AGENTSCHAPPEN IN VLAANDEREN: EEN BESCHRIJVENDE ANALYSE ABSTRACT

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen

AGENTSCHAPPEN IN VLAANDEREN: EEN BESCHRIJVENDE ANALYSE ABSTRACT Voorliggend rapport is een eerste beschrijvende analyse van een survey die in het najaar van 2002 en in het voorjaar van 2003 werd gevoerd bij verzelfstandigde organisaties van de Vlaamse overheid en bij organisaties die in het kader van Beter Bestuurlijk Beleid verzelfstandigd zullen worden. Dit rapport past in een ruimere onderzoeksopzet, waarbij enerzijds fundamentele onderzoeksvragen worden gesteld en anderzijds beleidsgerichte adviezen worden nagestreefd. De centrale fundamentele onderzoeksvraag peilt naar het verband tussen de mate van verzelfstandiging, autonomie en aansturing van een organisatie en haar cultuur, en haar performantie. Dit rapport beschrijft voor de verschillende componenten van deze onderzoeksvragen de resultaten voor 82 organisaties binnen het Vlaamse overheidsapparaat. In een latere fase wordt via statistische methoden gezocht naar (causale) verbanden tussen deze componenten (autonomie, sturing, cultuur en performantie). Dit rapport geeft echter reeds een genuanceerd beeld van wat verzelfstandiging in de Vlaamse overheid, vlak voor de invoering van het nieuwe kaderdecreet Bestuurlijk Beleid, inhoudt. Vanuit die beschrijving worden ook een aantal algemene lessen getrokken voor het toekomstige verzelfstandigingsbeleid. Bovendien zou een analoge survey uitgevoerd worden eind 2005, begin 2006 om na te gaan in hoeverre de hervormingen in het kader van Beter Bestuurlijk Beleid de autonomie, de aansturing, de cultuur en de performantie van de in de hervorming betrokken organisaties beïnvloed hebben. Na enkele inleidende beschouwingen komen achtereenvolgens aan bod: de aanpak en de methode van de survey, de identificatiegegevens van de organisaties, de autonomie van de organisaties, de sturing en controle van de organisaties, de organisatiecultuur en tenslotte enkele indicaties over de resultaten van de organisaties. In totaal werden 82 organisaties betrokken in deze analyse. Deze werden door de onderzoekers ingedeeld in een aantal formeel-legale types. Aangezien we per type van organisaties niet alle organisaties uit de populatie dekken, dient de lezer voortdurend in het achterhoofd te houden dat de hier beschreven resultaten niet zomaar kunnen geëxtrapoleerd worden naar de ganse populatie van organisaties. De resultaten zijn wel geldig voor de in de analyse betrokken organisaties, maar zijn hooguit indicaties van de werkelijkheid voor de ganse populatie van organisaties.

Inhoudstafel

INHOUDSTAFEL EXECUTIVE SUMMARY

6

AIM OF THE REPORT AS PART OF A WIDER RESEARCH STRATEGY AUTONOMOUS PUBLIC ORGANISATIONS IN FLANDRES: A DESCRIPTION IDENTIFICATION AUTONOMY STEERING AND CONTROL BY THE GOVERNMENT CULTURE RESULTS AUTONOMOUS PUBLIC ORGANISATIONS IN FLANDRES: GENERAL CONCLUSIONS AND

6 8 8 9 10 13 13

LESSONS FOR THE FUTURE

14

SITUERING

17

DOEL EN OPZET VAN HET RAPPORT

20

HOOFDSTUK 1 METHODE EN TECHNISCHE ASPECTEN SURVEY

22

HOOFDSTUK 2 IDENTIFICATIE VAN DE ORGANISATIE

24

2.1 OPRICHTING VAN DE ORGANISATIE OPRICHTINGSJAAR WIJZE VAN OPRICHTING VAN DE ORGANISATIE GRONDSLAG VAN DE OPRICHTING 2.2 RECHTSPOSITIE VAN DE ORGANISATIE RECHTSPERSOONLIJKHEID VAN DE ORGANISATIE RECHTSSTATUUT VAN DE ORGANISATIE 2.3 BELEID EN TAAKSPECIFICATIE KERNDEPARTEMENT VAN DE ORGANISATIE BELEIDSDOMEIN WAAROP DE ORGANISATIE HOOFDZAKELIJK ACTIEF IS TAAKKENMERKEN VAN DE ORGANISATIE BESLUIT INZAKE BELEID EN TAAKSPECIFICATIE 2.4 OMGEVING VAN DE ORGANISATIE COMPETITIE IN DE OMGEVING BETROKKENHEID VAN DE ORGANISATIE IN NETWERKEN 2.5 GROOTTE VAN DE ORGANISATIE PERSONEELSOMVANG VAN DE ORGANISATIE BUDGET VAN DE ORGANISATIE 2.6 BESLUIT: HET BELANG EN DE HETEROGENITEIT VAN DE VERZELFSTANDIGDE ORGANISATIES IN VLAANDEREN

24 24 25 27 28 28 29 31 31 32 34 37 38 38 41 47 47 49

HOOFDSTUK 3 AUTONOMIE VAN DE ORGANISATIE

53

Spoor bestuurlijke relaties

50

3


3.1 BEHEERSAUTONOMIE BEHEERSAUTONOMIE OP HET VLAK VAN PERSONEELSMANAGEMENT BEHEERSAUTONOMIE OP HET VLAK VAN FINANCIEEL MANAGEMENT 3.2 BELEIDSAUTONOMIE BELEIDSAUTONOMIE TEN OPZICHTE VAN DE BEVOEGDE MINISTER BELEIDSAUTONOMIE TEN OPZICHTE VAN HET KERNDEPARTEMENT VERGELIJKING VAN DE BELEIDSAUTONOMIE 3.3 BESLUIT INZAKE AUTONOMIE VAN DE ORGANISATIE

53 53 60 67 67 68 69 71

HOOFDSTUK 4 STURING VAN DE ORGANISATIE

73

4.1 A. EX ANTE STURING 4.1 B. RESULTAATSTURING DOEL - EN RESULTAATSNORMERING METING EN RAPPORTERING EVALUATIE SANCTIES EN BELONINGEN AUDIT BESLUIT INZAKE RESULTAATSTURING 4.1 C. CRITERIA VOOR EX ANTE EN EX POST STURING 4.2 HIËRARCHISCHE OF STRUCTURELE STURING STURING MET BETREKKING TOT HET HOOFD VAN DE ORGANISATIE STURING MET BETREKKING TOT RAAD VAN BESTUUR VAN DE ORGANISATIE 4.3 FINANCIËLE STURING 4.4 BESLUIT INZAKE STURING VAN DE ORGANISATIE

73 76 76 81 82 84 90 93 94 96 96 101 107 109

HOOFDSTUK 5 CULTUUR VAN DE ORGANISATIE

112

5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 5.9 5.10

MENSGERICHTHEID TEAMGERICHTHEID EERLIJKE VERGOEDING WAARDERING KLANTEN EN KWALITEIT VAN DIENSTEN INNOVATIE ONTWIKKELING VAN WERKNEMERS AANDACHT VOOR DETAIL EERLIJKHEID EN AANDACHT VOOR ETHIEK RESULTAATSGERICHTHEID SAMENVATTING ORGANISATIECULTUUR

112 113 115 116 117 119 120 121 123 124

HOOFDSTUK 6 RESULTATEN VAN DE ORGANISATIE

128

6.1 ZELFSCORE VOOR ALGEMENE RESULTATEN 6.2 ZELFSCORE VOOR SPECIFIEKE RESULTATEN DOELPERSPECTIEF PERSONEELSPERSPECTIEF INTERNE PROCESSEN

128 129 129 131 132

4

Inhoudstafel

SYSTEEMPERSPECTIEF PUBLIEKE SECTOR PERSPECTIEF 6.3 SAMENVATTING VOOR SPECIFIEKE RESULTATEN 6.4 GEBRUIK VAN INNOVERENDE TOOLS EN TECHNIEKEN PERFORMANCE TECHNIEKEN (INTERN GERICHT) PERFORMANCE TECHNIEKEN (EXTERN GERICHT) PERFORMANCE TECHNIEKEN (KWALITEIT)

134 135 136 138 139 141 142

BIJLAGEN

145

LIJST VAN TABELLEN LIJST VAN FIGUREN

145 147

SAMENVATTENDE TABEL: DE INDEXSCORES PER INDIVIDUELE ORGANISATIE FOUT! BLADWIJZER NIET GEDEFINIEERD. CORRELATIECOEFFICIËNTEN VOOR DE CONCEPTEN VAN CULTUUR EN RESULTATEN ORGANISATIECULTUUR RESULTATEN VAN DE ORGANISATIE DE SURVEY IDENTIFICATIEGEGEVENS AUTONOMIE STURING ORGANISATIECULTUUR EN RESULTATEN BIJKOMENDE FEITELIJKE GEGEVENS LIJST VAN RESPONDENTEN


149 149 153 156 156 158 160 165 167 169

5


EXECUTIVE SUMMARY1 AIM OF THE REPORT AS PART OF A WIDER RESEARCH STRATEGY This executive summary presents the main conclusions and the most important findings of this report. This descriptive report is an output in a wider descriptive and explanatory research, which focus on two levels of research questions. A first level of research questions are the explanatory research questions. The scientific literature on agencification and autonomization shows inconclusive results with regard to the link between organisational structure and the results and performance of the organisation. The most important features of organisational structure of autonomised public organisations are the autonomy of the organisation and the way in which and the extent to which these organisations are steered by its oversight government. Our central explanatory question is ‘to which extent the autonomy of an public organisation on the one hand and the steering and control by its oversight government on the other hand, has an influence on the performance of the organisation’. A possible reason why the literature on autonomous organisations comes up with inconclusive results, is that some possibly important intervening factors are not integrated in the research designs, such as taks characteristics, organisatonal culture. Therefore, our research design encompasses autonomy and steering as independent variables, the performance and results of the organisation as dependent variables, and some intervening factors in this relation that can be found in the organisational culture and organisational identification (profile). Figure a presents the research design

Autonomy of the organisation Steering of the organisation

?

Intervening factors: - Identification: task, size, environment, ... - Culture of the organisation - ...

?

Results and performance of the organisation

Figure a: dimensions in the research design

The second level of research questions is of a descriptive nature. The goal of the description of the autonomised public sector organisation, is to have a clear picture of these organisations for the abovementioned dimensions. This is what this report is about. As a descriptive output of the research project, it provides us with a detailed descriptive mapping of about 60% of the field of the Flemish autonomous public sector organisations. Once we have clearly described the profile, the autonomy, the steering, the results and the culture of the organisation, we can start to link these concepts in order to proceed to an explanatory level in our research, or in other words, how are these concepts linked to each other. 1

De reden waarom deze samenvatting in het Engels is geschreven, is tweëerlei: ten eerste kunnen we onder andere op deze manier onze onderzoeksresultaten bij een breder internationaal publiek van academici presenteren. Ten tweede en aansluitend bij het vorige kunnen onze onderzoeksresultaten op deze manier academisch – internationaal getoetst worden en wordt ook de internationale dimensie van dit onderzoeksproject gefaciliteerd.

6

Executive Summary

This analysis is embedded in a broader strategy to build up an international database concerning autonomized bodies. Therefore, international comparative research will be conducted in the future. Moreover, this analysis has an longitudinal aspect: the survey concerning the Flemish autonomous organisations will be conducted again in 2005-2006 (after the reform of ‘Beter Bestuurlijk Beleid’), which enables us to describe and to evaluate changes in the different dimensions (e.g. autonomy, culture, structure) of the autonomous organisations after the major ‘Beter Bestuurlijk Beleid’ reform. This reform will restructure the landscape of autonomous public bodies in Flanders thoroughly and will affect autonomy and control of these organisations. The figure b shows the process of the broader research project this report is a part of. As one can see, the descriptive part is only the first step of the broader project. In a next step we will use the data of the survey to explore initial causal links between the concepts and to build refined hypotheses about the link between organisational structure (autonomy and steering) and organisational performance, with eventual intervening links. The third step in the project is then to test the hypotheses by means of case study research. In these case studies, we will have the opportunity to look at a more in depth level at the relation between autonomy and steering and performance and at the possible intervening factors that influence this relationship.

survey

Hypothesis formulation

Initial explanatory research

Hypothesis adjustment

case study - detailed explan. research

descriptive research

answer descriptive questions

Initial answer explanatory questions answer explanatory questions

Figure b: Steps in the research strategy

In the next parts of this summary, we will focus on the most important findings from the descriptive survey research we have conducted in the Flemish public sector between the end of 2002 and the beginning of 2003. This report draws a clear picture of Flemish autonomised organisations anno 2002-2003 (before the implementation of the ‘Beter bestuurlijk Beleid’ reform. The following aspects of the Flemish autonomized organisations will be discussed: the identification of the organisations, the autonomy of the organisations, the steering of the organisations, the culture of the organisations and the performance and results of the organisations. Next to that, some recommendations for the future for the autonomisation policy in Flanders will be made. We have the data for 82 organisations, which we have divided along their legal – formal characteristics. By doing so, we divided the group of respondents in six formal – legal types of organisations2: 2

and 2 See next part (‘Situering’) for a more overview of the formal – legal types of organisations we discerned


7


-

-

Type 1: core government organisations that are part of the legal person of the Ministry of the Flemish Community (afdelingen, administraties, departementen). These organisations will become autonomous (internal or external) public organisations as a result of the ‘Beter Bestuurlijk Beleid’ reform within the Flemish administration. Type 2: internally autonomous public organisations with no legal status (e.g. Diensten Afzonderlijk Beheer). Type 3: funds with public law legal status (begrotingsfondsen van categorie A). Type 4: internally autonomous public organisations with public law legal status (instellingen van categorie A). Type 5: externally autonomus public organisations with public law or hybrid (public – private) legal status (e.g. Vlaamse Openbare Instellingen van categorie B en sui generis). Type 6: externally autonomus public organisations with private legal status (e.g. VZW’s).

It is important here with regard to these six types of organisations, that some of the types are over – and other types are under – represented in the sample. For example in types 1 and 5 we have relatively many observations, while in other types we have less. This has implications for the conclusions we draw, especially with regard to conclusions within types and between types of organisations.

AUTONOMOUS PUBLIC ORGANISATIONS IN FLANDRES: A DESCRIPTION The most important findings of five dimensions will be discussed : identification, autonomy, steering and control, culture and performance.

Identification The identification data on the Flemish autonomous organisations focus on their creation, their legal form and status, policy domain and tasks characteristics, size of budget and personnel, and environmental issues like competition and networks. - The impact of autonomised public organisations in Flanders as part of the public sector is substantial, from a financial point of view and from a personnel point of view. Further, other research shows that this impact seems to increase over time. - A second remark is that the group of autonomised public organisations is very diverse. This diversity occurs both from a legal – formal3 point of view – by which we can subdivide the organisations along their legal form and status - and from a factual point of view, where we see that in reality the organisations, between and within the legal – formal types of organisation are diverse on a considerable number of factors. This diversity becomes clear when we look at the legal form and the legal statute the organisations are subject to. - Not only on legal aspects, but also on other aspects we find this diversity between the public organisations we studied. For example the size of the organisation (in terms of budget and personnel numbers), the tasks these organisations perform and the policy domains on which these organisations are active. For example in the type of the external autonomous public organisations, there are examples that are very big in terms of size and budget, while other organisations in the same type are rather small. For example what the policy domain is concerned, we observed that within the more ‘hard’ sectors like economic affairs, employment, … one can find relatively more public law externally autonomous organisations (VOI’s), while in the ‘soft’ domains like culture or social affairs, one can find relatively more private law externally autonomous organisations. There are several indications that until this moment, the organisation and structure of the Flemish government and administration does not seem to match with the NPM-doctrines. For example, as to the division of policy preparation and policy implementation, we note that a minority of autonomous organisations

8

Executive Summary

-

of all types point at policy preparation as their primary task. On the other hand, several core government organisations are mainly engaged in policy implementation. The exercise of public authority is in some case decentralised to autonomous public organisations. Finally, we observe a diversity in the group of (autonomised) organisations when we look at the interaction between the organisation and its environment, in terms of competition and networks. Some organisations are involved to a greater or lesser degree in competition and / or networks, while others are not. The differences in interaction between organisation and environment occur mainly within types of organisations, rather than between types of organisations. We observed that the differences between the mean scores of the types of organisations are not that strong. For example, 50% of the core government organisations perceive themselves to be confronted with competition to the same extent as about 50% of the externally autonomous public organisations with public law or hybrid legal status do. Core government organisations do engage in networks to a somewhat lesser extent, as the externally autonomous public organisations with public law or hybrid legal status do (60% versus 75%). But the networks they build are as integrated as those of the latter organisations.

As a general conclusion, we observed that the impact of autonomised public organisations in Flanders is substantial, but that there is also a diversity between these organisations (often within formal – legal types) with regard to legal form, legal statute, formal steering arrangements, size, tasks, policy domains and interaction with the environment. It is important to note with regard to this diversity that the diversity not only occurs between the different formal – legal types of organisations, but also within these types.

Autonomy The concept of autonomy is a multidimensional concept; autonomy can be operational or strategic, and autonomy can be in relation to policy matters or management affairs. Policy autonomy is about the freedom to decide on content and/or results of the primary policy process. Operational policy autonomy is about the set of activities and procedures in the primary process. Strategic policy autonomy is about the choice of policy instruments and outputs to be delivered, the goals and effects.to be achieved As for policy autonomy, in the survey we have looked for the policy autonomy an organisation has in relation with the responsible minister and in relation with the core department of the organisation. Management autonomy is about the freedom to the choice and application of inputs (finances, personnel, housing, ICT…) in the primary policy process. Operational management autonomy is about decisions on choice and application of individual inputs, whereas strategic management autonomy is about decisions on general principles and rules with regard to a kind of input. As for management autonomy, we looked in the survey at two important aspects of management, i.e. personnel management and financial management. -

-

As a general conclusion, there are indications that overall there is a link between the formal – legal status of the organisation and the level of autonomy: the further the organisation is away from the core of government, the higher the probability of a higher level of autonomy. This conclusion is valid for personnel management autonomy, financial management autonomy and policy autonomy. However, there are numerous exceptions to this general conclusion. In several individual cases, some organisations of a formal – legal type that is closer to the core government, perceive themselves more autonomous than some organisations that are formal – legally further away than the core government. Further, there seem to be a large variety in the perception of organisational autonomy between organisations from the same formal – legal status. In part, such formal – legal differences in autonomy of organisations in the case of the external autonomous public law organisations (type 5) may be explained by the creation of numerous sui generis legal regimes, which diverged from the original legislation on control of autonomous bodies (i.e. Law of 16 March 1954). However, the growth in sui generis legal


9


-

regimes do not explain al of the observed differences. Based on this analysis and other research, there seems to be a difference between the formal – legal autonomy of an organisation and the factual (perceived) autonomy the organisation has actually. In practice, this means that most organisations will act as if they have more (or sometimes less) or less autonomy than they have according to relevant legislation. Other research (Verhoest 2002) points out that these differences between formal and factual autonomy result from a proactive stance of the organisations, but also from a loser oversight practice of the government. Finally, there are some more specific remarks to be made: • With regard to management autonomy, we observe next to the diversity in autonomy that the government in most cases and in most types of organisations sets the general strategic rules via financial prescriptions and a personnel statute. By consequence organisations with some strategic autonomy in financial and personnel management are limited in number and are mainly to be found in the group of the external autonomous organisations under private law and to a far lesser extent, the external autonomous organisations with a public or hybrid legal status. • There are differences in autonomy with regard to different aspects of management. For example, the payment of personnel is in general more strictly regulated (by the oversight authority) that the evaluation of personnel. • In the last ten to fifteen years, there has been a differentiated evolution between a general and an ad hoc policy towards autonomous agencies in Flanders. The result is that overall there was a stagnation or even a decrease in financial management autonomy and only a small increase in personnel management autonomy for autonomised agencies (a result of general policy issued by the horizontal or functionally responsible ministers). On the other hand, several organisations had been given on an ad hoc basis, thus not systematically, a less restrictive regime of management rules. • Finally, the public organisations we surveyed tend to have more policy autonomy in relation to the core department than they have policy autonomy in relation to the minister. This points at the minimal role that mother departments play in the steering of the autonomous public organisations, compared to the minister and his political secretariat (kabinet). Note that some core government organisations and internally autonomous organisations report that they have considerable policy autonomy vis-àvis their mother departments ànd their ministers, contradicting the common assumption that organisations under the hierarchical power of the minister do not have substantial policy autonomy.

Steering and control by the government Steering by the government refers to the influence the government has on the decision-making of the autonomous organisation by the means of ex ante mechanisms, result control, rules of appointment and evaluation of topmanagers and board members, and budget-allocation. -

Ex ante steering and control is steering with a focus on the a priori setting of rules and standards in order to give guidance to the behaviour of the actor (organisation) so that the chances of obtaining the desired output are substantial. Instruments for ex ante steering and control are ex ante authorisation procedures, the right to cancell unlegal decisions, the governmental ‘commissaires’ (‘regeringscommissarissen’) who take part of governing board meetings. As to ex ante steering and control, again the picture is very diverse. Both within and between types of organisations, we see that some organisations are strongly steered (with regard to veto right of the oversight authority or with regard to the influence the oversight authority has via representation in the governing bodies of the organisation), while other organisations are only moderately or even minimally steered. Several externally autonomous

10

Executive Summary

-

organisations with a public or hybrid legal status perceive themselves not to be subjected to a veto right of their spending minister, while most of them should be, according to their founding legislation. This is an indication that the ex ante control system as set up by the law of 16 March 1954 has several defiencies and depends in practice largely on the specific persons that perform the different control functions, as has been noted by other research. Result steering means that the government steers the executive public organisation by setting clear objectives and result targets, monitoring and evaluating the achieved results against the set targets. Result control is increasingly used internationally in the public sector with management contracts, performance measures, monitor systems and performance audits as its main instruments. As to result steering by the Flemish government, we found evidence that: • 40 to 70% of the organisations of the different types , except for the type 3 organisations (the funds), report that they set their objectives themselves. • There are more externally autonomised organisations with a management contract than organisations of types that are closer to the core government. However, even the externally autonomous public law organisations (type 5) with a management contract are in their type a small minority, although in the nineties the general introduction of management contracts for such organisations was a policy objective. • Organisations with a management contract have a strongly developed set of indicators to measure and evaluate the organisational results. However, most organisations without a management contract use indicators, although these are generally not that strongly developed. Only 10 % of the organisations do not use performance indicators (15 % of the core government organisations and of the externally autonomous organisations under public or hybrid status). Performance indicators sets seems to be somewhat further developed in externally autonomous organisations under private law, and to a lesser extent, internally autonomous externally autonomous and externally autonomous organisations under public or hybrid status, compared to core government organisations. • A considerable minority of public law externally autonomous organisations measure and evaluate their results themselves without governmental involvement, while most organisations of the other types of organisations have their results measured and evaluated by other (government, third parties) institutions. • 60% of the organisations in the sample is subjected to an audit. Most externally autonomised organisations (both public and private law) are subject to external audit (by the government or third parties). External audits are dominantly focussed on finances and legality. But 25% of the core government organisations and of the externally autonomous organisations with public or hybrid is confronted with an external audit wit respect to general performance of the organisations. 10 to 20% of the other types of organisations are. • With regard to sanctions and rewards in case of bad or good results of the organisation, it is impossible to draw a clear line; there are organisations within every formal – legal type that are subject to both sanctions and rewards, to only one aspect of the two or to none. About half of the total number organisations has neither sanctions, nor rewards (60 % of the funds and the externally autonomous private organisations; 40 % of the other types of organisations). Sanctions and rewards of a financial kind are dominant, although even their application is limited. Rewards and , to a lesser extent sanctions are mainly oriented towards an individual, rather than to the organisation as a whole. • As a general conclusion with regard to result steering, the positive news is that several aspects4 are present in the majority of the organisations. On the other hand, we

4

A result control system consist of the following elements: setting targets, developing indicators, using a management contract, measuring and evaluating the results, auditing the organisation, being subject to sanctions


11


observed that in most organisations of all types, this result steering is only a partial phenomenon. Some of the aspects are present in individual organisations, while other aspects are absent. This means that most organisations have an incomplete result steering system. Moreover, there are indications that some of the aspects (e.g. using indicators or measuring results) are used mainly internally in the organisation rather than being part of the steering relationship between the organisation and its oversight authority. -

An important point to consider is the eventual (driven by new public management ideas) shift from ex ante ways of steering to other forms of steering, e.g. result steering. •

•

Most organisations (externally and internally autonomous organisations and funds) still are subject to forms of ex ante steering, be it rather on general lines than in detail. For type 1 organisations, ex ante steering also remains important, due to their status (part of the core government). On the other hand, the practice of management contracts (as part of result steering) is not commonplace yet, also not in externally autonomised organisations. On the contrary we observed that a lot of organisations make use of performance indicators (this is true in all types of organisations). Also a considerable part of the organisations are subject to audit (intern and/or extern).

If we look at the individual organisations wit regard to ex ante and result steering5, and see how these organisations perceive themselves to be steered, we see that most of the public law externally autonomous organisations (type 5) are steered moderately ex ante (by veto rights and representation of oversight authorities in the decision making bodies of the organisation). Only a small number perceive themselves to be steered strongly ex ante. An equal small part of the organisations indicates that they are steered minimalistic ex ante. On the contrary, most of the type 5 organisations perceive themselves to be steered moderate to strongly on results, this means on most of the indexes of result steering. Only in rare occasions, organisations of type 5 indicate not to be steered on results. A similar picture comes up when we look at the private law externally autonomous organistions (type 6), where most organisations have low to moderate scores on the indexes of ex ante steering, while most organisations have moderate to high scores on the indexes of result steering. These considerations show a slow but beginning introduction of new forms of steering in the Flemish public sector, be it in addition to the still important ex ante forms of steering. Hybrid systems of steering (both ex ante and ex post) are emerging, but one should be carefull no to create steering surpluses (or steering deficits in the case none of the steering systems does function optimal) -

Two other forms of steering were analysed. Hierarchical or structural steering points at the influence of the government on the decisions of the autonomous organisation by the share of votes the government holds in the governing board of the organisation and by appointing and evaluating board members and topmanagers of the organisation. Financial steering refers to the influence of the government on the decisions of the autonomous organisation stemming from the extent of financial dependency of budget allocation by the government. Also for hierarchical or structural steering and financial steering, we conclude that the picture is rather diverse. Within the types of the external autonomous (public and private) organisations, there are considerable differences between organisations on both types of steering. Between types of organisations, we see specifically for hierarchical steering, that the private organisations (type 6) are less strongly steered than their public counterparts (type 5),

and rewards. As such a result steering system is used by a government to steer its autonomous organisations, than some involvement of the government is needed in setting the objectives, measuring and evaluating the performance and the audit of the organisation. 5 See table in addenda.

12

Executive Summary

especially with regard to the appointment of the manager, the board members and the president of the board, and the evaluation of the manager of the organisation. For financial steering, there are few differences between types of organisations. One exemption could be the core government organisations (type 1) that are relatively steered more strongly (are more financed by the oversight authority) than the other types.

Culture Culture6 as an intervening variable measures several dimensions of the internal organisational culture within the autonomous organisation. -

-

-

-

-

As a general remark, the observation is here that there are only few differences between types of organisations with regard to the perception of the organisations on the different concepts of organisational culture. Especially when we look at the mean scores per type, we cannot conclude that there are major differences between types of organisations. However, when we analyse the organisations by using analysis of variance, to look whether there are statistically relevant differences between the mean scores of the six types of organisations, we see that there might be differences for the concepts of innovation and team orientation. The indication that there are relevant differences between types of organisations on these concepts, seems a confirmation of what we found in the descriptive analysis of organisational culture: • There seems to be a difference between type 1 (core government) and type 3 (funds) on the one hand (low perception scores) and type 2 (internally decentralised autonomous organisations) and the types 5 and 6 (externally decentralised autonomous organisations) on the other hand (high scores) for the concept of team orientation. • For the concept of innovation, it seems that the organisations of the types 2 and 5 score relatively higher than the other types of organisations. For the other concepts, the results of both the analysis of variance and the descriptive analysis of means, percentiles and quartiles show that the differences between types of organisations are rather minimal. We have to add here (again) that these conclusions are based on the self perception scores of the organisations involved in the survey. Concerning the diversity within types of organisations, we see that in every of the six types of organisations the scores of the individual organisations on most of the aspects of culture are rather heterogenous, with organisations scoring high and organisations scoring low within every type. We can see thus a considerable variation within types of organisations, whereas between types of organisations, the scores are not that diverse.

Results -

-

With regard to the general perceived results of the organisation, there are no relevant differences between types of organisations. We can conclude so after having done a correlation analysis and a analysis of variance of the results of the organisations on the question for general organisational performance. Also the comparison of the mean scores of the different types of organisations do not give significant different results. With regard to the specific perceived results of the organisation, only for the public sector perspective we can conclude that there might be differences between types of organisations.

6

The concepts of organisational culture are: people orientation, team orientation, fair compensation, valuing customers and quality of services, innovation, employee development, attention to detail, honesty and attention to ethics and finally result orientation.


13


-

Analysis of variance gives indications in that direction and descriptive analysis of the means, quartiles and percentiles gives indications that there are differences between the core government organisations (type 1) that score relatively low and the public law externally autonomous organisations (type 5) that score relatively high. Whereas the scores between types of organisations only seem to be diverse for the public sector perspective, we see that the scores within types of organisations are more heterogenous, also for the other dimensions of performance. The range of individual organisational scores within a type, is rather great for every concept of performance and within every type of organisations (except for type 3, the funds, where we only have 2 respondents). Again, these conclusions are based upon self perception scores of the organisations involved in the survey. Also when we look at the use of internal and external performance techniques and the use of quality techniques, the descriptive analysis seem to indicate that these techniques are applicated to a somewhat higher extent by internal autonomous organisations and externally autonomous organisations under public or hybrid status, than by the other types. However, the analysis of variance shows that there are no significant differences between the types of organisations concerning the use and application of these techniques in the organisation. Nevertheless, this does not mean that there are no individual differences within types of organisations. There are organisations, especially in the type of the externally autonomous public organisations, that make use of these techniques intensively.

AUTONOMOUS PUBLIC ORGANISATIONS IN FLANDRES: GENERAL CONCLUSIONS AND LESSONS FOR THE FUTURE The following main conclusions are to be noted: 1. There is a diversity between organisations, also within formal – legal types of organisations, with regard to their autonomy and steering. Moreover, the factual steering is many cases less strong (or autonomy is larger) than what is formally prescribed. These two observations match with earlier research on the externally autonomous organisations of public and hybrid status (Verhoest 2002). In this earlier research these observations were explained as follows (for the externally autonomous public organisations, PhD Verhoest 2002)7: -

-

The policy towards these type 5 organisations is generated in a field with possibly conflicting powers: executive versus legislative powers, horizontal ministers versus functionally responsible ministers, the core department versus the decentralised (autonomous) organisation and the management of the organisation versus the policy board of the organisation. This highly conflicting policy arena results in ad hoc and sui generis divergence of general rules, when creating autonomous organisations, and in discrepancies between practice and formal prescriptions. There are factors at the side of the government which account for a suboptimal level of (result) steering of autonomous organisations like a shortage in adjusted steering and control capacity and in political interest and experience in new forms of steering. The growth of trust between the oversight authority and the autonomous organisation can result in a decrease of factual or formal steering and an increase in autonomy. The emergence of trust of the government in the autonomous organisations is fostered by performanceenhancing and innovative behaviour of the organisations, an open and sensitive attitude (oriented towards reduction of political risk for its minister) by the latter and frequent interaction and cooperation between the two actors. Discontinuity in persons and structures,

7

For a short overview of the main results and policy recommendations of this research, see for example: Verhoest Koen (2003), Verzelfstandiging en sturing van agentschappen: enkele bevindingen en beleidsaanbevelingen uit recent onderzoek – deel 1 en 2. Vlaams Tijdschrift voor Overheidsmanagement, 2003, nr. 1 en 2.

14

Executive Summary

-

and unclear steering relations between minister, core administration, the management of autonomous organisations and their governing boards however are detriment to the growth of trust. There is the possible influence of the characteristics of activities of the organisation, such as political sensitivity, budgetary impact, complexity of the task of the organisation. International research (Pollitt and Talbot, Europair, 1993) explains the different intensity of steering by the government of autonomous organisations by referring to these characteristics. They found indications that ministers and core departments invest more in steering and control of autonomous organisations to the extent that these organisations perform policital sensitive tasks, tasks with a large budgettary impact, and with tasks of rather low complexity. In the explanatory phase of this research, statistical analyses will be performed to examine the plausibility of these explanations.

2. The very few differences between the formal – legal types of organisations and the performance of the organisations seems to be a confirmation of the yet undecised academic debate on the link between autonomisation of public sector organisations and their performance. The explanatory phase of this research should examine at least two issues: - It is possible that a causal link between autonomy/steering and performance shows up when analysing all the different variables according to autonomy and steering together on the one hand and the performance variables on the other hand. One can imagine that some autonomy and steering variables have contradicting or reinforcing effects on the performance of an autonomous organisation. Therefore one should examine the link between the precise ‘autonomy and steering’ profile of each organisation and its performance. Due to the numerous dependent variables, this analysis requires sophisticated statistical methods. - However, an earlier small-scale qualitative analysis seem to indicate that there is no straightforward link between autonomy/steering and performance. This conclusion shows the need to integrate intervening variables in the explanatory research (see research design in the beginning of this summary). It might be that other factors influence the causal link, for example capacity of steering, political opportunity, factors such as trust and trust building, the task of the characteristics of the organisation, … Research by Verhoest (2002) indicates that the influence of autonomy and steering on the performance depends, among others, on the precise implementation of steering instruments and on organisation-internal factors, which determines the receptiveness of the organisation for external steering incentives. Such organisation-internal factors are, among others, the level of legal and policy autonomy of subunits, the profession-orientedness of the organisational culture and the level of goal(in)congruency within governing boards. Moreover, Verhoest found that the need of an executive public organisation for trust-building towards its users and especially towards its political principals (in particular ministers, government and parliament) in response to certain legitimacy-threathening environmental factors results in a alternative, but maybe more fundamental motivation for performance enhancing behaviour. This calls for the examination of the influence of environmental factors like competition and networks. In the explanatory phase of this research, these factors will be integrated in the research, in order to try to find an explanation on what factors influence the performance of (autonomous) public organisations. In short, some lessons from this descriptive and other research for the current reform (‘Beter Bestuurlijk Beleid’) are8: 8

See for more lessons: Verhoest Koen (2003), Verzelfstandiging en sturing van agentschappen: enkele bevindingen en beleidsaanbevelingen uit recent onderzoek – deel 1 en 2. Vlaams Tijdschrift voor Overheidsmanagement, 2003, nr. 1 en 2. See also the hearing in the Flemish Parliament on the 16 th of June 2003 with Prof. Dr. Geert Bouckaert and dr. Koen Verhoest.


15


1. Reduce the enormous diversity within formal-legal types9 (IVA/EVA) and between formal and factual regimes by keeping these types and their criteria in mind when creating new organisations and by evaluating the new structures and their factual operation regularly. 2. The existing expertise on policy preparation in some of the autonomous organisations should be used to enhance effective policy making. The specific allocation of policy preparation capacity over core government and autonomous organisations is a difficult and power-related matter, but there should be enough capacity on both sides to enable real debates and effective contract negotiations and evaluation (‘een tegensprekelijk debat moet mogelijk gemaakt worden’). 3. When creating result control systems (performance contracts and monitoring systems) one has to make optimal use of the different elements of result control which are yet partially present in most of the involved organisations. However, the integration of these elements is crucial. 4. When creating result control systems, one has to avoid temporary situations of control deficits (by eliminating ex ante control systems before result control systems are in place). In this respect, one should be sure that the control capacity of the centre is ameliorated. Permanent situations of control surplus (a good result control system should not be complemented by an elaborated ex ante control system) are also better to be avoided. 5. Be sure to establish clear lines of steering between minister, governing board and top management of externally autonomous organisations. Direct steering lines between minister and topmanagement without acknowledging the responsibility of the governing boards create dual lines of control and accountability, with loyality conflicts as a consequence. 6. The level of policy autonomy of (externally autonomous) organisations can be reduced by negociated performance contracts with clear objectives and result norms. 7. Do not expect the performance of the involved organisations will increase immediately, just by autonomizing them and changing structures. Adjustment time is needed, and moreover, several other factors (internal and external) seem to play a role, like organisational culture and the capacities of the management. As has been noted before, according to the survey, there seems no clear link between the level of autonomy/steering and performance. Maybe, an explicit strategy to change organisational culture and management capacities (by e.g. the management code and management development) will be needed in some organisations. 8. The effective steering of autonomous public organisations is not just a matter of the right procedures (e.g. contract management, monitoring and evaluation), but probably more an issue of relation management and cooperative, trust-building attitudes from both sides. An strict and harsh application of the NPM-like model of steering (detailed performance contracts, extensive monitoring and evaluation systems and harsh sanctions) may result in a re-bureaucratisation and risk-averse behaviour.

9

Some degree of diversity with respect to autonomy within formal-legal types may be functional.

16

Situering

SITUERING Eind 2003 treedt het kaderdecreet Bestuurlijk Beleid in werking, hetgeen het Vlaamse overheidslandschap grondig zal hertekenen. Via een survey heeft de onderzoeksgroep bij de verzelfstandigde organisaties op het Vlaamse overheidsniveau gepeild naar een aantal wezenlijke kenmerken van de verschillende types van dergelijke organisaties. De bevraging gebeurde dus voor de inwerkingtreding van het kaderdecreet Bestuurlijk Beleid en de bijhorende organisationele herstructurering. Het Vlaamse overheidsniveau bestaat anno 2002-2003 uit een drietal concentrische cirkels: Een eerste cirkel omvat het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap dat iets meer dan 11.000 personeelsleden (in fysieke personen) tewerkstelde. Het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap bestaat uit zeven departementen, waarbij het Departement Algemene Zaken en Financiën en het Departement Coördinatie de zgn. ‘horizontale’ departementen uitmaken. Die horizontale departementen stellen de regels op inzake financiën en personeel. De overige departementen waren beleidsinhoudelijke, zgn. ‘verticale’ departementen. Binnen de rechtspersoon van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap bestaan er binnen de departementen naast de traditionele administraties en afdelingen, twee soorten organisaties met een zekere graad van beheersautonomie inzake financieel management, m.n. de begrotingsfondsen en de diensten met afzonderlijk beheer (DAB’s). Buiten de rechtspersoon van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap bestaan er enerzijds een aantal Wetenschappelijke Instellingen en anderzijds meer dan 50 Vlaamse Openbare Instellingen. Deze instellingen hebben een eigen rechtspersoonlijkheid en zijn te omschrijven als vormen van functionele decentralisatie. Deze instellingen zijn publiekrechtelijk van karakter. Naast deze publiekrechtelijke rechtspersonen schakelt de Vlaamse overheid een groot aantal privaatrechtelijke organisaties in in de beleidsuitvoering. Hiertoe richt ze privaatrechtelijke VZW’s en NV’s op, participeert in hen of subsidieert ze. Over deze cirkel van andere rechtspersonen, die niet strikt als overheid kan worden beschouwt, bestaat er op het moment van het onderzoek weinig geaggregeerde informatie, zoals de inventarisatie van de twee bijzondere commissarissen in december 2000 aantoonde (Bijzondere commissarissen voor de reorganisatie van het Vlaamse overheidsapparaat 2000, Bouckaert, Verhoest en Voets 200210). Voorliggend rapport is een eerste beschrijvende analyse gebaseerd op een survey die het Instituut voor de Overheid in het najaar van 2002 en het voorjaar van 2003 heeft gevoerd bij 108 organisaties die verzelfstandigde organisaties zijn in het Vlaamse overheidsapparaat, of bij organisaties die banden hebben met die overheid (inkomsten van de overheid, overheid vertegenwoordigd in raad van bestuur, …). Een tweede bevraging gebeurde bij 43 organisaties die in het kader van BBB in de toekomst de agentschapsstatus zullen krijgen. Op het moment dat dit rapport werd geschreven, had de onderzoeksgroep resultaten binnen die consistent genoeg zijn voor analyse van 82 organisaties. Op hetzelfde moment werd er begonnen met het ondernemen van stappen om het data totaal op te drijven en om de reeds verkregen data te auditen op betrouwbaarheid. De analyses die in dit rapport worden beschreven hebben dus betrekking op die 82 organisaties, en zijn beschrijvend van aard, dit betekent dat ze een soort kaart tonen van hoe een deel van het verzelfstandigde Vlaamse overheidslandschap er anno 2002 uitzag. In bijlage staan de 82 in de analyse betrokken organisaties vermeld. De organisaties werden door de onderzoekers, wegens de diversiteit in de sample, opgedeeld naar hun formeel-legale status. De zes weerhouden types zijn:

10

Bouckaert, G. , Verhoest, K. en Voets, J. (2002); Beheersovereenkomsten in de culturele sector. Studie i.o.v. de administratie cultuur.


17


Types naar formeel-legale status

Betrokken in de analyse

Type 1 - AFD: Organisaties zonder rechtspersoonlijkheid die op het tijdstip van de survey nog formeel deel uitmaakten van de kernoverheid (Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap). Het betreft afdelingen, administraties en bij uitzondering departementen die in aanmerking komen voor de agentschapsvorm in het kader van BBB.

24

Type 2 - IVA: Intern verzelfstandigde agentschappen zonder rechtspersoonlijkheid en zonder raad van bestuur. Deze organisaties nemen in de huidige situatie meestal de vorm aan van ‘Dienst met Afzonderlijk Beheer’ (DAB) of begrotingsfondsen zonder rechtspersoonlijkheid.

12

Type 3 - FON: Fondsen met publiekrechtelijke rechtspersoonlijkheid (zonder raad van bestuur) (N=6). Dergelijke instellingen hebben meestal het statuut van Openbare Instelling van categorie A zoals voorzien is door de wet van 16 maart 1954. Meestal hebben deze instellingen geen eigen personeel, maar worden hun activiteiten waargenomen door personeel van de betrokken administratie binnen het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap.

6

Type 4 - IVArp: Intern verzelfstandigde agentschappen met publiekrechtelijke rechtspersoonlijkheid en onder het hiërarchisch gezag van de minister, maar zonder raad van bestuur (N=1). Dergelijke instellingen hebben het statuut van Openbare Instelling van categorie A zoals voorzien is door de wet van 16 maart 1954. In tegenstelling tot de fondsen met publiekrechtelijke rechtspersoonlijkheid hebben ze wel eigen personeel. Twee dergelijke instellingen bestaan anno 2002; één ervan is opgenomen in de volgende analyse.

1

Type 5 - EVApu: Extern verzelfstandigde agentschappen met publiekrechtelijke rechtspersoonlijkheid en extern verzelfstandigde agentschappen met een hybride rechtspersoonlijkheid (publiek-privaat). Deze organisaties zijn Vlaamse Openbare Instellingen (VOI’s) van categorie B of sui generis volgens de wet van 16 maart 1954. Extern verzelfstandigde agentschappen hebben een raad van bestuur. Extern verzelfstandigde agentschappen met een hybride rechtspersoonlijkheid zijn instellingen die de bepalingen van de vennootschapswetgeving (NV of CV) volgen voor zover ze niet gewijzigd worden door publiekrechtelijke bepalingen in hun oprichtingswetgeving. Binnen deze categorie situeren zich de naamloze vennootschappen onder publiek recht.

29

Type 6 - EVApr: Extern verzelfstandigde agentschappen met een privaatrechtelijke rechtspersoonlijkheid. In deze groep situeren zich verenigingen zonder winstoogmerk (VZW), die zich dicht bij de Vlaamse overheid bevinden. Slechts een klein deel van deze organisaties was opgenomen in de survey zoals die doorgevoerd is eind 2002, begin 2003. Deze groep zal in een latere fase in zijn totaliteit worden bevraagd.

10

Tabel 0-1: Types van organisaties die betrokken zijn in de analyse

Een analoge survey zou opnieuw worden uitgevoerd eind 2005, begin 2006 om na te gaan in hoeverre de hervormingen in het kader van Beter Bestuurlijk Beleid de autonomie, de aansturing, de cultuur en de performantie van de in de hervorming betrokken organisaties beïnvloed hebben. Zo kan het

18

Situering

onderzoek ook vanuit longitudinale gegevens bijdragen tot de tussentijdse evaluatie van de BBBhervormingen.


19


DOEL EN OPZET VAN HET RAPPORT Dit rapport poogt op basis van de beschikbare gegevens een beeld te schetsen van wezenlijke kenmerken van een deel van de verzelfstandigde agentschappen op het Vlaamse overheidsniveau anno 2002 / 2003. Bij het lezen van de beschrijvende analyse van de survey, moet het de lezer altijd voor ogen staan dat het om een sample van organisaties gaat. Dit betekent dat sommige types onder- en andere types oververtegenwoordigd zijn. Dit heeft als belangrijke implicatie dat er voorzichtig moet omgesprongen worden met het maken van conclusies. Zo zullen er in bepaalde tabellen en figuren slechts geldige conclusies kunnen getrokken worden naar verschillen binnen types van organisaties, en niet tussen types, omdat in de beschrijvende analyse niet altijd rekening wordt gehouden met de onder- en oververtegenwoordiging van bepaalde types in de totale sample. In andere tabellen en figuren zullen dan weer conclusies binnen types uitgesloten zijn, omdat niet het volledige veld van organisaties (N=total) in de analyses is opgenomen (wegens het ontbreken van data voor die organisaties). Daarnaast is het onmogelijk om de resultaten die in dit rapport beschreven staan te extrapoleren naar de totale populatie van die (types van) organisaties, omdat het een beschrijving is van een sample van de bevraagde organisaties. Om de generaliseerbaarheid van de beschrijvende analyses na te gaan, wordt geprobeerd de koppeling te maken tussen de resultaten die zijn bekomen uit de survey, en reeds vroeger gedaan onderzoek. Er werden reeds beschrijvende analyses opgemaakt over het overheidslandschap en het veld van verzelfstandigde overheidsorganisaties in Vlaanderen door de Bijzondere Commissarissen in het kader van de voorbereiding van Beter Bestuurlijk Beleid (2000)11. Meer bepaald werd geput uit de in dat rapport geleverde documentatie met betrekking tot de dertien homogene beleidsdomeinen (cfr. bijlagen 5.5 van het rapport van de bijzonder commissarissen). Daarnaast gaat het doctoraat van Koen Verhoest (2002) onder meer ook in op een beschrijving van het landschap van de Vlaamse openbare instellingen (VOI’s)12. De resultaten van beide werken worden waar mogelijk gekoppeld aan de resultaten van de survey. Ondanks dit voorbehoud levert dit rapport toch een nader beeld op van hoe ongeveer 60 % van de groep verzelfstandigde en te verzelfstandigen organisaties zichzelf en haar omgeving percipieert aan de hand van een aantal belangrijke variabelen: autonomie, sturing, cultuur, performantie enzoverder. In een later rapport zullen verklarende analyses worden uitgevoerd en geduid. Immers, de voorgestelde hervormingen zijn meestal impliciet gebaseerd op de assumptie dat de verzelfstandiging van de beleidsuitvoering de performantie van deze laatste zal verbeteren. Ook veronderstelt men dat de verschuiving van de wijze van aansturing van ex ante en gericht op wettelijkheid naar ex post en gericht op resultaatsverwezenlijking de performantie van de aangestuurde agentschappen zal verbeteren. Bepaalde onderzoekers stellen echter dat het niet zo eenvoudig is en stellen dat omgevingsfactoren en institutionele kenmerken van de betrokken organisaties een interveniërende (bevorderende of belemmerende) rol kunnen spelen. Het analyseren van de onderlinge verbanden tussen de variabelen die in dit rapport worden beschreven, kan een eerste aanduiding geven over de geldigheid van deze assumpties. Deze verklarende analyses zullen dus voorwerp zijn van een later rapport. Een volgende stap in de verklarende analyse is dan om de gevonden verbanden te gaan toetsen en uitdiepen via gerichte multiple-case studies. In die zin hopen we dat het onderzoeksproject, naast het longitudinaal beschrijven van de aspecten van verzelfstandiging, ook kan bijdragen aan een realiteitsgetrouwe inschatting van de effecten van verzelfstandiging en aansturing op de werking en resultaten van agentschappen. 11

Stroobants, E. en Victor, L. (2000). Beter Bestuur – Een visie op een transparant organisatiemodel voor de Vlaamse administratie. 12 Verhoest, K. (2002). Resultaatgericht verzelfstandigen – Een analyse vanuit een verruimd principaal-agent perspectief. Doctoraatsverhandeling, K.U. Leuven, Faculteit Sociale Wetenschappen, 352p.

20

Doel en opzet van het rapport

Alvorens we aanvangen met het rapport, is het belangrijk op nog een paar opmerkingen te formuleren, die doorheen gans het rapport van toepassing zijn: -

De resultaten van voorliggende beschrijvende analyse hebben betrekking op de perceptie van de organisaties. Dit wil zeggen dat de figuren en tabellen beschrijven hoe de organisaties zichzelf percipiëren met betrekking tot autonomie, sturing, cultuur, resultaten van de organisatie enzovoort.

-

Zoals hierboven reeds werd aangestipt, beschrijft dit rapport slechts een sample van organisaties en niet de gehele populatie van (verzelfstandigde) overheidsorganisaties in Vlaanderen. Hiermee dient bij de interpretatie van de analyses rekening te worden gehouden.

-

De verwijzingen die doorheen de tekst naar het doctoraat van Verhoest worden gemaakt, hebben enkel betrekking op de groep van de Vlaamse Openbare Instellingen (VOI’s, hier de type 5 organisaties). Dit omdat het doctoraat van Verhoest enkel deze groep van organisaties behandelde, terwijl dit rapport nog andere types van organisaties, zoals DAB’s, afdelingen, administraties en privaatrechtelijke organisaties (vb. VZW’s) behandelt.

-

Wanneer we doorheen de tekst spreken over ‘hogere’ en ‘lagere’ types van organisaties, zijn we geenszins normatief. Met ‘hogere’ types van organisaties bedoelen we types van organisaties die verder van de kernoverheid afstaan, zoals bijvoorbeeld de types 5 en 6 (publiekrechtelijke, hybride en privaatrechtelijke extern verzelfstandigde organisaties). Met ‘lagere’ types bedoelen we de organisaties die dichter bij de kernoverheid staan (de intern verzelfstandigde DAB’s bijvoorbeeld) of er deel van uitmaken (bijvoorbeeld de afdelingen en administraties van het MVG).

Dit rapport gaat eerst kort in op de methodologie en de technische kant van de survey, om vervolgens de beschrijvende analyses van de survey-resultaten te behandelen. Deze kunnen worden ingedeeld in achtereenvolgens de identificatiegegevens of het profiel van de organisatie, de autonomie van de organisatie, de sturing en controle van de organisatie, de organisatiecultuur en de resultaten van de organisatie.


21


HOOFDSTUK 1 METHODE EN TECHNISCHE ASPECTEN SURVEY Gegeven het ontbreken van systematisch onderzoek naar de verzelfstandiging van de uitvoerende overheid in Vlaanderen, behalve dan recentelijk onderzoek naar de VOI’s in het doctoraat van Verhoest (2002). Gegeven ook de grote diversiteit binnen de verzameling van deze organisaties en dit op allerlei vlak (cf. supra) en gegeven het feit dat Vlaanderen binnen het kader van Beter Bestuurlijk Beleid (BBB) voor een fundamentele reorganisatie van de overheidsdiensten staat, lijkt een onderzoek dat specifiek gericht is op deze ‘wider state sector’ van verzelfstandigde agentschappen en andere organisaties met een publieke taak gerechtvaardigd. We onderkennen daarom binnen het project verzelfstandiging, sturing en coördinatie van uitvoerende agentschappen van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen dan ook een dubbele doelstelling, namelijk het beantwoorden van een set van fundamenteel-wetenschappelijke beschrijvende en verklarende onderzoeksvragen. Dit rapport geeft de eerste analyse weer van een survey die we hebben gevoerd bij de verzelfstandigde en in de toekomst in het kader van Beter Bestuurlijk Beleid te verzelfstandigden organisaties. Het rapport is beschrijvend van aard, en probeert een inzicht te bieden in het bestuurlijk landschap van de Vlaamse overheid. In een latere fase van het onderzoeksproject zullen we verder ingaan op meer verklarende analyses, zoals bijvoorbeeld de relatie tussen autonomie en sturing van organisaties enerzijds en hun resultaten anderzijds. Ook voor de verklarende analyse zullen we putten uit de data die we hebben verkregen uit de survey, maar die zullen worden aangevuld met meer gedetailleerde informatie uit case study onderzoek, die onze verklaringen op een dieperliggend analyseniveau moet brengen Voor het beschrijvend onderzoek (en ook deels voor het verklarend onderzoek) hebben we dus een survey ontwikkeld die werd afgenomen bij de Vlaamse verzelfstandigde instellingen en de in de toekomst (in het kader van BBB) te verzelfstandigen Vlaamse overheidsdiensten. De survey werd in drie fases ontwikkeld: een interne brainstormfase over welke variabelen, elementen en concepten er moeten betrokken worden in een dergelijke survey, een testfase waarin de survey uitgebreid werd getest alvorens de eigenlijke afname begon en tenslotte de surveyfase, die in drie ronden werd en zal worden gevoerd. Onderstaande tabel geeft de fases schematisch weer: Fase Ontwikkeling

Inhoud Brainstorming

Test

Review van

-Intern -2 Vlaamse agentschappen -1 federaal agentschap -2 toekomstige agentschappen -2 privaatrechtelijke organisaties met publieke taak Webgebaseerde survey / 5 -108 intern en extern (waarvan clusters van vragen (zie bijlage) enkele privaatrechtelijk) verzelfstandigde agentschappen Webgebaseerde survey / 5 - 48 afdelingen, administraties en clusters van vragen (zie bijlage) 1 departement MVG die in kader van BBB wellicht zullen verzelfstandigd worden Webgebaseerde survey / 5 -meer dan 300 hybriede en clusters van vragen (zie bijlage) privaatrechtelijke EVA’s -

Survey

batterij 1 batterij 2 batterij 3

Betrokken organisaties Intern

methodologie inhoud consistentie vormgeving

Doel Zoeken naar concepten en meetinstrumenten om deze concepten te meten Commentaar en suggesties verzamelen om survey te optimaliseren Data verzameling Data verzameling

Vanaf 2004 te bevragen

Tabel 1-1: Proces van de survey

22

Hoofdstuk 1: Methode en technische aspecten survey

De survey van batterij 1 werd via een website afgenomen (www.kuleuven.ac.be/surveyagentschappen2002) terwijl de survey van batterij 2 schriftelijk werd afgenomen en later door de onderzoekers zelf web based werd ingevuld. Zoals reeds vermeld bevat de survey vijf clusters van vragen, alles samen 69 vragen die samen een reeks variabelen bevatten voor onze analyses. Onderstaande tabel toont hoeveel organisaties per type van organisaties er werden gecontacteerd, wat de responsgraad was en hoe de survey aan de respondenten werd aangeboden. Types naar formeel-legale status (voor specificatie van types zie tabel 0.1)

Aantal bevraagde organisaties

Responsgraad

Survey

Type 1 - AFD

41

24

Schriftelijk

Type 2 - IVA

27

12

Web based

Type 3 - FON

12

6

Web based

Type 4 - IVArp

1

1

Web based

Type 5 - EVApu

50

29

Web based

Type 6 - EVApr

18

10

Web based

Totaal

14913

82

Tabel 1-2: Verloop van de survey per type organisatie

Voor deze eerste beschrijvende analyse hebben we gebruik gemaakt van de SPSS software. Met SPSS waren we in staat om op relatief eenvoudige wijze de tabellen en grafieken uit dit rapport te genereren.

13

Er werden eigenlijk 151 organisaties aangeschreven. Twee van die organisaties zijn echter opgehouden te bestaan in de periode waarin de survey werd voorbereid en afgenomen.


23


HOOFDSTUK 2 IDENTIFICATIE VAN DE ORGANISATIE Dit hoofdstuk behandelt de zogenaamde identificatiekenmerken van de organisatie, hetgeen kan beschouwd worden als een soort ‘paspoort’ van de organisatie. Achtereenvolgens worden volgende zaken behandeld: de oprichting, de rechtspositie, beleid- en taakspecificaties, enkele omgevingskenmerken van de organisatie en de omvang van de organisatie.

2.1 OPRICHTING VAN DE ORGANISATIE In deze subtitel worden het oprichtingsjaar, de wijze van oprichting en de grondslag van de oprichting van de organisatie behandeld.

Oprichtingsjaar Figuur 2.1 beschrijft het tijdstip van oprichting van de organisatie en dit per type organisatie. In de survey werd aan iedere organisatie gevraagd naar het jaartal van oprichting. Wij hebben de jaartallen van oprichting geclusterd naar periodes van vijf jaar. 14

12

aantal

10

Type nr

8

1 2

6

3

4 4

2

5

0

6

Missing

71-75 -70

81-85 76-80

91-95 86-90

0196-00

oprichtingsjaar Figuur 2-1: Oprichtingsjaar van de organisatie per type organisatie

De figuur 2.1 toont aan dat de afdelingen, administraties en het departement van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap die worden betrokken in de analyse (type 1) vooral begin jaren negentig werden opgericht. Dit verwijst naar naar de overheveling van omvangrijke bevoegdheden door de staatshervorming van 1988 en naar de volledige herstructurering van het Vlaamse overheidsapparaat in de periode 1990-1992. Ook de betrokken intern verzelfstandigde agentschappen zonder rechtspersoonlijkheid (type 2) kenden een oprichtingspiek in die periode. De fondsen met publiekrechtelijke rechtspersoonlijkheid (type 3) tonen een relatief constant profiel wat betreft hun oprichting vanaf begin de jaren negentig tot op heden. Uit het doctoraat van Verhoest (2002) blijkt overigens dat nagenoeg alle achttien fondsen met rechtspersoonlijkheid die eind de jaren negentig bestonden opgericht zijn in dat decennium (volgens de datum van hun oprichtingsdecreet).

24

Hoofdstuk 2: Identificatie van de organisatie

De extern verzelfstandigde agentschappen met publiekrechtelijke rechtspersoonlijkheid en met een hybride rechtspersoonlijkheid (type 5) werden vanaf de jaren zeventig in een steeds versnellend tempo en met een piek begin jaren negentig opgericht. Dit laatste wordt bevestigd door Verhoest (2002). Hij stelt dat de meeste Vlaamse Openbare Instellingen van categorie B of sui generis zijn opgericht in de periode 1988 – 1991 (in de nasleep van de staatshervorming van 1988). In die periode werden er meer dan twintig VOI’s opgericht, tegenover een tiental in de periode 1980-1988 en de periode 1992-1999. In de periode 1992-1999 volgen de opgerichte VOI’s veelal uit herstructureringen van reeds bestaande VOI’s (bvb. VRT) en kwam de nadruk op de creatie van begrotingsfondsen met rechtspersoonlijkheid (zie type 2) te liggen. De extern verzelfstandigde agentschappen met een privaatrechtelijke rechtspersoonlijkheid (type 6) tenslotte tonen een relatief constant oprichtingsverloop door de jaren heen. Het is echter bij deze figuur 2.1 heel belangrijk om in het achterhoofd te houden dat de cijfers in deze Figuur enkel gelden voor de organisaties die werden bevraagd in de survey. De figuur geldt dus niet - of bevat geen data voor - de volledige groep van overheidsorganisaties in Vlaanderen.

Wijze van oprichting van de organisatie In figuur 2.2 wordt beschreven hoe de organisaties werden opgericht, meerbepaald wat hun vroegere toestand was en hoe ze indertijd tot een nieuwe organisatie werden opgericht. In de survey konden de organisaties in een meerkeuze vraag kiezen uit volgende mogelijkheden: -

de organisatie is ontstaan uit een fusie van twee of meer voorgangers de organisatie is ontstaan als een afsplitsing uit een andere organisatie de organisatie is een opvolger van een voorganger-organisatie de organisatie werd nieuw opgericht de organisatie is op een nog andere manier ontstaan

Er werd aan de respondenten ook nog de mogelijkheid geboden om aan te geven welke de eventueel betrokken voorgangers waren, of vanuit welke organisatie(s) de organisatie is afgesplitst of gefusioneerd, of op welke eventuele andere manier de organisatie werd opgericht. 30

Type nr 20

aantal

1 2 3

10

4 5 6

0 r de an

w eu ni ht ri c ge op

g in lg vo op

g in

g in

s lit sp af

s is

e si fu

M

historiek Figuur 2-2: Wijze van oprichting van de organisatie per type organisatie


25


In deze figuur 2.2 worden de betrokken afdelingen, administraties en departementen (type 1) als ‘missing’ beschouwd, omdat de surveyvragen die betrekking hebben op de wijze van oprichting aan deze organisaties niet werden gesteld. De intern verzelfstandigde agentschappen zonder rechtspersoonlijkheid (type 2) werden op vier verschillende manieren opgericht; twee organisaties zijn ontstaan uit een fusie van andere voorgangers, één organisatie werd afgesplitst uit een andere voorganger, drie organisaties werden nieuw opgericht en zes organisaties zijn opvolgers van hun voorgangers. Bij de fondsen met publiekrechtelijke rechtspersoonlijkheid (type 3) zien we dat één organisatie is ontstaan uit een fusie van andere organisaties, twee organisaties zijn opgericht als voortzetting van voorgangers, en drie organisaties werden nieuw opgericht. Het enige intern verzelfstandigd agentschap met publiekrechtelijke rechtspersoonlijkheid (type 4) in de survey werd nieuw opgericht. Bij de extern verzelfstandigde agentschappen met een privaatrechtelijke rechtspersoonlijkheid (type 6) tenslotte, zien we dat vier organisaties kunnen worden beschouwd als opvolgers van voorgangers, drie organisaties werden nieuw opgericht en één organisatie werd op een nog andere manier opgericht. Bij de extern verzelfstandigde agentschappen met publiekrechtelijke of hybride rechtspersoonlijkheid (type 5) zien we dat het merendeel, namelijk elf organisaties nieuw opgericht zijn, zeven organisaties zijn de opvolgers van hun voorgangers, vier organisaties werden afgesplitst uit een andere organisatie , drie organisaties zijn ontstaan uit een fusie en vier andere organisaties zijn op een nog andere manier opgericht. Verhoest (2002) geeft wat meer informatie over de oprichting van de extern verzelfstandigde Vlaamse Openbare Instellingen (type 5). Het uitgangspunt is dat het ontstaan van agentschappen samenhangt met enerzijds de traditie van functionele decentralisatie in de Belgische staat en anderzijds met de diverse staatshervormingen die de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaams Gewest hebben gecreëerd en bevoegdheden hebben gegeven. De in het kader van de staatshervormingen tussen 1970 en 1999 opgerichte VOI’s worden door Verhoest gedefinieerd als: -

Overgenomen instellingen, dit zijn instellingen waarvan bij de regionalisering van de betrokken bevoegdheden, het toezicht werd overgedragen aan Vlaanderen, maar de oprichtingswetgeving federaal bleef.

-

Rechtsopvolgende instellingen, instellingen die door Vlaanderen zijn opgericht teneinde opdrachten en personeel over te nemen van de ten gevolge van de regionalisering ontbonden of afgeslankte nationale openbare instellingen.

-

Nieuwe instellingen, instellingen die door de Vlaamse overheid zijn opgericht om tegemoet te komen aan nieuwe behoeften. Deze instellingen namen geen opdrachten of personeel over van federale instellingen, noch bestond er een nationale openbare instelling als rechtsvoorganger.

De conclusie van Verhoest (2002) is dat het merendeel van de opgerichte VOI’s rechtsopvolgend zijn of overgenomen zijn. Veelal werd dus door de Vlaamse overheid een nationale praktijk gewoon voortgezet. Eénmalig werd in de nasleep van de staatshervorming van 1988 in het kader van de herstructurering van de Vlaamse administratie de vraag gesteld naar de bestaanbaarheid van een klein aantal instellingen (de ‘heroverweging’). Een tiental VOI’s zijn opgericht als nieuwe instellingen, voor opdrachten op het vlak van onderwijs, milieu en cultuur enerzijds en in het kader van de heroverwegingen anderzijds. In het algemeen zijn de in de analyse betrokken verzelfstandigde organisaties op het Vlaamse overheidsniveau meestal opgericht als opvolger van een vorige (eventueel federale) organisatie of als volledig ‘nieuwe’ organisatie. Een kleine minderheid van de betrokken organisaties komt voort uit een afsplitsing van of een fusie van bestaande organisaties.

26


Grondslag van de oprichting In tabel 2.1 wordt ook gekeken naar hoe de organisatie werd opgericht, maar hier gebeurt dat met de focus op de instantie die de organisatie heeft opgericht. De respondenten kregen ook hier verschillende mogelijkheid om te antwoorden: -

de organisatie werd vanuit het parlement en dus bij wet of decreet opgericht de organisatie werd bij Koninklijk Besluit opgericht de organisatie werd bij Ministerieel Besluit opgericht ander

Opr. wijze Type 2 IVA 3 FON 4 IVArp 5 EVApu 6 EVApr Totaal

aantal % in type aantal % in type aantal % in type aantal % in type aantal % in type aantal % in type

Wet/Decreet

KB

MB

9 75 6 100 1 100 25 86 5 71 46 83

1 8

2 17

1 3 1 14 3 5

2 4

Andere

Totaal

3 10 1 14 4 7

12 100 6 100 1 100 29 100 7 100 55 100

Tabel 2-1: Grondslag van oprichting organisatie per type organisatie

Ook hier werden de administraties en afdelingen (type 1) niet in de survey betrokken, omdat de gestelde vraag voor deze organisaties niet relevant was. We hebben dan ook geen data voor deze organisaties. Van de intern verzelfstandigde agentschappen zonder rechtspersoonlijkheid (type 2), werden er negen door het parlement opgericht, twee bij Ministerieel Besluit en één bij Koninklijk Besluit. Alle fondsen met publiekrechtelijke rechtspersoonlijkheid (type 3) die bevraagd werden werden bij wet of decreet opgericht. Het enige bevraagde intern verzelfstandigde agentschap met publiekrechtelijke rechtspersoonlijkheid (type 4) werd ook bij wet of decreet opgericht. Bijna negen op tien van de bevraagde extern verzelfstandigde agentschappen met publiekrechtelijke of hybride rechtspersoonlijkheid (type 5) werden bij wet of decreet opgericht. De overige organisaties in dit type werden bij KB of op een nog andere manier opgericht. Van de zeven bevraagde extern verzelfstandigde agentschappen met een privaatrechtelijke rechtspersoonlijkheid werd het merendeel bij wet of decreet opgericht, één organisatie werd bij KB en één werd op een nog andere manier opgericht. Nemen we de vijf types van organisaties samen, dan zien we dat 84% van alle organisaties bij wet of decreet werden opgericht. Bij de antwoordmogelijkheid ‘anders’, die door vier organisaties werd aangestipt, bleek dat velen in een verduidelijking aangaven dat ze werden opgericht bij ‘beslissing’ of ‘besluit’ van de Vlaamse regering.


27


30

25

Type nr

aantal

20

1 15

2 3

10

4 5

5 6

0 r de An

B M

r ec /d et

KB

w

ng si is M

t ee

grondslag van de organisatie

Figuur 2-3: Grondslag van de organisatie per type organisatie

In figuur 2.3 wordt het overwicht van ‘oprichting bij decreet of wet’ nog eens visueel verduidelijkt. Hoewel veralgemeningen voorzichtig moeten worden gemaakt, lijkt dit er op te wijzen dat de oprichting van verzelfstandigde organisaties op het Vlaamse overheidsniveau meestal een aangelegenheid is van het Vlaamse Parlement. Voor verzelfstandigde organisaties met een rechtspersoonlijkheid ligt dit juridisch-constitutioneel voor de hand, maar ook de oprichting van intern verzelfstandigde organisaties zonder rechtspersoonlijkheid (bv. DAB’s) lijkt veelal een aangelegenheid van het Vlaams Parlement te zijn.

2.2 RECHTSPOSITIE VAN DE ORGANISATIE In deze subtitel wordt ingegaan op twee belangrijke aspecten van de rechtspositie van de organisatie, met name het feit of de organisatie al dan niet de rechtspersoonlijkheid bezit en ten tweede en indien de organisatie een rechtspersoon is, welk statuut deze heeft.

Rechtspersoonlijkheid van de organisatie In figuur 2.4 wordt beschreven of de bevraagde organisaties al dan niet de rechtspersoonlijkheid bezitten. Uiteraard geldt ook hier weer dat de organisaties die op het tijdstip van de survey nog formeel deel uitmaakten van de kernoverheid, dus de afdelingen, administraties en bij uitzondering departementen van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (type 1), de rechtspersoonlijkheid niet bezitten omdat het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap zelf de rechtspersoon is.

28


40

30

aantal

Type nr 1

20

2 3

10

4 5

0

6

Missing

neen

ja

rechtspersoon

Figuur 2-4: Rechtspersoonlijkheid van de organisatie per type organisatie

Ook de intern verzelfstandigde agentschappen zonder rechtspersoonlijkheid (type 2) hebben de rechtspersoonlijkheid niet14. Alle andere types, dus de fondsen met publiekrechtelijke rechtspersoonlijkheid , de intern verzelfstandigde agentschappen met publiekrechtelijke rechtspersoonlijkheid , de extern verzelfstandigde agentschappen met publiekrechtelijke of hybride rechtspersoonlijkheid en de extern verzelfstandigde agentschappen met een privaatrechtelijke rechtspersoonlijkheid hebben uiteraard wel de rechtspersoonlijkheid. Eén privaatrechtelijke EVA heeft niet op de vraag geantwoord.

Rechtsstatuut van de organisatie De vraag naar het rechtsstatuut van de organisatie peilt naar het feit of de organisaties met rechtspersoonlijkheid publiekrechtelijk, privaatrechtelijk of hybride (publiek-privaat) zijn. Ook hier geldt dat het antwoord op deze vraag reeds grotendeels vervat zit in de categorisering van organisaties in zes types die wij in het begin van dit rapport gemaakt hebben. Figuur 2.5 geeft weer hoe de organisaties zelf hun rechtsstatuut zien, los van onze formele categorisering.

14

We zien echter dat twee van deze organisaties aangeven wel een rechtspersoon te zijn, wat voor één van deze ook klopt, omdat het een ‘stichting’ (vzw) is. Deze organisatie komt enkel aan bod bij de uitwerking van de identificatiegegevens en dient te worden hergepositioneerd in type 6. De andere organisatie in dit type die aangeeft een rechtspersoon te zijn, heeft de vraag fout ingevuld, zo blijkt uit de controle van de binnengekregen gegevens.


29


30

20

aantal

Type nr 1 2

10

3 4 5

0

6

Missing

publiek

privaat

hybried

rechtsstatuut Figuur 2-5: Rechtsstatuut van de organisatie per type organisatie

Voor de afdelingen, administraties en bij uitzondering departementen van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (type 1) is de vraag naar rechtsstatuut niet relevant. Dit type komt in de figuur dus volledig onder de noemer ‘missing’ te liggen. Formeel gezien is de vraag naar rechtsstatuut ook voor de intern verzelfstandigde agentschappen zonder rechtspersoonlijkheid (type 2) irrelevant15. De bevraagde fondsen met publiekrechtelijke rechtspersoonlijkheid (type 3), geven ook allemaal aan een publiekrechtelijke status te hebben, evenals het enige bevraagde intern verzelfstandigde agentschappen met publiekrechtelijke rechtspersoonlijkheid (type 4). In het type van de extern verzelfstandigde agentschappen met publiekrechtelijke of hybride rechtspersoonlijkheid (type 5), geven er 25 organisaties aan publiekrechtelijk te zijn, en geven er drie organisaties aan hybride te zijn. Eén organisatie heeft niet geantwoord en is dus ‘missing’. In Verhoest (2002) wordt ook ingegaan op het juridisch statuut van dit laatste type. Ten eerste hebben de 32 door Verhoest bestudeerde VOI’s een eigen rechtspersoonlijkheid en konden ze in principe drie mogelijke juridische beheersvormen aannemen. Vierentwintig organisaties hadden het statuut van openbare instelling met rechtspersoonlijkheid zonder handelsvennootschapsvorm. Drie van deze zijn echter onderworpen aan de bepalingen van de NV of CV. Zes instellingen hadden de vorm van naamloze vennootschap. Eén organisatie was een coöperatieve vennootschap. Dit betekent dat de Vlaamse overheid dus strikt gezien een tiental hybride agentschappen kent (publiekrechtelijke EVA’s naar vennootschapsrecht)16. In de jaren negentig werd de ‘NV van publiek recht’ vrij populair als rechtsvorm. Er blijkt echter uit de survey dat een aantal VOI’s waarvan de oprichting deels op privaat recht is gebaseerd, hun eigen rechtspersoonlijkheid niet als hybride beschouwen.

15

Twee van deze organisaties geven echter aan publiekrechtelijk te zijn, en één organisatie verklaart privaatrechtelijk te zijn. Deze laatste organisatie is opnieuw die stichting van waarvan hierboven sprake. Het feit dat twee organisaties aangeven publiekrechtelijk te zijn, zonder echter formeel een rechtspersoon te zijn, is niet helemaal onjuist, gezien ze tot een publieke rechtspersoon (het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap) behoren. 16 Vanuit de rechtsleer en door de Raad van State werd de oprichting van NV’s en CV’s naar publiek recht zwaar bekritiseerd als zijnde een denaturering van een private rechtsvorm, met rechtsonzekerheid, intransparantie en gebrek aan controle als gevolg (Alen and Devroe 1999; Bijzondere commissarissen voor de reorganisatie van het Vlaamse overheidsapparaat 2000 : 33-34). Bij de oprichting ervan kan men in strijd komen met dwingende rechtsnormen die die rechtsvormen beheersen, zoals de autonomie van het bestuur, de organisatie van de rechtspersonen, de al dan niet gerichtheid op winst.

30


In het type van de extern verzelfstandigde agentschappen met een privaatrechtelijke rechtspersoonlijkheid (type 6; N=9) zijn er acht die deze status ook in de survey bevestigen. Eén organisatie geeft zichzelf een publiekrechtelijke status en één is ‘missing’.

2.3 BELEID EN TAAKSPECIFICATIE Onder deze titel wordt beschreven met welk departement van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap de bevraagde organisatie hoofdzakelijk geaffilieerd is, binnen welk beleidsdomein de organisatie hoofdzakelijk actief is, en welke kenmerken de hoofdtaak van de organisatie voornamelijk heeft.

Kerndepartement van de organisatie Figuur 2.6 beschrijft per type van organisatie het departement van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap waarmee het de meeste affiliatie heeft. Het is belangrijk bij het lezen van de figuur in het achterhoofd te houden dat het hier alleen gaat om de organisaties uit de sample van de survey, het is daarom niet wenselijk om met absolute zekerheid te concluderen dat bijvoorbeeld het departement Coördinatie en het departement Algemene Zaken en Financiën geen agentschappen met een afzonderlijke rechtspersoonlijkheid hebben op basis van deze figuur. Wanneer we er andere bronnen bijhalen, bijvoorbeeld het rapport van de bijzondere commissarissen (2000), zien we dat deze departementen wel degelijk agentschappen met een afzonderlijke rechtspersoonlijkheid (VOI’s) hebben, zij het in heel kleine mate. Ze worden niet vermeld in de figuur omdat ze niet hebben geantwoord op de survey of omdat ze zich tot een ander departement hebben geaffilieerd in de survey. 10

8

Type nr 6

aantal

1 2

4

3 4

2

5 6

0 Missing

azf coo

ond wim

ewbl wvc

lin

kerndepartement Figuur 2-6: Kerndepartement van de organisatie per type17

17

De afkortingen in de tabel verwijzen naar de volgende departementen: departement Coördinatie (coo), departement Algemene Zaken en Financiën (azf), Wetenschap, Innovatie en Media (WIM), Onderwijs (ond), Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (wvc), Economie, Werkgelegenheid en Binnenlandse Aangelegenheden (ewbl), Leefmilieu en Infgrastructuur (lin).


31


De vraag die werd gesteld is ‘welk departement van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap de organisatie beschouwt als het kerndepartement gegeven de banden de organisatie heeft met het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap voor de uitvoering van de taken van de organisatie’. Een eerste blik op de figuur 2.6 leert dat zowat alle types van organisaties in meerdere departementen voorkomen. Meer specifiek kan vastgesteld worden dat de in de analyse betrokken administraties en afdelingen die in de toekomst zullen verzelfstandigd worden (type 1) voorkomen in alle departementen van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. Dit betekent dat elk departement te maken krijgt met verzelfstandigingsoperaties in de toekomst. De intern verzelfstandigde agentschappen zonder rechtspersoonlijkheid (type 2) komen voor in alle departementen behalve in het departement Wetenschap, Innovatie en Media (WIM) en het departement Onderwijs (OND), althans wat deze sample betreft. De fondsen met rechtspersoonlijkheid (type 3; N=6) zijn sterk vertegenwoordigd bij het departement Economie, Werkgelegenheid en Binnenlandse Aangelegenheden (EWBL) en in mindere mate bij het Departement Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (WVC), bij andere departementen ontbreekt deze type, althans in de sample. Dit lijkt aan te sluiten bij onderzoeksgegevens over de volledige populatie van fondsen met rechtspersoonlijkheid. Volgens Verhoest (2002) waren de achttien fondsen met rechtspersoonlijkheid die in 1999 bestonden, in elf gevallen gelieerd van het departement EWBL, in vier gevallen aan het Departement WVC, twee aan het departement Algemene Zaken en Financiën (AZF) en één aan het departement WIM. Wanneer we de bestaande agentschappen met rechtspersoonlijkheid bekijken, dan zien we dat de extern verzelfstandigde organisaties van publiekrechtelijke en hybride aard (type 5) die in de analyse betrokken werden in alle departementen behalve in het departement Coördinatie (COO) en het departement AZF voorkomen. Dit type is sterk vertegenwoordigd in het departement Leefmilieu en Infrastructuur (LIN). Uit Verhoest (2002) valt af te leiden dat in 1999 de 32 extern verzelfstandigde VOI’s als volgt aan de departementen gelieerd waren: 9 aan het departement EWBL, 8 aan het departement LIN, 7 aan het departement WVC, 5 aan het departement OND en 3 aan het departement WIM. Ook de privaatrechtelijke extern verzelfstandigde organisaties (type 6) zijn verspreid, zij het dat dit type wat de sample betreft ontbreekt in de departementen LIN en COO en sterk vertegenwoordigd wordt in WVC. Dit lijkt te stroken met het gangbare beeld dat vooral in de sectoren van cultuur, welzijn en volksgezondheid veel privaatrechtelijke VZW’s ingeschakeld worden om beleid uit te voeren.

Beleidsdomein waarop de organisatie hoofdzakelijk actief is Naast de vraag met welk departement de organisatie zichzelf affilieert, is ook de vraag tot welk beleidsdomein de organisatie zich rekent belangrijk. De respondenten konden kiezen uit een ganse reeks van beleidsdomeinen, en konden zich op één ervan (het volgens henzelf belangrijkste) positioneren. De resultaten van deze vraag staan beschreven, per type organisatie, in onderstaande tabel. Type

1 AFD

2 IVA

3 4 5 6 FON IVArp EVApu EVApr

Totaal

Beleidsdomein Publieke Financien Volksgezondheid Wetenschapsbeleid

2 1

1 1

1 1

2 2 3

32


Sociaal beleid

1

4

5

Type 1 AFD

2 IVA

1 2 2 1 2

3 1 3 1

3 4 5 6 FON IVArp EVApu EVApr

Totaal

Beleidsdomein Verkeer en openbare werken Ambtenarenzaken Cultuur Economische zaken Onderwijs Werkgelegenheid Milieu Ontwikkelingssamenwerking Landbouw Media Andere Totaal

4

2 1

2

1

4 3 20

1 1 4 1 3

5

1

1 1

2

9

1 3

1

1 6 27

1 10

8 4 9 5 7 2 6 1 7 1 10 72

Tabel 2-2: Beleidsdomein van de organisatie per type organisatie

Ook hier blijkt weer, wanneer we de tabel globaal bekijken, dat de meeste types van organisaties (ook weer alleen geldig voor deze sample) op de meest diverse beleidsdomeinen actief zijn. De afdelingen, administraties en het departement van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (type 1) uit deze sample zijn actief op de meest diverse beleidsdomeinen, zoals ook uit de tabel blijkt. Hetzelfde geldt voor de extern verzelfstandigde agentschappen met publiekrechtelijke of hybride rechtspersoonlijkheid (type 5). Dat deze twee types zowat in elk beleidsdomein voorkomen heeft wellicht te maken met het feit dat deze types het sterkst vertegenwoordigd zijn in de sample. Maar ook andere types, zoals de groep van de extern verzelfstandigde agentschappen met een privaatrechtelijke rechtspersoonlijkheid (type 6), en de intern verzelfstandigde agentschappen zonder rechtspersoonlijkheid (type 2) zijn relatief sterk verspreid over de beleidsdomeinen heen. De fondsen met publiekrechtelijke rechtspersoonlijkheid (type 3) uit onze sample bevinden zich dan weer hoofdzakelijk in de ‘harde’ sectoren zoals economie, landbouw en werkgelegenheid. Voor de volledigheid geven we ook nog mee wat sommige organisaties die zich op een ‘ander’ beleidsdomein plaatsen, daarmee bedoelen. Enkele organisaties geven aan op meerdere beleidsdomeinen actief te zijn, soms vanuit een horizontale, departementsoverschrijdende positie. Andere organisaties zijn dan weer iets specifieker en gaan in detail, zoals huisvesting, jeugdwerk, nutsvoorzieningen, … Verhoest (2002) concludeert dat wat de totale populatie van Vlaamse openbare instellingen met rechtspersoonlijkheid betreft (type 3, 4 en type 5), deze op de meest diverse beleidsdomeinen actief zijn, maar met een duidelijk overwicht van instellingen in het beleidsdomein inzake economische aangelegenheden, wat nog wordt versterkt als aanverwante beleidsdomeinen zoals wetenschapsbeleid, werkgelegenheid, toerisme en buitenlandse aangelegenheden worden meegerekend. Een tiental instellingen blijken actief te zijn op het vlak van openbare werken en verkeer en leefmilieu. Ook in de zogenaamde ‘zachte’ sectoren waren volgens Verhoest (2002), weliswaar in mindere mate, VOI’s actief: welzijn en gezondheid, onderwijs, media en cultuur. Het Rekenhof becijferde dat in 1995 de inkomsten- en uitgavenstroom door de VOI’s met rechtspersoonlijkheid binnen de sector ‘economische aangelegenheden’ het grootste was, gevolgd door de sector ‘welzijn en gezondheid’, ‘binnenlandse aangelegenheden en huisvesting’, ‘onderwijs’, ‘openbare werken en vervoer’ en ‘leefmilieu’ (in volgorde van grootte) (Rekenhof 1996: 7-8).


33


Taakkenmerken van de organisatie Naast meer generieke zaken zoals het kerndepartement en het beleidsdomein van de organisatie, worden ook de kenmerken die te maken hebben met de concrete taak van de organisaties beschouwd. In de eerste plaats wordt gekeken naar de positie die de organisatie door middel van haar taakinhoud inneemt in de beleidscyclus van voorbereiding, beslissing, uitvoering en evaluatie. 30

Type nr 20

aantal

1 2 3

10

4 5 6

0

g

tie

ri n

i id re

ng si

ua al

is sl

be

ng

oe tv

ev

ui

be

or

si is

vo

M

ng

Taak in beleidscyclus

Figuur 2-7: Taakkenmerken van de organisatie (positie in beleidscyclus) per type organisatie

De organisaties die bevraagd werden blijken ook wat hun positie in de beleidscyclus betreft heel divers te zijn. Alle types zijn vertegenwoordigd in ‘voorbereiding’ en bijna alle types zijn vertegenwoordigd in ‘uitvoering’. De fase ‘uitvoering’ blijkt trouwens voor alle types van organisaties – wat betreft de organisaties uit de sample – het meest te worden aangestipt, gevolgd door ‘voorbereiding. Slechts weinig organisaties die bevraagd werden, situeren zich in de beslissingsfase (twee extern verzelfstandigde organisaties) of in de evaluatiefase (twee organisaties van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap). Voor de volledigheid moeten we er hier aan toevoegen dat de respondenten slechts één antwoordmogelijkheid mochten aanstippen, namelijk die fase in de beleidscyclus waar zij zich in hoofdzaak en voor hun belangrijkste taken in bevinden. Dit kan implicaties hebben voor deze figuur, omdat op die manier bepaalde fases in de beleidscyclus misschien ten onrechte ondervertegenwoordigd lijken, bijvoorbeeld wanneer een organisatie zowel beleidsvoorbereidend als beleidsuitvoerend werk doet. Figuur 2.8 gaat in op de taakinhoud van de belangrijkste taken van de organisaties. Ook hier geldt weer de nuance dat de respondenten slechts één antwoordmogelijkheid mochten aanstippen, namelijk de taakinhoud van hun belangrijkste taken. De antwoordmogelijkheden die in de survey werden aangeboden varieerden van ‘het uitoefenen van autoriteit’, over ‘inspectie en regulering’ en ‘publieke dienstverlening (diensten en producten)’ tot ‘commerciële activiteiten’. In het glossarium dat bij de survey werd gevoegd werden de vier bovenstaande termen als volgt gedefinieerd (eigen definitie):

34


-

Autoriteit uitoefenend: het kunnen dwangmatig optreden binnen welbepaalde grenzen. vb. politioneel werk, gerechtelijk werk, ...

-

Inspectie en regulering: het instellen van normen en regels en de controle op de naleving ervan.

-

Algemene publieke dienstverlening: dienstverlening aan burgers door het voorzien van producten en diensten aan de samenleving

-

Commercieel (marktgericht): het uitvoeren van de taak in een marktgerichte, competitieve omgeving 20

Type nr

aantal

1

10

2 3 4 5

0

6

co m m

d bl

er ci ee

t

l

l

u eg

ns ie

it

&r

ite

ng

ec

r to

sp

pu

in

au

si is M

taak Figuur 2-8: Taakkenmerken van de organisatie (taakinhoud) per type organisatie

Figuur 2.8 toont duidelijk aan dat de meeste types van organisaties verspreid zitten over de functies ‘autoriteit uitoefenen’, ‘inspectie en regulering’ en ‘publieke dienstverlening’. Uitzondering is het type van de extern verzelfstandigde organisaties met privaatrechtelijk statuut, waarvan de in de analyse betrokken organisaties zichzelf allen behalve 1 onder de functie ‘publieke dienstverlening plaatsen’. Een andere uitzondering is de antwoordmogelijkheid ‘commercieel’, die slechts organisaties bevat die intern verzelfstandigd zijn of extern verzelfstandigd met een publiekrechtelijk of hybride statuut. Tabel 2.3 probeert de concepten van ‘fase in de beleidscyclus’ en ‘taakinhoud’ over de verschillende types van organisaties heen te combineren. Wat intuïtief kon vermoed worden blijkt ook uit de tabel, namelijk dat bijna de helft van alle bevraagde organisaties ‘uitvoerend’ zijn en tegelijkertijd ‘publieke dienstverlening’ als taakinhoud hebben.


35


inhoud autoriteit

Inspectie & regulering

Publieke dienst

commercieel

totaal

7

3

3

13

2

2

fase Voorbereiding Beslissing Uitvoering

6

3 3

12

4

55

2 Evaluatie

2

Totaal

15

15

38

4

72

Tabel 2-3: Taakinhoud versus fase in de beleidscyclus

Verhoest (2002) hanteert een andere indeling om de aard van de hoofdactiviteiten van de VOI’s met rechtspersoonlijkheid (type 3, 4 en 5) te beschrijven. Enerzijds wordt de klassieke indeling van beleidsinstrumenten (economisch, vb subsidiëring en participaties / juridisch, vb erkenning toezicht en inspectie / communicatief, vb voorlichting en overleg) gehanteerd, anderzijds worden ook ‘exploitatie en beheer’ en ‘eigen diensteverlening’ als instrumenten beschouwd. Verder vermeldt Verhoest ook in hoeverre de hoofdactiviteiten van de VOI’s verwijzen naar materiële, relationele of ideële goederen. Vier belangrijke bevindingen worden geformuleerd. Ten eerste nemen de economische beleidsinstrumenten een belangrijke plaats in bij de VOI’s en bij de investerings- en participatiemaatschappijen. Vooral transfers en subsidiëringen komen veel voor. Een tweede vaststelling is dat het merendeel van de VOI’s zelf producten of diensten levert aan burgers of bedrijven, in de vorm van eigen dienstverlening of van beheer en exploitatie van infrastructuur. Ten derde is dat er een aanzienlijk aantal organisaties binnen de beleidsdomeinen economische aangelegenheden en onderwijs overleg en advies als hoofdopdracht hebben. Een laatste bevinding is dat een meerderheid van organisaties materiële goederen aanbiedt18, maar dat er ook een aanzienlijk aantal VOI’s relationele of ideële diensten aanbiedt. Onderstaande tabel 2.4 gaat kort in op de soorten afnemers van de publieke dienstverlening die organisaties aanbieden. De respondenten konden aangeven of die afnemers publieke organisaties waren (PubOrg), private individuen (PriInd) of private organisaties (PriOrg). De respondenten konden meer dan één categorie aangeven. In de tabel worden per type van organisaties de resultaten beschreven. Puborg PriInd PriOrg 1 AFD 2 IVA

aantal % in type aantal % in type

neen neen ja

neen ja neen

neen ja ja

ja neen neen

ja neen ja

ja ja neen

ja ja ja

4 33 1 25

2 17

1 8

5 42 3 75

18

Zie ook het aandeel van organisaties die volgens de survey publieke dienstverlening als hoofdtaak heeft, vergelijkbaar met deze resultaten van Verhoest (2002).

36


3 FON

aantal % in type Puborg PriInd PriOrg

4 IVArp 5 EVApu 6 EVApr

aantal % in type aantal % in type aantal % in type

3 60 neen neen ja

neen ja neen

neen ja ja

1 6

2 12 2 33

2 40 ja neen neen

2 12 2 33

ja neen ja

1 6

ja ja neen

ja ja ja 1 100 11 65 2 33

Tabel 2-4: Afnemers van diensten en producten per type organisatie

Uit bovenstaande tabel blijkt dat binnen bijna alle types van organisaties, een aanzienlijk deel van de organisaties zowel diensten en / of producten levert aan publieke organisaties, private organisaties en private individuen, gezien de hoge percentages in de kolom ‘ja ja ja’.

Besluit inzake beleid en taakspecificatie Op het vlak van beleidsdomein blijkt dat verzelfstandigde organisaties op nagenoeg alle beleidsdomeinen worden ingezet. Alle departementen in het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap hebben in het verleden gebruik gemaakt van verzelfstandiging. Omzichtigheid in acht nemend, zou kunnen gesteld worden dat de ‘harde’ sectoren een overwicht hebben voor wat betreft het aantal verzelfstandigde agentschappen met publiekrechtelijke rechtspersoon terwijl dat de ‘zachte’ sectoren eerder een overwicht lijken te hebben op het vlak van het aantal privaatrechtelijke verzelfstandigde organisaties. Dit laatste kan echter pas definitief worden vastgesteld als de volledige groep van verzelfstandigde privaatrechtelijke organisaties wordt bevraagd en bestudeerd (cfr. volgende fase van de survey). Op het vlak van taakspecificatie kunnen een aantal voorzichtige conclusies worden getrokken m.b.t. de taakkenmerken van de verzelfstandigde organisaties op het Vlaamse overheidsniveau. Ten eerste heeft in de ‘New Public Management’-filosofie verzelfstandiging vooral betrekking op beleidsuitvoering. De meerderheid van verzelfstandigde organisaties beschouwen hun taak inderdaad vooral op het vlak van beleidsuitvoering. Vanuit dat paradigma wordt echter door verzelfstandiging een soort van scheiding van beleidsvoorbereiding als taak van het kerndepartement en beleidsuitvoering als taak van een verzelfstandigd agentschap nagestreefd ten einde specialisatie en optimalisatie van beide fasen in het beleidsproces te krijgen. Op basis van de (deels partiële gegevens) blijkt dat in Vlaanderen een dergelijke scherpe tweedeling niet bestaat. Beleidsvoorbereiding blijkt door de betrokkenen als primaire taak in een aantal - weliswaar de minderheid - verzelfstandigde organisaties van alle types te worden beschouwd. Ook wat betreft de in het kader van BBB te verzelfstandigen afdelingen en administraties zijn er een wezenlijk aantal die beleidsvoorbereiding eerder dan beleidsuitvoering als primaire taak zien. Aan de andere kant blijkt uit de survey dat veel activiteiten inzake beleidsuitvoering en ‘publieke dienstverlening’ zich momenteel nog binnen de gewone administratie van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap situeren, naast een wezenlijk deel dat reeds bij verzelfstandigde organisaties is onder gebracht. Beleidsevaluatie lijkt vooral een taak te zijn van de kernadministratie. Ten tweede, in weerwil tot het orthodoxe ‘New Public Management’ en zijn resultaatsgerichte sturingsmodel zijn niet enkel gemakkelijk meetbare activiteiten verzelfstandigd op afstand van de overheid, zoals ‘materiële goederen’, maar ook relationele en zelfs ideëele diensten (zoals overleg en advies). Verder in dit rapport wordt ingegaan op de mate waarin resultaatsgerichte sturing door de


37


Vlaamse overheid t.a.v. de verzelfstandigde organisaties (bv. via beheersovereenkomsten) daadwerkelijk aangewend wordt. Ten derde en in dezelfde lijn, is het ‘uitoefenen van autoriteit’ als taak, hetgeen meestal wordt beschouwd als een kerntaak voor de overheid, in enkele gevallen overgelaten aan publiekrechtelijke organisaties op enige afstand van de overheid. Commerciële activiteiten lijken op basis van de gegevens voornamelijk ondergebracht in verzelfstandigde organisaties, waarvan sommige nog vrij dicht bij de overheid (bv. in DAB’s). Al deze opmerkingen geven aan dat het Vlaamse overheidsapparaat voor de invoering van de BBBhervormingen op verschillende vlakken historisch anders ingericht is dan de othodoxe NPM-filosofie zou doen veronderstellen. Uit analyse van de bestuurlijke traditie van andere landen zoals Zweden en Nederland blijkt inderdaad dat verzelfstandiging veelal op andere fundamenten en op andere rationales gestoelt is dan het sterk marktgerichte NPM-denken. Een mogelijk fundament is bijvoorbeeld het corporatisme (in sommige gevallen de verzuiling) en het hiermee verbonden medebeheer door partners uit het middenveld. Een andere rationale is de nood aan onafhankelijkheid van overleg- en adviesorganen (bv. de SERV) ten opzichte van de overheid. Een laatste reden is de verzelfstandiging van toezichtsorganen die instaan voor de bewaking en regulering van de marktwerking in bepaalde sectoren (bv. het Vlaams Commissariaat voor de Media). Ook hier speelt de noodzaak van autonomie t.o.v. de toezichthoudende overheid/minister om alle schijn van politieke inmenging of beïnvloeding te vermijden. Daarnaast blijkt ook de inhoudelijke heterogeniteit van de verzelfstandigde organisaties duidelijk uit de gegevens. Dit alles neemt echter niet weg dat het merendeel van de verzelfstandiging beleidsuitvoering en publieke dienstverlening lijkt te betreffen.

2.4 OMGEVING VAN DE ORGANISATIE In deze subtitel wordt nagegaan hoe de organisatie zich verhoudt met betrekking tot de omgeving waarin ze zich bevindt. Meerbepaald wordt gekeken naar twee aspecten, namelijk de competitieve (concurrentiële) omgeving en de netwerken (samenwerkingsverbanden) van de bevraagde organisaties.

Competitie in de omgeving Tabel 2.5 probeert na te gaan – per type organisatie – of de bevraagde organisatie al dan niet in een concurrentiele omgeving werkt. Daartoe werd in de survey de vraag gesteld of er ‘voor de hoofdtaak van de organisatie nog andere instanties zijn die soortgelijke diensten en/of producten aanbieden?’ Comp neen

ja

totaal

11 48 4 33 5 83 1 100 16 55 7 70 44 54

12 52 8 67 1 17

23 100 12 100 6 100 1 100 29 100 10 100 81 100

Type 1 AFD 2 IVA 3 FON 4 IVArp 5 EVApu 6 EVApr Totaal

Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type

13 45 3 30 37 46

Tabel 2-5: Competitie in de omgeving per type organisatie

38


Bovenstaande tabel 2.5 levert geen éénduidig beeld op. In zowat elke type van organisaties zijn er organisaties die zichzelf in een competitieve markt zien en andere niet. Bij de afdelingen en administraties van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (type 1) en de extern verzelfstandigde publiekrechterlijke en hybride organisaties (type 5) lijkt ongeveer de helft van de betrokken organisaties geconfronteerd met andere aanbieders van soortgelijke goederen of diensten. Ongeveer twee derden van de in de analyse betrokken intern verzelfstandigde organisaties zonder rechtspersoonlijkheid (type 2) heeft andere aanbieders. Relatief minder van de in de analyse opgenomen fondsen en privaatrechtelijk verzelfstandigde organisaties hebben in de omgeving concurrentiële aanbieders. Ook hier dient opnieuw de nuance gemaakt te worden dat de cijfers alleen gelden voor de organisaties uit de sample. Figuur 2.9 probeert hetzelfde nog eens visueel uit te beelden. 20

aantal

Type nr 1

10

2 3 4 5 6

0 Missing

neen

ja

andere aanbieders

Figuur 2-9: Marktsituatie van de organisatie per type organisatie

Wanneer we vervolgens kijken naar de organisaties in de sample die verklaren te opereren in een competitieve omgeving, en de vraag stellen of in die competitieve omgeving ‘eerder veel’ of ‘eerder weinig’ andere aanbieders zijn, krijgen we volgend beeld (tabel 2.6 en figuur 2.10). Deze tabel en figuur geven aan hoe intensief de competitie in de organisaties in een concurrentiële omgeving gepercipieerd wordt.


39


Type

aanbieders

veel

weinig

totaal

1 AFD 2 IVA 3 FON 4 IVArp 5 EVApu 6 EVApr totaal

aantal % in type aantal % in type aantal % in type aantal % in type aantal % in type aantal % in type aantal % in type

3 30,0 1 11,1

7 70,0 8 88,9 1 100,0 1 100,0 9 69,2 3 50,0 29 72,5

10 100,0 9 100,0 1 100,0 1 100,0 13 100,0 6 100,0 40 100,0

4 30,8 3 50,0 11 27,5

Tabel 2-6 : Competitie in de omgeving per type organisatie

Het algemeen beeld voor alle types van organisaties is dat de organisaties met competitie verklaren eerder weinig concurrenten te hebben op hun markt. We dienen bij de interpretatie van deze tabel echter de opmerking te maken dat we eerder weinig respondenten op deze vraag hebben (N totaal = 40). Alleen bij de organisaties van type zes (de privaatrechtelijk extern verzelfstandigde organisaties) lijkt er min of meer een balans te zijn, hier verklaart 3 van de 6 betrokken organisaties te maken te krijgen met eerder veel andere aanbieders. Bij andere types verklaart een grotere meerderheid van de bevraagde organisaties ‘eerder weinig’ andere aanbieders te zien op de ‘markt’ waarop ze actief zijn, de range gaat hier van twee derden bij de afdelingen en administraties van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap tot negen tiende bij de intern verzelfstandigde organisaties zonder rechtspersoonlijkheid. De types fondsen en intern verzelfstandigde organisaties met rechtspersoonlijkheid zijn verwaarloosbaar gezien ze slechts één observatie bevatten. In Figuur 2.10 wordt hetzelfde nog eens visueel voorgesteld. Let op de hoger waardes voor het type ‘missing’, dit zijn (voornamelijk) de organisaties die hiervoor verklaard hebben niet in een competitieve omgeving te werken. 20

Type nr

aantal

1 2

10

3 4 5

0

6

od nb aa

od nb aa

g ni ei w er rd ee

el ve er rd ee

ng si is M

intensiteit marktsituatie

Figuur 2-10: Intensiteit marktsituatie van de organisatie per type organisatie

40


Er kan dus besloten worden dat bij de helft tot de meerderheid van de, in de analyse opgenomen, afdelingen en administraties, de intern verzelfstandigde agentschappen zonder rechtspersoonlijkheid en de publiekrechtelijke extern verzelfstandigde agentschappen er sprake is van andere aanbieders van soortgelijke producten, maar dat de intensiteit van deze ‘competitie’ veelal beperkt te noemen is. Immers, slechts negen van de 33 organisaties van bovenstaande types die betrokken zijn in competitie, verklaren ‘eerder veel’ andere aanbieders te hebben. Eén achtste van de in de analyse betrokken organisaties stelt ‘veel andere aanbieders’ met soortgelijke producten in zijn omgeving te percipiëren, en zijn meestal afdelingen en administraties of publiekrechtelijke extern verzelfstandigde diensten wat hier wel moet genuanceerd worden gezien het relatief grote aandeel van beide types van organisaties in de sample. Merk op dat ook afdelingen en administraties te maken hebben met andere aanbieders van soortgelijke diensten en goederen, terwijl meestal wordt verondersteld dat deze in een monopolistische omgeving opereren.

Betrokkenheid van de organisatie in netwerken Een ander aspect van de omgeving van de organisatie is de betrokkenheid van de organisatie in netwerken of samenwerkingsverbanden met andere organisaties. Eerst wordt er hier ingegaan op het feit of de organisatie zichzelf percipieert als zijnde betrokken in netwerken, vervolgens gaan we iets dieper in op de vormen en kenmerken die deze netwerken aannemen. Tabel 2.7 kijkt naar de vraag – per type van organisaties – of de bevraagde organisatie meent deel uit te maken van een netwerk of samenwerkingsverband. Netwerken type 1 AFD 2 IVA 3 FON 4 IVArp 5 EVApu 6 EVApr totaal

Aantal % in type aantal % in type aantal % in type aantal % in type aantal % in type aantal % in type aantal % in type

neen

ja

totaal

9 41 4 33 6 100

13 59 8 67

22 100 12 100 6 100 1 100 29 100 10 100 80 100

7 24 2 20 28 35

1 100 22 76 8 80 52 65

Tabel 2-7: Betrokkenheid van de organisatie in netwerken per type organisatie

Het algemeen beeld lijkt dat de meeste organisaties (ongeveer twee derden) deel uitmaken van dergelijke netwerken. Alleen in het type van de fondsen (type 3) is er geen enkele organisatie die verklaart betrokken te zijn bij netwerken of samenwerkingsverbanden. Bij de andere types van organisaties geven de meeste bevraagde organisaties te kennen bij netwerken betrokken te zijn. De range varieert van 59% bij de afdelingen en administraties (type 1), over 67% bij de IVA’s zonder rechtspersoonlijkheid (type 2), 76% bij de publiekrechtelijke en hybride EVA’s (type 5) tot 80% bij de privaatrechtelijke EVA’s (type 6). Figuur 2.11 visualiseert dit beeld.


41


30

20

aantal

Type nr 1 2

10

3 4 5

0

6

Missing

neen

ja

netwerken

Figuur 2-11: Betrokkenheid in netwerken per type organisatie

Het is belangrijk om te weten dat bij de vraag of ‘de organisatie betrokken is in samenwerkingsverbanden met andere organisaties’, het begrip ‘samenwerkingsverband’ of netwerk in de meest ruime zin kon worden geïnterpreteerd. Alleen het kerndepartement of de kernadministratie van de organisatie werd in de vraagstelling a priori uitgesloten. In een verdere vraag in de survey werd aan de organisaties gevraagd om dat netwerk waarin ze eventueel zitten verder te specificeren. Zo werden vier vragen gesteld die peilden naar de graad van formaliteit van het netwerk, de mate van het streven naar gezamenlijke doelen versus gewone informatie uitwisseling, de graad van het hebben van gemeenschappelijke structuren in het netwerk en de graad van gezamenlijke verantwoordelijkheden voor de partners van het netwerk. Aan de respondenten werd gevraagd de aard van de relatie met de volgens hen belangrijkste partnerorganisatie in dat samenwerkingsverband te omschrijven. De organisaties konden deze relatie scoren op een schaal van 1-10, waarbij 1 de laagste score is voor formaliteit, gezamenlijke verantwoordelijkheden, gezamenlijke doelen en gemeenschappelijke structuren en 10 de hoogste score. In tabel 2.8 worden per type kenmerk (horizontale as) voor ieder type van organisaties (verticale as) de gemiddelde scores weergegeven binnen elke type. Ook het aantal respondenten en de standaardafwijking ten opzichte van het gemiddelde worden weergegeven in de tabel, per organisatie en per kenmerk van het netwerk. Type

Formaliteit Gezamenlijke doelen 1 Gemiddelde 7,25 6,58 AFD N 12 12 Standaardafw. 1,712 2,392 2 Gemiddelde 7,33 8,38 IVA N 6 8 Standaardafw. 1,633 1,061 4 Gemiddelde 7,00 9,00 IVApr N 1 1 Standaardafw. , ,

Gemeenschappelijke structuren 4,00 12 2,256 5,29 7 2,215 6,00 1 ,

Gezamenlijke verantwoordelijkheden 6,00 13 2,517 7,14 7 1,574 7,00 1 ,

42


5 Gemiddelde 7,35 7,00 Type Formaliteit Gezamenlijke doelen EVApu N 20 19 Standaardafw. 1,899 2,404 6 Gemiddelde 6,63 7,38 EVApr N 8 8 Standaardafw. 1,685 1,768 Totaal Gemiddelde 7,19 7,23 N 47 48 Standaardafw. 1,728 2,146

4,89 Gemeenschappelijke structuren 19 2,514 4,50 8 3,207 4,68 47 2,477

6,11 Gezamenlijke verantwoordelijkheden 19 2,536 6,75 8 1,909 6,35 48 2,264

Tabel 2-8: Kenmerken van de netwerken per type organisatie

In tabel 2.8 gaat het om gemiddelde scores binnen types van organisaties. Dergelijke scores zeggen niets over de spreiding van de scores binnen dat type, of, over hoever individuele scores van organisaties van elkaar af liggen. Een maat voor die spreiding is de standaarddeviatie die werd opgenomen in de tabel. Hoe lager de standaarddeviatie, hoe dichter de scores van de organisaties binnen één type bij elkaar liggen. Concreet in tabel 2.8 zijn de standaarddeviaties nogal groot. We proberen hierna één en ander te visualiseren zodat we in één oogopslag de spreiding binnen de types kunnen waarnemen. Ook uit de onderstaande figuren blijkt dat de spreiding eerder groot is. Op de horizontale as staan de scores die de bevraagde organisaties zichzelf gaven voor een bepaald kenmerk (1-10). Op de verticale as staat aangegeven hoeveel organisaties binnen het desbetreffende type dezelfde bepaalde score halen. De cijfers boven de figuren tonen over welke type van organisaties het gaat. Achtereenvolgens komen aan bod: de graad van formaliteit van het netwerk (Figuur 2.12), de mate van het streven naar gezamenlijke doelen versus gewone informatie uitwisseling (Figuur 2.13), de graad van het hebben van gemeenschappelijke structuren in het netwerk (Figuur 2.14) en de graad van gezamenlijke verantwoordelijkheden voor de partners van het netwerk (Figuur 2.15).

AFD

IVA

1

IVArp

2

4

5

aantal

4 3 2 1

EVApu

EVApr

5

6

5

aantal

4 3 2 1

4

5

6

7

8

9

10

4

Formaliteit

5

6

7

8

9

10

Formaliteit

Figuur 2-12: Mate van formaliteit per type organisatie


43


Voor wat betreft de formaliteit van het netwerk waarin de betrokken organisaties met een netwerk zitten, blijkt dat voor alle types van organisaties het merendeel van de organisaties met een netwerk dat netwerk als ‘eerder formeel’ omschrijven. Bij de privaatrechtelijke extern verzelfstandigde organisaties met een netwerk ligt het zwaartepunt dicht bij eerder informele netwerken (zie ook het lagere gemiddelde in tabel 2.8. Bij alle types is er wel een redelijke spreiding waar te nemen. Inzake het hebben van gezamenlijke doelen in het netwerk konden de bevraagde organisaties antwoorden via gradaties gaande van informatie-uitwisseling, het ondersteunen van elkaars doelen, over het streven naar complementaire doelen tot het hebben van gezamenlijke doelen. De figuren geven aan dat de spreiding van de organisaties binnen de type 1 en type 5 groot is en dat samenwerkingsverbanden voor organisaties uit deze types sterk verschillende graden van gemeenschappelijkheid van doelen kan inhouden gaande van slechts informatie-uitwisseling tot het hebben van gezamenlijke doelen. Meer dan de helft van de in de analyse opgenomen organisaties met een netwerk uit elk type beweert een samenwerkingsverband te hebben waarbinnen gestreefd wordt naar complementaire doelen tot het hebben van gezamenlijke doelen. Tussen de twee types met de grootste spreiding, met name afdelingen en administraties (type 1) enerzijds en publiekrechtelijke extern verzelfstandigde agentschappen (type 5) lijkt op basis van de beschikbare gegevens weinig verschillen in spreiding.

AFD

IVA

1

IVArp

2

4

5

aantal

4 3 2 1

EVApu

EVApr

5

6

5

aantal

4 3 2 1

1

2

4

5

6

7

Doelen

8

9

10

1

2

4

5

6

7

8

9

10

Doelen

Figuur 2-13: Mate van gemeenschappelijke doelen per type organisatie

44


AFD

IVA

1

IVArp

2

4

4

aantal

3

2

1

EVApu

EVApr

5

6

4

aantal

3

2

1

1

2

3

4

5

6

Structuren

7

8

9

1

2

3

4

5

6

7

8

9

Structuren

Figuur 2-14: Gemeenschappelijke structuren per type organisatie

De organisaties met een netwerk konden ook aangeven in hoeverre het belangrijkste samenwerkingsverband gemeenschappelijkheid van structuren kende (gaande van geen gemeenschappelijke structuren over ad hoc gemeenschappelijke structuren en beperkte mate inzake gemeenschappelijke structuren tot gemeenschappelijke structuren). Ook hier is sprake van een wezenlijke spreiding binnen elk type, en met name in het bijzonder binnen type 1 (afdelingen en administraties) en type 5 (publiekrechtelijke extern verzelfstandigde agentschappen) – de beide types met de meeste waarnemingen. De mediaanwaarden van de verschillende types liggen dicht bij elkaar (de middenwaarden) hetgeen aangeeft dat over het algemeen ten minste de helft van de organisaties met een netwerk slechts een netwerk kennen met ten hoogste ad hoc gemeenschappelijke structuren. De intern verzelfstandigde agentschappen en de publiekrechtelijke extern verzelfstandigde agentschappen kennen relatief meer organisaties met een iets sterker netwerk. Bovendien zijn er zeker bij de afdelingen/administraties en publiekrechtelijke extern verzelfstandigde organisaties toch enkele organisaties die aangeven significante gemeenschappelijke structuren te hebben met hun belangrijkste samenwerkingspartner.


45


AFD

IVA

1

IVArp

2

4

aantal

6

4

2

0

EVApu

EVApr

5

6

aantal

6

4

2

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

Verantwoordelijkheden

10

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Verantwoordelijkheden

Figuur 2-15: Gezamenlijke verantwoordelijkheden per type organisaties

De laatste vraag inzake de netwerken waarin de organisaties zich bevonden was de vraag naar de mate van het hebben van gezamenlijke verantwoordelijkheden (tegenover individuele organisationele verantwoordelijkheden). Ook bij deze vraag is de spreiding aanzienlijk, waarbij in type 1 (afdelingen en administraties) en type 5 (extern verzelfstandigde agentschappen) netwerken bestaan met louter individuele organisationele verantwoordelijkheden tegenover netwerken met volledig gemeenschappelijke verantwoordelijkheden. De mediaanwaarden liggen opnieuw rond de middenwaarden, met licht hogere waarden voor de intern verzelfstandigde agentschappen zonder rechtspersoonlijkheid (type 2). Tweederden van de onderzochte organisaties in de verschillende types (uitgez. type 4 met één observatie) beweren betrokken te zijn in samenwerkingsverbanden. Dit percentage lijkt licht toe te nemen naarmate de formeel-legale status een grotere afstand van de kernoverheid impliceert. Inzake de kernmerken van deze samenwerkingsverbanden, blijkt er bij de organisaties met een netwerk binnen één type grote verschillen te zijn, met name bij de afdelingen en administraties (type 1) en de publiekrechtelijke extern verzelfstandigde agentschappen (type 5). Merk op dat beide types enigszins vergelijkbare verdelingen kennen. Dit impliceert in grote lijnen dat de toekomstige afdelingen en administraties, relatief gezien, iets minder samenwerkingsverbanden aangaan (60% bij afdelingen en administraties t.o.v. 75% bij publiekrechtelijke extern verzelfstandigde agentschappen) maar zich ongeveer even vergaand engageren in netwerken als publiekrechtelijke extern verzelfstandigde agentschappen. De stelling dat verzelfstandiging noodzakelijk is voor het aangaan van (intense) samenwerkingsverbanden lijkt niet volledig te worden bevestigd door deze gegevens. Merk op dat de intern verzelfstandigde agentschappen zonder rechtspersoonlijkheid (type 2) over de verschillende dimensies van de netwerken relatief iets hoger scoren dan de overige types en een kleinere spreiding kennen. Bij de onderzochte privaatrechtelijke extern verzelfstandigde agentschappen (type 6) lijken de netwerken iets minder formeel en minder gericht op gemeenschappelijke structuren dan bij de overige types, maar ligt de nadruk relatief iets meer (ook t.o.v. van type 1 en type 5) op gemeenschappelijke doelen en verantwoordelijkheden. Voorzichtigheid is echter geboden, want de observaties voor type 2 en type 6 zijn eerder beperkt. Verder onderzoek van type 6 zal meer duidelijkheid verschaffen.

46


2.5 GROOTTE VAN DE ORGANISATIE De grootte of omvang van een organisatie kan worden gemeten op basis van (onder andere) de twee volgende manieren; het kijken naar het aantal personeelsleden (totaal en in voltijdse equivalenten) in de organisatie en het kijken naar de omvang van het budget van de organisatie.

Personeelsomvang van de organisatie In figuur 2.16 worden de organisaties per type en naar grootte-orde geplaatst. Grootte van de organisatie betekent in deze figuur concreet het totaal aantal personeelsleden die in de organisatie actief zijn. In de survey peilden we naar de cijfers, en op basis van die cijfers hebben we een aantal categorieën gemaakt: ‘minder dan 10 personeelsleden’, ‘tussen 11 en 50’, …, tot ‘meer dan 4000 personeelsleden’. Let wel, het betreft hier het totaal aantal personeelsleden in de organisatie. Op de verticale as staat het aantal organisaties per type van aantal (de staafjes). 8

6

aantal

TYPE 1

4

2 3

2

4 5

0

6

9

0 00 -4 01 20 0 00 -2 01 10

00 10 150

0 50 125

0 25 110

00 -1 51

g in

0 -5 11

s is

0 -1

M

totaal personeel

Figuur 2-16: Totale personeelsomvang per type organisatie

De figuur 2.16 toont drie belangrijke vaststellingen. Ten eerste, de bevraagde fondsen (type 3) zijn eerder klein in personeelsbestand, twee organisaties hebben minder dan 10 personeelsleden in het totaal, één fonds heeft tussen de 11 en de 50 personeelsleden in het totaal. Het feit dat verschillende begrotingsfondsen met rechtspersoonlijkheid deze vraag niet beantwoord hebben, heeft waarschijnlijk te maken met het feit dat deze meestal zelf geen eigen personeel tewerkstellen, maar beroep doen op personeel van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. Ten tweede, binnen de meeste types van organisaties is er nogal een spreiding tussen organisaties wat de grootte van hun totaal personeelsbestand betreft. Zo zijn er afdelingen, administraties of departementen (type 1) die minder dan 10 medewerkers of tussen 10 en 50 medewerkers hebben (wellicht afdelingen) en is er één die tussen de 2000 en de 4000 werknemers heeft (wellicht een departement). Hetzelfde geldt voor de extern verzelfstandigde publiekrechtelijke of hybride organisaties, die een range van ‘minder dan 10’ tot ‘meer dan 4000’ hebben. De intern verzelfstandigde organisaties zonder rechtspersoonlijkheid en de privaatrechtelijke extern verzelfstandigde organisaties vertonen dan weer een iets kleinere range, variërend van ‘minder dan 10’


47


tot ‘101-250’. Voor de kleinere afdelingen die verzelfstandigd zullen worden en de kleinere verzelfstandigde agentschappen, is de vraag naar voldoende kritische massa als verzelfstandigingscriterium (van BBB) relevant. Ten derde geeft de figuur aan dat organisaties met meer dan 500 personeelsleden, althans voor de sample van de bevraagde organisaties, zich in type 1 (wellicht administraties en een departement) en type 5 (extern verzelfstandigde organisaties van publiekrechtelijke of hybride aard) bevinden. Ook hier bij deze beschrijvende figuur maken we opnieuw de nuance dat de cijfers in de figuur slechts gelden voor de bevraagde organisaties en dus niet kunnen geëxtrapoleerd worden naar de totale populatie van die organisaties. Figuur 2.17 beschrijft de grootte van de organisatie aan de hand van de personeelsomvang, maar dan op basis van voltijdse equivalenten (FTE). De figuur dient analoog aan figuur 2.16 te worden gelezen. Dezelfde bemerkingen als deze die bij figuur 2.16 werden geformuleerd gelden hier trouwens. 10

8

TYPE 6

aantal

1 2

4

3 4

2

5 6

0 0 00 -4 01 20

0 00 -2 01 10

00 10 150

0 50 125

0

0 25 110

0 -1 51

ng

0 -5 11

0 -1

si is M

personeel FTE

Figuur 2-17: Personeelsomvang in fte per type organisatie

Verhoest (2002) komt tot de conclusie dat het belang van de VOI’s (type 5) in het Vlaamse overheidsapparaat wat betreft personeelsomvang niet te onderschatten is. In het totaal stelden de VOI’s eind 1999 25749 fysieke personen tewerk volgens het Federaal Ministerie van Ambtenarenzaken. Ter vergelijking, op datzelfde moment stelde het MVG 11589 fysieke personen tewerk. Dit betekent dat 68% van de Vlaamse ambtenaren in een VOI werkte in 1999. Verhoest toont ook aan dat de verschillen in personeelsomvang tussen de VOI’s enorm groot was. Hij komt tot gelijkaardige cijfers als deze uit de survey. Vier VOI’s stelden meer dan 2500 fysieke personen tewerk anno 1999, waarvan één zelfs meer dan 5000. Twee VOI’s hadden tussen de 1000 en de 2500 personeelsleden, 13 tussen de 250 en 1000, 15 tussen de 10 en de 250 en twee VOI’s stelden in 1999 minder dan 10 fysieke personen tewerk. Hij stelt ook dat er 18 VOI’s, met name de ‘papieren’ begrotingsfondsen geen personeel in dienst hadden. Tenslotte stelde hij dat in het algemeen in de periode 1992-1999 de VOI’s m.b.t. het aantal tewerkgestelde fysieke personen sneller groeiden dan het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. Terwijl de personeelsomvang van de ministeries en de onderwijsinstellingen licht groeide, respectievelijk stabiliseerde, steeg het aantal fysieke personen in dienst van VOI’s met 15% in de periode 1992-1999. Het relatief belang van de VOI’s is wat betreft

48


hun personeelsterkte dus sterk toegenomen tijdens de legislaturen van de Vlaamse regeringen Van den Brande I en II. De stijging van het aantal fysieke personen was het grootst in de tweede legislatuur. Er dient weliswaar te worden opgemerkt dat het verschil tussen de VOI’s m.b.t. de evolutie van de personeelssterkte zeer groot was. Zeven VOI’s slankten af, terwijl 14 instellingen hun personeelsomvang met een kwart verhoogden. Dit alles wijst op de volgende vaststellingen. Ten eerste is de personeelsomvang van de verzelfstandigde agentschappen op het Vlaamse overheidsniveaus enorm verschillend, gaande van heel kleine tot heel omvangrijke organisaties. Ten tweede kan er van uit gegaan worden dat het belang van dergelijke verzelfstandigde agentschappen op het vlak van personeel substantieel is, daar minstens ruim tweederden van de ambtenaren in een dergelijke organisatie werken. Met de bijkomende verzelfstandiging van een aantal afdelingen en administraties onder BBB zal dit aandeel alleen maar toenemen. Het beeld van een relatief kleine kernadministratie tegenover een omvangrijk verzelfstandigd apparaat heeft in Vlaanderen reeds een zekere realiteitswaarde. Tenslotte doen de cijfers uit onderzoek vermoeden dat het belang van de bestaande verzelfstandigde agentschappen, zeker wat de VOI’s betreft, nog toegenomen is in de laatste tien jaar.

Budget van de organisatie Een tweede indicator om de grootte van de organisatie te meten is het kijken naar de grootte van het budget van de organisatie. In de survey werd de vraag gesteld hoe groot het budget is waarmee de organisatie werkte op 31 december 2001. De organisaties konden een cijfer geven voor: investeringen, werkingsmiddelen, personeelskost, transfers vanuit de organisatie en het totaalbudget. In figuur 2.18 kijken we enkel naar het totaalbudget van de organisatie. We dienen hierbij op te merken dat de respons van de organisaties eerder aan de lage kant was voor deze vraag. Het budget (op de horizontale as) wordt uitgedrukt in miljoen euro, en werd door de onderzoekers ingedeeld in acht categorieën, gaande van een budget van minder dan 5 mio euro, over een budget van 6 tot 10 mio euro, …, tot een budget van meer dan 1500 mio euro. Merk op dat de categorie ‘1001 tot 1500 mio euro’ niet werd opgenomen in de figuur. Dit komt omdat er geen enkele organisatie in deze categorie is. 3,0

2,0

aantal

TYPE 1 2

1,0

3 5 6

0,0

0 15

1 50

0-

00 -1

00 -5

0 10

50

20

0

1 10

51

21

11

1 6-

-5

0

Budget (in mio euro) Figuur 2-18: Totaalbudget van de organisatie per type organisatie


49


Net zoals het geval was met personeelsomvang, blijken ook hier vooral de extern verzelfstandigde publiekrechtelijke en hybride organisaties (type 5) te zijn vertegenwoordigd in de hoogste categorieën. Drie van deze organisaties geven aan een totaalbudget te hebben van meer dan 500 miljoen euro, twee daarvan hebben zelfs een budget dat hoger is dan 1500 miljoen euro. Voor het overige is dit type ook terug te vinden bij de lagere totaalbudgetten. Voor de andere types van organisaties blijkt – ook hier weer voor de bevraagde organisaties in de sample – dat zij zich qua grootte van het totaalbudget situeren in een brede range, gaande van organisaties (binnen één type van organisaties) met een budget van minder dan 5 miljoen euro, tot organisaties met een budget van 50 tot 100 miljoen euro (voor de intern verzelfstandigde organisaties zonder rechtspersoonlijkheid type 2, en voor de privaatrechtelijke extern verzelfstandigde agetnschappen type 6) en met een totaal budget van 100 tot 500 miljoen euro (voor de afdelingen, administraties en departementen type 1). We herhalen hier nogmaals dat deze figuur 2.18 alleen geldt voor de bevraagde organisaties en dus niet geëxtrapoleerd mag worden naar de totale populatie van alle organisaties in Vlaanderen, des te meer omdat we voor deze figuur ook te maken hebben met een lage responsgraad. Verhoest (2002) gaat in zijn werk niet als dusdanig in op de omvang van de totale budgetten voor de groep van de publiekrechtelijke extern verzelfstandigde agentschappen (type 5, VOI’s), vooral omdat de documenten van het Rekenhof waarop hij zich baseerde voorbehoud maken bij een juiste inschatting van het financiële belang van VOI’s wegens het ontbreken van rekeningen, inventarissen en boekhoudingen van schulden en vorderingen of door de moeilijke vergelijkbaarheid van de wel aanwezige documenten. Niettemin komt hij tot de conclusie dat de beschikbare cijfers van het Rekenhof duidelijk een enorme afhankelijkheid van de VOI’s ten opzichte van de Vlaamse overheid en een steeds groeiend aandeel van de Vlaamse overheid in de financiering van deze instellingen laten zien voor wat betreft de jaren ’90 (zeker wat betreft de eerste helft). Zo bleek op basis van de prefiguratie en rekeningen dat in 1995 de VOI’s een inkomstenstroom van 196,9 miljard BEF vertegenwoordigen, waarvan 102,9 miljard BEF afkomstig was van de algemene uitgavenbegroting van de Vlaamse Gemeenschap en van de DAB’s. Eigen ontvangsten van deze instellingen bedroegen 93,9 miljard BEF (Rekenhof 1996: 6). Op basis van de beschikbare uitvoeringsrekeningen van een aantal instellingen voor 1994 berekende het Rekenhof dat de betrokken VOI’s gemiddeld 77,3% van hun ontvangsten uit de Vlaamse uitgavenbegroting betrokken en voor 18,4% eigen ontvangsten hadden. De dekkingsgraad varieerde echter enorm tussen de instellingen. Maar zelfs de instellingen die in eerste instantie een openbare dienst verlenen waarvoor de gebruikers een vergoeding betalen en die slechts ter aanvulling een dotatie ontvangen (b.v. NVZ, VVM, UZ Gent), bleken niettemin voor 52% afhankelijk van die dotaties (Rekenhof 1996: 24-25). Ook bleek de vermogensstructuur van de VOI’s sterk gebaseerd op vreemd vermogen.

2.6 BESLUIT: HET BELANG EN DE HETEROGENITEIT VAN DE VERZELFSTANDIGDE ORGANISATIES IN VLAANDEREN Nadat we hierboven enkele belangrijke aspecten van de identificatie of het profiel van verzelfstandigde en toekomstig te verzelfstandigen organisaties in Vlaanderen hebben gekeken, kunnen we een aantal belangrijke vaststellingen doen. Ten eerste dienen we hier het belang van de verzelfstandigde organisaties in Vlaanderen aan te stippen. Qua personele en financiële omvang zijn de Vlaamse verzelfstandigde organisaties een belangrijke factor, en lijkt dit belang alleen maar toe te nemen. Hoewel in de survey niet alle organisaties bevraagd werden, weten we dat het aantal van verzelfstandigde organisaties groot is. We spreken hier niet alleen over meer dan vijftig Vlaamse openbare instellingen, maar ook over meer dan 350 privaatrechtelijk verzelfstandigde organisaties en ongeveer twintig intern verzelfstandigde organisaties zoals DAB’s en buitendiensten van ministeries. Uit het doctoraat van Verhoest, dat specifiek over de publiekrechtelijke extern verzelfstandigde agentschappen (de VOI’s) handelt, blijkt dat er eind 1999 meer dan 25000 fysieke personen in de

50


VOI’s tewerkgesteld waren, tegenover 11000 in het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (MVG). Bovendien werd vastgesteld dat in de periode 1992-1999 de personeelsomvang van de VOI’s als groep sterker steeg dan bij het MVG, in termen van fysieke personen. Ook financieel kan de impact van de VOI’s nauwelijks onderschat worden. Het Rekenhof stelde midden de jaren negentig vast dat de VOI’s samen een inkomstenstroom van 5 miljard euro vertegenwoordigden, waarvan 77% van deze ontvangsten uit de Vlaamse begroting kwamen. Uit de survey is bovendien gebleken dat sommige van de VOI’s (publiekrechtelijke of hybride extern verzelfstandigde organisaties) totaalbudgetten hebben van meer dan 1500 miljoen euro. Het belang, althans in termen van personeel en financiën, van de verzelfstandigde organisaties in het Vlaamse overheidsapparaat is dus groot en blijkt zelfs nog toe te nemen. Een tweede belangrijke algemene vaststelling is het gegeven dat de groep van de Vlaamse verzelfstandigde organisaties heel divers is. Hoewel we hebben geprobeerd om de organisaties vooraf in te delen in termen van hun formeel-legale status, blijkt toch dat niet alleen tussen die formeel-legale types maar ook binnen de formeel-legale types er een aanzienlijke heterogeniteit is tussen organisaties en dit op verschillende vlakken. Wanneer we de volledige sample van organisaties bekijken, en dus abstractie maken van de formeel-legale status, stellen we vast dat er een grote diversiteit bestaat tussen organisaties wat betreft hun rechtsvorm, rechtststatuut en toezichtsvorm (zoals gedefinieerd bij de wet van 1954). Er zijn organisaties met en zonder rechtspersoonlijkheid, van publiekrechtelijke, privaatrechtelijke of hybride vorm, van categorie A, B of van de sui generis vorm (wet van 1954). Ook wat betreft de omvang van de organisaties, uitgedrukt zowel in termen van personeelbestand als van financiële impact is het beeld heterogeen. Wat betreft de personeelsomvang, variëren de verzelfstandigde organisaties van heel klein (bijvoorbeeld de begrotingsfondsen die meestal geen personeel hebben) over middelgroot (de meeste DAB’s en privaatrechtelijke verzelfstandigde organisaties), tot zeer groot (bij de publiekrechtelijke verzelfstandigde organisaties zijn er organisaties met meer dan 4000 personeelsleden). Ook binnen types van organisaties zijn er qua personeelsomvang grote verschillen. Er bestaan bijvoorbeeld VOI’s die meer dan 4000 personeelsleden hebben, maar er zijn er ook die minder dan 10 personeelsleden tewerkstellen. Ook qua financiële impact zijn er grote verschillen. De hoogste budgetten zijn te vinden bij de publiekrechtelijke verzelfstandigde organisaties, terwijl er binnen dit type ook organisaties zijn met een totaalbudget dat lager is dan 5 miljoen euro. Ook wat betreft de taken die deze organisaties opnemen en de beleidsdomeinen waarop ze actief zijn, zijn er belangrijke verschillen op te merken en komt de heterogeniteit naar boven. Verzelfstandigde organisaties worden op vrijwel alle beleidsdomeinen ingezet, waarbij in de harde sectoren (economie, werkgelegenheid, …) men eerder voor de publiekrechtelijke vorm opteert, terwijl men in de zachte sectoren (welzijn, cultuur, …) men eerder voor de privaatrechtelijke vzw – vorm opteert. Op het vlak van activiteiten die de verzelfstandigde organisaties opnemen, zien we dat de meeste organisaties zich hoofdzakelijk bezighouden met beleidsuitvoering, hoewel er ook organisaties zijn met beleidsvoorbereiding als primaire taak. Een interessante opmerking is hier dat bij het type van de afdelingen en administraties er geen strikte scheiding is tussen voorbereiding en uitvoering, zoals dat vaak verondersteld wordt in de ideëen van het nieuwe overheidsdenken. Tenslotte zien we ook deze heterogeniteit terug wanneer we kijken naar de interactie van de organisatie met haar omgeving. In elk type van organisaties zijn er respondenten die te kennen geven dat men in competitie staat met andere organisaties, of althans dat er ook nog andere aanbieders zijn. Binnen elk type zijn er ook organisaties die niet in competitie staan. Eenzelfde beeld zien we bij de betrokkenheid van de organisaties in samenwerkingsverbanden of netwerken. De vaststelling is dat de grote verschilpunten niet tussen formeel-legale types liggen maar binnen die formeel-legale types. De algemene conclusie van dit hoofdstuk is dat het belang van de verzelfstandigde organisaties in Vlaanderen groot is, en zelfs nog toenemend is, maar ook dat de diversiteit of heterogeniteit tussen die


51


organisaties, zowel qua rechtsvorm, rechtstatuut, aansturing, financieel en personeel belang als qua beleidsdomeinen, takenpakketten en interactie met de omgeving, groot tot heel groot is.

52

Hoofdstuk 3: Autonomie van de organisatie

HOOFDSTUK 3 AUTONOMIE VAN DE ORGANISATIE Het concept autonomie van de organisatie kan onderverdeeld worden in (1) beheersautonomie, dat twee subconcepten omvat, namelijk autonomie op het vlak van personeelsmanagement en autonomie op het vlak van financieel management en (2) beleidsautonomie. Zowel autonomie op het vlak van personeelsmanagement als autonomie op het vlak van financieel management kunnen worden onderverdeeld in strategische autonomie en operationele autonomie. Deze indeling is gebaseerd op Verhoest (2002). Strategische autonomie impliceert vrijheidsgraden m.b.t. de algemene principes, terwijl operationale autonomie betrekking heeft op de processen en de uitvoering van concrete handelingen. Zo impliceert strategische beleidsautonomie dat de verzelfstandigde organisatie zelf de keuze van doelstellingen en effecten, beleidsinstrumenten, outputs en doelgroepen bepaalt. Operationele beleidsautonomie impliceert dat de verzelfstandigde organisatie binnen de bepaalde doelstellingen, beleidsinstrumenten en doelgroepen zelf de primaire processen en procedures mag inrichten. Strategische beheersautonomie verwijst naar de vrijheid van de verzelfstandigde organisatie om zelf de algemene principes van de inzet en de keuze van middelen (inputs, zijnde financiën, personeel, logistiek, ICT…) te bepalen. Een organisatie met operationele beheersautonomie kan zelf bepaalde handelingen inzake financieel management en personeelsmanagement (b.v. het bevorderen van een medewerker) uitvoeren binnen vooropgestelde algemene principes.

3.1 BEHEERSAUTONOMIE Beheersmatige autonomie is volgens Verhoest (2002) de vrijheid om de keuze en de inzet van inputs in het primaire uitvoeringsproces te bepalen. Het betreft hier dus het structureren en inrichten van de secundaire processen inzake financiën, personeel, organisatie, ICT, logistiek... Deze beheersautonomie wordt bepaald door de mate van inputsturing door de centrale overheid en kan variëren van geen beheersautonomie over operationele beheersautonomie (beslissingen inzake de keuze en inzet van individuele inputs) tot strategische beheersautonomie (beslissingen inzake de algemene principes en regels m.b.t. een soort input). Beheersautonomie werd in onze survey uitgesplitst naar beheersautonomie op het vlak van personeelsmanagement en naar beheersautonomie op het vlak van financieel management (cf. supra).

Beheersautonomie op het vlak van personeelsmanagement We hebben in de survey voor het meten van autonomie op het vlak van personeelsmanagement volgende principes gehanteerd: -

Vier aspecten van personeelsmanagement werden weerhouden: verloning, bevordering, evaluatie en benoeming. Voor elk van die concepten werd een vraag gesteld die peilde of een organisatie strategische autonomie bezit en werd een vraag gesteld die peilde of een organisatie operationele autonomie bezit met betrekking tot deze aspecten..

In de onderstaande tabellen wordt voor elk aspect van personeelsmanagement afzonderlijk gekeken hoeveel organisaties operationele en/of strategische autonomie bezitten voor dat aspect, en dit per type van organisaties. Beheersautonomie inzake verloning van het personeel Tabel 3.1 beschrijft hoeveel organisaties per type van organisaties operationele en/of strategische autonomie hebben voor het aspect ‘verloning’. Het antwoord (ja/neen) op de vraag of ‘de organisatie al dan niet zelf beslissingen mag nemen zonder inmenging van bovenaf inzake de hoogte van het salaris van de medewerkers’ bepaalt of een organisatie strategische beheersautonomie heeft inzake


53


‘verloning’. Het antwoord (ja/neen) op de vraag of ‘de organisatie al dan niet zelf extra legale voordelen mag of kan toekennen aan een bepaalde medewerker’ bepaalt of een organisatie operationele beheersautonomie heeft inzake ‘verloning’. Type

1 AFD 2 IVA 3 FON 4 IVArp 5 EVApu 6 EVApr

Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type

Geen beslissingen Geen beslissingen Wel beslissingen salaris salaris salaris Geen extra legale wel extra legale wel extra legale voordelen toekennen voordelen toekennen voordelen toekennen 20 0 100 12 100 6 100 1 100 16 8 3 59 30 11 1 2 7 10 20 70

Tabel 3-1: Autonomie personeelsmanagement per type organisatie (verloning)

Bovenstaande tabel neemt op de horizontale as drie mogelijke posities in: -

De organisatie kan geen beslissingen nemen inzake hoogte van salaris, noch kan de organisatie extra-legale voordelen toekennen aan een bepaalde medewerker: geen enkele autonomie, noch operationeel, noch strategisch. De organisatie kan geen beslissingen nemen inzake hoogte van salaris, maar kan wel extra-legale voordelen toekennen aan een bepaalde medewerker: alleen operationele autonomie. De organisatie kan zowel beslissingen nemen inzake hoogte van salaris, als extra-legale voordelen toekennen aan een bepaalde medewerker: zowel strategische als operationele autonomie.

Op de verticale as staan de zes types van organisaties die in de inleiding van deze paper werden verduidelijkt. Een aantal belangrijke vaststellingen kunnen worden gemaakt. Ten eerste valt het op dat het slechts het type van de privaatrechtelijke extern verzelfstandigde organisaties is waarvan de grote meerderheid van de organisaties op een strategisch niveau autonoom is inzake verloning als aspect van personeelsmanagement. Een tweede vaststelling is dat naarmate de formeel legale status van de organisatie meer autonomie impliceert, dit ook bevestigd lijkt te worden in de tabel. Immers, alle afdelingen en administraties (behalve één uitzondering), alle intern verzelfstandigde agentschappen en alle fondsen lijken noch operationele, noch strategische autonomie te hebben op vlak van verloning, terwijl de extern verzelfstandigde publiekrechtelijke en hybride organisaties een aanzienlijk aantal observaties hebben die operationele autonomie hebben en zelf drie observaties hebben die ook op strategisch niveau autonoom zijn. Ook hier geldt weer dat deze resultaten slechts geldig zijn voor de sample van bevraagde organisaties, en dus niet automatisch geëxtrapoleerd kunnen worden naar de ganse populatie van Vlaanderen. Beheersautonomie inzake bevordering van het personeel Tabel 3.2 beschrijft hoeveel organisaties per type van organisaties operationele en/of strategische autonomie hebben voor het aspect ‘bevordering’. Het antwoord (ja/neen) op de vraag of ‘de organisatie al dan niet zelf beslissingen mag nemen zonder inmenging van bovenaf inzake de

54


voorwaarden voor bevordering van personeel’ bepaalt of een organisatie strategische beheersautonomie heeft inzake ‘bevordering’. Het antwoord (ja/neen) op de vraag of ‘de organisatie al dan niet zelf een bepaalde medewerker mag of kan bevorderen’ bepaalt of een organisatie operationele beheersautonomie heeft inzake ‘bevordering’. Type


aantal % in type aantal % in type aantal % in type aantal % in type aantal % in type aantal % in type

Geen beslissingen Geen beslissingen Wel beslissingen Wel beslissingen bevordering bevordering bevordering bevordering Geen bevordering Wel bevordering Geen bevordering Wel bevordering toekennen toekennen toekennen toekennen 16 4 80 20 10 1 1 83 8 8 6

6 22 1 10

1 100 15 56 1 10

6 22 8 80

Tabel 3-2: Autonomie personeelsmanagement per type organisatie (bevordering)

Bovenstaande tabel neemt op de horizontale as vier mogelijke posities in: -

De organisatie kan geen beslissingen nemen inzake de voorwaarden voor bevordering, noch kan de organisatie een bepaalde medewerker bevorderen: geen enkele autonomie, noch operationeel, noch strategisch. De organisatie kan geen beslissingen nemen inzake de voorwaarden voor bevordering, maar kan wel een bepaalde medewerker bevorderen: alleen operationele autonomie. De organisatie kan wel beslissingen nemen inzake de voorwaarden voor bevordering, maar kan niet een bepaalde medewerker bevorderen: alleen strategische autonomie. De organisatie kan zowel beslissingen nemen inzake de voorwaarden voor bevordering, als een bepaalde medewerker bevorderen: zowel strategische als operationele autonomie.

Tabel 3.2 toont een gelijkaardig beeld in vergelijking met tabel 3.1. Zo blijkt ook met betrekking tot bevordering het aandeel van organisaties met strategische autonomie toe te nemen naarmate de formeel-legale status van organisaties die autonomie lijkt te impliceren. Zo geeft bijna een vierde van de extern verzelfstandigde organisaties met publiekrechtelijke of hybride rechtspersoonlijkheid aan strategische autonomie te hebben, en geeft de overgrote meerderheid van de privaatrechtelijk extern verzelfstandigde organisaties aan strategische autonomie te hebben. Anderzijds lijkt het verschil van deze tabel inzake ‘bevordering’ met voorgaande tabel 3.1 er in te liggen dat er aanzienlijk meer organisaties met operationele autonomie zijn in het type van de afdelingen en de administraties en in mindere mate de types van de intern verzelfstandigde organisaties (met en zonder rechtspersoonlijkheid). Vreemde eend in de bijt is hier de organisatie van type 2 die verklaart strategische maar geen operationele autonomie te hebben. Ook hier geldt weer dat deze resultaten slechts geldig zijn voor de sample van bevraagde organisaties, en dus niet automatisch geëxtrapoleerd kunnen worden naar de ganse populatie van Vlaanderen.


55


Beheersautonomie inzake evaluatie van het personeel Tabel 3.3 beschrijft hoeveel organisaties per type van organisaties operationele en/of strategische autonomie hebben voor het aspect ‘evaluatie’. Evaluatie wordt hier als volgt geoperationaliseerd. Het antwoord (ja/neen) op de vraag of ‘de organisatie al dan niet zelf beslissingen mag nemen zonder inmenging van bovenaf inzake de wijze van evaluatie van personeel’ bepaalt of een organisatie strategische beheersautonomie heeft inzake ‘evaluatie’. Het antwoord (ja/neen) op de vraag of ‘de organisatie al dan niet zelf een bepaalde medewerker mag of kan evalueren’ bepaalt of een organisatie operationele beheersautonomie heeft inzake ‘evaluatie’. Type 1 AFD 2 IVA 3 FON 4 IVArp 5 EVApu 6 EVApr

Geen beslissingen evaluatie Geen evaluatie doen aantal % in type aantal % in type aantal % in type aantal % in type aantal % in type aantal % in type

4 33 6 100

Geen beslissingen evaluatie Wel evaluatie doen 19 95 5 42

Wel beslissingen evaluatie Wel evaluatie doen 1 5 3 25

1 100 17 63 1 10

6 22 8 80

4 15 1 10

Tabel 3-3: Autonomie personeelsmanagement per type organisatie (evaluatie)


De organisatie kan geen beslissingen nemen inzake wijze van evaluatie, noch kan de organisatie een bepaalde medewerker zelf evalueren: geen enkele autonomie, noch operationeel, noch strategisch. De organisatie kan geen beslissingen nemen inzake wijze van evaluatie, maar kan wel een bepaalde medewerker zelf evalueren: alleen operationele autonomie. De organisatie kan zowel beslissingen nemen inzake evaluatie, als een bepaalde medewerker zelf evalueren: zowel strategische als operationele autonomie.

Uit tabel 3.3 blijkt bij alle types van organisaties dat de meeste tot nagenoeg alle in de analyse betrokken organisaties minstens operationele autonomie hebben wat betreft personeelsevaluatie. Dit geldt niet voor type 3, met name het type van de begrotingsfondsen met rechtspersoonlijkheid (die geen tot zeer weinig eigen personeel hebben). Wat betreft strategische autonomie, zijn er in alle types organisaties die strategisch autonoom zijn. Naarmate de formeel-legale status meer autonomie lijkt te impliceren, stijgt ook het aandeel van de organisaties die strategisch autonoom zijn binnen het type. Zo is opnieuw de overgrote meerderheid van de organisaties in type 6 strategisch autonoom, en is ook een vierde van de organisaties in type 5 strategisch autonoom. Het aandeel van strategisch autonome organisaties in het type 2 ligt iets lager, en veel lager (slechts 1 observatie) in type 1. Beheersautonomie inzake benoeming van het personeel Tabel 3.4 beschrijft hoeveel organisaties per type van organisaties operationele en/of strategische autonomie hebben voor het aspect ‘benoeming’. Het antwoord (ja/neen) op de vraag of ‘de organisatie al dan niet zelf beslissingen mag nemen zonder inmenging van bovenaf inzake de wijze van benoeming van personeel’ bepaalt of een organisatie strategische beheersautonomie heeft inzake ‘benoeming’. Het antwoord (ja/neen) op de vraag of ‘de organisatie al dan niet zelf een personeelslid

56


kan of mag benoemen’ bepaalt of een organisatie operationele beheersautonomie heeft inzake ‘benoeming’. Type



Geen beslissingen benoemingen Geen benoemingen doen 15 75 10 83 6 100

Geen beslissingen benoemingen Wel benoemingen doen

6 22 1 10

Geen beslissingen benoemingen Wel benoemingen doen

5 25 2 17 1 100 14 52 1 10

7 26 8 80

Tabel 3-4: Autonomie personeelsmanagement per type organisatie (benoeming)


De organisatie kan geen beslissingen nemen inzake wijze van benoeming, noch kan de organisatie een bepaalde medewerker zelf benoemen: geen enkele autonomie, noch operationeel, noch strategisch. De organisatie kan geen beslissingen nemen inzake wijze van benoeming, maar kan wel een bepaalde medewerker zelf benoemen: alleen operationele autonomie. De organisatie kan zowel beslissingen nemen inzake benoeming, als een bepaalde medewerker zelf benoemen: zowel strategische als operationele autonomie.

De resultaten in tabel 3.4 tonen grote gelijkenissen met de resultaten van tabel 3.2 (autonomie inzake benoemingen). We verwijzen dan ook naar de bespreking van die tabel om tabel 3.4 te interpreteren. Vergelijking van de beheersautonomie inzake personeelsmanagement Na de vier verschillende aspecten van personeelsbeheer elk afzonderlijk te hebben bekeken, maken we in figuur 3.1 twee index van personeelsautonomie (operationele én strategische autonomie). De index voor strategische personeelsautonomie (‘OSPA’) werd bekomen door de resultaten die de bevraagde organisaties haalden voor de vier aspecten van personeelsmanagement op te tellen en dan door vier te delen. De formule ziet er dus als volgt uit: OSPA = {(score strategisch verloning + score strategisch bevordering + score strategisch evaluatie + score strategisch benoeming) / 4}

Aangezien de scores altijd 0 (geen strategische autonomie) of 1 (wel strategische autonomie) zijn, kan een organisatie op de index OSPA volgende posities innemen: -


0: minimale strategische autonomie, wanneer de organisatie voor alle vier de aspecten 0 scoort {(4*0)/4} = 0 0,25: {(1+0+0+0)/4} = 0.25 0,50: {(1+1+0+0)/4} = 0.5 0.75: {(1+1+1+0)/4} = 0.75 1: maximale strategische autonomie, wanneer de organisatie voor alle vier de aspecten 1 scoort {(4*1)/4} = 1

57


De index voor operationele personeelsautonomie (‘OOPA’) werd bekomen door de resultaten die de bevraagde organisaties haalden voor de vier aspecten van personeelsmanagement op te tellen en dan door vier te delen. De formule ziet er dus als volgt uit (identiek principe als voor de strategische index): OOPA = {(score operationeel verloning + score operationeel bevordering + score operationeel evaluatie + score operationeel benoeming) / 4}

Aangezien de scores altijd 0 (geen operationele autonomie) of 1 (wel operationele autonomie) zijn, kan een organisatie op de index OOPA volgende posities innemen: -

0: minimale operationele autonomie, wanneer de organisatie voor alle vier de aspecten 0 scoort {(4*0)/4} = 0 0,25: {(1+0+0+0)/4} = 0.25 0,50: {(1+1+0+0)/4} = 0.5 0.75: {(1+1+1+0)/4} = 0.75 1: maximale operationele autonomie, wanneer de organisatie voor alle vier de aspecten 1 scoort {(4*1)/4} = 1

In figuur 3.1 worden beide indexen verenigd in een 3-dimensionele figuur. De twee onderste assen zijn de indexen OOPA en OSPA, de verticale as duidt op het aantal organisaties die een bepaalde positie op OOPA en OSPA innemen. De zes deelfiguren duiden ook hier op de zes formeel – legale types van organisaties die in het begin van de paper onderscheiden werden.

AFD

IVArp

1

4

IVA

EVApu

2

5

FON

EVApr

3

6

Figuur 3-1: Index totale autonomie personeelsmanagement per type organisatie

58


We zullen hier niet alle deelfiguren bespreken, deze spreken eigenlijk voor zich. Wel willen we op de verschillen wijzen tussen het type van de afdelingen en administraties (1) enerzijds en de types van de extern verzelfstandigde organisaties (5 en 6) anderzijds. Daar waar voor de afdelingen en administraties de meeste organisaties zich bevinden in de linker benedenhoek van de figuur (lage score op beide indexen), bevinden zich voor de privaatrechtelijke extern verzelfstandigde organisaties de meeste in de rechter bovenhoek (hoge score op beide indexen). Hetzelfde geldt voor de publiekrechtelijke en hybride extern verzelfstandigde organisaties, zij het dat in dat type een niet onaanzienlijk deel van de organisaties in de linker bovenhoek zit, wat duidt op eerder hoge scores op de operationele index en eerder lage scores op de strategische index. Over het algemeen kunnen we stellen dat de mate van beheersautonomie inzake personeelsmanagement lijkt toe te nemen naarmate de organisatie op een grotere afstand is geplaatst. De formele-legale status impliceert een zeker verband met de mate van beheersautonomie. Afdelingen en administraties, alsook intern verzelfstandigde agentschappen zonder rechtspersoonlijkheid (vnl. DAB’s) hebben doorgaans via het Vlaams Personeelstatuut een beperkte tot matige graad van operationele beheersautonomie. Bij deze organisaties blijft de strategische beheersautonomie heel beperkt tot afwezig. Bij de publiekrechtelijke extern verzelfstandigde agentschappen (type 5) heeft een wezenlijk deel van de agentschappen een grote tot volledige operationele beheersautonomie, en enkele organisaties hebben bovendien substantiële strategische beheersautonomie. Merk op dat enkele instellingen van dit type aangegeven weinig operationele en strategische beheersautonomie te hebben. Veel heeft te maken met het feit dat 28 van de 32 VOI’s een soortgelijk personeelstatuut als het Vlaams Personeelsstatuut dienden op te maken. Afhankelijk van hun instellingspecifieke afwijkingen hielden deze statuten meer of minder operationele beheersautonomie in. Slechts enkele instellingen konden een eigen personeelsstatuut vormgeven, zoals de VVM en VITO, waarbij ze ook strategische beheersautonomie hadden. Privaatrechtelijke extern verzelfstandigde agentschappen vallen doorgaans niet onder het ambtenarenstatuut hetgeen hen een grotere mate van beheersautonomie inzake personeelsmanagement geeft. Binnen het domein van personeelsmanagement blijkt de mate van beheersautonomie ook deels samen te hangen met het managementdomein (beloning, bevordering, evaluatie en benoeming). De mate van beheersautonomie bij de niet-privaatrechtelijke types lijkt over het algemeen beperkter voor aspecten van verloning in tegenstelling tot bijvoorbeeld evaluatie. Deze verschillen geven aan dat opgelegde personeelsstatuten klaarblijkelijk naargelang het managementdomein verschillende graden van detaillering kennen en dus verschillende niveaus van autonomie impliceren. Verhoest (2002: 186-187) gaat dieper in op de mate van beheersautonomie inzake personeelsmanagement bij de groep van de Vlaamse publiekrechtelijke en hybride extern verzelfstandigde agentschappen (type 5) en het beleid ter zake door de Vlaamse regering in de periode 1992-1999. De belangrijkste vaststellingen zijn de volgende: “Ten eerste bleef de algemene beleidsvisie vanwege de Vlaamse regering op het vlak van personeelsmanagement in essentie centralistisch. Hoewel de aard van de instrumenten veranderde, bleef het algemene beleid hetzelfde: een maximale uniformiteit tussen de personeelsstatuten van de VOI’s onderling enerzijds en deze statuten en het statuut van de centrale administratie anderzijds. Drie doelstellingen lagen hieraan ten grondslag: (1) een soortgelijke managementscultuur in de VOI’s als in het MVG teweegbrengen, (2) een versterking van de leidende ambtenaar ten koste van de raad van bestuur en (3) de versterking van de mobiliteit tussen VOI’s en MVG anderzijds. Uniformiteit en, in mindere mate, zuinigheid leken centraal te staan in het beleid van de Vlaamse minister van Ambtenarenzaken. De VOI’s drongen vooral aan op instellingsspecifieke afwijkingen en flexibiliteit op het vlak van de personeelsformatie, maar zagen hun eisen slechts in heel beperkte mate ingewilligd. De mate van beheersautonomie op het vlak van personeelsmanagement werd als nijpender aangevoeld door de VOI’s dan de beheersautonomie op het vlak van financieel management. Wel maakte de Vlaamse regering in ruime mate gebruik van ad hoc maatregelen om voor bepaalde instellingen meer flexibiliteit te creëren. Dit was vooral op het vlak van verruimde mogelijkheden tot het aanwerven en inzetten van contractueel personeel. Vooral op dit vlak was er ook een discrepantie tussen formele en feitelijke mate van


59


beheersautonomie op te merken. Tenslotte creëerden de ad hoc maatregelen een zekere mate van heterogeniteit tussen de instellingen. De mate van heterogeniteit van beheersregimes inzake personeelsmanagement was echter heel wat kleiner dan op het vlak van financieel management”. In het kader van BBB zal de mate van beheersautonomie inzake personeelsmanagement voor de intern verzelfstandigde agentschappen met/zonder rechtspersoonlijkheid en publiekrechtelijke extern verzelfstandigde agentschappen geregeld worden via een raamstatuut, dat logischerwijze meer beheersautonomie zou moeten toelaten dan het huidige Vlaamse Personeelstatuut en de instellingspecifieke personeelstatuten die daarop zijn gebaseerd. Een meting van de beheersautonomie inzake personeelsmanagement na de invoering van BBB zal toelaten om na te gaan of deze grotere beheersautonomie wel degelijk gerealiseerd wordt.

Beheersautonomie op het vlak van financieel management Een tweede type van beheersmatige autonomie heeft te maken met de mate van autonomie die een organisatie heeft op het vlak van financieel beheer of financieel management. We hebben in de survey voor het meten van autonomie op het vlak van financieel management min of meer dezelfde principes gehanteerd als voor het meten van autonomie op het vlak van personeelsmanagement: -

Drie aspecten van financieel management werden weerhouden: leningen aangaan, tarieven voor producten en/of diensten zetten en participaties aangaan. Voor elk van die concepten werd een vraag gesteld die peilde in hoeverre een organisatie autonoom was: zowel strategisch en operationeel, alleen operationeel, geen van beide.

In de tabellen die volgen wordt voor elk aspect van financieel management afzonderlijk gekeken hoeveel organisaties operationele en/of strategische autonomie bezitten voor dat aspect, en dit per type van organisaties. Beheersautonomie inzake het aangaan van leningen Tabel 3.5 bekijkt per type van organisaties in hoeverre de organisaties autonoom zijn inzake het zelf afsluiten van leningen. In de survey kon de respondent drie posities innemen: -

‘Het volledig zelf en zonder opgelegde regels of voorafgaande machtiging leningen voor investeringen kunnen afsluiten’: zowel operationele als strategische autonomie. ‘Het kunnen afsluiten van leningen voor investeringen, mits de organisatie zich houdt aan opgelegde regels of na voorafgaande machtiging’: alleen operationele autonomie. ‘Het niet kunnen afsluiten van leningen voor investeringen’: noch strategische noch operationele autonomie.

Deze drie posities vertalen zich in de tabel op de horizontale as.

60


Type

1 AFD 2 IVA 3 FON 4 IVArp 5 EVApu 6 EVApr Totaal

Strategische en operationele autonomie leningen aantal % in type aantal % in type aantal % in type aantal % in type aantal % in type aantal % in type aantal % in type

1 4 4 44 5 6

Alleen operationele autonomie leningen

Geen autonomie leningen

Totaal

2 9 2 17

19 91 10 83 6 100

21 100 12 100 6 100 1 100 28 100 9 100 77 100

1 100 14 50 2 23 21 27

13 46 3 33 51 66

Tabel 3-5: Autonomie financieel management per type organisatie (leningen)

Tabel 3.5 laat zien dat de meeste bevraagde organisaties in de types van de afdelingen en administraties, de fondsen en de intern verzelfstandigde organisaties zonder rechtspersoonlijkheid, noch strategische noch operationele autonomie hebben wat betreft het afsluiten van leningen, op een paar uitzonderingen na. Aan de andere kant van het spectrum, bij de extern verzelfstandigde organisaties, zien we dat bij de publiekrechtelijke en de hybride bijna de helft van de bevraagde organisaties operationele autonomie heeft. Bij de privaatrechtelijke organisaties heeft de helft van de bevraagde organisaties strategische en operationele autonomie. Net zoals bij de bespreking van personeelsbeheer moeten we hier echter opmerken dat uit de resultaten in de tabellen alleen geldige conclusies kunnen worden getrokken voor de sample van de bevraagde organisaties. Beheersautonomie inzake het vaststellen van tarieven Tabel 3.6 bekijkt per type van organisaties in hoeverre de organisaties autonoom zijn inzake het zelf tarieven zetten voor producten en/of diensten die men levert. In de survey kon de respondent drie posities innemen: -


‘Het volledig zelf en zonder opgelegde regels of voorafgaande machtiging tarieven kunnen zetten’: zowel operationele als strategische autonomie. ‘Het kunnen zetten van tarieven, mits de organisatie zich houdt aan opgelegde regels of na voorafgaande machtiging’: alleen operationele autonomie. ‘Het niet kunnen zetten van tarieven’: noch strategische noch operationele autonomie.

61


Type 1 AFD 2 IVA 3 FON 4 IVArp 5 EVApu 6 EVApr Totaal

Strategische en operationele autonomie tarieven aantal % in type aantal % in type aantal % in type aantal % in type aantal % in type aantal % in type aantal % in type

Operationele autonomie tarieven

Geen autonomie tarieven

Totaal

7 33 8 67 1 17 1 100 12 44 2 22 31 41

14 67 3 25 5 83

21 100 12 100 6 100 1 100 27 100 9 100 76 100

1 8

6 23 4 44 11 14

9 33 3 34 34 45

Tabel 3-6: Autonomie financieel management per type organisatie (tariefbepaling)

In tabel 3.6 zien we, wanneer we de vergelijking maken met de resultaten uit tabel 3.5, dat in ieder type de autonomie inzake tariefbepaling groter lijkt te zijn dan de autonomie inzake leningen. In ieder type geven meer organisaties grotere graden van autonomie aan.in verband met tariefzetting dan inverband met leningen aangaan. Een derde van de afdelingen en administraties geeft aan operationele autonomie te hebben, en bijna een vierde van de publiekrechtelijke en hybride extern verzelfstandigde organisaties geeft aan strategisch autonoom te zijn op het vlak van tariefzetting bijvoorbeeld. Dit beeld komt ook tot uiting wanneer we de totalen bekijken; tweeënveertig van de zesenzeventig respondenten geeft aan minstens operationeel autonoom te zijn wat betreft het zetten van tarieven voor producten en dienstverlening. Beheersautonomie inzake het aangaan van participaties Tabel 3.7 bekijkt per type van organisaties in hoeverre de organisaties autonoom zijn inzake het kunnen aangaan van participaties in privaatrechtelijke rechtspersonen. In de survey kon de respondent drie posities innemen: -

‘Het volledig zelf en zonder opgelegde regels of voorafgaande machtiging kunnen aangaan van participaties’: zowel operationele als strategische autonomie. ‘Het kunnen aangaan van participaties, mits de organisatie zich houdt aan opgelegde regels of na voorafgaande machtiging’: alleen operationele autonomie. ‘Het niet kunnen aangaan van participaties’: noch strategische noch operationele autonomie.

62


Type

1 AFD 2 IVA 3 FON 4 IVArp 5 EVApu 6 EVApr Totaal


Strategische en operationele autonomie operationele autonomie participaties participaties 3 14 2 17

3 12 4 44 7 9

1 100 12 46

18 24

Geen autonomie participaties

Totaal

18 86 10 83 6 100

21 100 12 100 6 100 1 100 26 100 9 100 75 100

11 42 5 56 50 67

Tabel 3-7: Autonomie financieel management per type organisatie (participaties)

Het beeld in tabel 3.7 aangaande de autonomie om participaties in privaatrechtelijke rechtspersonen aan te gaan toont voor alle types van organisaties een gelijkaardig patroon als in tabel 3.5. We gaan er hier daarom niet verder op in. Vergelijking van de beheersautonomie inzake financieel management Evenals bij autonomie op het vlak van personeelsautonomie, worden indexen van autonomie op het vlak van financieel management gemaakt. We volgen hierbij een gelijkaardig principe. De index voor strategische financiële autonomie (‘OSFA’) werd bekomen door de resultaten die de bevraagde organisaties haalden voor de drie aspecten van financieel management op te tellen en dan door drie te delen. De formule ziet er dus als volgt uit: OSFA = {(score strategisch leningen + score strategisch tarieven + score strategisch participaties) / 3} Aangezien de scores altijd 0 (geen strategische autonomie) of 1 (wel strategische autonomie) zijn, kan een organisatie op de index OSFA volgende posities innemen: -

0: minimale strategische autonomie, wanneer de organisatie voor alle drie de aspecten 0 scoort {(3*0)/3} = 0 0,33: {(1+0+0)/3} = 0.33 0,66: {(1+1+0)/3} = 0.66 1: maximale strategische autonomie, wanneer de organisatie voor alle drie de aspecten 1 scoort {(3*1)/3} = 1

De index voor operationele financiële autonomie (‘OOFA’) werd bekomen door de resultaten die de bevraagde organisaties haalden voor de drie aspecten van financieel management op te tellen en dan door drie te delen. De formule ziet er dus als volgt uit (identiek principe als voor de strategische index): OOFA = {(score operationeel leningen + score operationeel tarieven + score operationeel participaties) / 3} Aangezien de scores altijd 0 (geen operationele autonomie) of 1 (wel operationele autonomie) zijn, kan een organisatie op de index OOFA volgende posities innemen: -


0: minimale operationele autonomie, wanneer de organisatie voor alle drie de aspecten 0 scoort {(3*0)/3} = 0

63


-

0,33: {(1+0+0)/3} = 0.33 0,66: {(1+1+0)/3} = 0.66 1: maximale operationele autonomie, wanneer de organisatie voor alle drie de aspecten 1 scoort {(3*1)/3} = 1

In figuur 3.2 worden beide indexen verenigd in een 3-dimensionele figuur. De twee onderste assen zijn de indexen OOFA en OSFA, de verticale as duidt op het aantal organisaties die een bepaalde positie op OOFA en OSFA innemen. De zes deelfiguren duiden ook hier op de zes formeel – legale types van organisaties die in het begin van de paper onderscheiden werden.

AFD

IVA 1

IVArp

4

2

EVApu

5

FON

EVApr

3

6

Figuur 3-2: Index totale autonomie financieel management per type organisatie

Wat opvalt uit de deelfiguren van iguur 3.2 is de diversiteit van posities die de bevraagde organisaties innemen binnen de verschillende types. In type één (de afdelingen en de administraties) is het beeld nog min of meer éénduidig omdat de overgrote meerderheid van organisaties zich in de linkerbenedenhoek (lage scores op zowel de index van operationele autonomie als op de index van strategische autonomie) bevindt. De andere types met een voldoende aantal observaties (type 2, type 5 en type 6) tonen een meer divers beeld. In de types van de intern verzelfstandigde organisaties zonder rechtspersoonlijkheid (type 2) en de extern verzelfstandigde met publiekrechtelijke of hybride rechtspersoonlijkheid (type 5) scoort de overgrote meerderheid van bevraagde organisaties eerder laag op de strategische index, terwijl de organisaties op de operationele index een range omvatten van minimale naar maximale autonomie. Beheersautonomie inzake het verschuiven tussen begrotingsposten Een laatste aspect (van beheersautonomie) op het vlak van financieel management, staat beschreven in tabel 3.8. In de survey werden de organisaties gevraagd of ze autonoom middelen kunnen verschuiven

64


tussen begrotingsposten. De organisaties konden antwoorden met ‘ja’ of ‘neen’. Meer concreet werd nagegaan of budgetten kunnen worden verschoven: -

tussen personeelskosten en werkingskosten tussen kosten en investeringen over verschillende jaren

Opnieuw werden de resultaten per type van organisaties gebundeld. Middelen Middelen Middelen verschuiven tussen verschuiven tussen verschuiven over personeel en kosten en jaren werking investering neen neen neen neen

neen

ja

neen

ja

ja

ja

neen

neen

ja

neen

ja

ja

ja

neen

ja

ja

ja

1 2 3 4 5 6 AFD IVA FON IVA EVA EVA rp pu pr aantal % in type aantal % in type aantal % in type aantal % in type aantal % in type aantal % in type aantal % in type

19 8 95 67

1 5

4 33

4 80 1 20

1

5 20 2 8 2 8 3 12 2 8 4 16 7 28

1 11

3 33 5 56

Tabel 3-8: Operationele autonomie financieel management; begroting per type organisatie

Ook in tabel 3.8 zijn een aantal vaststellingen te doen. Ten eerste de diametrale posities van types 1 (weinig autonomie) en 6 (eerder veel autonomie). Ten tweede de diversiteit binnen type 5 (de publiekrechtelijke en hybride extern verzelfstandigde organisaties). Tenslotte het feit dat een derde van de bevraagde organisaties binnen het type van de intern verzelfstandigde organisaties zonder rechtspersoonlijkheid (type 2) uitgebreide operationele autonomie heeft. Inzake de mate van beheersautonomie op het vlak van financieel management kunnen we volgende zaken besluiten. Er is een verband tussen een verdergaande formeel-legale status en het hebben van meer beheersautonomie op financieel vlak: naarmate het type verder van de kernoverheid staat hoe meer organisaties met een grotere mate van beheersautonomie voorkomen. Daar waar de beheersautonomie in de afdelingen en administraties nagenoeg afwezig is of enkel heel beperkte operationele autonomie inhoudt, omvatten de intern verzelfstandigde agentschappen zonder rechtspersoonlijkheid organisaties met redelijke operationele autonomie en beperkte strategische autonomie. DAB’s hebben als kenmerk dat ze meer vrijheidsgraden hebben inzake financiële en budgettaire regels dan de kernadministratie. Verrassend blijkt de mate van beheersautonomie bij de begrotingsfondsen met rechtspersoonlijkheid heel beperkt of onbestaand volgens onze meting, enkel op het vlak van verschuiven tussen begrotingsposten lijkt een enkele organisatie autonomie te percipiëren. De publiekrechtelijke extern verzelfstandigde agentschappen (type 5) hebben onderling duidelijk een sterk gedifferentieerde mate van beheersautonomie, gaande van nauwelijks operationele beheersautonomie tot substantiële strategische beheersautonomie. Ook binnen de privaatrechtelijke extern verzelfstandigde agentschappen bestaat er een grote heterogeniteit, hoewel de meerderheid vergaande financiële beheersautonomie lijkt te hebben. Het blijft al bij al opvallend dat ook in type 5 en type 6 bepaalde organisaties nauwelijks enige autonomie inzake financieel management percipiëren.


65


Ook hier is een herhaling van de meting na de invoering van BBB interessant om na te gaan wat de effecten zijn van het kaderdecreet Bestuurlijk Beleid en het comptabiliteitsdecreet op de beheersautonomie inzake financieel management van de huidige en toekomstige verzelfstandigde agentschappen. Met betrekking tot de heterogeniteit binnen de groep van publiekrechtelijke extern verzelfstandigde agentschappen (type 5) geeft Verhoest (2002) op basis van een grondige analyse van de beheersautonomie en het Vlaamse beleid terzake de volgende duiding: “Ten eerste was er in het begin van de jaren negentig een grote verscheidenheid i.v.m. de punctuele formele regels waaraan de verschillende VOI’s onderworpen waren; vooral m.b.t. de sui generis instellingen was de verscheidenheid in formele mate van beheersautonomie onderling en t.o.v. de instellingen categorie B aanzienlijk. Over het algemeen zagen de instellingen categorie B meer deelaspecten van het financieel management onderworpen aan een strak specifiek toezicht. Ten tweede was er duidelijk sprake van twee verschillende werelden: een formele wereld waarin de strakke bepalingen van de wet van 1954 golden, en een feitelijke wereld waar de VOI’s handelingen doorvoerden zonder de noodzakelijke machtigingen, goedkeuringen of eensluidende adviezen of waar de toezichthoudende overheid het niet nodig achtte om nadere regels te stellen of bepaalde structuren op te leggen. Dat de feitelijke autonomie veel aanzienlijker was dan de formeel toegekende mate van autonomie blijkt duidelijk m.b.t. de gevolgde begrotingstructuur, de procedures voor de begrotingsopmaak en –wijzigingen, het gevolgde boekhoudplan, het houden van reserves en het toepassen van leningsmachtigingen. Deze feitelijke uitholling van de wet van 1954 of sui generis toezichtregelingen werd ook aangeklaagd door het Rekenhof (Rekenhof 1996). Dit was niet enkel te wijten aan een vrijgevochten houding van de VOI’s, maar m.b.t. bepaalde procedures vond ook de toezichthoudende overheid de wet van 1954 achterhaald. Een duidelijk voorbeeld hiervan was de noodzakelijkheid van een expliciete voorafgaandelijke goedkeuring van kredietoverhevelingen en – overschrijdingen. Ten derde, tijdens de periode 1992-1999 voerde de minister van Financiën en Begroting duidelijk een meer centralistisch beleid met betrekking tot het financieel management door de VOI’s. Getuige hiervan waren het naderhand afgevoerde ontwerpkaderdecreet; de uitbreiding van de toezichtbevoegdheid van de minister van Financiën en begroting naar de sui generis instellingen toe; de centralisatie van het kasbeheer en de oplegging van een eenduidig begroting- en boekhoudingplan. Via die laatste twee initiatieven werd de formele én feitelijke autonomie van de VOI’s beperkt, respectievelijk m.b.t. begroting en boekhouding enerzijds en m.b.t. kasmanagement en financiële verrichtingen anderzijds. Met die maatregelen kon de minister van Financiën en Begroting via zogenaamde puur ‘technische’ ingrepen beter zicht krijgen op de zuinigheid en rechtmatigheid waarmee de VOI’s omsprongen met de hen toegekende middelen. Eén centrale doelstelling hierbij was het traceren van onrechtmatig opgebouwde reserves en van onbezwaarde begrotingssaldi. Immers, de budgettaire nood van de Vlaamse Gemeenschap was immers groot, zeker in de eerste legislatuur van de regeringen Van den Brande. Toch trachtte men binnen die algemene focus op zuinigheid en kasstromen enigszins de noden van de VOI’s inzake bedrijfsmatig beheer in rekening te brengen (door bijvoorbeeld het primordiaal stellen van de bedrijfseconomische boekhouding). Bovendien werd naast dat algemeen centralistisch beleid ruimte gecreëerd voor ad hoc versoepelingen. Op basis van instellingsspecifieke decreetwijzigingen of beheersovereenkomsten werden in de periode 1992-1999 immers een aantal formele regels versoepeld en een grotere beheersautonomie toegekend. Deze tweedeling tussen een algemeen centralistisch beleid en instellingspecifieke versoepelingen weerspiegelde eigenlijk de basisfilosofie van het ontwerpkaderdecreet dat ook een onderscheid maakte tussen een strakke standaardtoezichtsregeling en instellingsspecifieke afwijkingen hierop”.

66


3.2 BELEIDSAUTONOMIE Beleidsmatige autonomie of beleidsautonomie is volgens Verhoest (2002): De vrijheid om de inhoud en/of de resultaten van het primaire uitvoeringsproces te bepalen. Deze beleidsmatige autonomie wordt bepaald door de mate van processturing, outputsturing of effectsturing door de centrale overheid. De afwezigheid van beleidsmatige autonomie houdt in dat de centrale overheid zowel de gewenste activiteiten en gedragslijnen, de beleidsinstrumenten en outputs, als de doelstellingen en effecten vastlegt. Beleidsautonomie werd in onze survey uitgesplitst naar autonomie ten opzichte van de bevoegde minister en autonomie ten opzichte van het kerndepartement van de organisatie. Deze opsplitsing is heel relevant voor Vlaanderen omwille van de onevenwichtige rol van minister versus kerndepartement inzake de sturing van verzelfstandigde organisaties. Er wordt met betrekking tot beleidsautonomie in deze beschrijvende analyse abstractie gemaakt van het verschil tussen operationele en strategische beleidsautonomie.

Beleidsautonomie ten opzichte van de bevoegde minister Een eerste vorm die hier wordt besproken is de beleidsautonomie die de bevraagde organisaties hebben ten opzichte van de bevoegde minister19. Er werden hieromtrent in de survey twee vragen gesteld. De organisatie kon kiezen tussen meerdere antwoorden, en afhankelijk van het antwoord werd er aan de organisatie een score toegekend die varieerde van ‘1’ (maximale autonomie) tot ‘0’ (minimale autonomie). De vragen waren: -

“Gelet op de keuze van doelgroepen voor het beleid dat uw organisatie voert, welke van onderstaande stellingen gaat dan het meest op?”

De mogelijke antwoorden op deze vraag (en de score die bij de antwoorden hoort) zijn: • • • • •

De organisatie neemt de meeste beslissingen zelf, de minister is slechts in geringe mate betrokken in het beslissingsproces en legt relatief weinig beperkingen op (1). De organisatie neemt de meeste beslissingen zelf, zij het na consultatie van de minister (0,75). De organisatie neemt de meeste beslissingen zelf, zij het onder bepaalde voorwaarden en/of voorwaarden die de minister bepaalt (0,50). De minister neemt de meeste beslissingen zelf, zij het na consultatie met de organisatie (0,25). De minister neemt de meeste beslissingen zelf, onafhankelijk van de (uw) organisatie (0). -

“Gelet op het aanwenden van beleidsinstrumenten om het beleid van uw organisatie te vervullen, welke van onderstaande stellingen gaat dan het meest op?”

De mogelijke antwoorden (en de score die bij de antwoorden hoort) zijn dezelfde als bij de vraag hierboven. Op basis van de antwoorden die door de bevraagde organisaties op beide vragen werden gegeven, werd er een index van beleidsautonomie ten opzichte van de bevoegde minister (“PAM”) samengesteld, waarvan de formule is: PAM = {(score doelgroepen + score beleidsinstrumenten) / 2}

De theoretisch mogelijke scores op de PAM index variëren dus van ‘0’ {(0+0)/2}, over ‘0,125’ {(0,25+0)/2}, …, ‘0,375’{(0,25+0,5)/2} tot ‘1’ {(1+1)/2}. 19

voor de survey van de organisaties van type 1 (de afdelingen, administraties, het departement van het MVG), werd in de vraagstelling het woord ‘bevoegde minister’ vervangen door ‘politieke overste’, waarmee in feite hetzelfde bedoeld wordt.


67


Onderstaande tabel 3.9 toont op de horizontale as de scores op de PAM index, op de verticale as worden de traditioneel gebruikte formeel – legale types van organisaties weergegeven. Type 1 AFD 2 IVA 3 FON 4 IVArp 5 EVApu 6 EVApr Totaal

,13 aantal % in type aantal % in type aantal % in type aantal % in type aantal % in type aantal % in type aantal % in type

,25 7 35 1 8 4 67

1 4 1 1

,38 1 5 1 8 1 17 2 9

12 17

5 7

,50 7 35 6 50 1 17 6 24 2 20 22 31

,63 2 10 1 8

,75 2 10 1 8

1 100 1 4 1 10 6 8

5 20 3 30 11 15

,88 1 8

1,00 1 5 1 8

1 10 2 3

8 35 3 30 13 18

Totaal 20 100 12 100 6 100 1 100 23 100 10 100 72 100

Tabel 3-9: Index beleidsautonomie t.o.v. de bevoegde minister per type organisatie

De tabel toont binnen iedere type van organisaties de spreiding van de organisaties op de PAM index. De belangrijkste vaststelling is hier dat het zwaartepunt op de index van de types van afdelingen en administraties (type 1), intern verzelfstandigde organisaties zonder rechtspersoonlijkheid (type 2) en de fondsen op of onder de 0,50 lijkt te liggen. Bij de extern verzelfstandigde, zowel de publiekrechtelijke, hybride (type 5) als de privaatrechtelijke (type 6), lijkt het zwaartepunt boven de 0,50 te liggen. Een andere vaststelling is dat binnen elke type van organisaties (althans die waarvoor genoeg observaties zijn) de spreiding relatief groot is, met ranges gaande van eerder lage tot eerder hoge scores van autonomie op de PAM index. Type 6 (privaatrechtelijke organisaties) lijkt hier een uitzondering met alle observaties boven de 0,50, hetgeen aangeeft dat ze vrij autonoom tot heel autonoom ten opzichte van de minister hun doelgroepen en beleidsinstrumenten kunnen bepalen.

Beleidsautonomie ten opzichte van het kerndepartement Een eerste vorm die hier wordt besproken is de beleidsautonomie die de bevraagde organisaties hebben ten opzichte van het kerndepartement20 van de organisatie. Er werden hieromtrent in de survey twee vragen gesteld. De organisatie moest kiezen tussen meerdere antwoorden, en afhankelijk van het antwoord werd er aan de organisatie een score toegekend die varieerde van ‘1’ (maximale autonomie) tot ‘0’ (minimale autonomie). De vragen waren: -

“Gelet op de keuze van doelgroepen voor het beleid dat uw organisatie voert, welke van onderstaande stellingen gaat dan het meest op?”

De mogelijke antwoorden (en de score die bij de antwoorden hoort) zijn: • • •

De organisatie neemt de meeste beslissingen zelf, het kerndepartement is slechts in geringe mate betrokken in het beslissingsproces en legt relatief weinig beperkingen op (1). De organisatie neemt de meeste beslissingen zelf, zij het na consultatie van het kerndepartement (0,75). De organisatie neemt de meeste beslissingen zelf, zij het onder bepaalde voorwaarden en/of voorwaarden die het kerndepartement bepaalt (0,50).

20

voor de survey van de organisaties van type 1 (de afdelingen, administraties, het departement van het MVG), werd in de vraagstelling het woord ‘kerndepartement’ vervangen door ‘ambtelijke overste’, waarmee in feite hetzelfde bedoeld wordt.

68


• •

De minister neemt de meeste beslissingen zelf, zij het na consultatie met het kerndepartement (0,25). Het kerndepartement neemt de meeste beslissingen zelf, onafhankelijk van de (uw) organisatie (0). -

“Gelet op het aanwenden van beleidsinstrumenten om het beleid van uw organisatie te vervullen, welke van onderstaande stellingen gaat dan het meest op?”

De mogelijke antwoorden (en de score die bij de antwoorden hoort) zijn dezelfde als bij de vraag hierboven. Op basis van de antwoorden die door de bevraagde organisaties op beide vragen werden gegeven, werd er een index van beleidsautonomie ten opzichte van het kerndepartement (“PAD”) samengesteld, waarvan de formule is: PAD = {(score doelgroepen + score beleidsinstrumenten) / 2} De theoretisch mogelijke scores op de PAD index variëren dus van ‘0’ {(0+0)/2}, over ‘0,125’ {(0,25+0)/2}, …, ‘0,375’{(0,25+0,5)/2} tot ‘1’ {(1+1)/2}. Onderstaande tabel 3.10 toont op de horizontale as de scores op de PAD index, op de verticale as worden de traditioneel gebruikte types van organisaties weergegeven. Type 1 AFD 2 IVA 3 FON 4 IVArp 5 EVApu 6 EVApr Totaal


,00

,25 2 11

2 33

1 17

1 4

1 4

3 4

4 6

,38 3 16 3 25

6 8

,50 2 11 6 50

1 10 9 13

,63 4 21 1 12

1 10 6 9

,75 4 21 1 12

5 23 1 10 11 18

,88 1 5

1 4 2 1

1,00 3 16 1 3 50 1 100 14 64 7 70 29 41

totaal 19 100 12 100 6 100 1 100 22 100 10 100 70 100

Tabel 3-10: Index beleidsautonomie t.o.v. het kerndepartement per type organisatie

In tabel 3.10 zien we binnen elke type van organisaties een relatief grote range, opnieuw gaande van eerder lage naar eerder hoge scores op de PAD index. De belangrijkste bemerking is hier dat in vergelijking met de autonomie ten opzichte van de bevoegde minister, de autonomie hier gemiddeld iets hoger ligt en dit voor elke type van organisaties. Dit zien we bevestigd wanneer we kijken naar de totaalscores over alle types van organisaties heen (onderste rij in tabel) in de tabellen 3.9 en 3.10. Voor autonomie ten opzichte van de minister zijn er in totaal 18 organisaties die lager dan 0,5 scoren en zijn er 15 organisaties die gelijk aan of hoger dan 0,88 scoren op de PAM index. Voor autonomie ten opzichte van het kerndepartement zijn er in het totaal 13 organisaties die onder de 0,5 scoren en zijn er 31 organisaties die gelijk aan of hoger dan 0,88 scoren op de PAD index.

Vergelijking van de beleidsautonomie In figuur 3.3 worden de PAM index en de PAD index verenigd in een 3-dimensionele figuur. De twee onderste assen zijn de indexen PAM en PAD, de verticale as duidt op het aantal organisaties die een bepaalde positie op PAM en PAD innemen.


69


AFD

IVA 1

IVArp

2

EVApu 4

5

FON

EVApr

3

6

Figuur 3-3: Beleidsautonomie t.o.v. minister en kerndepartement per type organisatie

De zes deelfiguren duiden ook hier op de zes formeel – legale types van organisaties die in het begin van de paper onderscheiden werden. De deeliguren bevestigen eigenlijk wat we reeds concludeerden uit de tabellen die hierboven werden beschreven, maar nu op een meer visuele manier. Ten eerste blijken de organisaties in de verschillende types meer autonoom ten opzichte van de kernof hogere administratie dan ten opzichte van de minister. Ten tweede, naarmate de organisaties verder van de overheid afstaan zijn ze relatief meer autonoom van het kerndepartement en ten opzichte van de minister. De spreiding binnen elke type van organisatie blijkt relatief groot te zijn, hetgeen een grote variëteit aan mate van beleidsautonomie in één type veronderstelt. Merk op dat sommige afdelingen en administraties (type 1) en intern verzelfstandigde agentschappen zonder rechtspersoonlijkheid (type 2) toch wel een relatief grote mate van beleidsautonomie hebben t.o.v. minister en departement. Daar waar men er vanuit gaat dat bij geen tot interne verzelfstandiging de ministeriële zeggenschap over het beleid verzekerd is (primaat van de politiek), blijkt uit deze gegevens dat ook binnen deze types er een zekere mate van beleidsautonomie kan voorkomen. Daartegenover staat dat bij enkele publiekrechtelijke extern verzelfstandigde agentschappen (type 5) de beleidsmatige autonomie t.o.v. de minister relatief beperkt blijkt te zijn. Een hypothese voor verder onderzoek kan zijn dat de mate van sturing door de minister/kerndepartement inzake de inhoud van het beleid te maken heeft met de kenmerken van de taak die de verzelfstandigde overheid uitoefent (bv. politieke gevoeligheid, budgettaire impact, of wetenschappelijke complexiteit. Daarnaast zien we ook hier dat binnen de types van de extern verzelfstandigde organisaties (5 en 6) de bevraagde organisaties zich eerder situeren in de rechter bovenhoek van de figuur, wat er op wijst dat deze organisaties een eerder hoge score hebben voor beleidsautonomie ten opzichte van de bevoegde minister én ten opzichte van het kerndepartement.

70


3.3 BESLUIT INZAKE AUTONOMIE VAN DE ORGANISATIE Hierboven hebben we achtereenvolgens gekeken naar de beheersautonomie op het vlak van personeelsmanagement en financieel management van de organisaties en naar de beleidsautonomie die de organisaties hebben, enerzijds ten opzichte van de bevoegde minister, anderzijds ten opzichte van het kerndepartement van de organisatie. In het algemeen kunnen we een aantal belangrijke conclusies trekken vanuit de observaties: 1. Er lijkt een verband te zijn tussen de formeel-legale status van de organisatie (de verschillende types) en de mate van autonomie, met name hoe verder een organisatie(type) van de centrale kernoverheid verwijderd is, hoe groter de mate van autonomie. Wat betreft de beheersautonomie inzake personeelsmanagement kunnen we bijvoorbeeld de vergelijking maken tussen de afdelingen, administraties en intern verzelfstandigde organisaties zonder rechtspersoonlijkheid enerzijds en de privaatrechtelijke EVA’s anderzijds. De eerste types lijken minder autonomie te hebben dan het tweede type, waarschijnlijk omdat de eersten onder het Vlaams Personeelsstatuut aan strakkere regels zijn gebonden en de tweede categorie zelf de rechtspositieregeling van haar personeel vorm mag geven. Ook op het vlak van financieel management, lijken hogere types (vooral dan de extern verzelfstandigde organisaties) meer vrijheidsgraden te hebben dan de lagere types (dit zijn de types die in of dichterbij de kernoverheid zitten). De strategische beheersautonomie op financieel vlak van deze hogere types is echter ook vaak niet zo sterk uitgebreid. Veel heeft hier te maken met het feit dat ook voor deze organisaties financiële transacties vaak maar kunnen binnen vooraf door de overheid bepaalde regels. Tenslotte kunnen we ook wat beleidsautonomie betreft deze vaststelling bevestigen. Naarmate de organisaties zich verder van de kernoverheid bevinden, hoe autonomer men is ten opzichte van het kerndepartement en de minister. Bij de afdelingen en administraties van het MVG is het de minister zelf die de meeste beslissingen neemt, bij de intern verzelfstandigde organisaties zonder rechtspersoonlijkheid neemt de organisatie weliswaar veel beleidsbeslissingen, zij het onder bepaalde van hogerhand opgelegde regels. Bij de extern verzelfstandigde organisaties is het de organisatie zelf die de meeste beleidsbeslissingen neemt al dan niet na consultatie van de minister. 2. De tweede conclusie die we hier trekken is eigenlijk een nuancering van de eerste conclusie die stelt dat hoe verder een organisatie van de centrale kernoverheid ligt, hoe autonomer de organisatie lijkt te zijn. Deze vaststelling blijkt namelijk niet altijd even rechtlijnig te zijn want in sommige individuele gevallen percipiëren organisaties uit een lager type (voorbeeld DAB’s) zich autonomer dan organisaties van een hoger type (vb. EVA’s of VOI’s). Ten tweede en aansluitend bij de eerste nuance zijn er veel verschillen in deze perceptie van autonomie tussen organisaties binnen éénzelfde formeel-legaal type. Ter illustratie zou dit voor de VOI’s (extern verzelfstandigde publiekrechtelijke organisaties) voor een stuk kunnen verklaard worden door de voortdurende uitholling van de wet van 1954 door de oprichting van sui generis organisaties, naast de bestaande categorieën van organisaties. Dit punt toont ook een verschil tussen de formele autonomie die een organisatie heeft (haar status, haar indeling in een type van organisaties) en de feitelijke autonomie die ze in de praktijk heeft (afgedwongen of verkregen). Verhoest (2002) stelt dat met betrekking tot verschillen tussen formele en feitelijke beheersautonomie, dit een gevolg kan zijn van een pro-actieve houding van de VOI’s zelf en/of een gevolg van de soepele opstelling van de betrokken functioneel bevoegde en horizontale ministers. De verschillen binnen types van organisaties komen zowel op het vlak van beheersautonomie als op het vlak va beleidsautonomie naar voren. 3. Tenslotte zijn er ook nog een aantal meer specifieke vaststellingen te doen. Met betrekking tot beheersautonomie, zien we naast de diversiteit ook dat de overheid in de meeste gevallen en over de types van organisaties heen de algemene strategische regels (mede) bepaalt via een personeelsstatuut of via financiële regels. Daarnaast stelde Verhoest in zijn doctoraat (2002) vast dat er verschillen zijn met betrekking tot verschillende managementaspecten. Zo is


71


verloning van personeel vaak strikter geregeld dan evaluatie, zo is lenen vaak strikter geregeld dan het verschuiven van budgetten tussen begrotingsposten. Deze vaststelling wordt trouwens bevestigd in de survey waar vele organisaties en dit bij alle types van organisatie, aangeven voor bepaalde aspecten van management meer vrijheidsgraden te hebben dan voor andere aspecten. Een laatste bevinding is dat er in de jaren negentig een gedifferentieerde evolutie was tussen ad hoc beleid versus algemene maatregelen met betrekking tot VOI’s (type 5) (Verhoest 2002). Algemeen gesproken kon een stagnering of zelfs vermindering worden waargenomen van financiële beheersmatige autonomie en slechts een heel geringe uitbreiding van beheersautonomie op personeelsvlak door algemene maatregelen van de functioneel bevoegde of horizontale ministers. Anderzijds waren er voor welbepaalde VOI’s ad hoc, niet systematische maatregelen om knellende beheersregels te versoepelen. Wat betreft beleidsautonomie kan nog de meer specifieke opmerking gemaakt worden dat bij alle types van organisaties geldt dat de organisaties meer autonomie hebben ten opzichte van het kerndepartement dan ten opzichte van de minister. In dezelfde lijn wordt in het doctoraat van Verhoest gesteld dat departementen nauwelijks een rol spelen in de sturingsrelatie tussen ministeriële kabinetten en VOI’s.

72

Hoofdstuk 4: Sturing van de organisatie

HOOFDSTUK 4 STURING VAN DE ORGANISATIE Sturing van de organisatie kan beschouwd worden als de inverse van autonomie van de organisatie. Autonomie geeft de organisatie vrijheidsgraden op een aantal vlakken (cf. vorig hoofdstuk), sturing geldt als een beperking op die vrijheidsgraden. In dit hoofdstuk gaan we achtereenvolgens in op een aantal vormen van sturing: ex ante sturing, resultaatsturing dat een aantal deelfacetten (doelnormering, resultaatsmeting, resultaatsevaluatie, sancties en beloningen, audit) omvat, hiërarchische of structurele sturing en financiële sturing. Daarnaast wordt ook belicht op welke criteria de sturing door de sturende overheid vorm wordt gegeven. We maken ook hier de opmerking en deze geldt doorheen het ganse hoofdstuk dat de resultaten die beschreven staan in de tabellen en figuren slechts gelden voor de sample van de bevraagde organisaties. De resultaten en de conclusies kunnen niet zonder meer geëxtrapoleerd worden naar de totale populatie van de organisaties die we hier bestuderen. Eerst wordt een overzicht van de verschillende vormen van sturing gegeven. -

-

-

-

Ex ante sturing: sturingswijze waarbij de nadruk ligt op het vooraf formuleren van regels en standaarden die zodanig richting geven aan het gedrag van de actor zodat de gewenste output met een zeer grote waarschijnlijkheid zullen worden gehaald. Om het gedrag in de gewenste richting te sturen, maakt het ex ante sturingssysteem gebruik van instrumenten vooraleer de actor het gedrag stelt. Hierbij maakt de toezichthoudende overheid bijvoorbeeld gebruik van de plicht tot voorafgaande goedkeuring of machtiging van beslissingen van de verzelfstandigde organisatie door de overheid, van een schorsings- of vernietigingsrecht van beslissingen, en van de aanwezigheid van bijvoorbeeld regeringscommissarissen in de raad van Bestuur (cfr. algemeen toezicht in de wet van 16 maart 1954). Andere instrumenten zijn het evocatierecht of de dwangvoogdij. Resultaatssturing: legt de nadruk op de evaluatie en bijsturing van de gestuurde organisatie, met de bedoeling na te gaan of de vooropgestelde doelen en resultaatsnormen zijn behaald en of er gecorrigeerd moet worden naar de volgende planningsfase toe. Hierbij wordt de gestuurde actor ‘after the facts’ of ex post gecontroleerd Hiërarchische of structurele sturing: deze vorm van sturing heeft betrekking op de invloed die de sturende overheid heeft op de beslissingen van de verzelfstandigde organisatie via haar vertegenwoordiging in de beheersorganen van de verzelfstandigde organisatie en/of via het aanstellen, sturen en evalueren van leden van die beheersorganen (raad van Bestuur en dagelijks bestuur). Financiële sturing: deze vorm van sturing heeft betrekking op de invloed die de sturende overheid heeft op de beslissingen van de verzelfstandigde organisatie door de mate van financiële afhankelijkheid van de organisatie t.a.v. deze overheid. Hierbij wordt verondersteld dat een organisatie die voor een deel of volledig afhankelijk is van de sturende overheid wat betreft de inkomsten voor de organisatie, sterker gestuurd kan worden en minder vrijheidsgraden heeft.

4.1 A. EX ANTE STURING Ex ante sturing verwijst naar een sturingswijze waarbij de nadruk ligt op het vooraf formuleren van regels en standaarden die zodanig richting geven aan het gedrag van de actor zodat de gewenste output met een zeer grote waarschijnlijkheid zal worden gehaald. Om het gedrag in de gewenste richting te sturen, maakt het ex ante sturingssysteem gebruik van instrumenten vooraleer de actor het gedrag stelt


73


(Verhoest 2002). Ex ante sturing werd in de survey geoperationaliseerd naar drie vormen of instrumenten. De vraag werd gesteld in de survey of de functioneel bevoegde minister en/of het kerndepartement van de organisatie ten eerste een vernietigingsrecht en/of schorsingsrecht heeft voor beslissingen die de organisatie neemt en ten tweede door middel van afgevaardigden in de beslissingsorganen van de organisatie inspraak heeft in de beslissingen die de organisatie neemt21. De organisaties konden antwoorden met ‘ja’ of ‘neen’. Daarbij aansluitend werd gevraagd – indien er een vernietigingsrecht en/of schorsingsrecht is en/of indien er inspraak is – of er sprake is van detaillistische sturing (D), eerder sturing op algemene lijnen (A) of dat deze vraag ‘niet relevant’ is voor de organisatie in kwestie (NR). De antwoorden op deze drie vragen worden gecombineerd voorgesteld in onderstaande tabel 4.1. De bovenstaande vraag werd niet gesteld aan de organisaties van type 1 (de afdelingen en administraties). Ook voor de organisaties van de types 2, 3 en 4 is deze vraag niet zo relevant, zij worden immers rechtstreeks vanuit het departement of via de bevoegde minister aangestuurd. Omdat deze organisaties onder het hiërarchische gezag van de bevoegde minister of de Vlaamse Regering vallen, is er automatisch sprake van equivalenten van een schorsings- en vernietigingsrecht en is inspraak via afgevaardigden irrelevant. Om deze reden worden deze organisaties ook niet in de analyse opgenomen. Vernietigings – en of schorsingsrecht? Afgevaardigd in beslissingsorganen? Detail / algemene lijnen? Type 5 % in type Type 6 % in type

Neen

Neen

Neen

Neen

Neen

Neen

Neen

Ja

Ja

Ja

A 1 3,7 1 12,5

NR 5 18,5 1 12,5

D 1 3,7

A 1 3,7 2 25,0

NR 1 3,7 2 25,0

Ja

Ja

Neen Neen D

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

A D A NR 1 3 12 2 3,7 11,1 44,4 7,4 2 25,0

Tabel 4-1: Ex ante sturing per type organisatie

In de tabel komen op de horizontale as tien mogelijke combinaties van antwoorden voor op de drie boven vermelde vragen. Op de verticale as staan de types van organisaties vermeld. Zoals we kunnen afleiden uit de tabellen zijn de resultaten weer heel uiteenlopend binnen de verschillende categorieën, in beide types is er een grote variatie gaande van geen schorsings – of vernietigingsrecht of geen afvaardiging in beslissingsorganen tot wel schorsings – of vernietigingsrecht of afvaardiging. Binnen elk type is er wel een meerderheid van organisaties die aangeven één of twee vormen van de ex ante sturing te hebben. Zo zijn er binnen het type van de extern verzelfstandigde organisaties met publiekrechtelijke of hybride rechtspersoonlijkheid 17 van de 27 respondenten die aangeven onderwerp te zijn van beide sturingsvormen. Een tweede vaststelling is dat er slechts in uitzonderlijke gevallen ex ante detaillistisch gestuurd wordt. Het overheersende beeld uit de survey is dat er met betrekking tot ex ante sturing een heterogeen en divers beeld naar voren komt. Binnen beide types van organisaties zijn er organisaties te vinden die strak gestuurd worden, maar zijn er ook organisaties die minder strak gestuurd worden. Dit beeld vinden we ook terug wanneer we de indexen van ex ante sturing gaan bekijken in figuur 4.1. De eerste index heeft te maken met het schorsing- of vernietigingsrecht van de sturende overheid: organisaties die niet gestuurd worden door middel van vernietigingsrecht staan op positie ‘0’ en worden dus minimaal ex ante gestuurd, organisaties die wel gestuurd worden door middel van 21

Afgevaardigden van de minister en/of het kerndepartement kunnen bijvoorbeeld gemeenschapscommissarissen zijn. Het feit dat we ex ante sturing hier operationaliseren aan de hand van ‘afgevaardigden’ van de regering of het departement brengt ons heel dicht in de buurt van structurele of hiërarchische sturing, waarover verder meer.

74


vernietigingsrecht, zij het op algemene lijnen staan op positie ‘0,5’ en worden dus middelmatig gestuurd. Organisaties tenslotte die gestuurd worden door middel van vernietigingsrecht en in detail gestuurd worden staan op positie ‘1’ en worden dus maximaal ex ante gestuurd. De tweede index heeft te maken met de afvaardiging van de sturende overheid in de beslissingsorganen van de organisatie: organisaties die niet gestuurd worden door middel van vertegenwoordiging in beslissingsorganen staan op positie ‘0’ en worden dus minimaal ex ante gestuurd, organisaties die wel gestuurd worden door middel van vertegenwoordiging in beslissingsorganen zij het op algemene lijnen staan op positie ‘0,5’ en worden dus middelmatig gestuurd. Organisaties tenslotte die gestuurd worden door middel van vertegenwoordiging in beslissingsorganen en in detail staan op positie ‘1’ en worden dus maximaal ex ante gestuurd. Beide indexen worden 3-dimensioneel voorgesteld in onderstaande figuur, waarin per type organisatie de organisaties gepositioneerd staan.

EVApu

EVApr 5

6

Figuur 4-1: Index ex ante sturing per type organisatie

Wat betreft de index van ex ante inspraak via afvaardiging zien we dat bij de publiekrechtelijke EVA’s er organisaties te vinden zijn op elke positie van de index. We zien tevens dat het zwaartepunt zich eerder bevindt tussen gemiddelde en lage sturing via inspraak door afvaardiging. Bij de privaatrechtelijke EVA’s worden alle organisaties op de index van inspraak via afvaardiging (N=2) gemiddeld gestuurd. Wat betreft de index van ex ante vernietigingsrecht, is het beeld binnen het types van de publiekrechtelijke EVA’s ook heterogeen, wat betekent dat er op elke positie van de index organisaties zijn te vinden. Let op de acht organisaties die aangeven geen ex ante schorsings- of vernietigingsrecht te kennen, hoewel formeel volgens de oprichtingsdecreten nagenoeg alle VOI’s een (variant van) het algemeen toezichtsysteem van de wet van 1954 opgelegd werdenDe privaatrechtelijke EVA’s blijken minimaal gestuurd te worden op de index van ex ante vernietigingsrecht. In de doctoraatsverhandeling van Verhoest wordt ingegaan op de vraag hoe de Vlaamse Regering de VOI’s (type 5) ex ante stuurde en inhoeverre deze ex ante sturing in de periode 1992 – 1999 verminderde. De wet van 16 maart 1954 die het toezicht op de instellingen van openbaar


75


nut regelde, tevens de norm voor de toezichtsregelingen van de VOI’s, was heel sterk op ex ante sturing en toezicht gericht. Het toezicht dat in de wet van 1954 werd geregeld valt uiteen in het algemeen toezicht en het specifiek toezicht. Het algemeen toezicht in de wet van 1954 kreeg vorm door het aanstellen van regeringscommissarissen, aangesteld door de functioneel bevoegde minister en de horizontale minister van financiën, die de beslissingen van de bestuursorganen van de organisatie moesten toetsen aan de wet, de statuten en het ‘algemeen belang’. Ook voorzag de wet een evocatieof substitutierecht waarbij de minister de bestuursorganen kon verplichten om te beraadslagen over een aangelegenheid en eventueel zelf een beslissing kon nemen in plaats van het beheersorgaan. Uit de analyse van het algemeen toezicht bij de VOI’s, komt Verhoest tot de vaststelling dat dit systeem van algemeen toezicht volgens de wet van 1954 onversneden gold voor 16 VOI’s, maar dat bij 14 VOI’s het toezicht soepeler werd geregeld (bijvoorbeeld slechts één regeringscommissaris, het niet toepassen van het evocatieof substitutierecht, in een enkel geval zelfs geen algemeen toezicht). Als algemeen besluit met betrekking tot ex ante sturing concludeert Verhoest dat er van een algemene formele vermindering van ex ante sturing en toezicht in de periode 1992 – 1999 bij de VOI’s geen sprake was. Wel werd er ad hoc, in individuele gevallen dus, versoepelingen voorzien.. Het formele systeem van ex ante sturing (algemeen toezicht) van de wet van 1954 werk in de feiten niet adequaat en dit omwille van een aantal factoren, ondermeer de veelheid aan het aantal sui generis regelingen die bij sommige VOI’s geldden, het gebrek aan middelen en tijd bij de regeringscommissarissen en het gebrek aan een éénduidige en duidelijke visie omtrent de rol van de regeringscommissarissen.

4.1 B. RESULTAATSTURING Resultaatsturing legt de nadruk op de evaluatie en bijsturing van de gestuurde organisatie, met de bedoeling na te gaan of de vooropgestelde doelen zijn behaald en of er gecorrigeerd moet worden naar de volgende planningsfase toe. Hierbij wordt de gestuurde actor ‘after the facts’ gecontroleerd. In wat volgt gaan we dieper in op een aantal deelfacetten van resultaatsturing die ook in onze survey aan bod zijn gekomen; doelnormering (het zetten van beleidsdoelen), meten van resultaten op beleidsdoelen, evalueren van resultaten op beleidsdoelen, het eventueel al dan niet aanwezig zijn van sancties en beloningen voor goede of minder goede resultaten, en de audit waaraan een organisatie eventueel onderworpen wordt.

Doel - en resultaatsnormering Bij doelen resultaatsnormering worden de inhoud van de doelen en normen (wat meten de indicatoren die betrekking hebben op de beleidsdoelen), de instantie die de doelen en normen zet en de locus waar de doelen gezet worden belicht. Instantie die doelen en normen stelt



Organisatie zelf stelt normen en doelen 13 59 7 64 2 33

Anderen stellen normen en doelen

11 42 4 50

1 4

1 9

Normen en doelen worden samen gesteld 9 41 3 27 4 67 1 100 14 54 4 50

Tabel 4-2: Instantie die de doelen van de organisatie bepaalt.

76


Zoals uit bovenstaande tabel 4.2 blijkt, zijn er slechts heel weinig organisaties waarvan andere instanties de doelen bepalen die de organisatie moet halen. In vrijwel alle types stellen de meeste organisaties zelf hun doelen of stellen ze de doelen samen met andere instanties. Locus waar de doelen en normen gezet worden of geconcretiseerd worden Een tweede vraag met betrekking tot doelen en normen uit de survey peilt naar waar of wanneer de doelstellingen van de organisatie in concrete vorm omschreven of gespecificeerd worden. De respondent - organisatie kon telkens aangeven voor volgende loci -

Het oprichtingsdecreet van de organisatie Het beheerscontract van de organisatie De begrotingsopmaak Andere

of er op deze loci al dan niet doelstellingen of normen werden geformuleerd of geconcretiseerd (janeen). Voor de afdelingen en administraties van het MVG (type 1) werd in de vraagstelling de mogelijkheid ‘oprichtingsdecreet’ vervangen door de antwoordmogelijkheid ‘organigram’. Hoewel beide – oprichtingsdecreet en organigram – niet zomaar met elkaar kunnen vergeleken worden, leek dit een suboptimale manier om de antwoordmogelijkheden voor type 1 organisaties in de survey analoog te maken aan die voor de organisaties van de andere types. De resultaten van de antwoorden op deze vragen staan in tabel 4.3 samengevat.

Geen enkele locus / missing Aantal en % in type In de begrotingsopmaak Aantal en % in type In het beheerscontract Aantal en % in type In begrotingsopmaak en beheerscontract Aantal en % in type In het oprichtingsdecreet (organigram voor type 1) Aantal en % in type Oprichtingsdecreet (organigram) en begrotingsopmaak Aantal en % in type Oprichtingsdecreet en beheerscontract Aantal en % in type Alle drie Aantal en % in type Totaal

1 2 3 4 5 6 TOT AFD IVA FON IVARP EVAPU EVAPR 9 1 10 90,0 10,0 100,0 7 3 10 70,0 30,0 100,0 3 3 100,0 100,0 1 1 100,0 100,0 1 2 2 10 2 17 5,9 11,8 11,8 58,8 11,8 100,0 4 3 4 1 11 2 25 16,0 12,0 16,0 4,0 44,0 8,0 100,0 3 3 100,0 100,0 1 2 4 2 9 11,1 22,2 44,4 22,2 100,0 22 11 6 1 28 10

Tabel 4-3: Locus van doelstelling per type organisatie

De bovenstaande tabel beschrijft op de verticale as de combinaties die de respondenten opgaven waar de doelstellingen van hun organisatie bepaald worden. In theorie zijn er zeven combinaties mogelijk (acht indien de niet respons ook als combinatie wordt beschouwd) van loci waarin de doelstellingen van de organistie verduidelijkt worden. Voor elk van deze theoretisch mogelijke combinaties zijn er organisaties te vinden zoals blijkt uit de tabel. De combinaties ‘oprichtingsdecreet / organigram’ en ‘oprichtingsdecreet / organigram en begrotingsopmaak’ werden het meest vermeld met respectievelijk 17 en 25 respondenten. Deze combinaties kwamen ook bij (bijna) alle types van organisaties voor. Uit de tabel valt ook af te leiden dat binnen de verschillende types van organisaties nogal wat verschillende combinaties voorkomen, gaande van 1 locus (vb. oprichtingsdecreet voor type 6) tot alle drie de mogelijke loci (type 6; 2 organisaties die oprichtingsdecreet, beheerscontract,


77


begrotingsopmaak aanstippen). Uit de tabel blijkt dat er slechts een beperkt aantal organisaties een beheersovereenkomst hebben (7 publiekrechtelijke en 6 privaatrechtelijke EVA’s). Vanuit andere bronnen blijkt ook dat het gebruik van de beheersovereenkomst als sturingsinstrument eind 2002 relatief weinig voorkomt (enkele DAB’s, 9 VOI’s) (Verhoest 2002, Rekenhof 2001). Bij de privaatrechtelijke EVA’s en met name de VZW’s in de zachtere sectoren is het gebruik van de beheersovereenkomst reeds meer ingeburgerd (zie studie van het Rekenhof over convenanten). Voor het overige worden de doelstellingen van de organisatie meestal geconcretiseerd in een oprichtingsdecreet, een organigram of de begrotingsopmaak. Dit kan betekenen dat voor vele organisaties de doelen op een eerder algemeen niveau worden gespecifieerd. We dienen echter omzichtig om te springen met deze interpretatie, aangezien er ook veel organisaties aangeven dat de doelstellingen en normen voor hun organisatie op ‘andere’ loci geconcretiseerd worden. Deze ‘andere’ werden niet in de tabel opgenomen. Voorbeelden zijn jaardoelstellingen, jaarlijkse planning, beleidsbriefplanningsdocumenten (type 1 en 3 organisaties), werkingsbesluiten en projectimplementatiestudies (type 2), uitvoeringsplannen en jaarlijkse doelstellingen (type 4), richtnota’s, jaarverslagen met beslissingen raad van bestuur, reglementaire besluiten, (jaarlijkse) beleidsplanning (type 5) en strategische planning en statuten (type 6). Dit wijst er op dat er voor vele organisaties doelstellingen geconcretiseerd worden, maar dat de locus of het moment nogal kan verschillen. Bovendien gaat het in bepaalde gevallen louter om intern – organisationele documenten eerder dan documenten die een rol spelen in de sturingsrelatie tussen toezichthoudende overheid en de organisatie. Deze vaststelling zou kunnen gekoppeld worden aan het feit dat bijvoorbeeld heel wat type 5 organisaties (de publiekrechtelijke EVA’s, bijna 40 %) aangeven zelf hun doelstellingen te bepalen (zie tabel 4.2). Indicatoren Een derde aspect van doel – en resultaatsnormering heeft betrekking op de indicatoren. Meer bepaald werd er gepeild naar ‘wat er wordt gemeten met de indicatoren die betrekking hebben op de doelstellingen van de organisatie. De respondenten konden ook hier aangeven of er al dan niet (ja – neen) volgende grootheden worden gemeten: (1) kwantitatieve output, (2) maatschappelijke effecten, (3) kwaliteit, (4) kwantitatieve output ten opzichte van middelen, (5) maatschappelijke effecten ten opzichte van middelen, (6) kwaliteit ten opzichte van middelen. In tabel 4.3 wordt aangegeven – per type organisatie – welke grootheden de indicatoren meten. In onderstaande tabel staan op de verticale as de verschillende mogelijke grootheden van wat de indicatoren meten. Op de horizontale as staan de types van organisaties. In de cellen staan de absolute aantallen van de organisaties die met hun indicatoren een bepaalde grootheid meten en de percentages van die organisaties binnen hun type.

78


Kwantitatieve output

Niet Wel missing

Maatschappelijke effecten

Niet Wel missing

Kwaliteit dienstverlening

Niet Wel missing

Output tov middelen

Niet Wel missing

Maatschappelijke effecten tov middelen

Niet Wel missing

Kwaliteit van dienstverlening tov middelen

Niet Wel missing

Andere

Missing Wel

Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal

TYPE 1 2 3 4 5 6 AFD IVA FON IVArp EVApu EVApr 3 1 6 1 14 10 21 10 13 7 6 1 19 8 59 70 100 100 68 80 6 2 3 1 27 20 11 10 7 5 3 9 3 32 50 50 32 30 7 3 3 1 13 4 32 30 50 100 46 40 8 2 6 3 36 20 21 30 7 1 5 9 32 10 83 32 7 5 1 13 8 32 50 17 46 80 8 4 1 6 2 36 40 100 21 20 8 2 1 10 1 36 20 17 36 10 7 5 5 1 11 6 32 50 83 100 39 60 7 3 7 3 32 30 25 30 10 4 5 13 3

% in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal

45 5 23 7 32 9

40 83 2 1 20 1% 4 40 3 4

% in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type

41 7 32 6 27 19 85 3 15

30 67 6 2 60 33 1 10 7 6 70 100 3 30

1 100

1 1 100

46 7 25 8 29 11 39 11 39 6 22 25 88 3 12

30 5 50 2 20

9 90 1 10 9 90 10 10

Tabel 4-4: Indicatoren per type organisatie

Ook uit tabel 4.3 is weer duidelijk af te leiden dat de organisaties binnen en over de types van organisaties heen op de meest diverse grootheden worden gemeten met betrekking tot de resultaatsindicatoren. De belangrijkste conclusie is die diversiteit in focus van indicatoren. Een tweede conclusie is dat outputs als grootheid relatief het meest wordt gemeten, gevolgd door kwaliteit en effecten. Ook gecombineerde grootheden waarbij outputs, effecten en kwaliteit worden afgezet t.o.v. de middelen blijken aanwezig. Ook op dit vlak worden outputs t.o.v. middelen (efficiëntie) relatief het meest gemeten. Er vanuitgaande dat de aard en diversiteit van gemeten grootheden een indicatie is van de graad van ontwikkeling van de prestatiemeetsystemen, zou men kunnen stellen dat op basis van de


79


surveygegevens de inhoud van het prestatiemeetsysteem in een flink aantal van de organisaties reeds redelijk ver ontwikkeld is (bv. meten van effecten, meten van gecombineerde grootheden). Ten derde, er zijn lichte verschillen waar te nemen tussen de verschillende types van organisaties m.b.t. het meten van de meer ingewikkelde grootheden (zoals kwaliteit, effecten al dan niet in combinatie met middelen). Tenslotte gebruiken de meerderheid van organisaties, over alle types heen, dus wel indicatoren om doelstellingen te meten. Dit is een belangrijke vaststelling die een aanduiding geeft van de wijdverspreidheid van prestatiemeting in het Vlaamse overheidsapparaat. Echter, een kanttekening is aangewezen. Immers, uit onderzoek blijkt dat zelfs bij die instellingen met een beheersovereenkomst dat de gebruikte indicatoren soms van een gebrekkige kwaliteit zijn of instabiel in de tijd (Verhoest 2002, Rekenhof 2001). Wel blijkt ondermeer dat naargelang de ervaring met beheersovereenkomsten vergroot, gaat men met betere en meer indicatoren meten. We kunnen ook een index van doelinhoud formuleren, waarop we de organisaties kunnen positioneren. De assumptie die we hiervoor hanteren is dat een organisatie die gestuurd wordt door het meten van én output, én effecten én kwaliteit, en daarbovenop nog eens ten opzichte van de beschikbare middelen, maximaal gemeten wordt. Een organisatie die op geen enkele grootheid gemeten wordt, dus noch op output, noch op effecten, noch op kwaliteit en noch op één van de drie voorgaande ten opzichte van middelen, wordt minimaal gemeten op resultaten. De formule die we hanteren om een organisatie te positioneren op de index van doelinhoud is: Doelinh = {score output + score effecten + score kwaliteit + score van één van de drie voorgaande ten opzichte van middelen waarbij de hoogste score van de drie wordt weerhouden} / 4 We delen door vier omdat we een index willen van 0 (minimale sturing) tot 1 (maximale sturing). Aldus neemt een organisatie één van volgende posities in; ‘0’, ‘0,25’, ‘0,50’, ‘0,75’, ‘1’. De resultaten voor de sample van de bevraagde organisaties staan in tabel 4.5. TYPE 1 AFD 2 IVA 3 FON 4 IVArp 5 EVApu 6 EVApr Totaal


,00

,25

,50

,75

1,00

TOTAAL

3 14,3

4 19,0

8 38,1

4 19,0

2 9,5

21 100,0

4 36,4

2 18,2 4 66,7

1 9,1 1 16,7

1 3,8

9 34,6

4 36,4 1 16,7 1 100,0 7 26,9

5 19,2

11 100,0 6 100,0 1 100,0 26 100,0

1 11,1

5 55,6

3 33,3

9 100,0

24 32,4

22 29,7

12 16,2

74 100,0

4 15,4 7 9,5

9 12,2

Tabel 4-5: Index doelinhoud

Op de verticale as van bovenstaande tabel vinden we de verschillende types van organisaties terug. Op de horizontale as staan de verschillende posities op de index, waarbij 0,25 bijvoorbeeld betekent dat de organisatie op 1 grootheid gemeten wordt en 0,75 betekent dat de organisatie op 3 grootheden gemeten wordt (zie formule). De type 1 organisaties komen voor op elke positie van de index, ze variëren van 0 tot 1. Het zelfde geldt voor de type 5 organisaties (publiekrechtelijke of hybride extern verzelfstandigde organisaties). De organisaties van type 3 (de fondsen) en de organisaties van type 6 (de privaatrechtelijk extern verzelfstandigde) scoren eerder op de rechterkant van de tabel, in de range 0,50 tot 1, wat betekent dat ze met hun indicatoren eerder op vele vlakken gemeten worden, en dus in

80


termen van deze index (doelinhoud) sterker worden gemeten. Uit de bovenstaande tabellen komt dus duidelijk tot uiting dat de meeste organisaties – ook die van type 1 – indicatoren gebruiken om doelen en behaalde resultaten te meten. Het is echter niet duidelijk of deze indicatoren puur intern aangewend worden, of dat ze ook in de sturingsrelatie met de sturende overheid gebruikt worden. Binnen de types van organisaties zijn nogal wat verschillen te merken in gebruik van soorten en de intensiteit van het gebruik van indicatoren. Bijvoorbeeld bij de publiekrechtelijke EVA’s zijn er organisaties die geen indicatoren hebben, terwijl andere organisaties op meerdere tot zelfs alle grootheden gemeten worden. Indien het aantal gemeten grootheden een aanduiding is van de graad van ontwikkeling van het prestatiemeetsysteem,blijkt uit de gegevens dat, rekening houdend met de verschillende aantallen observaties tussen de types, relatief meer privaatrechtelijke extern verzelfstandigde agentschappen, publiekrechtelijke extern verzelfstandigde agentschappen en intern verzelfstandigde agentschappen zonder rechtspersoonlijkheid een vergevorderd meetsysteem (minstens 3 gemeten grootheden) hebben, dan de afdelingen en administraties. Ongeveer 15 % van de afdelingen en van de publiekrechtelijke extern verzelfstandigde agentschappen in onze sample meten geen enkele grootheid.

Meting en rapportering Een tweede aspect van resultaatsturing betreft de meting van de resultaten die gekoppeld zijn aan de doelstellingen en bijhorende indicatoren. In de survey wordt de vraag gesteld naar welke instantie de resultaten van de organisatie gaat meten. De respondent organisatie kon daartoe kiezen tussen volgende antwoordmogelijkheden; ‘niemand’, ‘derde organisaties’, ‘de organisatie zelf’, ‘het kerndepartement’, ‘kerndepartement en organisatie zelf samen’. De optie ‘kerndepartement’ werd voor de organisaties van type 1 (afdelingen en administraties) uitgesplitst tot ‘hogere ambtelijke beslissingsniveaus’ en ‘hogere politieke beslissingsniveaus’. Voor de duidelijkheid werden deze in onderstaande tabel echter onder ‘kerndepartement’ geplaatst, omdat het hier om een indicatie gaat van hogere openbare beslissingsniveaus. In tabel 4.6 worden de resultaten per type organisatie op een rijtje geplaatst.

Niemand / Missing Derden alleen Organisatie zelf en kerndepartement (type 1: hogere politieke en/of ambtelijke niveaus) samen Organisatie zelf Organisatie en derden samen Organisatie zelf, kerndepartement (type 1: hogere politieke en/of ambtelijke niveaus) en derden Totaal

1 2 3 4 5 6 TOT AFD IVA FON IVARP EVAPU EVAPR 1 2 1 0 5 0 9 2 0 0 0 1 0 3 2 5 2 0 5 4 18 6 10 1

4 0 0

3 0 0

0 1 0

15 1 1

3 3 0

31 15 2

22 11

6

1

28

10

78

Tabel 4-6: Meting van de resultaten van de organisatie per type organisatie

Uit tabel 4.6 valt af te leiden dat bij alle types van organisaties de organisatie zelf een grote inbreng heeft bij het meten van de resultaten van de organisatie, hetzij alleen (ca. 37%), hetzij in combinatie met het kerndepartement en/of derden (ca. 44 %). Bij een kleine 10% worden geen resultaten gemeten. Ook valt weer de verscheidenheid van wie de resultaten van de organisatie meet binnen de types van organisaties op. Er is allerminst éénduidigheid tussen organisaties die formeel legaal tot hetzelfde type behoren. Sommige organisaties geven aan dat hun resultaten door derden te worden gemeten. Vooral voor type 1 organisaties (de afdelingen en administraties) is de categorie ‘derden’ belangrijk, omdat in hun geval ook de hogere ambtelijke en / of politieke beleidsniveaus daartoe behoren. Met “derden” worden in de tabel dus vooral bedoeld (voor type 1 organisaties; afdelingen en administraties) ‘hogere administratieve en politieke beleidsniveaus’ , ‘consultants’ en ‘externe audit’. Voor andere


81


organisaties werden vooral ‘externe audit’ en ‘minister’ aangegeven. Bij ongeveer de helft van de organisaties worden de resultaten gemeten door derde instanties of door de overheid. We maken hier ook opnieuw een index van meten van resultaten waarbij de assumptie is dat het niet meten van resultaten minimale sturing impliceert, waarbij het wel maar door de organisatie zelf meten van resultaten gemiddelde sturing impliceert, en waarbij het meten van de resultaten door ‘anderen’ (politieke, administratieve oversten en derden) maximale sturing impliceert. Dit heeft tot gevolg dat concreet organisaties die ‘derden’, ‘kerndepartement’ of ‘kerndepartement en organisatie zelf’ hebben geantwoord, als maximaal gestuurd worden gecatalogeerd. Ook organisaties die zelf hun resultaten meten maar daarnaast ook door derden worden gemeten op resultaten worden hier onder maximale sturing (1) geplaatst. De schaal heeft dus een range van ‘0’ over ‘0,5’ tot ‘1’. TYPE 1 AFD 2 IVA 3 FON 4 IVArp 5 EVApu 6 EVApr Totaal


0,0 1 4,5 2 18,2

0,5 6 27,3 4 36,4 3 50,0

4 14,3

15 53,6 3 30,0 31 39,7

7 9,0

1,0 15 68,2 5 45,5 3 50,0 1 100,0 9 32,1 7 70,0 40 51,3

TOTAAL 22 100,0 11 100,0 6 100,0 1 100,0 28 100,0 10 100,0 78 100,0

Tabel 4-7: Index meting van de resultaten van de organisatie per type organisatie

In tabel 4.7 worden op de verticale as de types van organisaties geplaatst, en op de horizontale as staat de index voor het meten van resultaten van de organisatie. In elk type van organisaties is er een substantieel aandeel van de organisaties die maximaal gestuurd worden, dit is waarvan de resultaten door de kernoverheid of hogere administratieve of politieke niveaus of andere derden gemeten worden. Anderzijds zijn er slechts weinig organisaties, en dit in elk type van organisaties, waarvan de resultaten niet gemeten worden. 15% van de publiekrechtelijke extern verzelfstandigde agentschappen geeft aan geen meting van hun resultaten te kennen. Een andere belangrijke bemerking is dat 40% van de organisaties – over alle types van organisaties heen - aangeeft zelf de resultaten te meten, af te leiden uit de positie 0,5 op de index.. Meer dan de helft van de totale populatie wordt door externen gemeten op resultaten.

Evaluatie Een derde aspect van resultaatsturing, dat nauw samenhangt met het bovenstaande aspect van meting, is de evaluatie van de resultaten van de organisatie. In grote lijnen geldt voor evaluatie hetzelfde als voor meting. In de survey werd een gelijkaardige vraag gesteld en waren er gelijkaardige antwoordcategorieën. De respondent organisatie kon aangeven welke instantie de resultaten meet en had daartoe de keuze tussen; ‘niemand’, ‘derde organisaties’, ‘de organisatie zelf’, ‘het kerndepartement’, ‘kerndepartement en organisatie zelf samen’. De optie ‘kerndepartement’ werd voor de organisaties van type 1 (afdelingen en administraties) uitgesplitst tot ‘hogere ambtelijke beslissingsniveaus’ en ‘hogere politieke beslissingsniveaus’. Voor de duidelijkheid werden deze in onderstaande tabel echter onder ‘kerndepartement’ geplaatst, omdat het hier om een indicatie gaat van hogere openbare beslissingsniveaus. In tabel 4.8 worden de resultaten per type organisatie op een rijtje geplaatst.

82


Niemand Derden Organisatie en Kerndepartement Kerndepartement Kerndepartement en derden Organisatie Organisatie en derden Alle drie Totaal

1 AFD

2 IVA

1 5 3 1 1 2 8 1 22

0 0 8 0 0 3 0 0 11

3 4 5 6 TOTAAL FON IVARP EVAP EVAP U R 1 0 2 0 4 0 0 1 1 7 0 0 5 3 19 0 0 1 0 2 0 0 0 0 1 3 1 13 1 23 0 0 6 2 16 2 0 0 3 6 6 1 28 10 78

Tabel 4-8: Evaluatie van de resultaten van de organisatie per type organisatie

Een substantieel gedeelte van de organisaties (in totaal 64) evalueert zelf de resultaten van de organisatie, hetzij alleen (23 organisaties), hetzij in combinatie met derden, kerndepartement en/of hogere politieke of administratieve niveaus (41 organisaties).. Slechts weinig organisaties (10) evalueren hun eigen resultaten niet zelf. Ook hier geven heel wat organisaties op dat ze door “derden” worden geëvalueerd. Met “derden” zijn hier vooral aangegeven voor type 1 ‘hogere administratieve en politieke beleidsniveaus’ , ‘consultants’ en ‘externe audit’. Voor andere organisaties werd vooral ‘externe audit’ en ‘minister’ aangegeven. We maken hierna ook een index van evaluatie van resultaten waarbij de assumptie is dat het niet evalueren van resultaten minimale sturing impliceert, waarbij het wel maar door de organisatie zelf evalueren van resultaten gemiddelde sturing impliceert, en waarbij het evalueren van de resultaten door ‘anderen’ (politieke, administratieve oversten en derden) maximale sturing impliceert. Dit heeft tot gevolg dat concreet organisaties die ‘derden’, ‘kerndepartement’ of ‘kerndepartement en organisatie zelf’ hebben geantwoord op bovenstaande vraag, als maximaal gestuurd worden gecatalogeerd. De schaal heeft dus ook hier een range van ‘0’ over ‘0,5’ tot ‘1’. TYPE 1 AFD 2 IVA 3 FON 4 IVArp 5 EVApu 6 EVApr Totaal


0,0 1 4,5

0,5 2 9,1 3 27,3 3 50,0

2 7,1

13 46,4 1 10,0 22 28,2

3 3,8

1,0 19 86,4 8 72,7 3 50,0 1 100,0 13 46,4 9 90,0 53 67,9

TOTAAL 22 100,0 11 100,0 6 100,0 1 100,0 28 100,0 10 100,0 78 100,0

Tabel 4-9: Index evaluatie van de resultaten van de organisatie per type organisatie

Hoewel we hierboven uit tabel 4.8 concludeerden dat heel wat organisaties zelf hun resultaten evalueren, zien we toch dat de meeste organisaties, en dat geldt voor alle types van organisaties, dat zij die evaluatie samen doen met derden, kerndepartement en/of hogere politieke of administratieve niveaus. In de totale sample gaat dit over 68 % van de organisaties, waarbij derden of de overheid een rol spelen in de evaluatie. Alleen in type 3 (fondsen) en type 5 (publiekrechtelijke en hybride extern verzelfstandigde organisaties) is er een substantieel aandeel van organisaties die alleen, dus zelf, hun resultaten


83


evalueren, respectievelijk 50 % en 46 % en waarbij dus geen derde of externe evaluatoren interfereren. Voor de ganse sample is het percentage van organisaties die zelf hun resultaten evalueren zonder externe betrokkenheid ongeveer 28%. Uit het doctoraat van Verhoest blijkt overigens dat in de jaren negentig bij de VOI’s met een beheersovereenkomst een expliciete evaluatie van de resultaten t.a.v. de normen in de beheersovereenkomst door de toezichthoudende overheid in vele gevallen achterwege blijft. Onderstaande figuur 4.2 bekijkt de combinatie van de indexen van meting en evaluatie. Uit deze figuur kan nagetrokken in hoeverre het zelf meten en zelf evalueren van de resultaten door de organisatie samen voorkomen.

AFD

IVArp

1

4

IVA

EVApu

2

5

FON

EVApr

3

6

Figuur 4-2: Combinatie indexen meten en evalueren.

Uit de figuur 4.2 valt af te leiden dat de organisaties die zelf hun resultaten meten en evalueren zonder enige externe inmenging vooral voorkomen bij de publiekrechtelijke EVA’s. Wel kent de meerderheid van deze publiekrechtelijke extern verzelfstandigd agentschap’s externe betrokkenheid bij meting of evaluatie van de resultaten. Bij de afdelingen en administraties en ook bij de privaatrechtelijke EVA’s blijkt dan weer dat de resultaten van de meeste organisaties door derden en/of externen (al dan niet samen met de organisatie zelf) gemeten én geëvalueerd worden. Bij de intern verzelfstandigde agentschappen zonder rechtspersoonlijkheid spelen externen een rol bij de meting en of evaluatie van de meerderheid van de organisaties.

Sancties en beloningen Een ander aspect van van resultaatssturing is sturing door middel van sancties en beloningen aan de organisatie. Beloningen Onderstaande figuur 4.3 bekijkt of de organisaties al dan niet beloond worden in geval van goede resultaten. De figuur beschrijft de percentages van ‘ja’ en ‘neen’ per type van organisaties.

84


100 90 80

Percentage

70

TYPE

60 50

1

40

2

30

3

20

4

10

5

0

6

neen

ja

Beloning

Figuur 4-3: Beloning per type organisatie

Uit de figuur 4.3 valt af te leiden dat voor alle types van organisaties (behalve type 4 dat slechts één observatie bevat) geldt dat de meerderheid van de organisaties (afhankelijk van type tussen 55 % en 65 %) geen beloningen krijgen in geval van goede prestaties. In bepaalde types, zoals type 6, de privaatrechtelijk extern verzelfstandigde organisaties, is dat zelfs een duidelijke meerderheid van respectievelijk 90 en bijna 70%. Tabel 4.10 gaat in op de vraag van welke aard de beloningen voor de organisatie zijn. In de survey kon de respondent - organisatie kiezen tussen een aantal soorten van beloningen. De soorten van beloningen worden geclassificeerd volgens op wie of wat de beloning gericht is en van welke aard de beloning is: -

Voor een individu (vb. manager) en van financiële aard (vb. bonus) Voor een individu en van de aard dat er meer vrijheden (vb. autonomie) voor dat individu mee gemoeid zijn Voor een individu, maar van een andere aard Voor de ganse organisatie en van financiële aard Voor de ganse organisatie en van de aard dat er meer autonomie voor de organisatie komt Van de aard dat de organisatie geherstructureerd wordt Voor de organisatie en van andere aard Voor ieder individu in de organisatie en van financiële aard Voor ieder individu in de organisatie en van andere aard

De respondent kon meer dan één antwoordmogelijkheid tegelijkertijd aanstippen. De tabel toont op de verticale as de mogelijke beloningen die een organisatie krijgt in geval van goede resultaten. In de cellen staan per type van organisatie de aantallen en de percentages van de organisaties voor een bepaalde soort beloning.


85


Financieel voor individu

Niet wel

Meer vrijheden voor individu

Niet wel

Voor individu, andere aard

Niet wel

Financieel voor ganse organisatie

Niet wel

Meer autonomie voor ganse organisatie

Niet wel

Organisatie, herstructurering

Niet

Voor organisatie, andere aard

Niet wel

Financieel voor ieder individu in de organisatie Niet wel Voor ider individu in organisatie, andere aard

Niet wel

TYPE 1 AFD Aantal 14 % in type 64 Aantal 8 % in type 36 Aantal 22 % in type 100 Aantal % in type Aantal 20 % in type 91 Aantal 2 % in type 9 Aantal 21 % in type 95 Aantal 1 % in type 5 Aantal 22 % in type 100 Aantal % in type Aantal 22 % in type 100 Aantal 21 % in type 95 Aantal 1 % in type 5 Aantal 20 % in type 91 Aantal 2 % in type 9 Aantal 22 % in type 100 Aantal % in type

2 3 4 5 6 IVA FON IVArpEVApuEVApr 7 4 18 9 70 67 64 90 3 2 1 10 1 30 33 100 36 10 10 6 1 27 10 100 100 100 96 100 1 4 9 6 1 28 10 90 100 100 100 100 1 10 10 6 1 26 10 100 100 100 93 100 2 7 70 3 30 10 100 10 100

6 100

1 100

28 100

10 100

6 100 6 100

1 100 1 100

28 100 28 100

10 100 10 100

10 100

6 100

1 100

10 100

10 100

6 100

1 100

27 96 1 4 27 96 1 4%

10 100

Tabel 4-10: Soorten beloning per type organisatie

In zoverre organisaties een beloning bij goede prestaties krijgen, is deze in de meeste gevallen een financiële beloning. Bovendien is deze financiële beloning meestal bedoeld voor een individu. Ruim 30 % van de afdelingen en administraties, de intern verzelfstandigde agentschappen zonder rechtspersoonlijkheid, de fondsen en de publiekrechtelijke extern verzelfstandigde agentschappen geven aan een dergelijke beloning te krijgen. Hierbij kan gedacht worden aan de versnelling van de geldelijke loopbaan van de manager of een premie, die mogelijk gemaakt worden door het Vlaams Personeelsstatuut. Een financiële beloning voor een gehele organisatie, zoals een performantiebonus of resultaatsafhankelijke dotatie, komt nagenoeg niet voor. Ondermeer twee publiekrechtelijke extern verzelfstandigde agentschappen geven aan een dergelijke beloning te kennen. Uit Verhoest (2002) bleek dat een dergelijke organisationele financiële beloning wel in toenemende mate in de beheersovereenkomsten tussen de Vlaamse overheid en VOI’s wordt voorzien. In 1999 was een dergelijke bonus in 5 van de 7 beheersovereenkomsten voorzien. Soms wordt de toepassing van deze bonus afhankelijk gemaakt van de macro-budgettaire toestand, waardoor deze soms niet gebeurt. De veralgemeende toepassing van een financiële beloning voor alle medewerkers bij goede resultaten van de organsiatie blijkt ook niet veel voor te komen. De toepassing van de overige beloningen is niet veralgemeend, noch per type, noch over types heen, maar is eerder zeldzaam. Drie intern

86


verzelfstandigde agentschappen zonder rechtspersoonlijkheid geven aan meer autonomie te krijgen als beloning voor goede resultaten Sancties Ook de aanwezigheid van sankties werden bevraagd in de survey. De figuur 4.4 bekijkt of de organisaties al dan niet gesanctioneerd worden in geval van ondermaatse resultaten. De figuur beschrijft de percentages van ‘ja’ en ‘neen’ per type van organisaties. Naast de intern verzelfstandigd agentschap met rechtspersoonlijkheid, kent de meerderheid van de afdelingen en administraties een sanktie bij ondermaatse resultaten (ongeveer 55%). Bij de andere types zijn de organisaties die geen onderwerp zijn van sancties in de meerderheid. Vooral bij de organisaties die intern verzelfstandigd zijn zonder rechtspersoonlijkheid en bij de fondsen is deze meerderheid die niet aan sancties onderworpen is, substantieel te noemen (meer dan 70%). 100 90 80

Percentage

70

TYPE

60 50

1

40

2

30

3

20

4

10

5

0

6

Neen

Ja

Sancties Figuur 4-4: Sancties per type organisatie

Tabel 4.11 gaat in op de vraag van welke aard de sancties voor de organisatie zijn. In de survey kon de respondent - organisatie kiezen tussen verschillende soorten van sancties. De soorten van sancties worden geclassificeerd – analoog met de classificatie van soorten beloningen - volgens op wie of wat de beloning gericht is en van welke aard de beloning is: -

Voor een individu (vb. manager) en van financiële aard (vb. bonus) Voor een individu en van de aard dat er minder vrijheden (vb. autonomie) voor dat individu mee gemoeid zijn Voor een individu, maar van een andere aard Voor de ganse organisatie en van financiële aard Voor de ganse organisatie en van de aard dat er meer autonomie voor de organisatie komt Van de aard dat de organisatie geherstructureerd wordt Voor de organisatie en van andere aard Voor ieder individu in de organisatie en van financiële aard Voor ieder individu in de organisatie en van andere aard


87


Financieel voor individu

Niet wel

Minder vrijheden voor individu

Niet wel

Voor individu, andere aard

Niet wel

Financieel voor ganse organisatie

Niet wel

Meer autonomie voor ganse organisatie

Niet wel

Organisatie, herstructurering

Niet wel

Voor organisatie, andere aard

Niet wel

Financieel voor ieder individu in de organisatie

Niet wel

Voor ider individu in organisatie, andere aard

Niet wel

Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type

TYPE 1 AFD 16 73 6 27 21 95 1 5 17 77 5 23% 19 86 3 14 22 100 21 95 1 5 21 95 1 5% 21 95 1 5 22 100

2 IVA 9 90 1 10 10 100 10 100 9 90 1 10 8 80 2 20 8 80 2 10 10 100 10 100 9 90 1 10

3 4 5 6 FON IVArp EVApu EVApr 5 24 10 83 86 100 1 1 4 17 100 14 6 1 26 10 100 100 93 100 2 7 6 1 25 10 100 100 89 100 3 11% 6 1 23 7 100 100 82 70 5 3 30 6 1 27 9 100 100 96 90 1 1 4 10 6 1 25 7 100 100 89 70 3 3 11 30 6 1 27 10 100 100 96 100 1 4% 6 1 28 10 100 100 100 100 6 100

1 100

27 96 1 4

9 90 1 10

Tabel 4-11: Soorten sancties per type organisatie

Met betrekking tot sancties, is één van de elementen van het nieuwe overheidsdenken het opleggen van financiële sancties aan individuën en aan de ganse organisatie bij ondermaatse resultaten. We zien in de sample dat twaalf organisaties financiële sancties voor de ganse organisatie kennen. Deze komen voor bij de afdelingen en de extern verzelfstandigde agentschappen. Bij de publiekrechtelijke EVA’s zijn er vijf organisaties met organisationele financiële sankties. Zo blijkt uit onderzoek dat minstens 3 van de 7 beheersovereenkomsten met VOI’s in 1999 financiële sankties insloten. In realiteit blijken deze echter moeilijk toepasbaar. Bovendien blijkt dat negatieve prikkels via bekostiging vanaf een bepaalde hoogte een negatieve invloed op de resultaatsverwezenlijking lijken te hebben. Veel heeft hier te maken met het feit dat de dreiging van financiële sancties de organisatie kan aanzetten tot minder gewenst gedrag. Daarnaast vereisen negatieve prikkels zeer uitgebreide monitoringinstrumenten (Verhoest 2002). Ongeveer veertien organisaties uit de totale sample kennen financiële sancties voor individuen (topmanagers) kennen, waarvan 6 afdelingen en 4 publiekrechtelijke VOI’s. Algemeen genomen is het gebruik van financiële sankties bij ondermaatse resultaten eerder beperkt in de Vlaamse overheid. Andere sankties van enig belang zijn individuele sankties op een ander vlak dan op het financiële en autonomie-vlak en organisationele herstructurering als sanktie.

88


Ook voor sancties en beloningen kunnen we een index maken waarop de individuele organisaties gepositioneerd kunnen worden. Het principe achter deze index is dat bij maximale sturing (1) een organisatie zowel onderwerp is (of kan zijn) van sancties als beloningen, bij gemiddelde sturing (0,5) is een organisatie onderwerp van ofwel sancties ofwel beloningen (of kan zijn), bij minimale sturing (0) is een organisatie noch onderwerp van sancties noch van beloningen (of kan zijn). De formule is dus: SanctBel = {score sancties + score beloningen} en de positie van een organisatie op de index berekend volgens deze formule is dus in feite een optelling van de scores die in figuren 4.3 en 4.4 werden behaald.

AFD

IVA

1

FON

2

3

Percentage

100% 75% 50% 25% 0%

IVArp

EVApu

4

EVApr

5

6

Percentage

100% 75% 50% 25% 0%

0,00

0,25

0,50

0,75

index s&b

1,00

0,00

0,25

0,50

0,75

index s&b

1,00

0,00

0,25

0,50

0,75

1,00

index s&b

Figuur 4-5: Index sanctie en beloning per type organisatie

Figuur 4.5 toont per type van organisaties de scores van de organisaties op deze index. De staafjes duiden op het percentage van organisaties binnen een type van organisaties voor elke positie op de index (‘0’, ‘0,5’, ‘1’). Een belangrijke vaststelling is dat er binnen elk type van organisaties een grote spreiding is, waarmee bedoeld wordt dat er op elke positie van de index organisaties kunnen gevonden worden. Bij de fondsen (type 3) en bij de privaatrechtelijke organisaties (type 6) zijn er echter hoge percentages voor de organisaties die noch sancties noch beloningen krijgen, wat er op duidt dat ze met betrekking tot deze vorm van sturing minimaal gestuurd worden (0). ). Bij de overige type percipiëren ongeveer 40% van de organisatie noch sancties, noch beloningen We concluderen hier met betrekking tot sancties en beloningen dat bij ongeveer de helft van de organisaties in de totale sample geen sancties of beloningen voorkomen. Bij de VOI’s (de publiekrechtelijke EVA’s) is dat ongeveer 40%, evenals bij de afdelingen en administraties. Bij de privaatrechtelijke EVA’s bedraagt dit ongeveer 60%. De meest verspreide sancties en beloningen zijn financieel en veelal individueel van aard, hoewel ook hun inzet beperkt is. Daarnaast worden allerhande vormen ingezet, zij het voor slechts enige organisaties


89


Audit Een laatste aspect van resultaatsturing betreft de audit van de organisatie. Een eerste belangrijke vraag gaat na of de organisatie al dan niet onderwerp is van audit. In figuur 4.6 wordt voor elk type van organisaties bekeken wat de percentages zijn van organisaties die al dan niet onderworpen zijn aan audit. 100 90 80

Percentage

70

TYPE

60 50

1

40

2

30

3

20

4

10

5 6

0 Neen

Ja

Audit Figuur 4-6: Audit per type organisatie

De figuur 4.6 toont duidelijk aan dat de meeste organisaties onderworpen zijn aan audit, en dit geldt voor alle types van organisaties. Binnen alle types van organisaties worden meer dan 60% van hun organisaties ge-audit, in het geval van de types 1, 5 en 6 is dat zelf 70% en in het geval van type 3 (de fondsen) is meer dan 80% van de organisaties subject van audit. Er wordt in de survey ook aandacht besteed aan het type van audit waaraan de organisatie mogelijk onderworpen wordt. In de survey kon de organisatie kiezen tussen verschillende soorten van audits. De classificatie van soorten audits gebeurt langs twee assen, de locus van de audit (intern – extern) en de aard van de audit. De meerkeuzemogelijkheden22 in de survey waren: -

Intern georganiseerd en op financiële prestaties van de organisatie (IF) Intern georganiseerd en op algemene prestaties van de organisatie (IAP) Intern georganiseerd en op wettelijkheid van beleid en beleidsimplementatie (IW) Intern georganiseerd en op regelmatigheid van de organisatie en haar beleid (IR) Intern georganiseerd en op andere criteria (IA) Door een actor extern aan de organisatie en op financiële prestaties van de organisatie (EF)

22

Ter illustratie van de antwoordcategorie ‘andere’ volgende voorbeelden: organisatie en doeltreffendheid, integratie en dynamiek, zuivere kwaliteitsaudit (ISO) voor interne audit. Voorbeelden van ‘andere’ externe audit zijn: door rekenhof n.a.v. specifieke projecten, in het kader van BBB, conformiteit met EU regelgeving, EFQM doorlichting, kwaliteit veiligheid en milieu, ICT beleid, …

90


-

Door een actor extern aan de organisatie en op algemene prestaties van de organisatie (EAP) Door een actor extern aan de organisatie en op wettelijkheid van beleid en beleidsimplementatie (EW) Door een actor extern aan de organisatie en op regelmatigheid van de organisatie en haar beleid (ER) Door een actor extern aan de organisatie en op andere criteria (EA)

In tabel 4.12 worden de types van organisaties uitgezet tegen de soorten van audit die de organisaties konden aanstippen als ze er subject van zijn. De respondenten konden meer dan één soort audit aanstippen. TYPE Intern - financieel

Niet Wel

Intern – algemene prestaties

Niet Wel

Intern – wettelijkheid

Niet Wel

Intern - regelmatigheid

Niet Wel

Intern – andere criteria

Niet Wel

Extern - financieel

Niet Wel

Extern – algemene prestaties

Niet Wel

Extern – wettelijkheid

Niet Wel

Extern – regelmatigheid

Niet Wel

Extern - andere

Niet Wel

Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type

1 AFD

2 IVA

3 FON

18 82 4 18 16 73 6 27 17 77 5 23 19 86 3 14 20 91 2 9 20 91 2 9 16 73 6 27 17 77 5 23 17 77 5 23 19 86 3 14

5 50 5 50 7 70 3 30 10 100

5 83 1 17 5 83 1 17 5 83 1 17 5 83 1 17 6 100

9 90 1 10 10 100

4 5 6 IVArp EVApu EVApr

1 100 1 100 1 100 1 100

1 100 8 80 2 20 9 90 1 10 8 80 2 20 10 100 7 70 3 30

5 83 1 17 5 83 1 17 3 50 3 50 5 83 1 17 5 83 1 17

1 100 1 100

1 100 1 100 1 100

20 71 8 29 22 79 6 21 23 82 5 18 22 79 6 21 26 93 2 7 14 50 14 50 21 75 7 25 20 71 8 29 20 71 8 29 22 79 6 21

5 50 5 50 7 70 3 30 10 100 10 100 10 100 5 50 5 50 8 80 2 20 7 70 3 30 9 90 1 10 9 90 1 10

Tabel 4-12: Soort audit per type organisatie

De interne audits hebben meestal betrekking op financiële aspecten en/of algemene prestaties.


91


De externe audits lijken relatief meer op financiële aspecten en wettelijkheid gericht, dan op algemene prestaties. Toch geeft een kwart van de afdelingen en van de publiekrechtelijke extern verzelfstandigde agentschappen aan onderworpen te zijn aan een externe audit op algemene prestaties. In onderstaande tabel 4.13 wordt vervolgens dieper ingegaan op de soorten externe audits waarvan een organisatie onderwerp is of kan zijn. Meerbepaald wordt gekeken naar welke instantie – in het geval er sprake is van externe audit uiteraard – die externe audit uitvoert. In de survey had de respondent de keuze tussen volgende soorten van instantie, de organisatie kon weer meer dan één antwoordmogelijkheid aanstippen: -

Een externe private instantie Een rechterlijk hof De bevoegde overheid Een college zonder gerechtelijke functie Andere

Onderstaande tabel 4.12 toont per type van organisaties, de instantie die de externe audit uitvoert. Op de verticale as van de tabel staan deze instanties of de combinaties van instanties in het geval er meer dan één externe auditeur werd aangestipt door de respondent.

Niet van toepassing Andere Bevoegde overheid Bevoegde overheid / Andere Bevoegde overheid / College zonder GF Rechterlijk hof Rechterlijk hof / Andere Rechterlijk hof / Bevoegde overheid Private instantie Private instantie / Andere Private instantie / Bevoegde overheid Private instantie / Bevoegde overheid / Andere Private instantie / Rechterlijk hof Private instantie / Rechterlijk hof / Bevoegde overheid

1 2 3 4 5 6 TOT AFD IVA FON IVArp EVApu EVApr 8 5 3 0 10 4 30 2 0 1 0 3 1 7 0 1 0 0 1 0 2 0 1 1 0 0 0 2 0 0 0 0 1 0 1 2 0 0 1 2 0 5 0 0 0 0 1 0 1 0 1 0 0 0 0 1 7 2 0 0 4 2 15 0 1 0 0 0 2 3 1 0 0 0 1 1 3 1 0 1 0 0 0 2 0 0 0 0 1 0 1 1 0 0 0 4 0 5

Tabel 4-13: Soort externe audit per type organisatie

De tabel 4.13 toont dat er een groot deel, namelijk 37%, van de organisaties ge-audit worden door een private instantie, eventueel in combinatie met nog andere externe auditeurs. Tevens blijkt uit de tabel dat er een aanzienlijk deel, 22%, van de organisaties ge-audit worden door de bevoegde overheid, ook eventueel in combinatie met een private instantie. Wanneer we de verschillende types bekijken (verticale as), zien we dat ongeveer de helft van de organisaties (de niet van toepassing organisaties niet meegerekend) van type 1 ge-audit worden door een private instantie alleen. Bij de andere types van organisaties is het beeld iets diverser. Ook voor dit laatste aspect van resultaatsturing, de audit, proberen we een index samen te stellen. De idee is dat organisaties die geen onderwerp zijn van audit minimaal gestuurd worden (0), organisaties die onderwerp zijn of kunnen zijn van interne audit een tussenpositie innemen die gemiddeld is (0,5), en de organisaties die extern ge-audit worden, zowel door de bevoegde overheid als door andere instanties, maximaal gestuurd worden (1). De assumptie bij deze laatste categorie is dat indien externe audit niet door de bevoegde overheid gebeurt dit dan toch vaak in opdracht van die bevoegde overheid is. Daarenboven geven een aanzienlijk aantal respondenten aan bij ‘andere’ en bij ‘externe private instantie’ aan dat het om bijvoorbeeld de entiteit Interne Audit van het MVG gaat, of over de overheid die uitbesteedt. Andere voorbeelden die vaak worden genoemd zijn bedrijfsrevisoren en het Rekenhof.

92


Onderstaande figuur 4.7 bekijkt per type van organisaties, de percentages (staafjes) van organisaties op de drie posities op de index van audit Een eerste vaststelling is ook hier de spreiding van posities op de index tussen organisaties binnen eenzelfde type van organisaties. Zowat in elk type zijn er organisaties te vinden op elke mogelijke positie op de index. Daarnaast zijn bij de organisaties van type 3 en 5 meer dan 60% van de organisaties maximaal gestuurd, wat hier concreet betekend dat ze op positie ‘1’ staan en dus extern ge-audit worden. Een andere vaststelling is dat in de types 1 en 2 er procentueel gezien meer organisaties zijn die aangeven middelmatig gestuurd te worden (0,5) en dus een interne audit ondergaan. Misschien heeft dit te maken met het feit dat vele van deze organisaties ge-audit worden door de entiteit interne audit van het MVG, die deel uitmaakt van de rechtspersoon van het MVG maar feitelijk extern is aan de gesurveyde organisaties. AFD

IVA

1

FON

2

3

Percentage

100% 75% 50% 25% 0%

IVArp

EVApu

4

EVApr

5

6

Percentage

100% 75% 50% 25% 0%

0,00

0,50

1,00

index audit

0,00

0,50

index audit

1,00

0,00

0,50

1,00

index audit

Figuur 4-7: Index audit per type organisatie

Besluit inzake resultaatsturing We hebben hierboven een aantal aspecten of elementen van resultaatsturing belicht. De data van de survey lijken er op te wijzen dat al deze elementen weliswaar aanwezig zijn in het Vlaamse overheidslandschap, maar niet altijd samen. Een echte resultaatsgerichte sturingscyclus is in meeste organisaties onvolledig en losgekoppeld, met belangrijke schakels die ontbreken. Wel is er in de meeste gevallen een basis van resultaatsgerichte sturing aanwezig (zie algemene tabel met overzicht van indexscores per individuele organisatie). Daarnaast is de diversiteit tussen types en binnen types van organisaties zeer groot. Het is niet zo dat de mate van resultaatsgerichte sturing samenhangt met de mate van verzelfstandiging van de organisatie. Zo zijn er verschillende VOI’s met minder resultaatsgerichte sturing dan lagere types zoals DAB’s of afdelingen en administraties Met betrekking tot resultaatssturing besluit het doctoraat van Verhoest voor de VOI’s (type 5) in de periode 1992-1999 dat de Vlaamse Regering in de jaren 90 verschillende stappen zette om de VOI’s in toenemende mate op resultaten te sturen. Men slaagde er echter niet in om het instrument van de beheersovereenkomst te veralgemenen. Met slechts zeven VOI’s werd een beheersovereenkomst


93


afgesloten, waarbij de keuze welke VOI’s een beheersovereenkomst zouden krijgen eerder ad hoc was. Er was echter een groeiende consensus over de wenselijkheid van de resultaatsturing bij het parlement, de administratie en de VOI’s. Formeel nam de mate van resultaatsturing bij de de VOI’s met beheersovereenkomst toe. Feitelijk was de mate van resultaatsturing in vele gevallen echter minder dan formeel voorzien, vaak omwille van een gebrekkige kwaliteit van indicatoren en de éénzijdige aanpassing ervan enerzijds en de gebrekkige of ontbrekende uitwerking van bepaalde deelsystemen (voornamelijk audit en evaluatie) anderzijds. Over het algemeen neemt de kwaliteit van resultaatsturing toe naarmate meer ervaring met een beheersovereenkomst wordt opgedaan (bv. bij de tweede en de derde beheersovereenkomst).

4.1 C. CRITERIA VOOR EX ANTE EN EX POST STURING Na achtereenvolgens te hebben gekeken naar de survey resultaten voor ex ante sturing en de verschillende aspecten van resultaatsturing, willen we hierna nog even kort terugkomen op de criteria waarop een organisatie eventueel gestuurd wordt. Sturing dient immers een focus te hebben, iets waarop de organisatie kan gestuurd worden. Vandaar het belang van sturingscriteria. In de survey werd de vraag gesteld ‘indien relevant, op basis van welk criterium, of welke criteria, de sturing door de functioneel bevoegde minister of het kerndepartement van uw organisatie vormgegeven?’. Voor organisaties van type 1, de afdelingen en administraties, werden in de vraagstelling opnieuw ‘functioneel bevoegde minister’ en ‘kerndepartement’ vervangen door respectievelijk ‘politieke’ en ‘administratieve’ oversten. De verschillende antwoordmogelijkheden waren: -

Wettelijkheid van beleid (conformiteit met geldende regelgeving) (W) Gelijkheid van beleid (gelijkberechtiging van klanten van dienstverlening) (G) Zuinigheid (minimaal gebruik van middelen nodig voor het uitvoeren van een activiteit) (Z) Efficiëntie (maximale prestaties en activiteiten met beschikbare middelen) (E) Effectiviteit (relatie tussen prestaties of activiteiten en de gewenste maatschappelijke effecten van het beleid) (Eff) Responsiviteit van beleid (inspelen op maatschappelijke noden via beleid) (R) Algemeen belang (AB) Conformiteit met beheerscontract (CB) Ander criterium

Tabel 4.14 beschrijft per type van organisaties de criteria waarop de organisaties al dan niet gestuurd worden.

94


Wettelijkheid beleid

Niet Wel Missing

Gelijkheid beleid

Niet Wel Missing

Zuinigheid

Niet Wel Missing

Efficiëntie

Niet Wel Missing

Effectiviteit

Niet Wel Missing

Responsiviteit beleid

Niet Wel Missing

Algemeen belang

Niet Wel Missing

Conformiteit beheerscontract

Niet Wel Missing

Ander criterium

Missing Wel

Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type

TYPE 1 AFD 1 5 20 90 1 5 3 14 17 77 2 9 5 23 14 64 3 13 6 27 14 64 2 9 8 36 12 55 2 9 3 14% 16 73 3 14 5 23 12 55 5 23 11 50 1 5 10 45 21 95 1 5

2 IVA 1 10 7 70 2 20 3 30 5 50 2 20 3 30 4 40 3 30 1 10 6 60 3 30 2 20 5 50 3 30 1 10% 7 70 2 20 1 10 7 70 2 20 3 30 3 30 4 40 6 60 4 40

3 FON 4 67 2 33 4 67 2 33 2 33 2 33 2 33 1 17 3 50 2 33 2 33 2 33 2 33 3 50 3 50 1 17 2 33 3 50 2 33 4 67 6 100

4 5 6 IVArp EVApu EVApr 2 7 18 6 64 60 1 8 4 100 29 40 7 25 10 6 36 60 1 11 4 100 39 40 3 11 15 5 53 10 1 10 5 100% 36 10 7 1 25 10 11 5 39 50 1 10 4 100 36 40 5 18 13 7 46 70 1 10 3 100 36 30 5 18% 13 5 46 50 1 10 5 100 36 50 5 18 13 6 46 60 1 10 4 100 36 40 11 2 39 20 5 5 18 50 1 12 3 100 43 30 1 28 9 100 100 90 1 10

Tabel 4-14: Sturingscriteria per type organisatie

Een interessant aspect met betrekking tot deze criteria is de opdeling tussen de zogenaamde klassieke sturingscriteria (algemeen belang, zuinigheid, gelijkheid en wettelijkheid) en de zogenaamde nieuwe economische criteria zoals responsiviteit, conformiteit met het beheerscontract, efficiëntie en effectiviteit. Een eerste vaststelling is dat er geen noemenswaardige verschillen zijn tussen types van


95


organisaties wat betreft de klassieke criteria. Bij ieder type verklaart een grote meerderheid van de organisaties met wettelijkheid en gelijkheid te moeten rekening houden. Bij het criterium van gelijkheid is het percentage organisaties in type 2 en 5 dat met het criterium rekening moet houden echter lager dan voor de andere klassieke criteria. Ook wat betreft de economische criteria is er geen noemenswaardig verschil tussen de types van organisaties; de meeste organisaties over de types heen geven aan efficiënt te moeten werken. Het aandeel van organisaties, ook weer over de types heen, dat aangeeft dat effectiviteit een sturingscriterium is, is dan weer iets lager dan voor de criteria van efficiëntie. Zuinigheid is relatief minder een sturingscriterium voor intern verzelfstandigde agentschappen zonder rechtspersoonlijkheid, de fondsen en de privaatrechtelijke extern verzelfstandigde agentschappen. Uit de survey blijkt dat naast de traditionele criteria, ook de nieuwe economische criteria (met uitzondering van conformiteit met de beheersovereenkomst) een zekere rol spelen in de sturing van de overheid t.a.v. de verzelfstandigde organisaties. Hierbij vallen heel weinig verschillen tussen de types te onderscheiden. Veelal is er bij de afdelingen een relatief groter aandeel die aangeven onder een klassiek of nieuw criterium te vallen dan bij de publiekrechtelijke extern verzelfstandigde agentschappen. Slechts twee organisaties in de totale sample geven aan dat geen enkel criterium de sturing vanwege de overheid vormgeeft. Meeste organisaties zijn onderworpen aan meerdere criteria, waarbij organisaties binnen types een aanzienlijke heterogeniteit kennen.

4.2 HIËRARCHISCHE OF STRUCTURELE STURING Hiërarchische of structurele sturing is een derde vorm van sturing naast ex ante en resultaatsturing. Deze vorm van sturing heeft betrekking op de invloed die de sturende overheid heeft op de beslissingen van de organisatie via haar vertegenwoordiging in de beheersorganen of via het aanstellen en sturen en evalueren van de leden van die. De term ‘beheersorganen’ verwijst hierbij naar, in voorkomend geval, de Raad van Bestuur enerzijds, en het hoofd van de organisatie dat instaat voor het dagelijks bestuur (.i. de leidende ambtenaar of de topmanager) anderzijds.Twee aspecten worden hier bekeken, de sturing met betrekking tot het hoofd van de organisatie en de sturing met betrekking tot de raad van bestuur van de organisatie (indien relevant).

Sturing met betrekking tot het hoofd van de organisatie Onderstaande figuren 4.7 en 4.8 bespreken achtereenvolgens door welke instantie het hoofd van de organisatie wordt aangeduid en door welke instantie het hoofd van de organisatie geëvalueerd wordt. Voor de aanduiding van de leidend ambtenaar kon de respondent een keuze maken tussen volgende mogelijkheden: -

De regering De regering na nominatie of consultatie door de organisatie De algemene vergadering De minister Het parlement na nominatie door minister/regering De regering na nominatie/consultatie door minister De raad van bestuur Andere

In de vraagstelling naar de organisaties van type 1 toe (de administraties en afdelingen) werden uiteraard de antwoordcategorieën ‘raad van bestuur’ en ‘algemene vergadering’ weggelaten. Wel werd een categorie ‘hogere administratieve niveaus’ aangeboden bij dit type van organisaties.

96


100 90 80

TYPE

Percentage

70 60

1

50

2

40

3

30 4

20 5

10 0

6

re de An

m no

VB R

g re

m no

r te is in M

AV

g re

g rin ge re

ng si is M

in m

g or

Aanduiding LA Figuur 4-8: Aanduiding hoofd van de organisatie per type organisatie

Bij de afdelingen/adminsitraties (type 1) wordt het hoofd inderdaad aangeduid door de Vlaamse Regering, de minister of ‘hogere administratieve of politieke niveaus’23. Zoals verwacht wordt bij de intern verzelfstandigde agentschappen zonder rechtspersoonlijkheid (DAB’s), de fondsen zonder rechtspersoonlijkheid en het intern verzelfstandigd agentschap met rechtspersoonlijkheid het hoofd van de organisatie meestal door de Vlaamse Regering aangeduid. Bij de privaatrechtelijke extern verzelfstandigde agentschappen (type 6) wordt het hoofd meestal aangeduid door de Raad van Bestuur, in overeenstemming met de geldende wetgeving (vnl. vzw-wetgeving). Toch komt het ook hier voor dat de Vlaamse Regering in een aantal gevallen het hoofd van de organisatie aanduidt. Wat betreft de publiekrechtelijke en hybride extern verzelfstandigde agentschappen (type 5) blijkt dat in meer dan de helft van de gevallen het hoofd van de organisatie wordt aangesteld door de Vlaamse Regering, waarbij in enkele gevallen de Raad van Bestuur gehoord wordt. In de overige gevallen wordt het hoofd aangeduid door de Raad van Bestuur of door de algemene vergadering. Met betrekking tot de aanstelling van de leidend ambtenaar, blijkt uit de analyse van Verhoest dat er in de bestudeerde VOI’s verschillende praktijken voorkwamen. In 18 gevallen benoemde de Vlaamse regering de leidend ambtenaar al dan niet na de raad van beheer gehoord te hebben. In 14 organisaties was de benoemende instantie niet de Vlaamse regering maar de raad van bestuur of de algemene vergadering. In 11 van deze instellingen had de regering geen vertegenwoordigers in de raad van 23

De hoge score van type 1 organisaties in de categorie ‘andere’ heeft alles te maken met het feit dat zeven van deze organisaties aangeven dat ‘hogere administratieve of politieke niveaus’ het hoofd van de organisatie of de leidend ambtenaar aanduiden, oftewel een goeie 30%. Omdat deze categorie in de oorspronkelijke survey niet bestond en werd bijgecreëerd om aan de specificiteit van type 1 organisaties tegemoet te komen, werden deze antwoorden onder de oorspronkelijke categorie ‘ander’ geplaatst. Concreet ziet het beeld er voor de type 1 organisaties dus als volgt uit:5% missing, 20% regering, 10% regering na nominatie of consultatie organisatie, 25% minister, 5% regering na nominatie minister en 35% (8 organisaties) andere. Van die 8 ‘andere’ organisaties zijn er 7 die ‘hogere administratieve of politieke niveaus’ hebben opgegeven.


97


bestuur of had de regering geen overwicht in de raad van bestuur. De Vlaamse regering kon in deze gevallen dus geen echte invloed uitoefenen op de aanstelling van de leidend ambtenaar. In deze gevallen echter werden echter de bevoegdheden inzake dagelijks bestuur voor de leidende ambtenaar beperkt ten voordele van één of meerdere leden van de raad van bestuur, zoals de voorzitter (Verhoest 2002). Voor de evaluatie van het hoofd van de organisatie kon de respondent een keuze maken tussen volgende mogelijkheden: -

De regering De minister Het parlement De raad van bestuur De regering en de raad van bestuur samen Andere

In de vraagstelling naar de organisaties van type 1 toe (de administraties en afdelingen) werden uiteraard de antwoordcategorieën ‘raad van bestuur’ en ‘regering en raad van bestuur samen’ weggelaten. Wel werd een categorie ‘hogere administratieve niveaus’ aangeboden bij dit type van organisaties. 100 90 80

TYPE

Percentage

70 60

1

50

2

40

3

30

4

20

5

10

6

0 r de An e

r te

en

is in M

eg R

VB R

R

g in

ng si

r ge re

is M

VB

Evaluatie LA Figuur 4-9: Evaluatie hoofd organisatie per type organisatie

De bovenstaande figuur 4.9 toont per type van organisatie de instantie door welke het hoofd van de organisatie wordt geëvalueerd. Voor de type 1 organisaties (afdelingen en administraties) wordt het hoofd van de organisatie in de meeste gevallen door hogere administratieve of politieke niveaus geëvalueerd24. Dit is ook het geval bij de intern verzelfstandigde agentschappen. Voor de 24

De hoge score van type 1 organisaties in de categorie ‘andere’ heeft alles te maken met het feit dat twaalf van deze organisaties aangeven dat ‘hogere administratieve of politieke niveaus’ het hoofd van de organisatie of de

98


publiekrechtelijke EVA’s (type 5), leert de figuur ons dat in ongeveer een derde van de organisaties het hoofd van de organisaties door de regering wordt geëvalueerd. Daarnaast wordt in een derde van die organisaties het hoofd door de raad van bestuur geëvalueerd. In mindere mate wordt bij de publiekrechtelijke EVA’s het hoofd van de organisatie door de regering en de raad van bestuur samen geëvalueerd. Bij de privaatrechtelijke EVA’s wordt in de helft van de gevallen het hoofd van de organisatie door de raad van bestuur geëvalueerd. Verhoest (2002) stelde in zijn doctoraat bovendien vast dat in de jaren negentig de Vlaamse regering haar invloed op de leidende ambtenaren probeerde uit te breiden. Dit gebeurde door de invoering van een jaarlijkse evaluatie voor de leidend ambtenaren van 26 organisaties, hetzij door de regering, hetzij door de raad van bestuur. Ook werd de praktijkvan de contractuele tewerkstelling van het hoofd van de organisatie verruimd. In zes gevallen bijvoorbeeld werd het hoofd van de organisatie op basis van een arbeidsovereenkomst tewerkgesteld. Aan de andere kant werd de rol van de leidend ambtenaar ten opzichte van de raad van bestuur versterkt door een herallocatie van bevoegdheden na audits of bij herstructureringen waarbij residuaire bevoegdheden bij de leidend ambtenaar kwamen te liggen. Een derde aspect met betrekking tot het hoofd van de organisatie is op ‘basis van wat deze persoon verantwoordelijk is ten opzichte van de sturende overheid. De respondent – organisatie had hier de keuze om te antwoorden uit volgende mogelijkheden (men kon meer dan één antwoord aanstippen): -

Resultaten Algemeen functioneren van de organisatie Wettelijkheid Andere

Resultaten

Niet Wel

Algemeen functioneren

Niet Wel

wettelijkheid

Niet Wel

Andere

Niet Wel

Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type

TYPE 1 AFD 4 18 18 82 4 18 18 82 12 55 10 45 22 100

2 IVA 4 40 6 60 2 20 8 80 3 30 7 70 10 100

3 4 5 6 FON IVArp EVApu EVApr 4 9 5 67 32 50 2 1 19 5 33 100 68 50 1 5 3 17 18 30 5 1 23 7 83 100 82 70 3 8 4 50 29 40 3 1 20 6 50 100 71 60 6 1 26 10 100 100 93 100 2 7

Tabel 4-15: Verantwoordelijkheid van hethoofd van de organisatie per type organisatie

De tabel 4.15 toont per type van organisaties op welke basis het hoofd van de organisatie verantwoordelijk is. Op de verticale as van de tabel worden de mogelijke criteria aangeduid. Binnen de types van organisaties is het beeld divers, dit wel zeggen dat de hoofden van de organisaties zich binnen een bepaald type nogal op verschillende basis moeten verantwoorden. Binnen elk type van leidend ambtenaar evalueren, oftewel een kleine 60%. Omdat deze categorie in de oorspronkelijke survey niet bestond en werd bijgecreeerd om aan de specificiteit van type 1 organisaties tegemoet te komen, werden deze antwoorden onder de oorspronkelijke categorie ‘ander’ geplaatst. Concreet ziet het beeld er voor de type 1 organisaties dus als volgt uit:5% missing, 10% regering, 25% minister en 60% (13 organisaties) andere. Van die 14 ‘andere’ organisaties zijn er 12 die ‘hogere administratieve of politieke niveaus’ hebben opgegeven.


99


organisaties komen vooral ‘algemeen functioneren van de organisatie’ en ‘wettelijkheid’ naar voren als belangrijke verantwoordingsbasis. In het geval van de type 1, 2 en type 5 organisaties komt ook ‘resultaten van de organisatie’ naar voren als belangrijke verantwoordingsbasis (in respectievelijk een goede 80% en een goede 60% van de gevallen voor die types). Bij een ruime 40% van de organisaties (33 op 78 organiaties) uit de totale sample moet het hoofd zich verantwoorden op basis van wettelijkheid, algemeen functioneren én resultaten. Slechts vier organisaties in de totale sample geven geen verantwoordingsbasis op. Ook met betrekking tot de structurele sturing ten opzichte van het hoofd van de organisatie kunnen we een index maken. De organisatie kan drie posities opnemen op de index, gaande van 0 (minimale sturing) tot 1 (maximale sturing). Wanneer het hoofd van de organisatie extern aangeduid én geëvalueerd wordt, dit is door regering, parlement of minister, dan wordt de organisatie maximaal gestuurd en krijgt ze waarde ‘1’. Wanneer één van beide – aanduiding of evaluatie – door externen, en één van beide – aanduiding of evaluatie – intern, dit is door raad van bestuur, algemene vergadering of sommige andere (hangt af van wat met andere bedoeld werd door respondent), gebeurt, dan wordt de organisatie gemiddeld gestuurd met betrekking tot het hoofd van de organisatie en krijgt ze waarde ‘0,5’. Wanneer noch evaluatie noch aanduiding van het hoofd van de organisatie extern gebeurt, dan wordt de organisatie op dit vlak minimaal gestuurd met betrekking tot het hoofd van de organisatie en krijgt ze waarde ‘0’. De formule luidt hier dus: LeidAmbt = {score aanduiding + score evaluatie}. Figuur 4.10 beschrijft per type organisatie de positie van de organisaties op de index (0, 0,5 of 1). De staafjes geven het percentage organisaties aan binnen een bepaald type van organisaties dat een bepaalde positie op de index inneemt. De organisaties van type 1, type 3 en type 4 worden heel sterk gestuurd met betrekking tot het hoofd van de organisatie, gezien de grote percentages (meer dan 90%) die zich positioneren op 1 in de index, wat betekent dat het hoofd van de organisatie aangeduid en geëvalueerd wordt door externe instanties zoals regering, minister of parlement. Voor organisaties van type 6 geldt dan weer het omgekeerde, waarbij in bijna tachtig procent van de gevallen het hoofd van de organisatie niet extern aangeduid en geëvalueerd wordt. Voor de publiekrechtelijke EVA’s (type 5) worden nogal wat organisaties (ongeveer een derde) minimaal gestuurd met betrekking tot de aanduiding en evaluatie van het hoofd van de organisatie. Veel heeft hier te maken met het feit dat in nogal wat organisaties de aanduiding en de evaluatie van het hoofd van de organisatie door de raad van bestuur of door de algemene vergadering gebeurt, en dus volgens onze definitie intern.

100


AFD

IVA

1

FON

2

3

Percent

100% 75% 50% 25% 0%

IVArp

EVApu

4

EVApr

5

6

Percent

100% 75% 50% 25% 0%

0,00

0,50

1,00

index hoofd organisatie

0,00

0,50

1,00


0,00

0,50

1,00


Figuur 4-10: Index leidend ambtenaar per type organisatie

Sturing met betrekking tot raad van bestuur van de organisatie Een tweede focus van hiërarchische of structurele sturing heeft betrekking op de raad van bestuur van de organisatie. Achtereenvolgens komen de aanduiding van de raadsleden, de aanduiding van de voorzitter van de raad van bestuur en de basis van verantwoordelijkheid van de raadsleden ten opzichte van de sturende overheid aan bod. Uiteraard worden de organisaties van type 1, de afdelingen en administraties niet betrokken bij de analyses, wegens de evidente reden dat deze organisaties geen raad van bestuur in de strikte zin van het woord hebben. Ook de organisaties van type 2, 3 en 4 worden niet in de analyse begrepen Daarom staan deze organisaties in alle tabellen en figuren bij de missing values gecatalogeerd. Figuur 4.10 bespreekt per type van organisaties welke instantie de raadsleden aanduidt. In de survey hadden de respondenten volgende keuzemogelijkheden: -

Regering Regering na nominatie en/of consultatie vanuit organisatie De algemene vergadering Minister Parlement na nominatie door minister/regering Regering na nominatie door of consultatie van minister Andere


101


100 90 80

TYPE

Percentage

70 60

1

50

2

40

3

30 4

20 5

10 0

6

m no

m no

re de an

g re

AV

g re

g rin ge re

ng si is M

in m

g or

Aanduiding RVB

Figuur 4-11: Aanduiding raad van bestuur per type organisatie

De figuur 4.11 bevat heel veel missing values, maar dat valt volledig toe te schrijven aan het feit dat het slechts de organisaties van type 5 en 6 (de extern verzelfstandigde organisaties) zijn die een raad van bestuur hebben25. Uit de figuur blijkt dat de organisaties van type 6 (de privaatrechtelijk verzelfstandigde organisaties) vooral een raad van bestuur hebben die door de algemene vergadering wordt aangeduid. Bij organisaties van type 5 (de publiekrechtelijke of hybride) is het beeld divers, al is er bij deze organisaties een licht overwicht van organisaties waarvan de raad van bestuur wordt aangeduid door de regering. De organisaties die zichzelf tot de categorie “andere” rekenen geven bij de verduidelijking van hun antwoord aan dat de raad van bestuur bijvoorbeeld aangeduid wordt door verkiezing door vergadering, benoemd door regering op voordracht organisatie, door minister na nominatie uit organisatie (allemaal antwoordmogelijkheden), andere publieke en private partners, minister op voordracht van andere partners, … Figuur 4.12 bekijkt de aanduiding van de voorzitter van de raad van bestuur. De respondenten konden in de survey kiezen tussen volgende antwoordmogelijkheden: -

De raad van bestuur zelf Regering Regering na nominatie of consultatie vanuit organisatie De algemene vergadering Verkiezing Minister Parlement na nominatie door minister/regering

25

Een belangrijke opmerking geldt hier voor de organisatie van type 2 die stelt dat de voorzitter van de raad van bestuur aangeduid wordt door de regering na nominatie of consultatie vanuit de organisatie. Dit betreft hier een misverstand aangezien die bepaalde organisatie (na telefonische navraag) wel een raad van bestuur bleek te hebben, doch haar huidige rechtspositie en status pas sedert 1 januari 2003 heeft. Men verklaarde ook een buitendienst van het MVG te zijn, vandaar dat wij hen bij de type 2 organisaties hebben gepositioneerd.

102


-

Regering na nominatie door of consultatie van minister Andere

Behalve de ene organisatie van type twee26, zijn het voor het overige uiteraard weer alleen organisaties van type 5 en 6 die voorkomen in deze figuur, de missing values (organisaties zonder raad van bestuur) uitgezonderd. 100 90 80

TYPE

Percentage

70 60

1

50

2

40

3

30 4

20 5

10 0

6

VB R

in m

g or

g in

m no

re de an

g re

ez

m no

i rk ve

AV

g re

g

g

rin ge re

n si is M

Aanduiding voorzitter RVB

Figuur 4-12: Aanduiding voorzitter raad van bestuur per type organisatie

Vooral bij de privaatrechtelijke EVA’s zien we met betrekking tot de aanduiding van de voorzitter van de raad van bestuur dat in de meeste gevallen die aanduiding door de raad van bestuur zelf gebeurt, dit is in meer dan 60% van de gevallen. Bij de publiekrechtelijke EVA’s wordt de voorzitter van de raad van bestuur in meer dan 40% van de gevallen door de regering aangeduid en in een kleine 20% van de gevallen door de raad van bestuur zelf. Een voorlaatste aspect van hiërarchische of structurele sturing ten opzichte van de raad van bestuur kijkt naar de basis van de verantwoordelijkheid van raadsleden ten opzichte van de sturende overheid. De respondent – organisatie had hier de keuze om te antwoorden uit volgende mogelijkheden (men kon meer dan één antwoord aanstippen): -

Resultaten Algemeen functioneren van de organisatie Wettelijkheid Andere Geen verantwoordelijkheid

26

Een belangrijke opmerking geldt hier voor de organisatie van type 2 die stelt dat de voorzitter van de raad van bestuur aangeduid wordt door de regering na nominatie of consultatie vanuit de organisatie. Dit betreft hier een misverstand aangezien die bepaalde organisatie (na telefonische navraag) wel een raad van bestuur bleek te hebben, doch haar huidige rechtspositie en status pas sedert 1 januari 2003 heeft. Men verklaarde ook een buitendienst van het MVG te zijn, vandaar dat wij hen bij de type 2 organisaties hebben gepositioneerd.


103


Een viertal publiekrechtelijke extern verzelfstandigde agentschappen (type 5) verklaren dat de raadsleden geen verantwoordelijkheid dragen. Zowel het algemeen functioneren van de organisatie als de wettelijkheid van de acties die de organisatie onderneemt, blijken respectievelijk in ruim de helft van de publiekrechtelijke extern verzelfstandigde agentschappen als verantwoordingsbasis voor de Raad van Bestuur te dienen. In ruim 35 % van die organisaties spelen beide criteria tegelijkertijd. In een groot aantal publiekrechtelijke EVA’s (meer dan 70%) wordt aangegeven dat de raadsleden niet verantwoordelijk zijn voor de resultaten van de organisatie. Bij de privaatrechtelijke EVA’s zijn de raadsleden in ruim de helft van de gevallen niet verantwoordelijk voor de resultaten van de organisatie. In 70% van de gevallen zijn de raadsleden verantwoordelijk voor de wettelijkheid van de acties die de organisatie onderneemt en in 60% van de gevallen zijn de raadsleden verantwoordelijk voor het algemeen functioneren van de organisatie.

Resultaten

Niet Wel

Algemeen functioneren

Niet Wel

wettelijkheid

Niet Wel

Andere

Niet Wel

Geen verantwoordelijkheid

Niet Wel

Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type

TYPE 5 EVApu 22 79 6 21 12 43 16 57 13 46 15 54 27 96 1 4 24 86 4 14

6 EVApr 6 60 4 40 4 40 6 60 3 30 7 70 10 100 10 100

Tabel 4-16: Verantwoordelijkheid raadsleden per type organisatie

Een laatste aspect van hiërarchische of structurele sturing ten opzichte van de raad van bestuur kijkt naar de samenstelling van de raad van bestuur, of welke instanties vertegenwoordigd worden in de raad van bestuur van de organisaties. De respondenten hadden keuze tussen volgende categorieën in de survey: -

Vertegenwoordigers van de regering (R) Vertegenwoordigers van andere overheden (AO) Werknemersorganisaties (WN) Werkgeversorganisaties (WG) Belanghebbenden zoals andere actoren, cliënten (B) Onafhankelijke experts (O) Hogere ambtenaren van de organisatie (HA) Andere (and)

We willen er bij de onderstaande tabel op wijzen dat we opnieuw één organisatie van type twee in de analyse hebben betrokken. De reden hiervan werd hierboven reeds verduidelijkt.

104


Vertegenwoordigers regering

Niet Wel

Vertegenwoordigers andere overheden

Niet Wel

Werknemersorganisaties

Niet Wel

Werkgeversorganisaties

Niet Wel

Belanghebbenden

Niet Wel

Onafhankelijke experts

Niet Wel

Ambtenaren van de organisatie

Niet Wel

Andere

Niet Wel

Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type

TYPE 2 IVA 1 100

1 100 1 100 1 100

1 100 1 100 1 100

5 EVApu 7 29 17 71 14 58 10 42 14 58 10 42 13 54 11 46 16 67 8 33 18 75 6 25 15 62 9 38 3 25 9 75

6 EVApr 2 29 5 71 5 71 2 29 6 86 1 14 7 100 2 29 5 71 3 43 4 57 5 71 2 29 1 100

Tabel 4-17: Samenstelling raad van bestuur per type organisatie

De samenstelling van de raden van bestuur van de verschillende organisaties is heel divers, getuige daarvan bovenstaande tabel. Er zijn voor de types van de publiekrechtelijke en privaatrechtelijke EVA’s organisaties die aangeven dat hun raad van bestuur bestaat uit vertegenwoordigers van de regering (voor beide types in meer dan 70% van de gevallen). Maar we zien bijvoorbeeld ook dat een substantieel aantal organisaties – meer dan 40% van de type 5 organisaties - de sociale partners (werkgevers en werknemers) in de raad van bestuur hebben. Bij de privaatrechtelijke EVA’s heeft een meerderheid van de organisaties belanghebbenden en onafhankelijke experts in de raad van bestuur, voor de publiekrechtelijke EVA’s is dat een derde. Tenslotte heeft 40% van de publiekrechtelijke en ongeveer 30% van de privaatrechtelijke EVA’s ambtenaren van de organisatie in de raad van bestuur. Dat de samenstelling van deze raden een belangrijke kwestie is, hoeft niet te verbazen met het oog op de discussies die tegenwoordig plaatsvinden over bestuursparticipatie in agentschappen. Tenslotte proberen we ook voor hiërarchische sturing ten opzichte van de raad van bestuur twee indexen te ontwerpen. De eerste index is te vergelijken met de index van hiërarchische sturing ten opzichte van de leidende ambtenaar. De organisatie kan drie posities opnemen op de index, gaande van 0 (minimale sturing) tot 1 (maximale sturing). Wanneer de raad van bestuur en de voorzitter extern aangeduid wordt, dit is door regering, parlement of minister, door de overheid dus, dan wordt de organisatie maximaal gestuurd en krijgt ze waarde ‘1’. Wanneer de aanduiding van één van beide – raad of voorzitter – door de overheid, en de aanduiding van één van beide – raad of voorzitter – intern, dit is door de algemene


105


vergadering van de organisatie gebeurt, dan wordt de organisatie gemiddeld gestuurd en krijgt ze waarde ‘0,5’. Wanneer de aanduiding van noch raad van bestuur noch van de voorzitter van de raad van bestuur door de overheid gebeurt, dan wordt de organisatie op dit vlak minimaal gestuurd vanuit de overheid met betrekking tot de raad van bestuur en krijgt ze waarde ‘0’. De formule luidt hier dus: RvB = {score aanduiding raad + score aanduiding voorzitter}. Figuur 4.13 beschrijft per type organisatie de positie van de organisaties op de index (0, 0,5 of 1). De staafjes geven het percentage organisaties aan binnen een bepaald type van organisaties dat een bepaalde positie op de index inneemt. EVApu

EVApr

5

6

Percent

75%

50%

25%

0%

0,00

0,50

1,00

index rvb

0,00

0,50

1,00

index rvb

Figuur 4-13: Index raad van bestuur per type organisatie

Bovenstaande figuur 4.13 toont een belangrijk verschil tussen de publiekrechtelijke en hybride organisaties (type 5) en de privaatrechtelijke organisaties (type 6). De organisaties van type vijf lijken sterker gestuurd door de overheid met betrekking tot de aanduiding van de raad van bestuur en haar voorzitter gezien het hoge percentage van organisaties dat op positie 1 van de index staat. Het omgekeerde geldt voor de organisaties van type 6, waarvan een grote meerderheid minimaal gestuurd wordt door de overheid. De tweede index is een index die de samenstelling van de raad van bestuur beschrijft. De idee achter deze index is dat wanneer de bevoegde of sturende overheid de meerderheid van de zitjes heeft in de raad van bestuur, de sturing, dus hier de invloed op beslissingen van de organisatie via de meerderheid in zetels - maximaal is (1). Wanneer de sturende overheid vertegenwoordigd is zonder de meerderheid te hebben in de raad van bestuur, is de sturing gemiddeld (0,5) en wanneer de sturende overheid niet vertegenwoordigd is in de raad van bestuur is de sturing minimaal (0). De ratio totaal aantal leden raad van bestuur / leden die sturende overheid vertegenwoordigen is hier dus cruciaal. In figuur 4.14 worden de organisaties per type van organisaties gepositioneerd op deze index. De staafjes duiden het percentage organisaties – binnen een bepaald type organisaties – aan dat op een bepaalde positie op de index staat.

106


EVApu

EVApr

5

6

Percentage

40%

30%

20%

10%

0,00

0,50

1,00

0,00

index vert rvb

0,50

1,00

index vert rvb

Figuur 4-14: Index samenstelling raad van bestuur per type organisatie

Bij privaatrechtelijke EVA’s zijn er in de sample 5 van de 7 organisaties die een vertegenwoordiging van de overheid in de raad van bestuur hebben, waarvan 3 in een minderheidspositie. Bij twee organisaties is de overheid niet vertegenwoordigd. Bij de publiekrechtelijke EVA’s zijn er 14 van de 21 organisaties uit de sample die een vertegenwoordiging van de overheid in de raad van bestuur hebben, waarvan 10 in een minderheidspositie. Zeven organisaties hebben geen vertegenwoordiging van de overheid in de raad van bestuur. De hiërarchische of structurele sturing van de organisatie krijgt dus, zoals hierboven beschreven, hoofdzakelijk vorm via de inspraak met betrekking tot de aspecten van (aanduiding en evaluatie) van het management en via de inspraak in beheersorganen van de organisatie en via de aanstelling van het hoofd van de organisatie en de raad van bestuur en via het gewicht van de overheid bij stemming in de raad van bestuur. Dit aspect wordt ook in het doctoraat van Verhoest belicht. Hij komt tot de conclusie dat van de 30 bestudeerde VOI’s er 11 zijn waarvan de Vlaamse regering geen vertegenwoordigers heeft in de raad van bestuur. In nog eens 16 organisaties had de Vlaamse regering via haar vertegenwoordigers geen overwicht in de raad van bestuur. In de meeste gevallen werd de vertegenwoordiging van de Vlaamse regering in de raden van bestuur van de VOI’s meestal aangeduid op voordracht van de coalitiepartners uit de regering. In 24 organisaties werden de raden van bestuur volledig door de Vlaamse regering benoemd. Er dient hierbij opgemerkt te worden dat de Vlaamse regering wel een benoemende bevoegdheid had, maar dat ze in de meeste gevallen de door hun benoemde leden gedurende de ambtstermijn niet kon ontslaan. Samenvattend kan gesteld worden dat de Vlaamse regering via de aanstelling van en/of haar vertegenwoordiging in de raad van bestuur wel een zekere invloed kon uitoefenen op het beheer van de organisaties. Dit mag echter niet overschat worden, omdat in meer dan de helft van de bestudeerde organisaties de Vlaamse regering via haar vertegenwoordigers geen meerderheid had binnen de raad van bestuur, wat impliceert dat andere actoren minstens evenveel op het door de organisatie gevoerde beheer konden wegen als de Vlaamse regering.

4.3 FINANCIËLE STURING Wat betreft de laatste vorm van sturing, de financiële sturing, beperken we ons hier voorlopig tot de beschrijving in tabelvorm van één vraag uit de survey, met name de vraag waar de bronnen van inkomsten van de organisatie liggen. De sturingscomponent bij financiën ligt hier heel specifiek in het feit dat een organisatie die voor een deel of volledig afhankelijk is van de sturende overheid wat


107


betreft de inkomsten voor de organisatie, sterker gestuurd kan worden en op die manier misschien minder vrijheidsgraden heeft. Omdat we echter niet over voldoende gegevens beschikken om af te leiden voor welk deel de organisatie afhankelijk is van de sturende overheid voor haar inkomsten, moeten we ons hier voorlopig beperken tot het kijken naar wat de bronnen van inkomsten van de organisatie zijn. In de survey konden de respondent – organisaties kiezen uit volgende antwoordcategorieën (waarvan ze er meer dan één mochten aanstippen): -

Budgetallocatie van het moederdepartement (MD) Transfers van andere overheden (AO) Zelf geheven belastingen (B) Opbrengsten uit verkoop goederen en diensten (markt) (M) Giften, sponsoring en lidmaatschap (GSL) Andere (and)

Tabel 4.18 beschrijft per type van organisaties de resultaten van de survey. Op de verticale as van de tabel staan de soorten bronnen van inkomsten.

Budgetallocatie departement

Niet Wel

Transfers andere overheden

Niet Wel

Zelf geheven belastingen

Niet Wel

Opbrengsten verkoop goederen en diensten

Niet Wel

Giften, sponsoring, lidmaatschap, … Niet Wel Andere

Niet Wel

Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal

TYPE 1 AFD 8 35 15 65 18 67 5 33 22 96 1 4 20

% in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type Aantal % in type

2 IVA 5 42 7 58 12 100 11 92 1 8 7

87 3 13 23 100

54 5 46 12 100

21 91 2 9

9 75 3 25

3 4 5 6 FON IVArp EVApu EVApr 2 8 2 40 30 20 3 1 19 8 60 100 70 80 3 1 11 4 60 100 41 40 2 16 6 40 59 60 5 1 27 9 100 100 100 90 1 10 5 11 6 100 5 100

5 100

1 100 1 100

1 100

41 16 59 24 89 3 11 19 70 8 30

60 4 40 10 100 6 60 4 40

Tabel 4-18: Bronnen van inkomsten organisatie per type organisatie

In alle types van organisaties wordt een meerderheid van de organisaties gefinancierd door budgetallocatie van het kerndepartement. Tevens valt in alle types van organisaties het substantieel aandeel van ‘transfers van hogere overheden’ en ‘andere financieringsvormen’ op. Ook zien we dat de categorie ‘opbrengsten uit de verkoop van goederen en diensten’ vooral in de types 2, 5 en 6 sterk vertegenwoordigd is. Ook voor financiële sturing proberen we een index te maken. We gaan ervan uit dat een organisatie die niet afhankelijk is van de sturende overheid voor haar financiering minimaal gestuurd wordt en dus score ‘0’ krijgt. Een organisatie die wel afhankelijk is van de sturende overheid voor haar financiering,

108


maar daarnaast ook nog andere bronnen van inkomsten heeft, wordt gemiddeld gestuurd en krijgt score ‘0,5’. Een organisatie die volledig afhankelijk is van de sturende overheid voor haar financiering (en dus alle inkomsten uit budgetallocatie van het moederdepartement haalt), wordt maximaal gestuurd en krijgt score ‘1’. Onderstaande figuur 4.15 beschrijft per type van organisaties de scores van de organisaties op deze index (‘0’, ‘0,5’ of ‘1’). De staafjes tonen de percentages van de organisaties die op een bepaalde positie staan op de index voor dat type van organisaties.

AFD

IVA

1

FON

2

3

Percentage

100% 75% 50% 25% 0%

IVArp

EVApu

4

EVApr

5

6

Percentage

100% 75% 50% 25% 0%

0,00

0,50

index fin sturing

1,00

0,00

0,50

index fin sturing

1,00

0,00

0,50

1,00

index fin sturing

Figuur 4-15: Index financiële sturing per type organisatie

De belangrijkste vaststelling is hier dat voor alle types van organisaties een aanzienlijk deel van de organisaties zowel door het moederdepartement als door andere bronnen wordt gefinancierd, behalve dan voor type 1, waarvan meer dan 50% van de organisaties door het moederdepartement alleen gefinancierd wordt, en dus in de optiek van deze index sterker gestuurd worden. Daarnaast kunnen we uit de figuur 4.15 ook afleiden dat het aandeel van organisaties die naast budgetallocatie ook nog andere bronnen van inkomsten hebben (en dus gemiddeld gestuurd worden) toeneemt naarmate het type van organisaties zich verder van de kernoverheid bevindt. Een andere belangrijke vaststelling is dat het aantal organisaties die enkel door budgetallocatie van het moederdepartement gefinancieerd worden (en dus op die wijze maximaal gestuurd worden) afneemt naarmate het organisatietype zich verder van de kernoverheid bevindt. Het aantal organisaties dat geen budgetallocatie ontvangt van het departement is eerder beperkt bij alle types van organisaties.

4.4 BESLUIT INZAKE STURING VAN DE ORGANISATIE Ook inzake sturing van de organisaties krijgen we wanneer we de organisaties en de types van organisaties bekijken een heel heterogeen beeld. Met betrekking tot ex ante sturing, is er binnen de verschillende types een heel divers beeld. Zo zijn er bij de VOI’s (extern verzelfstandigde publiekrechtelijke organisaties) organisaties die maximaal gestuurd worden op zowel vernietigingsrecht als op inspraakrecht van de hogere overheid, als organisaties die op beide minimaal gestuurd worden.


109


Wat betreft de resultaatsturing, zien we dat er relatief meer extern verzelfstandigde organisaties zijn die een beheersovereenkomst hebben dan dat er afdelingen en administraties, intern verzelfstandigde organisaties of fondsen zijn met een beheersovereenkomst. De organisaties met een beheersovereenkomst hebben in de meeste gevallen ook een sterk uitgebouwd geheel aan indicatoren die de resultaten van de organisatie gaan meten. In relatief veel gevallen worden de behaalde resultaten op de indicatoren ook nog eens aan de ingezette middelen getoetst. Maar ook bij organisaties die geen beheersovereenkomst hebben, worden in de meeste gevallen indicatoren aangewend om de resultaten van de organisatie te gaan meten. Deze doelstellingen worden dan in het geval van het ontbreken van een beheersovereenkomst meestal geconcretiseerd in het oprichtingsdecreet, het organigram of in de begrotingsopmaak. Wat betreft het meten van de resultaten van de organisaties, zien we dat de organisaties die subject zijn van resultaatsmeting hun resultaten meestal zelf meten of laten meten door derde actoren of door de kernoverheid. Bij de afdelingen en administraties, de IVA’s zonder rechtspersoonlijkheid en de privaatrechtelijke EVA’s zien we dat de meeste organisaties hun resultaten laten meten door derden of door de kernoverheid. Bij de publiekrechtelijke EVA’s is er een aanzienlijk deel van de organisaties die zelf de resultaten meet. Bekijken we de evaluatie van de resultaten van de organisatie, dan krijgen we een gelijkaardig beeld. Ook hier zien we dat de meeste afdelingen en administraties en privaatrechtelijke EVA’s geëvalueerd worden door derden of door de kernoverheid, en dat dit voor een aanzienlijk aantal publiekrechtelijke EVA’s ook het geval is. Bij deze laatste categorie echter zijn er opnieuw heel wat organisaties die zelf hun resultaten gaan evalueren. Wat betreft audit, zien we dat de meeste organisaties en dit geldt voor alle types zelf hun audit intern organiseren of door andere instanties ge-audit worden. Bij de types van de fondsen en de beide types van de EVA’s zien we dat de meerderheid van de organisaties extern geaudit worden, door derden of door de kernoverheid. Wanneer we tenslotte gaan kijken naar de vraag of organisaties gesanctioneerd en/of beloond worden, valt er niet echt een duidelijke lijn te trekken. Binnen ieder type van organisaties zijn organisaties terug te vinden die wel beloond en gesanctioneerd (kunnen) worden, niet beloond en gesanctioneerd (kunnen) worden of slechts onderwerp van één van beide zijn. Algemeen geschetst kunnen we stellen dat er ten eerste niet echt een duidelijk afgelijnd verband naar boven komt uit deze gegevens tussen de formeel legale status van de organisaties en de mate van toepassing van resultaatsturing, maar dat er ten tweede wel met betrekking tot bepaalde aspecten van resultaatssturing (gebruik beheersovereenkomsten, meten en evalueren) wat verschillen zijn in gebruik en intensiteit van deze aspecten tussen types van organisaties. Bij het bekijken van de vormen en de mate van ex ante en resultaatsturing, komt onmiddellijk de vraag op in hoeverre de ex ante sturing nog doorweegt bij het sturen van verzelfstandigde organisaties. Eén van de aspecten van het nieuwe overheidsdenken is immers het vervangen van de ex ante inputsturing door andere vormen van sturing, waaronder resultaatsturing. Uit de analyse van de ex ante sturing zien we dat deze vorm nog niet verdwenen is. Binnen elk type van de bevraagde organisaties (twee types EVA’s, IVA’s en fondsen) is er een groot aantal van de organisaties dat nog op deze manier gestuurd wordt. Belangrijke nuance hierbij is dat de meeste van deze organisaties aangeven niet op detail, maar op algemene lijnen te worden gestuurd. Hoewel we de vraag naar ex ante sturing niet hebben voorgelegd aan de afdelingen en administraties, mogen we ervan uitgaan dat met name bij deze groep de praktijk van de ex ante sturing ook nog wel zeer sterk aanwezig zal zijn. Ex ante sturing komt dus bij alle types nog steeds vaak voor, zij het op algemene lijnen. Wat betreft resultaatsturing, is een eerste vaststelling dat de praktijk en het gebruik van de beheersovereenkomst nog niet wijdverbreid is, ook niet bij de EVA’s. Anderzijds geven binnen elk type van organisaties veel organisaties aan dat ze gebruik maken van indicatoren om hun prestaties te meten, worden bij de meeste organisaties de resultaten effectief gemeten en geëvalueerd (zelf of door andere instanties), en wordt er een aanzienlijk aandeel van de organisaties, over de types heen, ge-audit (intern of extern). Dit duidt op een gestage introductie van nieuwe sturingstechnieken in de overheidsorganisaties, die naast en aanvullend aan de ex ante technieken komen te staan. Wanneer we de tabel van de indexscores per individuele organisaties bekijken (zie bijlage), kunnen we voor iedere organisatie individueel en ook binnen de verschillende types van organisaties kijken in hoeverre de organisaties zichzelf percipiëren met betrekking tot deze twee sturingsvormen (ex ante en resultaat). Bekijken we bij wijze van

110


voorbeeld de publiekrechtelijke en hybride EVA’s, dan zien we dat in de helft van de gevallen de scores op de ex ante indexen (sturing met betrekking tot vernietigings- en schorsingsrecht en sturing met betrekking tot afvaardiging van de overheid in beslissingsorganen) gemiddeld liggen. Slechts een klein deel wordt nog heel sterk ex ante gestuurd (ongeveer een zesde van de organisaties in de sample), althans volgens de perceptie van de organisatie. Een even klein deel geeft aan nog steeds maximaal ex ante te worden gestuurd. Daarentegen valt uit de scores op de indexen van resultaatsturing af te leiden dat heel wat organisaties gemiddeld tot sterk gestuurd worden. Slechts in uitzonderlijke gevallen geeft een organisatie te kennen geen subject te zijn van resultaatsturing op de meeste van de indexen. Hetzelfde beeld krijgen we te zien bij de privaatrechtelijke EVA’s, met in de meeste individuele gevallen lage scores op de indexen van ex ante sturing en gemiddelde tot hoge scores op (de meeste van ) de indexen van resultaatsturing. Voor de andere types maken we de vergelijking hier niet, omdat deze types vanuit hun formeel – legale status subject zijn van ex ante sturing van de overheid, omdat ze in het geval van de types 1 en 2 deel uitmaken van de rechtspersoon van het MVG. Wat betreft hiërarchische en financiële sturing tenslotte, kunnen we eerder kort besluiten dat het beeld weer heterogeen is; er zijn binnen de types van de extern verzelfstandigde organisaties grote verschillen tussen de organisaties op te merken voor beide soorten sturing. Specifiek voor hiërarchische sturing lijkt het erop dat de privaatrechtelijke EVA’s iets minder strak gestuurd worden dan de publiekrechtelijke EVA’s, vooral dan met betrekking tot de aanduiding en evaluatie van de leidend ambtenaar en met betrekking tot de aanduiding van de raad van bestuur en de aanduiding van de voorzitter van de raad van bestuur. Wat betreft de financiële sturing, zijn er niet echt verschillen tussen types van organisaties te traceren, behalve misschien het feit dat afdelingen en administraties iets sterker dan de andere types van organisaties worden gestuurd wordt op financieel vlak, dus met betrekking tot de inkomsten van de organisatie. Afhankelijk van het type van organisaties, wordt 25% tot 50% volledig door de Vlaamse overheid gefinancierd, dus maximaal gestuurd, met uitzondering van de privaatrechtelijke EVA’s. De meeste organisaties hebben echter een gemengde financiering en slechts weinig organisaties hebben exclusief andere (= niet van de overheid afkomstige) financiering.


111


HOOFDSTUK 5 CULTUUR VAN DE ORGANISATIE27 Het concept organisatiecultuur wordt, op basis van literatuuronderzoek en bestaand onderzoek, in onze analyse uitgesplitst in negen subconcepten. Deze subconcepten, die hierna één voor één worden toegelicht, zijn: de mensgerichtheid van de organisatie, de teamgerichtheid van de organisatie, de focus op eerlijke vergoeding voor de medewerkers, de waardering van de klanten en de kwaliteit van de dienstverlening van de organisatie, de innovatiegerichtheid, de aandacht voor de ontwikkeling van de medewerkers, de aandacht voor detail in de organisatie, de focus op eerlijkheid en ethiek in het algemeen en tenslotte de resultaatsgerichtheid van de organisatie. Deze negen subconcepten werden op hun beurt geoperationaliseerd in telkens vier concrete begrippen (items). Voor elk van die zesendertig items moest de respondent in de bevraagde organisatie aangeven hoe karakteristiek dat specifieke item is voor de organisatie. Daartoe werd er een schaal van 1 tot 7 geconstrueerd, gaande van 1 (zeer onkarakteristiek), over 2 (onkarakteristiek), 3 (eerder onkarakteristiek), 4 (neutraal), 5 (eerder karakteristiek), 6 (karakteristiek) tot 7 (zeer karakteristiek).

5.1 MENSGERICHTHEID Het subconcept ‘mensgerichtheid’ werd geoperationaliseerd naar de volgende vier items: ‘ondersteuning van werknemers’, ‘respect voor individuele rechten’, ‘empathie met werknemers’ en ‘zorg voor werknemers’. De scores die de organisaties gaven voor deze vier items, worden volgens deze formule verrekend tot een index score voor mensgerichtheid: Mensger = {(score ondersteuning + score individuele rechten + score empathie werknemers + score zorg werknemers) / 4}

Voor elke organisatie wordt dus een score op de index berekend volgens bovenstaande formule. Onderstaande tabel 5.1 en figuur 5.1 proberen de belangrijkste resultaten samen te vatten. De tabel beschrijft per type van organisaties (opnieuw dezelfde indeling in zes types als in de hoofdstukken hierboven) de gemiddelde scores, het aantal respondenten en de standaardafwijking ten opzichte van het gemiddelde. Zoals uit de tabel blijkt scoren de organisaties binnen het type van de intern verzelfstandigde organisaties zonder rechtspersoonlijkheid (type 2) met 5,5 op een schaal van 1 tot 7 gemiddeld het best. Ook de organisaties van de extern verzelfstandigde organisaties met privaatrechtelijke rechtspersoonlijkheid scoren met een gemiddelde van 5,2 nog boven het totaalgemiddelde van 5,0. TYPE 1 AFD 2 IVA 3 FON 4 IVArp 5 EVApu 6 EVApr Totaal

GEMIDDELDE 4,870 5,500 4,850 4,250 4,830 5,200 4,962

N 23 8 5 1 25 10 72

STANDAARDAFWIJKING ,6164 ,6409 1,9170 , ,8439 ,5986 ,8420

Tabel 5-1: Mensgerichtheid van de organisatie per type organisatie

Bovenstaande tabel zegt ons wel iets over de gemiddelden van types van organisaties en ook wel iets over verschillen tussen types, ze zegt ons echter weinig over de scores van individuele organisaties en over de spreiding van de scores binnen een type van organisaties. Om op deze vragen een antwoord te krijgen hebben we onderstaande figuur 5.1. Deze figuur zet op de horizontale as de index van 27

Wanneer we in dit hoofdstuk analyses baseren op percentages en percentielen, zullen we voor de types 2, 3 en 6 met gewogen gemiddelden moeten werken, omdat er maar net of minder dan 10 observaties zijn en we deze types dus niet in vier kwartielen of tien percentielen kunnen opdelen.

112

Hoofdstuk 5: Cultuur van de organisatie

mensgerichtheid uit, en op de verticale as het aantal organisaties. Opnieuw zijn deelfiguren weerhouden voor elke type van organisaties. De staafjes duiden op hoeveel organisaties een bepaalde score halen op de index van mensgerichtheid binnen een bepaald type van organisaties. Zo hebben bijvoorbeeld voor het type 1 (afdelingen en administraties) vijf organisaties een score van 4,3 op de index van mensgerichtheid. Ter herhaling, dit betekent dat zij voor de formule {(score ondersteuning + score individuele rechten + score empathie werknemers + score zorg werknemers) / 4} alle vijf 4,3 als uitkomst hebben. AFD

IVA

1

FON

2

3

aantal

6

4

2

0

IVArp

EVApu

4

EVApr

5

6

aantal

6

4

2

0

2

3

4

5

6

mensgericht

2

3

4

5

mensgericht

6

2

3

4

5

6

mensgericht

Figuur 5-1: Mensgerichtheid van de organisatie per type organisatie

De figuur spreekt hier opnieuw voor zich. De spreiding in de scores op de index van mensgerichtheid is relatief groot voor de types 3 en 5, wat we ook al konden afleiden uit de standaarddeviaties uit tabel 5.1. Hier zijn de verschillen tussen de organisaties niet zo uitgesproken. Dit bleek ook al uit de vergelijking van de gemiddelden tussen de types. Het type 2 lijkt hier in vergelijking met andere types eerder hoog te scoren. In dit type scoort 90% van de organisaties hoger dan 5 op 7, terwijl dit voor de types 5 en 6 slechts om en bij de 50% is en voor het type 1 slechts om en bij de 25%. Type 3 heeft weliswaar het hoogste gemiddelde, maar dit is te verklaren door het feit dat hier 50% van de organisaties 6 of meer op 7 scoren. Anderzijds scoort binnen dit type 25% van de organisaties dan 2.75 op 7. Voor de volledigheid voegen we er hier nog aan toe dat we in bijlage bij dit rapport de oefening hebben gemaakt om te kijken naar in hoeverre de items die samen het concept mensgerichtheid vormen met elkaar samenhangen. We hebben dit trouwens ook voor de andere concepten van cultuur gedaan.

5.2 TEAMGERICHTHEID Een tweede subconcept van organisatiecultuur is ‘teamgerichtheid van de organisatie’. Dit wordt geoperationaliseerd naar volgende vier items: ‘samenwerking met collega’s’, ‘teamgeest’, ‘teamgerichtheid’ en ‘samenwerken met anderen’. Ook hier werd een index voor teamgerichtheid opgesteld volgens hetzelfde principe als bij mensgerichtheid. De formule waarmee de score van een organisatie op deze index wordt berekend is:


113


Teamger = {(score samenwerking met collega’s + score teamgeest + score teamgerichtheid + score samenwerken met anderen) / 4}

In onderstaande tabel 5.2 wordt weer gekeken naar gemiddelde index scores voor teamgerichtheid per type van organisaties. TYPE 1 AFD 2 IVA 3 FON 4 IVArp 5 EVApu 6 EVApr Totaal

GEMIDDELDE 5,080 6,306 5,000 5,000 5,519 6,056 5,507

N 22 9 5 1 26 9 72

STANDAARDAFWIJKING 1,2473 ,7372 1,8456 , 1,3018 ,5966 1,2440

Tabel 5-2: Teamgerichtheid van de organisatie per type organisatie

Wat teamgerichtheid betreft, zijn het de types van de intern verzelfstandigde organisaties zonder rechtspersoonlijkheid en de privaatrechtelijke extern verzelfstandigde organisaties die boven het totaalgemiddelde scoren. Wanneer we onderstaande figuur 5.2 bekijken, zien we, analoog met wat de standaarddeviaties uit de tabel vertellen, dat de spreiding tussen individuele organisatiescores het hoogst is in de types 1 (afdelingen en administraties) en 5 (extern verzelfstandigde organisaties van publiekrecht of hybride vorm). AFD

IVA

1

FON

2

3

aantal

6

4

2

0

IVArp

EVApu

4

EVApr

5

6

aantal

6

4

2

0

2

3

4

5

teamgericht

6

7

2

3

4

5

teamgericht

6

7

2

3

4

5

6

7

teamgericht

Figuur 5-2: Teamgerichtheid van de organisatie per type organisatie

De grootste verschillen tussen types vinden we tussen types 1 en 3 (eerder laag scorend) en de types 2, 5 en 6 (eerder hoog scorend). We konden hiervoor reeds indicaties vinden in de gemiddelde scores. Maar ook wanneer we kijken naar de onderste 10% en de bovenste 10% van de organisaties per type, dan zien we dat deze 80% van de organisaties (middengroep) van type 1 zich bevinden tussen 2.25 en 6.75, en dat voor voor type 3 25% van de organisaties lager dan 2.6 op 7 scoren. Anderzijds, bij de

114


types 2, 5 en 6 scoort 75% van de organisaties minstens 5 op 7. Bovendien halen in de types 2 en 5 25% van de organisaties de maximumscore van 7 op 7.

5.3 EERLIJKE VERGOEDING Een derde subconcept van organisatiecultuur is ‘eerlijke vergoeding’. Het wordt geoperationaliseerd aan de hand van de items ‘goede financiële verloning’, ‘gelijke verloning’, ‘eerlijke vergoeding’ en ‘prestatiegerelateerde verloning’. De score van een organisatie op de index voor dit subconcept wordt volgens volgende formule weergegeven: Eerl verg = {(score goede financiële verloning + score gelijke verloning + score eerlijke vergoeding + score prestatiegerelateerde verloning) / 4}

Op die manier krijgt elke organisatie zijn index score voor het subconcept ‘eerlijke vergoeding’. Onderstaande tabel geeft per type van organisaties de gemiddelde index score weer. TYPE 1 AFD 2 IVA 3 FON 4 IVArp 5 EVApu 6 EVApr Totaal

GEMIDDELDE 4,174 3,861 2,938 4,250 4,083 4,400 4,067

N 23 9 4 1 24 10 71

STANDAARDAFWIJKING ,8964 ,5320 1,3750 , 1,0206 ,5028 ,9161

Tabel 5-3: Eerlijke vergoeding per type organisatie

Een eerste vaststelling uit tabel 5.3 is dat de gemiddelde index scores in vergelijking met andere concepten iets lager liggen. Ten tweede zijn het hier de types van de afdelingen en administraties en de privaatrechtelijke organisaties die boven het totaalgemiddelde scoren. Bij deze types scoort ook 50% van de organisatie boven de 4.5 op 7. Daarnaast scoort binnen deze types 90% van de organisaties hoger dan 3 op 7 (in het geval van type 6 zelfs 90% boven de 3.75). Bij de types 2 en 5 scoort 10% van de organisaties lager dan respectievelijk 2.75 en 2.45 op 7. Een uitzondering aan de lage kant is type 3, waar 25% van de organisaties lager dan 1.5 op 7 scoort en waarbij 10% van de organisaties de laagste score, dus 1 op 7 haalt. Behalve in de types van de privaatrechtelijke organisaties en de intern verzelfstandigde organisaties zonder rechtspersoonlijkheid ligt de spreiding van organisaties nogal aan de hoge kant. Deze hoge spreiding heeft deels te maken met het groot aantal outliers (extreme waarden) in de type 5 en de hoge range (verschil minimale – maximale waarde) in de andere types.


115


AFD

IVA

1

FON

2

3

5

aantal

4 3 2 1

IVArp

EVApu

4

EVApr

5

6

5

aantal

4 3 2 1 1

2

3

4

5

6

1

Eerlijke verg.

2

3

4

5

6

1

Eerlijke verg.

2

3

4

5

6

Eerlijke verg.

Figuur 5-3: Eerlijke vergoeding per type organisatie

5.4 WAARDERING KLANTEN EN KWALITEIT VAN DIENSTEN Een volgend aspect dat hier belicht wordt, is de nadruk die er in de organisatiecultuur is voor waardering van klanten en de kwaliteit van diensten. Dit subconcept wordt geoperationaliseerd naar de volgende vier items: ‘nadruk op kwaliteit van dienstverlening’, ‘klanten geven wat ze verwachten’, ‘waardering van cliënten’ en ‘relaties met cliënten’. De score van een organisatie op de index voor dit concept wordt als volgt berekend: Waard klanten = {(score nadruk op kwaliteit van dienstverlening + score klanten geven wat ze verwachten + score waardering van cliënten + score relaties met cliënten) / 4}

Elke organisatie heeft dus een score op de index berekend volgens bovenstaande formule. Onderstaande tabel 5.4 en figuur 5.4 proberen de belangrijkste resultaten samen te vatten. De tabel beschrijft per type van organisaties de gemiddelde scores, het aantal respondenten en de standaardafwijking ten opzichte van het gemiddelde. TYPE 1 AFD 2 IVA 3 FON 4 IVArp 5 EVApu 6 EVApr Totaal

GEMIDDELDE 5,167 6,100 5,400 6,000 5,462 5,700 5,500

N 21 10 5 1 26 10 73


Tabel 5-4: Waardering klanten en kwaliteit van de dienstverlening per type organisatie

In bovenstaande tabel 5.4 worden dus per type van organisaties de gemiddelde index scores weergegeven voor in hoeverre er in de organisatiecultuur aandacht is voor waardering van klanten en kwaliteit van de dienstverlening. Opnieuw zijn het de intern verzelfstandigde organisaties zonder

116


rechtspersoonlijkheid (type 2) en de extern verzelfstandigde privaatrechtelijke organisaties – en ook de ene observatie van het type van de intern verzelfstandigde organisaties met rechtspersoonlijkheid – die boven de totale gemiddelde index score van 5,5 scoren. We dienen hier wel te vermelden dat de andere types gemiddeld niet echt veel onder de 5,5 scoren. Belangrijk is hier ook te vermelden dat de standaardafwijkingen voor de meeste zo niet alle types nogal aan de hoge kant liggen, wat ook weerspiegeld wordt in de totale standaardafwijking die 0,88 bedraagt. Dit beeld wordt ook bevestigd in de onderstaande figuur 5.4. In alle deelfiguren (dus per type van organisaties) is er een eerder brede range in de individuele index scores van de organisaties. Zo zijn er bij wijze van voorbeeld in type 1 (afdelingen en administraties) organisaties die een index score hebben van 3 maar zijn er ook organisaties die een index score hebben van 7.

AFD

IVA

1

FON

2

3

aantal

6

4

2

0

IVArp

EVApu

4

EVApr

5

6

aantal

6

4

2

0

4

5

6

waardering klanten

7

4

5

6

7

waardering klanten

4

5

6

7

waardering klanten

Figuur 5-4: Waardering klanten en kwaliteit van dienstverlening per type organisatie

Op basis van de gemiddeldes scoren vooral de types 2 en 4 hoog wat betreft dit concept. Dat blijkt ook uit het feit dat bij type 2 90% van de organisaties hoger dan 5.25 op 7 scoort. Type 4 heeft slechts één observatie en wordt hier niet verder geanalyseerd. Bij type 1 scoort 50% van de organisaties lager dan 5.25 op 7 en bij type 5 zit 50% van de organisaties lager dan 5.5 op 7. Bij type 6 tenslotte zien we dat 90% van de organisaties hoger scoort dan 4.75 op 7, maar dat binnen ditzelfde type geen enkele organisatie hoger dan 6.125 op 7 scoort, wat tevens duidt op een relatief lage spreiding.

5.5 INNOVATIE Een vijfde subconcept van organisatiecultuur peilt naar de focus op innovatie die al dan niet aanwezig is in de organisatie. Dit subconcept wordt geoperationaliseerd aan de hand van de items ‘innovatie’, ‘risico’s nemen’, ‘bereidheid tot experimenteren’ en ‘creativiteit’. De score van de organisatie op de index van innovatie wordt volgens deze formule berekend: Innov = {(score innovatie + score risico’s nemen + score bereidheid tot experimenteren + score creativiteit) / 4}


117


In tabel 5.5 worden de gemiddelde index scores, per type van organisaties, voor de index van innovatie weergegeven. TYPE 1 AFD 2 IVA 3 FON 4 IVArp 5 EVApu 6 EVApr Totaal

GEMIDDELDE 4,443 5,167 3,150 5,000 4,596 4,125 4,462

N 22 9 5 1 26 10 73

STANDAARDAFWIJKING 1,1045 1,0000 1,5472 , 1,3894 ,6897 1,2400

Tabel 5-5: Innovatie per type organisatie

Drie belangrijke conclusies kunnen hierbij geformuleerd worden. Gemiddeld zijn het alleen het type van de intern verzelfstandigde organisaties zonder rechtspersoonlijkheid (2) en in mindere mate het type van de extern verzelfstandigde publiekrechtelijke en hybride organisaties (5) die hoger scoren dan het totaal gemiddelde. Voor type 5 wordt de hoge score bevestigd door het feit dat de helft van de organisaties hoger scoort dan 4.75 op 7, en dat 10% zelfs hoger scoort dan 6.8 op 7. Voor type 2 wordt de hoge score bevestigd door het feit dat de helft van de organisaties hoger scoort dan 5 op 7. Het lage gemiddelde van type 3 kan deels verklaard worden door het feit dat 50% van de organisaties binnen dit type lager dan 3.125 op 7 scoren. Ten tweede liggen de gemiddeldes in vergelijking met de meeste andere subconcepten van organisatiecultuur eerder aan de lage kant. Ten derde is de spreiding van de index scores van de organisaties binnen de types hoog. Vooral de types 3 en 5 met standaarddeviaties van respectievelijk 1,5 en 1,4 spannen hier de kroon. Dit laatste gegeven wordt nog eens visueel bevestigd in figuur 5.5. AFD

IVA

1

FON

2

3

4

aantal

3 2 1

IVArp

EVApu

4

EVApr

5

6

4

aantal

3 2 1

2

4

6

Innovatie

2

4

Innovatie

6

2

4

6

Innovatie

Figuur 5-5: Innovatie per type organisatie

118


5.6 ONTWIKKELING VAN WERKNEMERS Het zesde subconcept van organisatiecultuur is de aandacht die een organisatie heeft voor de ontwikkeling van haar werknemers. Het subconcept ‘ontwikkeling van werknemers’ wordt geoperationaliseerd aan de hand van de volgende items: ‘training is belangrijk’, ‘promotie in de organisatie’, ‘mogelijkheden voor werknemers om vooruit te komen’ en ‘persoonlijke carrière ontwikkeling’.Ook hier werd een formule gemaakt waarmee de scores van de organisaties op bovenstaande items kunnen worden verrekend tot één index score voor het subconcept ‘ontwikkeling van werknemers’: Ontw werkn = {(score training is belangrijk + score promotie in de organisatie + score mogelijkheden voor werknemers om vooruit te komen + score persoonlijke carrière ontwikkeling ) / 4} Onderstaande tabel 5.6 bekijkt per type van organisaties de gemiddelde indexscores van de organisationele index scores voor ‘ontwikkeling van werknemers’. De afdelingen en administraties (type 1), de intern verzelfstandigde organisaties zonder rechtspersoonlijkheid (type 2) en de extern verzelfstandigde organisaties met publiekrechtelijke of hybride rechtspersoonlijkheid (type 5) scoren boven het totaalgemiddelde. Een andere vaststelling is dat de indexscores, zowel per type als in het totaal laag liggen in vergelijking met de meeste andere subconcepten van organisatiecultuur. Een laatste vaststelling is dat ook hier weer de spreiding van scores binnen de types aan de hoge kant is, met uitzondering van de privaatrechtelijke organisaties (type 6). TYPE 1 AFD 2 IVA 3 FON 4 IVArp 5 EVApu 6 EVApr Totaal

GEMIDDELDE 4,143 4,063 3,100 3,750 4,060 3,525 3,936

N 21 8 5 1 25 10 70

STANDAARDAFWIJKING ,9340 1,0836 1,2324 , 1,2125 ,7212 1,0655

Tabel 5-6: Ontwikkeling van werknemers per type organisatie

Figuur 5.6 toont ook aan dat de spreiding in scores van organisaties binnen types, behalve dan voor type 6, eerder hoog is. Tevens valt uit de posities van de staafjes op de horizontale as af te leiden dat de scores voor ontwikkeling van werknemers – in vergelijking met andere subconcepten eerder laag is. Er dient hier wel bijgevoegd te worden dat met een totale index score van bijna 4, deze toch nog valt op de grens van ‘eerder onkarakteristiek’ tot ‘neutraal’, in termen van de schaling bij de vraag in de survey. Tevens zien we dat vooral de types 1, 2 en 5 boven het totaalgemiddelde scoren. De types 3 en 6 bevinden zich dan weer onder het totaalgemiddelde. Dit beeld wordt bevestigd bij het bekijken van de percentielen voor deze types. Zo scoren in de types 1, 2 en 3 50% van de organisaties boven de 4.25 op 7.


119


AFD

IVA

1

FON

2

3

5

aantal

4 3 2 1

IVArp

EVApu

4

EVApr

5

6

5

aantal

4 3 2 1 1

2

3

4

5

6

ontwikkel. werkmemers

1

2

3

4

5


6

1

2

3

4

5

6


Figuur 5-6: Ontwikkeling van werknemers per type organisatie

5.7 AANDACHT VOOR DETAIL Het subconcept ‘aandacht voor detail’ wordt geoperationaliseerd volgens de vier volgende items: ‘detail georiënteerd’, ‘aandacht voor detail’, ‘precisie’ en ‘accuraatheid’. De scores van de individuele organisaties op deze vier items kunnen worden verrekend tot een index van accuraatheid volgens de volgende formule: Detail = {(score detail georiënteerd + score aandacht voor detail + score precisie + score accuraatheid) / 4} Onderstaande tabel 5.7 toont hoe de verschillende types van organisaties gemiddeld gezien scoren op de index van detail. TYPE 1 AFD 2 IVA 3 FON 4 IVArp 5 EVApu 6 EVApr Totaal

GEMIDDELDE 5,179 5,250 4,800 4,500 5,070 4,975 5,085

N 21 9 5 1 25 10 71


Tabel 5-7: Detail per type organisatie

Het zijn vooral de types van organisaties die het dichtst bij de kernoverheid aanleunen – dus het type van de afdelingen en administraties (1) en het type van de intern verzelfstandigde organisaties zonder rechtspersoonlijkheid (2) – die boven de totale gemiddelde index score van 5,1 scoren. Een tweede belangrijke vaststelling is dat de gemiddelde index scores voor detail, zowel binnen types als in het totaal relatief hoog liggen in vergelijking met de meeste andere subconcepten van organisatiecultuur.

120


1

2

3

4

5

6

4

aantal

3 2 1

4

aantal

3 2 1

2

4

6

Detail

2

4

6

Detail

2

4

6

Detail

Figuur 5-7: Detail per type organisatie

Op figuur 5.7 zien we de scores voor de index van detail per type van organisaties visueel weergegeven. Ook hieruit blijkt dat de scores aan de hoge kant liggen, wat we ook al konden afleiden uit de tabel. Wat de spreiding van de scores van individuele organisaties binnen één type betreft, zien we dat deze relatief klein is in vergelijking met andere subconcepten van organisatiecultuur, behalve dan voor type 3 (de fondsen) waar een standaardafwijking is van 2,2 (zie tabel 5.13). Deze hoge standaardafwijking is echter te wijten aan een extrame observatie binnen dit type van 1 op 7. Tussen de verschillende types van organisaties is er weinig verschil in scores. Dat kon reeds afgeleid worden uit de gemiddelde scores die niet ver uit elkaar liggen. Binnen elk type ligt 90% van de observaties boven de 3.5 op 7 (in het geval van type 2 zelfs boven 4 op 7), behalve voor type 3 waar 25% van de organisaties lager dan 2.25 scoort. Binnen type 3 scoort 50% van de organisaties wel boven 6 op 7. Bij alle andere types scoort de bovenste 25% van de observaties trouwens ook meer dan 5.375 (type 6), 5.75 (types 1 en 2) en 6 op 7 (type 5).

5.8 EERLIJKHEID EN AANDACHT VOOR ETHIEK Het voorlaatste subconcept van organisatiecultuur is ‘eerlijkheid en aandacht voor ethiek’ dat wordt geoperationaliseerd aan de hand van de vier volgende items: ‘vertrouwen’, ‘integriteit’, ‘eerlijkheid’ en ‘beloftes houden’. Ook voor deze vier items kon de respondent in de organisatie zijn of haar organisaties scoren op een schaal gaande van ‘zeer onkarakteristiek’ (1) tot ‘zeer karakteristiek’ (7). De score van een organisatie op de index van ‘eerlijkheid en aandacht voor ethiek’ wordt berekend door volgende formule: Eerlijkh = {(score vertrouwen + score integriteit + score eerlijkheid + score beloftes houden) / 4} Onderstaande tabel 5.8 geeft per type van organisaties de gemiddelde scores op de index weer.


121


TYPE 1 AFD 2 IVA 3 FON 4 IVArp 5 EVApu 6 EVApr Totaal

GEMIDDELDE 5,500 5,929 5,600 5,250 5,370 5,725 5,532

N 22 7 5 1 25 10 70


Tabel 5-8: Eerlijkheid en aandacht voor ethiek per type organisatie

De tabel toont aan dat alle types van organisaties op dit subconcept relatief hoog scoren. De totale gemiddelde index score voor alle organisaties ongeacht het type is 5,5. Drie types van organisaties – de intern verzelfstandigde organisaties zonder rechtspersoonlijkheid, de fondsen en de privaatrechtelijk extern verzelfstandigde organisaties – scoren boven dat gemiddelde. In figuur 5.8 zien we dat de spreiding binnen de types 3 (de fondsen) en 5 (de publiekrechtelijk en hybride extern verzelfstandigde organisaties) relatief groot is. Voor type 5 wordt dit ook bevestigd wanneer we kijken naar de middenste 50% van de observaties, die tussen de 4,8 en 6,5 op 7 scoren. Voor type 3 is de grote spreiding (en standaarddeviatie) te wijten aan twee exterme waarden (2,8 en 6,5 op 7). Alle andere observaties in type 3 (N=3) scoren exact hetzelfde namelijk 6,3 op 7. Voor type 1 is de spreiding binnen de middenste 50% van de observaties ook relatief groot, want variërend van 5 tot 6,3 op 7. Daarnaast worden de hoge scores voor de index ‘eerlijkheid en aandacht voor ethiek’ binnen elke type bevestigd, gevisualiseerd in de posities van de staafjes op de horizontale as van de deelfiguren (eerder aan de rechterkant) en via het feit dat binnen elk type 50% van de organisaties hoger scoort dan minstens 5.25 op 7 (bij types 2 en 3 is dit zelfs 6.25). Bovendien scoren binnen de types 1 10% van de observaties meer dan 6.75 en binnen type 5 scoort 10% 7 op 7. AFD

IVA

1

FON

2

3

4

aantal

3 2 1

IVArp

EVApu

4

EVApr

5

6

4

aantal

3 2 1

3

4

5

6

Eerlijkheid & Ethiek

7

3

4

5

6


7

3

4

5

6

7


Figuur 5-8: Eerlijkheid en aandacht voor ethiek per type organisatie

122


5.9 RESULTAATSGERICHTHEID Het laatste subconcept van organisatiecultuur dat hier besproken wordt is de mate van resultaatsgerichtheid van een organisatie, uitgesplitst naar vier items: ‘focus op taakvervulling’, ‘hard werken’, ‘gerichtheid op het bereiken van iets’ en ‘resultaatsgerichtheid’. Ook hier kunnen de scores van de bevraagde organisaties voor deze vier items herrekend worden tot een index van resultaatsgerichtheid volgens de formule: Result = {(score focus op taakvervulling + score hard werken + score gerichtheid op het bereiken van iets + score resultaatsgerichtheid ) / 4}

De gemiddelde index scores van de individuele organisaties per type van organisaties worden in tabel 5.9 weergegeven. TYPE 1 AFD 2 IVA 3 FON 4 IVArp 5 EVApu 6 EVApr Totaal

GEMIDDELDE 5,739 6,083 5,600 6,000 5,654 5,800 5,753

N 22 9 5 1 26 10 73


Tabel 5-9: Resultaatsgerichtheid per type organisatie

Geen enkel subconcept van organisatiecultuur haalt hogere scores in het totaal bekeken als het subconcept resultaatsgerichtheid. De types van afdelingen en administraties, intern verzelfstandigde organisaties zonder rechtspersoonlijkheid en de enige bevraagde intern verzelfstandigde organisatie met rechtspersoonlijkheid scoren hoger dan het totaalgemiddelde van 5,7. Ook in figuur 5.9 is op een visuele manier te zien dat de scores van de organisaties, in elke type van organisaties, eerder aan de hoge kant liggen. AFD

IVA

1

FON

2

3

aantal

6

4

2

0

IVArp

EVApu

4

EVApr

5

6

aantal

6

4

2

0

3

4

5

6

Resultaatgericht

7

3

4

5

6

Resultaatgericht

7

3

4

5

6

7

Resultaatgericht

Figuur 5-9: Resultaatsgerichtheid per type organisatie


123


Wat betreft de spreiding van de organisaties binnen elk type, kunnen we afleiden uit de standaarddeviaties dat de spreiding in de types 3 en 5 relatief hoog is terwijl deze in de andere types eerder laag is. Wellicht is de hoge standaarddeviatie te wijten aan het feit dat zowel type 3 als type 5 een extreme observatie hebben van 2,8 op 7. Wanneer we de middenste 50% van de observaties bekijken, zien we dat de spreiding binnen die middelste observaties voor alle types relatief laag is, behalve voor type 5 waar de scores van de 50% middelste observaties tussen 5,3 en 6,5 op 7 liggen. Voor de andere types is de spreiding in de middenste 50% telkens minder dan 1, bijvoorbeeld voor type 1 tussen 5,3 en 6 en voor type 6 tussen 5,5 en 6 op 7. Wat bij dit concept opvalt is dat binnen elk type 25% van de organisaties minstens 6.1 op 7 haalt. Bij type 2 scoort 90% van de organisaties 5.5 of meer, bij type 6 scoort 90% meer dan 5.25 op 7. Ook hier is er tussen de types van organisatie relatief weinig verschil wat betreft de scores op dit concept.

5.10 SAMENVATTING ORGANISATIECULTUUR In onderstaande samenvattende tabel proberen we de indexscores op alle subconcepten per type van organisaties nog eens op een rij te zetten, om een duidelijker overzicht te hebben.

124


TYPE 1 Mean Minimum Maximum

MENSGERI

TEAMGERI

WAARDKLA

EERLVER

INNOVAT

ONTWMEDE

DETAIL

EERLIJKH

RESULT

4,9 3,8 6,0

5,1 2,0 6,8

5,2 3,3 7,0

4,2 2,3 5,5

4,4 2,3 6,5

4,2 2,8 6,5

5,2 3,8 7,0

5,5 4,0 7,0

5,7 4,3 6,8

2 Mean Minimum Maximum

5,5 4,5 6,5

6,3 5,3 7,0

6,1 4,5 7,0

3,9 2,8 4,5

5,2 3,8 7,0

4,1 2,0 5,5

5,3 4,0 6,5

5,9 5,0 6,3

6,1 5,5 6,8


4,9 1,8 6,3

5,0 1,8 6,0

5,4 3,3 6,0

2,9 1,0 4,3

3,2 1,0 4,3

3,1 1,0 4,3

4,8 1,0 6,0

5,6 2,8 6,5

5,6 2,8 6,5


4,3 4,3 4,3

5,0 5,0 5,0

6,0 6,0 6,0

4,3 4,3 4,3

5,0 5,0 5,0

3,8 3,8 3,8

4,5 4,5 4,5

5,3 5,3 5,3

6,0 6,0 6,0


4,8 2,8 6,5

5,5 1,8 7,0

5,5 3,3 7,0

4,1 1,8 6,0

4,6 1,5 7,0

4,1 1,8 6,0

5,1 2,8 6,5

5,4 2,8 7,0

5,7 2,8 7,0


5,2 4,3 6,3

6,1 5,0 7,0

5,7 4,8 6,3

4,4 3,8 5,5

4,1 3,0 5,0

3,5 2,8 5,3

4,9 3,5 6,5

5,7 5,0 6,8

5,8 5,3 6,8

5,0 1,8 6,5

5,5 1,8 7,0

5,5 3,3 7,0

4,1 1,0 6,0

4,5 1,0 7,0

3,9 1,0 6,5

5,1 1,0 7,0

5,5 2,8 7,0

5,8 2,8 7,0

Grand Total Mean Minimum Maximum

Tabel 5-10: Samenvatting subconcepten organisatiecultuur per type organisatie


125


Bovenstaande tabel wordt hierna kort uitgelegd. Een vet cijfer betekend dat er voor dat type gemiddeld boven het totaal gemiddelde (grand total mean) gescoord wordt op die bepaalde index. Een schuin cijfer betekent dat er voor dat type gemiddeld onder of gelijk aan het totaal gemiddelde gescoord wordt op die bepaalde index. Een onderstreept cijfer betekent de hoogste gemiddelde score van alle subconcepten binnen één type van organisaties. Ook worden de minimale en maximale index scores van individuele organisaties binnen de types van organisaties weergegeven. Dit is ook een indicatie van de spreiding van organisationele scores binnen één bepaald type. Let wel, de cijfers en de conclusies die uit deze en vorige tabellen worden getrokken kunnen niet veralgemeend worden naar de totale populatie van organisaties, ze beschrijven immers alleen maar een sample van bevraagde organisaties. Voor de afdelingen en administraties van het MVG (type 1) geldt dat ze hoger dan het totaalgemiddelde scoren op de indexen van ‘eerlijke vergoeding’, ‘ontwikkeling van medewerkers’ en ‘detailgerichtheid’. De hoogste score binnen dat type wordt gehaald op ‘resultaatgerichtheid’. Voor de intern verzelfstandigde organisaties zonder rechtspersoonlijkheid (type 2) geldt dat ze voor alle indexen behalve voor ‘eerlijke vergoeding’ boven het totaalgemiddelde scoren. De hoogste score binnen dat type wordt gehaald op ‘teamgerichtheid’. De fondsen (type 3) scoren alleen voor ‘eerlijkheid en aandacht voor ethiek’ boven het totaalgemiddelde. Ze halen op die index, naast de index ‘resultaatsgerichtheid’, ook hun hoogste gemiddelde score. De voorzichtigheid gebiedt ons in verband met deze type in het achterhoofd te houden dat de fondsen weinig tot geen personeel in dienst hebben. Het type van de intern verzelfstandigde organisaties met rechtspersoonlijkheid (type 4) wordt niet besproken, omdat er in dat type slechts één observatie is. De extern verzelfstandigde organisaties met publiekrechtelijke of hybride rechtspersoonlijkheid (type 5) scoren boven het totaalgemiddelde op de indexen ‘innovatie’ en ‘ontwikkeling van medewerkers’. In deze type wordt de hoogste gemiddelde score gehaald op ‘resultaatsgerichtheid’. De extern verzelfstandigde organisaties met privaatrechtelijke rechtspersoonlijkheid (type 6) tenslotte, scoren boven het totaalgemiddelde op de indexen van ‘mensgerichtheid’, ‘teamgerichtheid’ (meteen ook de hoogste score binnen deze type), ‘waardering van klanten en kwaliteit van diensten’, ‘eerlijke vergoeding’ en ‘eerlijkheid en aandacht voor ethiek’. Bovenstaande gegevens zijn een loutere beschrijving van de gemiddelden van de organisaties per type. De conclusies zeggen echter niet zoveel over in hoeverre de verschillende types van organisaties nu echt verschillen wat de gemiddelde score betreft op de concepten van organisatiecultuur. Met andere woorden, zijn er wezenlijke verschillen op te merken in (concepten van) organisatiecultuur tussen de verschillende types van organisaties? In de uitgebreide beschrijving gaven we al indicaties van op welke concepten de verschillen tussen de types van organisaties eventueel naar boven konden komen. Hierna bekijken we dezelfde vraag aan de hand van een variantie – analyse. Variantie – analyse bekijkt of er wezenlijke verschillen zijn tussen de gemiddelden van verschillende groepen (of hier: types). Voorwaarden voor variantie – analyse is dat de sample van scores onttrokken is aan een normaal verdeelde populatie, dat de samples gelijke variantie hebben, en dat de afhankelijke variabele minstens van intervalniveau is. De eerste voorwaarde lijkt voor alle types van organisaties vervuld. De tweede voorwaarde, gelijke variantie, is ingevuld voor de volgende concepten (via de statistische Levene test28, hier niet weergegeven): 28

Teamgerichtheid (p=.16) Waardering van cliënten en kwaliteit van dienstverlening (p=.42) Ontwikkeling van werknemers (p=.21) Eerlijke vergoeding (p=.06) Eerlijkheid (p=.06) Innovatiegerichtheid (p=.09)

Deze test berekent de waarschijnlijkheid dat de gelijkheid of homogeniteit in variantie aanwezig is.

126


Wanneer we de resultaten van de variantie – analyse voor deze concepten bekijken, zien we dat de kans dat het verschil in gemiddelde score op een concept te wijten is aan het type van organisaties (Sig.) voor statistisch significant is voor innovatiegerichtheid (Sig. < .05). Met een beetje goede wil zouden we dit ook voor teamgerichtheid kunnen stellen hoewel de Sig. hier groter is dan .05 (Sig. = .06). De ‘F’ duidt aan hoe sterk de invloed is van de onafhankelijke variabele en is de ratio van de variante tussen de types op de variantie binnen de types. Hoe groter de ‘F’ is – te starten bij 1 - hoe sterker de invloed van de onafhankelijke variabele, of met andere woorden hoe sterker de invloed is van het type van organisaties op de verschillen in gemiddelde. Concept Between Groups Within Groups Total Between VALCUST Groups Within Groups Total Between FAIRCOMP Groups Within Groups Total Between INNOV Groups Within Groups Total Between EMPDEVEL Groups Within Groups Total Between HONEST Groups Within Groups Total TEAMORIE

Sum of Squares

df

Mean Square

F

Sig.

13,753

4

3,438

2,367

,062

95,858 109,611 6,418

66 70 4

1,452 2,168

,082

49,578 55,997 6,862

67 71 4

2,151

,084

51,848 58,711 14,683

65 69 4

2,569

,046

95,732 110,416 6,594

67 71 4

1,471

,221

71,706 78,301 2,174

64 68 4

1,120 ,565

,689

61,611 63,784

64 68

,963

1,605 ,740 1,716 ,798 3,671 1,429 1,649

,543

Tabel 5-11: Variantie analyse organisatiecultuur

De indicatie dat er bij de concepten innovatie en teamgerichtheid verschillen zijn tussen de gemiddelden van de types organisaties, is een bevestiging van wat we hierboven in de beschrijvende analyse reeds formuleerden. Voor het concept teamgerichtheid is er de tweedeling tussen de types 1 en 3 die eerder laag scoren en de types 2, 5 en 6 die hier eerder hoog scoren. Voor het concept innovatiegerichtheid hebben we besloten uit de beschrijvende analyse dat de types 2 en 5 relatief hoger scoorden dan de andere types. Anderzijds is het feit dat uit de variantie – analyse blijkt dat er geen relevante verschillen zijn tussen de gemiddeldes van de verschillende types voor de concepten van ‘mensgerichtheid’, ‘detailgerichtheid’, ‘eerlijkheid en aandacht voor ethiek’ en ‘resultaatsgerichtheid’ ook een bevestiging van de resultaten die hierboven werden belicht in de beschrijvende analyse. We besloten immers dat er relatief weinig verschillen waren tussen de types , voor ‘eerlijkheidheid’ en ‘resultaatsgerichtheid’ omdat alle organisaties hoog scoren, quasi zonder uitzondering, voor ‘detailgerichtheid’ en ‘mensgerichtheid’ omdat er uit de gemiddeldes en uit de analyse van de kwartielen en percentielen geen wezenlijke verschillen uit de bus kwamen.


127


HOOFDSTUK 6 RESULTATEN VAN DE ORGANISATIE29 In de survey die aan de basis ligt van dit rapport, worden de resultaten van de organisatie op drie manieren gepeild. De eerste twee manieren zijn gelijkaardig. Er wordt aan de respondent in de organisatie gevraagd om zelf een score toe te kennen van 1 – 10 met betrekking tot de resultaten van de organisatie. De eerste manier betreft de zelfscore op resultaten van de organisatie in het algemeen, de tweede manier betreft de zelfscore op resultaten van specifieke aard (verschillende perspectieven van het koepelbegrip ‘resultaten’) van de organisatie. De derde manier van het meten van resultaten is het kijken naar in hoeverre de organisatie al dan niet gebruik maakt van innoverende tools en managementtechnieken. Een opmerking hier is dat voor het type van de intern verzelfstandigde organisaties met publiekrechtelijke rechtspersoonlijkheid (type 4) de data voor dit hoofdstuk niet voorhanden zijn. Daarom is dit type niet betrokken bij de analyses in dit hoofdstuk.

6.1 ZELFSCORE VOOR ALGEMENE RESULTATEN Er werd aan de organisatie gevraagd om zichzelf te positioneren op een schaal van 1 (minimale resultaten) tot 10 (maximale resultaten) op de vraag ‘hoeveel punten geeft u uw organisatie inzake algemene resultaten van de organisatie?’. De zelfscores die de organisaties gaven worden per type van organisaties weergegeven in onderstaande tabel 6.1. In de tabel staan per type van organisaties de gemiddelde zelfscores van de organisaties. Het totaalgemiddelde over alle respondent organisaties is 7,42 op 10. De afdelingen en administraties (type 1) en de intern verzelfstandigde organisaties zonder rechtspersoonlijkheid scoren zichzelf met respectievelijk 7,60 en 7,5 boven dat totaalgemiddelde. TYPE 1 AFD 2 IVA 3 FON 5 EVApu 6 EVApr Totaal

GEMIDDELDE 7,60 7,50 7,00 7,28 7,33 7,42

N 20 10 2 18 9 59

STANDAARDAFWIJKING ,598 ,707 ,000 1,708 1,225 1,133

Tabel 6-1: Gemiddelde zelfscore resultaten algemeen per type organisatie

In figuur 6.1 is te zien hoe de individuele organisaties binnen een type scoorden en hoe groot de spreiding tussen die scores van individuele organisaties is binnen de types. Net zoals in de vorige hoofdstukken duiden de cijfers boven de deelfiguren op het type van organisaties. De hoogte van de staafjes duidt op het aantal organisaties dat een bepaalde score haalt. De score wordt weergegeven op de horizontale as. Uiteraard kunnen dezelfde conclusies getrokken worden als deze die uit de tabel werden afgeleid. Met betrekking tot de spreiding van scores, zien we dat binnen de types van de extern verzelfstandigde organisaties (5 en 6) de spreiding eerder hoog is. Dat konden we ook al afleiden uit de eerder hoge standaardafwijkingen uit tabel 6.1.

29

Wanneer we in dit hoofdstuk analyses baseren op percentages en percentielen, zullen we voor de types 2, 3 en 6 met gewogen gemiddelden moeten werken, omdat er maar net of minder dan 10 observaties zijn en we deze types dus niet in vier kwartielen of tien percentielen kunnen opdelen.

128

Hoofdstuk 6: Resultaten van de organisatie

AFD

IVA

1

FON

2

3

aantal

10,0 7,5 5,0 2,5 0,0

EVApu

EVApr

5

6

aantal

10,0 7,5 5,0 2,5 0,0

2

4

5

6

7

8

algemene resultaten

9

2

4

5

6

7

8

9

algemene resultaten

Figuur 6-1: Gemiddelde zelfscore resultaten algemeen

6.2 ZELFSCORE VOOR SPECIFIEKE RESULTATEN In een werk van Heffron (1989) is een belangrijk besluit dat er geen universeel criterium is om effectiviteit en resultaten van een organisatie te meten. Dus wordt er een “multi-criteria approach” aanbevolen. De criteria die Heffron hanteert worden in vijf groepen geclusterd: (1) goal approaches of doelperspectief, (2) HR approaches of personeelsperspectief, (3) internal process approaches of het interne processen perspectief, (4) systems approach of systeemperspectief en (5) political approach of publieke sector perspectief. De resultaten die een organisatie boekt kunnen op die manier gemeten worden vanuit die vijf specifieke invalshoeken. Er werd aan de organisatie gevraagd om zichzelf te positioneren op een schaal van 1 (minimale resultaten) tot 10 (maximale resultaten) op de vraag ‘hoe zou u de prestaties van uw organisatie inschatten op volgende criteria op een schaal van 1 tot 10?’. Het gaat hier dus weer om zelfscores van de organisatie. Vooral met betrekking tot een heikel punt als “resultaten” (de resultaten van organisaties liggen nu éénmaal gevoelig) is absolute voorzichtigheid geboden bij het analyseren en vooral het interpreteren van data die tot stand zijn gekomen via deze methode (zelfscore door één individu of een kleine groep in de organisatie). De criteria waarvan sprake in de vraagstelling zijn de operationaliseringen van de verschillende invalshoeken. We proberen immers voor elk van die invalshoeken een aantal relevante meetbare items te vinden die het concept ‘resultaten’ zo breed mogelijk moeten proberen te vatten. Hierna worden de perspectieven één na één behandeld. Ook hier geldt weer – voor de resultaten van alle vijf de perspectieven – dat de resultaten in de tabellen en figuren alleen betrekking hebben op de organisaties in de sample van bevraagde organisaties.

Doelperspectief Een eerste perspectief van waaruit de resultaten van een organisatie bekeken kunnen worden is het doelperspectief. Dit perspectief wordt geoperationaliseerd in volgende meetbare items (criteria): ‘efficiëntie’, ‘effectiviteit’ en ‘kwaliteit van dienstverlening en producten’. Ook hier werd er een index


129


van doelperspectief opgemaakt waarop een organisatie zich positioneert. De positie of score van de organisatie op deze index wordt berekend volgens de formule: Doel = {(score efficiëntie + score effectiviteit + score kwaliteit dienstverlening en producten) / 3} Onderstaande tabel 6.2 beschrijft per type van organisaties de gemiddelde score van de organisaties binnen dat type op de index van doelperspectief. De types van de afdelingen en administraties (1) en van de extern verzelfstandigde organisaties met rechtspersoonlijkheid van publiekrechtelijke of hybride aard (5) scoren gemiddeld boven het totaalgemiddelde van de sample. Zoals uit de tabel blijkt, ligt het aantal respondenten op deze vragen met betrekking tot resultaten beduidend lager dan bij de meeste andere vragen. Dit geldt voor alle vragen, zowel naar algemene resultaten als naar de vijf perspectieven van resultaten toe. Wellicht werden deze vragen door de respondenten als iets gevoeliger beschouwd. TYPE 1 AFD 2 IVA 3 FON 5 EVApu 6 EVApr Totaal

GEMIDDELDE 7,517 7,091 6,667 7,413 7,200 7,333

N 20 11 2 21 10 64

STANDAARDAFWIJKING ,6350 ,4965 ,0000 1,3119 1,1133 ,9613

Tabel 6-2 : Gemiddelde zelfscore resultaten doelperspectief per type organisatie

In figuur 6.2 worden de gegevens uit bovenstaande tabel gevisualiseerd. Daarnaast bevat de figuur aanvullende informatie over de scores op de index van de organisaties individueel, af te leiden uit de hoogte van de staafjes. Zo zijn er bijvoorbeeld in type 5 zeven organisaties die een score van acht op tien halen op de index van doelperspectief. Ook wordt de spreiding van scores binnen de verschillende types van organisaties iets duidelijker in beeld gebracht dan het geval was met de standaarddeviaties in de tabel 6.2. De range bij de types van de EVA’s, zowel de privaatrechtelijke als de publiekrechtelijke, is zeer groot. Dit wil zeggen dat er één of meer organisaties zijn die zeer hoog scoren (boven 9/10 in type 5) én dat er één of meer organisaties zijn die zeer laag scoren (minder dan 5/10, of zelfs 4/10 in het geval van de privaatrechtelijke) op de index voor resultaatsgerichtheid binnen deze types van organisaties. Wanneer de kwartielen bekeken worden (tussen het eerste en derde kwartiel ligt 50% van de observaties) per type van organisaties, zien we ook weinig verschillen tussen types van organisaties. Zowel voor de afdelingen en administraties als voor de extern verzelfstandigde agentschappen (privaatrechtelijk) zien we dat de middelste 50% van de organisaties scores haalt tussen 7/10 en 8/10 op de index voor resultaatsgerichtheid. De publiekrechtelijk extern verzelfstandigde agentschappen hebben de middelste 50% van de observaties tussen 6,6/10 en 8/10. De IVA’s zonder rechtspersoonlijkheid hebben 50% van de organisaties tussen 6,8/10 en 7.5/10. Het feit dat dit type een lager gemiddelde heeft in vergelijking met de andere types, wordt bevestigd door het feit dat dit type geen enkele observatie boven de 7.5 op 10 heeft, terwijl in de types 1, 5 en 6 er meer dan 10% van de observaties hoger scoren dan 8.3, in het geval van type 6 is er zelfs 10% van de observaties die boven de 8.9 scoort.

130


AFD

IVA

1

FON

2

3

aantal

6

4

2

0

EVApu

EVApr

5

6

aantal

6

4

2

0

4

5

6

7

8

9

Doelperspectief

4

5

6

7

8

9

Doelperspectief

Figuur 6-2: Gemiddelde zelfscore resultaten doelperspectief per type organisatie

We dienen hier nog te vermelden dat we in bijlage de correlaties, dit is een indicatie voor de samenhang tussen de items die samen het concept doelperspectief vormen, beschrijven. Deze correlaties werden voor ieder concept van specifieke resultaten beschreven.

Personeelsperspectief Het personeelsperspectief wordt geoperationaliseerd aan de hand van de items ‘tevredenheid medewerkers’ en ‘motivatie van medewerkers’. De index van personeelsperspectief waarop de individuele organisaties een positie of score innemen heeft volgende formule: Personeel = {score tevredenheid medewerkers + score motivatie van medewerkers) / 2} De organisaties van type 1, 2 en 5 scoren gemiddeld iets boven het totaalgemiddelde op de index van personeelsperspectief. Opvallend is ook de lage score van de fondsen (type 3). Dit lijkt enigszins verklaard te kunnen worden door het feit dat fondsen vaak ‘papieren’ instellingen zijn zonder personeel. Om een beter zich te krijgen op de individuele scores en de spreiding van individuele scores binnen een type van organisaties, kijken we naar figuur 6.3. Wat ook al af te leiden was uit de tabel is dat de spreiding van de scores van organisaties op de index eerder hoog is. TYPE 1 AFD 2 IVA 3 FON 5 EVApu 6 EVApr Totaal

GEMIDDELDE 7,357 7,409 6,000 7,405 7,200 7,315

N 21 11 2 21 10 65

STANDAARDAFWIJKING 1,0142 ,8893 ,0000 1,2209 ,7888 1,0291

Tabel 6-3: Gemiddelde zelfscore resultaten personeelsperspectief per type organisatie


131


AFD

IVA

1

FON

2

3

aantal

8 6 4 2

EVApu

EVApr

5

6

aantal

8 6 4 2

4

6

8

personeelsperspectief

10

4

6

8

10

personeelsperspectief

Figuur 6-3: Gemiddelde zelfscore resultaten personeelsperspectief per type organisatie

Op basis van de gemiddelde scores is er weinig verschil op te merken tussen de verschillende types van organisaties. Dit beeld wordt enigszins bevestigd wanneer we kijken naar de percentielen en kwartielen. Binnen de types 1, 2 en 5 scoort 75% van de organisaties hoger dan 7 op 10, bij type 6 scoort 75% van de organisaties hoger dan 6.75. Binnen elk type scoort 25% van de organisaties minstens hoger dan 7.6, in type 2 zelfs hoger dan 8.5 op 10. In de types 1, 5 en 6 scoort 10% minstens hoger dan 8.3, en in type 5 scoort 5% van de organisaties hoger dan 9.3 op 10. We kunnen dus stellen dat er weinig variatie is tussen types van organisaties. Binnen types van organisaties is er des te meer heterogeniteit. De range is bij alle types groot tot zeer groot, variërend van 4/10 tot 9,5/10 bij de publiekrechtelijke EVA’s, tot 6,5 tot 9 en 6 tot 8,5 bij respectievelijk de IVA’s zonder rechtspersoonlijkheid en de privaatrechtelijke EVA’s.

Interne processen Een derde perspectief kijkt naar de resultaten op het vlak van interne processen van de organisatie. Dit perspectief wordt geoperationaliseerd aan de hand van de items ‘kwaliteit van het management’ en ‘bewaren van interne cohesie’. De formule waarmee individuele organisaties gepositioneerd worden op de index van interne processen luidt: Int proc = {(score kwaliteit van het management + score bewaren van interne cohesie) / 2} Op onderstaande tabel 6.4 en figuur 6.4 worden de resultaten van de organisaties opnieuw beschreven. Het valt op dat voor de index van interne processen de meeste types van organisaties net boven of net onder het gemiddelde cirkelen. De fondsen (type 3) vormen hierop een uitzondering door iets sterker onder het gemiddelde te scoren. Dit lijkt enigszins verklaard te kunnen worden door het feit dat fondsen vaak ‘papieren’ instellingen zijn zonder personeel. Zonder personeel aanwezig heeft het ook niet veel zin om over zaken zoals kwaliteit van het management en interne cohesie uitspraken te doen. Bij het bekijken van de kwartielen percentielscores voor de verschillende types van organisaties wat betreft het interne processen perspectief, blijkt dat voor elk type van organisaties de helft van de

132


organisaties tussen de 6,5 /10 en de 8 / 10 scoort. Er lijkt dus weinig variatie te zitten tussen de verschillende types met betrekking tot dit concept. Een opvallend feit is dat in type 5, er 10% van de organisaties onder de 1.9 op 10 scoren, anderzijds scoren binnen dit type er 10% van de observaties boven de 9 op 10. Wat betreft de spreiding, zijn binnen het type van de afdelingen en administraties en beide types van de extern verzelfstandigde organisaties de spreidingen het hoogst. Bij de afdelingen en administraties scoort de laagste organisatie 4,5 en de hoogste 9/10. Bij de privaatrechtelijke EVA’s en de publiekrechtelijke EVA’s gaan de ranges respectievelijk van 5,5 tot 8,5 en van 1,5 tot 9. Bij het bekijken van de hoogste 25% organisaties binnen de types, zien we dat voor de afdelingen en de administraties en de publiekrechtelijk extern verzelfstandigde organisaties, 25% van de organisaties boven de 8/10 scoren. Anderzijds zien we ook dat voor de afdelingen en administraties bijna 25% lager dan 6/10 scoort. Willen we de spreiding van scores op de index van de organisaties afzonderlijk binnen types van organisaties en de individuele scores op de index van het interne processen perspectief afzonderlijk gaan bekijken, dan moeten we naar de visualisering in Figuur 6.3 gaan. TYPE 1 AFD 2 IVA 3 FON 5 EVApu 6 EVApr Totaal

GEMIDDELDE 7,262 7,056 6,750 7,214 7,200 7,190

N 21 9 2 21 10 63

STANDAARDAFWIJKING 1,0077 ,6346 ,3536 1,6475 ,8233 1,1689

Tabel 6-4: Gemiddelde zelfscore resultaten interne processen perspectief per type organisatie

AFD

IVA

1

FON

2

3

aantal

6

4

2

0

EVApu

EVApr

5

6

aantal

6

4

2

0

2

4

6

8

interne processen

2

4

6

8

interne processen

Figuur 6-4: Gemiddelde zelfscore resultaten interne processen perspectief per type organisatie


133


Systeemperspectief Het systeemperspectief van de resultaten van de organisatie wordt geoperationaliseerd in de items ‘stabiliteit van de organisatie in de omgeving’ en ‘flexibiliteit van de organisatie’. Er wordt ook hier een index van systeemperspectief gemaakt. De scores van de individuele organisaties op de index wordt berekend volgens de formule: Systeem = {(score stabiliteit van de organisatie in de omgeving + score flexibiliteit van de organisatie) / 2} De totale gemiddelde score, dus over alle organisaties in de sample heen, op de index voor systeemperspectief bedraagt 7,2. Vier types van organisaties scoren boven het gemiddelde. Merk op dat het type van de intern verzelfstandigde organisaties (type 4) weer is opgenomen in de analyses omdat we hier wel over de data van die ene observatie beschikken. TYPE 1 AFD 2 IVA 3 FON 4 IVArp 5 EVApu 6 EVApr Totaal

GEMIDDELDE 7,333 6,900 7,500 8,000 7,167 7,250 7,215

N 21 10 2 1 21 10 65

STANDAARDAFWIJKING ,7303 1,1738 ,0000 , 1,6758 1,1607 1,2086

Tabel 6-5: Gemiddelde zelfscore resultaten systeemperspectief per type organisatie

Figuur 6.5 laat duidelijk zien dat de spreiding voor bijna alle types van organisaties aan de hoge kant is. Dat kon ook al worden opgemaakt uit de standaarddeviaties uit tabel 6.5. De belangrijkste vaststelling is hier dat voor elk type van organisaties de range heel breed is, dit blijkt uit de hoge standaardafwijkingen, een ook uit het bekijken van de individuele scores van de organisaties. Als we voor elk type van organisaties de zwaartepunten gaan bekijken, dan zien we dat 75% van de afdelingen en administraties die bevraagd werden boven de 7 op 10 scoren. Bij de andere types, scoort 75% van de organisaties boven de 6/10. Een andere vaststelling is dat wanneer we naar de hoogste 25% binnen de types kijken, de IVA’s zonder rechtspersoonlijkheid en de publiekrechtelijke EVA’s voor 25% boven de 8/10 scoren. Er lijkt ook hier weinig variatie te zitten tussen de verschillende types. AFD

IVA

1

FON

2

3

aantal

6

4

2

0

IVArp

EVApu

4

EVApr

5

6

aantal

6

4

2

0

4

6

8

systeemperspectief

10

4

6

8

10

systeemperspectief

4

6

8

10

systeemperspectief

Figuur 6-5: Gemiddelde zelfscore resultaten systeemperspectief per type organisatie

134


Publieke sector perspectief Een laatste invalshoek die hier belicht wordt met betrekking tot de resultaten van de organisatie is het publieke sector perspectief. Dit perspectief is uitermate relevant gezien het onderwerp van deze studie, namelijk (semi-) publieke organisaties. Het publieke sector perspectief wordt geoperationaliseerd met behulp van de items ‘responsiviteit naar de samenleving’, ‘rekenschap en verantwoording naar de samenleving’ en ‘democratisch gehalte van dienstverlening’. De scores van de individuele organisaties op de index van het publieke sector perspectief wordt berekend volgens de formule: Pub sect = {(score responsiviteit naar de samenleving + score rekenschap en verantwoording naar de samenleving + score democratisch gehalte van dienstverlening) / 3} De gemiddelde resultaten per type van organisaties worden in tabel 6.6 weergegeven. Ook hier worden de intern verzelfstandigde organisaties (type 4) wel opgenomen omdat de ene respondent uit die categorie ons wel voorzag van data. TYPE 1 AFD 2 IVA 3 FON 4 IVArp 5 EVApu 6 EVApr Totaal

GEMIDDELDE 6,700 7,000 8,000 9,000 7,841 7,467 7,318

N 20 10 2 1 21 10 64

STANDAARDAFWIJKING 1,8350 ,9938 ,4714 , ,8207 ,7730 1,3233

Tabel 6-6: Gemiddelde zelfscore resultaten publieke sector perspectief per type organisatie

Bij een gemiddelde totaalscore van 7,3, valt het op dat de twee grootste categorieën in termen van respons, de types van de afdelingen en administraties en de types van de extern verzelfstandigde organisaties met publiekrechtelijke en hybride rechtspersoonlijkheid, diametraal tegenover elkaar staan. De afdelingen en administraties scoren onder dat gemiddelde, terwijl de extern verzelfstandigde organisaties van publiekrechtelijke of hybride aard boven dat gemiddelde scoren. Een belangrijke opmerking hier is dat binnen de categorie van de afdelingen en administraties de standaardafwijking hoog is, wat duidt op een grote spreiding van de scores binnen die categorie. Dit komt ook tot uiting bij het lezen van figuur 6.6. Een blik op de individuele scores van organisaties binnen de types van organisaties leert ons bovendien dat er binnen elk type (ook het type van de afdelingen en administraties), een aanzienlijk deel van de organisaties hoog scoort. Het lage gemiddelde van de organisaties in type 1 kan dus voor een stuk verklaard worden door het feit dat de scores van vier organisaties die 5 of lager op 7 scoren dat gemiddelde naar beneden trekken (ook een gevolg van de hoge spreiding van scores binnen die categorie). Ook met betrekking tot het publieke sector perspectief dienen we te besluiten dat er weinig significante verschillen op te merken zijn tussen de types van organisaties, binnen elke categorie scoort ongeveer 50% van de organisaties tussen de 6,5 en de 8/10. Al dient hierbij wel vermeld te worden dat de middelste 50% van de type 5 organisaties tussen de 7.3 en 8 op 10 scoort. Behalve bij de afdelingen en administraties is er binnen geen enkel type een organisatie die lager dan 5/10 scoort. Het enige belangrijke verschilpunt betreft hier de lage scores in type 1 en de hoge scores in type 5. Deze worden extra benadrukt bij het bekijken van de laagste 10% van de observaties binnen deze categorieën: voor type1 scoort 10% onder de 2 op 10, voor type 5 scoort 10% onder de 6.3. Daarnaast scoren in type 5 de hoogste 10% boven de 9 op 10, en in type 1 boven de 8.3.


135


AFD

IVA

1

FON

2

3

5

aantal

4 3 2 1

IVArp

EVApu

4

EVApr

5

6

5

aantal

4 3 2 1 2

4

6

publiek sector

8

2

4

6

8

2

publiek sector

4

6

8

publiek sector

Figuur 6-6: Gemiddelde zelfscore resultaten publieke sector perspectief per type organisatie

6.3 SAMENVATTING VOOR SPECIFIEKE RESULTATEN Net zoals dat het geval was voor de subconcepten van organisatiecultuur (zie hoofdstuk 5), proberen we ook hier door middel van een samenvattende overzichtstabel de resultaten van de types van organisaties per perspectief van resultaten op een rij te zetten. Een vet cijfer betekend dat er voor dat type gemiddeld boven het totaal gemiddelde (grand total mean) gescoord wordt op die bepaalde index. Een schuin cijfer betekent dat er voor dat type van organisaties gemiddeld onder of gelijk aan het totaal gemiddelde gescoord wordt op die bepaalde index. Een onderstreept cijfer betekent de hoogste gemiddelde score van alle subconcepten binnen één type van organisaties. Ook worden de minimale en maximale index scores van individuele organisaties binnen de types van organisaties weergegeven. Dit is ook een indicatie van de spreiding van organisationele scores binnen één bepaald type. Let wel, de cijfers en de conclusies die uit deze en vorige tabellen worden getrokken kunnen niet veralgemeend worden naar de totale populatie van organisaties, ze beschrijven immers alleen maar een sample van bevraagde organisaties.

136


TYPE ________

DOEL ________

PERSON ________

INTPROC ________

SYST ________

PUBSEC ________


7,5 6,3 9,0

7,4 5,0 10,0

7,3 4,5 9,0

7,3 6,0 9,0

6,7 2,0 8,7


7,1 6,3 8,0

7,4 6,5 9,0

7,1 6,0 8,0

6,9 5,5 9,0

7,0 5,3 8,3


6,7 6,7 6,7

6,0 6,0 6,0

6,8 6,5 7,0

7,5 7,5 7,5

8,0 7,7 8,3


. . .

. . .

. . .

8,0 8,0 8,0

9,0 9,0 9,0


7,4 3,7 9,3

7,4 4,0 9,5

7,2 1,5 9,0

7,2 3,5 10,0

7,8 6,3 9,3


7,2 4,7 9,0

7,2 6,0 8,5

7,2 5,5 8,5

7,2 5,5 9,5

7,5 5,7 8,3

7,3 3,7 9,3

7,3 4,0 10,0

7,2 1,5 9,0

7,2 3,5 10,0

7,3 2,0 9,3

Grand Total Mean Minimum Maximum _

Tabel 6-7: Samenvatting perspectieven van resultaten per type organisatie

Het type van de afdelingen en administraties (1) scoort op alle perspectieven, behalve voor het publieke sector perspectief, hoger dan het totaal gemiddelde. Bij dit publieke sector perspectief moet wel de opmerking geformuleerd worden dat de spreiding van de scores tussen organisaties heel groot is. Dit blijkt uit het verschil tussen de minimum (2,0) en de maximumwaarde (8,7). Het type van de intern verzelfstandigde organisaties zonder rechtspersoonlijkheid (2) scoort alleen op het personeelsperspectief hoger dan het totaalgemiddelde. Op dit perspectief wordt met 7,4 ook de hoogste score gehaald voor dit type van organisaties. De types van de fondsen (3) en de intern verzelfstandigde organisaties met rechtspersoonlijkheid (4) worden hier niet verder besproken omdat er een gebrek aan observaties is om zinnige conclusies te trekken. Het type van de extern verzelfstandigde organisaties met publiekrechtelijke of hybride rechtspersoonlijkheid (5) scoort hoger dan het gemiddelde op doelperspectief, personeelsperspectief en publieke sector perspectief. Dit type


137


van organisaties scoort lager dan of gelijk aan het gemiddelde voor het systeemperspectief en het interne processen perspectief. De hoogste score voor dit type van organisaties wordt gehaald voor het publieke sector perspectief. Het type van de extern verzelfstandigde organisaties met privaatrechtelijke rechtspersoonlijkheid (6) tenslotte scoort alleen hoger dan het gemiddelde voor het publieke sector perspectief (waar het met 7,5 ook de hoogste score binnen het type haalt). Dit type van organisaties scoort lager dan of gelijk aan het gemiddelde voor doelperspectief, personeelsperspectief, systeemperspectief en interne processen perspectief. We proberen hier opnieuw een variantie – analyse te doen om te zien of er relevante en wezenlijke verschillen zijn tussen de gemiddelde scores van de verschillende types organisaties. De gebruikte technieken zijn hier dezelfde als deze die gebruikt werden voor het deel over organisatiecultuur. Uit de Levene test (gelijkheid of homogeniteit van variantie binnen types) blijkt dat de concepten van ‘personeelsperspectief’ (p=.64), ‘interne processen’ (p=.34) en ‘publieke sector perspectief’ (p=.08) tot de analyse kunnen worden toegelaten. HR

Between Groups Within Groups Total INTPROC Between Groups Within Groups Total PUBSEC Between Groups Within Groups Total

Sum of Squares 3,895

df 4

Mean Square ,974

63,890 67,785 ,672

60 64 4

1,065

84,042 84,714 15,505

58 62 4

1,449

91,938 107,443

58 62

,168

3,876

F ,914

Sig. ,462

,116

,976

2,445

,056

1,585

Tabel 6-8: variantie analyse specifieke resultaten

Uit de tabel blijkt dat de kans dat de verschillen in gemiddelden op de weerhouden concepten te wijten zijn aan het verschil in type organisatie alleen statistisch relevant is voor het ‘publieke sector perspectief’ (Sig. = 0.06), terwijl de Sig. dan in feite nog kleiner dan 0.05 moet zijn. Toch weerhouden we dit perspectief omdat het een bevestiging is van wat we in de beschrijvende analyse zagen, met name dat er substantiële verschillen zijn op dit perspectief tussen de type 1 en type 5 organisaties, waarbij type 1 eerder laag scoorde op het publieke sector perspectief. Het feit dat er ook in de variantie – analyse geen noemenswaardige verschillen werden gevonden tussen de gemiddelden van de organisaties voor de andere concepten, is een bevestiging van wat de beschrijvende analyse van de gemiddelden, percentielen en kwartielen aantoonde: weinig variatie. De voorzichtige stelling in de beschrijvende analyse dat voor het doelperspectief de type 2 organisaties relatief iets lager blijken te scoren wordt in de analyse hier niet bevestigd.

6.4 GEBRUIK VAN INNOVERENDE TOOLS EN TECHNIEKEN Naast het meten van effectiviteit en resultaten – zowel algemeen als specifiek - kan er ook gekeken worden naar zaken zoals het gebruik van bepaalde systemen (vb. CAF), instrumenten en technieken (vb. audit) bij een bepaalde organisatie. Ook dat kan een indicatie van de resultaten van een organisatie opleveren. Sommige auteurs in de literatuur zien zo’n technieken als voorwaarden voor betere resultaten en performantie in de zin van efficiëntie, effectiviteit en zuinigheid (Naschold 1996, Kastelein 1990)30. We onderscheiden in wat hierna volgt drie soorten van deze technieken: de intern (op de organisatie) gerichte, de extern (op de omgeving) gerichte, en de op kwaliteit 30

Kastelein, J. (1990); Modulair organiseren. Groningen. // Naschold, F. (1996); New frontiers in public sector management. Berlin. De Gruyter

138


gerichte.technieken We bespreken ze één na één en bekijken in hoeverre deze technieken reeds ingeburgerd zijn bij de Vlaamse overheidsorganisaties.

Performance technieken (intern gericht) Een eerste soort technieken die bekeken wordt zijn de op de organisatie zelf gerichte technieken. In de survey werd aan de organisaties de vraag gesteld ‘in hoeverre de volgende zaken gebeuren of voorkomen in de organisatie?’: -

-

Het opmaken van een meerjarenplanning in de vorm van een strategisch plan of een meerjarenplan (a). Het intern sturen van organisatie-onderdelen en lagere managementniveaus op objectieven en resultaten (b). Het ontwikkelen van interne opvolgingssystemen en rapporteringssystemen m.b.t. de resultaten die het topmanagement en de raad van bestuur van de organisatie in staat stellen de verwezenlijking van de vooropgestelde doelen op te volgen (c). Het intern alloceren van middelen aan organisatie-onderdelen op basis van te leveren resultaten (d). Verruimen van de beslissingsbevoegdheden inzake financieel en personeelsmanagement van de lagere managementniveaus binnen de organisatie (e). Het voeren van een resultaatsgericht personeelsbeleid (bvb. variabele beloning, vastleggen van jaarlijkse doelstellingen van personeel, …) (f). Het ontwikkelen van kostprijsberekeningssystemen (g).

Voor elk van deze zeven items31 kon de bevraagde organisatie antwoorden met ‘niet, het komt niet voor bij onze organisatie’, ‘het komt in kleine mate voor in onze organisatie’, ‘het komt in grote mate voor in onze organisatie’. Naar gelang het antwoord dat werd gegeven, kreeg de organisatie een score toegekend van 0 (‘het komt niet voor’), 0,5 (‘het komt in kleine mate voor’) of 1 (‘het komt in grote mate voor’). Op basis van de door de organisatie bekomen scores voor deze zeven items, wordt iedere organisatie die bevraagd werd gepositioneerd op een index van intern gerichte technieken, waarvan de formule is: INTTECH = {(score a + score b + score c + score d + score e + score f + score g) / 7} Op deze index kunnen dus posities ingenomen worden die variëren van ‘0’ {(7*0)/7} over bijvoorbeeld ‘0,64’ {{(2*1) + (5*0,5)} / 7} tot ‘1’ {(7*1)/7}. In onderstaande tabel 6.9 staat per type van organisaties het gemiddelde van de scores van de bevraagde organisaties op de index van interne performance technieken. TYPE 1 AFD 2 IVA 3 FON 4 IVArp 5 EVApu 6 EVApr Totaal

GEMIDDELDE ,4545 ,5317 ,4714 ,6429 ,5543 ,4857 ,5069

N 22 9 5 1 25 10 72

STANDAARDAFWIJKING ,17572 ,25533 ,14812 , ,27839 ,23035 ,22971

Tabel 6-9: Gebruik van intern gerichte performance technieken per type van organisaties 31

Eén van de items werd hier niet weerhouden in de analyse noch in de indexering van de zeven items tot één index van interne performance technieken. Het is het item ‘een verschuiving in de rol van de raad van bestuur naar meer strategische aspecten van beleidsvoering’. De reden is dat heel wat van de bevraagde organisaties geen raad van bestuur hebben. Het leek ons dan ook aangewezen dit item hier niet te weerhouden bij de analyses.


139


De meeste types van organisaties cirkelen gemiddeld rond de 0,5, wat dus eigenlijk wil zeggen dat ze gemiddeld ‘in kleine mate’ (zie vraagstelling) gebruik maken van dergelijke technieken. Het is daarom wellicht nuttig om ook eens te kijken hoe de individuele organisaties scoren op een dergelijke index. Dat kunnen we zien aan de hand van onderstaande figuur 6.7 die ons ook een idee geeft van de spreiding van het gebruik van dergelijke technieken binnen één type van organisaties. De horizontale as geeft de indexscore weer, de staafjes tonen hoeveel organisaties binnen een bepaald type van organisaties een bepaalde indexscore halen. De cijfers boven de deelfiguren geven aan om welk type van organisatie het gaat. De indeling is ook hier dezelfde als deze die we in de inleiding van dit rapport beschreven hebben. We kunnen uit de figuur alvast concluderen dat de spreiding binnen ieder type nogal groot is, wat duidt op een niet éénduidig toepassen van dergelijke technieken door organisaties binnen één type van organisaties. AFD

IVA

1

FON

2

3

4

aantal

3 2 1

IVArp

EVApu

4

EVApr

5

6

4

aantal

3 2 1

0,00

0,25

0,50

inttech

0,75

1,00

0,00

0,25

0,50

0,75

1,00

inttech

0,00

0,25

0,50

0,75

1,00

inttech

Figuur 6-7: Gemiddelde score index interne technieken per type organisatie

Bij het bekijken van de percentielen per type van organisaties, is een eerste belangrijke vaststelling dat alleen bij de types van de IVA’s zonder rechtspersoonlijkheid en de publiekrechtelijke EVA’s meer dan de helft van de organisaties boven de 0,5 scoren op de index. Bij de afdelingen en administraties is dat slechts 35%, bij de privaatrechtelijke EVA’s 40%, terwijl bij de fondsen geen enkele organisatie 0,5 of meer haalt op de index van interne performance technieken. Een tweede vaststelling is dat bij de types van de IVA’s zonder rechtspersoonlijkheid en de publiekrechtelijke EVA’s 25% of meer van de organisaties bovendien 0,7 of meer scoren. Ter illustratie bekijken we hier twee intern gerichte performance technieken afzonderlijk. Eén ervan heeft te maken met interne sturing, namelijk het intern alloceren van middelen aan organisatie onderdelen op basis van te leveren resultaten. Een andere heeft te maken met interne autonomie, namelijk het verruimen van beslissingsbevoegdheden inzake financieel en personeelsmanagement van de lagere managementniveaus binnen de organisatie. Wat betreft het intern alloceren van middelen aan organisatie onderdelen op basis van te leveren resultaten, zien we weinig verschillen tussen de types van organisaties. De fondsen scoren echter significant hoger op het gebruik van deze techniek dan alle andere types, een grote meerderheid van de

140


bevraagde organisaties geeft immers aan in grote mate van deze techniek gebruik te maken. Bij de andere types is het beeld heterogener. Een meerderheid van de afdelingen en administraties en van de publiekrechtelijke extern verzelfstandigde agentschappen geeft aan dat deze techniek niet wordt toegepast, hoewel er binnen deze types ook nog een substantieel aantal organisaties zijn die in kleine of grote mate deze techniek toepassen. Bij de IVA’s zonder rechtspersoonlijkheid en bij de privaatrechtelijke EVA’s geeft een meerderheid van de organisaties aan de techniek van de interne allocatie in kleine mate toe te passen. Wat betreft het verruimen van beslissingsbevoegdheden inzake financieel en personeelsmanagement van de lagere managementniveaus binnen de organisatie, is een eerste vaststelling dat bij de publiekrechtelijke EVA’s een meerderheid te kennen geeft van deze techniek in kleine mate toe te passen. Hetzelfde geldt, zij het in mindere mate voor de afdelingen en administraties. De andere types van organisaties geven eerder aan deze techniek niet te gebruiken. In het algemeen kunnen we ook hier weer besluiten dat de heterogeniteit binnen de types groot is, want behalve in het geval van het type van de fondsen, zijn er voor elke categorie organisaties te vinden op elke positie (geen gebruik, gebruik in kleine mate, gebruik in grote mate).

Performance technieken (extern gericht) Een tweede soort technieken die bekeken wordt zijn de op de omgeving van de organisatie gerichte technieken. In de survey werd aan de organisaties de vraag gesteld ‘in hoeverre de volgende zaken gebeuren of voorkomen in de organisatie?’: -

Het ontwikkelen van innoverende producten of diensten (a’). Het uitbreiden van de dienstverlening aan klanten tegen betaling (b’). Het herstructureren van interne processen volgens product, markt of doelgroep (c’).

Voor elk van deze drie items kon de bevraagde organisatie antwoorden met ‘niet, het komt niet voor bij onze organisatie’, ‘het komt in kleine mate voor in onze organisatie’, ‘het komt in grote mate voor in onze organisatie’. Naar gelang het antwoord dat werd gegeven, kreeg de organisatie een score toegekend van 0 (‘het komt niet voor’), 0,5 (‘het komt in kleine mate voor’) of 1 (‘het komt in grote mate voor’). Op basis van de door de organisatie bekomen scores voor deze drie items, wordt – analoog aan wat we hierboven voor interne technieken hebben gedaan - iedere organisatie die bevraagd werd gepositioneerd op een index van extern gerichte technieken, waarvan de formule is: EXTTECH = {(score a’ + score b’ + score c’) / 3} Op deze index kunnen dus posities ingenomen worden die variëren van ‘0’ {(3*0)/3} over bijvoorbeeld ‘0,5’ {{(1*1) + (1*0,5) + (1*0} / 3} tot ‘1’ {(3*1)/3}. In onderstaande tabel 6.10 staat per type van organisaties het gemiddelde van de scores van de bevraagde organisaties op de index van externe performance technieken. Een belangrijke vaststelling is hier dat het totaalgemiddelde met 0,44 lager ligt dan het totaalgemiddelde voor intern gerichte technieken dat 0,5 bedraagt. Dit wijst erop dat de organisaties iets sterker geëngageerd lijken in het toepassen van intern gerichte technieken en instrumenten. TYPE 1 AFD 2 IVA 3 FON 4 IVArp 5 EVApu 6 EVApr Totaal

GEMIDDELDE ,3788 ,5667 ,1667 ,6667 ,5000 ,4333 ,4421

N 22 10 5 1 24 10 72

STANDAARDAFWIJKING ,26318 ,29606 ,11785 , ,30692 ,31623 ,29359

Tabel 6-10: Gebruik van extern gerichte performance technieken per type van organisaties


141


De onderstaande figuur 6.8 visualiseert opnieuw de spreiding van de organisaties binnen hun categorie. Daarnaast zien we hoeveel organisaties een bepaalde score halen op de index van externe technieken. Opnieuw is uit de figuur op te maken dat de spreiding van de organisaties eerder hoog is (wat we ook al konden concluderen uit de hoge standaarddeviaties in tabel 6.10) AFD

IVA

1

FON

2

3

aantal

6

4

2

0

IVArp

EVApu

4

EVApr

5

6

aantal

6

4

2

0

0,00

0,25

0,50

exttech

0,75

1,00

0,00

0,25

0,50

0,75

1,00

exttech

0,00

0,25

0,50

0,75

1,00

exttech

Figuur 6-8: Gemiddelde score index externe technieken per type organisatie

Wat betreft de index van extern gerichte performance technieken, doen we volgende vaststellingen: de afdelingen en administraties en de fondsen maken minst gebruik van deze technieken, gezien hun scores op deze index. Bij de afdelingen en administraties scoort 75% van de organisaties lager dan 0,5 en bij de fondsen scoren alle organisaties lager dan 0,5 op deze index. De intern verzelfstandigde organisaties zonder rechtspersoonlijkheid en de publiekrechtelijke EVA’s scoren het hoogst op deze index met meer dan 50% van de organisaties boven de 0,5 op de index van extern gerichte performance technieken. Wat de privaatrechtelijke EVA’s betreft, zien we dat ongeveer 40% van de organisaties boven de 0,5 scoort. De IVA’s met rechtspersoonlijkheid worden hier niet besproken omdat we maar één observatie hebben. Ter illustratie bekijken we ook hier één techniek in detail, met name het uitbreiden van de dienstverlening aan klanten tegen betaling. We stellen vast dat deze techniek in alle types van organisaties amper wordt toegepast. Er zijn in elk type wel organisaties te vinden (behalve bij de fondsen) die deze techniek in kleine en (in uitzonderlijke gevallen) grote mate toepassen, maar die organisaties zijn in de minderheid. Slechts bij de intern verzelfstandigde organisaties zonder rechtspersoonlijkheid geeft de (zij het krappe) meerderheid van de organisaties aan in kleine of grote mate van deze techniek gebruik te maken.

Performance technieken (kwaliteit) Een laatste soort van technieken die aan bod komt zijn de technieken die op kwaliteit gericht zijn. In de survey werd aan de organisaties de vraag gesteld ‘of er in de organisatie gebruik gemaakt wordt van volgende instrumenten, technieken en/of middelen?’:

142


-

Openbare rapportering over de prestaties van de organisatie in bijvoorbeeld jaarrapporten, … (a’’) Kwaliteitsstandaarden voor productie en/of dienstverlening (b’’). Tevredenheidsbevragingen bij gebruikers en klanten (c’’). Kwaliteitsbeheerssystemen zoals bijvoorbeeld ISO, CAF, EFQM, … (d’’) Interne diensten die zich bezig houden met kwaliteitsmonitoring (e’’).

Op elk van deze vijf items kon de bevraagde organisatie antwoorden met ‘ja’, waarvoor de score ‘1’ werd toegekend, of ‘neen’, waarvoor de score ‘0’ werd toegekend. In tegenstelling tot de vorige twee soorten van performance technieken waren er hier dus geen drie maar slechts twee antwoordmogelijkheden. Op basis van de door de organisatie bekomen scores voor deze vijf items, wordt – analoog aan wat we hierboven voor interne en externe technieken hebben gedaan - iedere organisatie die bevraagd werd gepositioneerd op een index van op performance gerichte technieken, waarvan de formule is: QUALTECH = {(score a’’ + score b’’ + score c’’ + score d’’ + score e’’) / 5} In onderstaande tabel 6.11 staat per type van organisaties het gemiddelde van de scores van de bevraagde organisaties op de index van externe performance technieken. Merk op dat type 4 – de intern verzelfstandigde organisaties met rechtspersoonlijkheid – niet vertegenwoordigd zijn in deze analyse, omdat er geen data zijn voor deze organisaties. Het totaalgemiddelde ligt in vergelijking met de extern gerichte technieken opnieuw iets hoger. Merk echter op dat – getuige daarvan de hoge standaarddeviaties – de spreiding tussen de organisaties weer groot is. Dit betekent dat binnen elk type van organisaties er organisaties zijn die geen dan wel intensief gebruik maken van technieken gericht op kwaliteit. TYPE 1 AFD 2 IVA 3 FON 5 EVApu 6 EVApr Totaal

GEMIDDELDE ,444 ,527 ,250 ,600 ,543 ,517

N 18 11 4 25 7 65

STANDAARDAFWIJKING ,2791 ,2412 ,1000 ,3162 ,2225 ,2848

Tabel 6-11: Gebruik van op kwaliteit gerichte performance technieken per type van organisaties

De hoge spreiding en de oorzaken van die hoge spreiding van organisaties op de index van het gebruik van technieken gericht op kwaliteit wordt gevisualiseerd in onderstaande figuur 6.9.


143


AFD

IVA

1

FON

2

3

aantal

6

4

2

0

EVApu

EVApr

5

6

aantal

6

4

2

0

0,00

0,25

0,50

qualtech

0,75

1,00

0,00

0,25

0,50

0,75

1,00

qualtech

Figuur 6-9: Gemiddelde score index techniekengericht op kwaliteit per type organisatie

Op de index van kwaliteitstechnieken, scoort ongeveer 70% van de bevraagde afdelingen en administraties onder de 0,5 en scoren alle bevraagde fondsen onder de 0,5. 60% van de publiekrechtelijke EVA’s en ongeveer 50% van de privaatrechtelijke EVA’s en de IVA’s zonder rechtspersoonlijkheid scoren boven de 0,5 op de index van kwaliteitstechnieken. Twee andere vaststellingen zijn dat 25% van de afdelingen en administraties onder de 0,2 scoren en dat ongeveer 35% van de publiekrechtelijke EVA’s en 25% van de privaatrechtelijke EVA’s boven de 0,7 scoren op deze index. Tenslotte en ter illustratie bekijken we hier een techniek in detail, met name het gebruik van kwaliteitsbeheerssystemen zoals bijvoorbeeld EFQM, ISO, CAF, Balanced Scorecard, … Het beeld dat we krijgen is dat er binnen de types van organisaties heterogeniteit is. Binne elk type zijn er organisaties die deze techniek wel, en organisaties die deze techniek niet gebruiken. Bekijken we de types afzonderlijk, dan zien we dat bij de afdelingen en administraties een kleine meerderheid te kennen geeft van deze techniek gebruik te maken. Bij de andere types gebruikt te meerderheid van de organisaties deze techniek niet, in het geval van de publiekrechtelijke EVA’s zelfs een aanzienlijke meerderheid.

144

Bijlagen

145

BIJLAGEN LIJST VAN TABELLEN Tabel 0-1: Types van organisaties die betrokken zijn in de analyse ___________________ Tabel 1-1: Proces van de survey_______________________________________________ Tabel 1-2: Verloop van de survey per type organisatie _____________________________ Tabel 2-1: Grondslag van oprichting organisatie per type organisatie__________________ Tabel 2-2: Beleidsdomein van de organisatie per type organisatie ____________________ Tabel 2-3: Taakinhoud versus fase in de beleidscyclus _____________________________ Tabel 2-4: Afnemers van diensten en producten per type organisatie __________________ Tabel 2-5: Competitie in de omgeving per type organisatie _________________________ Tabel 2-6 : Competitie in de omgeving per type organisatie _________________________ Tabel 2-7: Betrokkenheid van de organisatie in netwerken per type organisatie__________ Tabel 2-8: Kenmerken van de netwerken per type organisatie _______________________ Tabel 3-1: Autonomie personeelsmanagement per type organisatie (verloning) _________ Tabel 3-2: Autonomie personeelsmanagement per type organisatie (bevordering) _______ Tabel 3-3: Autonomie personeelsmanagement per type organisatie (evaluatie)__________ Tabel 3-4: Autonomie personeelsmanagement per type organisatie (benoeming) ________ Tabel 3-5: Autonomie financieel management per type organisatie (leningen) __________ Tabel 3-6: Autonomie financieel management per type organisatie (tariefbepaling) ______ Tabel 3-7: Autonomie financieel management per type organisatie (participaties) _______ Tabel 3-8: Operationele autonomie financieel management; begroting per type organisatie Tabel 3-9: Index beleidsautonomie t.o.v. de bevoegde minister per type organisatie ______ Tabel 3-10: Index beleidsautonomie t.o.v. het kerndepartement per type organisatie ______ Tabel 4-1: Ex ante sturing per type organisatie ___________________________________ Tabel 4-2: Instantie die de doelen van de organisatie bepaalt.________________________ Tabel 4-3: Locus van doelstelling per type organisatie _____________________________ Tabel 4-4: Indicatoren per type organisatie______________________________________ Tabel 4-5: Index doelinhoud__________________________________________________ Tabel 4-6: Meting van de resultaten van de organisatie per type organisatie ____________ Spoor bestuurlijke relaties

18 22 23 27 33 36 37 38 40 41 43 54 55 56 57 61 62 63 65 68 69 74 76 77 79 80 81

145


Tabel 4-7: Index meting van de resultaten van de organisatie per type organisatie________ 82 Tabel 4-8: Evaluatie van de resultaten van de organisatie per type organisatie___________ 83 Tabel 4-9: Index evaluatie van de resultaten van de organisatie per type organisatie ______ 83 Tabel 4-10: Soorten beloning per type organisatie_________________________________ 86 Tabel 4-11: Soorten sancties per type organisatie _________________________________ 88 Tabel 4-12: Soort audit per type organisatie _____________________________________ 91 Tabel 4-13: Soort externe audit per type organisatie _______________________________ 92 Tabel 4-14: Sturingscriteria per type organisatie _________________________________ 95 Tabel 4-15: Verantwoordelijkheid van hethoofd van de organisatie per type organisatie ___ 99 Tabel 4-16: Verantwoordelijkheid raadsleden per type organisatie __________________ 104 Tabel 4-17: Samenstelling raad van bestuur per type organisatie ____________________ 105 Tabel 4-18: Bronnen van inkomsten organisatie per type organisatie ________________ 108 Tabel 5-1: Mensgerichtheid van de organisatie per type organisatie __________________ 112 Tabel 5-2: Teamgerichtheid van de organisatie per type organisatie __________________ 114 Tabel 5-3: Eerlijke vergoeding per type organisatie ______________________________ 115 Tabel 5-4: Waardering klanten en kwaliteit van de dienstverlening per type organisatie __ 116 Tabel 5-5: Innovatie per type organisatie _______________________________________ 118 Tabel 5-6: Ontwikkeling van werknemers per type organisatie ______________________ 119 Tabel 5-7: Detail per type organisatie _________________________________________ 120 Tabel 5-8: Eerlijkheid en aandacht voor ethiek per type organisatie __________________ 122 Tabel 5-9: Resultaatsgerichtheid per type organisatie _____________________________ 123 Tabel 5-10: Samenvatting subconcepten organisatiecultuur per type organisatie ________ 125 Tabel 5-11: Variantie analyse organisatiecultuur_________________________________ 127 Tabel 6-1: Gemiddelde zelfscore resultaten algemeen per type organisatie ____________ 128 Tabel 6-2 : Gemiddelde zelfscore resultaten doelperspectief per type organisatie _______ 130 Tabel 6-3: Gemiddelde zelfscore resultaten personeelsperspectief per type organisatie ___ 131 Tabel 6-4: Gemiddelde zelfscore resultaten interne processen perspectief per type organisatie133 Tabel 6-5: Gemiddelde zelfscore resultaten systeemperspectief per type organisatie _____ 134 Tabel 6-6: Gemiddelde zelfscore resultaten publieke sector perspectief per type organisatie135 Tabel 6-7: Samenvatting perspectieven van resultaten per type organisatie ____________ 137 Tabel 6-8: variantie analyse specifieke resultaten ________________________________ 138 Tabel 6-9: Gebruik van intern gerichte performance technieken per type van organisaties 139

146

Bijlagen

147

Tabel 6-10: Gebruik van extern gerichte performance technieken per type van organisaties141 Tabel 6-11: Gebruik van op kwaliteit gerichte performance technieken per type van organisaties

LIJST VAN FIGUREN Figuur 2-1: Oprichtingsjaar van de organisatie per type organisatie ___________________ 24 Figuur 2-2: Wijze van oprichting van de organisatie per type organisatie_______________ 25 Figuur 2-3: Grondslag van de organisatie per type organisatie_______________________ 28 Figuur 2-4: Rechtspersoonlijkheid van de organisatie per type organisatie______________ 29 Figuur 2-5: Rechtsstatuut van de organisatie per type organisatie_____________________ 30 Figuur 2-6: Kerndepartement van de organisatie per type ___________________________ 31 Figuur 2-7: Taakkenmerken van de organisatie (positie in beleidscyclus) per type organisatie34 Figuur 2-8: Taakkenmerken van de organisatie (taakinhoud) per type organisatie ________ 35 Figuur 2-9: Marktsituatie van de organisatie per type organisatie _____________________ 39 Figuur 2-10: Intensiteit marktsituatie van de organisatie per type organisatie ___________ 40 Figuur 2-11: Betrokkenheid in netwerken per type organisatie ______________________ 42 Figuur 2-12: Mate van formaliteit per type organisatie _____________________________ 43 Figuur 2-13: Mate van gemeenschappelijke doelen per type organisatie _______________ 44 Figuur 2-14: Gemeenschappelijke structuren per type organisatie ____________________ 45 Figuur 2-15: Gezamenlijke verantwoordelijkheden per type organisaties _______________ 46 Figuur 2-16: Totale personeelsomvang per type organisatie _________________________ 47 Figuur 2-17: Personeelsomvang in fte per type organisatie __________________________ 48 Figuur 2-18: Totaalbudget van de organisatie per type organisatie ____________________ 49 Figuur 3-1: Index totale autonomie personeelsmanagement per type organisatie ________ 58 Figuur 3-2: Index totale autonomie financieel management per type organisatie ________ 64 Figuur 3-3: Beleidsautonomie t.o.v. minister en kerndepartement per type organisatie ____ 70 Figuur 4-1: Index ex ante sturing per type organisatie ______________________________ 75 Figuur 4-2: Combinatie indexen meten en evalueren. ______________________________ 84 Figuur 4-3: Beloning per type organisatie _______________________________________ 85 Figuur 4-4: Sancties per type organisatie ________________________________________ 87 Figuur 4-5: Index sanctie en beloning per type organisatie __________________________ 89 Spoor bestuurlijke relaties

147

143


Figuur 4-6: Audit per type organisatie __________________________________________ 90 Figuur 4-7: Index audit per type organisatie _____________________________________ 93 Figuur 4-8: Aanduiding hoofd van de organisatie per type organisatie _________________ 97 Figuur 4-9: Evaluatie hoofd organisatie per type organisatie_________________________ 98 Figuur 4-10: Index leidend ambtenaar per type organisatie _________________________ 101 Figuur 4-11: Aanduiding raad van bestuur per type organisatie _____________________ 102 Figuur 4-12: Aanduiding voorzitter raad van bestuur per type organisatie_____________ 103 Figuur 4-13: Index raad van bestuur per type organisatie __________________________ 106 Figuur 4-14: Index samenstelling raad van bestuur per type organisatie _______________ 107 Figuur 4-15: Index financiële sturing per type organisatie__________________________ 109 Figuur 5-1: Mensgerichtheid van de organisatie per type organisatie _________________ 113 Figuur 5-2: Teamgerichtheid van de organisatie per type organisatie _________________ 114 Figuur 5-3: Eerlijke vergoeding per type organisatie______________________________ 116 Figuur 5-4: Waardering klanten en kwaliteit van dienstverlening per type organisatie____ 117 Figuur 5-5: Innovatie per type organisatie ______________________________________ 118 Figuur 5-6: Ontwikkeling van werknemers per type organisatie _____________________ 120 Figuur 5-7: Detail per type organisatie_________________________________________ 121 Figuur 5-8: Eerlijkheid en aandacht voor ethiek per type organisatie _________________ 122 Figuur 5-9: Resultaatsgerichtheid per type organisatie ____________________________ 123 Figuur 6-1: Gemiddelde zelfscore resultaten algemeen ____________________________ 129 Figuur 6-2: Gemiddelde zelfscore resultaten doelperspectief per type organisatie _______ 131 Figuur 6-3: Gemiddelde zelfscore resultaten personeelsperspectief per type organisatie __ 132 Figuur 6-4: Gemiddelde zelfscore resultaten interne processen perspectief per type organisatie133 Figuur 6-5: Gemiddelde zelfscore resultaten systeemperspectief per type organisatie ____ 134 Figuur 6-6: Gemiddelde zelfscore resultaten publieke sector perspectief per type organisatie136 Figuur 6-7: Gemiddelde score index interne technieken per type organisatie ___________ 140 Figuur 6-8: Gemiddelde score index externe technieken per type organisatie___________ 142 Figuur 6-9: Gemiddelde score index techniekengericht op kwaliteit per type organisatie _ 144

148

Bijlagen

149

CORRELATIECOEFFICIËNTEN VOOR DE CONCEPTEN VAN CULTUUR EN RESULTATEN Voor de volledigheid geven we hier ook nog mee hoe de items – die de operationalisering zijn van de verschillende concepten van cultuur en resultaten – met elkaar samenhangen. Daartoe worden correlatiecoëfficiënten berekend. Deze coëfficiënten duiden op het al dan niet samenhangen van twee variabelen. Correlatiecoëfficiënten bevinden zich steeds tussen 0 en 1, waarbij 1 de hoogst mogelijke score is (maximale samenhang). Hoge correlatiecoëfficiënten tussen twee variabelen kunnen betekenen dat beide variabelen operationele manifestaties zijn van een zelfde fenomeen of dat beide variabelen een zelfde latente oorzaak hebben. Mits enige omzichtigheid kunnen hoge correlatiecoëfficiënten tussen variabelen dus duiden op variabelen die iets zeggen over een gemeenschappelijke component, bijvoorbeeld ‘mensgerichtheid’

Organisatiecultuur Mensgerichtheid

V6

V11

V16

V27

Pearson Correlation Sig. (2-tailed) N Pearson Correlation Sig. (2-tailed) N Pearson Correlation Sig. (2-tailed) N Pearson Correlation Sig. (2-tailed) N

V6 1 , 75 ,228 ,051 74 ,100 ,392 75 ,364 ,002 73

V11 ,228 ,051 74 1 , 74 ,595 ,000 74 ,631 ,000 72

V16 ,100 ,392 75 ,595 ,000 74 1 , 75 ,467 ,000 73

V27 ,364 ,002 73 ,631 ,000 72 ,467 ,000 73 1 , 73

Er blijkt een sterke samenhang te zijn tussen ‘ondersteuning van werknemers’ (V11), ‘empathie met werknemers’ (V16) en ‘zorg voor werknemers’ (V27). Daarnaast is er een sterke samenhang tussen ‘respect voor individuele rechten’ (V6) en ‘zorg voor werknemers’ (V27). De samenhang tussen respectievelijk V6 en V11 en V6 en V16 blijkt niet sterk te zijn. Teamgerichtheid De samenhang tussen de vier variabele items binnen het subconcept ‘teamgerichtheid’ wordt opnieuw bekeken aan de hand van de correlaties tussen die vier variabelen. Alle vier de items blijken onderling heel sterk met elkaar samen te hangen.


149


V20

V29

V35

V37


V20 1 , 74 ,824 ,000 73 ,827 ,000 72 ,737 ,000 73

V29 ,824 ,000 73 1 , 74 ,944 ,000 73 ,686 ,000 74

V35 ,827 ,000 72 ,944 ,000 73 1 , 73 ,710 ,000 73

V37 ,737 ,000 73 ,686 ,000 74 ,710 ,000 73 1 , 75

Eerlijke vergoeding Hieronder kijken we naar de onderlinge samenhang tussen de vier items van het concept ‘eerlijke vergoeding. Uit de tabel blijkt dat het concept ‘eerlijke vergoeding’ (V22) sterk samenhangt met de andere drie items. Daarbuiten is de samenhang tussen de items eerder laag.

V10

V18

V22

V31


V10 1 , 75 ,092 ,440 73 ,471 ,000 72 ,218 ,064 73

V18 ,092 ,440 73 1 , 74 ,456 ,000 72 ,100 ,401 73

V22 ,471 ,000 72 ,456 ,000 72 1 , 73 ,362 ,002 73

V31 ,218 ,064 73 ,100 ,401 73 ,362 ,002 73 1 , 74

Waardering cliënten en kwaliteit van dienstverlening Wanneer we in onderstaande tabel kijken naar de correlaties (en dus de samenhang) tussen de vier items van het subconcept, zien we dat er een sterke correlatie is tussen ‘relaties met cliënten’ (V36) enerzijds en ‘nadruk op kwaliteit van dienstverlening’ (V8), ‘klanten geven wat ze verwachten’ (V14) en ‘waardering van cliënten’ (V21) anderzijds. Er is ook een sterke correlatie tussen V21 enerzijds en V8, V14 en V36 anderzijds. Ook tussen V14 enerzijds en V21 en V36 anderzijds is er een sterke correlatie. Alleen tussen ‘nadruk op kwaliteit van dienstverlening’ (V8) en ‘klanten geven wat ze verwachten’ (V14) is er geen significante correlatie.

150

Bijlagen

V8

V14

V21

V36


151

V8 1 , 74 ,154 ,189 74 ,264 ,024 73 ,392 ,001 73

V14 ,154 ,189 74 1 , 76 ,401 ,000 75 ,514 ,000 75

V21 ,264 ,024 73 ,401 ,000 75 1 , 75 ,718 ,000 75

V36 ,392 ,001 73 ,514 ,000 75 ,718 ,000 75 1 , 75

Innovatie De samenhang tussen de items van het subconcept innovatie blijkt heel hoog te zijn voor alle vier de items onderling, wat verduidelijkt wordt in onderstaande tabel.

V3

V13

V24

V32


V3 1 , 75 ,477 ,000 74 ,611 ,000 74 ,710 ,000 74

V13 ,477 ,000 74 1 , 74 ,679 ,000 73 ,554 ,000 73

V24 ,611 ,000 74 ,679 ,000 73 1 , 74 ,741 ,000 74

V32 ,710 ,000 74 ,554 ,000 73 ,741 ,000 74 1 , 74

Ontwikkeling werknemers Tenslotte bekijken we nog even de samenhang van de items binnen de index of concept van ‘ontwikkeling van werknemers’ aan de hand van onderstaande tabel.

V4

V9

V26

V34



V4 1 , 75 ,314 ,007 72 ,209 ,078 72 ,227 ,054 73

V9 ,314 ,007 72 1 , 73 ,708 ,000 71 ,551 ,000 72

V26 ,209 ,078 72 ,708 ,000 71 1 , 73 ,710 ,000 73

V34 ,227 ,054 73 ,551 ,000 72 ,710 ,000 73 1 , 74

151


Er zijn sterke correlaties tussen de items ‘training is belangrijk’ (V4) en ‘promotie in de organisatie’(V9), tussen V9 enerzijds en ‘mogelijkheden om vooruit te komen’ (V26) en ‘persoonlijke carrière ontwikkeling’ (V34) anderzijds, en tussen V26 en V34. Aandacht voor detail V7

V12

V25

V28


V7 1 , 73 ,613 ,000 72 ,479 ,000 72 ,380 ,001 72

V12 ,613 ,000 72 1 , 74 ,521 ,000 73 ,500 ,000 73

V25 ,479 ,000 72 ,521 ,000 73 1 , 75 ,745 ,000 74

V28 ,380 ,001 72 ,500 ,000 73 ,745 ,000 74 1 , 74

Uit de bovenstaande tabel waarin de correlaties staan beschreven blijkt dat de onderlinge samenhang tussen de vier items van ‘detail’ groot is. ‘Detail georiënteerd’ (V7), ‘aandacht voor detail’ (V12), ‘precisie’ (V25) en ‘accuraatheid’ (V28) correleren onderling sterk tot heel sterk. Eerlijkheid en aandacht voor ethiek De samenhang tussen de items ‘vertrouwen’ (V5), ‘integriteit’ (V17), ‘eerlijkheid’ (V19)en ‘beloftes houden’ (V33) die samen de index of het concept vormen blijkt groot te zijn. De correlatie tussen V33 en V17 is iets minder groot, maar toch nog altijd significant.

V5

V17

V19

V33


V5 1 , 75 ,504 ,000 73 ,554 ,000 73 ,464 ,000 73

V17 ,504 ,000 73 1 , 74 ,680 ,000 73 ,299 ,011 72

V19 ,554 ,000 73 ,680 ,000 73 1 , 74 ,529 ,000 72

V33 ,464 ,000 73 ,299 ,011 72 ,529 ,000 72 1 , 74

Resultaatsgerichtheid De samenhang tussen de items van het subconcept ‘resultaatsgerichtheid’ - ‘focus op taakvervulling’ (V2), ‘hard werken’ (V15), ‘gerichtheid op het bereiken van iets’ (V23) en ‘resultaatsgerichtheid’ (V30) – is groot, getuige de correlatiematrix hieronder

152

Bijlagen

V2

V15

V23

V30


153

V2 1 , 75 ,533 ,000 74 ,408 ,000 73 ,442 ,000 74

V15 ,533 ,000 74 1 , 75 ,445 ,000 74 ,601 ,000 74

V23 ,408 ,000 73 ,445 ,000 74 1 , 74 ,542 ,000 74

V30 ,442 ,000 74 ,601 ,000 74 ,542 ,000 74 1 , 75

Resultaten van de organisatie Ook hier willen we kijken naar de samenhang of de correlatie tussen de verschillende items die samen de indexen of concepten van resultaten van de organisatie uitmaken. Het nut hiervan is om na te gaan in hoeverre deze items of criteria hetzelfde meten, of een zelfde latent concept (bijvoorbeeld ‘doelperspectief’) ondersteunen. (Opnieuw) mits enige omzichtigheid kunnen hoge correlatiecoëfficiënten tussen variabelen dus duiden op variabelen die iets zeggen over een gemeenschappelijke component. Doelperspectief

V52

V54

V56

Pearson Correlation Sig. (2-tailed) N Pearson Correlation Sig. (2-tailed) N Pearson Correlation Sig. (2-tailed) N

V52 1 , 66 ,732 ,000 66 ,590 ,000 64

V54 ,732 ,000 66 1 , 66 ,567 ,000 64

V56 ,590 ,000 64 ,567 ,000 64 1 , 64

Uit de correlatiematrix hierboven hierboven blijkt dat de drie variabele items V52 (efficiëntie), V54 (effectiviteit) en V56 (kwaliteit producten en dienstverlening) sterk samenhangen. De samenhang is ook significant, getuige de lage p-waarden (sig. 2-tailed). Personeelsperspectief We werpen hier ook nog een blik op de samenhang tussen de twee items van dit perspectief. De correlatie tussen V58 (tevredenheid medewerkers) en V60 (motivatie van de medewerkers) is met 0.69 groot tot zeer groot en significant.


153


V58

V60

Pearson Correlation Sig. (2-tailed) N Pearson Correlation Sig. (2-tailed) N

V58 1 , 66 ,689 ,000 65

V60 ,689 ,000 65 1 , 65

Interne processen De samenhang tussen de twee items die samen de index voor interne processen vormen is groot tot zeer groot, getuige de correlatie van 0.66 tussen V62 (kwaliteit van het management) en V64 (bewaren interne cohesie).

V62

V64


V62 1 , 65 ,659 ,000 63

V64 ,659 ,000 63 1 , 64

Systeemperspectief Wanneer we tenslotte kijken naar de samenhang tussen de items die samen de index van systeemperspectief uitmaken, zien we dat er een samenhang is van 0.4 en dat die bovendien voldoende significant is wat blijkt uit de lage p waarde van 0,001 (sig. 2-tailed). De samenhang tussen de items van de index systeemperspectief is echter niet zo groot als de samehang die we zagen tussen de items van de andere perspectieven.

V66

V68


V66 1 , 65 ,411 ,001 65

V68 ,411 ,001 65 1 , 65

Publieke sector perspectief Wanneer we om af te sluiten even gaan kijken naar de samenhang tussen de items die samen de index van het publieke sector perspectief vormen, zien we dat alle items met elkaar correleren. Er is dus samenhang tussen V70 (responsiviteit naar samenleving), V72 (rekenschap en verantwoording naar samenleving) en V74 (democratisch gehalte dienstverlening). Tussen V70 en V72 is de samenhang bovendien heel uitgesproken met een correlatie van 0,84.

154

Bijlagen

V70

V72

V74


Pearson Correlation Sig. (2-tailed) N Pearson Correlation Sig. (2-tailed) N Pearson Correlation Sig. (2-tailed) N

155

V70 1 , 64 ,841 ,000 64 ,436 ,000 64

V72 ,841 ,000 64 1 , 64 ,471 ,000 64

V74 ,436 ,000 64 ,471 ,000 64 1 , 64

155


DE SURVEY Identificatiegegevens 1. Op welk bestuurlijk niveau is uw organisatie actief (1 antwoord)? 1 supranationaal 2 nationaal 3 regionaal 4 lokaal 2. In welk jaar werd uw organisatie met haar huidige naam en vorm opgericht (vul jaartal in)? 3.Als we teruggrijpen naar het ontstaan van uw organisatie; hoe werd uw organisatie opgericht, meerbepaald was er sprake van (1 antwoord): 1 fusie van bestaande organisaties tot huidige organisatie 2 huidige organisatie is afsplitsing van andere organisatie 3 huidige organisatie is opvolger van vroegere organisatie 4 huidige organisatie is nieuw opgericht 5 ander (specifieer) 4. Indien er bij de oprichting van uw organisatie sprake was van een fusie, een afsplitsing of een opvolging: kan u de namen van de betrokken organisaties en/of voorgangers geven? 5. Wat ligt aan de grondslag van uw organisatie (1 antwoord)? 1 wet/decreet 2 koninklijk besluit 3 ministerieel besluit 4 ander (specifieer) 6. Heeft uw organisatie rechtspersoonlijkheid? 1 ja 0 neen 7. Onder welk rechtsstatuut valt uw organisatie (1 antwoord)? 1 publiekrecht 2 privaatrecht 3 gemengd (hybride) statuut 8. Uw organisatie (1 antwoord): 1 opereert als component van een ministerieel departement 2 werkt onafhankelijk binnen een ministerieel departement 3 heeft een nog andere affiliatie (specifieer)

156

Bijlagen

157

9. Gegeven de bestuurlijke organisatie in Vlaanderen; Welk departement van het ministerie zou je aanduiden als het kerndepartement van uw organisatie, gegeven de banden die uw organisatie heeft met het ministerie voor de uitvoering van de taken (1 antwoord)? 1 coördinatie 2 algemene zaken en financiën 3 wetenschap, innovatie en media 4 onderwijs 5 welzijn, volksgezondheid en cultuur 6 economie, werkgelegenheid, binnenlandse aangelegenheden en landbouw 7 leefmilieu en infrastructuur 10. Wat was het vorige kerndepartement van uw organisatie? 11. Welke administratie, als onderdeel van het ministerieel departement, zou u beschouwen als de kernadministratie van uw organisatie? 12. Gelet op de taken die uw organisatie vervult, op welk beleidsdomein is uw organisatie dan in hoofdzaak actief (1 antwoord)? 1 publieke financiën 2 volksgezondheid 3 openbare orde en veiligheid 4 wetenschapsbeleid 5 sociaal beleid 6 verkeer en openbare werken 7 ambtenarenzaken 8 cultuur 9 defensie 10 economische zaken

11 onderwijs 12 werkgelegenheid 13 milieu 14 buitenlandse zaken 15 intergouvernementele relaties 16 ontwikkelingssamenwerking 17 landbouw 18 media 19 sport 20 andere (specifieer)

13. Met het oog op het gros van de taken die uw organisatie vervult, hoe zou u deze taken eerder typeren? 1 beleidsvoorbereidend 2 beleidsbeslissend 3 beleidsuitvoerend 4 beleidsevaluerend

1 autoriteit uitoefenend 2 inspectie en regulering 3 algemene publieke dienstverlening (diensten & producten) 4 commercieel (marktgericht)

14. Heeft uw organisatie een raad van bestuur? 1 ja 2 neen 15. Wie is in uw organisatie verantwoordelijk voor het dagelijks beleid en beheer (1 antwoord)? 1 individueel topmanager 2 meerdere topmanagers 3 een directiecomité


157


4 een directiecomité samen met leidend ambtenaar 5 andere (specifieer) 16. Gelet op de hoofdtaak van uw organisatie; zijn er nog andere instanties die soortgelijke diensten of producten als die van uw organisatie leveren in de gebiedsomschrijving waar u actief bent? 1 ja 0 neen 17. Is de markt waarin uw organisatie zich met haar hoofdtaak (dienstverlening en/of productie) bevindt eerder te beschouwen als een markt met: 1 eerder veel aanbieders 2 eerder weinig aanbieders 18. Hoe zou u de instanties die uw producten en/of diensten afnemen en/of gebruiken typeren? Ja- neen: - publiek-organisatie - privaat-individueel - privaat-organisatie 19. Is uw organisatie in samenwerkingsverbanden met andere organisaties, hetzij publiek, hetzij privaat, betrokken? Reken echter niet het kerndepartement of de kernadministratie mee. 1 ja 2 neen 20. Welke zijn de belangrijkste partner-organisaties in dat samenwerkingsverband? 21. Hoe zou je de relatie met de volgens u belangrijkste partner-organisatie omschrijven op een 1-10 schaal? -

Mate van formaliteit: eerder informeel - eerder formeel Mate van gezamenlijke verantwoordelijkheden: individuele organisationele verantwoordelijkheden - gezamenlijke verantwoordelijkheden Mate van samenwerking: informatie uitwisseling - gezamenlijke doelen Mate van geïntegreerde structuren: geen gemeenschappelijke structuren - gemeenschappelijke structuren

Autonomie 1. Strategische beheersautonomie: kan uw organisatie zonder enige vorm van inmenging van bovenaf beslissingen treffen inzake: Ja – neen -

de hoogte van salaris medewerkers de voorwaarden voor bevordering personeel

158

Bijlagen

-

159

de wijze van evaluatie personeel de wijze van benoeming personeel

2. Operationele beheersautonomie: kan of mag uw organisatie zelf: -

extra legale voordelen toekennen aan een bepaalde medewerker een bepaald personeelslid bevorderen een bepaalde medewerker evalueren een bepaald personeelslid benoemen

3. Beheersautonomie: Kan uw organisatie zelf: • • •

Ja, volledig zelf en zonder opgelegde regels of voorafgaande machtiging ja, mits we ons houden aan opgelegde regels of na voorafgaande machtiging neen -

leningen afsluiten voor investeringen tarieven zetten voor dienstverlening en/of producten die men levert participaties aangaan in privaatrechtelijke rechtspersonen

4. Operationele management autonomie: Kan uw organisatie middelen verschuiven tussen begrotingsposten? Zo ja, geef percentage. Ja - neen -

tussen personeels- en werkingskosten tussen kosten en investeringen over verschillende jaren

5. Beleidsautonomie: Welke van onderstaande stellingen gaat volgens u het meest op, gelet op de keuze van doelgroepen voor het beleid dat uw organisatie (uit)voert (1 antwoord): 1 De organisatie neemt de meeste beslissingen zelf, de minister is slechts in geringe mate betrokken in het beslissingsproces en legt relatief weinig beperkingen op 2 De organisatie neemt de meeste beslissingen zelf, zij het na consultatie van de minister 3 De organisatie neemt de meeste beslissingen zelf, zij het onder bepaalde voorwaarden en/of voorwaarden die de minister bepaalt. 4 De minister neemt de meeste beslissingen zelf, zij het na consultatie met de organisatie. 5 De minister neemt de meeste beslissingen zelf, onafhankelijk van de (uw) organisatie. 6. Beleidsautonomie: Welke van onderstaande stellingen gaat volgens u het meest op, gelet op de keuze van doelgroepen voor het beleid dat uw organisatie (uit)voert, ten opzichte van het kerndepartement (1 antwoord): 1 De organisatie neemt de meeste beslissingen zelf, het kerndepartement is slechts in geringe mate betrokken in het beslissingsproces en legt relatief weinig beperkingen op 2 De organisatie neemt de meeste beslissingen zelf, zij het na consultatie van het kerndepartement 3 De organisatie neemt de meeste beslissingen zelf, zij het onder bepaalde voorwaarden en/of voorwaarden die het kerndepartement bepaalt 4 Het kerndepartement neemt de meeste beslissingen zelf, zij het na consultatie met de organisatie. 5 Het kerndepartement neemt de meeste beslissingen zelf, onafhankelijk van de (uw) organisatie


159


7. Beleidsautonomie: Welke van onderstaande stellingen gaat volgens u het meest op, met betrekking tot het aanwenden van beleidsinstrumenten (vb. subsidies, erkenningen,…) om het beleid van uw organisatie te vervullen (1 antwoord): 1 De organisatie neemt de meeste beslissingen zelf, de minister is slechts in geringe mate betrokken in het beslissingsproces en legt relatief weinig beperkingen op 2 De organisatie neemt de meeste beslissingen zelf, zij het na consultatie van de minister 3 De organisatie neemt de meeste beslissingen zelf, zij het onder bepaalde voorwaarden en/of voorwaarden die de minister bepaalt 4 De minister neemt de meeste beslissingen zelf, zij het na consultatie met de organisatie. 5 De minister neemt de meeste beslissingen zelf, onafhankelijk van de (uw) organisatie 8. Beleidsautonomie: Welke van onderstaande stellingen gaat volgens u het meest op, met betrekking tot het aanwenden van beleidsinstrumenten (vb. subsidies, erkenningen,…) om het beleid van uw organisatie te vervullen (1 antwoord), maar nu ten opzichte van het kerndepartement: 1 De organisatie neemt de meeste beslissingen zelf, het kerndepartement is slechts in geringe mate betrokken in het beslissingsproces en legt relatief weinig beperkingen op 2 De organisatie neemt de meeste beslissingen zelf, zij het na consultatie van het kerndepartement 3 De organisatie neemt de meeste beslissingen zelf, zij het onder bepaalde voorwaarden en/of voorwaarden die het kerndepartement bepaalt 4 Het kerndepartement neemt de meeste beslissingen zelf, zij het na consultatie met de organisatie. 5 Het kerndepartement neemt de meeste beslissingen zelf, onafhankelijk van de (uw) organisatie 9. Beleidsautonomie: met betrekking tot de meeste beleidsbeslissingen tot het vervullen van de hoofdtaak van de organisatie: welke van onderstaande stellingen gaat volgens u op (meerdere antwoorden mogelijk): Ja - neen -

De regelgeving waaronder de organisatie werkt laat geen vrijheden toe om zelf als organisatie algemene verordeningen in te stellen of beslissingen te nemen in individuele gevallen De regelgeving waaronder de organisatie werkt laat toe dat het hoofd van de organisatie beslissingen treft in individuele en specifieke gevallen De regelgeving waaronder de organisatie werkt laat vrijheden toe om zelf als organisatie algemene verordeningen in te stellen om de beleidsdoelen van de organisatie te bereiken

Sturing 1. Heeft de functioneel bevoegde minister en/of het kerndepartement (of de kernadministratie) van uw organisatie Ja - neen -

een vernietigings- en/of schorsingsrecht voor beslissingen die uw organisatie neemt? door middel van afgevaardigden in de beslissingsorganen van uw organisatie inspraak in de beslissingen die uw organisatie neemt

160

Bijlagen

161

2. Zou u – indien er inspraak en/of vernietigingsrecht en/of schorsingsrecht is vanwege de functioneel bevoegde minister of het kerndepartement (of de kernadministratie) – eerder spreken over detaillistische sturing of sturing op algemene lijnen? 1 detail 2 algemene lijnen 3 niet relevant 3. Indien relevant, op basis van welk criterium / welke criteria wordt de sturing door de functioneel bevoegde minister of het kerndepartement (of de kernadministratie) van uw organisatie vormgegeven? Ja – neen -

wettelijkheid van beleid (conformiteit met geldende regelgeving) gelijkheid van beleid (gelijkberechtiging van klanten van dienstverlening) zuinigheid (minimaal gebruik van middelen nodig voor het uitvoeren van een activiteit) efficiëntie (maximale prestaties en activiteiten met beschikbare middelen)

-

-

effectiviteit (relatie tussen prestaties of activiteiten en de gewenste maatschappelijke effecten van het beleid) responsiviteit van beleid (inspelen op maatschappelijke noden via beleid) algemeen belang conformiteit met beheerscontract ander criterium (specifieer)

4. Met betrekking tot de doelstellingen die uw organisatie heeft; waar of wanneer worden deze doelstellingen in concrete vorm omschreven of gespecifieerd? Ja – neen -

oprichtingsdecreet van de organisatie beheerscontract begrotingsopmaak ander (specifieer)

5. Worden deze doelstellingen in kwalitatieve of kwantitatieve termen gesteld? 6. Krijgt uw organisatie inspraak bij het vooropstellen van deze doelstellingen (1 antwoord)? -

ja, we stellen ze zelf op ja, we worden geconsulteerd neen, anderen stellen ze op na onze organisatie te hebben geconsulteerd neen, anderen (vb.minister of kerndepartement) stellen ze alleen op we stellen ze samen en als gelijken met anderen op

7. Om doelstellingen concreet en meetbaar te maken worden indicatoren gebruikt. Wat wordt gemeten met de indicatoren die betrekking hebben op de doelstellingen van uw organisatie? Ja - neen -

kwantitatieve output maatschappelijke effecten kwaliteit van het beleid


161


-

output ten opzichte van beschikbare middelen maatschappelijke effecten ten opzichte van beschikbare middelen kwaliteit van dienstverlening ten opzichte van middelen

8. Aan doelstellingen en bijhorende indicatoren worden bepaalde resultaten gekoppeld. Door wie worden de resultaten van de organisatie gemeten (meerdere antwoorden mogelijk)? Ja - neen -

de organisatie zelf kerndepartement/kernadministratie beide derden (specifieer) niemand

9. Resultaten van de organisatie dienen tot eventuele bestendiging of bijsturing van de gang van zaken in de organisatie. Wie evalueert uiteindelijk de resultaten en de prestaties van de organisatie (meerdere antwoorden mogelijk)? Ja - neen -

de organisatie zelf kerndepartement/kernadministratie beide derden (specifieer) niemand

10. Worden er beloningen toegekend aan de organisatie bij goede resultaten en/of bij het behalen van de doelstellingen van de organisatie? Ja - neen 11. Zijn deze beloningen (meerdere antwoorden mogelijk Ja - neen -

voor een individu (vb. manager) en van financiële aard (vb. bonus) voor een individu en van de aard dat er meer vrijheden voor dat individu mee gemoeid zijn voor een individu, maar van een andere aard (specifieer) voor de ganse organisatie en van financiële aard voor de ganse organisatie en van de aard dat er meer autonomie voor de organisatie komt van de aard dat de organisatie geherstructureerd wordt voor de organisatie en van andere aard (specifieer) voor ieder individu in de organisatie en van financiële aard voor ieder individu in de organisatie en van andere aard (specifieer)

12. Worden er sancties voorzien voor de organisatie bij het niet behalen van de beleidsdoelstellingen of bij minder goede resultaten? Ja - neen 13. Zijn deze sancties (meerdere antwoorden mogelijk):

162

Bijlagen

163

Ja - neen -

voor een individu (vb. manager) en van financiële aard voor een individu en van de aard dat er minder vrijheden voor dat individu mee gemoeid zijn voor een individu, maar van een andere aard (specifieer) voor de ganse organisatie en van financiële aard voor de ganse organisatie en van de aard dat er minder autonomie voor de organisatie komt van de aard dat de organisatie geherstructureerdof afgeschaft wordt voor de organisatie en van andere aard (specifieer) voor ieder individu in de organisatie en van financiële aard voor ieder individu in de organisatie en van andere aard (specifieer)

14. Heeft uw organisatie een afzonderlijke begroting? Ja - neen 15. Welke instantie keurt de begroting uiteindelijk goed (1 antwoord) 1 raad van bestuur 2 toezichthoudende overheid (specifieer) 3 parlement 4 andere (specifieer) 16. Heeft uw organisatie te maken met audits? Ja - neen 17. Hoe zou u deze audit(s) typeren (meerdere antwoorden mogelijk): Ja - neen -

intern georganiseerd en op financiële prestaties van de organisatie intern georganiseerd en op algemene prestaties van de organisatie intern georganiseerd en op wettelijkheid van beleid en beleidsimplementatie intern georganiseerd en op regelmatigheid van de organisatie en haar beleid intern georganiseerd en op andere criteria (specifieer) door een actor extern aan de organisatie en op financiële prestaties van de organisatie door een actor extern aan de organisatie en op algemene prestaties van de organisatie door een actor extern aan de organisatie en op wettelijkheid van beleid en beleidsimplementatie door een actor extern aan de organisatie en op regelmatigheid van de organisatie en haar beleid door een actor extern aan de organisatie en op andere criteria (specifieer)

18. Indien de audit extern gebeurt, wie voert deze dan uit (meerdere antwoorden mogelijk)? Ja - neen -

een externe private instantie (specifieer) een rechterlijk hof de bevoegde overheid


163


-

een college zonder gerechtelijke functie andere (specifieer)

19. Indien uw organisatie een raad van bestuur heeft (indien niet, ga naar vraag 24), door wie wordt deze dan aangeduid (1 antwoord)? 1 regering 2 regering na nominatie en/of consultatie vanuit organisatie 3 de algemene vergadering 4 minister 5 parlement na nominatie door minister/regering 6 regering na nominatie door of consultatie van minister 7 andere (specifieer) 20. Indien uw organisatie een raad van bestuur heeft, door welke instantie wordt de voorzitter van de raad van bestuur aangeduid (1 antwoord)? 1 regering 2 regering na nominatie of consultatie vanuit organisatie 3 de algemene vergadering 4 door verkiezing 5 minister 6 parlement na nominatie door minister/regering 7 regering na nominatie door of consultatie van minister 8 andere (specifieer) 9 de raad van bestuur zelf 21. Op basis van wat, op welke grond zijn de raadsleden verantwoordelijk ten opzichte van de toezichthoudende overheid (meerdere antwoorden mogelijk)? -

resultaten algemeen functioneren van de organisatie wettelijkheid andere (specifieer) geen verantwoordelijkheid

22. Indien van toepassing; door wie wordt (worden) de persoon (personen) met uitvoerende verantwoordelijkheden in uw organisatie aangeduid (1 antwoord)? 1 de regering 2 de regering na nominatie of consultatie door de organisatie 3 de algemene vergadering 4 de minister 5 het parlement na nominatie door minister/regering 6 de regering na nominatie/consultatie door minister 7 de raad van bestuur 8 andere (specifieer) 23. Door wie wordt (worden) de persoon (personen) met uitvoerende verantwoordelijkheden in uw organisatie geëvalueerd (1 antwoord)? 1 regering 2 raad van bestuur

164

Bijlagen

165

3 regering en raad van bestuur samen 4 minister 5 parlement 6 andere (specifieer) 24. Op basis van wat, op welke grond is (zijn) de persoon (personen) met uitvoerende verantwoordelijkheden in uw organisatie verantwoordelijk ten opzichte van de toezichthoudende overheid (meerdere antwoorden mogelijk)? Ja - neen -

resultaten algemeen functioneren van de organisatie wettelijkheid andere (specifieer)

Organisatiecultuur en resultaten 1. Evalueer uw organisatie zoals die nu bestaat. Stip voor ieder item het nummer aan dat volgens u beschrijft hoe karakteristiek dat item is voor uw organisatie (dus niet voor u als persoon) op een schaal van 1 tot 7. Probeer uw eigen organisatie vanop afstand te bekijken. zeer onkarakteristiek 1 – onkarakteristiek 2 - eerder onkarakteristiek 3 – neutraal 4 - eerder karakteristiek 5 – karakteristiek 6 - zeer karakteristiek 7 -

focus op taakvervulling innovatie training is belangrijk vertrouwen respect voor individuele rechten detail georiënteerd nadruk op kwaliteit van dienstverlening promotie in de organisatie goede financiële verloning ondersteuning van werknemers aandacht voor detail risico’s nemen klanten geven wat ze verwachten hard werken empathie met werknemers integriteit gelijke verloning

-

eerlijkheid samenwerking met collega's waardering van cliënten eerlijke vergoeding gerichtheid op het bereiken van iets bereidheid tot experimenteren precisie mogelijkheden om vooruit te komen zorg voor werknemers accuraatheid teamgeest prestatiegerelateerde verloning creativiteit beloftes houden persoonlijke carrière-ontwikkeling teamgerichtheid relaties met cliënten samenwerken met anderen

2. In hoeverre gebeuren volgende zaken in uw organisatie, komen volgende zaken in uw organisatie voor: niet 1 - in kleine mate 2 - in grote mate 3


165


-

het opmaken van een meerjarenplanning in de vorm van een strategisch plan of een ondernemingsplan Intern sturen van organisatie onderdelen en lagere managementniveaus op objectieven en resultaten Intern alloceren van middelen aan organisatie onderdelen op basis van te leveren resultaten Ontwikkelen van interne opvolgings - en rapporteringssystemen met betrekking tot de resultaten die het topmanagement en de raad van bestuur van uw organisatie in staat stellen de verwezenlijking van de vooropgestelde doelen op te volgen Verruimen van de beslissingsbevoegdheden inzake financieel en personeelsmanagement van de lagere managementsniveau's binnen de organisatie het voeren van een resultaatsgericht personeelsbeleid (vb. variabele beloning, vastleggen van jaarlijkse doelstellingen van personeel) Ontwikkelen van kostprijsberekeningssytemen Ontwikkelen van innoverende produkten en diensten Uitbreiden van de dienstverlening aan klanten tegen betaling Herstructureren van interne processen volgens product of markt of doelgroep een verschuiving in de rol van de raad van bestuur van operationele naar meer strategische aspecten van beleidsvoering

3. Hoeveel punten geeft u uw eigen organisatie, en een vergelijkbare organisatie, inzake algemene resultaten van de organisatie? Op een schaal van 1 tot 10, waarbij 1 duidt op een lage resultaatsscore en 10 op een hoge resultaatsscore Eigen organisatie? Vergelijkbare organisatie? 4. Hoe zou u de prestaties van uw organisatie inschatten op volgende criteria, op een schaal van 1 tot 10 (waarbij 1 het slechtste en 10 het beste alternatief is) en hoe zou u de prestaties van de hierboven vermelde vergelijkbare organisatie op dezelfde criteria beoordelen, eveneens op een schaal van 1 tot 10? -

Efficiëntie efficiëntie vergelijkbare organisatie effectiviteit effectiviteit vergelijkbare organisatie kwaliteit producten en dienstverlening kwaliteit prod. en dienstv. vergelijkbare organisatie tevredenheid medewerkers tevredenheid medewerkers vergelijkbare organisatie motivatie van de medewerkers motivatie medewerkers vergelijkbare organisatie kwaliteit van het management kwaliteit management vergelijkbare organisatie bewaren interne cohesie

-

bewaren interne cohesie vergelijkbare organisatie stabiliteit organisatie in de omgeving stabiliteit vergelijkbare organisatie in de omgeving flexibiliteit van de organisatie flexibiliteit vergelijkbare organisatie responsiviteit naar samenleving responsiviteit naar samenleving vergelijkbare organisatie rekenschap en verantwoording naar samenleving rekenschap en verantwoording naar samenleving vergelijkbare organisatie democratisch gehalte dienstverlening democratisch gehalte dienstverlening vergelijkbare organisatie

166

Bijlagen

167

Bijkomende feitelijke gegevens 1. Hoeveel personeel was er in uw organisatie actief op 31 december 2001 (vul cijfer in) In het totaal Op basis van voltijdse equivalenten? 2. Hoeveel personeel was er actief in de kernadministratie van uw organisatie op 31 december 2001 (vul cijfer in) In het totaal? Op basis van voltijdse equivalenten? 3. Hoe groot was het budget waarmee uw organisatie werkt (vul cijfer in miljoen euro) op 31 december 2001 -

Investeringen Werkingsmiddelen Personeelskost Transfers vanuit uw organisatie Totaal budget inclusief horizontale middelen

4. Welke zijn de bronnen van inkomsten voor uw organisatie (meerdere antwoorden mogelijk)? Kan u daar een - eventueel bij benadering - bedrag op kleven (vul cijfer in miljoen euro)? -

Budgetallocatie van het moederdepartement transfers van andere overheden zelf geheven belastingen opbrengsten uit verkoop goederen en diensten (markt) giften, sponsoring en lidmaatschap andere (specifieer)

5. Indien er een raad van bestuur aanwezig is, welke mensen zetelen in de raad van bestuur van uw organisatie en wat is hun aantal? vertegenwoordigers van de regering vertegenwoordigers van andere overheden werknemersorganisaties Werkgeversorganisaties belanghebbenden zoals andere actoren, cliënten onafhankelijke experts hogere ambtenaren van de organisatie andere (specifieer) 6. Hoeveel dochterorganisaties heeft uw organisatie (vul cijfer in)? 7. Indien relevant, kan u deze dochterorganisaties (bondig) beschrijven? 8. Indien uw organisatie een eigen begroting heeft; is de begroting van uw organisatie te beschouwen als:


167


-

inputbegroting activiteitenbegroting outputbegroting effectenbegroting

9. Hoe is de boekhouding van uw organisatie te beschouwen? -

Kasboekhouding verplichtingen kasboekhouding bedrijfseconomische boekhouding

10. Wordt er in uw organisatie gebruik gemaakt van volgende instrumenten, technieken en/of middelen? Ja - neen openbare rapportering over de prestaties van de organisatie in bvb. jaarrapporten, voortgangsrapporten, ... kwaliteitsstandaarden voor productie en/of dienstverlening tevredenheidsbevragingen bij gebruikers en klanten kwaliteitsbeheerssystemen zoals bvb. ISO, CAF, EFQM, balanced scorecard, ... interne diensten die zich bezig houden met kwaliteitsmonitoring 11. Welke zijn de laatste resultaten op de hoofdindicatoren voor resultaten, kwaliteit en tevredenheid van uw organisatie voor deze instrumenten en technieken? -

indicator1 resultaat1 indicator2 resultaat2

168

Bijlagen

169

LIJST VAN RESPONDENTEN 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. 41. 42. 43. 44.

Instituut voor Bosbouw en Wildbeheer Administratie Binnenlandse Aangelegen Administratie Ambtenarenzaken Administratie Economie Administratie Planning en Statistiek Administratie Waterwegen en Zeewezen Afdeling Accounting Afdeling Bos en Groen Afdeling Financieel Management Afdeling Gebouwen Afdeling Land – en Tuinbouw ondersteuningsbeleid Afdeling Volksontwikkeling en Bibliotheekwerk Afdeling Water Afdeling Wetenschappen Afdeling Jeugd en Sport Bestuur Landbouwproductiebeheer Afdeling Land - en Tuinbouw vorming Centrum voor Landbouwkundig Onderzoek Dienst voor Onderwijsontwikkeling (DVO) Departement Onderwijs van de Vlaamse Gemeenschap Inspectie Financiën Interne Audit Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Entiteit Sturing en Controle Informatie- en Communicatietechnologie (SCICT) ROHM Vlaams Brabant STC - Coördinatieteam VVOB Departement Onderwijs Comité voor Bijzondere Jeugdzorg Oostende DAB Loodswezen DAB Schoonmaak Dienst Investeren Vlaanderen (FFIO) Gemeenschapsinstelling voor bijzondere jeugdbijstand De Zande Gemeenschapsinstelling voor bijzondere jeugdbijstand De Kempen Landcommanderij Alden Biesen Luchthaven Antwerpen Luchthaven Oostende Stichting Vlaams Cultuurhuis de Brakke Grond - Amsterdam Vlaams Bouwmeester Vlaams Cultureel Centrum Voeren Financieringsinstrument voor de Vlaamse Visserij - en Aquicultuursector (FIVA) Fonds Bijzondere Jeugdbijstand Fonds voor Flankerend Economisch Beleid Grindfonds Herplaatsingsfonds Vlaams Landbouwinvesteringsfonds (VLIF)


169


45. 46. 47. 48. 49. 50. 51. 52. 53. 54. 55. 56. 57. 58. 59. 60. 61. 62. 63. 64. 65. 66. 67. 68. 69. 70. 71. 72. 73. 74. 75. 76. 77. 78. 79. 80. 81. 82.

Openbare Vlaamse Afvalstoffenmaatschappij (OVAM) Dienst voor de Scheepvaart Dienst voor infrastructuurwerken van het gesubsidieerd onderwijs (DIGO) Flanders International Technical Agency (FITA) Gemeenschapsonderwijs GOM Oost-Vlaanderen GOM Vlaams-Brabant Investeringsdienst Vlaamse Autonome Hogescholen (IVAH) Instituut voor de aanmoediging van Innovatie door Wetenschap en Technologie in Vlaanderen (IWT Vlaanderen) Kind en Gezin Koninklijke Academie voor Nederlandse Taal - en Letterkunde (KANTL) NV Zeekanaal en Watergebonden Grondbeheer Vlaanderen Openbaar Psychiatrisch Ziekenhuis Rekem Sociaal Economische Raad van Vlaanderen (SERV) Universitair Ziekenhuis Gent Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Beroepsopleiding (VDAB) Vlaamse Instelling voor Technologisch Onderzoek (VITO) Vlaams Commissariaat voor de Media (VCM) Vlaams Fonds voor Sociale Integratie van Personen met een Handicap (VFSIP) Vlaams Fonds voor de Letteren (VFL) Vlaams Zorgfonds Vlaamse Huisvestingsmaatschappij (VHM) Vlaamse Landmaatschappij (VLM) Vlaamse Maatschappij voor Watervoorziening (VMW) Vlaamse Onderwijsraad (VLOR) Toerisme Vlaanderen Vlaamse Reguleringsinstantie voor de Elektriciteits - en Gasmarkt (VREG) Vlaamse Vervoermaatschappij (VVM - De Lijn) Investeringsfonds voor Grond – en Woonbeleid voor Vlaams-Brabant (VLABINVEST) De Rand vzw Internationaal Jeugdcentrum (JINT) Fonds voor Wetenschappelijk Onderzoek – Vlaanderen (F.W.O.-Vlaanderen) Algemene Dienst voor Jeugdtoerisme vzw Vlaams Audiovisueel Fonds (VAF) Vlaams Instituut voor Gezondheidspromotie (VIG) Vlaamse Interuniversitaire Raad (VLIR) Sociale Dienst van de Vlaamse Gemeenschap vzw Vlaams Promotiecentrum voor Agro - en Visserijmarketing vzw (VLAM)

170

AGENTSCHAPPEN IN VLAANDEREN: EEN BESCHRIJVENDE ANALYSE ABSTRACT

Recommend Documents