMW langs de andere kant heeft dan weer meer kaas gegeten van leningen. Een derde baat is het uniformiseren van procedures, wat de efficiëntie ten goede kan komen. Maar niet enkel kostenefficiëntie speelt mee. Door de processen te stroomlijnen krijgen beide organisaties een beter inzicht in elkaars financiële gebeuren. Ook naar efficiëntie toe betekent dit een meerwaarde. Het zorgt er immers voor dat zaken die dubbel gedaan werden, nu gemakkelijker gedetecteerd kunnen worden. Het samenvoegen van werkkrachten biedt mogelijkheden om back‐up personeel te voorzien.


De grotere beschikbare capaciteit komt ook van pas tijdens drukke piekperiodes zoals op een moment dat de jaarrekening wordt opgesteld. Tabel 7: Baten samenwerking financiën  Marktmacht  Professionalisering en specialisering  Uniformisering

2.3 Kosten van samenwerking Twee kosten springen in het beeld voor de samenwerking op het vlak van financieel management. We beschreven reeds dat gemeenten en OCMW’s een verschillende uitgangspositie hebben wanneer ze met verschillende softwarepaketten werken. De transitiekosten naar één pakket is een tijdelijke, maar niet te verwaarlozen kost. Wanneer ervoor geopteerd wordt om diensten, financiële of andere, intern te verrekenen, dan komen er substantiële transactiekosten in zicht. Dit leidt tot extra werk. Vaak blijven dergelijke nieuwe administratieve handelingen onder de radar. Niettemin heeft elke interne factuur heeft een administratieve voetafdruk. Bovendien kan interne facturatie in tweede orde leiden tot een formalisering van de organisatie zelf. Terwijl er vroeger al eens een vraag mee tussendoor kan genomen worden, kan in een meer geformaliseerd systeem elke vraag leiden tot een debat over het al niet intern doorfactureren. De responsiviteit en flexibiliteit neemt af. Vraag is tot slot wat interne facturatie oplevert als je weet dat het geld uiteindelijk tot uit dezelfde pot komt (het tekort van het OCMW moet worden bijgepast door gemeente). We hoorden in de cases echter ook een belangrijk argument voor interne facturatie. Een boekhouding moet in deze visie een waarheidsgetrouw en transparant beeld geven van wat er in een organisatie omgaat. Wanneer substantiële prestaties worden geleverd voor andere besturen zonder dat daar een financiële neerslag van te vinden is, komt dit waarheidsgetrouw beeld in het gedrang. Tabel 8: Kosten samenwerking financiën  Transitiekosten  Transactiekosten en formalisering (ivm interne facturatie)


> Hoofdstuk 3. Aankoop en overheidsopdrachten

3.1 Elementen van samenwerking Niet overal worden de aankopen en overheidsopdrachten op dezelfde manier gestructureerd. Niet enkel de procedures en/of situering van de aankoopdiensten tussen gemeente/stad en OCMW kan verschillen. Ook binnen de eigen organisaties zijn dergelijke verschillen gangbaar. Zo hebben we gemerkt dat in sommige gevallen bepaalde aankopen door de diensten zelf worden gedaan, terwijl andere zaken dan weer wel op centraal niveau worden aangepakt. Dat maakt het natuurlijk moeilijk om op een georganiseerde manier (samen te) werken. Vandaar ook dat men in bepaalde gevallen bijvoorbeeld eerst de eigen aankopen gaat centraliseren alvorens de samenwerking eventueel naar een hoger niveau te tillen (integreren). Of zoals in deze afsprakennota tussen de stad Lokeren en het OCMW wordt omschreven: ‘Het feit dat beide besturen (stad, OCMW en het academisch ziekenhuis) eigen budgettaire regels hebben en een eigen boekhouding volgens verschillende wettelijke regels moeten toepassen met daaraan gekoppelde specifiek aangepaste aankoopprocedures en procedures van interne controle, maakt een samenvoeging van beide aankoopdiensten in de praktijk onmogelijk.’

Door dit alles spreekt het ook voor zich dat een samenwerking verschillende vormen kan aannemen. Bovendien is het logisch dat er niet overal in dezelfde mate wordt samengewerkt. Een voorbeeld uit een bepaalde case: Binnen het domein van de aankopen en overheidsopdrachten worden een aantal zaken samen besproken. Zo is er bijvoorbeeld een gezamenlijke prijsaanvraag voor het wassen van werkkledij. Maar hoewel beide diensten fysiek samen zitten, wordt er nog niet op een procesmatige manier samengewerkt.

Een andere case ter illustratie:

Bepaalde aankopen gebeuren gemeenschappelijk. In andere gevallen wordt de samenwerking dan weer bekeken per product. Het is een ad hoc samenwerking en niet een echt geïntegreerde dienst. Maar deze manier van werken, wordt ervaren als de meest efficiënte. Dit voornamelijk omwille van het verschil in het gebruik van bepaalde producten. Zo werd de aanvankelijke samenwerking rond de aankoop van drank stopgezet omdat deze niet als optimaal werd beschouwd.

De visitaties tonen aan dat een samenwerking varieert van een eerder ad hoc samenwerken waarbij er per product wordt bekeken wat al dan niet mogelijk is tot een (geïntegreerde) centrale aankoopdienst. Een extract uit de afsprakennota stad Lokeren en OCMW: ‘… Beide besturen hebben voor een aantal zaken gelijkaardige behoeften. Voor deze productgroepen kan er een procedure tot samenaankoop opgestart worden waarbij het ene bestuur een delegatie geeft aan het andere bestuur om in haar naam de volledige procedure te voeren. Voor de volgende opdrachten geeft de gemeente het OCMW een algemene delegatie vermits deze laatste hier de meeste ervaring mee heeft: leningsprogramma’s, dranken voor onthaal en receptie, koffie, papier, raamcontracten pc’s, drukwerken, dranken (algemeen), bureelbenodigdheden, computerbenodigdheden, melk en mekproducten, producten persoonlijke hygiëne en raamcontract copiërs. De stad krijgt dan weer een algemene delegatie van het OCMW met betrekking tot zaken zoals stookolie, elektriciteit, aardgas, gsm abonnementen, hospitalisatieverzekering en andere verzekeringen.’


Gezamenlijke aankopen gebeuren vooral rond nutsvoorzieningen zoals stookolie, benzine, gas en elektriciteit. Bureaumateriaal zoals papier wordt eveneens samen aangekocht. Maar ook omtrent telefonie zijn er mogelijkheden. Een volledig overzicht is terug te vinden in onderstaande tabel.  Centrale aankoopdienst (CAD) en gezamenlijke aankopen  Nutsvoorzieningen  Bureaumateriaal  Drank  Hospitalisatieverzekering  Maaltijdcheques  ICT  telefonie  Pensioenfonds dat aangelegd is voor ambtenaren en functionarissen  Bestek voor leningen Tabel 9: Elementen samenwerking aankoop en overheidsopdrachten Zoals duidelijk wordt uit de tabel hierboven, zijn er tijdens de visitaties talrijke elementen waarrond wordt samengewerkt aan het licht gekomen. Tegelijkertijd werd echter ook duidelijk dat er nog vele opportuniteiten worden gemist. Dit werd bevestigd tijdens een visitatie.

Rond maaltijdcheques, hospitalisatieverzekering wordt er samengewerkt en de stad doet dienst als opdrachtencentrale. Maar veel kansen blijven onbenut.

3.2 Baten van samenwerking Op het gebied van aankoop noteerden we verschillende baten. Een eerste baat ligt voor de hand. Door samen grotere hoeveelheden producten aan te kopen, kunnen gemeente/stad en OCMW profiteren van een grotere marktmacht. Op die manier kunnen ze in een aantal gevallen betere prijzen bedingen. Om een en ander goed geregeld te krijgen, worden de openbare aanbestedingen opgedeeld in percelen voor de respectieve besturen. Het samenbrengen van aankopen is trouwens niet beperkt tot gemeente en OCMW’s. Op dit vlak werken gemeenten en OCMW’s vaak ook in de regio samen. Dit is bijvoorbeeld vaak het geval voor de aankoop van nutsvoorzieningen. Tabel 10: Baten samenwerking aankopen en overheidsopdrachten     

Kostenbesparing door marktmacht (nutsvoorzieningen,…) Kostenbesparend door uniformisering Taakspecialisatie Transparantie Backup


Besparingen kunnen ook op andere gebieden gerealiseerd worden. Meer uniformiteit met betrekking tot hard‐ en software levert bijvoorbeeld op termijn een kostenbesparing op (vb. bulk‐aankoop van toners voor printers indien dezelfde toestellen worden aangekocht). Een belangrijk voordeel van uniformiteit is een eenvoudigere opvolging. Er moet expertise worden opgebouwd voor een beperkt aantal modellen, en voor een beperkt aantal softwarepakketten. Er werd reeds aangestipt dat er vaak zeer diverse procedures zijn. Er kunnen verschillende procedures gangbaar zijn. Maar het kan eveneens zijn dat bepaalde producten door de diensten apart wordt aangekocht en dat andere zaken dan weer centraal worden opgevolgd. Dit komt de transparantie niet ten goede. De interne controle op de aankopen wordt een stuk moeilijker wanneer aankopen verschillend e procedures volgen, en over verschillende eenheden verspreid zijn. Een derde baat is de taakspecialisatie die centralisatie mogelijk maakt. Vooral de zeer complexe wetgeving op de overheidsopdrachten heeft nood aan expertise. Bestekken, de beoordeling van offertes en de selectie van leveranciers wordt steeds meer ingeworteld in een complex regelgevend geheel. Taakspecialisatie kan ook betrekking hebben op kennis van leveranciers en technische specificaties van productgroepen. Hier staat dan wel de kost tegenover dat het voor een centrale dienst soms moeilijker kan inschatten wat de behoeften zijn van operationele diensten. Tot slot geldt ook hier dat centralisatie ook continuïteit van de dienstverlening kan garanderen. Het managementveld van de aankopen en overheidsopdrachten is een typisch veld waarbij op korte termijn meerwaarde kan worden gerealiseerd. Desalniettemin blijkt uit de praktijk dat er nog heel wat mogelijkheden onbenut blijven. Dit wordt in bepaalde cases ook erkend. Daar waar de samenwerking al meer op punt staat, wordt er gedacht een volgende stap om nog meer schaalvoordelen te bekomen; bijvoorbeeld door middel van een intergemeentelijke samenwerking.

3.3 Kosten van samenwerking Samenwerking is in de praktijk ook gecontesteerd. Niet alle voordelen komen namelijk zonder kanttekening. Een schaalvergroting brengt namelijk niet noodzakelijk altijd winsten met zich mee. Een voorbeeld uit een case toont dit aan: Lange tijd kochten de stad en het OCMW hun drank zelf aan. Het betrof hier de drankvoorziening van de scholen, maar ook ondermeer het rusthuis. Op een bepaald moment besloot men echter om de drank samen aan te kopen. Door de gecombineerde marktmacht kon men goedkoper aankopen. De lokale leverancier die aanvankelijk de scholen bediende, werd vervangen door een grote leverancier. Er doken echter al gauw een aantal onverwachte moeilijkheden op. De grote leverancier had een eerder rigide leveringsschema. Voor een rusthuis maakt het niet zo veel uit wanneer de drank precies geleverd werd. Voor de scholen wel. De drank stond zo lange tijd aan de schoolpoort zonder dat iemand het kon binnen halen. Uiteindelijk werd dan ook besloten om de zaken opnieuw zoals weleer te organiseren. Zonder financieel voordeel, maar met een aangepaste service.

Deze anekdote maakt duidelijk dat specifieke wensen en verwachtingen evenzeer mee tellen in het opmaken van de balans. Rekening houdend met de context is een afweging per product de beste manier om tot voordelen te komen. Samenaankopen zijn dus niet


per definitie de beste keuze. Naast de prijs, kunnen er ook ander variabelen zoals flexibiliteit en service meespelen. Een tweede kost is het mogelijke verlies aan veldkennis in de aankopen. Centrale diensten kennen niet altijd de behoeften van de operationele diensten. Hierdoor zou het kunnen dat niet de meest geschikte aankopen worden uitgevoerd. Op dit probleem kan men wel anticiperen door bij opmaak van het bestek goed te overleggen tussen centrale aankoopdiensten en gebruikers van de producten en diensten. Ook bij de selectie kunnen gebruikers betrokken worden. Tot slot nog een bemerking in verband met een, bij het OCMW, meer gangbare manier van werken. In tegenstelling tot bij de gemeente, zullen OCMW’s al sneller beroep doen op het maatschappelijk verantwoord ondernemen en het aanbesteden bij de sociale economie. Door een samenwerking aan te gaan, kan deze manier van werken mogelijk verdrongen worden. Een duidelijk gemeentelijk en OCMW beleid over de sociale economie kan dit allicht verhelpen.


> Hoofdstuk 4. ICT

4.1 Elementen van samenwerking Uit de visitaties bleek dat ICT veelal de spil vormt in de samenwerking tussen gemeenten en OCMW. Op sommige plaatsen wordt het omschreven als dé katalysator van de samenwerking. Elders is er dan al weer een jarenlange traditie van samenwerken rond ICT. Enkele illustraties uit de praktijk:

Sinds 1991 is er in Overpelt een samenwerking tussen de gemeente en het OCMW. En zo wat 10 jaar geleden is men begonnen digitaliseren. De fundamenten waarop deze vooruitstrevende ICT samenwerking is gebaseerd, zijn een goed netwerk, een degelijke apparatuur en de dezelfde software.

In Genk had men eveneens jaren geleden al een neus voor de mogelijkheden die ICT te bieden had. Vanuit die overtuiging is in 2008 het document ‘Samenwerken tussen stad en OCMW; op zoek naar synergiën op ICT vlak’ ontstaan. 13 Items werden geïdentificeerd waarrond een samenwerking mogelijk was: integratie van de beide netwerken, opslagbeheer en backup, delen van de database server capaciteit, delen van toegangssysteem voor externen, delen van de oplossing voor afstandswerkers, mailserver exchange, mail relay, active directory integratie, gezamenlijk gebruik van toepassingen, integratie van IP telefonie naar het OCMW, draadloos netwerk via controller stad, software distributie naar de pc’s, gezamenlijk gebruik computerzalen stad en OCMW. Ook de Lokerse case is een mooi voorbeeld van een sterk ICT verhaal dat gekenmerkt wordt door een vooruitstrevende visie. Een visie die zich niet enkel manifesteert in wat er momenteel al is gerealiseerd, maar ook tot uiting komt in wat er nog allemaal mogelijk is in de toekomst. Een blik voorwaarts. Een extract uit de Lokerse beheersovereenkomst ICT stad; OCMW; politie (2008): ‘De doelstelling is te komen tot één feitelijke informaticadienst (pool) waar de financiële middelen, het personeel van de huidige informaticadiensten en de overige werkmiddelen (hard en software) – onder leiding van de OCMW informaticus niveau A – als instrumentarium worden samengevoegd teneinde tot een optimale inzet van de overheidsmiddelen te komen om zo het beste resultaat voor de diensten en burgers te creëren. De opdracht is het opzetten van een strategisch ICTbeleid via procesmanagement alsook het ontwikkelen van een front en een backoffice met specialisatie.’

Opportuniteiten worden aangevoeld. Dat is duidelijk. Er zijn talrijke zaken waaromtrent wordt samengewerkt. Vooreerst omtrent de ICT infrastructuur zelf. Aankopen van zowel hard‐ als software gebeuren op verschillende plaatsen samen. Het gaat om servers, printers, (individuele) PC’s, smartphones, softwarepakketten, etc. Wat betreft het gezamenlijk gebruik van softwarepakketten volgt hieronder een voorbeeld uit één van de visitaties: Aanvankelijk maakten de personeelsdiensten van de gemeente en het OCMW gebruik van een verschillende toepassing voor het personeels en toegangsbeheer. Maar in het kader van de samenwerking moest er beslist worden met welk pakket men uiteindelijk zou doorgaan. Uiteindelijke zijn het de medewerkers zelf die aan de hand van een demo van beide toepassingen, er één hebben uitgekozen. Namelijk het softwarepakket van de gemeente.

De aanleg van een glasvezelverbinding tussen de stad/gemeente en OCMW (met al dan niet een uitbreiding naar andere locaties) is een dure investering. Maar één die tal van mogelijkheden biedt.


Het samenbrengen van het datanetwerk, voiceoverIP en het versturen van beelden gemaakt via bewakingscamera’s naar de politie is in Lokeren het doel van de glasvezelverbinding. Dit was echter een eerste stap in een breder project. Ook het serverbeleid is gemeenschappelijk en werkt volgens de regels van de KSZ. Er zijn twee datacentrales die voorzien zijn van een backup op een derde locatie. Wat betreft de applicatieservers wordt er waar het mogelijk is gewerkt met volledig gevirtualiseerde en collectieve servers die redundant zijn. De creatie van een collectieve datawarehouse is momenteel nog aan de gang. Maar wanneer dat is afgerond, is het de bedoeling om ook meer rond collectieve applicaties te gaan werken (zowel horizontale als verticale applicaties). Een ambitieus plan.

(De evolutie naar) een glasvezelnetwerk, één (virtuele) server, redundantie, één domein, één telefooncentrale, een centraal adressenbeheer,… Allemaal zaken waarrond wordt samengewerkt, zij het wel in verschillende gradaties zoals uit de visitaties bleek. Een voorbeeld uit Genk: In de nabije toekomst wordt een fasegewijze integratie van beide informaticadiensten beoogd. In dit kader voert de stad en het OCMW een gezamenlijk beleid inzake de verwerving en exploitatie van toepassings, bureautica en systeemsoftware, hardware (pc’s, printers, servers, e.a.), netwerkapparatuur, datalijnen en alle hieraan gerelateerde onderhouds en beheerscontracten. In 2010 werd gestart met de opbouw van de gedeelde infrastructuur voor de ICTintegratie van de stad en het OCMW.

Maar de ICT samenwerking draait niet enkel rond de infrastructuur op zich. Het houdt ook verband met het (informatie en communicatie)management in beide organisaties. Rond ICT met betrekking tot (interne en externe) communicatie en dienstverlening zijn er tal van mogelijkheden te exploreren. Bovendien bevindt ICT zich vooral in het begin van de keten waar de informatie en communicatie component zich veelal achteraan terug te vinden is. ICT is een middel om op dit vlak zaken mogelijk te faciliteren. Een voorbeeld: In Overpelt wil men de dienstverlening optimaliseren door ervoor te zorgen dat de mensen niet langer voor elke formaliteit naar het gemeentehuis moeten komen. In dit kader is er een interne productencatalogus ontwikkeld. Deze bundelt 170 ‘producten’ in een vijftigtal webformulieren. Daarnaast is het eveneens de bedoeling dat de burgers, naast de centrale balie op het gemeentehuis, ook op de twee andere campussen (decentrale balies) terecht kunnen voor bepaalde administratieve zaken. Opdat ook deze decentrale balies de burgers zouden kunnen helpen, is de interne productencatalogus ook daar aanwezig. Het is een instrument dat bedoeld is om de medewerkers sturing te geven inzake het correct afhandelen van aanvragen,…. ICT is dus een ‘tool’ in de verwezenlijking van dit alles.

Maar de dienstverlening richt zich uiteraard niet enkel tot de burger. Er is ook de interne dienstverlening. Uit de visitaties bleek dat de helpdesk op vele plaatsen (zo goed als) centraal wordt georganiseerd. Maar daarnaast betreft dit een gemeenschappelijke website en/of intranet. Kortom de uitbouw van een algeheel ICT beleid met aandacht voor allerhande hiermee samenhangende facetten.  ICT‐afspraken  Delen van informaticus/ICT‐ambtenaar  Gemeenschappelijk netwerk en e‐mail  Gemeenschappelijk adressenbeheer  Gemeenschappelijke telefooncentrale  Gemeenschappelijke server  Aankoop hard‐ en software  Afschermen privacygevoelige gegevens  Toegang/afschermen KSZ – informatieveiligheid


   

Intranet Beveiliging (eengemaakt) netwerk Digitaal loket/e‐loket op website (dienstverlening naar burgers) Helpdesk

Tabel 11: Elementen samenwerking ICT

4.2 Baten van samenwerking ICT verandert snel. Er moet heel wat geïnvesteerd worden om up‐to‐date te blijven. Vooral voor kleinere besturen is de kost aanzienlijk. Samenwerking kan wel degelijk voordelen met zich meebrengen. Tabel 12: Baten samenwerking ICT     

Marktmacht Efficiëntiewinst, eerder dan besparing Professionalisering Uniformiteit en beheersbaarheid Betere dienstverlening

Ten eerste kan ook hier de marktmacht spelen wanneer soft‐ en hardware worden aangekocht. Grotere pakketten van grote tot middelgrote besturen kunnen meer het verschil maken voor lokale softwareleveranciers. Besturen staan zo sterker om leveranciers tot maatwerk en responsiviteit te dwingen. In Genk heeft men een ICT opdrachtencentrale opgericht waarbij de stad bevoegd wordt om ook de aankopen voor het OCMW af te handelen. Samenwerking zou er ook toe moeten kunnen leiden dat er maar één licentie betaald moet worden voor hetzelfde pakket. Momenteel lijkt het zo te zijn dat softwareleveranciers enkel een korting geven wanneer OCMW en gemeenten met hetzelfde pakket werken. Zelden leidt de samenwerking tot nominale besparingen, wel tot efficiëntieverbetering. In de cases nam het ICT budget na samenwerking eerder toe dan af. Deze toename moet vooral verklaard worden door de evoluties in ICT. Nieuwe mogelijkheden en nieuwe vereisten drijven kosten op. Tegelijk gaf men aan dat de kosten allicht nog hoger zouden geweest zijn, mocht gemeente en OCMW niet samenwerken. Bovendien zou de kwaliteit lager zijn. ‘Bij ons draait de ICT samenwerking niet zozeer rond kostenbesparing. De kosten voor ICT zullen alleen maar stijgen naar de toekomst toe. Er wordt niet minder uitgegeven dan enkele jaren geleden. De echte ‘besparing’ zit in wat je nu meer kan doen met hetgeen je hebt.’

ICT is een domein dat in sneltreinvaart professionaliseert, en waar een ICT beleid noodzakelijk is. Los van het prijskaartje, is het niet evident om informatici aan te werven op een krappe arbeidsmarkt. Deze professionalisering heeft meer en meer betrekking op de back office. Datawarehouses op orde krijgen en e‐security garanderen zijn enkele voorbeelden. Voor gebruikers van ICT in de organisatie zijn back office verbetering niet altijd zichtbaar.


Een gemakkelijke beheersbaarheid van alle systemen is ook een vorm van efficiëntie. In Herent vat men dit als volgt op: Een samenwerking brengt twee ICT diensten samen. Hierdoor wordt het mogelijk om het hele ICT gebeuren van op één plaats te overschouwen. Bovendien maakt dit alles nu beter controleerbaar en beheersbaar. Dit ook omwille van het beperkt aantal software toepassingen dat in gebruik is.

Door het onderling afstemmen van servers en gebruik te maken van eenzelfde ICT‐ platform wordt het bovendien gemakkelijker om horizontaal samen te werken. Informatie kan immers gedeeld worden, bijvoorbeeld op gemeenschappelijke platformen. Tot slot kan er, als gevolg van dit alles, een betere dienstverlening worden aangeboden. ICT is zeer sterk verweven met het dienstverleningsconcept van de gemeenten. Verregaande samenwerking tussen gemeente en OCMW inzake ICT, vergt dus eigenlijk ook een gemeenschappelijke visie over dienstverlening (bijv. gemeenschappelijk loket, e‐portals, digitaal loket, …). Een goede back‐office voor ICT maakt dienstverlening vaak sneller, duidelijker, en meer geïntegreerd. Burgers worden effectiever doorverwezen.

4.3 Kosten van samenwerking Een eerste punt zijn de transitiekosten wanneer een organisatie, hetzij OCMW of de gemeente, een ander softwarepakket moet overnemen. Enerzijds is er nood aan scholing van personeel nodig. Anderzijds is er ook een aanzienlijke ‘sunk cost’ bij de organisatie die een nieuwe manier van werken heeft aangenomen. Er is meestal zwaar geïnvesteerd in soft‐ en hardware en bij een samenwerking dreigen deze investeringen verloren te gaan. Het is dus van belang investeringen goed te plannen. Het OCMW in Genk heeft bijvoorbeeld alle ICT investeringen stopgezet. Deze worden met de integratie opnieuw aangevat, maar dan samen met de stad. Het is ook van belang in te zien dat er in een aantal gevallen verlies genomen moet worden op investeringen. De vraag is dan of de baten dit verlies kunnen compenseren. De gemeenten die we bezochten, leken dit te bevestigen. Bij een integratie komen er nog heel wat andere zaken kijken. Zo moet onder andere de onderlinge toegang tot de servers gezamenlijk worden geregeld. Het OCMW heeft toegang tot de kruispuntbank sociale zekerheid (KSZ), en daarom vraagt de KSZ dat de veiligheid gegarandeerd is. Inzake veiligheid en privacy moeten er dus afspraken gemaakt worden. In de praktijk hebben we kunnen vaststellen dat de meeste gemeenten dit oplossen met instemming van de KSZ. Dit alles brengt wel een zeker mate van formalisering met zich mee. De rol van ICT medewerkers een verschuift van brandweerman naar ICT manager. Medewerkers zien niet altijd de meerwaarde van een professioneel ICT management. Het overtuigen van de frontline is een aandachtspunt. Een voorbeeld hiervan zijn de centrale ICT helpdesks die heel wat gemeenten uitbouwen. Vroeger werden problemen gemeld aan iemand die iets van ICT kende, die de kwestie vervolgens persoonlijk en snel kwam oplossen. Nu wordt een hulpaanvraag typisch via het intranet ingediend, in een wachtrij geplaatst en vaak wordt de pc van op afstand overgenomen. En hoewel dit nu


natuurlijk zorgt voor een meer onpersoonlijke ‘touch’ is de ICT dienst door deze formalisatie beter georganiseerd en gespecialiseerd. Bovendien laat deze meer gestructureerde werkwijze eveneens een inventarisatie toe van de meest voorkomende problemen. Door een systematische oplijsting van de ‘probleem’ computers is het gemakkelijker om te komen tot een efficiënter onderhoud van het computerpark. Ook doordat na integratie de ICT dienst mogelijk op een andere plaats gelokaliseerd is, ontstaat er een fysieke afstand die er voorheen niet was. Op plaatsen waar men sowieso al een meer gedeconcentreerde manier van werken gewoon is (zoals bijvoorbeeld buitendiensten), speelt dit veel minder. Een illustratie uit de praktijk.


> Hoofdstuk 5. Facility

5.1 Elementen van samenwerking     

Poetsdienst Groendienst Technische dienst (klusjesdienst) en aansturing Gebouwen Wagens

Tabel 13: Elementen samenwerking facility Allerhande elementen kunnen het voorwerp van samenwerking zijn. Tabel XX geeft een overzicht van de meest voorkomende domeinen: poetsdiensten, groendiensten, technische diensten en klusjesmannen, gebouwenbeheer, en beheer van het wagenpark. Samenwerking kan meer of minder ver gaan. Soms gaat het over het uitlenen van materiaal, het delen van een opslagruimte (magazijn) of elkaar bijspringen bij pieken in dienstverlening. Vaak organiseert men ook de planning gemeenschappelijk. Beheersovereenkomsten tussen gemeenten en OCMW’s beschrijven verschillende samenwerkingsinitiatieven:

‘De gemeente en het OCMW beschikken elk over technisch uitvoeringsmateriaal. Indien nodig kan in overleg gebruik gemaakt worden van het materiaal van het andere bestuur. Personeelsleden van OCMW en gemeente kunnen worden ingeschakeld in het onderhoud van elkaars patrimonium.’ – beheersovereenkomst Herent, 2012

‘Het OCMW en de stad beschikken over een eigen technische dienst. Het personeel van de technische dienst van de stad kan worden ingeschakeld voor het OCMW en vice versa voor het uitvoeren van onderhouds, herstellings, en infrastructuurwerken, zoals de aanleg van riolering, wegen, parking, … Stad en OCMW beschikken elk over materiaal voor de uitvoering van onderhouds en herstellingswerken. Indien nodig kan gebruik gemaakt worden van materieel van het andere bestuur. Een integratie van beide technische ondersteunende diensten wordt fasegewijs en op termijn beoogd.’ – beheersovereenkomst Genk, 2009 ‘De stad en het OCMW beschikken elk over een eigen wagenpark voor de uitvoering van hun vervoersopdrachten. Indien nodig kan gebruik gemaakt worden van dienstwagens van het andere bestuur.’ – beheersovereenkomst Genk, 2009

5.2 Baten van samenwerking Tabel 14: Baten samenwerking facility  

Schaalvoordelen; specialisatie, investeringskracht en back up Complementariteit


Een aantal mogelijke baten springen in het oog. Door samenwerking kunnen schaalvoordelen gehaald worden. Deze voordelen liggen ten eerste op het vlak van een grotere specialisatie binnen de diensten. Er is ten tweede de mogelijkheid om grotere investeringen in materiaal op een rendabele manier te doen. Door samen te werken kan men de capaciteit van machines en infrastructuur vaak beter benutten. Ten derde is er de betere continuïteit van de dienstverlening door te voorzien in back‐up. De specialisatie is in de feiten vandaag reeds aanwezig. Vaak is de technisch ondersteunende dienst van de gemeente op andere zaken gericht dan deze van het OCMW. Omdat diensten apart georganiseerd zijn, wordt de specialisatie van het OCMW niet ingezet voor de gemeente en vice versa. Een groot voordeel zou dus liggen in de complementariteit van beide technische diensten. Zoals ook werd gesteld tijdens één van de visitaties: De technische dienst van de stad is onder andere gericht op het beheer van het openbaar domein. Bij het OCMW daarentegen heeft men meer ervaring met het onderhoud van gebouwen. In beide organisaties zijn er bijgevolg heel wat aanvullende competenties aanwezig die kunnen leiden tot een meer doorgedreven specialisatie. Er is echter nog nooit de impuls geweest om een beroep op elkaar te doen.

Ook in een andere case werd het aanvullend potentieel duidelijk:

De technische dienst van de stad bestaat uit drie luiken: wegen, gebouwen en het groen. Wat de wegen en het groen betreft, heeft het OCMW geen eigen personeel (alsook niet het nodige materiaal). Vermits er van een samenwerking met de stad slechts op een occasionele basis sprake is, besteedt het OCMW dergelijke zaken uit (via sociale tewerkstelling). Kleine, dringende herstellingen neemt het OCMW wel voor eigen rekening. Daarnaast hebben zij een eigen schrijnwerkerij ter beschikking. Er wordt echter nog niet op een systematische manier een beroep gedaan op elkaars diensten. Ongeacht de mogelijkheden. Zoals omtrent specialisatie, backup en een betere afstemming van de uren door de samenvoeging van personeel.

Niettegenstaande de baten, bleken er op het terrein relatief weinig initiatieven tot samenwerking op poten te staan. Men erkent het potentieel, maar men stelt dat ‘het water nog veel te diep is’ of ‘de geesten nog moeten rijpen’. Het lijkt dat in dit domein nog heel wat winst te rapen valt. Een voorbeeld uit de praktijk:

De gemeente beschikt over een loods waarin allerhande materiaal kan worden opgeslagen. Vermits het OCMW niet over een dergelijke infrastructuur beschikt, werd hen aangeboden om gebruik te maken van het gemeentelijke magazijn. Dit voorstel werd echter afgewezen. Het gevolg hiervan is dat het OCMW nog steeds een kleine, afgescheiden werkplaats heeft. Ook het beheer van de stock blijft apart. Het nazicht en de bestellingen van beide materiaalvoorraden gebeurt bijgevolg door twee personen. Het zijn verloren uren. Maar ook naar specialisatie en backup is dit een gemiste kans.

5.3 Kosten van samenwerking Tabel 15: Kosten van samenwerking facility 

Verlies aan responsiviteit

Een mogelijke kost is het verlies aan responsiviteit van dienstverlening omdat de gefuseerde facility diensten onvoldoende rekening houden met de specifieke taakkarakteristieken. De poetsdienst of klusjesman van het OCMW gaat bijvoorbeeld bij mensen thuis aan de slag, waardoor ook sociale vaardigheden van groter belang zijn.


Hetzelfde geldt voor herstellingen in een service flat versus het onderhoud van het gemeentehuis. Nochtans zijn er ook in een gemeentelijke context situaties waarin een ‘klantgerichte’ houding een meerwaarde kan betekenen. Hoewel de gemeentelijke equipe niet bij mensen thuis over de vloer komt, worden zij ook door verenigingen, scholen e.d. aangesproken. Hier speelt de sociale factor evenzeer. In een van de visitaties werd er wel op gewezen dat sociale vaardigheden geen voorrecht voor het OCMW zijn, en dat men ook in diensten die samenwerken rekening kan houden met competenties van medewerkers wanneer men een werkplanning opmaakt.


> Hoofdstuk 6. Communicatie en dienstverlening

6.1 Elementen van samenwerking De samenwerking rond communicatie wordt op verschillende manieren ingevuld. Zo heeft men soms één communicatieambtenaar voor zowel stad als gemeente. Of ook mogelijk: een gemeentelijke communicatiedienst die ondersteuning biedt aan het OCMW. Sommige gemeenten hebben een geïntegreerde manier van werken, terwijl elders de samenwerking eerder ad hoc wordt aangepakt.

De samenwerking rond communicatie is een ad hoc gebeuren dat zich vooral situeert rond concrete acties die het OCMW opzet voor bepaalde doelgroepen. Dan is er vanuit het OCMW sprake van een expliciete vraag naar de communicatiedienst toe omtrent de ontwikkeling van pamfletten,…

Samenwerkingsinitiatieven rond interne communicatie zijn bijvoorbeeld een intern e‐mailsysteem, een gezamenlijk intranet en één personeelsmagazine of nieuwsbrief. Bij de externe communicatie springt het gebruik van dezelfde website in het oog. Ook de ontwikkeling van een gemeenschappelijke huisstijl (en eventueel gezamenlijk logo) is één van de andere collectieve initiatieven. Veelal wordt er geopteerd om de huisstijl op elkaar af te stemmen, mits het behoud van eigen accenten. Een ander aspect van de vormgeving waaromtrent wordt samengewerkt, is het drukwerk. Het betreft allerhande publicaties zoals folders, een infokrant, etc. waar OCMW en gemeente/stad samen aan deelnemen. De specifieke manier waarop het drukwerk wordt georganiseerd (in eigen beheer of niet, afspraken omtrent het budget en de facturatie, lay‐out,…) varieert uiteraard.

Het OCMW publiceert mee in het gemeenteblad. Hoewel er geen aparte rubrieken zijn, komt het luik welzijn en sociale dienstverlening ruim aan bod. De kosten van het gemeenteblad worden door de gemeente gedragen. Wat betreft de folders bestemd voor bejaarden,... wordt de redactie en het drukwerk gedaan door de gemeente. Een deel van de kosten wordt doorgerekend naar het OCMW.

Communicatie:  Delen communicatieambtenaar  Interne communicatie: intranet, personeelsbrief  Externe communicatie: gemeenschappelijke nieuwsbrief, folder, website  Gemeenschappelijke huisstijl Dienstverlening:  Eén loket dienstverlening  Doorverwijzing en onthaal – fysiek loket  Website – elektronisch loket


Tabel 16: Elementen samenwerking communicatie en dienstverlening Op het vlak van dienstverlening, gaat samenwerking vaak over het één loket concept, waarbij burgers bij OCMW en gemeenteloketten terecht kunnen voor respectievelijk gemeente en OCMW dienstverlening. Een illustratie: Midden jaren 2000 waren zowel gemeente als OCMW van plan om hun toenmalige gebouwen te vernieuwen. In dezelfde periode kwam echter ook de huidige locatie vrij. In plaats van elk hun eigen sites te renoveren, was het financieel interessanter om samen een vrijgekomen pand te betrekken. Bovendien was dat ook de ideale gelegenheid om de versnipperde gemeentelijke diensten samen te brengen, samen met het OCMW (en de politie). Op die manier is het hele scala aan lokale dienstverlening op één plaats aanwezig.

De klemtoon op de toegankelijkheid van de dienstverlening is ook elders aanwezig. Zij het in de vorm van een één loket dienstverlening, verschillende diensten die op verschillende locaties beschikbaar zijn of een elektronische dienstverlening. Enkele voorbeelden: De gemeente en het OCMW (alsook de politie en de bibliotheek) zijn in hetzelfde gebouw gehuisvest. Ook het onthaal, bestaande uit OCMW en gemeentepersoneel, is er samengevoegd en werkt voor beide besturen. Het staat in voor tal van zaken. Burgers kunnen er hun nieuwe identiteitskaart komen afhalen,… Maar ook OCMW cliënteel meldt zich hier aan en een OCMW medewerker komt de persoon in kwestie ophalen.

In de toekomst zullen er drie campussen of ‘toegangspoorten tot de dienstverlening’ zijn: het gemeentehuis, de vrije tijdscampus en de welzijnscampus. De ‘core business’ (vergunningen, de aanvraag van een identiteitskaart,…) gebeurt op het gemeentehuis. De andere, gedeconcentreerde balies richten zich op materies omtrent vrije tijd en welzijn. Het is echter de ambitie dat een aantal administratieve kwesties, die nu enkel op het gemeentehuis kunnen worden afgehandeld, ook op de andere campussen aangeboden kunnen worden. Op die manier hoeven de mensen zich niet altijd op het gemeentehuis aan te melden. (Een gedeelte van) de dienstverlening wordt dan ook op deze locaties gegarandeerd. Daarnaast, opdat de mensen niet steeds voor elke (aan)vraag of document naar het gemeentehuis moeten komen, zijn er webformulieren ontwikkeld.

6.2 Baten van samenwerking Tabel 17: Baten van samenwerking communicatie en dienstverlening   

Schaalvoordeel specialisatie Imago en herkenbaarheid van het bestuur Kwaliteit van dienstverlening

Een eerste voordeel zijn de schaalvoordelen. Communicatiediensten zijn meestal beperkt uitgebouwd. Binnen een grotere groep kan er meer specialisatie zijn. Zo kan men de typische producten van communicatiediensten ‐ webdesign, vormgeving, personeelsblad, infokrant, … ‐ beter realiseren. Twee case getuigenissen.

De communicatiedienst van het OCMW bestaat enkel uit één vormgever. Bij de stad daarentegen bestaat deze dienst uit meerdere personen. De OCMW communicatieambtenaar zou zich dus beter kunnen ontwikkelen als hij naar de stad zou gaan. Daar kan hij dan kennis uitwisselen met zijn collega’s en verder groeien in z’n job. Het samenbrengen van anders geïsoleerde medewerkers schept een interessante leeromgeving. Dit werkt motiverend.


Het voorbeeld hieronder schetst het verhaal van een case waarin men aantal stappen heeft ondernomen om de kwaliteit van de interne en externe communicatie te verbeteren. De aanvankelijk gefragmenteerde manier van werken, verhinderde een optimaler functioneren. Door het centraliseren van de verschillende diensten en het samenbrengen van de communicatiebudgetten werd meer (kosten)efficiëntie beoogd:

Uit een audit is gebleken dat alle stadsdiensten op een diverse manier communiceerden. Bovendien had elke dienst een eigen communicatieverantwoordelijke. Dit was niet efficiënt. Om hier verandering in te brengen, werd er binnen de stad een intern communicatiebureau (bestaande uit een perscoördinator, een coördinator interne communicatie, een graficus, etc.) opgericht dat de communicatie en marketing van alle andere diensten verzorgt. Ook de communicatiebudgetten werden gecentraliseerd. Op termijn is het de bedoeling dat ook de communicatiedienst van het OCMW (dewelke momenteel uit slechts één medewerker bestaat) een beroep doet op het interne communicatiebureau van de stad.

Een tweede voordeel van een meer geïntegreerde communicatie is het imago en de herkenbaarheid van het bestuur voor burgers. Een gezamenlijk internet, een gemeenschappelijke nieuwsbrief, het op elkaar afstemmen van de huisstijl draagt wel degelijk bij tot deze uniforme uitstraling. De integratie van dienstverleningsconcepten kan de toegankelijkheid van de dienstverlening verhogen. Door de dienstverlening te clusteren op één plaats (één loket gedachte) kan de opvolging en doorverwijzing op een efficiëntere manier georganiseerd worden. Maar er kan ook back‐up dienstverlening georganiseerd worden. Enkele illustraties uit de praktijk: De ontwikkeling van de centrale balie heeft de samenwerking bevorderd en het samenhorigheidsgevoel versterkt. De kloof tussen beide besturen is minder groot geworden. Het betreft een pool van zes personeelsleden die voor elkaar kunnen invallen. De continuïteit van de dienstverlening is hierdoor verzekerd.

Binnen het huidige concept van één gebouw en de één loket past het niet om aan het onthaal apart te blijven werken. Vandaar dat het onthaal is samengesteld uit mensen van zowel het OCMW als van de gemeente. Bovendien is het onthaal verantwoordelijk voor verschillende diverse zaken: men kan er terecht voor het afhalen van vuilzakken (milieuzaken), het ophalen van een identiteitskaart (burgerzaken),…

6.3 Kosten van samenwerking Tabel 18: Baten van samenwerking communicatie en dienstverlening  

Verlies van eigenheid Verlies van veldkennis

De bezorgdheid omtrent het behoud van de eigenheid blijft aanwezig. Zowel met betrekking tot de dienstverlening als de externe communicatie. Op zich is dit niet zo vreemd. Het zijn immers twee domeinen die naar de buitenwereld gericht zijn. Externe communicatie is meer dan een techniek. Het weerspiegelt ook de identiteit van de organisatie. Discussies die op het eerste zicht triviaal lijken, bv. over logo’s en vormgeving, krijgen door deze gevoelsmatige component meer gewicht. In één van de visitaties werd het aspect communicatie en de kwestie rond de eigen identiteit gekaderd in de toekomst van het OCMW. De volgende bedenking werd geformuleerd:


Het hele debat omtrent de huisstijl kadert in een breder debat over zowel de interne als externe communicatie. Hoewel de ambitie er is om op termijn te evolueren naar een eengemaakt communicatiedienst, blijven de stad en het OCMW wel twee aparte organisaties en rechtspersonen. Hierbij moet de vraag gesteld worden of (en in hoeverre) men de eigen identiteit wil/kan behouden.

Ondanks het samenwerken (of effectieve integratie) blijft de ‘verwevenheid’ van beide organisaties soms nog een probleem. In hoeverre zijn (voelen) beide organisaties (zich) met elkaar verbonden opdat een relevante onderlinge (en externe) berichtgeving tot stand kan komen? Het OCMW heeft vanuit haar taak meer nood aan doelgroepgerichte communicatie. De vrees leeft dat deze specifieke veldkennis verloren kan gaan. Niet overal is dit even evident. Een voorbeeld:

De communicatiedienst is volledig geïntegreerd; er is één dienst waarbij de gemeente instaat voor zowel de eigen interne en externe communicatie als deze van het OCMW. Maar desondanks de integratie blijven beide organisaties twee aparte besturen met elk hun eigen informatiestromen. Vooral wat betreft de interne communicatie speelt het gebrek aan voeling met het OCMW op. De communicatiedienst is niet altijd goed op de hoogte van hetgeen er leeft bij het OCMW. Dat maakt de interne communicatie moeilijker. De gemeente zou een ‘voelspriet’ binnen het OCMW moeten hebben om interessante informatiestromen te detecteren. Momenteel heeft de personeelsdienst een aanzienlijke inbreng. Vermits deze is samengesteld uit zowel gemeente als OCMW personeel wordt de informatiestroom hier vanuit beide kanten gevoed.

Bij het OCMW komt een divers publiek aankloppen (jongeren, ouderen,...). Het betreft specifieke doelgroepen. Bij de gemeente/stad is deze communicatiedifferentiatie minder noodzakelijk. Men communiceert er met de ‘modale burger’. Nochtans kan men op dit vlak leren van elkaars ervaringen met (doelgroep)communicatie. Uiteraard is dit afhankelijk van de manier waarop men met deze verschillen wil omgaan. Is men bereid om mogelijkheden te zien in de werkwijze van de ander of stelt men zich eerder terughoudend op ten aanzien van deze verscheidenheid.

Vooral bij het OCMW leeft de angst dat door dienstverleningsconcepten zoals het één‐ loket‐ systeem de voeling met de cliënt verloren zal gaan. En vice versa, dat de cliënt de voeling met het OCMW zal verliezen. De drempel van het gemeentehuis is voor een belangrijk deel van de doelgroep van OCMW’s allicht hoger dan die van het OCMW. Een praktijkvoorbeeld:

De gemeente en het OCMW zijn op één locatie gehuisvest. Het onthaal wordt daar gemeenschappelijk georganiseerd. De mensen die voor het OCMW komen, melden zich eveneens aan bij het onthaal. Ze wachten en worden vervolgens door een OCMW medewerker opgehaald aan de balie. Er zijn echo’s dat deze (in tegenstelling tot vroeger) andere manier van werken drempelverhogend zou zijn. Het onthaal en de wachtruimte bieden minder privacy. Het opladen van de budgetmeter gebeurt bijvoorbeeld aan het onthaal.



STAP 5: Met welke bestuurlijke en procesmatige factoren die de samenwerking beïnvloeden, moeten we rekening houden?


Deel 5: Factoren die de (mate van) samenwerking tussen gemeente en OCMW beïnvloeden Een samenwerking brengt dus specifieke kosten en baten met zich mee. Dit zijn factoren die mee bepalend zijn om al dan niet met een samenwerking van start te gaan. Maar de mate van samenwerking wordt niet enkel bepaald op basis van een rationele kosten‐ baten afweging. Er zijn ook nog andere factoren die hierin meespelen. Zo zijn er een aantal bestuurlijke elementen die mee in overwegingen worden genomen. Maar er zijn ook tal van procesmatige factoren die op verschillende momenten in de samenwerking (bij de initiatie, start en werking) een rol spelen. Al deze aspecten worden vervolgens meer in detail uitgelegd.

> Hoofdstuk 1. Bestuurlijke overwegingen en keuzes Vanzelfsprekend moeten ook een aantal bestuurlijke overwegingen en keuzes worden gemaakt. In de gevalstudies bleek dat deze elementen echter geen hinderpaal zijn en redenen om een samenwerkingsproject niet verder te zetten. De elementen waaraan kan worden gedacht: • De stroomlijning van de keuze van organisatievorm met als doel de organisatie van de besturen overzichtelijk houden: wil men wel verschillende organisatiemodellen voor verschillende managementdomeinen? • De inhoud van beheersovereenkomsten en SLA’s bepalen • De financiering van managementondersteunende diensten • De monitoring/evaluatie van managementondersteunende diensten • Een transparante verantwoording regelen • Het toewijzen van verantwoordelijkheid en éénduidigheid van sturing, indien mogelijk • Het verzekeren van een goede coördinatie in de organisatie: ‐ tussen managementondersteunende diensten onderling ‐ tussen diensten en afnemende lijndiensten


> Hoofdstuk 2. Procesmatige factoren In wat volgt worden verschillende procesmatige factoren beschreven. Het betreft hier allerhande elementen die, met betrekking tot een mogelijke samenwerking, mee in rekening worden gebracht. Deze (veranderings)factoren worden opgedeeld afhankelijk van het moment dat ze zich voordoen binnen het proces van de samenwerking: bij de initiatie, bij de start/invoering en de recurrente factoren.

2.1. Bij initiatie van de samenwerking Vaak is het een samenloop van omstandigheden dewelke aanleiding geeft tot een samenwerking/integratie. Personen met een vooruitstrevende visie, een nieuwe regelgeving van hogerhand, etc. De aanzet wordt in vele gevallen gegeven doordat er zich een window of opportunity aandient. Zo’n window of opportunity kan onder meer voortvloeien uit een infrastructurele nood. Een nieuw, gezamenlijk gebouw vormt dan de trigger om nauwer samen te werken. Enkele voorbeelden: Hoewel de gemeente en het OCMW op een bepaald moment elk hun eigen sites wilde renoveren, is er uiteindelijk toch geopteerd om samen een nieuw gebouw aan te kopen. Vanuit de infrastructurele aanleiding is er toen een opportuniteit gespot. Het nieuwe, gezamenlijke gebouw zorgde voor de mogelijkheid om de verschillende diensten samen te brengen en gezamenlijk vanuit één locatie aan de slag te gaan. Midden jaren 2000 werd er beslist om een nieuw gebouw neer te zetten. Zowel de gemeente, het OCMW, de politie en de bibliotheek zijn hier ondertussen gehuisvest. Het was tevens de wens van de politieke meerderheid dat de gemeente en het OCMW nauwer zouden gaan samenwerken.

Die juiste momenten zijn vaak ook persoonsgebonden. Het gaat dan onder andere om een ontslag, pensionering of overlijden. Personen met een eerder terughoudende attitude ten aanzien van een samenwerking, verdwijnen op die manier van het toneel. Het is een belemmerende ‘factor’ die wordt wegenomen. Een dergelijke gebeurtenis kan eveneens de mogelijkheid doen ontstaan om de overstap naar één leidinggevende van de geïntegreerde dienst te maken. Ter illustratie: In het verleden zijn er steeds twee afzonderlijke ICTdiensten geweest. Maar naar aanleiding van het plotse overlijden van het gemeentelijke ICTdiensthoofd heeft men uiteindelijk besloten om het ICT diensthoofd van het OCMW verantwoordelijk te maken voor de beide diensten. Het is toen dat het idee is ontstaan om de beide diensten samen te voegen. Hoewel ze aanvankelijk nog ruimtelijk gescheiden zaten, is hier na enige tijd verandering in gekomen. Een bepaald gebouw werd volledig vernieuwd. Dit werd aangegrepen om de twee diensten op deze nieuwe locatie samen te brengen. Naast de specifieke omstandigheden die voor een doorbraak hebben gezorgd, was ook het bestuur de motor achter deze samenwerking.

Maar ook een aanwerving kan een nieuwe dynamiek teweegbrengen. Personen die een frisse, innoverende wind door de organisatie laten waaien. Persoonlijke interesses, een specifieke (beroeps)achtergrond,… dragen bij tot een nieuwe aanpak. Een praktijkvoorbeeld omtrent ICT: Enkele jaren geleden is er een document opgemaakt omtrent mogelijke synergiën op het vlak van ICT. Het


document bevatte 13 punten waarrond samenwerking mogelijk was. De aanzet hiertoe werd gegeven door de toenmalige schepen van informatica wiens persoonlijke interesse uitging naar nieuwe technologieën.

Wanneer bepaalde personen elkaar kennen, ontstaat er ook een zekere drive die bevorderlijk is voor een samenwerking. De betrokkenheid van de OCMW voorzitter bij het college van burgemeester en schepenen evenals een stabiele politieke meerderheid die achter een samenwerking staat, draagt eveneens bij tot een sfeer van samenwerken. Op sommige plaatsen is er bovendien al een lange geschiedenis van een goede onderlinge verstandhouding en contact. Een illustratie: Er is altijd al een goede verstandhouding tussen de gemeente en het OCMW geweest. Ook op beleidsmatig vlak was dit al zo sinds ’90. De OCMW voorzitter werd betrokken bij de vergaderingen van het college van burgemeester en schepenen. Hieraan voorafgaand werd er tijd gemaakt om na te gaan in hoeverre er zaken aan bod zouden komen die zowel op de gemeente als het OCMW betrekking hadden. Maar niet enkel op beleidsmatig vlak was er een goede afstemming, ook wat betreft de diensten was er al een samenwerking.

De aanzet tot samenwerken kan ook gegeven worden door de regelgeving van hogerhand. Zoals BBC en het LSB. Een illustratie uit de praktijk waarin verscheidene van de hierboven vernoemde elementen vervat zitten: Het huidige gemeentebestuur is altijd een voorstander geweest van meer samenwerking. Er werd hieromtrent al vaker overlegd en ideeën uitgewisseld. Vanuit het OCMW is er bovendien nooit veel tegenstand geweest. De OCMW secretaris is op dit vlak ook altijd al een trekker geweest. Er is daarenboven ook altijd een goed en veelvuldig contact geweest tussen hem en de ontvanger. Allerhande zaken konden er op een open manier besproken worden. De vergaderingen omtrent BBC verliepen eveneens gezamenlijk. Kortom; de (persoonlijke) relaties zijn altijd van die aard geweest dat ze een samenwerking hebben toegestaan en aangemoedigd. Daarnaast hebben zich in de loop van de tijd een aantal opportuniteiten aangeboden waarop men heeft ingespeeld. Zoals het Lokaal Sociaal Beleid en de oprichting van het sociaal huis, de beslissing om de gewestelijke ontvanger van het OCMW te laten vertrekken en over te gaan naar één ontvanger voor beide besturen, de aanwerving van een extra werkkracht binnen de loonadministratie, etc. Dit zijn allemaal factoren die voor een nieuwe dynamiek hebben gezorgd en aanleiding hebben gegeven tot (de verdere uitbouw van) de samenwerking. Of het al dan niet komt tot een samenwerking, hangt veelal af van personen die de wil tonen om samen te werken of die de samenwerking willen laten groeien.

Wat de aanleiding ook mag zijn, essentieel is het win‐win besef dat initieel ook bij beide partijen aanwezig moet zijn. Een samenwerking moet een meerwaarde bieden. De noodzaak tot samenwerken moet worden aangevoeld. Indien er sprake is van asymmetrische kosten en opbrengsten zal er niet tot een samenwerking worden overgegaan. Hetzelfde geldt voor (te grote) cultuurverschillen (m.b.t. waarden, procedures, managementstijl,...) die als een belemmering worden opgevat. Ook de angst voor het verlies van autonomie, eigenheid en controle zijn elementen die bijdragen tot de afweging om al dan niet samen te werken.


Tabel 19: Procesmatige factoren bij de initiatie      

Window of opportunity (sense of urgency; timing) Historisch goede samenwerking Politiek draagvlak BBC, LSB Win‐win besef Cultuur(verschillen)

2.2. Bij start/invoering van de samenwerking Eens er een draagvlak is dat de uitbouw van een samenwerking ondersteunt, moet er werk gemaakt worden van een aangepast veranderingsmanagement. Een samenwerking/integratie houdt een andere werkwijze in. In deze ‘opstartfase’ zijn verschillende factoren mee bepalend voor het welslagen van de samenwerking. Het (politieke) draagvlak dat tijdens de initiële fase van essentieel belang was, speelt ook op dit moment van de samenwerking nog steeds mee. Het belangrijk dat de samenwerking gedragen wordt en dat zowel beide besturen als de betrokken medewerkers het proces steunen. Verscheidene aspecten dragen hiertoe bij. Eerst en vooral een duidelijke visie. Wat wil men bereiken? Waar wil men naartoe? En op welke manier? De integratie van deze visie in een gefaseerd stappenplan vergemakkelijkt de uitvoering van de samenwerking/integratie. Uiteraard kan ook beter niet al te overhaast te werk gaan. Idealiter is er toch een aanzienlijke periode tussen de opstart van de samenwerking en de voltooiing ervan. Op die manier is er voldoende tijd om alle veranderingen door te voeren alsook hieraan te wennen. In een bepaalde case werd het belang hiervan duidelijk gesteld: ‘Een noodzakelijk element in zo’n samenwerking is ook wel het nemen van voldoende tijd. Het is een proces. Na de interne nota van 2008 kwam er een beheersovereenkomst in 2009 en de integratiegolf werd gericht naar eind 2012 toe.’

Naast een fasegewijze uitbouw van de samenwerking, kan ook een pilootproject of initiële onderzoeksperiode nuttig zijn bij het bepalen van de wijze waarop dit het beste kan worden aangepakt. Een externe projectbegeleiding (audit) kan hierin al dan niet een bijdrage leveren. Een voorbeeld uit één van de cases waarin men een beroep heeft gedaan op een audit: De integratie van de personeelsdienst werd voorbereid door een extern bureau dat de procesanalyse heeft uitgevoerd, een organogram heeft opgesteld,... Voor de andere diensten zal er zonder deze externe begeleiding gewerkt worden omdat de stad en het OCMW nu zelf al enige ervaring hebben.

Niet overal doet men een beroep op een externe projectbegeleiding. Soms speelt de invloed en dynamiek van eerdere, zelf ondersteunde integratie oefeningen. Men beroept zich dan op de eigen opgebouwde inzichten en ervaringen hieromtrent. Een voorbeeld van een case waar men de samenwerking intern ondersteunt en begeleid: De dienst organisatie ondersteuning is opgericht met als doel het op een procesmatige manier bijstaan van de verschillende diensten in hun evolutie naar meer samenwerking/integratie. Het betreft hier onder meer


een doorgedreven procesmanagement. Er wordt een praktisch document opgemaakt en overhandigd aan de verschillende ondersteunende diensten. Dit document verduidelijkt de werking van de andere dienst, neemt vooroordelen weg en toont waar er mogelijke voordelen te rapen zijn. Op die manier moet het een basis vormen voor een (verdere) samenwerking. Bovendien wordt er een nota opgesteld met allerhande redenen om de mensen te motiveren tot samenwerken. Samenwerken is niet niets en het vergt een inspanning. Daarom ook dat het hele idee om de zaken projectmatig te organiseren is gegroeid. Er worden projectgroepen per dienst opgericht, startvergaderingen worden georganiseerd, afspraken worden gemaakt en (toekomstige) werkmethodes neergeschreven, etc. Dit alles wordt dan op een regelmatige basis opgevolgd. Het is de bedoeling dat zulke trajecten door het bestuur gesteund en door de mensen gedragen worden. Het hele proces moet van onderuit groeien, met voldoende leiding en aansturing van bovenaf.

Naast een duidelijke visie, plan en eventueel een externe projectbegeleiding is vertrouwen van essentieel. Vertrouwen tussen de beide besturen (bijvoorbeeld vanuit het OCMW omtrent het budget). Veelal is dit vertrouwen al aanwezig. Het is dan gegroeid vanuit een historisch goede samenwerking en/of persoonlijke banden. Het kan ook tot stand gebracht zijn door een stabiele politieke meerderheid of doordat de OCMW voorzitter al een deel uitmaakt van het college van burgemeester en schepenen. Een illustratie uit een case: De politieke stabiliteit (meerderheid) is wel een troef om zo’n samenwerking te realiseren. Er was altijd een sterke burgemeester en een sterke OCMW voorzitter. Het OCMW heeft ook altijd haar budget gekregen. Dit zorgt natuurlijk voor een wederzijds vertrouwen.

Vertrouwen tussen twee besturen wordt ook gecreëerd door het opstellen van een beheersovereenkomst (of SLA’s ‐ dienstenovereenkomsten). Het betreft dan een duidelijke toewijzing van verantwoordelijkheden (sturing, uitvoering,…), kostenverrekening en andere financiële afspraken omtrent de dienstverlening. Te veel formalisme is ook niet nodig. Er zijn plaatsen waar er bewust gekozen wordt om niet met SLA’s te werken. Uit de visitaties is bovendien gebleken dat een het ontbreken van een beheersovereenkomst niet als een gemis wordt opgevat. Noch door het bestuur, noch door de personeelsleden. Het besef is er echter wel dat een dergelijk document nuttig is in het geval van juridische kwesties (tucht,…). Een kanttekening is hieromtrent dus nodig. Een veilige omgeving wordt niet noodzakelijk ontwikkeld door alles in contracten te gieten. Dit kan misschien opgevat worden als een instrument van wantrouwen. Bovendien is de samenwerking op sommige plaatsen op een pragmatische manier opgebouwd en/of is de beheersovereenkomst pas achteraf opgesteld. Als zijnde een formalisering van de praktijk. Maar ook het vertrouwen van de personeelsleden telt mee. Voor hen is een veilige omgeving belangrijk. Een omgeving waarin ze geen angst moeten hebben voor ontslagen, … Een dergelijke omgeving wordt gecreëerd door middel van een transparante communicatie. Angst, wantrouwen en onduidelijkheden bij personeelsleden zijn nefast voor een beginnende samenwerking. Garanties omtrent zaken zoals o.a. werkzekerheid kunnen dit verhelpen. Het is dus cruciaal om hen bij het hele gebeuren te betrekken (en eventueel mee vorm te laten geven) en op de hoogte te houden omtrent het wat en hoe. Dit kan door middel van werkgroepen waarin personeelsleden betrokken worden, interne opleidingen of andere momenten waarop de personeelsleden elkaar leren kennen en/of vertrouwd raken met de nieuwe manier


van werken,… Een gezamenlijke huisvesting op eenzelfde locatie is ook bevorderlijk voor de onderlinge sfeer en het vertrouwen. Een voorbeeld: Vooraleer de samenwerking op het vlak van de personeelsdiensten van start ging, werden er verscheidene voorbereidende gesprekken gehouden waarbij de betrokken personeelsleden met elkaar in overleg traden. Deze gespreksmomenten liepen steevast op een sisser af. Er waren voortdurend ruzies en er was geen onderling vertrouwen. Kortom, het was de dienst waarvan iedereen verwachtte dat de samenwerking op niets zou uitdraaien. Het tegendeel was echter waar. De aanvankelijke strubbelingen hadden veel te maken met het ‘onbekende’ van de andere en diens werkwijze. Toen de personeelsdiensten effectief werden samengebracht in hetzelfde gebouw, vielen al het wantrouwen en de vooroordelen weg. Momenteel is het zelfs één van de diensten waarbij de samenwerking het meest succesvol is gebleken.

Maar ook het afstemmen van de rechtspositieregeling (RPR) en een gelijke behandeling naar vergoedingen toe (m.b.t. personen met dezelfde functie die toch anders ingeschaald zijn) zorgen voor een goede onderlinge ‘rechtvaardigheid’. Het zijn eveneens belangrijke voorwaarden voor een goede samenwerking. Eveneens met betrekking tot het personeel is het vaak de vrijgekomen capaciteit die wordt beschouwd als zijnde een meerwaarde. Hierbij is echter een kanttekening nodig. Het is verkeerd om er simpelweg van uit te gaan dat elk personeelslid over de nodige competenties beschikt om eender waar opnieuw ingezet te worden. Het is daarom aangeraden om dit van te voren goed te overdenken. Wie kan/wordt waar worden ingeschakeld? Wie is voor welke taak geschikt? Een illustratie van een algemene aanpak uit de praktijk: De doelstellingen worden op een duidelijke manier gecommuniceerd naar de personeelsleden toe. Kostenbesparing is één van de ambities, maar er zullen geen ontslagen zijn. Er wordt dus snel, duidelijk en scherp gecommuniceerd naar de personeelsleden toe omtrent alle veranderingen. Het is immers belangrijk om alles (bijvoorbeeld omtrent de takenallocatie) duidelijk te stellen. Op die manier wordt twijfel vermeden. Daarnaast is het ook cruciaal dat de top erachter staat. De aanpak in deze specifieke case is een topdown benadering.

Er is niet altijd sprake van een top‐down benadering. Er zijn ook gevallen waarin de samenwerking (uiteindelijk) het product is van een eerder bottom‐up aanpak van de personeelsleden zelf. Ter illustratie: Binnen de meerderheid leefde de wens dat de gemeente en het OCMW nauwer zouden gaan samenwerken. Het is dan ook vanuit deze meerderheid dat het idee van samenwerken/integreren ontstaan is. Aanvankelijk was dit een topdown aanpak, maar geleidelijk aan werden het vooral de medewerkers die het hele proces van samenwerken vormde. De betrokkenheid van bovenaf verdween en er ontstonden frustraties omtrent het gemis aan duidelijke sturing en visie. Er was niemand die de touwtjes stevig in handen nam en de koers uittekende.

Werken aan gelijkvormige procedures, werkprocessen en de standaardisatie van systemen en de manier van werken zullen ook altijd bijdragen tot meer inzicht in het nut (en de haalbaarheid) van een goede samenwerking. In enkele cases werden hiervoor externe partners ingeschakeld, al is dat geen must. Er kan perfect ook een intern traject worden opgestart die deze standaardisatie tot doel heeft. Een samenwerking/integratie brengt niet enkel een verandering van structuren, procedures, methodes, … met zich mee. Vaak vereist het ook een mentaliteitswijziging.


Personeelsleden moeten zich bijvoorbeeld polyvalenter opstellen. Maar ook wat betreft de (eigen) cultuur en identiteit van de ander is een zekere openheid bevorderlijk. Tabel 20: Procesmatige factoren bij de start/invoering            

(Politiek) draagvlak/draagvlak medewerkers Plan/visie Projectbegeleiding (bijv. audit) Projectwerking (duidelijke beslissingslijnen, sturing) Tijd nemen (gefaseerd stappenplan, pilootwerking) Communicatie om angst weg te nemen > veilige omgeving = vertrouwen Gemeenschappelijke locatie Gezamenlijke RPR, gelijke behandeling naar vergoedingen toe Gezamenlijke interne opleidingen (elkaar leren kennen) Standaardisatie van diensten, procedures en processen Verlies eigenheid/cultuurverschillen (Al dan niet) beheersovereenkomst

2.3. Bij recurrente/routineuze samenwerking Eens de samenwerking/integratie is opgestart, zijn er nog een aantal factoren die meespelen in het goede verloop van de dagelijkse werking en verdere optimalisatie van de diensten. Hoewel er bij de start van een samenwerking al werk wordt gemaakt van het op elkaar afstemmen van de procedures en processen, is een verdere standaardisatie eveneens aan de orde. Dit is bijvoorbeeld zo op het vlak van de financiële diensten waar men, in het kader van BBC, tot één boekhouding wil komen. Een ander element met betrekking tot een routineuze samenwerking, is het opvolgen van de kwaliteit en de evaluatie van de samenwerking. Op deze manier kan er worden nagegaan of alle betrokken partijen tevreden zijn van de huidige werking. Eventueel kunnen er aanpassingen in de werkwijze,… gebeuren. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren via een bevraging van de diensten zelf, … Maar hieromtrent kunnen verschillende afspraken worden gemaakt. Een voorbeeld: Vermits de gemeente en het OCMW in hetzelfde gebouw zijn gehuisvest, wordt het onthaal gemeenschappelijk georganiseerd. Dit wil zeggen dat ook de mensen die voor het OCMW komen zich bij het onthaal aanmelden. Het opladen van de budgetmeter gebeurt aan het onthaal zelf. En hoewel de medewerkers zelf de (samen)werking van het onthaal als positief evalueerden, waren er toch bedenkingen naar privacy toe. Men vroeg zich af of de OCMW cliënten zelf geen problemen hadden met de ‘openheid’ van het onthaal. Tot nu toe heeft er nog niemand hierover geklaagd. Hierover wordt er binnenkort nog een (uitgebreide) bevraging opgemaakt.

Tabel 21: Factoren bij recurrente/routineuze samenwerking   

Verdere standaardisatie van processen Monitoring van kwaliteit Evaluatie samenwerking Samenwerking tussen gemeente en OCMW p. 73


Belangrijkste lessen voor nieuwe samenwerkingsprojecten


Deel 6: Resultaten ‐ lessen voor nieuwe samenwerkingsprojecten 1. Juridisch kader is geen excuus om niet samen te werken Als er wordt gesproken over samenwerking tussen gemeente en OCMW, wordt vaak een ontoereikend juridisch kader aangehaald als een reden om dat voorlopig niet te doen. Het gaat dan over de moeilijkheid van evaluatie van ‘gemeenschappelijk’ personeel, het feit dat je ‘geen servers mag delen van de Kruispuntbank’, enzovoort. Dat excuus geldt echter niet. Zoals hierboven werd beschreven, zijn voor al deze elementen best pragmatische oplossingen mogelijk. In alle gevalstudies bleek duidelijk dat de wil om samen te werken (en de juiste mensen, juiste tijdskader, het juiste momentum … elementen die hieronder nog worden beschreven) doorslaggevend is. Waar de juridische issues toch als excuus worden aangehaald, zijn er meestal andere (soms persoonlijke) redenen waarom liever niet wordt samengewerkt.

2. Niet zozeer om te besparen Over de verschillende beleidsdomeinen heen wordt het duidelijk dat een samenwerking/integratie vooral gedreven wordt door de wil om expertise samen te plaatsen en een meer efficiëntere werking te bevorderen. Efficiëntie staat in deze context niet in de eerste plaats voor kostenefficiëntie. En hoewel de factor ‘besparingen’ wel meespeelt, is het toch niet de drijfveer achter het idee van samenwerken. Bovendien zullen eventuele besparingen zich vaak niet meteen uiten. Veelal is het pas na verloop van tijd dat de financiële voordelen zich beginnen te manifesteren.

3. Meer kwaliteit en bestuurskracht Het gaat dus niet zozeer om wat er allemaal bespaard kan worden, maar eerder om wat er allemaal mogelijk wordt door middel van een samenwerking. Opportuniteiten en kansen die anders onbenut zouden blijven. Door het (gezamenlijk) uitwerken van een aantal zaken ontstaan er optimalisaties die voorheen anders niet gerealiseerd zouden worden. De echte meerwaarde zit vervat in de mogelijkheden die gecreëerd worden en de hogere bestuurskracht die daaruit voortvloeit. Het gaat dan bijvoorbeeld over het kunnen investeren in een beter beleid inzake HR (meer HRM‐beleid in plaats van de klassieke personeelsadministratie) of ICT (meer dan helpdesk maar ook een echt beleid inzake redundantie en virtuele servers bijv.). Het gaat dus meer over de mogelijkheid om op een meer gestructureerde manier te werk te gaan doordat er meer capaciteit, specialisatie, … ter beschikking is.


Het afstemmen van procedures, uniformiteit, transparantie, continuïteit van de dienstverlening, … zijn allemaal zaken die bijdragen tot een meer efficiënt, optimaler en kwaliteitsvoller functioneren van de diensten.

4. Sommige beleidsdomeinen lenen zich ‘makkelijker’ tot samenwerking Desalniettemin zijn er ‘quick wins’ te rapen. Bepaalde beleidsvelden lenen zich hier beter toe dan anderen. Gezamenlijke aankopen is een ideaal voorbeeld van een domein waar er gemakkelijk en snel financiële winsten kunnen worden geboekt. Door samen aan te kopen, kunnen het OCMW en de gemeente profiteren van hun gecombineerde marktmacht. Door bijvoorbeeld ook naburige gemeenten bij de aankopen te betrekken, wordt de marktmacht nog meer vergroot. Een gecombineerde marktmacht speelt wel niet altijd. Soms (bijv. in tijden van crisis) is het zelfs voordeliger om kleinere pakketten aan te kopen. Daarnaast zijn er specifieke omstandigheden en/of wensen en eisen die maken dat het moeilijker is om samen zaken aan te kopen. Soms kan het nuttiger zijn dat enkel OCMW’s (of gemeenten) onderling de krachten bundelen inzake de aankoop van hele specifieke producten (bijv. vroeger bij OCMW’s die ook medisch materiaal dienden aan te kopen voor hun rust‐ of ziekenhuis). Gemeente en OCMW zijn uiteindelijk twee entiteiten met elk hun eigen specifieke context. Met de complexiteit hiervan moet ook rekening worden gehouden.

5. Schaalgrootte speelt een rol

Voor kleinere gemeenten en OCMW’s is elke vorm van samenwerken natuurlijk voordelig. Maar er is een bovengrens (span of control). Tot op welk punt kan men spreken van een efficiëntieverhoging in het geval van grotere steden? De schaal is ook mee bepalend voor de mate waarin de samenwerking geformaliseerd ‘moet’ worden. In een kleinere gemeente en OCMW is het gemakkelijker om sneller op de bal te spelen in het geval van problemen. Kwesties worden vlugger opgemerkt en aangepakt.

6. In welke mate samenwerking formaliseren?

Daarnaast is een beheersovereenkomst niet noodzakelijk. Een samenwerking/integratie kan ook pragmatisch groeien zonder dat er van enige formalisatie sprake is. Indien er zich echter problemen voordoen, is het echter wel nodig dat er het één en ander (juridisch) op papier staat. Op dat vlak is het wel sterk aan te bevelen om de afspraken op papier te zetten en te laten goedkeuren. Dat geeft bovendien ook de nodige transparantie (ook naar personeel en politici). Hoewel een beheersovereenkomst een nuttig document is, kan er ook een zekere mate van dwang vanuit gaan. Een beheersovereenkomst, SLA,… kan opgevat worden als een instrument van wantrouwen. Terwijl het net heel belangrijk is om een veilige omgeving te creëren waarin veranderingen kunnen worden doorgevoerd en waarvoor er de nodige tijd wordt genomen.

7. Een veilige omgeving voor een samenwerkingsproject


Opdat deze veranderingen succesvol zijn, moeten deze uiteindelijk ook gedragen worden door het personeel. Een veilige (werk)omgeving, zekerheid en vertrouwen zijn hierin cruciaal. Niet enkel het personeel moet achter de samenwerking staan, maar ook de (politieke) besturen. De aanwezigheid van een win‐win besef bij alle betrokken partijen is van essentieel belang. Soms is het één van de diensten die de voordelen van een samenwerken niet inziet (vb. omdat zij zelf al beschikken over een goed functionerende dienst,…). Maar het kan evengoed zo zijn dat het bestuur de samenwerking op een andere manier aanvoelt dan het personeel. De houding van het bestuur, de mate waarin zij de touwtjes in handen nemen en alles volgens een bepaalde visie en plan sturen, beïnvloedt mee het hele gebeuren.

8. Vertrouwen = de basis van een goede samenwerking

Idealiter zit de wil om samen te werken al vervat in de alledaagse visie en houding van beide besturen. Op sommige plaatsen maakt de OCMW‐voorzitter al lang deel uit van het college van burgemeester en schepenen, kan het OCMW al lang rekenen op het vertrouwen van de gemeente inzake de gemeentelijke bijdrage en is er een stabiele politieke meerderheid die de samenwerking draagt. Vertrouwen is dus erg belangrijk. En vaak hangt dat ook af van mensen die al dan niet goed met mekaar kunnen opschieten. De juiste mensen op de juiste plaats, voldoende vertrouwen en de ‘veilige omgeving’ (zie vorige alinea) zijn belangrijke randvoorwaarden maar kunnen ook de echte succesfactoren worden. Als dit alles gepaard gaat met een aantal spilfiguren die op het juiste momenten een visie en ideeën aanbrengen, kan dit een perfecte window of opportunity vormen (en de perfecte aanzet tot samenwerken).

9. De ‘window of opportunity’ Zo’n window of opportunity is nagenoeg in elk project cruciaal. Zo’n “momentum” kan allerlei vormen aannemen. Een nieuw gebouw waarin diensten effectief gaan samen zitten, kan een voorbeeld zijn. Deze gezamenlijke huisvesting is soms bepalend voor een goede verstandhouding. Soms is het zo dat dezelfde diensten te weinig van elkaar (en hun werking) weten. Hierdoor ontstaat er een soort van wantrouwen; in extremis zelfs een zekere mate van animositeit. Maar door effectief in hetzelfde gebouw samen te werken vervagen deze verschilpunten. Naast een gezamenlijke huisvesting kan ook een nieuwe aanwerving of pensionering, overlijden of ontslag van iemand die de verandering tegenhield, een katalysator zijn. In verschillende cases waren het mensen die het verschil maakten: een nieuw hoofd voor de personeelsdienst, secretarissen die het voortouw nemen, een schepen die in de materie thuis is, … Tot slot kan ook een nieuw bestuur (verkiezingen), de opmaak van een lokaal sociaal beleidsplan, een gemeenschappelijke rechtspositieregeling, de invoering van nieuwe software of een project inzake de nieuwe beheers‐ en beleidscyclus een ‘momentum’ zijn. Vaak worden dergelijke projecten of tijdstippen aangegrepen als hefboom.



10. Neem de nodige tijd voor het project Een goed tijdstip kiezen is belangrijk maar een project heeft ook een draagvlak nodig … en vaak moet dat groeien. In verschillende gevalstudies bleek dat het voorzien van voldoende tijd heel positief werkt naar het draagvlak én de kwaliteit van het project. Een tijdspad van enkele jaren is helemaal niet overdreven. Dat geeft dan de mensen kans om te wennen aan het idee, om werkgroepen op te starten om die verandering ook van onderuit mee vorm te geven, om weerstanden te doen wegebben, enzovoort.

11. Het begin en einde van een proces In dat tijdspad zijn er managementdomeinen die altijd weer vooraan in het proces zitten en andere die op het einde van het proces aan bod komen. Meestal wordt er eerst aan de backoffice gewerkt: personeelsmateries, afstemmen rechtspositieregeling, … en/of de invoering van een nieuwe software of ICT‐infrastructuur. Die elementen zijn zelfs vaak de aanleiding tot meer samenwerking. De frontoffice (bijv. een gezamenlijke communicatie en dienstverlening) volgt meestal aan het einde van de keten.

12. Respect voor de eigenheid Verschillen zijn en blijven er natuurlijk wel. Gemeente en OCMW blijven twee verschillende entiteiten met elk hun eigen geplogenheden en kenmerken. Vooral in het contact naar de mensen toe, zijn deze verschillen duidelijk merkbaar. Het warme, spontane en de gerichtheid op een meer divers publiek van het OCMW staat tegenover het meer formele en zakelijke van de gemeente. Deze facetten zitten vervat in verschillende ondersteunende diensten. Bovendien zijn deze contrasten eveneens verweven met de algehele houding en mentaliteit van het OCMW en de gemeente. In grotere organisaties verloopt alles via meer formele regels, gewoonweg omdat het noodzakelijk is. In een bestuur met een kleinere omvang is dit niet nodig. Daar is er ruimte voor meer flexibiliteit. Onderling contact verloopt spontaner, vergaderingen zijn minder formeel georganiseerd. Dit is het participatieve versus het eerder hiërarchische en normgebaseerde management.

13. Cultuurverschillen zijn geen excuus Veel te vaak worden deze zaken echter aangehaald als een belemmering. Een obstakel op het pad van samenwerken. Onterecht. Dergelijke cultuurverschillen zijn eigen aan beide besturen. Bovendien zijn ze ook aanwezig op plaatsen waar de samenwerking vlot verloopt. Daarenboven bieden deze verschillen de mogelijkheid om van elkaar te leren en elkaar aan te vullen. Mits een open ingesteldheid uiteraard. Er zijn tal van voorbeelden waarin een dergelijke kruisbestuiving interessant is gebleken.

14. Integratie is geen doel op zich Vooral bij het OCMW is nog de angst aanwezig is om ‘overgenomen’ te worden. Men vreest dan voor een te grote mate van politisering en inmenging. Ook de ongerustheid


omtrent het verlies van de eigenheid en de vervlakking van de specifieke kennis wordt vooral bij het OCMW aangevoeld. Ongeacht de mate van samenwerking/integratie zijn en blijven het OCMW en de gemeente twee aparte besturen. Er zal dus steeds een debat zijn over de grenzen van de eigen (overgebleven) identiteit. Bovendien hoeft samenwerken niet beschouwd te worden als dé (enige en beste) manier om (kosten)efficiënter en kwaliteitsvoller te werken. Een (gezamenlijke) beslissing om niet tot een samenwerking over te gaan, is uiteindelijk ook een vorm van samenwerken. Het is niet integreren om te integreren …



Bijlagen: bronnen, extra toelichtingen & casebook


Nuttige bijlagen

> Bronnen Algemene bibliografie  De Herdt, D., Verhoest, K. (2010). Lokale besturen en hun verzelfstandigde agentschappen. Naar een betere afstemming en sturing. Brussel: Politeia.  Janssens, L., Verhaert, R. (2005), Handboek gemeentelijke dienstverlening, Brussel: Politeia, november 2005, 171 p.  Janssens, L. (2004), Veranderingsproces in de lokaal sociaal beleid’, inclusief het begeleiden van proefprojecten, Ministerie Vlaamse Gemeenschap ‐ cel lokaal sociaal beleid.  Peeters, N., de Caluwe, C., Janvier, R., Van Dooren, W. (2010), Vlaamse gemeenten en hun rechtspositie: een tweedimensionale analyse van organisatorisch gedrag, Antwerpen: SBOV, 149 p.  Sels, P. (2006), Naar een optimale verhouding tussen gemeente en OCMW, VVSG.  Sels, P. (2009), Samenwerking tussen OCMW en gemeentebestuur op het vlak van de ondersteunende diensten, VVSG.  Vanderstappen, P., Sels, P., Colpaert‐Arickx, K., Verbeek, M., Leroy, J., Janssens, K., De Lange M. (2010), Veel gestelde vragen over de samenwerking tussen gemeente en OCMW, VVSG.  Van Dooren, W., Voets, J., Depeuter, B., Janssens, L. (2011), Bestuurskracht van de Vlaamse plattelandsgemeenten, VLM.  Verhoest, K., De Herdt, D., Van Holsbeeck, D. (2009). Verzelfstandigen, samenwerken of uitbesteden?. Brussel: Politeia.  Verhoest, K. , Windey, J., (2008). Beheersovereenkomsten voor lokale besturen: een praktische handleiding. Brussel: Politeia.  Verhoest, K., Legrain, A., Bouckaert, G. (2003). Over samenwerking en afstemming: instrumenten voor een optimale coördinatie van beleid en beheer in de publieke sector. Reeks modernisering van de overheidsinstellingen, Academia press, Gent, 2003.  Verhoest, K., Bouckaert, G., Maes, R., Verschuere, B. (2001). Naar een optimale verhouding tussen gemeente en OCMW. Brussel: Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur, 179 p.  Verschuere, B. (2010), Beheersmatige samenwerking tussen stadsbestuur en OCMW in de 13 centrumsteden, kenniscentrum Vlaamse centrumsteden.


 Verschuere, B., Verhoest, K. (2002). Een nieuw model voor de organisatie van het lokaal sociaal beleid Vlaanderen. Vlaams tijdschrift voor overheidsmanagement, 7(3), 26‐43.


Bronnen Genk  Beheersovereenkomst stad – OCMW Genk betreffende onderlinge samenwerking  Beleids‐ en beheerscyclus van stad en OCMW, p.84, Genk  Lokaal sociaal beleidsplan 2008‐2013 Genk  Nieuw hoofdstuk in de samenwerking tussen stad en OCMW, p.83‐84, Genk  Samenwerking ICT diensten stad Genk en OCMW  Samenwerken tussen stad en OCMW: op zoek naar synergiën op ICT vlak; gezamenlijke voorstellen van de diensten ICT van de stad Genk en het OCMW Genk, 2008  Visietekst rond de integratie van de personeelsdiensten van de stad Genk en het OCMW, stad Genk, OCMW Genk, Möbius, 2010 Bronnen gemeente Herent  Bouw nieuw administratief centrum Herent, 2009  Budget‐ en doelstellingennota 2012: de nieuwe beleids‐ en beheerscyclus  Het sociaal huis… in beweging, een begrip in Herent  NAC en globale visie inzake de algemene organisatie, 20p.  Nota: strategie van onthaal de Kouter, 2011  Sociaal huis bestaat niet uit bakstenen, 2006  Toegankelijkheid van de OCMW dienstverlening: signaaldetectie, toeleiding, NAC, 2008  Uittrekstel uit de notulen van de gemeenteraad: toelichting ontwerpnota NAC en globale visie inzake algemene organisatie, vergadering 13 maart 2009  Uittreksel uit de notulen van de gemeenteraad: oprichting overkoepelend management‐team gemeente en OCMW, vergadering 10 mei 2011  Uittreksel uit de notulen van de gemeenteraad: NAC ‘de Kouter’ ‐ naamgeving, vergadering 10 mei 2011  Uittreksel uit de notulen van de gemeenteraad: algemene principes inzake samenwerking tussen gemeente en OCMW Herent, vergadering 10 mei 2011  Uittreksel uit de notulen van de gemeenteraad: startnota organisatiebeheersing in gemeente en OCMW Herent, vergadering 23 januari 2012  Uittreksel uit de notulen van de gemeenteraad: algemene beheersovereenkomst gemeente Herent en OCMW Herent, vergadering 14 februari 2012  Uittreksel uit de notulen van de gemeenteraad: oprichting van een geïntegreerde dienst organisatiebeheersing voor de gemeente en het OCMW Herent, vergadering 14 februari 2012  Uittreksel uit de notulen van de gemeenteraad: goedkeuring charter toegankelijkheid VVSG, vergadering 14 februari 2012


Bronnen Lokeren  Beheersovereenkomst ICT stad, OCMW, politie  Samenwerkingsafspraken tussen het OCMW en gemeentebestuur van Lokeren in het kader van het lokaal sociaal beleidsplan 2006‐2007 Bronnen Overpelt  Ontwerp van samenwerkingsovereenkomst gemeente – OCMW, 2008 Bronnen Zoersel  Rechtspositieregeling voor gemeente en OCMW personeel Zoersel, 119p.  Toelichting bij de personeelsformatie 2011‐2014, 12p.



> Casebook Cases inzake samenwerking gemeente‐OCMW in Vlaanderen



> Bijlage: toelichting bij deel II ‐ organisatiestructuren Gebaseerd op Verhoest, De Herdt en Vanholsbeeck, 2010.

Verzelfstandiging op gemeentelijk niveau 1. Eigen beheer – gewone administratie I. Wat? Meest klassieke invulling publieke administratie: gemeentelijke kernadministratie voert taken rechtstreeks uit; deze invulling vloeit voort uit grondwettelijk centralisatiebeginsel en vormt de norm wat publieke dienstverlening betreft. II. Motivatiecriteria: (1) aard van de taak; (2) politieke elementen; (3) soms geen behoefte aan autonomie III. Nadelen: gebrek aan autonomie, efficiëntie, verantwoordelijkheid, slagkracht, expertise 2. Budgethouderschap I. Wat? Beheersautonomie verlenen aan budgethouder via toekennen enveloppe voor bepaalde taak. II. Bestuur: het Gemeentedecreet legt het budgethouderschap deels bij de gemeenteraad en vooral bij het college van burgemeester en schepenen (CBS). Het zijn die organen zelf die beslissen of ze het budgethouderschap verder delegeren. Dat kan van het college naar de secretaris zijn, van de secretaris naar individuele personeelsleden en in bepaalde gevallen ook rechtstreeks van het college naar individuele personeelsleden. Ook een delegatie van het college naar een wijkcomité of burgerinitiatief is mogelijk. III. Motivatiecriteria a) Autonomie inzake financieel management Budget: budgethouder verantwoordelijk voor facturatie; interne kredietaanpassingen en budgetwijzigingen niet mogelijk; beheer portefeuille gekoppeld aan voorafgaand visum van de financieel beheerder. Boekhouding: afzonderlijk rapport en balans binnen gemeentelijke boekhouding per budgethouder volgens boekhoudkundige bepalingen titel IV Gemeentedecreet. Inkomstenmanagement en reserveringen: verwerven eigen inkomsten kan gedelegeerd worden voor inkomsten niet exclusief voorbehouden aan gemeenteraad, CBS of secretaris; definitief aanvaarden schenkingen en legaten niet delegeerbaar; autonomie inzake vaststellen tarieven en retributies onduidelijk; subsidies ontvangen kan enkel namens de gemeente; gemeenteraad kan in de toekomst normalerwijs budgettaire reserves opbouwen voor specifieke budgethouders. ‐Aankoopmanagement: budgethouder autonoom als bevoegdheid delegeerbaar is.


Financiële verrichtingen op lange termijn: niet mogelijk (geen rechtspersoon) Deelname in en oprichting rechtspersonen: niet mogelijk (geen rechtspersoon) b) Autonomie inzake personeelsmanagement: zelfde rechtspositieregeling gemeente; mate van operationele autonomie mogelijk via delegatie (maar beperking: aanstellen/ontslaan personeel, tucht); budgethouder en personeel statutair of contractueel aangesteld. c) Overige criteria: snellere en efficiëntere taakuitvoering door financiële flexibiliteit, verhoogde betrokkenheid en responsabilisering personeel (groeiend financieel besef), ontlasting gemeenteraad en college voor detailbeslissingen, ondersteunende staffuncties op maat. IV. Bemoeilijkende factoren met betrekking tot autonomie ‐ Nood aan cultuuromslag op politiek en ambtelijk niveau (nood aan vertrouwen en verantwoordelijkheidszin) ‐ Nood aan kwaliteitsbewaking met oog op lange termijndoelstellingen ‐ Nood aan samenhang en goede organisatie (afstemming en coördinatie) 3. Intern Verzelfstandigd Agentschap (IVA) I. Wat? Dienst zonder eigen rechtspersoonlijkheid, door de gemeente belast met welbepaalde beleidsuitvoerende taken van gemeentelijk belang, beschikt over operationele autonomie. II. Oprichting: Artikel 221 van het Gemeentedecreet bepaalt dat een IVA wordt opgericht door de gemeenteraad. Het oprichtingsbesluit, dat een opsomming bevat van de toegekende beleidsuitvoerende taken van gemeentelijk belang, wordt verzonden naar de toezichthoudende overheid met het oog op algemeen administratief toezicht. III. Bestuur: Hoofd IVA is personeelslid belast met algemene leiding, werking en vertegenwoordiging IVA. Eventuele verdere delegatie van bevoegdheden is mogelijk. IV. Aansturing: door middel van beheersovereenkomst (inhoud: concretisering doelstellingen en wijze taakuitvoering; toekenning middelen; voorwaarden eigen financiering; informatieverstrekking aan CBS) V. Motivatiecriteria a) Autonomie inzake financieel management Budget: door IVA opgesteld volgens budgetteringssysteem gemeente, goedgekeurd door gemeenteraad en geconsolideerd met gemeentebudget; interne kredietaanpassingen en budgetwijzigingen door IVA niet mogelijk; hoofd IVA is budgethouder en kan deze bevoegdheid verder delegeren; visumplicht financieel beheerder verplicht bij aangaan verbintenissen. Boekhouding: afzonderlijk rapport en balans binnen gemeentelijke boekhouding; jaarrekening geconsolideerd met dat van de gemeente. Inkomstenmanagement en reserveringen: beperkt aangezien geen rechtspersoon, eventueel bepalen tarieven binnen grenzen door gemeenteraad opgesteld; gemeenteraad kan in de toekomst normalerwijs budgettaire reserves opbouwen voor IVA; subsidies kunnen ontvangen worden enkel in naam van de gemeente; schenkingen en legaten aanvaard door gemeente.


‐Aankoopmanagement: IVA kan rechtshandelingen niet zelf stellen, wel impulsen geven aan CBS en gemeenteraad. Financiële verrichtingen op lange termijn: niet mogelijk (geen rechtspersoon) Deelname in en oprichting rechtspersonen: niet mogelijk (geen rechtspersoon) b) Autonomie inzake personeelsmanagement : gebonden aan rechtspositieregeling en personeelsformatie gemeente; mate van operationele autonomie (bepaald in beheersovereenkomst) kan gedelegeerd worden naar hoofd IVA en verder gedelegeerd worden naar andere personeelsleden; personeel kan zowel statutair als contractueel worden aangesteld. c) Autonomie over organisatiestructuur en processen: autonomie aanwezig indien IVA hiertoe gemachtigd is in oprichtingsbesluit. d) Autonomie over interne controle: kan worden opgenomen in oprichtingsbesluit en verder besproken in beheersovereenkomst. e) Eigen identiteit en cultuur: kan vertrouwen van burgers stimuleren en werking bevorderen. f) Zichtbaarheid van dienst en transparantie: door verhoogde zichtbaarheid duidelijkere verantwoordelijkheden. VI. Bemoeilijkende factoren met betrekking tot autonomie ‐ Politieke verantwoordelijkheid CBS blijft, mogelijkheid ex ante politieke sturing . ‐ Geen rechtspersoonlijkheid, juridisch blijft men onderdeel van gemeente. 4. Autonoom Gemeentebedrijf (AGB) I. Wat? Publiekrechtelijk extern verzelfstandigd agentschap met eigen (publiekrechtelijke) rechtspersoon, raad van bestuur (benoemd door gemeenteraad), eventueel directiecomité of gedelegeerd bestuurder indien vermeld in statuten. De gemeente is steeds de enige participant. II. Oprichting: opgericht door de gemeenteraad na afwegen voor‐ en nadelen van externe verzelfstandiging in verslag opgesteld door het CBS. Deze afweging moet geval per geval en op gedetailleerde wijze plaatsvinden. De oprichtingsbeslissing, het motiveringsverslag en het ontwerp van de statuten worden naar de Vlaamse Regering verzonden. Deze keurt de beslissing al dan niet goed. III. Bestuursorganen: beheer in handen van raad van bestuur, waarvan de leden worden benoemd door de gemeenteraad; de vertegenwoordiging van elke gemeenteraadsfractie is gewaarborgd, tenzij deze afbreuk doet aan het recht van de meerderheid om minstens de helft van de leden voor te dragen. In dat geval: (1) wordt aantal leden evenredig verdeeld onder fracties die wel en niet deel uitmaken van CBS (2) binnenin elke groep (wel en niet in CBS) wordt aantal leden eveneens evenredig verdeeld; Bijkomende bepalingen: aantal leden is beperkt tot helft aantal gemeenteraadsleden (en maximum 12), ten hoogste 2/3de van zelfde geslacht, onverenigbaarheid enkel voor werknemers van commerciële of winstgevende bedrijven uit zelfde beleidsdomein als gemeentelijk agentschap; afhankelijk van statuten kan directiecomité of gedelegeerd bestuurder aangesteld worden.


IV.

Statuten: de statuten van het AGB vermelden minstens de naam, het maatschappelijk doel, de zetel, de organen (samenstelling, vergaderwijzen en werkingsvoorwaarden), opmaak van budget, rekeningen en jaarlijks ondernemingsplan en de wijze van ontbinding en vereffening. V. Aansturing: door middel van beheersovereenkomst tussen CBS en raad van bestuur AGB VI. Motivatiecriteria a) Autonomie inzake financieel management Budget: door AGB opgesteld volgens budgetteringssysteem gemeente (wijze van opmaak vastgelegd in statuten), goedgekeurd door gemeenteraad maar niet geconsolideerd met gemeentebudget, interne kredietaanpassingen en budgetwijzigingen door AGB mogelijk binnen grenzen statuten en beheersovereenkomst. Boekhouding: boekhouding en jaarrekening volgens gemeentelijke systemen, maar gemeentelijke procedures dienen niet gevolgd te worden (uitzondering: gemeentebedrijven onderworpen aan wetboek vennootschappen); jaarrekening geconsolideerd met dat van gemeente. Inkomstenmanagement en reserveringen: ruime autonomie inzake vaststellen van tarieven, reserves opbouwen, winsten en reserves herinvesteren, subsidies, schenkingen en toelagen ontvangen, eventueel eigen vermogen rentabiliseren. ‐Aankoopmanagement: raad van bestuur van AGB kan autonoom beslissen binnen grenzen statutair doel en beheersovereenkomst. Financiële verrichtingen op lange termijn: mogelijk binnen grenzen statutair doel en beheersovereenkomst; vaak beperkt doordat waarborg van stad/gemeente wordt geëist. Deelname in en oprichting rechtspersonen: mogelijk voor zover dit past binnen opdracht, geen speculatieve oogmerken worden nagestreefd, aan AGB minstens mandaat bestuurder wordt toegekend. b) Autonomie inzake personeelsmanagement : gebonden aan rechtspositieregeling gemeente (niet aan personeelsformatie), maar volledige operationele autonomie; eventueel kan men afwijken van rechtspositieregeling gemeente; zowel statutaire als contractuele aanstelling. c) Overige autonomie: eigen besluitvormingscyclus, afgescheiden rechtspersoon, eigen organisatiestructuur en processen, zelf instaan voor interne controle, in rechte optreden. d) Overige criteria: duidelijk afgebakend geheel biedt integratiemogelijkheden en schaalvoordelen, doorgedreven responsabilisering, duidelijke scheiding beleidsbepaling en –uitvoering, medebeheer biedt mogelijkheid om externe expertise aan te trekken, fiscale optimalisatie. VII. Bemoeilijkende factoren met betrekking tot autonomie ‐ Eigen rechtspersoonlijkheid zorgt ervoor dat rechtstreekse politieke zeggenschap vervalt (quid democratische controle?). ‐ Bijkomende administratieve lasten en kosten (opmaak statuten, eigen boekhouding, eventueel btw‐ en personeelsadministratie, opstellen controle‐instrumenten…). ‐ Beheersautonomie creëert risico op excessen.


‐ ‐ ‐ ‐ ‐

Versplintering lokaal bestuur. Tarief waaraan men leent kan stijgen (gemeente staat niet langer automatisch borg). Door winstoogmerk vallen bepaalde subsidies weg. Rechtsonzekerheid wanneer Vlaamse overheid nader zal bepalen waarvoor externe agentschappen kunnen worden opgericht. Fiscale implicaties.

5. Extern verzelfstandigd agentschap in privaatrechtelijke vorm (EVAP) I. Wat? Privaatrechtelijk rechtspersoon belast met uitvoering welbepaalde beleidsuitvoerende taken van gemeentelijk belang, eventueel met participatie andere publieke/private partners (hierbij moet aan mededingingsvoorschriften voldaan zijn en zijn andere gemeenten, intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, provincies en hun agentschappen, Vlaamse Gemeenschap en Vlaams Gewest van deelname uitgesloten). II. Oprichting: opgericht door de gemeenteraad na afwegen voor‐ en nadelen van externe verzelfstandiging in verslag opgesteld door het CBS. Deze afweging moet geval per geval en op gedetailleerde wijze plaatsvinden. De oprichtingsbeslissing, het motiveringsverslag en het ontwerp van de statuten worden naar de Vlaamse Regering verzonden. Deze keurt de beslissing al dan niet goed. III. Bestuursorganen: (1) algemene vergadering: gemeente beschikt over meerderheid stemmen; vertegenwoordigers door gemeenteraad uit gemeenteraadsleden voorgedragen, maar zetelen niet als volwaardige leden (wel: vertegenwoordigers van de gemeente). Meerdere stemrechten om aan verplichte meerderheid te voldoen. Zelfde onderscheid lid/vertegenwoordiger geldt voor private rechtspersonen. (2) raad van bestuur: gemeente draagt meerderheid bestuurders voor, zij vertegenwoordigen gemeente als lid; regels i.v.m. voordracht gelijkgesteld met AGB. Ten hoogste 2/3de mag van zelfde geslacht zijn; artikel 13: aantal bestuurders moet lager zijn dan aantal rechtspersonen effectief lid van vereniging. IV. Aansturing: door middel van samenwerkingsovereenkomst waar eventueel resultaatssturing mogelijk is. Inhoud: ter beschikking gestelde personeelsleden, middelen, infrastructuur; presentiegeld en andere vergoedingen; wijze van interne controle; instemming tot externe auditcommissie. V. Motivatiecriteria a) Autonomie inzake financieel management: in principe maximaal Budget: kan enkel beperkt worden in oprichtingsbesluit/statuten; geen jaarlijkse goedkeuring van gemeenteraad nodig; geen consolidatie met


gemeentebudget; EVAP kan zelf totale grootte wijzigen, maar moet zelf tevens instaan voor eventuele verhoging. Boekhouding: volgens wetgevende bepalingen gekozen rechtsvorm; jaarrekening wordt geconsolideerd. Inkomstenmanagement en reserveringen: volledige vrijheid wat betreft externe financiering. ‐Aankoopmanagement: kan enkel beperkt worden in oprichtingsbesluit/statuten. Financiële verrichtingen op lange termijn: kan enkel beperkt worden in oprichtingsbesluit/statuten. Deelname in en oprichting rechtspersonen: kan enkel beperkt worden in oprichtingsbesluit/statuten en (1) geen taken van gemeentelijk belang, (2) geen gemeentelijk personeel, (3) geen gemeentelijke infrastructuur. b) Autonomie inzake personeelsmanagement : eigen rechtspositieregeling; niet gebonden aan arbeidsvoorwaarden Vlaams Comité C1; eigen paritair comité; contractuele aanstelling c) Overige autonomie: zelf vaststellen organisatiestructuur, autonomie interne controle, juridische autonomie (afgescheiden rechtspersoon), ruimere autonomie besluitvormingscyclus dan AGB en vrijgesteld van aantal decretale informatieverplichtingen. d) Overige criteria: (1) depolitisering beleidsuitvoering (minder strikte samenstelling bestuursorganen biedt mogelijkheden tot onafhankelijke expertise; voorzitter moet geen deel uitmaken CBS, i.t.t. AGB) (2) private rechtspersonen kunnen in eigen persoon lid zijn, wat rechtstreekse afvaardiging middenveld mogelijk maakt. Bovendien geen maximaal aantal leden of bestuurders (i.t.t. AGB) en benoeming niet rechtstreeks door gemeenteraad (maar: gemeente), formule 9b (medebeheersformule) hierdoor mogelijk, uitzonderingen: stichtingen openbaar nut en private stichtingen (3) mogelijkheid tot financiële participatie, (4) fiscale optimalisatie (5) eigen huisstijl verhoogt onafhankelijke positie en wekt soms meer vertrouwen voor sponsoring/schenkingen (6) soms moet men vzw zijn om bepaalde subsidies te ontvangen. VIII. Bemoeilijkende factoren met betrekking tot autonomie ‐ Gevaar democratisch deficit (mechanismen om dit te verhinderen: gemeente heeft meerderheid stemmen in algemene vergadering; kiest vertegenwoordigers; samenwerkingsovereenkomst met EVAP; verplichtingen EVAP inzake formele motivering en openbaarheid bestuur). ‐ Bijkomende administratieve lasten en kosten (zie AGB, maar jaarlijkse rapportage niet verplicht). ‐ Versplintering lokaal bestuur, maar EVAP vaak meer verbonden met gemeente dan AGB vanwege mogelijkheid aanstelling interne deskundigen. ‐ Fiscale implicaties. 6. Uitbesteding


I.

Wat? Het overlaten van de productie en/of levering van een publieke taak aan een private uitbesteder. Levenscyclus van product moet formuleerbaar zijn in aparte deelfasen. Overheid staat in voor planning financiering en controle. II. Juridische basis: wetgeving overheidsopdrachten: in nabije toekomst wordt oudere wetgeving vervangen door nieuwe wetten 15 en 16 juni 2006 (gepubliceerd in Staatsblad, nog niet van toepassing). III. Motivatiecriteria IV. a) Autonomie: in principe maximale beheersautonomie private partner, tenzij contractuele beperkingen worden opgenomen. b) Meer innovatie, flexibiliteit en expertise private actoren leiden tot meer kwaliteit (maximale afstemming dienstverlening). c) Lagere kosten en hoger kostenbewustzijn (maar moet geval per geval bekeken worden en er moet sprake zijn van werkelijke competitie). d) Gemeente kan zich concentreren op haar kerntaken. V. Bemoeilijkende factoren met betrekking tot autonomie ‐ Voldoende marktwerking nodig: risico op marktfalen dient ingeschat te worden, alsook mag gemeente niet strategisch afhankelijk worden van 1 aanbieder. ‐ Korte termijn van de contracten vereist onderscheid uitvoeringsfase van andere deelfasen, maar soms kunnen deze beter gekoppeld worden (zie PPS). ‐ Uitholling dienstverlening kan leiden tot verlies interne expertise en controle. ‐ Personeelsrisico’s door verschillen in statuten gemeentepersoneel en personeel private partner kan leiden tot sociale onrust, risico op in de hand werken sociale ongelijkheid in de samenleving, democratische risico’s aangezien private partner niet gebonden is aan regelgeving openbaarheid van bestuur. ‐ Onderschatting transactiekosten bij opstellen en opvolgen contract. 7. Gemeentelijke participatie I. Wat? Op basis van artikel 195 van het Gemeentedecreet kunnen gemeenten verenigingen, stichtingen en vennootschappen met sociaal oogmerk oprichten, erin deelnemen of zich erin laten vertegenwoordigen, voor zover die verenigingen, stichtingen en vennootschappen met sociaal oogmerk niet belast worden met taken van gemeentelijk belang. Hetzelfde artikel bepaalt dat gemeenten vennootschappen kunnen oprichten, erin deelnemen of zich erin laten vertegenwoordigen indien ze de realisatie van lokale PPS‐projecten als uitsluitende doelstelling hebben. Het CBS houdt een geactualiseerde lijst bij met alle participaties en informeert de gemeenteraad hier minstens eenmaal per jaar over. Het is verboden om aan dergelijke rechtspersonen personeel over te dragen of ter beschikking te stellen en infrastructuur over te dragen.


8. Intergemeentelijke samenwerking I. Wat? Steden en gemeenten kunnen hun uitvoeringscapaciteit versterken door met elkaar samen te werken. a) Interlokale vereniging Een interlokale vereniging is de lichtste vorm van intergemeentelijke samenwerking. Het gaat om een samenwerkingsverband tussen twee of meerdere gemeenten en eventueel andere publiek‐ en/of privaatrechtelijke partners waarin een concreet in omvang beperkt project wordt verwezenlijkt. Dit samenwerkingsverband heeft geen rechtspersoonlijkheid en er is geen beheersoverdracht. De oprichting gebeurt door middel van een overeenkomst met statutaire draagkracht. In deze overeenkomst kan één gemeente als beherende gemeente worden ingesteld die vervolgens volgens de voorwaarden in de overeenkomst eigen personeel kan inzetten. Er is geen maximumduur voorzien. Een interlokale vereniging wordt beheerd door een beheerscomité waarin elke deelnemer ten minste één vertegenwoordiger heeft. Voor de gemeente zijn deze steeds afkomstig uit de gemeenteraad of het CBS. b) Projectvereniging Een projectvereniging is de tweede lichtste vorm van intergemeentelijke samenwerking. Een projectvereniging wordt opgericht door twee of meerdere gemeenten en eventueel andere partners. Er is geen beheersoverdracht, maar in tegenstelling tot een interlokale vereniging heeft ze wel rechtspersoonlijkheid. Een projectvereniging kan worden opgericht voor kleinschalige projecten die een beperkt aantal gemeenten aanbelangen en die een korte tijdspanne omvatten. De maximumduur bedraagt zes jaar. Een projectvereniging wordt bestuurd door een raad van bestuur die door de deelnemers wordt benoemd. Voor de gemeenten dienen de afgevaardigden lid te zijn van de gemeenteraad of het CBS. Een door een gemeente aangewezen bestuurder wordt aangeduid als voorzitter. c) Dienstverlenende vereniging Een dienstverlenende vereniging is een iets zwaarder samenwerkingsverband dat wordt opgericht door twee of meer gemeenten en eventueel andere partners. Deze vorm heeft rechtspersoonlijkheid, maar er is geen beheersoverdracht. Het doel van een dienstverlenende verenging is het verlenen van een duidelijk omschreven ondersteunende dienst aan de deelnemende gemeenten, eventueel voor verschillende beleidsdomeinen. De oprichting wordt voorbereid door een door de initiatiefnemende gemeenten ingericht overlegorgaan dat een bestuursplan, een ondernemingsplan, een motiveringsnota en een ontwerp van de statuten opstelt. Vervolgens spreken de gemeenten zich afzonderlijk uit over hun deelname. Het oprichtingsdossier bevat alle daartoe strekkende gemeenteraadsbeslissingen, evenals de bijbehorende documenten waaronder het bestuursplan en het ondernemingsplan; het wordt gevoegd bij de oprichtingsakte. De feitelijke oprichting gebeurt door het verlijden van een akte door de burgemeester van de gemeente waar de zetel wordt gevestigd. De


maximumduur van een dienstverlenende vereniging bedraagt 18 jaar, met mogelijkheid tot verlenging. Een dienstverlenende vereniging beschikt ten minste over een algemene vergadering en een raad van bestuur. De raad van bestuur kan een directiecomité inrichten dat met het dagelijks bestuur wordt belast. De algemene vergadering is samengesteld uit de vertegenwoordigers van de deelnemers. De vertegenwoordigers van de gemeenten worden rechtstreeks aangewezen door de gemeenteraden uit hun leden. De algemene vergadering benoemt de leden van de raad van bestuur op voordracht van de deelnemers. De samenstelling van de raad van bestuur wordt statutair bepaald binnen de beperkingen van het IGS‐decreet. d) Opdrachthoudende vereniging Een opdrachthoudende vereniging is een samenwerkingsverband tussen twee of meer gemeenten en eventueel andere partners, met rechtspersoonlijkheid en beheersoverdracht. Een opdrachthoudende vereniging kan opgericht worden ter uitvoering van één of meer duidelijk omschreven bevoegdheden met betrekking tot één of meer functioneel samenhangende beleidsdomeinen. De oprichting gebeurt volgens dezelfde procedure als bij een dienstverlenende vereniging en de beheersorganen zijn op dezelfde wijze samengesteld. De maximale duurtijd bedraagt 18 jaar.


Verzelfstandiging op OCMWniveau 1. Interne verzelfstandiging a) Budgethouderschap ‐ Definitie en principes zelfde als bij gemeenten (Gemeentedecreet). ‐ Afwijkingen: (1) hoofdbudgethouder is raad voor maatschappelijk welzijn. Aangelegenheden van dagelijks bestuur kunnen worden gedelegeerd aan vast bureau, bijzondere comités of de secretaris (en verder gedelegeerd naar andere personeelsleden). Aangelegenheden die buiten het dagelijks bestuur vallen, kunnen enkel gedelegeerd worden als het budgethouderschap betrekking heeft op activiteitencentra en projecten. Budgethouders kunnen dan zijn: het vast bureau, de bijzondere comités en, na advies van de secretaris, ook personeelsleden van het OCMW. (2) provisie niet enkel gericht op geringe exploitatie‐uitgaven van dagelijks bestuur, maar ook voor dringende steun. b) Intern verzelfstandigde agentschappen (IVA) ‐ Definitie en principes zelfde als bij gemeenten (Gemeentedecreet) ‐ Afwijkingen: (1) bevoegdheid om beheersovereenkomst af te sluiten met OCMW komt toe aan raad voor maatschappelijk welzijn. (2) De bevoegdheden inzake individuele maatschappelijke dienstverlening en verhaal kunnen niet toevertrouwd worden aan de IVA’s. ‐ Meerwaarde van een IVA voor een OCMW: (1) formele bevoegdheid om dagelijks personeelsbeleid te behartigen, wat duidelijkheid schept voor het personeel. (2) IVA is automatisch budgethouder. (3) gemakkelijker op te richten dan vereniging titel VIII, hfst. I. 2. Externe verzelfstandiging a) Vereniging titel VIII, hfst. 1 ‐ Bij deze vorm richt het OCMW een publiekrechtelijke vereniging op. Geen tweede partner verplicht, maar OCMW kan wel samenwerken (behalve: met rechtspersonen met winstoogmerk en met natuurlijke personen). Afzonderlijke juridische entiteit opgericht. ‐ Voorwaarden: (1) ter uitvoering van een welomschreven taak; niet nodig dat deze reeds tot opdrachten OCMW behoort; ook voor interne taken. (2) Het oprichtingsbesluit, de statuten en de bijlagen bij de statuten, moeten goedgekeurd worden door de gemeenteraad en de Vlaamse regering. Dat geldt ook voor de beslissingen tot wijziging van de statuten, tot toelating van privaatrechtelijke personen, tot verlenging van de duur en de beslissing tot vrijwillige ontbinding van de vereniging. Voor alle andere beslissingen gelden dezelfde controlemechanismen en hetzelfde administratief toezicht als bij het OCMW zelf; eenzijdige beslissingsmacht, onderworpen aan bepalingen openbaarheid van bestuur en overheidsopdrachten; individuele beslissingen


vatbaar voor beroep; in statuten kan afgeweken worden van algemene regels OCMW. ‐ Vertegenwoordiging van het OCMW in deze vereniging: via de leden van de raad voor maatschappelijk welzijn die hiervoor worden aangeduid. Wanneer deze vereniging ziekenhuizen beheert, kunnen echter ook deskundigen die geen lid zijn van de raad, het OCMW vertegenwoordigen (maximum 1/3de totaal aantal vertegenwoordigers); wijze van informatieverstrekking aan raad voor maatschappelijk welzijn bepaald in statuten en huishoudelijk reglement. ‐ Personeel: zelfde rechtspositieregeling en pensioenstelsel als OCMW‐personeel, maar bevoegde orgaan stelt mogelijke afwijkingen vast en bepaalt rechtspositieregeling van functies die niet bestaan op gemeentelijk vlak en voor ziekenhuispersoneel; personeel kan worden overgenomen van OCMW en private deelgenoot met behoud bezoldiging, anciënniteit e.d. b) Vereniging titel VIII, hfst. 3 ‐ Minstens 3 partners, waarvan minimum 1 OCMW en minimum 1 private partner zonder winstoogmerk (behalve als de vereniging een rechtsvorm is opgelegd voor erkenning, vergunning of subsidiëring en behalve bij toetreding tot een vereniging die uitsluitend door publiekrechtelijke overheden werd opgericht). ‐ Voorwaarden: kan enkel voor het vervullen van sociale doeleinden opgericht worden, met uitzondering van ziekenhuisgebonden activiteiten; aan één van volgende voorwaarden dient voldaan: (1) de rechtsvorm is een bij decreet/besluit opgelegde voorwaarde voor gehele of gedeeltelijke erkenning, vergunning of subsidiëring, (2) het bereiken van een bepaalde regionale bedekking of schaalgrootte is een bij decreet/besluit opgelegde voorwaarde voor gehele of gedeeltelijke erkenning, vergunning of subsidiëring, indien aan die voorwaarde door geen van de lokale deelgenoten afzonderlijk kan worden voldaan. Verder: Het lidmaatschap maakt het voor het OCMW mogelijk een nieuwe dienst aan te bieden. De machtiging van de Vlaamse regering is hierbij nodig. De besluiten tot oprichting of toetreding moeten goedgekeurd worden door de gemeenteraad; naast vzw is ook vso (vennootschap met sociaal oogmerk) mogelijk; geen publiekrechtelijke instrumenten, eenzijdig bindende beslissingen zijn niet mogelijk, er is geen openbaarheid van bestuur en geen motiveringsplicht. Ook hier dient men wel rekening te houden met de wetgeving overheidsopdrachten. ‐ Vertegenwoordiging van het OCMW in deze vereniging: Enkel raadsleden en deskundigen (maximaal een derde) kunnen het OCMW vertegenwoordigen. De stemmenverhouding wordt bepaald o.g.v. de inbreng; wijze van informatieverstrekking bepaald in huishoudelijk reglement. ‐ Personeel: enkel contractuele personeelsleden als eigen personeel (rechtspositieregeling behandeld in bevoegde paritair comité); overname of terbeschikkingstelling OCMW‐personeel met behoud bezoldiging en geldelijke anciënniteit behandeld door OCMW‐raad.


3. Samenwerking o.b.v. artikel 61 OCMWwet ‐ Het OCMW kan op basis van dit artikel een beroep doen op medewerking van openbare of private personen, inrichtingen of diensten en kan de kosten van deze samenwerking zelf dragen. Ook kan het OCMW door dit artikel overeenkomsten sluiten met andere OCMW’s, maar ook met andere openbare instellingen en zelfs met private instellingen. ‐ Kenmerkend: geen rechtspersoonlijkheid (enkel een feitelijke vereniging). In principe blijft beslissingsmacht bij OCMW. ‐ Voordelen: (1) grote ruimte aan OCMW’s op vlak van keuze partners; overeenkomst valt niet altijd onder wetgeving overheidsopdrachten, (2) veel inhoudelijke contractuele mogelijkheden, (3) autonomie voor OCMW. ‐ Mogelijkheid tot oprichting comité van sturing, waardoor samenwerking gestuurd en gecoördineerd wordt (zie artikel 61 en 62 OCMW‐wet).


> Bijlage: toelichting bij deel III ‐ juridisch kader Zie apart rapport in bijlage.


Beheersmatige samenwerking tussen gemeente en OCMW

Recommend Documents