REGULATORISCHE AGENTSCHAPPEN OP EUROPEES NIVEAU: EEN KRITISCHE ANALYSE

Faculteit Rechtsgeleerdheid Universiteit Gent Academiejaar 2008-2009

REGULATORISCHE AGENTSCHAPPEN OP EUROPEES NIVEAU: EEN KRITISCHE ANALYSE

Masterproef van de opleiding ‘Master in het Europees Recht’ Ingediend door

Merijn Chamon 20040144

Promotor: Prof. dr. Inge Govaere Commissaris: Leen Goossens Commissaris: Jeroen Capiau

Faculteit Rechtsgeleerdheid Universiteit Gent Academiejaar 2008-2009

REGULATORISCHE AGENTSCHAPPEN OP EUROPEES NIVEAU: EEN KRITISCHE ANALYSE

Masterproef van de opleiding ‘Master in het Europees Recht’ Ingediend door

Merijn Chamon 20040144

Promotor: Prof. dr. Inge Govaere Commissaris: Leen Goossens Commissaris: Jeroen Capiau

Ik heb kennis genomen van het belang van de masterproef in de Master in het Europees recht, zoals aangegeven in het Reglement masterproef. Ik verklaar op eer dat er geen teksten zonder aanduiding van bron of zonder correcte citeerwijze in deze verhandeling werden opgenomen.

Dankwoord

Graag had ik mijn ouders bedankt voor het nalezen van deze masterproef, maar ook voor hun steun tijdens mijn studies. Daarnaast wens ik de heer Andreas Orator, onderzoeksassistent bij het Europainstitut van de Wirtschaftsuniversität Wien, te bedanken voor zijn hulp bij het ontsluiten van minder toegankelijke bronnen.

Gentbrugge, mei 2009. Merijn Chamon

Inhoudstafel Inleiding

1

Agentschappen op Europees niveau: algemene opmerkingen

3

De raison d’être van agentschappen

4

De ontstaansgeschiedenis van de Europese agentschappen

5

Europese agentschappen: structuur, bevoegdheden en classificatie

8

Agentificatie: de limieten waartussen het proces zich ontrolt

13

Het arrest Meroni: de juridische limieten door het Hof gesteld

16

De toepasbaarheid van het arrest Meroni op het EG-verdrag

20

Hoe kan men de Meroni rechtspraak verzoenen met de huidige institutionele en politieke realiteit? 23 Conclusie

30

De vereiste van een adequate rechtsbescherming tegen het optreden van agentschappen

32

Bepalingen inzake rechtsbescherming in de oprichtingsverordeningen van agentschappen 36 Bepalingen in het Verdrag

40

Is het voorziene rechterlijk toezicht ook daadwerkelijk effectief?

41

Conclusie

45

Pogingen om een kaderregeling uit te werken voor agentschappen Het ontwerp interinstitutioneel akkoord uit 2005

48 50

Het voorstel: algemene elementen

51

De controlemechanismen in het voorstel

54

Europese Agentschappen: verdere ontwikkelingen

58

Het voorstel: conclusies

60

Agentschappen in de verdragsherzieningen

62

Verdrag van Nice

62

Agentschappen in de Ontwerp-Grondwet en het Verdrag van Lissabon

64

Conclusie

67

Conclusie

69

Bibliografie

72

i

Inleiding De afgelopen twee decennia zijn getuige geweest van een aanzienlijke toename aan agentschappen binnen de Europese Unie. Waar zij voordien een rariteit waren binnen de institutionele structuur van de Unie, telt men vandaag de dag reeds 35 agentschappen. Deze agentschappen houden zich volgens de Commissie met de meest uiteenlopende werkzaamheden bezig: het verbeteren van het milieu en de voedselveiligheid, het beschermen van de gezondheid, het veiliger maken van het verkeer, het registreren van handelsmerken, het ondersteunen van opleiding en onderwijs, het versterken en behouden van meertaligheid, het waarborgen van veiligheid en gerechtigheid, het beschermen van de grondrechten, enz. Ieder agentschap zou, aldus de Commissie, uniek zijn en zijn eigen taak hebben: sommigen houden zich bezig met de ontwikkeling van technische of wetenschappelijke kennis, andere brengen belangengroepen bij elkaar om de dialoog in Europa en de rest van de wereld te bevorderen. Daarmee vervullen de agentschappen een centrale rol in het dagelijks werk van de EU en spelen ze een sleutelrol bij de uitvoering van het Europees beleid. Ten aanzien van de Europese Commissie fungeren de agentschappen als satellieten, waarbij ze signalen opvangen aan de basis, ze verwerken en daarna doorsturen.1 Tot zover de positieve visie van de Commissie. Deze groep van agentschappen is, zoals nu al blijkt, echter geenszins homogeen. Onderling divergeren niet alleen hun taken, maar ook hun bevoegdheden en prerogatieven sterk. In dit werk staat de problematiek van het agentificatieproces centraal. In een eerste beschrijvend deel zal worden ingegaan op de verschillende types agentschappen en de rationale achter deze (recente) institutionele ontwikkeling. Na dit beschrijvend deel volgt een verdere analyse. De beweegreden achter de oprichting van deze verschillende agentschappen is immers geen exclusief Europees of Unie gegeven, maar vindt men terug in de meeste moderne staten. Daarbij komen doorgaans twee problemen aan bod. Enerzijds de vraag naar de grondwettelijkheid van deze (nieuwe) instellingen: in de context van de EU is dit de vraag naar het bestaansrecht of -mogelijkheid en de positie van deze instellingen binnen de institutionele structuur volgens de Verdragen. De Verdragen zijn op dit punt stilzwijgend, waardoor een sleutelrol weggelegd is voor het Hof van Justitie: in een eerste deel volgt dan ook een analyse van de relevante rechtspraak van het Hof. Anderzijds is er, naast de vraag naar grondwettelijkheid, ook een tweede verwante vraag: deze betreft de vereiste van een adequate rechtsbescherming tegen het overheidsoptreden, een 1

Europese Commissie, EU Agentschappen: Wat u ook doet, wij werken voor u, Luxemburg, Bureau voor officiële publicaties van de Europese Gemeenschappen, 2007, 1.

1

fundamenteel kenmerk van de rechtstaat. Wanneer aan de genoemde instellingen bevoegdheden worden verleend, zijn dit immers bevoegdheden die afkomstig zijn van andere actoren en/of niveaus. Indien de nodige maatregelen niet worden genomen of beperkingen aan deze bevoegdheidsverschuiving worden opgelegd, dreigt er een lacune in de rechtsbescherming voor rechtsonderhorigen te ontstaan. Het spreekt voor zich dat naarmate er meer agentschappen op Europees niveau worden opgericht en ze steeds belangrijkere taken krijgen toebedeeld, wat in de praktijk inderdaad gebeurt, dit risico des te groter en reëler wordt. Daarom zal ook worden nagegaan hoe en in welke mate het beginsel van de daadwerkelijke rechtsbescherming wordt gegarandeerd tegen het optreden van de agentschappen, door een analyse

van

de

oprichtingsverordeningen

van

de

agentschappen,

de

relevante

verdragsbepalingen en de rechtspraak van het Hof. Na deze juridische limieten die gesteld worden aan de ontwikkeling van agentschappen op Europees niveau onderzocht te hebben, zal worden ingegaan op de politieke limieten, die een tweede dimensie van de problematiek uitmaken. Zo wordt de genoemde institutionele ontwikkeling geenszins louter bepaald door de juridische limieten die het Hof van Justitie, als enige interpretator van de Verdragen, heeft verduidelijkt. Ook andere actoren op Europees niveau proberen deze ontwikkeling te sturen en er vat op te krijgen. Dit betreft niet enkel een loutere machtspolitiek vanuit deze instellingen, maar hangt ook samen met het politieke luik van de publieke verantwoording, daar waar de vraag inzake rechtsbescherming samenhangt met het juridische luik, die geldt bij het functioneren van overheidsinstellingen, in casu agentschappen. De inclusie van deze politieke dimensie zal essentieel blijken om de problematiek beter te begrijpen en wordt daarom ook opgenomen in de analyse. Deze politieke dimensie zal aanwezig zijn doorheen het werk en vooral wanneer in een apart deel zal worden nagegaan of het voorstel dat de Commissie heeft gedaan om een kaderregeling betreffende de agentschappen uit te werken, enig antwoord kan bieden op de problemen die in de voorgaande delen werden geconstateerd. Gezien de juridische limieten hun genesis vinden in de Verdragen, zal in een laatste deel ook worden ingegaan op de verandering die het nog te ratificeren Verdrag van Lissabon eventueel kan teweegbrengen. Dit wat betreft de huidige en toekomstige positie van agentschappen op Europees niveau, maar ook wat betreft de vereiste van de adequate rechtsbescherming.

2

Agentschappen op Europees niveau: algemene opmerkingen In dit eerste deel zal kort worden ingegaan op het ontstaan van agentschappen op Europees niveau, de rationale achter deze recente institutionele ontwikkeling en zal er een classificatie aangereikt worden die zal helpen in de analyse die uiteengezet wordt in de volgende delen. Een officiële definitie van het begrip agentschap bestaat vandaag de dag niet in de Europese wetgeving.2 De Commissie geeft in haar mededeling omtrent het kader voor Europese regelgevende agentschappen de volgende drie formele elementen: ze zijn gecreëerd bij verordening om bepaalde taken uit te voeren, ze hebben rechtspersoonlijkheid en ze hebben een zekere financiële en organisatorische autonomie.3 Deze embryonale definitie wordt behouden in het ontwerp tot inter-institutioneel akkoord betreffende een kader voor Europese regelgevende agentschappen, zij het in andere bewoordingen en zonder dat ze dus wordt uitgewerkt tot een heldere definitie.4 Een dergelijke definitie lijkt echter onontbeerlijk vooraleer de verdere stap van analyse kan worden gezet. Hieromtrent merken ook Griller en Orator op dat de Commissie een te wazige terminologie hanteert om bruikbaar te zijn. Daarom wordt in dit werk ook geopteerd voor de definitie die beide auteurs aanreiken en uit vijf elementen bestaat. Voor hen zijn

Europese

agentschappen

permanente,

relatief

onafhankelijke

organen

met

rechtspersoonlijkheid, opgericht via secundair recht, waaraan specifieke taken zijn opgedragen.5 De Verdragsinstellingen zoals de Ombudsman, ECB, EIB, enz., alsook de interne organen van deze instellingen of de inter-institutionele organen worden met deze definitie uitgesloten. Door de toevoeging van het element ‘permanent orgaan’, worden ook de zogenaamde uitvoerende agentschappen uitgesloten. Daar zij slechts voor een beperkte periode, in functie van een specifiek programma, zijn opgericht. Met deze definitie komt men uit op 28 verschillende agentschappen op Europees niveau, waarvan er één nog in voorbereiding is en er twee bijkomende agentschappen in de pijplijn zitten.6 Het zijn deze 28 agentschappen die de Commissie aanduidt als regelgevende, i.t.t. uitvoerende, agentschappen.7 Deze benaming is

2 E. VOS, “Independence, Accountability and Transparency of European Regulatory Agencies” in D. GERADIN, R. MUNOZ en N. PETIT (eds.), Regulation Through Agencies In The Eu, Cheltenham, Elgar, 2005, (120) 122. 3 Europese Commissie, “Kader voor Europese regelgevende agentschappen”, COM (2002) 718, 3. 4 Europese Commissie, “Ontwerp Inter-institutioneel Akkoord betreffende een kader voor Europese regelgevende agentschappen”, COM (2005) 59, 6. 5 S. GRILLER en A. ORATOR, “Mapping the Jungle: A legal attempt to classify European Agencies”, onuitg., NewGov working paper, august 2006, 7-9. 6 Indien men in bepaalde werken op een groter aantal agentschappen uitkomt, is het omwille van de inclusie van de zgn. uitvoerende agentschappen in de optelsom. 7 Cf. supra noot 3

3

echter misleidend en niet enkel omdat het een relatief homogene groep instanties suggereert, maar ook omdat de meerderheid van deze organen helemaal geen bevoegdheid heeft om bindende beslissingen te nemen en geen enkel agentschap aan werkelijke regelgeving kan doen. In deze groep van 28 agentschappen zijn er 22 communautaire agentschappen, 3 agentschappen bevinden zich onder de tweede pijler en de overige 3 onder de derde pijler. In dit werk wordt verder enkel gefocust op de werking en positie van de communautaire agentschappen, hoewel zal blijken dat ook binnen deze groep men geenszins van homogeniteit kan spreken. Vooraleer tot een taxonomie van de communautaire agentschappen over te gaan, zal eerst kort hun ontstaangeschiedenis en de rationale achter hun ontstaan besproken worden.

De raison d’être van agentschappen Agentschappen, indien omschreven als onafhankelijke administratieve entiteiten met rechtspersoonlijkheid, die in de wet zijn opgenomen en waaraan een specifieke taak is opgedragen, zijn een Angelsaksisch fenomeen.8 De laatste decennia maken ze echter ook opgang in continentaal Europa, op nationaal, maar dus ook op supranationaal niveau. Algemeen worden agentschappen opgericht en ingeschakeld in de administratie omdat ze bijzonder geschikt blijken om de regelgevende behoeftes van geïndustrialiseerde staten en samenlevingen te vervullen.9 Deze behoeftes zijn doorgaans te groot en te complex geworden om op klassieke wijze, door de wetgever, naar behoren te worden vervuld. Majone merkt op dat het oprichten van agentschappen geenszins de enige manier is om deze behoeftes te vervullen, maar dat agentschappen wel een aantal grote voordelen hebben die hen uitermate geschikt maakt om in te schakelen in wat hij de regulatory state noemt.10 Zelfs indien men zich beperkt tot de literatuur omtrent Europese agentschappen, vindt men inderdaad een groot aantal voordelen terug die toegedicht worden aan agentschappen. Vaak aangehaald zijn: het beleid isoleren van politieke druk, het bundelen van expertise en het oplossen van de informatieasymmetrie die bestaat tussen de administratie en het terrein. Meer EU specifiek, of althans bijzonder relevant voor de EU zijn de volgende voordelen: de vermindering van de werklast voor andere instellingen, het vergroten van de zichtbaarheid en de transparantie van het beleid, het zorgen voor een uniforme(re) toepassing van de regelgeving, het stimuleren van administratieve 8 X. A. YATAGANAS, “Delegation of Regulatory Authority in the European Union: The Relevance of the American Model of Independent Agencies”, Jean Monnet Working Paper, 2001, www.jeanmonnetprogram.org/papers/01/010301.html. 9 J. O. FREEDMAN, Crisis and legitimacy: the administrative process and American government, Cambridge, Cambridge University Press, 1978, 21. 10 G. MAJONE, “Managing Europeanization” in J. PETERSON en M. SHACKLETON (eds.), The institutions of the European Union, Oxford, Oxford University Press, 2006, (190) 192.

4

integratie, enz.11 Naast deze technische voordelen die agentschappen bieden, zijn er ook politieke voordelen zoals het verlagen van (politieke) transactiekosten en de mogelijkheid die aan de uitvoerende macht wordt geboden om aan blame shifting te doen met betrekking tot onpopulair beleid. Beide soorten voordelen, die niet strikt gescheiden kunnen worden, vallen goed te duiden binnen het Principal Agent model, dat echter relatief weinig wordt gebruikt om de problematiek te duiden. Dit model biedt nochtans interessante inzichten doordat het ook de politieke dimensie, die haar invloed heeft op de juridische dimensie, kan duiden.12 De agentschappen op Europees niveau maken dus deel uit van de Europese administratie, waarbij echter niet uit het oog mag verloren worden dat zij geenszins het zwaartepunt zijn in de administratie. Dat blijft immers de Commissie, gezien de agentschappen tot op de dag van vandaag slechts beperkte taken krijgen toebedeeld (cf. infra).

De ontstaansgeschiedenis van de Europese agentschappen Tot zover een aantal van de meest aangehaalde redenen waarom men tot agentificatie overgaat. Zoals gesteld is het fenomeen van agentschappen in nationale administraties echter vooral een Angelsaksisch (Amerikaans) fenomeen, dat pas recentelijk overgewaaid is naar Europa en waarbij het Amerikaans agency-model dus voorlopig ook niet helemaal is overgenomen. Dat komt omdat de agencies in de Verenigde Staten een bijzonder belangrijke rol vervullen in de administratie, in die mate zelf, dat ze ook vaak de fourth branch of government genoemd worden.13 Wat betreft het Europees niveau wordt er vaak gesproken over de verschillende golven in de agentschapcreatie. De eerste golf, in de jaren ’70, was bescheiden en bestond uit de oprichting van twee agentschappen: het Europees Centrum voor de ontwikkeling van de beroepsopleiding (Cedefop)14 en de Europese Stichting tot verbetering van de levens- en arbeidsomstandigheden (EUROFOUND).15 Deze golf was niet enkel bescheiden qua omvang, maar ook bescheiden met betrekking tot de bevoegdheden die aan deze agentschappen werd gegeven. Een tweede golf 11

Zie P. CRAIG, EU administrative law, Oxford, Oxford University Press, 2006, 147; M. SZAPIRO, “The Framework for European Regulatory Agencies: a Balance between Accountability and Autonomy”, ECPR Conference, 2005, http://regulation.upf.edu/ecpr-05-papers/mszapiro.pdf, 3; D. GERADIN, “The Development of European Regulatory Agencies: What the EU should learn from the American experience”, Columbia Journal of European Law 2004, (1) 8. 12 Voor een toepassing van het P-A model op de problematiek zie P. MAGNETTE, “The Politics of Regulation in the European Union” in D. GERADIN, R. MUNOZ en N. PETIT (eds.), Regulation Through Agencies In The Eu, Cheltenham, Elgar, 2005, 3-23. 13 D. GERADIN, “The Development of European Regulatory Agencies: What the EU should learn from the American experience”, Columbia Journal of European Law 2004, (1) 5. 14 Verordening (EEG) nr. 337/75 van de Raad van 10 februari 1975 houdende oprichting van een Europees Centrum voor de ontwikkeling van de beroepsopleiding, P.B. L 39/1 van 13 februari 1975. 15 Verordening (EEG) nr. 1365/75 van de Raad van 26 mei 1975 betreffende de oprichting van een Europese Stichting tot verbetering van de levens- en arbeidsomstandigheden, P.B. L 139/1 van 30 mei 1975.

5

deed zich een kleine twintig jaar later voor in de jaren ’90, toen tien bijkomende agentschappen opgericht werden. Het startschot werd gegeven met de oprichting van het Europees Milieuagentschap (EEA)16 en de Europese Stichting voor opleiding (ETF).17 Vervolgens werden het Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving (EMCDDA),18 het Europees Geneesmiddelenbureau (EMEA),19 het Harmonisatiebureau voor de Interne Markt (OHIM),20 het Europees Agentschap voor veiligheid en gezondheid op het werk (EU-OSHA),21 het Communautair Bureau voor plantenrassen (CPVO),22 het Vertaalbureau voor de organen van de Europese Unie (CdT),23 het Europees Waarnemingscentrum voor racisme en vreemdelingenhaat (EUMC), dat inmiddels werd opgevolgd door het Europees Bureau voor de grondrechten (FRA)24 en als laatste het Europees Agentschap voor de wederopbouw (EAR) opgericht, dat eind 2008 werd opgedoekt. Het is deze tweede golf in het agentificatieproces, van in totaal 10 nieuwe communautaire agentschappen, die een nieuwe impuls gaf aan het debat aangaande de delegatie van bevoegdheden aan instellingen die niet vermeld zijn in het Verdrag en die dan ook de inspiratie was voor heel wat auteurs, die sinds de jaren ’90 bijdragen hebben geleverd over de problematiek. Deze tweede golf ontrolde zich niet toevallig in juist die fase van de Europese integratie, waarbij de Europese Economische Gemeenschap zich transformeerde in een 16

Verordening (EEG) nr. 1210/90 van de Raad van 7 mei 1990 inzake de oprichting van het Europees Milieuagentschap en het Europees milieuobservatie- en –informatienetwerk, P.B. L 120/1 van 11 mei 1990. 17 Verordening (EEG) nr. 1360/90 van 7 mei 1990 tot oprichting van de Europese Stichting voor opleiding, P.B. L 131/1 van 23 mei 1990, inmiddels ingetrokken en vervangen door Verordening (EG) nr. 1339/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 tot oprichting van de Europese Stichting voor opleiding, P.B. L 354/82 van 31 december 2008. 18 Verordening (EEG) nr. 302/93 van de Raad tot oprichting van een Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving, P.B. L 36/1 van 12 februari 1993, inmiddels ingetrokken en vervangen door Verordening (EG) nr. 1920/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende het Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving, P.B. L 376/1 van 27 december 2006. 19 Verordening (EEG) nr. 2309/93 van de Raad van 22 juli 1993 tot vaststelling van communautaire procedures voor het verlenen van vergunningen voor en het toezicht op geneesmiddelen voor menselijk en diergeneeskundig gebruik en tot oprichting van een Europees Bureau voor de geneesmiddelenbeoordeling, P.B. L 214/1 van 24 augustus 1993, inmiddels ingetrokken en vervangen door Verordening (EG) nr. 726/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 tot vaststelling van communautaire procedures voor het verlenen van vergunningen en het toezicht op geneesmiddelen voor menselijk en diergeneeskundig gebruik en tot oprichting van een Europees Geneesmiddelenbureau, P.B. L 136/1 van 30 april 2004. 20 Verordening (EG) nr. 40/94 van de Raad van 20 december 1993 inzake het Gemeenschapsmerk, P.B. L 11/1 van 14 januari 1994. 21 Verordening (EG) nr. 2062/94 van de Raad van 18 juli 1994 tot oprichting van een Europees Agentschap voor de veiligheid en de gezondheid op het werk, P.B. L 216/1 van 20 augustus 1994. 22 Verordening (EG) nr. 2100/94 van de Raad van 27 juli 1994 inzake het communautaire kwekersrecht, P.B. L 227/1 van 1 september 1994. 23 Verordening (EG) nr. 2965/94 van de Raad van 28 november 1994 tot oprichting van een Vertaalbureau voor de organen van de Europese Unie, P.B. L 314/1 van 7 december 1994. 24 Verordening (EG) nr. 168/2007 van de Raad van 15 februari 2007 tot oprichting van een Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten, P.B. L 53/1 van 22 februari 2007.

6

Europese Gemeenschap en de Gemeenschap bevoegdheid kreeg over heel wat nieuwe beleidsdomeinen, nadat er zich met het Interne Markt programma ook een verdieping in de integratie had afgespeeld. De parallel met de politieke veranderingen in de Verenigde Staten, ten tijde van de New Deal, naar aanleiding waarvan er ook daar een debat omtrent delegatie van bevoegdheden aan agentschappen werd gevoerd, is dan ook evident.25 Een derde golf van agentschappen diende zich aan bij de ingang van de huidige eeuw, met de oprichting van de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA),26 het Europees Agentschap voor maritieme veiligheid (EMSA),27 het Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart (EASA),28 het Europees Agentschap voor netwerk- en informatiebeveiliging (ENISA),29 het Europees Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding (ECDC),30 het Europees Spoorwegbureau (ERA),31 de Toezichtautoriteit voor het Europees Global Navigation Satellite Systems (GSA),32 het Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen (FRONTEX),33 het Communautair Bureau voor visserijcontrole (CFCA),34 het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA)35 en als laatste het Europees Instituut

25

J. O. FREEDMAN, Crisis and legitimacy: the administrative process and American government, Cambridge, Cambridge University Press, 1978, 21-31. 26 Verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden, P.B. L 31/1 van 1 februari 2002. 27 Verordening (EG) nr. 1406/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2002 tot oprichting van een Europees Agentschap voor maritieme veiligheid, P.B. L 208/1 van 5 augustus 2002. 28 Verordening (EG) nr. 1592/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 15 juli 2002 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels op het gebied van burgerluchtvaart en tot oprichting van een Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart, P.B. L 240/1 van 7 september 2002, inmiddels ingetrokken en vervangen door Verordening (EG) nr. 216/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 20 februari 2008 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels op het gebied van burgerluchtvaart en tot oprichting van een Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart, P.B. L 79/1 van 19 maart 2008. 29 Verordening (EG) nr. 460/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 10 maart 2004 tot oprichting van het Europees Agentschap voor netwerk- en informatiebeveiliging, P.B. L 77/1 van 13 maart 2004. 30 Verordening (EG) nr. 851/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 tot oprichting van een Europees Centrum voor ziektepreventie en –bestrijding, P.B. L 142/1 van 30 april 2004. 31 Verordening (EG) Nr. 881/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 tot oprichting van een Europees Spoorwegbureau, P.B. L 164/1 van 30 april 2004. 32 Verordening (EG) nr. 1321/2004 van de Raad van 12 juli 2004 inzake de beheersstructuren van de Europese programma's voor radionavigatie per satelliet, P.B. L 246/1 van 20 juli 2004. 33 Verordening (EG) nr. 2007/2004 van de Raad van 26 oktober 2004 tot oprichting van een Europees agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie, P.B. L 349/1 van 25 november 2004. 34 Verordening (EG) nr. 768/2005 van de Raad van 26 april 2005 tot oprichting van een Communautair Bureau voor visserijcontrole en houdende wijziging van Verordening (EEG) nr. 2847/93 tot invoering van een controleregeling voor het gemeenschappelijk visserijbeleid, P.B. L 128/1 van 21 mei 2005. 35 Verordening (EG) nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen

7

voor gendergelijkheid (EIGE), dat vandaag nog niet volledig operationeel is.36 Verder zijn er door de Commissie nog twee voorstellen tot oprichting van agentschappen gedaan, waarvan de besluitvormingsprocedure nog niet is afgerond.37 De derde golf in agentschapcreatie is dus nog niet volledig uitgedeind en heeft nu al 11 nieuwe communautaire agentschappen voortgebracht.

Europese agentschappen: structuur, bevoegdheden en classificatie Deze groep agentschappen is anno 2009 reeds bijzonder omvangrijk en significant, zo hebben zij tezamen een jaarlijks budget van € 1 094 000 000 en stellen ze een 3729 personen tewerk.38 Zij is echter geenszins homogeen, het aantal personeelsleden per agentschap varieert immers van 20 tot 600. De agentschappen hebben wel allemaal eenzelfde drieledige basisstructuur, hoewel de concrete invulling ervan nooit identiek is. Het hoogste orgaan wordt meestal raad van bestuur genoemd en bestaat meestal uit 1 vertegenwoordiger per lidstaat en 1 tot 4 vertegenwoordigers van de Commissie. Bij twee agentschappen, het EIGE en het EFSA, heeft niet elke lidstaat zijn eigen vertegenwoordiger. In de raden van bestuur van de agentschappen actief op het sociaal terrein zijn ook de werkgevers en –nemers per lidstaat vertegenwoordigd. In de recentere agentschappen van de derde golf zijn ook plaatsen voorzien voor betrokken stakeholders, zij het dat aan hen geen stemrecht verleend wordt.39 Voor een aantal agentschappen geldt dat ook het Europees Parlement deskundigen mag aanduiden om te zetelen in de raad.40 Het agentschap wordt in zijn dagdagelijks werk geleid door de directeur of president. Deze wordt in de agentschappen van de derde golf aangeduid door de raad van bestuur, op voorstel van de Commissie. In de agentschappen van de eerste golf is dat omgekeerd: door de Commissie op voorstel van de raad van bestuur. Bij het OHIM en CPVO wordt de directeur aangeduid door de Raad van de Europese Unie op voorstel van de raad van bestuur, respectievelijk van de Commissie.41 Wanneer de benoeming gebeurt op voordracht van de Commissie wordt soms

(REACH), tot oprichting van een Europees Agentschap voor chemische stoffen, P.B. L 396/1 van 30 december 2006. 36 Verordening (EG) nr. 1922/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 tot oprichting van een Europees Instituut voor gendergelijkheid, P.B. L 403/9 van 30 december 2006. 37 S. ANDOURA en P. TIMMERMAN, “Governance of the EU: The Reform Debate on European Agencies Reignited”, EPIN Working Paper 2008, http://shop.ceps.be/downfree.php?item_id=1736, 33. 38 Eigen berekening op basis van: Commission staff working document accompanying the Communication from the Commission “European agencies – The way forward”, SEC (2008) 323. 39 Dit is het geval voor het EMSA, ENISA, ERA en het ECHA. 40 Dit is zo voor het ETF, EEA, EMCDDA, EMEA, ECDC en ECHA, zij het dat de leden door het Parlement aangeduid voor het ETF geen stemrecht hebben. 41 European Commission, "Establishing a framework for decision-making regulatory agencies" Report by the working group (Group 3a) for the White Paper on Governance, June 2001, SG/8597/01-EN, 21-22.

8

expliciet voorzien dat de Commissie meerdere kandidaten kan voorstellen,42 al dan niet na een open sollicitatie. Als laatste zijn er de gespecialiseerde organen, waar de expertise waarvoor het agentschap werd opgericht, ondergebracht is. Hoewel alle agentschappen deze drieledige structuur gemeen hebben, mag duidelijk zijn dat elk van de 23 agentschappen uniek is, gezien de grote diversiteit inzake benoeming van de directeur en samenstelling van raad van bestuur, een diversiteit die overigens niet altijd te rechtvaardigen lijkt. Belangrijker is dat er ook qua bevoegdheden sterke verschillen zijn: de primaire taak van de meeste agentschappen is het verzamelen en verwerken van informatie met betrekking tot het (vak)gebied waarvoor zij zijn opgericht. De output van deze agentschappen bestaat dus uit rapporten, statistische data, het organiseren van conferenties, etc. De informatie die zo wordt gecreëerd kan daarna gebruikt worden door de Gemeenschapsinstellingen en de lidstaten bij het formuleren van beleid.43 Daarnaast zijn er een aantal agentschappen die niet enkel expertise bundelen of informatie verstrekken, maar een formele rol hebben in het besluitvormingsproces, gezien ze de Commissie moeten voorzien van advies. Een beperkt aantal agentschappen kan ook voor derden bindende beslissingen nemen. Gezien deze heterogeniteit van taken en bevoegdheden binnen deze agentschappen hebben verschillende auteurs taxonomieën opgesteld, zonder al te veel convergentie, want elke auteur lijkt zijn eigen persoonlijke classificatie te hebben. Wat betreft de classificatie van agentschappen dient opgemerkt te worden dat er, net zoals er geen officiële definitie bestaat, er ook geen officiële taxonomie van agentschappen bestaat. In haar mededelingen gewaagt de Commissie van twee types agentschappen: die van uitvoerende en die van regelgevende aard.44 Verwarrend hierbij is dat de Commissie binnen de laatste groep een tweede opdeling maakt tussen agentschappen met beslissingsbevoegdheid en bijstandverlenende agentschappen. Wat dus betekent dat een groot deel van de regelgevende agentschappen helemaal geen regels kunnen uitgeven. Op de portaalsite van de EU zelf valt daarenboven te lezen dat er 4 [sic] categorieën agentschappen zijn, te weten: communautaire, 2de pijler, 3de pijler, uitvoerende en Euratom agentschappen.45

42

In de oprichtingsverordeningen van het CFCA en het GSA staat zelf dat de Commissie minstens 2, respectievelijk 3 kandidaten moet voordragen. 43 R. VAN OOIK, “The growing importance of agencies in the EU: shifting governance and the institutional balance” in D. M. CURTIN en R. A. WESSEL (eds.), Good governance and the European Union: reflections on concepts, institutions and substance, Antwerpen, Intersentia, 2005, (125) 139-141. 44 Cf. supra noten 3 en 4. 45 http://europa.eu/agencies/index_en.htm (consultatie 27 maart 2009).

9

Bij het opstellen van een classificatie lijken veel auteurs voorbij te gaan aan het feit dat deze slechts nut heeft indien ze voldoende, maar niet te, specifiek is. Zo zien Keleman en Tarrant slechts twee types agentschappen, de regelgevende en de uitvoerende.46 Van Ooik verfijnt dit tot informatie-, regelgevende en uitvoerende agentschappen.47 Volgens Vos zijn er, op basis van een functionele classificatie, 3 types: de agentschappen die informatie verzamelen en coördineren, zij die programma’s beheren en zij die op één of andere wijze betrokken zijn in regulering en besluitvorming.48 Mijns inziens brengen deze classificaties niet de beoogde verduidelijking. De classificatie die Griller en Orator aanreiken schept een grotere klaarheid in de materie en is bijzonder geschikt om de problematiek die in dit werk centraal staat te duiden, zodoende wordt ze hier dan ook overgenomen.49 In plaats van zich te baseren op een temporele, structurele of functionele logica, classificeren ze de verschillende agentschappen op instrumentele basis. Ze kijken naar de intensiteit van de prerogatieven aan de agentschappen gegeven, ter uitvoering van hun taken. Zo zijn er volgens hen drie types agentschappen: 1. Bijstandverlenende agentschappen vervullen loutere beheerstaken, hebben een observatierol of een samenwerkingsondersteunende rol. Zij hebben dus geen beslissingsbevoegdheid. Indien er beslissingen dienen genomen te worden, wordt dit door de Commissie gedaan.50 2. Besluitvormingsagentschappen hebben de bevoegdheid om aan derden bindende instrumenten vast te stellen of hebben een aanzienlijke invloed op de uiteindelijke beslissing die door de Commissie wordt genomen. 3. Regelgevende agentschappen hebben de discretionaire bevoegdheid om brede wetgeving om te zetten in concrete instrumenten.

46

R. D. KELEMAN en A. TARRANT, “Building the Eurocracy: The Politics of EU Agencies and Networks”, Paper Prepared for the Biennial European Union Studies Association Convention, Montréal, Canada, 16-19 May 2007, 29, www.unc.edu/euce/eusa2007/papers/kelemen-d-08h.pdf. 47 R. VAN OOIK, “The growing importance of agencies in the EU: shifting governance and the institutional balance” in D. M. CURTIN en R. A. WESSEL (eds.), Good governance and the European Union: reflections on concepts, institutions and substance, Antwerpen, Intersentia, 2005, (125) 139. 48 E. VOS, “Independence, Accountability and Transparency of European Regulatory Agencies” in D. GERADIN, R. MUNOZ en N. PETIT (eds.), Regulation Through Agencies In The Eu, Cheltenham, Elgar, 2005, 122. 49 Ook Chiti heeft een eigen, twee- i.p.v. eendimensionale classificatie uitgewerkt die een beter inzicht verleent in het bos van agentschappen. Zijn classificatie leent zich echter meer voor een politieke analyse van de problematiek. Zie E. CHITI, “The Emergence of a Community Administration”, C.M.L. Rev. 2000, (309) 315. 50 Griller en Orator spreken van executive agencies, maar maken daarbij dezelfde fout als de Commissie in haar mededeling (2002) 718, waarbij ze een eerste onderscheid maakt tussen executive en regulatory agencies en binnen deze laatste categorie een tweede onderscheid tussen decision-making en executive agencies (cf. supra).

10

Zoals beide auteurs aanhalen, lijkt dit type classificatie het meest geschikt om de problematiek, die ook in dit werk behandeld wordt, te analyseren. Hoe ‘intenser’ de prerogatieven zijn, hoe luider de vraag naar de positie van deze instanties in de institutionele structuur en hoe groter de risico’s op conflictsituaties tussen particulier en overheid zullen zijn.51 De meeste van de communautaire agentschappen behoren tot de eerste categorie.52 De bevoegdheden die aan deze agentschappen zijn verleend, stellen dus weinig tot geen probleem inzake delegatie, noch inzake rechtsbescherming. Wel kan men bij deze agentschappen, die zoals gesteld, een meerderheid uitmaken, de vraag stellen in welke mate hun oprichting in overeenstemming is met de beginselen van subsidiariteit en vooral proportionaliteit. Kan men de relatief grote kosten van het oprichten van een nieuw orgaan wel verantwoorden in het licht van de beperkte, marginale, bevoegdheden die daarna aan dat orgaan worden gegeven?53 Geen enkel Europees agentschap behoort tot de derde categorie, aangezien geen enkel agentschap vandaag de dag de bevoegdheid heeft om politieke beleidskeuzes te maken. Het is echter wel dit soort agentschap waar sommige auteurs voor pleiten op Europees niveau (cf. infra). Dit maakt dat de overige agentschappen tot de tweede groep behoren. De problemen inzake delegatie van bevoegdheden en rechtsbescherming tegen overheidsoptreden zijn daar het potentieel meest acuut en zij verdienen dan ook speciale aandacht. Het betreft de volgende agentschappen: het OHIM, CPVO, EASA, EMEA en het ECHA. Deze twee laatste hebben niet de bevoegdheid om zelf besluiten ten aanzien van derden te nemen, maar zij leveren het technisch advies op basis waarvan de Commissie een formele beslissing neemt. De specifieke wijze waarop dit gebeurt, verschilt evenwel naar gelang het agentschap. Bij een aanvraag voor een vergunning voor een geneesmiddel geeft het EMEA advies, waarop de definitieve beschikking gesteld wordt door de Commissie volgens de beheersprocedure zoals omschreven in het comitologiebesluit.54 Bij de aanvraag tot autorisatie van een chemische stof geeft het ECHA advies, waarop de Commissie de definitieve beschikking stelt volgens de raadplegingsprocedure uit hetzelfde

51

S. GRILLER en A. ORATOR, “Mapping the Jungle: A legal attempt to classify European Agencies”, onuitg., NewGov working paper, august 2006, 14-15. 52 Agentschappen die hier kunnen vermeld worden zijn: Cedefop, EUROFOUND, EEA, ETF, EMCDDA, EUOSHA, CdT, FRA, EFSA, EMSA, ECDC, ERA, GSA, FRONTEX, CFCA en EIGE. 53 D. GERADIN en N. PETIT, “The Development of Agencies at EU and National Levels: Conceptual Analysis and Proposals for Reform”, Jean Monnet Working Paper 2004, http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/04/040101.pdf, 39-40. 54 Verordening (EG) nr. 726/2004, cf. supra noot 19, artikel 10 lid 2; Besluit 1999/468/EG van de Raad van 28 juni 1999 tot vaststelling van de voorwaarden voor de uitoefening van de aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden, P.B. L 148/23 van 17 juli 1999, artikel 4.

11

comitologiebesluit.55 De eerste drie agentschappen hebben de meeste prerogatieven gekregen. Het OHIM is verantwoordelijk voor de registratieprocedure van gemeenschapsmerken en – modellen en neemt dan ook beslissingen omtrent de aanvragen die in deze procedure worden gedaan. Het CPVO vervult een gelijkaardige taak voor wat betreft de communautaire bescherming van industriële eigendommen voor nieuwe plantenrassen en neemt dus ook beslissingen omtrent aanvragen. Het EASA ondersteunt de Commissie met technische deskundigheid omtrent luchtvaartveiligheid, maar heeft ook beslissingsbevoegdheid inzake de certificering van nieuwe luchtvaartproducten. Daarnaast heeft het EASA ook verregaande bevoegdheden die het als enige van de besluitvormingsagentschappen doet aanleunen bij de agentschappen van de derde categorie, de regelgevende agentschappen. Het EASA heeft immers een zekere regelgevende bevoegdheid die uit twee elementen bestaat: ten eerste de bevoegdheid om ontwerpwetgeving op te stellen ten behoeve van de Commissie die de verdere maatregelen stelt ter uitvoering van de verordening. Dat advies is echter bijzonder technisch, waardoor de Commissie veelal het advies quasi noodgedwongen automatisch overneemt. Ten tweede stelt het EASA volgens de oprichtingsverordening certificeringspecificaties vast: deze specificaties

zijn

de

technische

interpretatie

door

het

agentschap

van

de

gemeenschapswetgeving. Het betreft soft law die als dusdanig enkel het agentschap zelf en geen derden bindt, maar toch door de luchtvaartindustrie als bindend wordt beschouwd.56 In de categorie van de besluitvormingsagentschappen zou men ook het EFSA en het EMSA kunnen plaatsen aldus Craig gezien ook zij, net als het EMEA, adviezen geven op basis waarvan de Commissie een bindende beslissing neemt.57 In navolging van Griller en Orator wordt de categorie van besluitvormingsagentschappen hier evenwel beperkt gehouden gezien de adviezen van het EFSA, noch die van het EMSA, in de praktijk hetzelfde gewicht hebben als die van het EMEA.58

55

Verordening (EG) nr. 1907/2006, cf. supra noot 35, artikel 64 lid 8; Besluit 1999/468/EG van de Raad van 28 juni 1999 tot vaststelling van de voorwaarden voor de uitoefening van de aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden, P.B. L 148/23 van 17 juli 1999, artikel 3. 56 D. RIEDEL, “Die EASA – Eine Einführung”, Vortrag, gehalten vor dem Arbeitkreis fliegender Juristen und Steuerberater e.V. der AOPA, Frankfurt a.M., 11. November 2006, www.danielriedel.net/easa_frankfurt.pdf, 5-7; P. CRAIG, EU administrative law, Oxford, Oxford University Press, 2006, 155-156. 57 P. CRAIG, EU administrative law, Oxford, Oxford University Press, 2006, 156. 58 S. GRILLER en A. ORATOR, “Mapping the Jungle: A legal attempt to classify European Agencies”, onuitg., NewGov working paper, august 2006, 14-15.

12

Agentificatie: de limieten waartussen het proces zich ontrolt

Het agentificatieproces, dat sinds twee decennia volop aan de gang is in de Europese Unie, kan na het vorige deel als chaotisch en ongecoördineerd overkomen. Dit is inderdaad één van de kritieken die op het agentschapbeleid geleverd wordt.59 Daarbij mag niet uit het oog verloren worden dat er inderdaad zekere limieten aan het proces zijn. De groei van agentschappen en het gebruik van agentschappen stelt immers enkele uitdagingen, van juridische en politieke aard. Op juridisch vlak is er de kwestie van de grondwettelijkheid van deze agentschappen, waaronder ook de noodzaak van een adequate rechtsbescherming geressorteerd kan worden. Op politiek vlak moet voor ogen gehouden worden dat agentschappen enkel ontstaan nadat positieve actie ondernomen wordt door andere politieke actoren, de Verdragsinstellingen. Het behoeft weinig uitleg dat deze principals voldoende controle zullen willen behouden over hun agents. Hoewel de meer politiek getinte elementen in de agentificatie-problematiek later aan bod zullen komen tijdens de bespreking van het kaderregelingsvoorstel van de Commissie, kan hier reeds gewezen worden op de problematische positie van de Commissie. Zij is de primaire instelling in de communautaire administratie, maar bevindt zich in die hoedanigheid in een positie die iets weg heeft van een dilemma. Zoals boven reeds opgemerkt is het aantal domeinen waarop de Gemeenschap actief is, sinds de Europese Akte fors toegenomen. Vanuit het standpunt van de Commissie is de geprefereerde reactie hierop het uitbreiden van personeel en middelen binnen de Commissie om aan de toegenomen werklast te voldoen. Omwille van politieke redenen, waarop hier niet verder kan ingegaan worden is er evenwel een grote terughoudendheid bij de lidstaten om de Commissie op deze wijze verder te laten ontwikkelen. Om aan de administratieve behoefte te voldoen worden daarom agentschappen opgericht die een verdieping van de Europese integratie betekenen, maar die tezelfdertijd de positie van de Commissie als primaire actor in de communautaire administratie ondergraven. Dit probleem werd geïllustreerd in de voorgeschiedenis van de oprichting van het EFSA: Keleman beschrijft hoe de gemeenschap voor 1990 reeds een gemeenschappelijke markt voor voedselproducten ambieerde, maar hiervoor slechts beperkte bevoegdheden had. Het begin van de BSE-crisis in de jaren ‘90 betekende een window of opportunity voor de Commissie: in 1991 werd een voedselen veterinair bureau opgericht en ondergebracht in het Directoraat-Generaal gezondheid en consumentenbescherming. Dit bureau kampte evenwel vlug met een gebrek aan middelen en personeel, waarop de Commissie concludeerde dat de enige manier om het bureau toe te laten 59

S. GRILLER en A. ORATOR, “Empowering European Agencies or How to tame the Sorcerer’s Apprentice”, NewGov Policy Brief 2008, www.eunewgov.org/database/PUBLIC/Policy_Briefs/NEWGOV_Policy_Brief_no22.pdf, 1.

13

zijn taak te blijven vervullen, de transformatie ervan in een volwaardig agentschap was. In 1996 barstte de BSE-crisis volop los en deed een veel breder publiek debat ontstaan omtrent voedselveiligheid. Dit betekende een nieuwe window of opportunity voor de Commissie: doordat de problematiek veel meer aandacht kreeg dan voorheen, achtte de Commissie het nu mogelijk om tegelijkertijd de bevoegdheden van de gemeenschap en haar eigen bevoegdheden uit te breiden: een verdere uitbouw van het bureau binnen de Commissie leek nu politiek gerechtvaardigd en dus verkoopbaar. In 1998 trok de Commissie haar voorstel tot oprichting van een nieuw agentschap dan ook in. De situatie veranderde echter opnieuw met de schandaalsfeer rond de Santer Commissie die de window of opportunity weer sloot: een uitbreiding van de bevoegdheden van de Commissie leek door de omstandigheden opnieuw politiek onverkoopbaar. De nieuwe Commissie onder het voorzitterschap van Prodi haalde het oude voorstel tot oprichting van een agentschap voor voedselveiligheid weer van onder het stof,60 wat in 2002 resulteerde in het EFSA. De ontstaansgeschiedenis van het EFSA toont duidelijk aan waar de preferenties liggen van de Commissie. Het uitbreiden van de bevoegdheden van de gemeenschap ziet ze het liefst gebeuren via een uitbreiding van haar eigen bevoegdheden, de tweede beste optie is dan het uitbreiden van de bevoegdheden van de gemeenschap via een agentschap. In het laatste scenario waakt de Commissie er echter over dat het nieuwe agentschap geen bedreiging vormt voor haar eigen macht. Dit ziet men ook in het discours van de Commissie, waarbij ze de agentschappen voorstelt als haar satellieten. Tegelijkertijd heeft de Commissie er belang bij dat de agentschappen ook slechts als haar satellieten worden gezien: een nauwere band tussen de Commissie en de agentschappen zou nieuwe bezorgdheden naar de oppervlakte doen komen omtrent de vorming van een Europese superstaat. Vandaar dat de Commissie er eveneens op wijst dat de agentschappen een vorm van gedecentraliseerde governance zijn.61 Zoals Scott er op wijst zijn de agentschappen echter deel van een centraliserende tendens in de Europese governance,62 de bevoegdheden die de agentschappen uitoefenen komen immers voornamelijk van het nationale niveau (cf. infra). Het enige decentrale element dat ze kenmerkt is dat de agentschappen geografisch verspreid liggen, i.p.v. geconcentreerd in Brussel. Wat betreft de problemen inherent aan elke institutionele ontwikkeling kan verwezen worden naar Weiler.63 Met betrekking tot de Europese integratie vond volgens hem in de jaren ’70 een jurisdictionele mutatie plaats in de Europese integratie. De groep domeinen die onder de 60

R. D. KELEMAN, “The Politics of ‘Eurocratic’ Structure and the New European Agencies”, West European Politics 2002, (94) 105-108. 61 Europese Commissie, “Kader voor Europese regelgevende agentschappen”, COM (2002) 718, 2. 62 C. SCOTT, “Agencies for European Regulatory Governance: A Regimes Approach” in D. GERADIN, R. MUNOZ en N. PETIT (eds.), Regulation Through Agencies In The Eu, Cheltenham, Elgar, 2005, (67) 70-71. 63 J. WEILER, “The Transformation of Europe”, Yale Law Journal 1991, (2403) 2431-2436.

14

bevoegdheid van de Gemeenschap vielen, breidde uit en de grenzen tussen de bevoegdheden van de lidstaten en die van de Gemeenschap werden alsmaar onduidelijker. Deze tendens manifesteerde zich het duidelijkst in het toenemend gebruik van het huidig artikel 308 EG in het beleid van de Gemeenschap. Volgens Weiler werd dit artikel gebruikt als een carte blanche om eender welk beleid naar het Gemeenschapsniveau te tillen. Dit ziet men inderdaad ook bij de oprichting van agentschappen, deze uit de eerste en tweede golf werden opgericht met als rechtsgrond artikel 308 EG. Deze praktijk is echter nooit onbesproken geweest; in de rechtsleer vindt men immers al heel vlug kritiek op deze praktijk. Zo stelt Everling dat zelfs het artikel 308 EG geen instrument kan zijn om in te grijpen in de institutionele structuur van de Gemeenschap.64 Andere auteurs stelden echter dat enkel artikel 308 EG kan gebruikt worden om agentschappen op te richten.65 Deze juridische discussie is ondertussen gedeeltelijk achterhaald: in de oprichting van de agentschappen van de derde golf wordt gebruik gemaakt van de specifieke rechtsgrond die in het Verdrag is voorzien voor het beleid, waarop het agentschap actief zou zijn. Een keuze die sinds de tweede golf expliciet door de Commissie is gemaakt.66 De jurisdictionele mutatie, waarvan Weiler spreekt, werd zowel door de Raad als door de Commissie gesteund en leidt volgens de auteur tot het probleem van de grondwettelijkheid van het Gemeenschapsbeleid. Een duidelijke toebedeling van bevoegdheden dient uiteindelijk om de aansprakelijkheid van actoren te waarborgen en, ultiem, om te beletten dat het beleid haar democratisch karakter verliest. Hoewel Weiler in casu de problematiek van de verticale bevoegdheidsverdeling

bespreekt,

is

ze

ook

van

toepassing

op

de

horizontale

bevoegdheidsverdeling. Meer zelfs, de groei aan agentschappen vandaag de dag, kan niet los gezien worden van de tendens die Weiler beschrijft. Het gebruik van agentschappen voor het verwezenlijken van marktintegratie is volgens Majone een antwoord op het institutioneel deficit waarmee de Gemeenschap geconfronteerd wordt.67 Door de jurisdictionele mutatie werd het mogelijk om op een scala van beleidsdomeinen actief te worden, maar de klassieke wetgevende methode bleek onvoldoende om tot effectieve regelgeving te komen en het ontbrak de bestaande instellingen, in de eerste plaats de Commissie, aan kennis en mogelijkheden om de nieuwe beleidsdomeinen te ondersteunen. Na de verschuiving in verticale bevoegdheidsverdeling volgde noodgedwongen een horizontale verschuiving. Het is deze laatste verschuiving die zich uiteindelijk specifiek heeft gemanifesteerd in een agentificatieproces omwille van de verschillende voordelen die agentschappen bieden, zoals hierboven reeds werd aangehaald. 64

U. EVERLING, “Zur Errichtung nachgeordneten Behörden der Kommission der Europaïschen Wirtschaftgemeinschaft” in W. HALLSTEIN en H.-J. SCHLOCHAUER (eds.), Zur Integration Europas, Karlsrühe, Müller, 1965, (33) 42. 65 R. H. LAUWAARS, “Auxiliary Organs and agencies in the E.E.C.”, C.M.L. Rev. 1979, (365) 375. 66 Europese Commissie, “Kader voor Europese regelgevende agentschappen”, COM (2002) 718, 7. 67 G. MAJONE, “The European Commission: The limits of centralization and the perils of parlementarization”, Governance 2002, (375) 386.

15

Het arrest Meroni: de juridische limieten door het Hof gesteld Het oprichten van deze instellingen, met het oog op het vervullen van specifieke taken, houdt dus altijd een delegatie van bevoegdheden in. De aard en het bereik van de aan de nieuw opgerichte instelling gedelegeerde bevoegdheid, staat dan ook in relatie tot de specifiek opgedragen taak. Het is deze delegatie van bevoegdheden die het belangrijkste juridisch vraagstuk in de problematiek betekent. Het Hof van Justitie heeft zich al heel vroeg in het integratieproces moeten uitspreken over de mogelijkheid en de voorwaarden voor deze delegatie van bevoegdheden. In de literatuur en in officiële documenten van de instellingen wordt steevast één arrest vermeld: de zaak Meroni. Daarnaast wijzen sommige auteurs ook op een tweede zaak: het arrest Romano.68 Beide zaken zullen in chronologische volgorde eerst kort uiteengezet worden, waarna een analyse volgt van het arrest Romano en daarna van het belangrijkere Meroni-arrest. In de zaak Meroni werd de vraag gesteld omtrent de geldigheid van de delegatie van bevoegdheden van de Hoge Autoriteit aan twee instellingen, opgericht onder Belgisch privaat recht, die verantwoordelijk werden gesteld voor het beheer van het egalisatiefonds voor schrootmetaal: het Office Commun des Consommateurs de Feraille en de Caisse de Péréquation des Ferrailles importées, de zogenaamde ‘Brusselse Instellingen’. Het Hof oordeelde dat het Verdrag een delegatie van bevoegdheden niet uitsluit, maar dat zo een delegatie wel aan strikte voorwaarden moet voldoen. Volgens Schwarz zijn het de volgende:69 •

de delegatie moet expliciet gebeuren;

•

de Commissie kan enkel die bevoegdheden delegeren die ze zelf bezit;

•

enkel uitvoerende of implementatiebevoegdheden kunnen gedelegeerd worden;

•

in het bijzonder kunnen er geen discretionaire bevoegdheden gedelegeerd worden;

•

bij delegatie dient het institutioneel evenwicht gerespecteerd te worden, in het bijzonder de garanties voor rechtsonderhorigen zoals gewaarborgd in het Verdrag.

Romano is een tweede arrest dat echter veel minder aandacht krijgt in de rechtsleer. Hier betrof het een beslissing van de Administratieve Commissie van de Europese Gemeenschappen voor de sociale zekerheid van migrerende werknemers. Deze commissie had als taak het behandelen van de problemen die rezen ten gevolge van gemeenschapswetgeving aangaande de sociale zekerheidsregelingen van migrerende loontrekkenden en hun gezinnen. De litigieuze handeling had betrekking op de wijze van berekening van uitkeringen en de Belgische Arbeidsrechtbank 68

Arrest van het Hof van 13 juni 1958 in zaak 9/56, Meroni & Co Industrie Metallurgiche, Societa per Azioni/Hoge Autoriteit, Jur. 1958, 11. Arrest van het Hof van 14 mei 1981 in zaak 98/80, Giuseppe Romano/Rijksinstituut voor ziekte- en invaliditeitsverzekering, Jur. 1981, 1241. 69 J. SCHWARZ, European Administrative Law, II, London, Sweet and Maxwell, 2006, 1206-1207.

16

stelde een prejudiciële vraag omtrent de geldigheid van deze beslissing aan het Hof. Het Hof stelde dat een delegatie van bevoegdheden van de Raad naar een ander lichaam (dat niet voorzien is in de Verdragen) weliswaar mogelijk is, maar dat deze tweede instelling geen bevoegdheid kan verkrijgen om normatieve besluiten vast te stellen. Het Hof baseerde zich hiervoor op het artikel 155 EG-Verdrag (thans artikel 211 EG), dat voorziet dat de Raad bevoegdheden kan verlenen aan de Commissie en op het ‘gerechtelijk stelsel’ dat door het Verdrag is ingevoerd via de artikelen 173 en 177 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 230 EG en 234 EG).70 Vooraleer dieper in te gaan op de rechtsleer met betrekking tot deze twee arresten, is het nuttig te overlopen wat zij in een gezamenlijke lezing inhouden: in het Meroni arrest worden vijf, reeds vernoemde, voorwaarden aan delegatie gesteld. Zonder dat er in het Romano arrest wordt gerefereerd naar het Meroni arrest, vindt men er dezelfde logica terug: hoewel het institutioneel evenwicht uit Meroni niet expliciet wordt vermeld, verwijst het Hof wel naar het artikel 155 EGVerdrag (thans artikel 211 EG). Dit artikel bepaalt dat de Raad de mogelijkheid heeft om bevoegdheden te verlenen aan de Commissie ter uitvoering van de door haar gestelde regels. Dit is inderdaad een duidelijke verwijzing naar een specifiek element van institutioneel evenwicht, nl. de relatie tussen Raad en Commissie.71 Een op het eerste zicht vernieuwend element, t.a.v. Meroni, is de expliciete verwijzing naar het stelsel van rechtsbescherming, zoals in het Verdrag vastgelegd: het Hof stelt dat een instelling waarop ze geen controle kan uitoefenen op gronde van de artikelen 173 en 177 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 230 EG en 234 EG), ook geen normatieve beslissingen kan nemen. Wat betekenen deze arresten nu concreet voor de werkzaamheden van agentschappen op Europees niveau? Uit Meroni en Romano blijkt dat de instellingen uit Verdrag een aantal bevoegdheden kunnen delegeren aan andere organen, maar dat deze organen bij de uitoefening van hun verkregen bevoegdheden aan dezelfde beperkingen onderworpen zijn als de delegerende instelling, indien deze niet had gedelegeerd. Daarnaast mogen er geen discretionaire bevoegdheden gedelegeerd worden. Anders gesteld: het beleid dat de organen voeren, moet voorafgaand aan de delegatie bepaald zijn door de delegerende instelling, waarbij het eerste orgaan niet meer doet dan een vooraf vastgelegd beleid, waarin politieke keuzes besloten liggen, uitvoeren.

70

Arrest van het Hof van 14 mei 1981 in zaak 98/80, Giuseppe Romano/Rijksinstituut voor ziekte- en invaliditeitsverzekering, Jur. 1981, 1241, r.o. 20. 71 S. GRILLER en A. ORATOR, “Meroni Revisited: Empowering European Agencies between Efficiency and Legitimacy”, NewGov working paper 2007, www.eunewgov.org/database/DELIV/D04D40_WP_Meroni_Revisited.pdf, 7.

17

Uit deze rechtspraak volgt dat agentschappen op Europees niveau slechts een marginale, uitvoerende rol kunnen spelen. Türk gaat zelfs zo ver door te stellen dat de Romano rechtspraak van het Hof de praktische consequentie heeft dat delegatie van beslissingsbevoegdheden aan organen, zoals agentschappen, onmogelijk is.72 Dat is m.i. een te vergaande conclusie, hoewel het Hof in de Engelstalige versie van het arrest inderdaad stelt dat een orgaan “may not be empowered by the Council to adopt acts having the force of law”, stelt het Franstalig arrest dat het verbod “actes revetant un caractère normatif” en in het Nederlandstalig arrest “normatieve besluiten” betreft.73 Het gaat hier dus, in analogie met Meroni, om een verbod om aan zulke organen discretionaire bevoegdheden te verlenen. Ook de expliciete vermelding door het Hof van het door het Verdrag ingevoerde rechterlijk stelsel verandert dit niet, gezien het Hof in haar latere rechtspraak in Les Verts, stelde dat, gezien de Gemeenschap een rechtsgemeenschap is, geen enkele instelling kan ontkomen aan het rechterlijk

toezicht

op

haar

handelingen.74

Hoewel,

vandaag

de

dag,

bij

de

oprichtingsverordeningen van agentschappen er wordt voorzien dat het Hof jurisdictie heeft over de handelingen van het agentschap, suggereert Lenaerts dat het Hof dit sowieso zou hebben op grond van haar rechtspraak in Les Verts.75 Daarenboven is enkel de expliciete vermelding van het rechterlijk stelsel in Romano een vernieuwing t.a.v. Meroni. De achterliggende idee was in 1958 al aanwezig in het institutioneel evenwicht dat diende gerespecteerd te worden. Zoals Jacqué stelt, werd dit evenwicht in de vroege rechtspraak immers gezien als een substituut voor het principe van de scheiding der machten, welke in haar oorspronkelijke conceptie tot doel had het individu te beschermen tegen machtsmisbruik van overheden. Daarbij moet opgemerkt worden dat het beschermend aspect van het beginsel van het institutioneel evenwicht gaandeweg verloren is gegaan ten voordele van andere beschermingsmiddelen, zoals de garantie voor het respect van fundamentele rechten.76 De tweede reden vermeld in Romano, waarom delegatie maar in beperkte mate mogelijk is, is het bevoegdheidspakket van de Commissie, zoals beschreven in artikel 155 EG-Verdrag (thans artikel 211 EG). Deze bepaling kan gezien worden als een specifiek element in het breder beginsel van het institutioneel evenwicht, reeds vermeld in Meroni. Dit maakt dat de Romano

72

A. TÜRK, “Case Law in the area of Implementation of EC Law” in R. H. PEDLER en G. F. SCHAEFER (eds.), Shaping European law and policy: the role of committees and comitology in the political process, Maastricht, European Institute of Public Administration, 1996, 186-187. 73 Arrest van het Hof van 14 mei 1981 in zaak 98/80, Giuseppe Romano/Rijksinstituut voor ziekte- en invaliditeitsverzekering, Jur. 1981, 1241, r.o. 20. 74 Arrest van het Hof van 23 april 1986 in zaak 294/83, Parti Ecologiste “Les Verts”/Europees Parlement, Jur. 1986, 1339, r.o. 23. 75 K. LENAERTS, “Regulating the regulatory process: "delegation of powers" in the European Community”, E.L.Rev. 1993, (23) 33. 76 J. P. JACQUE, “The Principle of Institutional Balance”, C.M.L. Rev. 2004, (383) 384.

18

rechtspraak, hoewel op het eerste zicht nog restrictiever t.a.v. delegatie dan Meroni, toch weinig nieuws toevoegt aan de eerdere rechtspraak en het belang van de, vernieuwende, vermelding van het rechterlijk stelsel, door latere rechtspraak werd verminderd. Dit is wellicht ook een van de redenen waarom het Romano arrest, vergeleken met het Meroni arrest, veel minder aandacht krijgt in de rechtsleer. Dit maakt dat de problematiek van delegatie van bevoegdheden aan agentschappen (en andere organen) vandaag de dag nog altijd ten gronde geregeld wordt door rechtspraak van het Hof uit 1958. Hoewel die Meroni doctrine het voorwerp van debat is in de rechtsleer, niet in het minst in recente jaren, nu de recente golven van agentschappen de limieten van de Meroni doctrine scherp stellen. Ook in oudere rechtsleer werd reeds gewezen op de problemen die de doctrine stelt t.a.v. een verdere institutionele ontwikkeling. Zo betreurt Maas in 1967 reeds de implicaties van de Meroni doctrine vanuit bestuurstechnisch oogpunt, hoewel hij de bezorgdheid van het Hof deelt voor wat betreft het verzekeren van een adequate rechtsbescherming.77 Op te merken valt dat de auteur hier inderdaad het beginsel van het institutioneel evenwicht in de eerste plaats beschouwt als een beschermend beginsel (cf. supra). De latere rechter bij het Hof, Pierre Pescatore pleitte reeds in de aanloop naar de fusie tussen de verschillende gemeenschappen, voor voorzieningen die “permettaient d’instituer selon une procédure communautaire les services ou offices européens, dont la création pourrait paraître opportune dans les matières où l’on voudrait décharger la Commission, sans pour autant remettre l’application des mesures communautaires entre les mains des administrations nationales.”78 Dat idee is ook aanwezig bij Louis, die in 1978 reeds waarschuwt voor een te dogmatische benadering van de delegatieproblematiek bij het oplossen van concrete problemen waarmee de Gemeenschap in haar ontwikkeling wordt geconfronteerd. Niet enkel wijst hij op de evidente theoretische limieten die Meroni oplegt aan de voortschrijdende institutionalisering, maar ook op het feit dat deze limieten in 1978 reeds overschreden werden. Dit is een kritiek die in de recente literatuur ook vaak voorkomt (cf. infra). Louis bedoelde met name de oprichting van het Europees Fonds voor Monetaire Samenwerking via verordening 907/73.79 Dit Fonds verkreeg discretionaire beslissingsbevoegdheid en bijgevolg werd de Meroni doctrine reeds toen al geschonden.80

77

H. H. MAAS, “Delegatie van bevoegdheden in de Europese Gemeenschappen”, SEW 1967, (2) 12-14. P. PESCATORE zoals geciteerd in H. H. MAAS, “Delegatie van bevoegdheden in de Europese Gemeenschappen”, SEW 1967, (2) 17. 79 Verordening (EEG) nr. 907/73 van de Raad van 3 april 1973 tot oprichting van een Europees Fonds voor monetaire samenwerking, P.B. L 89/2 van 5 april 1973. 80 J.-V. LOUIS, “Delegatie van bevoegdheden in de Europese Gemeenschappen”, SEW 1978, (802) 807. 78

19

In deze oude rechtsleer, die dateert van vóór de grote golven van agentschapcreatie (cf. supra), vindt men dus de belangrijkste elementen terug die vandaag de dag het debat rond agentschappen domineren. Het belangrijkste verschil is dat er heden veel meer aandacht is voor de problematiek, gezien ze ook veel minder theoretisch en veel grotere praktische relevantie heeft gekregen. Het spreekt dan ook voor zich dat sinds de tweede oprichtingsgolf van agentschappen, er heel wat nieuwe bijdragen zijn gepubliceerd, waarbij de Meroni doctrine ook gecontesteerd wordt, in het licht van de nieuwe context. De voornaamste discussiepunten in de recente rechtsleer met betrekking tot de Meroni doctrine zijn de volgende: •

kan men de doctrine van toepassing op het EGKS verdrag, ook toepassen op het EG verdrag;

•

hoe kan men de Meroni rechtspraak verzoenen met de huidige institutionele en politieke realiteit?

De toepasbaarheid van het arrest Meroni op het EG-verdrag Deze twee vragen zijn inderdaad geïnspireerd door een nieuwe context. Zoals Vos stelt is er een algemene tendens in welvaartstaten, waarbij de wetgever meer en meer plaats moet maken voor de administratie en niet-gouvernementele actoren. De behoeften van de moderne welvaartstaat maken dat het oude transmission belt model van administratie, waarbij de wetgever een politieke keuze maakt, die daarna uitgewerkt en uitgevoerd wordt door de administratie, onhoudbaar is geworden. Ook administratieve organen hebben dus discretionaire bevoegdheden verkregen. Deze realiteit is niet anders voor de EG dan voor haar lidstaten.81 Wat betreft de eerste vraag had men tot voor kort twee visies. Aanvankelijk werd er vanuit gegaan dat de Meroni doctrine zonder al te veel problemen van het EGKS verdrag op het EG verdrag kon toegepast worden.82 Echter, gezien de obstakels die de doctrine oplegt aan een verdere ontwikkeling van agentschappen op Europees niveau, werden, door voorstanders van een grotere rol voor deze agentschappen, argumenten uitgewerkt om de beperkte relevantie van de doctrine voor het EG verdrag aan te tonen. Zo was het EGKS verdrag volgens Dehousse veel meer een klassiek verdrag, waarbij de Hoge Autoriteit belangrijke concrete regulatorische bevoegdheden had verkregen, terwijl het Verdrag van Rome een kaderverdrag is waarin brede doelstellingen gradueel worden nagestreefd via wetgeving. In Meroni had de Hoge Autoriteit de implementatiebevoegdheid aan twee private organen overgelaten, terwijl in de EG context 81

E. VOS, “Agencies and the European Union” in L. VERHEY en T. ZWART (eds.), Agencies in European and comparative perspective, Antwerpen, Intersentia, 2003, (113) 132. 82 K. LENAERTS, “Regulating the regulatory process: "delegation of powers" in the European Community”, E.L.Rev. 1993, (23) 32.

20

implementatie doorgaans bij nationale administraties ligt en er dus veel minder sprake is van delegatie door de Commissie dan van een europeanisering van bevoegdheden bij bevoegheidsoverdracht aan agentschappen.83 Deze analyse wordt ook gedeeld door Geradin, een hevig voorstander van de uitbouw van werkelijke regulatorische agentschappen op Europees niveau, die opmerkt dat de bevoegdheden die aldus zouden toebedeeld worden, in de eerste plaats zouden worden weggenomen van het nationaal niveau en dus geen veranderingen teweeg zouden brengen aan het inter-institutioneel evenwicht.84 In 2005 velden het Hof en het Gerecht echter twee vonnissen waarbij expliciet werd verwezen naar het arrest Meroni. In Alliance for Natural Health betrof het een delegatie van implementatiebevoegdheden van de gemeenschapswetgever aan de Commissie;85 in Tralli werd de doctrine toegepast op de werkzaamheden van de ECB.86 Dit doet auteurs zoals Griller, Orator en Craig concluderen dat de Meroni doctrine ook in de EG context geldig is.87 Deze conclusie lijkt mij echter te voortvarend, hoewel het inderdaad zo is dat de Meroni rechtspraak werd aangehaald door Gerecht en Hof, lijkt het mij onvoldoende, gezien de feiten van de betrokken zaken, om daaruit te concluderen dat Meroni ook van toepassing zou zijn op het functioneren van agentschappen. In Tralli betrof het een delegatie van bevoegdheden van de Raad van Bestuur van de ECB aan de Directie van de ECB, waarbij het Gerecht ook opmerkte dat de notie van institutioneel evenwicht enkel van toepassing is op de verhoudingen tussen communautaire instellingen, niet louter binnen één enkele instelling.88 In Alliance for Natural Health betrof het, zoals gezegd, enkel de delegatie van bevoegdheden van Raad en Parlement aan Commissie. Daarmee blijft een belangrijk punt van bezwaar overeind, nl. dat de bevoegdheden van heel wat agentschappen van het nationaal niveau komen, waardoor er veeleer sprake is van europeanisering i.p.v. delegatie van bevoegdheden. Hoogstens zou men kunnen spreken van een hypothetische delegatie: bepaalde bevoegdheden zouden uitgeoefend worden door de Commissie, die ze dan hypothetisch zou delegeren aan agentschappen. Maar deze bevoegdheden 83

R. DEHOUSSE, “Misfits: EU Law and the Transformation of European Governance”, Jean Monnet Working Paper, 2002, www.jeanmonnetprogram.org/papers/02/020201.html. 84 D. GERADIN en N. PETIT, “The Development of Agencies at EU and National Levels: Conceptual Analysis and Proposals for Reform”, Jean Monnet Working Paper, 2004, http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/04/040101.pdf, 15. 85 Arrest van het Hof van 12 juli 2005 in de gevoegde zaken C-154/04, C-155/04, The Queen, op verzoek van Alliance for Natural Health e.a./Secretary of State for Health en National Assembly for Wales, Jur. 2005, I-6451. 86 Arrest van het Hof van 26 mei 2005 in zaak C-301/02 P, Carmine Salvatore Tralli/Europese Centrale Bank, Jur. 2005, I-4071. 87 P. CRAIG, EU administrative law, Oxford, Oxford University Press, 2006, 161. En S. GRILLER en A. ORATOR, “Meroni Revisited: Empowering European Agencies between Efficiency and Legitimacy”, NewGov working paper, 2007, www.eu-newgov.org/database/DELIV/D04D40_WP_Meroni_Revisited.pdf, 7. 88 Arrest van het Hof van 26 mei 2005 in zaak C-301/02 P, Carmine Salvatore Tralli/Europese Centrale Bank, Jur. 2005, I-4071, r.o. 46.

21

worden in de eerste plaats enkel op Europees niveau uitgeoefend, omdat er agentschappen werden opgericht. Daarnaast merkt Dehousse op dat, gesteld dat deze bevoegdheden alsnog, dus zonder gebruik te maken van agentschappen, naar het Europees niveau zouden overgeheveld worden, het comitologiesysteem van toepassing zou zijn, dat veel minder transparant is dan de werking van agentschappen.89 Een delegatie van bevoegdheden aan agentschappen is dan in feite een europeanisering van bevoegdheden op de, vandaag de dag, meest transparante wijze. Aldus voorgesteld lijkt deze laatste analyse inderdaad een oplossing te bieden voor de vragen betreffende de impact op de horizontale bevoegdheidsverdeling. Auteurs zoals Geradin en Dehousse laten daarbij echter uitschijnen dat daarmee de kous af is en het Hof geen bezwaren meer kan formuleren. Indien men echter niet meer kan spreken van een horizontale delegatie van bevoegdheden, maar wel van een europeanisering van bevoegdheden, werpt dit m.i. een nieuw probleem op. Overeenkomstig het attributiebeginsel heeft de Gemeenschap immers enkel toegewezen bevoegdheden en daarbij hoort geen algemene reguleringsbevoegdheid, zoals het Hof in de Tabakszaak gesteld heeft.90 De weg naar werkelijk regelgevende agentschappen is daarmee dus niet geopend, zoals auteurs zoals Geradin zouden willen, gezien de rol die agentschappen kunnen spelen altijd in functie zal zijn van een goede werking of verwezenlijking van de Interne Markt. Uit dit alles blijkt dat de Meroni rechtspraak inderdaad transponeerbaar is op de EG context, maar laat m.i. de vraag open of het verlenen van bevoegdheden aan agentschappen kan gezien worden als een delegatie van bevoegdheden zoals deze er was in Meroni. Toch wordt er in de rechtsleer overwegend vanuit gegaan dat de Meroni doctrine van toepassing is op het functioneren van agentschappen, een visie die gesterkt wordt door de praktijk van de Commissie om de Meroni en Romano rechtspraak aan te halen in officiële documenten met betrekking tot agentschappen en de duiding van het kader waarbinnen deze agentschappen dienen te functioneren.91 Door het vooralsnog uitblijven van rechtspraak van het Hof waarbij het concept van delegatie verfijnd en uitgewerkt wordt, blijft de Meroni rechtspraak dus het kader bieden waarbinnen het functioneren van agentschappen moet geplaatst worden.

89 R. DEHOUSSE, “Regulation by networks in the European Community: the role of European Agencies”, JEPP 1997, 246-261. 90 Arrest van het Hof van 5 oktober 2000 in zaak C-376/98, Bondsrepubliek Duitsland/Europees Parlement en Raad van de Europese Unie, Jur. 2000, I-8419, r.o. 83-84. 91 Zie o.a.: Europese Commissie, “Ontwerp Interinstitutioneel Akkoord betreffende een kader voor Europese regelgevende agentschappen”, COM (2005) 59; Report by the working Group “Establishing a framework for decision-making regulatory agencies”, SG/8597/01, http://ec.europa.eu/governance/areas/group6/report_en.pdf.

22

Hoe kan men de Meroni rechtspraak verzoenen met de huidige institutionele en politieke realiteit? Zeker tot het uitblijven van een mogelijke verfijning van de rechtspraak, lijkt de Meroni doctrine van toepassing op het functioneren van agentschappen. Echter niet enkel het zojuist behandelde probleem inzake de transponeerbaarheid op de EG context doet de vraag rijzen of Meroni van toepassing is op de huidige agentschappen. Er dient immers ook opgemerkt te worden dat de twee instellingen aan wie bevoegdheden werden gedelegeerd in het arrest Meroni, privaatrechtelijke instellingen waren en geen publieke instellingen zoals de agentschappen vandaag de dag zijn. Griller en Orator merken terecht op dat het weinig opportuun lijkt om beide gevallen aan elkaar gelijk te schakelen, gezien bij delegatie aan privaatrechtelijke instellingen nog meer voorzichtigheid geboden is.92 Priebe ziet daarentegen geen reden om een onderscheid te maken tussen beide gevallen, daar het in beide om vertragsfremde Einrichtungen gaat.93 Gezien de ontwikkelingen op het terrein lijkt de positie van Priebe echter moeilijk houdbaar. Afgezien van dit element stelt zich de vraag hoe de Meroni doctrine verzoend kan worden met het voortschrijdende agentificatieproces. Hier moet de vereiste van het institutioneel evenwicht vermeld worden. Uit dit beginsel volgt dat agentschappen geen discretionaire bevoegdheden kunnen verleend worden en hun rol in het institutioneel kader dus beperkt blijft. In de woorden van het Hof in het arrest Meroni: “Dit tot stand brengen van een compromis tussen de verschillende doelstellingen van artikel 3 veronderstelt de uitoefening van een discretionaire bevoegdheid; het zal echter dikwijls moeilijk zijn een bepaalde keuze te doen, daar deze gegrond moet zijn op de waardering der economische feiten en omstandigheden met het oog waarop dit compromis tot stand moet worden gebracht. De gevolgen van een delegatie van bevoegdheden variëren sterk naargelang met de delegatie nauwkeurig omschreven uitvoerende bevoegdheden worden beoogd, welker uitoefening strikt kan worden getoetst aan objectieve, door het delegerende gezag vastgestelde, criteria, dan wel of deze delegatie een discretionaire bevoegdheid betreft, welke een grote vrijheid aan waardering veronderstelt en waarvan de uitoefening zelfs kan resulteren in het voeren van een waar economisch beleid. (…)

92

S. GRILLER en A. ORATOR, “Meroni Revisited: Empowering European Agencies between Efficiency and Legitimacy”, NewGov working paper 2007, www.eunewgov.org/database/DELIV/D04D40_WP_Meroni_Revisited.pdf, 6. 93 R. PRIEBE, Entscheidungsbefugnisse vertragsfremder Einrichtungen im Europäischen Gemeinschaftsrecht, Baden-Baden, Nomos, 1979, 31-72.

23

De in artikel 3 opgesomde doelstellingen gelden niet voor de Hoge Autoriteit afzonderlijk, doch voor "de instellingen van de Gemeenschap in het kader van hun onderscheidene bevoegdheden en in het Gemeenschappelijk belang". Krachtens deze bepaling mag in het evenwicht der bevoegdheden, hetwelk kenmerkend is voor de organisatorische opbouw der Gemeenschap, een fundamentele waarborg worden gezien, welke bij het Verdrag in het bijzonder wordt toegekend aan de ondernemingen en aan de verenigingen van ondernemingen.”94 De bezwaren die het Hof tegen delegatie van bevoegdheden in Meroni stelde, en die het functioneren van agentschappen vandaag beperkt, kunnen teruggebracht worden tot het bezwaar van de verstoring van het institutioneel evenwicht.95 Dit is bijgevolg eveneens een heel groot obstakel voor een verder agentificatieproces, daarom proberen een aantal auteurs die grote voorstander zijn van een grotere rol voor agentschappen op Europees niveau, de restrictieve rechtspraak op dit punt onderuit te halen. Zo is Majone van mening dat vandaag de dag aan de Meroni doctrine enkel lippendienst wordt bewezen en reeds de facto niet meer nageleefd wordt.96 Geradin stelt dat de restrictieve interpretatie van de Meroni rechtspraak een doorgedreven juridische analyse niet doorstaat,97 maar uit de oplossingen die hij aanreikt blijkt dat hij de Meroni rechtspraak tout court verwerpt en niet zomaar de restrictieve interpretatie ervan. Zijn twee oplossingen zijn de volgende: het Hof kan zijn Meroni rechtspraak herzien, of er kan een verdragsverandering komen, waarbij agentschappen opgenomen worden in artikel 7 EG en aldus geïntegreerd worden in het institutioneel evenwicht. Een apart verdragsartikel dat expliciet voorziet dat agentschappen kunnen opgericht worden zou een minder goede keus zijn, aldus Geradin, gezien dan nog altijd de vraag zou openblijven of deze agentschappen wel de mogelijkheid hebben om discretionaire bevoegdheden uit te oefenen.98 Deze oplossingen komen ook aan bod bij andere auteurs,99 maar liggen politiek gevoelig en zijn dan ook bijzonder ambitieus (cf. infra). Bovendien bieden ze in se enkel een antwoord op de vraag hoe men een verdere agentificatie juridisch kan kaderen. Niet hoe men kan omgaan met het juridisch kader vandaag de dag. 94

Arrest van het Hof van 13 juni 1958 in zaak 9/56, Meroni & Co Industrie Metallurgiche, Societa per Azioni/Hoge Autoriteit, Jur. 1958, 11. 95 E. VOS, “Agencies and the European Union” in L. VERHEY en T. ZWART (eds.), Agencies in European and comparative perspective, Antwerpen, Intersentia, 2003, (113) 131. 96 G. MAJONE, “The Credibility Crisis of Community Regulation”, Journal of Common Market Studies 2000, (273) 289; G. MAJONE, “Managing Europeanization” in J. PETERSON en M. SHACKLETON (eds.), The institutions of the European Union, Oxford, Oxford University Press, 2006, 194. 97 Cf. supra , noten 83 en 84. 98 D. GERADIN, “The Development of European Regulatory Agencies: What the EU should learn from the American experience”, Columbia Journal of European Law 2005, (1) 16. 99 Zie o.a. E. VOS, “Agencies and the European Union” in L. VERHEY en T. ZWART (eds.), Agencies in European and comparative perspective, Antwerpen, Intersentia, 2003, (113) 132; R. VAN OOIK, “The growing importance of agencies in the EU: shifting governance and the institutional balance” in D. M. CURTIN en R. A. WESSEL (eds.), Good governance and the European Union: reflections on concepts, institutions and substance, Antwerpen, Intersentia, 2005, (125) 132.

24

Een rigide institutioneel evenwicht: door de praktijk achterhaald In de rechtsleer ziet men op dit laatste punt twee strekkingen. De meeste auteurs gaan uit van een weinig dynamisch institutioneel evenwicht, wat betekent dat het institutioneel evenwicht verhindert dat andere dan de instellingen uit het Verdrag belangrijke bevoegdheden kunnen uitoefenen. Zo concludeert Van Ooik dat de doctrine in Meroni het enkel toelaat om agentschappen op te richten die beslissingen kunnen nemen op basis van een strikt mandaat, waarbij hij het OHIM als voorbeeld aanhaalt, of die geen beslissingsbevoegdheid verkrijgen en enkel aan informatieverzameling doen.100 Ook met betrekking tot het OHIM merkt Chiti op dat de activiteit die het agentschap uitoefent er een is van puur technische aard en dus geen discretionaire beoordeling inhoudt. Ze is immers beperkt tot de evaluatie van de technische kenmerken van een merk.101 Dat zou echter doen vermoeden dat de recente groei aan agentschappen de constitutionele krijtlijnen zoals uitgezet door het Hof heeft gerespecteerd, wat Hofmann en Türk betwijfelen. Zij wijzen erop dat de Meroni doctrine door de recente institutionele ontwikkelingen reeds tot de limieten wordt gerekt en vermoedelijk wordt overschreden en dit niet enkel voor die agentschappen die een beslissingsbevoegdheid hebben verkregen,102 maar ook voor deze die een essentiële rol spelen in het besluitvormingsproces, zoals het EMEA. Dit agentschap levert immers wetenschappelijke opinies, op basis waarvan de Commissie een beslissing neemt. In de praktijk ziet men echter dat de Commissie doorgaans de adviezen van het EMEA automatisch bekrachtigt, wat een de facto delegatie van discretionaire bevoegdheid inhoudt.103 De idee als zou het functioneren van agentschappen vandaag de dag nog in overeenstemming zijn met Meroni, wordt verder ondergraven door een recent arrest van het Gerecht. In Schräder had verzoeker een communautair kwekersrecht aangevraagd voor een bepaald plantenras bij het CPVO. Het verzoek werd echter afgewezen op grond van de beoordeling dat het kandidaatras onvoldoende te onderscheiden viel van het referentieras. Deze beslissing werd bekrachtigd voor de kamer van beroep van het CPVO, waartegen verzoeker een beroep instelde voor het Gerecht van Eerste Aanleg. Het Gerecht verwierp het beroep en stelde, belangrijker, dat de beslissingen van het CPVO, indien ze het resultaat zijn van ingewikkelde technische of 100

R. VAN OOIK, “The growing importance of agencies in the EU: shifting governance and the institutional balance” in D. M. CURTIN en R. A. WESSEL (eds.), Good governance and the European Union: reflections on concepts, institutions and substance, Antwerpen, Intersentia, 2005, (125) 151. 101 E. CHITI, “The Emergence of a Community Administration”, C.M.L. Rev. 2000, (309) 331. 102 Hofmann en Türk vermelden expliciet het OHIM en EASA, maar ook het CPVO kan hier vermeld worden. 103 H. C. H. HOFMANN en A. H. TURK, “Implementing Policy” in H. C. H. HOFMANN en A. H. TURK (eds.), EU administrative governance, Cheltenham, Elgar, 2006, (74) 89.

25

economische beoordelingen in beginsel slechts onderworpen zijn aan een beperkte rechterlijke toetsing.104 Het Gerecht erkende daarbij expliciet “de beoordelingsmarge van de administratie in economische of technische kwesties”.105 Hoewel het Gerecht hier niet een, volgens de Meroni rechtspraak verboden, werkelijk discretionaire bevoegdheid heeft verleend aan het CPVO, mag men m.i. het belang van dit arrest niet onderschatten. Het Gerecht behield zich immer slechts een marginale toetsingsmogelijkheid voor en argumenteerde dit, door te verwijzen naar oudere rechtspraak, waarin ze de Commissie een ruime beoordelingsmarge verleende, zoals De Commissie die heeft in de controle op steunmaatregelen van lidstaten op grond van artikel 88 EG,106 en het voeren van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.107 Een beperkte beoordelingsmarge voor het CPVO, die reeds problematisch is in het licht van de Meroni doctrine, wordt aldus bekrachtigd door het Gerecht, door een verwijzing naar een ruime beoordelingsmarge, die al helemaal verboden is in de Meroni doctrine, van de Commissie op een aantal andere beleidsdomeinen. Het Gerecht spreekt dan ook van de beoordelingsmarge van ‘de administratie’ en maakt verder geen onderscheid tussen de verschillende onderdelen van de communautaire administratie. Deze problematische beperkte beoordelingsmarge kan niet gerijmd worden met de doctrine uit het arrest Meroni door te verwijzen naar het strikt mandaat dat een agentschap krijgt in de oprichtingsverordening en waardoor de delegerende instelling verantwoordelijkheid voor het beleid blijft behouden, zoals Van Ooik beweert.108 Ook de reeds aangehaalde bemerking van Chiti als zou de activiteit van het agentschap van puur technische aard zijn en dus geen discretionaire beoordeling betekenen wordt door dit recent arrest volledig tegengesproken.109 Dat is uiteraard ook niet meer dan evident: het toepassen van technische criteria gelijkstellen aan het bestaan van een gebonden bevoegdheid is een te simplistische voorstelling van de praktijk (cf. infra). Het bestaan van een accountability gap wordt verder duidelijk indien men het ruimere besluitvormingsproces nagaat: in de oprichtingsverordening van het CPVO vermelden de artikels 7 tot 10 inderdaad de criteria die het CPVO dient toe te passen en die haar mandaat

104

Arrest van het Gerecht van 19 november 2008 in zaak T-187/06, Schräder/CPVO, Jur. 2008, n.n.g. Tegen het vonnis van het Gerecht is intussen beroep ingesteld onder het zaaknummer C-38/09. 105 Ibid, r.o. 61. 106 Arrest van het Hof van 15 juni 1993 in zaak C-225/91, Matra SA/Commissie, Jur. 1993, I-3023, r.o. 2425. 107 Arrest van het Hof van 25 januari 1979 in zaak 98/78, A. Racke/Hauptzollamt Mainz, Jur. 1979, 69, r.o. 5 en Arrest van het Hof van 5 mei 1998 in zaak C-157/96, The Queen/Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, Jur. 1998, I-2211, r.o. 39. 108 Cf. supra, noot 100. 109 Cf. supra noot 105.

26

inhouden,110 waarmee dus de politieke ex ante controle wordt gevestigd op de werkzaamheden van het CPVO en de Verdragsinstellingen verantwoordelijk zouden blijven voor het gevoerde beleid. Dit is inderdaad wat Meroni voorschrijft. Het Gerecht oordeelt nu echter dat het CPVO ondanks deze ex ante controle, een substantiële beoordelingsmarge behoudt, waar er slechts een marginale rechterlijke ex post toetsing op van toepassing is. De politieke ex post controle zit vooreerst vervat in artikel 44 van de verordening die een rechtmatigheidstoezicht voorziet voor de Commissie. Daarnaast zit de politieke ex post controle in artikel 114 van de oprichtingsverordening, dat het de Commissie mogelijk maakt om uitvoeringsbepalingen voor de verordening te stellen. Gesteld dat het CPVO in haar discretionaire bevoegdheid bij de interpretatie van de artikelen 7 tot 10 van de verordening volgens de Commissie te ver gaat, kan de Commissie de discretionaire marge van het CPVO met uitvoeringsbepalingen versmallen. Deze bepalingen dienen echter genomen te worden binnen het comitologiesysteem, meer bepaald de regelgevingsprocedure. Hoewel hier niet kan ingegaan worden op de werking van het comitologiesysteem, kan gesteld worden dat dit niet onproblematisch is in het licht van een transparantievereiste. Daarbij komt dat de regelgevingsprocedure in het comitologiesysteem de zwaarste procedure is voor de Commissie, waarbij zij moet samenwerken met de lidstaten wil ze via uitvoeringsmaatregelen controle uitoefenen op het CPVO, wat maakt dat deze ex post politieke controle geen evidentie is. Inzake controle moet ook opgemerkt worden dat het CPVO samen met het OHIM de enige agentschappen zijn die volledig zelfbedruipend zijn. Ze financieren hun functioneren met de tarieven die ze aanrekenen voor de verwerking van de aanvragen die bij hen worden ingediend. Dit verschilt met de overige agentschappen die enkel kunnen functioneren dankzij een subsidie afkomstig van het gemeenschapsbudget en waarvoor het Europees Parlement op het einde van het begrotingsjaar ook een kwijting moet geven. De potentiële implicaties van deze parlementaire bevoegdheid voor het functioneren van deze agentschappen en het eventueel heroriënteren van hun beleid, mag zoals Vos stelt niet onderschat worden.111 Het CPVO ontsnapt daardoor ook aan deze niet onbelangrijke controle van het Parlement waardoor men kan spreken van een werkelijke accountability gap. De reden waarom hier kort stil werd gestaan bij de politieke controle op en de graad van onafhankelijkheid van het agentschap, is om deze te juxtaposeren met de filosofie uit het arrest Meroni, waar werd gesteld dat de politieke verantwoordelijkheid voor het beleid bij de Verdragsinstellingen ligt. Het mag duidelijk zijn dat de politieke controle door de Verdragsinstellingen op het agentschap geen evidentie is, waardoor ook niet zomaar meer kan

110

Verordening (EG) nr. 2100/94 van de Raad van 27 juli 1994 inzake het communautaire kwekersrecht, P.B. L 227/1 van 1 september 1994. 111 E. VOS, “Agencies and the European Union” in L. VERHEY en T. ZWART (eds.), Agencies in European and comparative perspective, Antwerpen, Intersentia, 2003, (113) 137.

27

uitgegaan worden van de idee als zouden ze de politieke verantwoordelijken blijven voor het gevoerde beleid. De vermoedens van Majone, Hofmann en Türk als zou Meroni reeds tot haar limieten zijn gerekt en vermoedelijk overschreden zijn in de praktijk, lijkt door het aangehaalde arrest van het Gerecht inderdaad bevestigd. De noodzaak van een dynamisch institutioneel evenwicht Naast de auteurs die uitgaan van een rigide institutioneel evenwicht, zijn er een aantal auteurs, zoals Vos, Geradin en Everson die een meer dynamische conceptie van het beginsel aanhangen.112 Zo stelt Vos dat onder het huidig Verdrag reeds delegatie van werkelijk discretionaire bevoegdheden aan agentschappen mogelijk is. Het institutioneel evenwicht is immers dynamisch en is geen doel op zich. Een delegatie van bevoegdheden hoeft het evenwicht niet te schenden indien deze gepaard gaat met bijkomende maatregelen die het checks en balances systeem versterken. Indien er maatregelen getroffen worden die zorgen voor een grotere administratieve legitimiteit, zoals grotere democratische en juridische controle, grotere transparantie, expertise en participatie van de civil society in het besluitvormingsproces, kunnen agentschappen zich verder ontwikkelen, aldus Vos.113 Algemener wijzen Van Ooik en Eijsbouts er op dat het Europees bestel zelf sowieso relatief amorf is en tolerant voor nieuwe interinstitutionele verhoudingen: juridische bezwaren tegen een grotere rol voor agentschappen kunnen dan nooit fundamenteel zijn.114 Wat is het institutioneel evenwicht? Een laatste fundamentele bedenking die hier moet gemaakt worden, is deze omtrent het beginsel van het institutioneel evenwicht zelf. Zoals hierboven uiteengezet, wordt het beginsel in de rechtsleer gezien als het grote obstakel voor een verdere agentificatie en wordt het verbod op delegatie van discretionaire bevoegdheden dat eruit voortvloeit vermoedelijk in de huidige praktijk met de voeten getreden. De rigide conceptie van het evenwicht is hierbij dominant in de rechtsleer en wordt ook gedeeld door de Commissie. Problematisch daarbij is de invulling die 112

M. EVERSON, “Independent Agencies: Hierachy Beaters?”, E.L.J. 1995, 180-204. En D. GERADIN, “The Development of European Regulatory Agencies: What the EU should learn from the American experience”, Columbia Journal of European Law 2005, 1-53. Opmerkelijk is overigens dat Geradin, die pleit voor een intrekking van de Meroni doctrine door het Hof, eveneens pleit voor een dynamische toepassing van het beginsel in de Meroni doctrine. Indien de Meroni doctrine een doorgedreven juridische analyse niet doorstaat kan men zich afvragen waarom men überhaupt nog zou pleiten voor een flexibele interpretatie van de Meroni doctrine. 113 E. VOS, “Agencies and the European Union” in L. VERHEY en T. ZWART (eds.), Agencies in European and comparative perspective, Antwerpen, Intersentia, 2003, (113) 131-132. 114 R. H. VAN OOIK en W. T. EIJSBOUTS, “De Wonderbaarlijke vermenigvuldiging van Europese Agentschappen. Verklaring, analyse, perspectief”, SEW 2006, (102) 108.

28

aan dit beginsel wordt gegeven: in 1958 wordt het door het Hof gehanteerd in Meroni en vanaf de jaren ’90 van de vorige eeuw krijgt de Meroni rechtspraak grote aandacht gezien het institutioneel evenwicht dat erin vermeld wordt, een obstakel betekent voor een nieuwe institutionele ontwikkeling binnen de EU. De verschillende auteurs, ook zij die pleiten voor een dynamisch evenwicht, hanteren een definitie van het beginsel die pas in de 30 jaar na het arrest Meroni tot stand is gekomen. Volgens Lenaerts en Verhoeven bestaat het beginsel uit drie elementen: de noodzaak van een voldoende onafhankelijkheid voor elke instelling in het uitoefenen van haar functies, het verbod om bepaalde bevoegdheden onvoorwaardelijk te delegeren en het verbod voor elke instelling om, bij het uitoefenen van haar bevoegdheden, afbreuk te doen aan de bevoegdheden en prerogatieven van andere instellingen.115 Het is deze geëvolueerde conceptie van het beginsel dat de verscheidene auteurs, al dan niet impliciet, hanteren bij de beoordeling en toepassing van de Meroni rechtspraak op de huidige en toekomstige institutionele ontwikkeling van agentschappen. Zo refereert Vos zelfs expliciet naar de uiteenlegging van het beginsel door het Hof in de zaak Chernobyl uit 1990.116 Men kan zich de vraag stellen of het wel opportuun is om een invulling van het beginsel anno 2009 (of 1990) te hanteren, wanneer de rechtspraak waarop men het wil toepassen, dateert van 50 jaar eerder en of men zich niet beter baseert op de achterliggende idee of bekommernis die het Hof in 1958 middels het beginsel wou uitdrukken. Zoals reeds gesteld, werd dit beginsel aanvankelijk gehanteerd als constitutionele bescherming van de garanties onder het Verdrag aan particulieren.117 Als men er de conclusie van advocaat-generaal Roemer in de Meroni zaak op naleest,118 wat overigens door bijzonder weinig auteurs in de rechtsleer gedaan wordt,119 vindt men een volgend argument voor deze piste. Bij de behandeling van de delegatieproblematiek in zijn conclusie stelt de advocaat-generaal dat er in de moderne rechtstaat twee voorwaarden schijnen te zijn inzake delegatie aan privaatrechtelijke organisaties. Ten eerste dat de delegatie bij wet en nauwkeurig omschreven gebeurt, ten tweede dat er een volledige rechtsbescherming tegen de handelingen van deze organisaties gewaarborgd is. Vervolgens past de advocaat-generaal deze 115 K. LENAERTS en A. VERHOEVEN, “Institutional Balance and Democracy” in C. JOERGES en R. DEHOUSSE (eds.), Good Governance in Europe’s integrated market, Oxford, Oxford University Press, 2001, (35) 44-45. 116 E. VOS, “Agencies and the European Union” in L. VERHEY en T. ZWART (eds.), Agencies in European and comparative perspective, Antwerpen, Intersentia, 2003, (113) 131; Arrest van het Hof van 22 mei 1990 in zaak C-70/88, Europees Parlement/Raad van de Europese Gemeenschappen, Jur.1990, I-2041. 117 Cf. supra noot 76. 118 Conclusie advocaat-generaal Roemer van 19 maart 1958 in zaak 9/56, Meroni & Co Industrie Metallurgiche, Societa per Azioni/Hoge Autoriteit, Jur. 1958, 89. 119 Als enkele uitzondering, zie: M. EVERSON en G. MAJONE, “Réforme institutionnelle: agences indépendantes, surveillance, coordination et contrôle procédural” in O. DE SCHUTTER, N. LEBESSIS en J. PATERSON (eds.), La gouvernance dans l’Union européenne, Luxembourg, Office des publications officielles des Communautés européennes, 2001, 139-183.

29

voorwaarden toe op het geschil, waarbij hij opmerkt dat het EGKS Verdrag delegatie van bevoegdheden niet expliciet verbiedt, maar ook niet voorziet. Dit doet de advocaat-generaal concluderen dat als minimum verlangd kan worden dat de in het Verdrag neergelegde rechtsbescherming, ook in geval van delegatie, gewaarborgd blijft. Als voorbeeld geeft hij de waarborgen inzake de bekendmaking en motivering van beschikkingen. Deze werden ook in het vonnis van het Hof expliciet vermeld. Uit de conclusie van de advocaat-generaal blijkt ondubbelzinnig dat zijn primaire bezorgdheid, in gevallen van delegatie, de waarborging van een volledige rechtsbescherming is. In zijn conclusie haalt hij daarvoor echter het beginsel van het institutioneel evenwicht niet aan. Indien men dus het institutioneel evenwicht, zoals aangehaald in Meroni, kan uitleggen als een beschermend beginsel, moet er echter teruggekomen worden op een eerdere stelling als zou de Romano rechtspraak niets wezenlijks bijbrengen aan de Meroni rechtspraak (cf. supra). In Romano wordt immers expliciet verwezen naar de taken die de Commissie vervult, waaronder de mogelijkheid die de Raad heeft om implementatiebevoegdheden te delegeren aan de Commissie. Indien men een moderne interpretatie van het institutioneel evenwicht hanteert, kan men deze vermelding in Romano beschouwen als een specifiek element van het evenwicht beschouwen. Wanneer men de oudere interpretatie hanteert, gaat deze redenering echter niet meer op. Voor het functioneren van de huidige agentschappen zou dit echter alsnog weinig verschil maken: Romano verbiedt hen immers normatieve besluiten vast te stellen,120 maar geen enkel agentschap heeft vandaag de dag een mandaat dat hen toestaat zulke besluiten te stellen.

Conclusie Een conclusie formuleren omtrent de rechtspraak van het Hof is geen evidentie. De Meroni rechtspraak wordt door de Commissie aangehaald in haar mededelingen omtrent het functioneren van agentschappen en vele auteurs nemen deze visie van de Commissie over. Evenwel is m.i. de vraag of het arrest Meroni toepasbaar is op de huidige agentschappen, binnen een EG-context, nog altijd onbeantwoord. De referentie naar Meroni in een aantal recente arresten verandert daar gezien de feiten en zoals gesteld, niets aan. Gesteld dat Meroni toch ten volle van toepassing is op het functioneren van agentschappen anno 2009 stelt zich de vraag of men inderdaad een interpretatie van het, in het Meroni arrest, centrale begrip ‘institutioneel evenwicht’ kan hanteren en toepassen die pas 30 jaar na Meroni zelf tot stand kwam. Indien dit niet zo is komt de Romano rechtspraak weer op de voorgrond. Een verduidelijking door het Hof zelf dringt zich bijgevolg op. Deze verduidelijking hoeft daarbij helemaal geen herziening te zijn, gezien juist de vele onduidelijkheden rond de Meroni rechtspraak. Wat mij evenwel evident lijkt is dat het Hof geenszins Meroni onverkort zou kunnen toepassen op het functioneren van 120

Cf. supra, noot 73.

30

agentschappen vandaag de dag. Niet in het minst omdat de huidige praktijk de Meroni limieten nu al overschrijdt, maar ook omdat het Hof reeds eerder blijk heeft gegeven van een meer moderne (en ook meer aangewezen) visie op de administratie. Zo wijzen Everson en Majone op de erkenning door het Hof van de grote discretionaire marge die de Commissie heeft, na delegatie door de Raad, in de zaak Duitsland tegen Commissie.121 In die zaak verwees Duitsland ook expliciet naar het institutioneel evenwicht, maar werd daarin niet gevolgd door het Hof.122 De grote discretionaire marge die de Commissie verkrijgt nadat aan haar bevoegdheden zijn gedelegeerd wordt ook opgemerkt door Hartley.123 Opvallend is dat hij in zijn behandeling van de delegatiemogelijkheden onder het Verdrag melding maakt van vier situaties: een delegatie aan de Commissie, een delegatie van een instelling aan zichzelf, een delegatie aan outside bodies en een delegatie aan de lidstaten. Dit zijn inderdaad de vier situaties zoals ze nu juridisch bestaan. Het spreekt echter voor zich dat agentschappen vandaag de dag in feite geen outside bodies zijn die in eenzelfde categorie vallen als privaatrechtelijke organisaties. Hartley merkt overigens ook op dat de genereuze opstelling van het Hof t.a.v. delegatie aan de Commissie kan verklaard worden doordat het Hof de federale elementen in de Gemeenschap wenst te versterken. Hartley trekt deze redenering ook door voor een potentieel genereuze houding t.a.v. delegatie aan het Europees Parlement, waarover het Hof zich echter nog niet heeft kunnen uitspreken. Mijns inziens kan men die redenering dan ook verder doortrekken naar delegatie van bevoegdheden aan communautaire agentschappen. De onduidelijkheden die rond de Meroni rechtspraak hangen doen evenwel niets af aan de, m.i., centrale bekommernis van het Hof en de advocaat-generaal in de oorspronkelijke zaak, deze blijft vijftig jaar na dato nog even relevant en belangrijk.

121

M. EVERSON en G. MAJONE, “Réforme institutionnelle: agences indépendantes, surveillance, coordination et contrôle procédural” in O. DE SCHUTTER, N. LEBESSIS en J. PATERSON (eds.), La gouvernance dans l’Union européenne, Luxembourg, Office des publications officielles des Communautés européennes, 2001, 155. 122 Arrest van het Hof van 27 oktober 1992 in zaak C-240/90, Bondsrepubliek Duitsland/Commissie van de Europese Gemeenschappen, Jur. 1992, I-5383. 123 T. C. HARTLEY, The foundations of European community law: an introduction to the constitutional and administrative law of the European community, Oxford, Oxford University Press, 2003, 118-124.

31

De vereiste van een adequate rechtsbescherming tegen het optreden van agentschappen Met de analyse van de rechtspraak van het Hof, komen we uit bij de problematiek van de rechtsbescherming tegen het optreden van agentschappen. Deze vraag was in feite het aanvankelijke uitgangspunt van deze masterproef. Zoals reeds gesteld neemt het risico op lacunes in de rechtsbescherming voor particulieren immers toe naarmate er een toename is aan verschillende overheidsinstanties en (vooral) naarmate deze hun prerogatieven groter worden. Het beschrijvend deel waarmee in dit werk aangevangen werd, toont aan dat er inderdaad van zo’n toename sprake is. Vooraleer echter op deze problematiek kon ingegaan worden, moest gekeken worden naar de positie die de agentschappen in de institutionele structuur van de Unie innemen. In dit deel zal eerst kort worden ingegaan op de algemene tendens die waar te nemen valt in moderne staten, waarbij aan de administratie, bijna noodgedwongen meer en belangrijkere bevoegdheden worden toebedeeld. Het politiek beleid gevoerd in onze parlementaire democratieën wordt alsmaar minder gevoerd vanuit de locus waar zich de democratische legitimiteit bevindt en alsmaar meer vanuit (een deel van) de uitvoerende macht. Deze tendens hield enige uitdagingen in voor het rechterlijk toezicht op het nieuwe centre of gravity van overheidsoptreden, de oplossingen die geformuleerd werden, zullen dan ook kort toegelicht worden. De specifieke situatie waarin de Europese agentschappen zich bevinden, gezien de Meroni rechtspraak, zal met deze algemene tendens gecontrasteerd worden, waarna op zoek zal gegaan worden naar de van toepassing zijnde bepalingen omtrent rechterlijk toezicht op het functioneren van de agentschappen. Dit zowel in de oprichtingsverordeningen van die agentschappen als in het Verdrag. Rechterlijk toezicht dient natuurlijk ook effectief te zijn wil ze enige inhoud hebben en geen dode letter blijven. Bij een aantal agentschappen loert dit gevaar om de hoek, hierop wordt logischerwijze dan ook op ingegaan. Mijns inziens volgt uit de analyse van de Meroni doctrine dat de problematiek van de rechtsbescherming in wezen de kern uitmaakt van de rechtspraak van het Hof inzake delegatie, die ook van toepassing wordt geacht op agentschappen. In feite zou nu kunnen gesteld worden dat de cirkel rond is. In haar rechtspraak heeft het Hof van Justitie de voorwaarden tot delegatie immers reeds gesteld; voorwaarden die niet enkel als louter effect, maar naar mijn mening juist als hoofddoelstelling, het uitsluiten van enige lacunes in de rechtsbescherming hebben. Dit werd, onvermijdelijk, al aangeraakt in het voorgaande deel en wordt hier verder toegelicht.

32

Craig merkt op dat het metaprincipe waarop de meer specifieke regels en procedures van de rechtsbescherming in de zich ontwikkelende Communautaire rechtsorde, het principe van de rechtstaat is.124 Dit principe vindt men logischerwijs ook terug bij de lidstaten en is ook daar van belang geweest bij de ontwikkeling van de verschillende voorschriften in het administratief recht en dit zowel procedureel als materieel. De parallel met de lidstaten is niet toevallig, immers ook klassieke natiestaten worden met deze problematiek geconfronteerd. Waar zij vroeger de rol vervulden van de nachtwakersstaat, worden ze sinds de tweede helft van de 20ste eeuw omschreven als verzorgingsstaten. Mast, Dujardin, Van Damme en Vande Lanotte merken daarbij de correlatie op die er bestaat tussen de hoeveelheid aan taken die de overheid op zich neemt en het aantal potentiële conflictsituaties tussen burger en overheid.125 Niet enkel neemt de overheid meer taken op zich, ook een tweede evolutie is merkbaar, n.l. deze van de terugtred van de wetgever ten voordele van de administratie. Deze (nationale) evolutie is bijgevolg sterk analoog aan de evolutie die men vandaag de dag op Europees niveau waarneemt en die in dit werk centraal staat, zij het dat de agentschappen op Europees niveau slechts één specifiek deeltje zijn van de ‘Europese administratie’. Op beide niveaus dicteert het principe van de rechtstaat echter dat een adequate rechtsbescherming moet gewaarborgd blijven. Mast et al. wijzen daarbij ook op de verschuiving in aanpak van de conflictsituaties. Waar er vroeger werd uitgegaan van een repressieve geschillenbeslechting, waarbij de burger een conflict moest afwachten vooraleer hij zich kon wenden tot de justitiële of administratieve rechter, ziet men nu een meer preventieve rechtsbescherming. Dat door de uitbouw van behoorlijkheidvereisten die het bestuur bij het uitwerken van bestuurshandelingen in acht moet nemen: de beginselen van behoorlijk bestuur. Laatste moet onderscheiden worden van de beginselen van goed bestuur en zijn ook minder ruim.126 Mast et al. vermelden een zevental beginselen van behoorlijk bestuur, te weten,

de

hoorplicht,

evenredigheidsbeginsel,

het

de

motiveringsplicht,

zorgvuldigheidsbeginsel,

het

redelijkheidsbeginsel,

het vertrouwensbeginsel

en

het het

zuinigheidsbeginsel.127 Volgens De Staercke vallen deze te herleiden tot de zorgvuldigheidsplicht en het evenredigheidsbeginsel.128 Belangrijker dan deze classificatievraag is echter of deze beginselen hun ingang hebben gevonden om een adequate rechtsbescherming blijvend te garanderen, ook nadat de administratie een discretionaire bevoegdheid verkreeg.129 Het zijn o.a.

124

P. CRAIG, EU administrative law, Oxford, Oxford University Press, 2006, 270. A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgisch Administratief Recht, Mechelen, Kluwer, 2006, 675. 126 L.-P. SUETENS, “Algemene beginselen van behoorlijk bestuur: begrip en plaats in de hiërarchie der normen. Inleidende verkenning” in I. OPDEBEEK (ed.), Algemene beginselen van behoorlijk bestuur, Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 1993, (1) 12. 127 A. MAST, et al., Overzicht van het Belgisch Administratief Recht, Mechelen, Kluwer, 2006, 54-61. 128 J. DE STAERCKE, Algemene beginselen van behoorlijk bestuur, AdvocatenPraktijk, Mechelen, Kluwer, 2004, 14. 129 Ibid. 125

33

deze voorschriften die ment terugvindt in de rechtstelsels en het administratief recht van de lidstaten waarop het Hof en het Gerecht zich ook gebaseerd hebben om ze vervolgens te introduceren in de Gemeenschap.130 Het Hof en Gerecht deden dit op eclectische wijze, niet zozeer door op systematische wijze het administratief recht van elke lidstaat te onderzoeken en de beginselen die ze gemeen hebben over te hevelen naar het communautair niveau; wel door die beginselen over te nemen uit de grote nationale rechtstelsels die het meest geschikt waren om aan de behoeften van de Gemeenschap te voldoen.131 Tot zover een uiterst summiere beschrijving van hoe men op nationaal en later op Europees niveau, heeft getracht het beginsel van de rechtstaat te verzoeken met een administratie die een alsmaar belangrijker taak vervult. Hiermee knopen we ook weer aan bij de rol van agentschappen op Europees niveau. Zoals gesteld zijn de agentschappen slechts een beperkt deel van de administratie, maar in hun functioneren ontsnappen ook zij dus niet aan de vereiste dat een adequate rechtsbescherming moet geboden worden. Dat leidt terug naar de Meroni rechtspraak: de voorwaarden die het Hof oplegde aan de bevoegdheidsdelegatie waren ingegeven vanuit de bezorgdheid inzake rechtsbescherming (cf. supra). Dat is dezelfde reden waarom op nationaal niveau het ontstaan van beginselen van behoorlijk bestuur kon worden waargenomen, waarvan een aantal beginselen ook door het Hof in een communautaire context zijn overgenomen. Belangrijk bij deze beginselen is echter, zoals De Staercke stelt, dat zij enkel van toepassing zijn indien de administratie discretionaire bevoegdheid heeft. Indien zij daarentegen enkel een gebonden bevoegdheid heeft, is een adequate rechtsbescherming verzekerd mits een eenvoudige wettigheidstoetsing.132 Dat bevestigt de eerdere stelling dat de idee achter het Meroni arrest nog altijd relevant is, men kan immers eenvoudigweg uitsluiten dat er problemen inzake rechtsbescherming m.b.t. handelingen van agentschappen ontstaan, indien men aan deze agentschappen geen enkele discretionaire bevoegdheid geeft. In die gevallen is de enige instelling binnen de ‘Europese administratie’ die enige discretionaire bevoegdheid heeft, de Commissie en de justitiële controle op de Commissie is stevig ingebed in het primair recht. Eén jaar na het Meroni arrest werd dit systeem door het Hof inderdaad sluitend gemaakt in de SNUPAT zaak;133 het betrof hier wederom een beslissing van één van de twee instellingen bevoegd voor het vereveningsfonds voor ingevoerd schroot die ook centraal stonden in Meroni. De instelling had een kennisgeving aan een onderneming gezonden betreffende het aan het fonds te betalen geldbedrag. De onderneming diende hierop een beroep

130

P. CRAIG, EU administrative law, Oxford, Oxford University Press, 2006, 272. Ibid. 132 J. DE STAERCKE, Algemene beginselen van behoorlijk bestuur, AdvocatenPraktijk, Mechelen, Kluwer, 2004, 14. 133 Arrest van het Hof van 17 juli 1959 in de gevoegde zaken 32/58 en 33/58, Société Nouvelle des Usines de Pontlieue - Acieries du Temple/Hoge Autoriteit, Jur. 1959, 297. 131

34

tot nietigverklaring in, maar de Hoge Autoriteit wierp een exceptie van niet ontvankelijkheid op gezien de geviseerde kennisgeving geen beschikking was en dus, volgens de Hoge Autoriteit, geen voorwerp kon uitmaken van een beroep tot nietigverklaring. Het Hof stelde echter dat, gezien de Hoge Autoriteit geen procedures had voorzien om tegen de beslissingen van de instellingen beroep aan te tekenen, deze beslissingen wel degelijk beschikkingen waren die gelijkgeschakeld konden worden aan beschikkingen van de Hoge Autoriteit en dus wel het voorwerp konden uitmaken van een beroep tot nietigverklaring, omdat de betrokken ondernemingen anders beroofd zouden worden van de bescherming die het (EGKS) Verdrag hen biedt.134 De arresten Meroni en SNUPAT tezamen gelezen bieden dan inderdaad een sluitend systeem van rechtsbescherming en getuigen van een duidelijke keuze van het Hof. Deze keuze wordt des te duidelijker indien men ze contrasteert met de optie die de advocaat-generaal naar voren schoof, hoewel beide oplossingen een antwoord waren op dezelfde vraag: hoe een adequate rechtsbescherming garanderen? Advocaat-generaal Roemer pleitte ervoor om de beslissingen van de ‘Brusselse Instellingen’ gelijk te stellen aan beslissingen van de Hoge Autoriteit, waartegen men dan een aantal rechtsmiddelen zou kunnen inzetten en de instellingen tegelijkertijd ruime bevoegdheden zouden kunnen behouden. Het Hof koos er echter voor om de ruime bevoegdheden te reserveren voor de Hoge Autoriteit en slechts marginale bevoegdheden te verlenen aan andere instellingen, vanuit de idee dat enkel de ruime bevoegdheden aanleiding zouden geven tot conflicten en de vraag hoe men een adequate rechtsbescherming kan garanderen tegen het optreden van andere instellingen zich niet meer zou stellen. In wat hierna volgt zal nagegaan worden of de voorzieningen, eerst deze in de oprichtingsverordeningen en daarna deze in het Verdrag, aangaande de rechtsbescherming voor het individu tegen het optreden van de agentschappen, ook daadwerkelijk een effectieve rechtsbescherming inhouden. Om in overeenstemming te zijn met het principe van de rechtstaat dient de rechtsbescherming immers niet enkel te worden voorzien, zij moet ook daadwerkelijk bescherming bieden. Wat op zich eveneens als algemeen rechtsbeginsel erkend is door het Hof van Justitie.135

134

H.G. SCHERMERS en D.F. WAELBROECK, Judicial Protection in the European Union, The Hague, Kluwer law international, 2001, 362. 135 Arrest van het Hof van 25 juli 2002 in zaak C-50/00 P, UPA/Raad van de Europese Unie, Jur. 2002, I6677.

35

Bepalingen inzake rechtsbescherming in de oprichtingsverordeningen van agentschappen De eerste vraag die gesteld moet worden is de vraag of de oplossing die het Hof heeft geformuleerd voor de vereiste van de adequate rechtsbescherming in de arresten Meroni en SNUPAT vandaag de dag nog geldt voor wat betreft het optreden van de agentschappen. Op dat punt is de eerder gemaakte classificatie van agentschappen van belang. Als men kijkt naar de agentschappen van de eerste categorie, de zgn. bijstandverlenende agentschappen, is de situatie relatief eenvoudig. Gezien zij geen echte beslissingsbevoegdheid hebben, stellen er zich ook weinig problemen met betrekking tot het verzekeren van de rechtsbescherming. Als voorbeeld kan

EUROFOUND,

een

agentschap

uit

de

eerste

golf

aangehaald

worden.

De

oprichtingsverordening vermeldt in artikel 3 lid 1 de activiteiten die de stichting kan ontplooien,136 deze zijn: de contacten tussen universiteiten, studie - en onderzoekinstellingen, overheidsinstellingen en organisaties uit het sociaal-economische leven vergemakkelijken en gezamenlijke acties aanmoedigen; het instellen van werkgroepen; het sluiten van studiecontracten, deelnemen aan studies, de verwezenlijking van proefprojecten bevorderen, daartoe bijdragen en zo nodig zelf bepaalde studies verrichten; het organiseren van cursussen, conferenties en seminaries. Dat zijn duidelijk uitvoerende, bijstandverlenende taken die niet te vergelijken vallen met de discretionaire bevoegdheden, verboden onder de Meroni rechtspraak. Verder wordt in de verordening de contractuele (artikel 21 lid 1) en niet contractuele aansprakelijkheid (artikel 21 lid 2) van het agentschap geregeld en voorziet artikel 22 een wettigheidscontrole door de Commissie voor elke impliciete of expliciete handeling op vraag van een lidstaat, elk lid van de Raad van Bestuur of ieder ander persoon die rechtstreeks en individueel betrokken is. De Commissie kan ook zelf gebruik maken van dit artikel, gezien zij vertegenwoordigers heeft in de Raad van Bestuur.137 De verordening van het tweede agentschap uit de eerste golf is, voor wat betreft deze elementen, in dezelfde termen opgemaakt. De oprichting van deze eerste agentschappen valt dus nog binnen de Meroni-limieten en lijkt bovendien sterk geïnspireerd op Meroni, het agentschap heeft slechts beperkte taken en de Commissie blijft controle uitoefenen op de handelingen van het agentschap, terwijl het agentschap geen discretionaire bevoegdheden heeft. Dit verandert voor de agentschappen van de tweede en derde golf, die in sommige gevallen meer verregaande bevoegdheden hebben gekregen. En net als de ad hoc wijze waarop de agentschappen van de tweede en derde golf zijn opgericht (cf. supra), merkt Craig op dat er ook 136

Verordening (EEG) nr. 1365/75 van de Raad van 26 mei 1975 betreffende de oprichting van een Europese Stichting tot verbetering van de levens- en arbeidsomstandigheden, P.B. L139/1 van 30 mei 1975. 137 J. SCHWARZ, European Administrative Law, II, London, Sweet and Maxwell, 2006, 1208.

36

weinig lijn in de bepalingen in hun oprichtingsverordeningen voor wat betreft hun juridische aansprakelijkheid zit.138 Craig veralgemeent dit tot de agentschappen van alle drie de golven hoewel m.i. toch een uitzondering gemaakt dient te worden voor wat betreft de agentschappen van de eerste golf (cf. supra). De agentschappen uit de tweede en derde golf worden in hun oprichtingsverordening voorzien van rechtspersoonlijkheid en hun contractuele en niet-contractuele aansprakelijkheid wordt geregeld. Voor de laatste worden de bepalingen uit artikel 228 EG quasi letterlijk overgenomen, maar daarmee eindigen de overeenkomsten. De verschillen zijn het grootst voor wat betreft de wettigheidscontrole, deze kent geen typische formulering over de verschillende verordeningen heen, zoals de niet-contractuele aansprakelijkheid deze wel kent. In de oprichtingsverordening van het FRA bepaalt artikel 27 lid 3: “Het Hof van Justitie is bevoegd uitspraak te doen in gevallen waarin overeenkomstig artikel 230 en artikel 232 van het Verdrag beroep is ingesteld tegen het Bureau.”139 De oprichtingsverordening van het ECDC voorziet dat de Commissie de wettigheid van de handelingen van het Centrum kan toetsen, waarbij ook expliciet wordt voorzien dat de beslissing van de Commissie nadien kan aangevochten worden voor het Hof van Justitie.140 Een gelijkaardige bepaling vindt men terug in de oprichtingsverordening van het EU-OSHA, zonder echter de expliciete vermelding van een beroepsmogelijkheid voor het Hof van Justitie.141 Craig merkt terecht op dat dit in de praktijk weinig verschil maakt, gezien indien de Commissie een beslissing neemt, deze rechtsgevolgen teweeg zou brengen en bijgevolg aanvechtbaar zou zijn voor het Hof.142 De verordening van het EMCDDA voorziet dat het Hof van Justitie bevoegd is “uitspraak te doen in gevallen waarin overeenkomstig artikel 230 van het Verdrag beroep is ingesteld tegen het Waarnemingscentrum.”143 De oprichtingsverordeningen van het EMSA, ENISA, ERA, EEA, ETF, EMEA, CdT, EFSA, GSA, FRONTEX, CFCA en het EIGE hebben geen bepalingen inzake juridische controle. Dat laatste is uiteindelijk niet bijzonder verwonderlijk: deze bijstandsverlenende agentschappen, m.u.v. het EMEA, hebben immers weinig tot geen beslissingsbevoegdheid in het beleid gevoerd door de Gemeenschap. Wat daarentegen wel moeilijk te verklaren valt is de opname van de aangehaalde bepalingen met het oog op wettigheidscontrole in de verordeningen van het FRA, ECDC, EU-OSHA en het EMCDDA. Hun bevoegdheden zijn immers even (weinig) vergaand als de hierboven genoemde agentschappen. De sterk verschillende formulering van deze bepalingen, die allen toch duidelijk eenzelfde doel hebben, draagt bovendien verder bij tot de verwarrende heterogeniteit.

138

P. CRAIG, EU administrative law, Oxford, Oxford University Press, 2006, 164-165. Verordening (EG) nr. 168/2007, cf. supra noot 24. 140 Verordening (EG) nr. 851/2004, cf. supra noot 30, artikel 28. 141 Verordening (EG) nr. 2062/94, cf. supra noot 21, artikel 22. 142 P. CRAIG, EU administrative law, Oxford, Oxford University Press, 2006, 165. 143 Verordening (EG) nr. 1920/2006, cf. supra noot 18, artikel 23. 139

37

Voor de meer recente agentschappen kan wel een bijkomende constante bemerkt worden, naast de constanten van contractuele en niet-contractuele aansprakelijkheid, namelijk de inclusie van een verwijzing naar Verordening 1049/2001,144 die de toegang regelt tot documenten van Parlement, Raad en Commissie.145 Zo worden de bepalingen van de Verordening ook toepasbaar op de documenten van het agentschap. In de oprichtingsverordeningen wordt daarbij ook voorzien dat een beroep voor het Hof of een klacht bij de Ombudsman mogelijk is indien het agentschap een verzoek tot inzage heeft geweigerd. Dit alles doet Van Ooik concluderen dat de inhoud en de reikwijdte van het toezicht door het Hof op een ad hoc wijze geregeld is en dat er bijgevolg geen logisch systeem ontward kan worden.146 Dit lijkt mij echter nog te zacht uitgedrukt, indien het gerechtelijk toezicht op een ad hoc wijze geregeld zou zijn, dan zou het type agentschap en de intensiteit van de prerogatieven van het agentschap nog altijd de doorslaggevende factor moeten zijn voor de uiteindelijke inhoud van de bepalingen inzake dit toezicht, wat zoals mag blijken niet het geval is. Mijns inziens kan dan ook gerust gesproken worden van een onlogisch systeem inzake rechterlijk toezicht. Voor de tweede groep in de classificatie, de besluitvormingsagentschappen,147 kunnen wel gedetailleerde en expliciete bepalingen inzake wettigheidscontrole bemerkt worden. Zo wordt een systeem opgezet van interne controle voor een Kamer van Beroep, die beslissingen velt waartegen een tweede beroep mogelijk is voor het Hof van Justitie.148 Deze bepalingen hoeven niet te verwonderen: de agentschappen uit de tweede categorie hebben immers specifieke beslissingsbevoegdheid gekregen die bepalingen inzake rechterlijke controle noodzakelijk maken. Toch moet ook bij deze groep agentschappen worden opgemerkt dat de specifieke bepalingen zelf in elk van de vier verordeningen verschillend zijn en dat de verschillen niet zomaar details zijn. Zo valt in artikel 58 van de oprichtingsverordening van het OHIM te lezen dat “[e]en ieder die partij is in een procedure welke tot een beslissing heeft geleid, hiertegen in beroep [kan] gaan voor zover hij bij die beslissing in het ongelijk gesteld is.” Dit wijkt sterk af van de bepaling in de oprichtingsverordening van het CPVO, hoewel beide agentschappen een bijzonder gelijkaardige functie vervullen en ze nota bene in dezelfde golf en hetzelfde jaar zijn 144 Door middel van wijzigingsverordeningen werd deze verwijzing ook ingeschreven in de oprichtingsverordeningen van de oudere agentschappen. 145 Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, P.B. L145/43 van 31 mei 2001. 146 R. VAN OOIK, “The growing importance of agencies in the EU: shifting governance and the institutional balance” in D. M. CURTIN en R. A. WESSEL (eds.), Good governance and the European Union: reflections on concepts, institutions and substance, Antwerpen, Intersentia, 2005, (125) 148. 147 Specifiek betreft het hier het OHIM, CVPO, EASA en het ECHA. 148 Verordening (EG) nr. 40/94, cf. supra noot 20, artikel 63; Verordening (EG) nr. 2100/94, cf. supra noot 22, artikel 73; Verordening (EG) nr. 216/2008, cf. supra noot 28, artikel 50 lid 2; Verordening (EG) nr. 1907/2006, cf. supra noot 35, artikel 94.

38

opgericht; artikel 68 van de CPVO verordening stelt: “iedere natuurlijke of rechtspersoon [kan] beroep instellen tegen een beslissing die gericht is tot deze persoon of tegen een beslissing die, hoewel zij de vorm heeft van een tot een andere persoon gerichte beslissing, de eerstgenoemde persoon rechtstreeks en individueel raakt.” Ook in de verordeningen van het EASA en het ECHA kan men zien dat de formulering van artikel 230 EG wordt overgenomen, en dus een bredere toegang tot de rechter mogelijk maakt dan deze voorzien in de verordening van het OHIM. Gezien men bij laatste slechts toegang heeft indien men partij was bij de procedure en niet indien men rechtstreeks en individueel geraakt is door de beslissing van het agentschap. Hier moet opgemerkt worden dat, voor wat betreft de rechtsbescherming, de agentschappen grotendeels ontsnappen aan de discussie die bestaat omtrent de restrictieve interpretatie door het Hof van artikel 230, zoals deze werd vastgelegd in de zgn. Plaumann formule. Dit juist omdat agentschappen slechts een specifieke beslissingsbevoegdheid hebben in individuele gevallen. Agentschappen van de derde categorie bestaan immers, zoals reeds gesteld, (nog) niet op Europees niveau. Niet alleen de oprichtingsverordeningen vertonen een gebrek aan coherentie, Vos merkt op dat naar aanleiding van oprichting van het OHIM het Gerecht expliciet de bevoegdheid aanvaardde om kennis te nemen van beroepen ingesteld tegen het OHIM.149 Dit door het Reglement voor de procesvoering tot dat doel te amenderen.150 Gezien de artikelen 130 tot 136 niet alleen van toepassingen zijn op het OHIM, zoals Vos opmerkt, maar ook op het CPVO, stelt zich de vraag waarom er in het Reglement niets voorzien is voor het EASA, dat gelijkaardige bevoegdheden heeft als de eerste twee. Indien men er de oprichtingsverordeningen dus op naleest, bekomt men een chaotisch, weinig gestructureerd beeld, dat getuigt van de weinig doordachte wijze waarop deze agentschappen werden opgericht (cf. supra). Een laatste punt dat hier moet vermeld worden is de vraag in welke mate de bepalingen inzake rechtsbescherming in de verordeningen niet in strijd zijn met het Verdrag. Toezicht op agentschappen wordt immers niet voorzien in artikel 230 EG, waardoor de oprichtingsverordeningen die het Hof van Justitie bevoegdheid geven kennis te nemen van beroepen ingesteld tegen agentschappen, als secundair recht het primair recht amenderen en uitbreiden, wat op zich uiteraard niet kan.151

149

E. VOS, “Agencies and the European Union” in L. VERHEY en T. ZWART (eds.), Agencies in European and comparative perspective, Antwerpen, Intersentia, 2003, (113) 141. 150 Reglement voor de procesvoering van het Gerecht van eerste aanleg van 2 mei 1991, P.B. L 136/1 van 30 mei 1991, laatst geamendeerd op 14 januari 2009, P.B. L 24/9 van 28 januari 2009, artikelen 130-136. 151 E. VOS, “Agencies and the European Union” in L. VERHEY en T. ZWART (eds.), Agencies in European and comparative perspective, Antwerpen, Intersentia, 2003, (113) 140-141.

39

Bepalingen in het Verdrag Gezien

de

weinig

gestructureerde

aanpak

van

de

gemeenschapswetgever

in

de

oprichtingsverordeningen van agentschappen dient de vraag gesteld te worden in welke mate een particulier zich rechtstreeks op de Verdragsartikelen inzake rechterlijke toetsing kan baseren om de geldigheid van handelingen van deze agentschappen aan te vechten. In een strikt letterlijke lezing van het Verdrag lijkt hiervoor geen mogelijkheid te bestaan. Zoals eerder reeds aangehaald heeft het Hof in Les Verts beklemtoond dat de Gemeenschap een rechtsgemeenschap is, waarbij noch de lidstaten noch de instellingen ontkomen aan het toezicht op de verenigbaarheid van hun handelen met het constitutioneel handvest, het Verdrag. Dit bracht het Hof ertoe om de mogelijkheid om op te komen tegen handelingen van het Europees Parlement in te lezen in artikel 173 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 230 EG). Via deze teleologische interpretatie van het Verdrag slaagt het Hof erin de lacunes in het gerechtelijk stelsel te voorkomen.152 Lenaerts concludeert hieruit dat via een analoge redenering het Hof ook bevoegdheid heeft t.a.v. handelingen van agentschappen, gezien deze binnen de Gemeenschap functioneren en de Gemeenschap een rechtsgemeenschap is.153 Dat zou dan niet enkel gelden voor instellingen vermeld in artikel 7 EG, maar voor alle gemeenschapsinstellingen met rechtspersoonlijkheid. Het Hof heeft dit dan ook als dusdanig gesteld in de zaken Commissie/EIB en SGEEM en Etroy/EIB. In beide zaken waren handelingen van de Europese Investeringsbank voorwerp van geschil en in beide zaken zou een restrictieve lezing van de Verdragsbepalingen de niet ontvankelijkheid van het beroep betekend hebben, waardoor een lacune in het “stelsel van rechtsmiddelen en procedures” zou ontstaan zijn. In Commissie/EIB merkte het Hof op dat “de EIB dan wel geen instelling van de Europese Gemeenschap is, maar niettemin een bij het EGVerdrag opgericht en van rechtspersoonlijkheid voorzien gemeenschapsorgaan, en dat zij uit dien hoofde onderworpen is aan het toezicht van het Hof.”154 In de oudere SGEEM en Etroy/EIB zaak waarin de vraag omtrent de niet-contractuele aansprakelijkheid van de EIB gesteld werd, bepaalde het Hof dat “het woord "Instellingen" in artikel 215, tweede alinea, EEG-Verdrag [thans artikel 288, tweede alinea, EG] niet aldus [mag] worden opgevat, dat het alleen ziet op de in artikel 4, lid 1, EEG-Verdrag [thans artikel 7, lid 1, EG] genoemde instellingen, doch moet het, gelet op het in het Verdrag neergelegde stelsel van niet-contractuele aansprakelijkheid, aldus worden begrepen, dat het ook gemeenschapsorganen als de Bank omvat.”155 Hoewel de verschillende agentschappen niet dezelfde positie innemen als de EIB, kan de rechtspraak van het Hof in deze 152

H.G. SCHERMERS en D.F. WAELBROECK, Judicial Protection in the European Union, The Hague, Kluwer law international, 2001, 24-25. 153 K. LENAERTS, “Regulating the regulatory process: "delegation of powers" in the European Community”, E.L.Rev. 1993, (23) 33. 154 Arrest van het Hof van 10 juli 2003 in zaak C-15/00, Commissie/EIB, Jur. 2003, I-7281, r.o. 75. 155 Arrest van het Hof van 2 december 1992 in zaak C-370/89, Société Générale d'Entreprises ElectroMéqaniques SA en Roland Etroy/EIB, Jur. 1992, I-6211, r.o. 16.

40

twee laatste zaken ook toegepast worden op de agentschappen, zij zijn immers ook gemeenschapsorganen, die dus onderworpen zijn aan het toezicht van het Hof, zonder dat zij evenwel als instellingen worden genoemd in artikel 7 EG. Zodoende zijn er weinig redenen om de rechtspraak uit Les Verts niet eveneens toe te passen op de huidige agentschappen.

Is het voorziene rechterlijk toezicht ook daadwerkelijk effectief? Voor sommige agentschappen wordt het toezicht door het Hof van Justitie dus in de oprichtingsverordeningen geregeld, terwijl men zich bij de andere agentschappen rechtstreeks zou moeten beroepen op het Verdrag, wil men enige rechtsbescherming bekomen. Hoewel Widdershoven opmerkt dat het beginsel van de daadwerkelijke rechtsbescherming uiteenvalt in de vereisten van een effectieve toegang en effectieve remedies,156 zijn deze twee elementen op zich nog niet voldoende om van een effectieve rechtsbescherming te spreken, in casu lijkt de toegang tot de rechter geregeld door ofwel de oprichtingsverordening ofwel het Verdrag, waarbij de remedies dezelfde zijn als deze die beschikbaar zijn tegen het optreden van de verdragsinstellingen. Zoals Craig aangeeft is rechtsbescherming evenwel slechts effectief wanneer de rechter toezicht kan uitoefenen op die instelling die ook de daadwerkelijke beslissing heeft genomen.157 Gezien voor de besluitvormingsagentschappen de bepalingen inzake toezicht expliciet in de oprichtingsverordening staan lijkt er op dat punt dan ook geen probleem. In die gevallen waar zij de daadwerkelijke beslissing nemen kan men de litigieuze handeling aanvechten via de procedure die de verordening voorziet, in andere gevallen of voor de andere agentschappen kan men de bindende handeling van de Commissie aanvechten. Bij het overlopen van de bepalingen in de oprichtingsverordening kan men hier echter één belangrijke uitzondering op lezen, namelijk die van het EMEA. Zoals bij de classificatie van agentschappen reeds gesteld, beschouwen Griller en Orator het EMEA, terecht, als een besluitvormingsagentschap, hoewel het agentschap geen beslissingen kan nemen zoals de andere agentschappen uit dezelfde categorie. Dat kan verklaard worden doordat het EMEA bijzonder

technisch

wetenschappelijk

advies

levert

aan

de

Commissie

aangaande

geneesmiddelen. De Commissie heeft deze expertise zelf niet in huis, wat uiteraard de oorspronkelijke reden is waarom het agentschap werd opgericht, waardoor zij het advies van het EMEA automatisch overneemt en omzet in een bindende beslissing. In die zin heeft het EMEA een gelijkaardig prerogatief aan dat van het OHIM, CVPO en EASA, zij het dat deze laatste

156

R. WIDDERSHOVEN, “European Administrative Law”, in R. J. G. H. SEERDEN (ed.), Administrative Law of the European Union, its member states and the Unites States: a comparative analysis, Antwerpen, Intersentia, 2007, (289) 323. 157 P. CRAIG, EU administrative law, Oxford, Oxford University Press, 2006, 167-168.

41

agentschappen ook zelf de bindende beslissing nemen en dit niet gebeurt door de Commissie. Zoals werd opgemerkt bij de bespreking van de oprichtingsverordeningen bevat deze van het EMEA echter geen enkele bepaling inzake rechterlijk toezicht op de adviezen die het EMEA aan de Commissie levert. In zulke gevallen zou het toezicht dat bestaat op de Commissie echter geen garantie zijn voor een adequate rechtsbescherming, gezien de feitelijke beslissing genomen wordt door het EMEA. Rechtstreeks toezicht op de werkzaamheden van het EMEA lijkt dan meer aangewezen. Dat is wat het Gerecht van Eerste Aanleg ook gedaan heeft in de zaak Artegodan.158 In deze zaak had de Commissie een vergunning voor het in de handel brengen van een geneesmiddel door Artegodan geproduceerd, ingetrokken na advies van het Comité voor farmaceutische specialiteiten (CFS). Artegodan vocht deze beslissing aan en om de rechtmatigheid van de bestreden beslissing te onderzoeken, ging het Gerecht eerst in op de omvang van de rechterlijke toetsing in casu. Het Gerecht oordeelde dat het aan de gemeenschapsrechter lag om enerzijds de formele wettigheid van het wetenschappelijk advies van het CFS te onderzoeken en ten tweede, de uitoefening van de discretionaire bevoegdheid van de Commissie te toetsen.159 Wat betreft het advies van het CFS eigende het Gerecht zich enkel een marginale toetsing voor, gezien het zijn eigen beoordeling niet in de plaats kan stellen van die van het CFS. Het Gerecht toetste wel de regelmatigheid van de werking van het CFS, de interne samenhang en de motivering van het advies.160 Wat betreft de controle op de Commissie, merkte het Gerecht op dat het vaste rechtspraak is dat wanneer een gemeenschapsinstellingen ingewikkelde beoordelingen moeten verrichten, zij over een ruime beoordelingsmarge beschikken waarbij de gemeenschapsrechter enkel nagaat of er geen sprake is van kennelijke dwaling, misbruik van bevoegdheid of overschrijding van de grenzen waarbinnen de instelling bij de uitoefening van haar bevoegdheid dient te blijven.161 Craig concludeert hieruit dat, gezien het Gerecht de motivering en argumentatie van het CSF kon toetsen, de rechterlijke toetsing, die enkel voorzien was voor handelingen van de Commissie, haar effectiviteit niet verloor.162 Dit lijkt inderdaad zo, maar Craig gaat ook voorbij aan een zekere inconsistentie in de redenering van het Gerecht. Zo erkent het Gerecht in het arrest zelf dat het advies van het CSF van doorslaggevend belang is voor de eindbeslissing van de Commissie.163 Daarna stelt het evenwel dat de Commissie in deze over een ruime beoordelingsmarge beschikt en dat daardoor de rechterlijke toetsing marginaal dient te blijven. 158 Arrest van het Gerecht van 26 november 2002 in de gevoegde zaken T-74/00, T-76/00, T-83/00 tot en met T-85/00, T-132/00, T-137/00 en T-141/00, Artegodan GmbH/Commissie, Jur. 2002, II-4945. 159 Ibid, r.o. 199. 160 Ibid. r.o. 200. 161 Ibid. r.o. 201. 162 P. CRAIG, EU administrative law, Oxford, Oxford University Press, 2006, 168. 163 Arrest van het Gerecht van 26 november 2002 in de gevoegde zaken T-74/00, T-76/00, T-83/00 tot en met T-85/00, T-132/00, T-137/00 en T-141/00, Artegodan GmbH/Commissie, Jur. 2002, II-4945, r.o. 197.

42

Dat maakt dat het Gerecht tweemaal overgaat tot een marginale toetsing, de eerste keer omdat het CFS de facto een discretionaire bevoegdheid heeft, in tweede instantie omdat de Commissie de iure de discretionaire bevoegdheid heeft. Inzake rechtsbescherming had deze inconsistentie geen gevolg, gezien de administratie een discretionaire bevoegdheid had ongeacht welke instelling van de administratie de beslissing zou nemen: CFS of Commissie. Deze logica kon ook eerder bemerkt worden in het arrest Schräder. Het Gerecht kon in de zaak Artegodan overigens de beschikking van de Commissie vernietigen, ondanks de marginale toetsing, omdat de reden waarom het CFS de verleende autorisatie terug wou intrekken, niet als nieuwe wetenschappelijke informatie kon beschouwd worden. Wel toont het vonnis aan dat verheldering van de rol die agentschappen, hier het EMEA, spelen alsook een coherente aanpak van de problematiek van het rechterlijk toezicht op deze agentschappen, zich opdringt. Het arrest Artegodan kon ook vermeld worden naast het arrest Schräger in de bespreking van de discretionaire bevoegdheden die agentschappen uitoefenen, ondanks het principieel verbod op delegatie van zulke bevoegdheden aan agentschappen sinds het arrest Meroni. In het arrest Schräger kon het Gerecht zich echter niet meer verstoppen achter een gekunstelde redenering als zou de Commissie over een discretionaire bevoegdheid beschikken, terwijl ze in feite de facto gebonden is aan de beslissing van CSF, zoals in de zaak Artegodan. Het CPVO voert immers zelf de analyse uit zoals het CFS en neemt eveneens zelf de beslissing, waardoor de Commissie niet meer dient op te treden en het Gerecht niet anders kon dan erkennen dat het CPVO over een discretionaire bevoegdheid beschikt. Bij de bespreking van de types agentschappen werd opgemerkt dat er anno 2009 één agentschap bestaat waarvan de taken en verleende bevoegdheden betekenen dat het een rol vervult die dicht aanleunt bij de derde categorie van agentschappen, maar desalniettemin onder de besluitvormingsagentschappen werd gecategoriseerd. Zoals werd beschreven beschikt het EASA, van alle agentschappen inderdaad over de meest verregaande bevoegdheden. Gelet op de eerder aangehaalde correlatie tussen de intensiteit van prerogatieven aan instellingen verleend en het potentieel aan conflictsituaties tussen overheid en burger dient dan ook extra aandacht uit te gaan naar het EASA. Voor wat betreft de eerste quasi-regelgevende bevoegdheid van het EASA, de mogelijkheid om opinies te leveren aan de Commissie met het oog op vaststellen van uitvoeringsmaatregelen lijkt de situatie analoog aan deze die in het arrest Artegodan werd besproken. Daar de Commissie over een discretionaire bevoegdheid beschikt om de uitvoeringsmaatregelen vast te stellen zal er slechts een marginale toetsing mogelijk zijn en gezien het advies van het EASA dat aan de grondslag ligt van de handeling van de Commissie bijzonder complex en technisch van aard is, zal het Hof haar eigen beoordeling niet in de plaats kunnen stellen van die van het EASA, waardoor ook hier weer sprake zal zijn van een marginale toetsing door de gemeenschapsrechter. Wederom toont dit aan in welke mate het verbod op 43

delegatie van discretionaire bevoegdheden reeds uitgehold is, maar verandert het optreden van het EASA weinig aan het niveau van rechtsbescherming zelf. Problematischer in dat opzicht is de tweede quasi-regelgevende bevoegdheid van het EASA. Artikel 18 punt c) van de oprichtingsverordening van het agentschap vermeldt immers: “het [EASA] stelt certificeringsspecificaties vast, met inbegrip van luchtwaardigheidscodes, en aanvaardbare methoden van goedkeuring, alsmede richtsnoeren voor de uitvoering van deze verordening en de daartoe vastgestelde voorschriften.”164 Er werd reeds opgemerkt dat deze certificeringsspecificaties geen handelingen zijn die derden kunnen binden en als dusdanig op het eerste zicht ook geen probleem kunnen stellen. Zoals Riedel evenwel stelt is hun nietbindend karakter een tweesnijdend mes. De specificaties worden wel als normen overgenomen door de industrie, wat maakt dat wil een verzoeker enige zekerheid hebben dat hij zijn aanvraag bij het EASA of een nationale instantie ook daadwerkelijk verkrijgt, hij de facto quasi verplicht is om de specificaties op te volgen. Gezien de specificaties evenwel niet formeel bindend zijn, worden heel wat rechtsmiddelen aan deze verzoeker ontnomen zo hij zou willen opkomen tegen onredelijke voorwaarden, gezien een particulier enkel kan opkomen tegen bindende gemeenschapshandelingen. Ook een exceptie van onwettigheid biedt volgens Riedel geen oplossing voor de verzoeker, volgens de EASA oprichtingsverordening worden toekenningen van certificaten immers enkel verleend op grond van de luchtvaardigheidseisen die vermeld staan in de bijlage 1 aan de verordening,165 wat maakt dat de certificeringsspecificaties vanuit juridisch oogpunt onbestaand zijn en er aldus niet kan tegen opgetreden worden.166 Riedel concludeert dat dit gegeven de Normsetzungstätigkeit van het EASA bijzonder problematisch maakt. Een ander gevolg van de miskenning van de quasi-regelgevende bevoegdheid van het EASA is dat een politieke en juridische discussie omtrent meer procedurele waarborgen voor particulieren vermeden wordt. Craig merkt op dat, wil men in de toekomst agentschappen oprichten die werkelijk regelgevende agentschappen zijn, er striktere procedurele voorwaarden moeten uitgewerkt worden voor het functioneren van deze agentschappen. Door de rol die het EASA speelt niet ten volle te erkennen vermijdt men deze discussie, wat natuurlijk niets afdoet aan de realiteit dat het EASA wel verregaande bevoegdheden heeft. Exemplarisch hiervoor is de notice and comment praktijk die het EASA zelf heeft uitgewerkt. De procedure van notice and comment vindt men sinds 1946 terug in de Administrative Procedure Act, waarbij de Amerikaanse agentschappen, die wel werkelijk regulatorisch van aard zijn, verplicht zijn om voorgenomen regelgeving aan te kondigen, een publieke consultatie te houden en verplicht zijn 164

Verordening (EG) nr. 216/2008, cf. supra noot 28. Ibid, artikel 5 lid 1. 166 D. RIEDEL, “Die EASA – Eine Einführung”, Vortrag, gehalten vor dem Arbeitkreis fliegender Juristen und Steuerberater e.V. der AOPA, Frankfurt a.M., 11. November 2006, www.danielriedel.net/easa_frankfurt.pdf, 11-12. 165

44

met de comments rekening te houden in het vaststellen van de definitieve regelgeving.167 Hoewel de oprichtingsverordening van het EASA enkel de vage bepaling bevat waarin het EASA opgedragen wordt op uitgebreide schaal belanghebbende partijen te raadplegen, heeft het agentschap deze verplichting bijzonder sterk en vergaand uitgewerkt. Zo publiceert het regelgevingsdirectoraat van het EASA jaarlijks haar regelgevingsprogramma, waarin uitgelegd wordt welke problemen het EASA wil aanpakken en welke ontwerpregel ze in gedachten heeft. Dit wordt gepubliceerd op de website, waarna elke particulier die dat wenst zijn mening kan geven via een gestandaardiseerd formulier. De verschillende opmerkingen worden gebundeld in één document dat daarna gebruikt wordt om het ontwerp te finaliseren. Dit gebeurt door de drafting group die wordt aangevuld met twee bijkomende leden, waarvan één geselecteerd werd uit de groep van participanten die niet akkoord ging met de ontwerpregel.168 Deze uitgekiende praktijk kan nergens teruggevonden worden in de oprichtingsverordening en werd door het EASA zelf uitgewerkt gezien zij de facto over regelgevende bevoegdheden beschikt waardoor extra procedurele waarborgen voor belanghebbenden simpelweg noodzakelijk worden, ongeacht of de rol die het EASA speelt ten volle erkend wordt of niet. Dit alles toont inderdaad aan dat het agentificatieproces problematisch verloopt: zowel juridische limieten als het politiek spel verhinderen dat agentschappen op Europees niveau regelgevende agentschappen worden. De juridische limieten liggen vast in het besproken arrest Meroni, wat betreft de politieke limieten kan simpelweg verwezen worden naar het oorspronkelijk voorstel ter oprichting van het EASA van de Commissie, waarin ze expliciet voorzag dat de certificeringsspecificaties die het EASA opstelt geen bindende werking zouden hebben.169 Deze bepaling haalde de uiteindelijke verordening niet, maar de idee mag duidelijk zijn: de Commissie wil verhinderen dat het in bureaucratic competition moet treden met ‘haar’ agentschap, daarnaast brengt een agentschap met regelgevende bevoegdheden een nieuwe problematiek naar boven die men (voorlopig) liever niet aanraakt.

Conclusie Uit de bespreking van de bepalingen inzake rechtsbescherming, opgenomen in de oprichtingsverordeningen van de agentschappen, mag blijken dat de gemeenschapswetgever geen coherente filosofie heeft gehanteerd bij het opmaken van de wetgeving. Daar waar dit nog kon gezegd worden voor de verordeningen van de eerste golf aan agentschappen, is dit niet het geval voor de daarop volgende golven. Dit chaotisch beeld wordt versterkt door het feit dat, 167

S. J. CANN, Administrative Law, II, Thousand Oaks, Sage, 1995, 210. P. CRAIG, EU administrative law, Oxford, Oxford University Press, 2006, 179-180. 169 Europese Commissie, Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke regels op het gebied van de burgerluchtvaart en tot oprichting van een Europees Agentschap voor de Veiligheid van de Luchtvaart, COM (2000) 595, artikel 13. 168

45

indien er bepalingen zijn inzake rechterlijk toezicht naast deze omtrent de contractuele en nietcontractuele aansprakelijkheid, zij niet op eenzelfde wijze geformuleerd zijn in de verschillende verordeningen, hoewel de agentschappen wel gelijke taken vervullen. Ook het gegeven dat de gemeenschapswetgever het noodzakelijk heeft geacht bepaalde voorzieningen te treffen in de verordeningen van sommige agentschappen van de eerste categorie, hoewel de prerogatieven van deze agentschappen zulke voorzieningen niet rechtvaardigen, draagt bij tot het chaotisch beeld dat ontstaat indien men de oprichtingsverordeningen in beschouwing neemt. Gezien de Gemeenschap een rechtsgemeenschap is, mag er echter van worden uitgegaan dat het Hof van Justitie niet passief zal toezien indien dit incoherent systeem opgezet via secundaire wetgeving afbreuk zou doen aan de garanties inzake rechtsbescherming die geboden worden op grond van het Verdrag. Hoewel de prerogatieven van de meeste agentschappen weinig intens zijn, is dit gevaar immers nooit onbestaande. Zoals Majone terecht opmerkt is het uitstippelen van regulatorisch beleid, waarin agentschappen worden ingeschakeld maar waarbij zij geen politieke beslissingen mogen nemen, een zaak van wetenschappelijke, economische en politieke overwegingen die onderling moeilijk te scheiden zijn.170 Deze visie kan tegenover die van advocaat-generaal Roemer geplaatst worden in zijn conclusie in de zaak Meroni: volgens de advocaat-generaal kon de Hoge Autoriteit gerust beroep doen op andere, niet in het Verdrag vermelde instellingen zonder dat daarbij een bijhorend stelsel van rechtsbescherming moest voorzien worden indien de taken van die instellingen van zuiver technische aard waren.171 Deze visie gaat echter uit van een strikte dichotomie tussen technische en politieke overwegingen die er vandaag in de moderne risicomaatschappij niet is en er vermoedelijk ook nooit geweest is. Inzake coherentie is het beeld iets beter voor wat betreft de agentschappen van de tweede categorie, hoewel de oprichtingsverordening van het EMEA geen voorzieningen treft voor rechterlijke

toetsing.

In

de

oprichtingsverordeningen

van

de

andere

besluitvormingsagentschappen is dat wel het geval, maar kan wederom betreurd worden dat de voorzieningen materieel niet identiek zijn en ook formeel van elkaar verschillen. In een aantal arresten van het Gerecht werd ook al erkend dat deze agentschappen over een zekere discretionaire bevoegdheid beschikken, wat echter vooral problematisch is in het licht van het arrest Meroni en minder op het vlak van rechtsbescherming. Het toont evenwel aan dat deze agentschappen een alsmaar belangrijker positie innemen in de communautaire administratie en een zekere kaderregeling voor deze entiteiten geen overbodige luxe zou zijn. Werkelijk potentieel problematisch inzake rechtsbescherming zijn de quasi-regelgevende bevoegdheden van het EASA. 170

G. MAJONE, “Delegation of Regulatory Powers in a Mixed Polity”, E.L.J. 2002, (319) 333. Conclusie advocaat-generaal Roemer van 19 maart 1958 in zaak 9/56, Meroni & Co Industrie Metallurgiche, Societa per Azioni/Hoge Autoriteit, Jur. 1958, 89. 171

46

Deze bevoegdheden tonen het institutioneel deficit aan waarvan Majone spreekt (cf. supra): functionele spillover zorgt ervoor dat een regeling op gemeenschapsniveau inzake luchtvaart zich opdringt, maar de gemeenschapsinstellingen hebben de expertise niet in huis om deze materie terdege te kunnen regelen, waardoor een agentschap dient te worden opgericht. Zo een agentschap kan volgens rechtspraak van het Hof echter slechts een beperkte rol spelen en de Commissie waakt er eveneens over dat de agentschappen haar satellieten blijven en niet verworden tot planeten, wat leidt tot de facto verregaande bevoegdheden voor het agentschap die evenwel juridisch niet erkend worden. Deze situatie heeft zoals uitgelegd negatieve effecten op de garanties inzake rechtsbescherming en maakt dat een verheldering van de positie en functie van agentschappen in de communautaire administratie zich opdringt.

47

Pogingen om een kaderregeling uit te werken voor agentschappen In dit deel zal ingegaan worden op de pogingen, door de gemeenschapinstellingen ondernomen om een kaderregeling vast te leggen voor de creatie en het functioneren van agentschappen. De heterogeniteit van de bestaande agentschappen is immers ook aan de Commissie niet ontgaan. Bij de analyse van de voorstellen zal er dan ook gekeken worden naar de mate waarin er een antwoord geboden wordt op de problemen in het agentificatieproces die hierboven reeds werden vastgesteld: welke is de rol en positie van de agentschappen in de institutionele structuur en welke ideeën worden er geformuleerd aangaande de juridische verantwoording van agentschappen. Daarnaast zal er ook gekeken worden naar de verwante problematiek van de politieke verantwoording van de agentschappen. Hoewel het eerste voorstel van de Commissie, een ontwerp interinstitutioneel akkoord, in maart 2008 door haar werd opgegeven, wordt het hier alsnog besproken, gezien het vooralsnog het enige concrete voorstel blijft en de inhoud ervan bovendien de leidraad blijft voor de aanpak van de problematiek, althans wat de Commissie betreft, ook naar de toekomst toe. Vooraleer dieper in te gaan op de voorstellen van de Commissie om een kaderregeling voor agentschappen uit te werken moet gewezen worden op de belangrijke verwezenlijkingen die reeds geboekt zijn met betrekking tot het functioneren van agentschappen, specifiek op het vlak van hun financieel management. Hoewel het belang van een goede regeling inzake de financiële verantwoording van agentschappen hier niet onderschat wordt en eveneens de verwevenheid van de financiële en politieke en juridische verantwoording erkend wordt, zal er slechts summier op ingegaan worden. Het nieuw Financieel Reglement is het begin geweest van een grotere uniformiteit inzake de financiële verantwoording van agentschappen. Artikel 185 van de verordening bepaalt immers dat de Commissie een financiële kaderregeling dient vast te stellen voor de door de Gemeenschap opgerichte organen met rechtspersoonlijkheid.172 De Commissie heeft deze kaderregeling daarna ook vastgesteld waardoor er een uniformisering is doorgevoerd voor wat betreft de begrotingsvoorschriften van de verschillende agentschappen. Inzake financiële verantwoording is er dus wel een gemeenschappelijke filosofie die toegepast wordt op de agentschappen en die teruggevonden kan worden in de verordening.173 Hier moet er echter 172

Verordening (EG, EURATOM) nr. 1605/2002 van de Raad van 25 juni 2002 houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen, P.B. L 248/1 van 16 september 2002. 173 Verordening (EG, EURATOM) nr. 2343/2002 van de Commissie van 23 december 2002 houdende de financiële kaderregeling van de organen, bedoeld in artikel 185 van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen, P.B. L 357/72 van 31 december 2002.

48

opnieuw op gewezen worden dat agentschappen zoals het OHIM en het CPVO zelfbedruipend zijn, terwijl artikel 2 lid 1 van de financiële kaderregeling het toepassingsgebied beperkt tot de communautaire organen zoals bedoeld in artikel 185 lid 1 van het Financieel Reglement, waar expliciet gesteld wordt dat het enkel die organen betreft die “daadwerkelijk subsidies ten laste van de begroting ontvangen.” Zo ontsnappen deze agentschappen op de verscheidene controlemechanismen die met de financiële kaderregeling voorzien zijn. De relevantie van de zelfbedruipendheid van een aantal agentschappen voor wat betreft hun politieke verantwoording, wordt des te duidelijker indien een principal-agent model gehanteerd wordt: agent shirking kan preventief en repressief, via sancties, aangepakt worden. Een klassieke sanctievorm daarbij is de financiële sanctie, waarbij de agent ten gevolge van zijn gedrag minder werkingsmiddelen krijgt van de principal. Indien de agent echter financieel onafhankelijk is van de principal, verliest deze laatste een heel belangrijk en krachtig controlemechanisme. Voor wat betreft de politieke en juridische luiken van publieke verantwoording is het gebrek aan enig logisch systeem of coherente filosofie in het agentificatieproces zoals gesteld ook niet aan de Commissie ontgaan. Reeds na de tweede golf van agentschapcreatie stelde de Commissie in haar Witboek Europese Governance voor om een kaderregeling uit te werken voor het functioneren van agentschappen, alsook om de criteria vast te leggen die de Commissie zou moeten hanteren bij de beslissing om tot creatie van een nieuw agentschap over te gaan.174 Deze aankondiging ging eveneens gepaard met het voornemen van de Commissie om ook meer gebruik te maken van agentschappen in het beleid en dus nieuwe agentschappen op te richten. Dat omwille van de vele voordelen die agentschappen bieden, voordelen die ook in dit werk reeds werden aangehaald. In haar daaropvolgende mededeling “Europese Governance: Een betere wetgeving” kondigde de Commissie aan dat ze een voorstel tot interinstitutioneel akkoord zou gebruiken als instrument om de beloofde kaderregeling te verwezenlijken. In die laatste mededeling heette het dat de agentschappen de Commissie kunnen helpen om tot betere wetgeving te komen doordat ze aan de Commissie de mogelijkheid geven zich te concentreren op haar kerntaken en de gedetailleerde, uitvoerende taken te delegeren.175 Zoals in de inleiding van deze masterproef reeds werd opgemerkt is het evenwel belangrijk om er zich van te vergewissen dat de Commissie niet enkel bekommerd is om good governance, hoewel ze de vijf beginselen, zijnde: coherentie, doeltreffendheid, verantwoordingsplicht, participatie en openheid ervan wel expliciet opgenomen heeft in haar Witboek en ze deze beginselen beschouwt als de filosofie achter de beoogde kaderregeling.176 Opvallend daarbij is overigens dat de Commissie niet spreekt van good governance, maar kortweg over governance, vermoedelijk 174

Europese Commissie, “Europese Governance: een Witboek”, COM (2001) 428, 28. Europese Commissie, “Europese Governance: een betere wetgeving”, COM (2002) 275, 5. 176 Europese Commissie, “Europese Governance: een Witboek”, COM (2001) 428, 11. 175

49

omdat het eerste concept te sterk geassocieerd wordt met good governance als voorwaarde tot ontwikkeling in derdewereldlanden. Zoals uit de verdere bespreking van de voorstellen van de Commissie zal blijken zijn de genoemde beginselen dus niet de enige bepalende elementen en wil de Commissie ook zoveel mogelijk controle verwerven of behouden over de agentschappen en hun rol beperkt houden tot die van ‘satelliet’.

Het ontwerp interinstitutioneel akkoord uit 2005 Hoewel de Commissie in haar Witboek aankondigde om tegen 2002 klaarheid te brengen inzake de criteria die gelden bij het oprichten van agentschappen en het kader waarbinnen ze hun werkzaamheden verrichten, duurde het tot 2005 vooraleer het aangekondigde voorstel tot interinstitutioneel akkoord daadwerkelijk door de Commissie werd gedaan. Een eerste punt dat hier vermeld dient te worden is dat sinds de publicatie van het Witboek de derde golf van agentschapcreatie zich ondertussen had ontrold. Hoewel er dus nog helemaal geen klaarheid bestond over de fundamentele vragen opgeworpen in het Witboek inzake de creatie en het functioneren van agentschappen, belette dit de gemeenschapinstellingen niet om verder tot oprichting van agentschappen over te gaan. Deze vragen zijn vandaag nog altijd niet beantwoord, hoewel we sinds het Witboek nu al 11 agentschappen rijker zijn. Bij deze praktijk kunnen dan ook grote vraagtekens geplaatst worden, temeer daar de Commissie er in haar voorstel ook vanuit ging dat eenmaal de genoemde fundamentele vragen opgelost zijn en een kader vastgesteld, dit kader enkel van toepassing zou zijn op de nog op te richten agentschappen en niet meteen op de bestaande agentschappen. Pas in een tweede fase zou nagegaan worden hoe het vast te leggen kader uitgebreid kan worden naar de bestaande agentschappen.177 Het voorstel dat de bestaande agentschappen in een eerste fase niet aan de kaderregeling onderworpen zouden zijn werd reeds bij de aankondiging van het interinstitutioneel akkoord in 2002 door het Parlement bekritiseerd.178 Nadat de Commissie uiteindelijk haar ontwerpvoorstel in 2005 had ingediend, riep het Parlement in een nieuwe resolutie op om, gezien de grote toename aan agentschappen, voorlopig geen nieuwe agentschappen op te richten.179 Men kan dus terecht de vraag stellen of deze praktijk, namelijk het creëren van nieuwe agentschappen waarop de kaderregeling in een eerste fase niet van toepassing zou zijn hoewel het de kaderregeling zelf is die een aantal fundamentele vragen inzake agentschapcreatie en – functionering moet beantwoorden, niet in strijd is met één van de beginselen van governance, te 177 Europese Commissie, “Ontwerp Interinstitutioneel Akkoord betreffende een kader voor Europese regelgevende agentschappen”, COM (2005) 59, 11. 178 Resolutie van het Europees Parlement over de mededeling van de Commissie "Kader voor Europese regelgevende agentschappen", P.B. C 92E/119 van 16 april 2004. 179 Resolutie van het Europees Parlement over het ontwerp van de Commissie voor een interinstitutioneel akkoord betreffende een kader voor Europese regelgevende agentschappen, P.B. C 285E/123 van 22 november 2006.

50

weten het beginsel van coherentie. Nadat de Commissie concludeerde dat de onderhandelingen tot het sluiten van een interinstitutioneel akkoord tot niets leidden, erkende ze dit ook, zij het uiteraard niet expliciet, en kondigde ze aan de agentschapcreatie voorlopig een halt toe te roepen. De reeds ingediende voorstellen tot oprichting van agentschappen werden evenwel niet ingetrokken, maar zouden verder afgewerkt worden.180

Het voorstel: algemene elementen Concreet wat betreft de kaderregeling moet ten eerste opgemerkt worden dat zo een regeling inderdaad een grote stap vooruit zou zijn ten opzichte van de huidige situatie, waarvan de Commissie erkent dat ze gebrekkig is qua transparantie en tot rechtsonzekerheid leidt.181 Dat zou zeker zo zijn indien na het vaststellen van zo een regeling voor toekomstige agentschappen, de huidige agentschappen aan de principes van de regeling zouden getoetst en aangepast worden. Toch moet ook opgemerkt worden dat de initiële keuze van de Commissie voor een interinstitutioneel akkoord niets verandert aan de juridische limieten waarbinnen het agentificatieproces dient te blijven. De bestaande rechtspraak van het Hof zou onverkort van kracht blijven, gezien enkel een verdragswijziging of een herziening of verfijning van het arrest Meroni deze limieten kan veranderen. Ook beperkte de Commissie het toepassingsgebied van het akkoord in haar voorstel tot die agentschappen onder de eerste pijler. Gezien de exclusieve focus in dit werk op EG-agentschappen wordt hier niet verder op ingegaan, maar het Parlement wees er toch op dat zij het niet opportuun achtte om de vast te leggen regeling niet uit te breiden tot EG en EU agentschappen, gezien de ontwerpgrondwet het verdwijnen van de pijlerstructuur voorzag.182 Ook Curtin is deze visie toegedaan en stelt dat daardoor niet enkel de gemeenschapsadministratie aan constitutionalisering toe is, maar in feite de gehele Unie administratie.183 Een eerste belangrijke algemeen element in het voorstel van de Commissie raakt aan een kritiek die in dit werk ook reeds naar voren kwam. Zo kan men zich bij een aantal agentschappen de vraag stellen wat hun toegevoegde waarde is en of die in verhouding staat tot de kosten die gepaard gaan met het oprichten en in stand houden van een agentschap. De Commissie stelde dan ook voor om, voorafgaand aan het oprichten van een agentschap, een effectbeoordeling uit te voeren, die niet beperkt zou worden tot een toetsing van de beginselen van proportionaliteit 180

Europese Commissie, “Europese agentschappen – Verdere ontwikkelingen”, COM (2008) 135, 10. Europese Commissie, “Ontwerp Inter-institutioneel Akkoord betreffende een kader voor Europese regelgevende agentschappen”, COM (2005) 59, 2. 182 Resolutie van het Europees Parlement over het ontwerp van de Commissie voor een interinstitutioneel akkoord betreffende een kader voor Europese regelgevende agentschappen, P.B. C 285E/123 van 22 november 2006. 183 D. CURTIN, “Delegation to EU Non-Majoritarian Agencies and the Emerging Practices of Public Accountability” in D. GERADIN, R. MUNOZ en N. PETIT (eds.), Regulation Through Agencies In The Eu, Cheltenham, Elgar, 2005, (88) 110. 181

51

en subsidiariteit, maar een complete evaluatie zou inhouden. De Commissie vermeldde expliciet een tiental factoren waarmee alvast rekening zou gehouden worden, gaande van de toegevoegde waarde van een agentschap, de mogelijke alternatieven naast het creëren van een nieuw agentschap, de evolutie van het beleidsdomein in de toekomst, de kosten die controle en coördinatie van de activiteiten van het nieuw agentschap zouden meebrengen, enz. Indien deze effectbeoordeling inderdaad op serene wijze zou gevoerd worden, zou het inderdaad een belangrijke vernieuwing inhouden. Hier kan evenwel wederom opgemerkt worden dat de Commissie deze aanpak enkel voorziet voor de toekomstige agentschappen en niet voor de bestaande, zelf niet voor de agentschappen die nu in de pijplijn zitten. Hieromtrent merken Andoura en Timmerman op dat men zou kunnen overwegen om de toekomstige taken van de Europese Autoriteit voor de elektronische-communicatiemarkt,184 gewoon door het ENISA uit te laten voeren of om beide agentschappen te laten samensmelten, gezien ze beiden actief zijn in de sfeer van de communicatietechnologie.185 Ten tweede besteedde de Commissie in haar ontwerp, terecht, extra aandacht aan die agentschappen met de meest intense prerogatieven, met name de agentschappen die “communautaire normen op specifieke situaties toepassen. Daartoe beschikt het agentschap over de bevoegdheid om afzonderlijke besluiten goed te keuren die voor derden juridisch bindende gevolgen inhouden.”186 De Commissie stipuleerde ook expliciet wat hieronder niet kon verstaan worden, namelijk de volgende drie bevoegdheden: de goedkeuring van algemene regelgevende maatregelen, de beslissingsbevoegdheid om een afweging te maken tussen openbare belangen of een politiek oordeel uit te spreken en het aanvaarden van verantwoordelijkheden waarvoor het Verdrag een directe beslissingsbevoegdheid aan de Commissie verleent.187 Daarbij is het eerste punt bijzonder problematisch: zoals uit de bespreking van de bevoegdheden van het EASA blijkt, kan men immers nu al spreken van een quasi-regelgevende bevoegdheid voor dit agentschap. In dat opzicht loopt de Commissie dus achter op de feiten. Maar ook het tweede punt van de Commissie is niet evident, hierboven werd ook al aangetoond dat het onderscheid tussen politieke beslissingen of het afwegen van openbare belangen en het nemen van technische beslissingen, tot op zekere hoogte artificieel is. Wederom kan hier verwezen worden naar het EASA dat een certificeringsbevoegdheid heeft inzake luchtwaardigheid en milieubescherming, maar dus ook de quasi-regelgevende bevoegdheid heeft om certificeringsspecificaties vast te leggen. Dan kan moeilijk ontkend worden dat het EASA wel overgaat tot afweging tussen 184 Europese Commissie, “Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot oprichting van de Europese Autoriteit voor de elektronische-communicatiemarkt”, COM (2007) 699. 185 S. ANDOURA en P. TIMMERMAN, “Governance of the EU: The Reform Debate on European Agencies Reignited”, EPIN Working Paper 2008, http://shop.ceps.be/downfree.php?item_id=1736, 28. 186 Europese Commissie, “Ontwerp Inter-institutioneel Akkoord betreffende een kader voor Europese regelgevende agentschappen”, COM (2005) 59, 12. 187 Ibid., 13.

52

openbare belangen, temeer gezien de Commissie in haar ontwerp spreekt over het verbod om “als scheidsrechter [te] moeten optreden in conflicten tussen openbare belangen” en zich zo beperkt

tot

bijzonder

vage

bewoordingen.

Gezien

de

EASA

in

haar

loutere

certificeringsbevoegdheid al een discretionaire marge heeft, zou kunnen gesteld worden dat zij toch als scheidsrechter optreedt, zelf zonder dat ze haar quasi-regelgevende bevoegdheden uitoefent. Indien dit het geval is, zou een analoge redenering ook opgaan voor de andere besluitvormingsagentschappen, gezien ook zij in hun individuele beslissingsbevoegdheid over een discretionaire beslissingsmarge beschikken. Omwille van deze redenen valt het te betreuren dat de Commissie zelf in haar visie op de toekomstige agentificatie, een toekomst waarin agentschappen vermoedelijk een alsmaar belangrijke rol zullen spelen, de rol die agentschappen vandaag reeds spelen niet ten volle erkent. Hiermee gaat de Commissie natuurlijk de lastige vraag uit de weg welke de positie is die de agentschappen innemen in de institutionele structuur, door ze op naïeve wijze nog steeds als haar satellieten te beschouwen (cf. supra). Als derde punt moet de positieve evolutie in het beleid t.a.v. agentschapcreatie opgemerkt worden, die de Commissie ook opnam in haar voorstel. Het betreft de beleidskeuze om geen gebruik meer te maken van artikel 308 EG om agentschappen op te richten, tenzij in die gevallen wanneer geen enkele andere bepaling in het Verdrag als basis kan dienen om het agentschap op te richten. Zoals Craig opmerkt is dit meer dan een juridische fijnigheid; artikel 308 bepaalt immers dat er voor het Parlement enkel een adviserende rol is voorzien. Daar waar vandaag in de meeste beleidsdomeinen de wetgevingsprocedure deze van de codecisie is, die het Parlement heel wat meer macht geeft. Op die wijze kan zij mee het agentificatieproces sturen en wordt de politieke ex ante controle op agentschappen versterkt. Ook op metaniveau is de versterkte positie van het Parlement een positief gegeven. Getuige hiervan de kritische doch constructieve bijdragen die het Parlement heeft geleverd in de discussie omtrent de positie en het functioneren van agentschappen binnen de Europese Unie.188 Een vierde belangrijk algemeen punt in het voorstel van de Commissie die net als het voorgaande punt de politieke controle kan versterken is het voorstel aangaande de samenstelling van de raad van bestuur. De Commissie pleitte ervoor om ze beperkt in omvang te houden, een pariteit tot stand te brengen tussen Raad en Commissie en ook vertegenwoordigers uit de betrokken sector te laten zetelen, zij het zonder stemrecht. Dat dit laatste de publieke verantwoording van een agentschap verhoogt behoeft weinig uitleg. Het belangrijkste principe 188

Zie de geciteerde resoluties van het Parlement in noten 168, 169 en 211, alsook W. JANN, T. BACH, J. FLEISCHER, T. HUSTEDT, “Best practices in governance of agencies – A comparative study in view of identifying best practice for governing agencies carrying out activiteit on behalf of the European Union”, European Parliament, Committee on Bugetary Control, 30 januari 2008, www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/200803/20080319ATT24707/20080319ATT24707 EN.pdf, een studie geleverd in opdracht van het Parlement.

53

dat de Commissie wil introduceren is evenwel de pariteit tussen haar en de Raad, deze pariteit zou de positie van de Commissie duidelijk versterken, maar zou ook positief zijn voor de politieke verantwoording, gezien met een toegenomen controle ook een toegenomen verantwoordelijkheid gepaard gaat. Zoals het Parlement in haar resolutie opmerkt is de huidige situatie in zekere zin ook een anomalie: de agentschappen maken deel uit van de communautaire administratie en worden gefinancierd vanuit de communautaire begroting, maar in de raad van bestuur worden de politieke beslissingen door vertegenwoordigers van de lidstaten genomen.189 Wat betreft de benoeming van de directeur van een agentschap voorzag die Commissie ook een uniformisering: deze zou benoemd worden door de raad van bestuur uit een lijst van kandidaten voorgesteld door de Commissie. Een laatste algemeen element is het voorstel van de Commissie om het verplicht te laten opnemen in de oprichtingsverordening van verplichtingen inzake goed bestuur. De Commissie blijft hierover verder op de vlakte, vermoedelijk gezien ze anders de vraag moet beantwoorden over welke verplichtingen het specifiek gaat of naar welk document aangaande deze beginselen de oprichtingsverordeningen zouden refereren. Welk document de referentie is in de Gemeenschap voor wat betreft deze beginselen is immers zelf voorwerp van discussie. Deze discussie speelt zich hoofdzakelijk af tussen de Europese Ombudsman, die zijn eigen Code van Goed Administratief Gedrag heeft uitgewerkt en daaraan graag een bindende werking zou geven en de Europese Commissie die haar eigen bestuurlijke gedragscode heeft uitgewerkt en weinig enthousiast is om zich te scharen achter het project van de Ombudsman.190

De controlemechanismen in het voorstel Naast deze vijf algemene elementen in het voorstel van de Commissie waarvan een aantal een positief effect kunnen hebben op het in de praktijk brengen van het verantwoordingsbeginsel, besteedde de Commissie ook aandacht aan de verschillende mechanismen die de publieke verantwoording van agentschappen gestalte moet geven. Deze mechanismen zullen uit het voorstel van de Commissie gelicht worden op een analoge wijze als waarop Curtin public accountability opdeelt in een proces van verschillende fasen, te weten: een informatiefase, een debatfase en een sanctiefase.191 Curtin verkiest dit algemeen model van publieke verantwoording toe te passen op agentschappen, boven het reeds vermelde principal-agent model, waar verantwoording nochtans ook aan bod komt. Zo stelt ze dat het principal-agent model in feite weinig geschikt is om als analytisch kader toe te passen op agentschappen 189

Resolutie van het Europees Parlement over het ontwerp van de Commissie voor een interinstitutioneel akkoord betreffende een kader voor Europese regelgevende agentschappen, P.B. C 285E/123 van 22 november 2006. 190 P. CRAIG, EU administrative law, Oxford, Oxford University Press, 2006, 279-281. 191 D. CURTIN, “Holding (Quasi-)Autonomous EU Administrative Actors to Public Account”, E.L.J. 2007, (523) 532-539.

54

omwille van drie redenen: de gedelegeerde bevoegdheden komen niet noodzakelijk van de wetgevende macht, vaak zijn er meerdere principals betrokken in het opzetten van agentschappen en de gedelegeerde bevoegdheden komen vaak van de lidstaten eerder dan van de formele principals. Deze redenen lijken mij weinig overtuigend en zijn mijns inziens gebaseerd op een miskenning van de flexibiliteit van het principal-agent model en de verfijningen en uitbreidingen die eraan zijn bijgebracht in de politiek wetenschappelijke literatuur.192 Wel heeft Curtin gelijk als ze verwijst naar het semi-autonoom en stabiel karakter van de positie van agentschappen in de Europese administratieve ruimte, wat inderdaad moeilijker verzoenbaar is met de functionele rational choice logica in het principal-agent model en om op grond daarvan te pleiten voor het gebruik van een algemener model van publieke verantwoording, waarbij de nadruk op ex post controle ligt, daar waar in het principal-agent model een even grote nadruk ligt op ex ante en lopende controles.193 Mijns inziens blijft het principal-agent model evenwel naast het model van Curtin bruikbaar en dit vooral omdat de Commissie in haar voorstel zichzelf vooruitschuift als principal van de agentschappen. Voor de reden achter deze positie van de Commissie kan verwezen worden naar de korte uitweiding over de oprichtingsgeschiedenis van het EFSA (cf. supra). In algemene termen kan gesteld worden dat in de periode na Maastricht, door spillovers van de Interne Markt, de Gemeenschap heel wat bevoegdheden heeft verkregen die zich voorheen op nationaal niveau bevonden.194 Deze bevoegdheden wil de Commissie het liefst zelf uitoefenen en indien dat niet gaat om logistieke en/of politieke redenen verkiest ze om de bevoegdheden op Gemeenschapsniveau uit te oefenen via aan haar ondergeschikte en van haar afhankelijke agentschappen. Het feit alleen dat de Commissie een principal-agent visie hanteert met betrekking tot de relaties tussen haar en de agentschappen maakt het principal-agent model dus ook nog altijd bruikbaar en relevant om de problematiek te bestuderen. De informatiefase Aangezien men de activiteiten van actoren niet kan beoordelen zonder dat men over deze activiteiten informatie heeft is de eerste fase volgens Curtin het voorzien van deze informatie door de actor die verantwoording dient af te leggen. Met betrekking tot deze fase kunnen twee belangrijke specifieke elementen in het voorstel onderscheiden worden. Enerzijds de jaarlijkse

192

Zo vereist de logica achter het principal-agent model niet dat de principal zou behoren tot de wetgevende macht en heeft Cook reeds vlug in de opgang van het model deze uitgebreid door de inclusie van meerdere principals voor één gemeenschappelijke agent, zie: B. COOK, “Principal-agent models of political control of bureaucracy”, The American Political Science Review 1989, 965-978. 193 D. CURTIN, “Holding (Quasi-)Autonomous EU Administrative Actors to Public Account”, E.L.J. 2007, (523) 531. 194 E. VOS, “Reforming the European Commission: What role to play for EU Agencies”, C.M.L.Rev. 2000, 1113.

55

vaststelling van de begroting en de jaarlijkse goedkeuring van het jaarverslag door de raad van bestuur, waarbij laatste ingediend wordt bij de instellingen en de lidstaten. Anderzijds door de verwijzing naar verordening 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van de instellingen, hierboven reeds toegelicht.195 Deze twee elementen vindt men inderdaad ook nu reeds terug bij de recentere agentschappen, maar niet zozeer bij oudere agentschappen.196 De debatfase De fase van het debat is ongetwijfeld de belangrijkste: het louter geven van informatie is immers slechts een aanzet tot de dialoog die leidt tot het geven van verantwoording en het onderzoeken van de argumenten van de actor die verantwoording moet afleggen. Curtin wijst erop dat er verschillende fora kunnen bestaan waarin dit debat gevoerd wordt. Hierna volgen de fora die de Commissie in haar voorstel voorziet. Een eerste is het forum van de wetgever, dat op zijn beurt uiteenvalt in twee specifieke fora: de Raad en het Parlement. In het voorstel van de Commissie zou de politieke controle door de wetgevers zich evenwel beperken tot de mogelijkheid om de directeur te bevragen aangaande de werkzaamheden van het agentschap. In de resolutie die het Parlement stemde n.a.v. het ontwerpvoorstel van de Commissie gaf zij ook te kennen dat ze als ex ante controle eveneens hoorzittingen wenste te houden met de kandidaat of kandidaten voor de functie van directeur en als lopende controle eveneens haar relevante commissies toezicht te laten houden op de activiteiten van de agentschappen.197 Hoewel de politieke controle door de wetgever zoals voorgesteld door de Commissie dus beperkt blijft, mag men niet blind zijn voor eventuele synergieën met overige controlemechanismen. Zo merkt Craig op dat overeenkomstig artikel 2 van de nieuwe financiële regeling van toepassing op agentschappen de directeur van het agentschap ook de functie vervult van ordonnateur.198 In artikel 38 van de verordening valt onder andere te lezen dat de ordonnateur belast is met het verrichten van de uitgaven overeenkomstig het beginsel van goed financieel beheer en instaat voor hun wettigheid en regelmatigheid.199 Doordat budgettaire en politieke verantwoordelijkheden in één functie worden samengebracht versterken ze elkaar, wat het in de praktijk brengen van het verantwoordingsbeginsel vergemakkelijkt en versterkt. Het maakt eveneens dat de functie van directeur en de controle over de benoeming ervan des te belangrijker worden. Dienaangaande 195

Cf. supra noot 145. D. CURTIN, “Holding (Quasi-)Autonomous EU Administrative Actors to Public Account”, E.L.J. 2007, (523) 533. 197 Resolutie van het Europees Parlement over het ontwerp van de Commissie voor een interinstitutioneel akkoord betreffende een kader voor Europese regelgevende agentschappen, P.B. C 285E/123 van 22 november 2006. 198 P. CRAIG, EU administrative law, Oxford, Oxford University Press, 2006, 182. 199 Verordening (EG, EURATOM) nr. 2343/2002, cf. supra noot 173. 196

56

stelde de Commissie in haar ontwerp voor om de directeur te benoemen door de raad van bestuur uit een op voorhand door de Commissie opgestelde lijst van kandidaten. Dit contrasteert met wat ze in haar mededeling uit 2002 voorstelde: wat betreft de (in de typologie van de Commissie) regelgevende agentschappen, zou de Commissie zelf de directeur benoemen uit een lijst opgesteld door de raad van bestuur. Vermoedelijk besefte de Commissie dat een verkleinde raad van bestuur, waar niet alle lidstaten vertegenwoordigd zouden zijn en waarin er pariteit is tussen de Commissie en de Raad, gecombineerd met een bevoegdheid voor de Commissie om de directeur aan te duiden te vergaand zou zijn voor de lidstaten. Een tweede forum is dat van het Hof van Justitie die in het ontwerp van de Commissie bevoegd is om kennis te nemen van beroepen tot annulatie van besluiten die juridisch bindende gevolgen voor derden inhouden, beroepen wegens nalaten of eisen tot schadevergoeding van schade door het agentschap veroorzaakt in het kader van zijn werkzaamheden. Voor de agentschappen met individuele beslissingsbevoegdheid moeten daarbij eerst de interne rechtsmiddelen uitgeput worden. Evenwel moet opnieuw opgemerkt worden dat deze regeling nu reeds tot de vaste praktijk behoort voor de recentere agentschappen en als dusdanig niet vernieuwend is. Een derde forum is dat van de Ombudsman. In haar ontwerp voorziet de Commissie dat de agentschappen zullen onderworpen zijn aan de administratieve controle van de Ombudsman. Deze voert een meer flexibele controle uit dan deze gevoerd door het Hof van Justitie en bij hem ontbreekt dan ook enige sanctiemogelijkheid.200 De rol van de Ombudsman, die er op neerkomt dat hij de actor is die specifiek waakt over de principes van transparantie, participatie en toelichting, wordt hier dus erkend door de Commissie, zoals ook reeds het geval is voor de recentere agentschappen.201 In het licht van de hierboven vermelde discussie omtrent de verplichtingen inzake goed bestuur, spreekt het voor zich dat de Ombudsman zijn eigen code inzake goed bestuur zou toepassen in zijn controle op de agentschappen en niet die van de Commissie. Een vierde en vijfde forum zijn die van de Rekenkamer en het OLAF, waarbij de eerste een controle van de rekeningen doorvoert na een uitwisseling van informatie met het agentschap.202 De tweede krijgt de bevoegdheid om ook bij agentschappen onderzoeken te voeren in het kader van de fraudebestrijding overeenkomstig verordening 1073/1999.203 Daarnaast voorziet de Commissie dat het nieuw opgerichte agentschap ook zou toetreden tot het interinstitutioneel

200

D. CURTIN, “Holding (Quasi-)Autonomous EU Administrative Actors to Public Account”, E.L.J. 2007, (523) 538. 201 Ibid. 202 Ibid., 537. 203 Verordening (EG) nr. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad van 25 mei 1999 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF), P.B. L 136/1 van 31 mei 1999.

57

akkoord betreffende de interne onderzoeken door het OLAF,204 maar ook dit ziet men bij de recentere agentschappen vandaag reeds terug. De sanctiefase De derde fase is die van de mogelijke sanctionering. Aangaande het sanctioneren van agentschappen vindt men impliciete en expliciete verwijzingen terug in het voorstel. Impliciet omdat de verschillende fora uit de tweede fase, met uitzondering van de Ombudsman, een zekere sanctiebevoegdheid hebben die aansluit bij hun bevoegdheid onder de debatfase. Daarnaast heeft de Commissie een aantal mechanismen opgenomen in haar voorstel die haar moeten toelaten het gedrag van het agentschap bij te sturen indien het agentschap aan agentshirking doet. Zo kan de Commissie veranderingen voorstellen aan de oprichtingsverordening, kan ze in haar ontwerpbegroting het bedrag veranderen dat zij als subsidie noodzakelijk acht voor het agentschap en doet de Commissie het voorstel om het mandaat van de directeur al dan niet te verlengen. Verder voorziet de Commissie ook een niet onaanzienlijke ex ante controle met het opstellen van de lijst van kandidaten voor de directeursfunctie, de adviezen die de Commissie geeft over het jaarlijks werkprogramma en het huishoudelijk reglement van het agentschap die opgesteld worden door de directeur en goedgekeurd worden door de raad van bestuur. Met haar vertegenwoordiging in de raad van bestuur zou de Commissie eveneens een belangrijke lopende controle hebben.

Europese Agentschappen: verdere ontwikkelingen Het voorstel dat de Commissie in februari 2005 deed botste echter al heel vlug op verzet binnen de Raad. Zoals blijkt uit het antwoord van de Raad op een aantal vragen van parlementsleden naar de reden van het oponthoud bij de behandeling van het voorstel, was hij niet overtuigd van de geschiktheid van het interinstitutioneel akkoord als instrument om de materie te regelen. Volgens de Raad bevatte het ontwerp van de Commissie materiële rechtsregels die de wetgevende macht in de toekomst aan een specifieke procedure, die evenwel niet in het Verdrag is opgenomen, zouden binden. Dit zou dan ook in strijd zijn met het Verdrag, gezien interinstitutionele akkoorden geen wijzigingen van, noch aanvullingen op het Verdrag mogen inhouden.205 Andoura en Timmerman vermelden dat het ontwerp van de Commissie eveneens als te gedetailleerd en politiek te ambitieus werd beschouwd.206

Bijgevolg kondigde de

204 Interinstitutioneel akkoord van 25 mei 1999 tussen het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Commissie van de Europese Gemeenschappen betreffende de interne onderzoeken verricht door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF), P.B. L 136/15 van 31 mei 1999. 205 Mondelinge vraag van Jo Leinen en Janusz Lewandowski, namens de Commissie AFCO, aan de Raad (O0093/2005): Ontwerp interinstitutioneel akkoord betreffende een kader voor Europese regelgevende agentschappen, P.B. C 280E/24 van 18 november 2006. 206 S. ANDOURA en P. TIMMERMAN, “Governance of the EU: The Reform Debate on European Agencies Reignited”, EPIN Working Paper 2008, http://shop.ceps.be/downfree.php?item_id=1736, 27.

58

Commissie in maart 2008 aan om haar voorstel in te trekken, wat ze uiteindelijk in maart 2009 ook deed.207 Ze nodigde de Raad en het Parlement uit voor een interinstitutioneel debat om op die manier tot een politieke overeenstemming te komen. Daarbij beloofde ze ook om tegen 2010 een grondige evaluatie van de bestaande agentschappen door te voeren die eveneens dient bij te dragen tot het debat. Als tegemoetkoming aan de eerder aangehaalde bemerkingen van het Parlement beloofde de Commissie eveneens om geen nieuwe voorstellen tot agentschapcreatie te doen.208 De Commissie liet echter ook duidelijk verstaan dat voor wat haar betreft zij “het basisconcept en de algemene beginselen van het voorgestelde interinstitutionele akkoord [zou] blijven gebruiken als referentie voor haar eigen aanpak van de agentschappen”209 Andoura en Timmerman merken op dat het ontbreken van een nieuw voorstel van de Commissie zowel risico’s als kansen inhoudt. Zo zouden Parlement en vooral Raad terug op de kar kunnen springen en hun preferenties te kennen geven, de agentschappen zelf zijn daarentegen meer gebaat bij een duidelijk voorstel.210 Gezien de stugge houding die de Commissie aanneemt door te kennen te geven dat zij de filosofie van het voorstel zal blijven hanteren, kunnen deze stellingen ook twee maal genuanceerd worden. Het Parlement reageerde inderdaad enthousiast op de mededeling van de Commissie en stemde in oktober 2008 een resolutie waarin ze haar aandachtspunten te kennen gaf en opriep om reeds in het najaar van 2008 het interinstitutioneel debat aan te vatten.211 Wederom moet hier een terughoudendheid van de Raad opgemerkt worden, die zich niet haastte om zijn positie te verduidelijken.212 Wat wel positief is, is dat de Raad, in tegenstelling tot het Europees Parlement dat vooral aandacht besteedt in haar resolutie omtrent het functioneren van agentschappen, ook opmerkt dat er een verduidelijking moet komen omtrent de rol en positie van de agentschappen in het institutioneel landschap.213 Inmiddels is de interinstitutionele werkgroep voor regelgevende agentschappen voor een eerste maal bijeengekomen op 10 maart 2009. Deze werkgroep, waarin de drie instellingen vertegenwoordigd zijn zal het forum zijn waar het interinstitutioneel debat gevoerd zal worden en waarin de volgende centrale thema’s besproken zullen worden: de rol en plaats van de agentschappen in de institutionele structuur van de EU, de oprichting, structuur en werking van de agentschappen en kwesties op het gebied van financiering, begroting, toezicht en

207

Zie P.B. C 71/17 van 25 maart 2009. Europese Commissie, “Europese Agentschappen – Verdere ontwikkelingen”, COM (2008) 135, 10. 209 Ibid. 210 S. ANDOURA en P. TIMMERMAN, “Governance of the EU: The Reform Debate on European Agencies Reignited”, EPIN Working Paper 2008, http://shop.ceps.be/downfree.php?item_id=1736, 27. 211 Resolutie van het Europees Parlement van 21 oktober 2008 over een strategie voor de toekomstige regeling van institutionele aspecten voor regelgevende agentschappen, P.B. C 3E/29 van 8 januari 2009. 212 Council of the European Union, Approval of a reply to be sent to Mr José Manuel BARROSO, President of the European Commission, Brussels, 17 June 2008, 10680/08. 213 Council of the European Union, Approval of a reply to be sent to Mr José Manuel BARROSO, President of the European Commission, Brussels, 7 November 2008, 14948/08, 4. 208

59

beheer. Momenteel worden de besprekingen gevoerd op technisch niveau en is de volgende vergadering op politiek niveau voorzien voor het vroege najaar.214 De problematiek lijkt dan ook voor een tijdje terug in de koelkast beland: nieuwe ontwikkelingen hoeft men niet te verwachten tot na de verkiezing van een nieuw Parlement en de samenstelling van een nieuwe Commissie.

Het voorstel: conclusies Uit de bespreking van het voorstel van de Commissie mag blijken dat de grootste verdienste van een toekomstige kaderregeling het feit is dat het een horizontale kaderregeling is, hoewel in een eerste fase enkel de toekomstige gemeenschapsagentschappen geviseerd werden. Door een meer uniforme interne structuur van agentschappen, een effectbeoordeling bij de creatie en een algemene set controlemechanismen wordt er inderdaad voor gezorgd dat een grotere transparantie ontstaat, die de verantwoordelijkheden van de verschillende actoren duidelijker stelt en de rechtszekerheid ten goede komt. Inhoudelijk bracht het voorstel van de Commissie evenwel weinig vernieuwende elementen, met uitzondering van de bepalingen inzake de effectbeoordeling vooraleer tot agentschapcreatie wordt overgegaan, de samenstelling van de raad van bestuur en benoeming van de directeur. De overige bepalingen kwamen neer op een institutionalisering van een bestaande praktijk: het beëindigen van de praktijk om artikel 308 EG te gebruiken voor agentschapscreatie, supervisie door de Ombudsman op het functioneren van agentschappen, de toepassing van het Financieel Reglement, het instellen van kamers van beroep voor besluitvormingsagentschappen. Hier moet dan ook gewezen worden op het feit dat de Commissie de huidige situatie inzake het functioneren van agentschappen niet volledig erkent, waardoor het onwaarschijnlijk is dat het voorstel van de Commissie een sluitend antwoord kan bieden op het toekomstig functioneren van agentschappen. Dit ligt in de lijn van de opmerking van Curtin aangaande de publieke verantwoording van agentschappen wanneer ze stelt dat sommige agentschappen in hun praktijk vandaag, verder staan dan de Commissie voor wat betreft de participatie van stakeholders.215 Hiermee doelt ze inderdaad op de notice and comment praktijk zoals uitgewerkt door het EASA en zoals hierboven beschreven werd.216 Daarnaast vestigen Andoura en Timmerman terecht de aandacht op de inflatie aan controlemechanismen waaraan agentschappen onderworpen worden en die vooral problematisch kunnen zijn voor de kleinere agentschappen. Dat aangezien het voldoen aan de verschillende mechanismen een aanzienlijke

214

Persbericht van de Europese Gemeenschap, “EU start besprekingen over Europese Agentschappen”, IP/09/413, Brussel, 18 maart 2009. 215 D. CURTIN, “Delegation to EU Non-Majoritarian Agencies and the Emerging Practices of Public Accountability” in D. GERADIN, R. MUNOZ en N. PETIT (eds.), Regulation Through Agencies In The Eu, Cheltenham, Elgar, 2005, 109-110. 216 Cf. supra, noot 168.

60

administratieve last betekent en heel wat mechanismen, zoals de mechanismen voor de financiële controle boven uiteengezet, elkaar overlappen.217 Evenwel kan ook opgemerkt worden dat deze last relatief is: zij is een constante, die slechts problematisch wordt indien ze moet gedragen worden door een kleine administratie. Indien dit het geval is, kan men zich echter de vraag stellen of het oprichten van een agentschap met de daarbij horende vaste kosten, die weinig verschillen naar gelang de grootte van het agentschap, wel de proportionaliteitstoets, die in de filosofie van de Commissie deel gaat uitmaken van de effectbeoordeling voorafgaand aan de oprichting van agentschappen, zou doorstaan. Als laatste moet opgemerkt worden dat het voorstel van de Commissie en eventuele toekomstige voorstellen, als secundair recht nooit afbreuk kunnen doen aan het Verdrag en het arrest Meroni ook niet kunnen overrulen. Evenwel is het niet ondenkbaar dat, eenmaal een kaderregeling uitgewerkt en van kracht, het Hof de doctrine uit Meroni zal verfijnen of herroepen naar aanleiding van een geschil m.b.t. de kaderregeling. De aankondiging dat de interinstitutionele werkgroep zich ook zou buigen over de rol en plaats van agentschappen in de institutionele structuur, een vraag die onbehandeld bleef in het voorstel van de Commissie, is hier alvast een positieve indicatie voor. De tweede mogelijkheid is uiteraard een verandering in het primair recht, waarop in het nu volgend en laatste deel zal worden ingegaan.

217

S. ANDOURA en P. TIMMERMAN, “Governance of the EU: The Reform Debate on European Agencies Reignited”, EPIN Working Paper 2008, http://shop.ceps.be/downfree.php?item_id=1736, 29.

61

Agentschappen in de verdragsherzieningen In dit laatste deel wordt ingegaan op de veranderingen die het Verdrag van Lissabon zou betekenen voor het functioneren van de agentschappen en specifiek voor de problemen die hierboven aan bod zijn gekomen. Vooraleer te kijken naar de definitieve goedgekeurde tekst van het Verdrag is het evenwel nuttig te kijken naar de travaux préparatoires, meer bepaald van de Grondwet, maar ook van het verdrag van Nice. Het stilzwijgen van het Verdrag omtrent agentschappen werd immers reeds in de jaren ’90 van de vorige eeuw opgemerkt, toen de rol die agentschappen spelen op Europees niveau alsmaar belangrijker werd.

Verdrag van Nice In de Intergouvernementele Conferentie van 2000 werden reeds verschillende voorstellen gedaan om de agentschappen een plaats te geven in het Verdrag. Zo vermeldt het rapport van de voorzitter aan de Europese Raad van Feira het voorstel om artikel 7 EG te amenderen en een derde paragraaf toe te voegen die als volgt zou lezen: “Where this appears necessary in order to carry out any of the activities provided for in Article 3, the Council, acting in accordance with the procedure laid down in Article 251, shall establish an agency having legal personality and determine the rules applicable thereto.”218 Dit voorstel was inderdaad bijzonder verregaand. Zonder de verschillende agentschappen op te lijsten in artikel 7 EG, zouden zij instellingen worden van de Gemeenschap op eenzelfde niveau als dat van het Parlement, Commissie, Raad, Hof van Justitie en Rekenkamer. Dit is inderdaad ook de oplossing die Geradin naar voren schuift als de meest ideale. Gezien op deze wijze er geen enkele twijfel meer bestaat omtrent een mogelijke inbreuk op het beginsel van het institutioneel evenwicht, de agentschappen zouden immers deel uitmaken van dit evenwicht.219 Vermoedelijk werd het door de vertegenwoordigers van de lidstaten daarom ook als te verregaand en ambitieus beschouwd, gezien een aantal maanden later de oprichting van agentschappen geregeld werd in een nieuw voorstel. Zo werd een nieuw artikel, 256a EG voorgesteld met de volgende inhoud: “Where this appears necessary in order to carry out any of the activities provided for in Article 3, the Council, acting in accordance with the procedure laid down in Article 251, shall establish an

218

Conference of the Representatives of the Governments of the Member States, Brussels, 14 June 2000, CONFER 4750/00, 89. 219 Cf. supra, noot 98.

62

agency having legal personality and confer on it powers to implement the rules which the Council lays down, without prejudice to Article 202 TEC. The rules governing languages applying to each of the agencies established on the basis of this Article shall be covered by Article 290.”220 Deze oplossing zou door Geradin als suboptimaal beschouwd worden. De bepaling bevat immers enkel de bevoegdheid om agentschappen op te richten. Deze agentschappen zouden bovendien enkel regels kunnen implementeren, waardoor de bevoegdheid voor de Gemeenschap om agentschappen van de derde categorie op te richten nog altijd zou ontbreken. Dit is echter enkel problematisch voor diegenen die voor zulke agentschappen pleiten. Problematisch in het licht van de aangehaalde problemen in dit werk is dan weer dat deze voorgestelde vlag de huidige lading niet dekt. Wederom kan hier verwezen worden naar het EASA dat zich niet louter bezig houdt met het implementeren van regels. Bovendien biedt dit artikel ook geen duidelijke oplossing voor de vraag hoe agentschappen inwerken op het institutioneel evenwicht, gezien ze mits het voorgestelde artikel niet onverkort geïncorporeerd worden in dat evenwicht. Wel zou een gelijkaardig artikel als dit,, of althans de vraag tot interpretatie ervan, de aanleiding kunnen zijn voor een herziening of verfijning van het arrest Meroni. Zoals Vos opmerkt stond de Commissie zelf niet bijzonder positief tegenover deze ontwerpartikelen.221 Toenmalig Commissievoorzitter Prodi gaf in een toespraak aan het Europees Parlement de visie van de Commissie te kennen, wanneer hij de creatie van agentschappen aanhaalde als voorbeeld van de intergouvernementele fragmentatie die de slagkracht van de Gemeenschap ondermijnen: “My second example of the risk of fragmentation is the desire expressed by some Member States in the intergovernmental conference to amend the Treaty to facilitate the creation of agencies on which the Council can then confer executive powers. Let us have no illusions: there is a real danger that this will create conflicting centres of power. Agencies may indeed be needed to give the Union bodies and authorities of the kind that exist in all systems today, and to allow the Commission better to perform its executive role without excessive bureaucratic burdens. But this must be done by maintaining the logic of the Community system.

220

Conference of the Representatives of the Governments of the Member States, Brussels, 14 September 2000, CONFER 4770/00 ADD 1, 40. 221 E. VOS, “Agencies and the European Union” in L. VERHEY en T. ZWART (eds.), Agencies in European and comparative perspective, Antwerpen, Intersentia, 2003, (113) 128-129.

63

Those agencies must operate under the authority of the Commission – which is answerable to you for their actions.”222 Commissievoorzitter Prodi verwoordde de bezorgdheid van de Commissie op een bijzonder heldere wijze, de Commissie staat immers niet te popelen om in bureaucratic competition te treden met nieuwe machtscentra die door de lidstaten gedomineerd worden. Zo een competitie is echter geen automatisch gevolg van de creatie van agentschappen, wat Prodi ook erkent. In de hierboven besproken kaderregeling kan men zien dat de Commissie meer greep wenst te krijgen op de agentschappen d.m.v. een paritair samengestelde raad van bestuur en door een codificering van een aantal controlemechanismen. Het verzet van de Commissie was dus geenszins principieel van aard, de Commissie wenste enkel de positie en relatie van de agentschappen ten opzichte van de andere instellingen, in de eerste plaats haarzelf, te verduidelijken vooraleer hen op te nemen in het Verdrag. Het verzet van de Commissie tegen de ontwerpamendementen betekende volgens Vos evenwel dat het Verdrag van Nice uiteindelijk geen bepaling bevatte aangaande het oprichten en/of functioneren van agentschappen.223

Agentschappen in de Ontwerp-Grondwet en het Verdrag van Lissabon Het feit dat er geen specifieke voorzieningen betreffende agentschappen werden getroffen in het Verdrag van Nice betekende uiteraard niet dat het probleem zich niet meer stelde. Integendeel, tijdens de werkzaamheden van de Europese Conventie, die zouden leiden tot het Ontwerpverdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa, kwam de problematiek weer ter sprake. Intussen was de derde golf van agentschapcreatie ook reeds begonnen. Allereerst kan de mededeling van de Commissie over de institutionele structuur, gezonden aan de Conventie, vermeld worden.224 Daarin herhaalt de Commissie letterlijk wat ze in haar mededeling waarin ze een kaderregeling voor agentschappen aankondigde,225 stelde en vraagt ze impliciet om de inhoud van de nog te onderhandelen kaderregeling vast te leggen in het Verdrag. Daarnaast zijn er de bijdrages van de leden van de Conventie zelf: zo werden er een aantal voorstellen geformuleerd die aanleunen bij de geciteerde voorstellen in de IGC van 2000. De 222

Speech of Romano Prodi, Plenary Session of the European Parliament, Strasbourg, 3 October 2000, SPEECH/00/352, http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/00/352&format=PDF&aged=1&lang uage=EN&guiLanguage=en. 223 E. VOS, “Agencies and the European Union” in L. VERHEY en T. ZWART (eds.), Agencies in European and comparative perspective, Antwerpen, Intersentia, 2003, (113) 128-129. 224 Europese Commissie, “Vrede, vrijheid en solidariteit voor de Europese Unie – Mededeling van de Commissie over de institutionele structuur”, CONV 448/02, http://register.consilium.europa.eu/pdf/nl/02/cv00/00448nl2.pdf, 13. 225 Europese Commissie, “Kader voor Europese regelgevende agentschappen”, COM (2002) 718.

64

werkgroep Complementaire bevoegdheden merkte in haar eindverslag op dat voor een aantal beleidsdomeinen veelvuldig gebruik werd gemaakt van artikel 308. In haar aanbevelingen raadde ze dan ook aan om, zo de gemeenschap deze beleidsdomeinen verder wenst te betreden, expliciete verdragsbepalingen hiervoor te voorzien.226 Eén van deze beleidsdomeinen die de werkgroep aanhaalde was de oprichting van agentschappen. Deze aanbeveling werd echter niet uitgewerkt tot een artikel vergelijkbaar met de ontwerpartikelen uit de IGC van 2000, noch door de Conventie noch in de IGC van 2004. Ook de werkgroep Vereenvoudiging besteedde aandacht aan agentschappen door aan te bevelen dat een zekere verheldering moest gebracht worden inzake de implementatie van Europese regelgeving, waarbij volgens de werkgroep ook voorzieningen dienden te worden getroffen betreffende de rol die agentschappen kunnen spelen bij de uitvoering van gemeenschapsbeleid.227 Echter ook deze aanbeveling werd niet verder uitgewerkt, net als een aantal bijdragen van individuele leden van de Conventie aangaande de mogelijke bevoegdheden die aan agentschappen kunnen gedelegeerd worden en de rol die zij kunnen spelen in de implementatie van communautaire regelgeving.228 Klaarblijkelijk lagen de vragen achter deze voorstellen nog politiek te gevoelig, in tegenstelling tot andere voorstellen betreffende het functioneren van agentschappen die wel de definitieve tekst van de Grondwet en het Hervormingsverdrag haalden (cf. infra). Opvallend is overigens dat de Commissie vanaf de derde golf van agentschapcreatie afstapt van het gebruik van artikel 308 om agentschappen op te richten, terwijl het juist dit gebruik van artikel 308 EG was die aanleiding gaf tot een aantal voorstellen in de IGC van 2000 en in de Conventie, waarbij gepleit werd voor een aparte rechtsgrond. Naast de vragen omtrent de positie van agentschappen binnen de institutionele structuur van de Unie en de grenzen waarbinnen ze dienen te functioneren heeft de Conventie zich ook gebogen over de tweede problematiek die hierboven werd behandeld, te weten de vereiste van een adequate rechtsbescherming tegen het optreden van deze agentschappen. Speciale aandacht naar deze problematiek ging uiteraard uit van de studiegroep “Hof van Justitie”. Zo valt in een werkdocument van de studiegroep een korte analyse te lezen die een aantal punten

226 Eindverslag van Werkgroep V: Complementaire bevoegdheden, Brussel, 4 november 2002, CONV 375/1/02 REV 1, http://register.consilium.eu.int/pdf/nl/02/cv00/00375-r1nl2.pdf, 17. 227 Eindverslag van Werkgroep IX: Vereenvoudiging, Brussel, 29 november 2002, CONV 424/02, http://register.consilium.eu.int/pdf/nl/02/cv00/00424nl2.pdf, 12. 228 Zie o.a. Bijdrage van de heer Elmar Brok, lid van de Conventie: "De grondwet van de Europese Unie", CONV 325/2/02 REV 2, http://register.consilium.europa.eu/pdf/nl/02/cv00/cv00325-re02nl02.pdf, 76; Bijdrage van de heer Erwin Teufel, lid van de Conventie: "Ontwerp van de Universiteit van Freiburg voor een Europees constitutioneel verdrag", CONV 495/03, http://register.consilium.europa.eu/pdf/nl/03/cv00/cv00495nl03.pdf, 13; Suggestion for amendment of Article: 28 by Mr Andrew Duff et al., Members of the Convention, http://europeanconvention.eu.int/docs/treaty/pdf/28/Art28Duff.pdf.

65

gemeenschappelijk heeft aan deze in dit werk.229 Deze elementen zullen hier niet herhaald worden, maar vallen te herleiden tot de conclusie dat inzake justitieel toezicht er een grote materiële en formele diversiteit bestaat tussen de verschillende oprichtingsverordeningen, zonder dat er in deze differentiering een logica kan ontwaard worden. In het werkdocument wordt dan ook gesuggereerd dat de studiegroep kan aanbevelen om het toepassingsgebied van artikel 230 EG uit te breiden naar de handelingen van “bodies and agencies”. Dat advies werd inderdaad ook aanbevolen in het eindverslag van de studiegroep.230 De idee, door de studiegroep aangehaald, achter deze aanbeveling is dezelfde als deze die in dit werk ook reeds aan bod kwam: “het beginsel van een effectieve rechtsbescherming, zoals dat in vaste rechtspraak is verankerd […] vereist dat geen enkele bezwarende handeling van een instelling, bureau of orgaan kan ontsnappen aan rechterlijke wettigheidstoetsing. Het valt overigens onmogelijk categorisch uit te sluiten dat een nieuw opgericht bureau dergelijke handelingen aanneemt, ook al voorziet de betreffende oprichtingsverordening niet in een bevoegdheid tot het aannemen van handelingen in formele zin.”231 Een laatste belangrijke element dat de studiegroep aanhaalt met betrekking tot de wettigheidstoetsing van handelingen van agentschappen is dat in de oprichtingsakte van het agentschap bijzondere bepalingen zouden kunnen worden opgenomen betreffende de uitoefening van deze toetsing. De aanbevelingen, door de leden van de Conventie gedaan aangaande nieuwe bepalingen met betrekking tot het voorzien van effectieve rechtsbescherming tegen de handelingen van agentschappen werden, i.t.t. de aanbevelingen betreffende de positie en de creatie van agentschappen, wel overgenomen in het Ontwerp-verdrag tot vaststelling van een Grondwet en in de Grondwet. Deze aanbevelingen zijn dan uiteindelijk ook overgenomen in het Verdrag van Lissabon, waar met betrekking tot de bepalingen aangaande agentschappen een aantal kleine, maar niet onbeduidende wijzigingen kunnen opgemerkt worden. Algemeen kan gesteld worden dat het Verdrag van Lissabon een opwaardering, in de vorm van een erkenning, inhoudt voor de agentschappen. Deze erkenning is evenwel duidelijker en explicieter in de Engelstalige versie van het Verdrag dan in de Nederlandstalige. Zo werden heel wat verdragsbepalingen in de Engelstalige versie op volgende wijze geamendeerd: waar de oude bepaling van toepassing was op de “Union institutions” is deze in de versie van het Verdrag van Lissabon van toepassing op “Union institutions, bodies, offices and agencies”, in de Nederlandstalige versie wordt er niet

229

Right of appeal against agencies created by secondary legislation, Brussels, 10 March 2003, CIRCLE 1, Working Document 09, http://european-convention.eu.int/docs/wdcir1/8684.pdf. 230 Eindverslag van de studiegroep voor de werking van het Hof van Justitie, Brussel, 25 maart 2003, CONV 636/03, CERCLE 1, http://register.consilium.europa.eu/pdf/nl/03/cv00/cv00636nl03.pdf, 8-10. 231 Ibid., 9.

66

expliciet gerefereerd naar agentschappen maar wel naar het meer generieke ‘instanties’. Zo wordt het toepassingsgebied ratione personae van de verdragsbepalingen inzake de toegang van burgers tot documenten, de activiteiten van de Ombudsman en het toezicht door de Rekenkamer uitgebreid van de “instellingen en organen” naar de “instellingen, organen of instanties van de Unie.”232 De belangrijkste vernieuwingen vindt men terug onder Deel 6, Titel I, Hoofdstuk 1, Afdeling 4 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, handelend over het Hof van Justitie. Daar vindt men de eerder vermelde aanbevelingen van de Conventie terug: in artikel 263 VWEU (oud artikel 230 VEG) valt te lezen “Het [Hof] gaat ook de wettigheid na van de handelingen van de organen of instanties van de Unie waarmee rechtsgevolgen ten aanzien van derden worden beoogd.” Daarbij werd ook de aanbeveling van de Conventie om een flexibiliteit te voorzien overgenomen via volgende bepaling “De handelingen tot oprichting van organen en instanties van de Unie kunnen voorzien in bijzondere voorwaarden en bepalingen inzake de beroepen welke door natuurlijke of rechtspersonen worden ingesteld tegen handelingen van deze organen of instanties waarmee rechtsgevolgen ten aanzien van hen worden beoogd.” Ook het nieuw artikel 265 VWEU (oud artikel 232 VEG) dat het beroep wegens nalaten van de instellingen regelt “is onder dezelfde voorwaarden van toepassing op de organen en de instanties van de Unie die nalaten een besluit te nemen.” Het Hof krijgt met artikel 267 VWEU (oud artikel 234 VEG) ook de bevoegdheid om “bij wijze van prejudiciële beslissing, een uitspraak te doen […] over de geldigheid en de uitlegging van de handelingen van de instellingen, de organen of de instanties van de Unie.” Een verdere erkenning van de positie van de agentschappen, ten voordele van deze agentschappen zelf, vindt men terug in het geamendeerde statuut van het Hof van Justitie: de mogelijkheid om te interveniëren in de rechtsgang en om derdenverzet in te stellen tegen gewezen arresten werd ook opengesteld aan instanties van de Unie.233

Conclusie Uit de bespreking van de voorstellen gedaan op de IGC 2000 en de Conventie mag blijken dat agentschappen nog steeds een controversieel thema zijn. De voorstellen die de vragen aanraakten betreffende de positie en de rol van agentschappen haalden de eindversies van de verdragen niet. De veranderingen die het Verdrag van Lissabon met zich mee zullen brengen, in de veronderstelling dat het Verdrag geratificeerd wordt, zijn in feite niets meer dan het codificeren in primair recht van een evolutie die zich reeds heeft voorgedaan in het secundair gemeenschapsrecht. In dat opzicht moet worden opgemerkt dat een groot deel van de 232

Zie respectievelijk artikelen 15, 228 en 287 in de Geconsolideerde versie van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, P.B. C 115/1 van 09 mei 2008. 233 Artikelen 40 en 41 van Protocol (nr. 3) Betreffende het statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, P.B. C 115/1 van 09 mei 2008.

67

kaderregeling die de Commissie wenste in te voeren, ook terug te vinden is in het Verdrag van Lissabon. Niet toevallig gaat het juist om dat deel dat in de bespreking van het voorstel van de Commissie hierboven werd bestempeld als de codificering van de bestaande praktijk. Deze codificering via het Verdrag biedt evenwel een aantal evidente voordelen tegenover een codificering via een interinstitutioneel akkoord. Zoals Vos opmerkt resulteert een verdragswijziging in een grotere coherentie en rechtszekerheid,234 die niet op eenzelfde wijze kunnen verzekerd worden via een interinstitutioneel akkoord. Hier moet echter ook opgemerkt worden dat het nieuw artikel 263 VWEU ruimte laat aan de oprichtingsverordeningen om specifieke voorwaarden en bepalingen te treffen aangaande de beroepen ingesteld door natuurlijke of rechtspersonen tegen handelingen van agentschappen. Deze voorziening dient er ongetwijfeld toe om het bestaande systeem dat geldt voor de besluitvormingsagentschappen, waarbij eerst beroep dient ingesteld te worden voor een interne kamer van beroep vooraleer men naar het Hof kan stappen, intact te houden. Het laat echter eveneens de mogelijkheid om via de secundaire wetgeving andere uitzonderingen in te stellen en hoewel niets uit de eerder besproken beleidsdocumenten van de Commissie hier op wijst, valt dit ook niet zomaar uit te sluiten naar de toekomst toe. Inzake rechtsbescherming tegen handelingen van de agentschappen biedt het Verdrag van Lissabon bijgevolg een horizontale oplossing. Hoewel de positie van de agentschappen in de institutionele structuur ietwat versterkt is, door de erkenning van hun bestaan in de bepalingen omtrent het rechterlijk toezicht, lijkt er in de Verdragen voor het overige weinig substantieel verandert. Zo blijft titel II van het Verdrag betreffende de Europese Unie stilzwijgend aangaande het bestaan van agentschappen. Hierdoor lijkt enig aanknopingspunt in de nieuwe Verdragen, dat het Hof zou kunnen gebruiken om de doctrine in het arrest Meroni te herzien of te verfijnen, onbestaand. Dit neemt natuurlijk niet weg dat de geëvolueerde praktijk an sich dit aanknopingspunt mijns inziens wel blijft leveren.

234

E. VOS, “Agencies and the European Union” in L. VERHEY en T. ZWART (eds.), Agencies in European and comparative perspective, Antwerpen, Intersentia, 2003, (113) 132.

68

Conclusie In dit werk stond de problematiek van het groeiend belang, zowel kwantitatief als kwalitatief, van agentschappen in de communautaire administratie centraal. De twee afgelopen decennia zijn daarbij getuige geweest van een explosieve groei van deze instanties. Instanties waarvan het bestaan niet voorzien, maar ook niet uitgesloten wordt door de Verdragen en waarvan de bestaansmogelijkheid en de positie in de institutionele structuur van de Gemeenschap door de rechtspraak van het Hof verduidelijkt moest worden. Zo werd vastgesteld dat in de rechtsleer en in officiële documenten van de Commissie het arrest Meroni naar voren wordt geschoven als hèt arrest waarin het Hof heeft verduidelijkt welke positie agentschappen kunnen innemen en welke bevoegdheden zij kunnen uitoefenen. Evenwel werd ook vastgesteld dat de voorwaarden in het arrest Meroni vastgelegd problematisch zijn: het arrest werd uitgesproken op basis van het EGKS Verdrag, in de zaak ging het om delegatie aan privaatrechtelijke instellingen en gezien de gedateerdheid van het arrest was de maatschappelijke en bestuurlijke context sterk verschillend van de context anno 2009. Dit maakt dat men er niet zomaar van kan uitgaan dat Meroni good law is, zoals sommige auteurs in de rechtsleer wel doen. Het is duidelijk dat de achterliggende bekommernis van het Hof en de advocaat-generaal nog altijd good is, maar de oplossing die het Hof voor de problematiek heeft geformuleerd is dat niet. Althans niet indien deze oplossing die werd uitgesproken voor wat betreft delegatie aan privaatrechtelijk instellingen, ook toegepast wordt op publieke instellingen zoals de agentschappen. Deze tekortkomingen in de rechtspraak vertalen zich ook naar de praktijk, waar men ziet dat een aantal agentschappen in hun functioneren de Meroni-limieten schenden. Vastgesteld werd dat het Hof recentelijk in het arrest Schräder inderdaad ook erkent dat sommige agentschappen een discretionaire bevoegdheid hebben, zonder dat daarbij evenwel de link wordt gelegd naar het arrest Meroni. Het toont wel aan dat het strikt toepassen van de Meroni doctrine op agentschappen vandaag onzinnig is en dat een herziening, of minstens een verfijning, van de doctrine noodzakelijk is. Een complicerende factor die daarbij vastgesteld werd, is de rol die de Commissie speelt. Zij kan zich immers goed vinden in een Meroni doctrine die stipuleert dat agentschappen enkel uitvoerende taken, maar geen discretionaire bevoegdheden kunnen uitoefenen. Dat beschermt de bevoorrechte positie van de Commissie als enige actor in de communautaire administratie die, de iure, een discretionaire bevoegdheid heeft, zelf indien dit de facto niet meer zo is.

69

De terughoudende positie van de Commissie om de rol die de agentschappen vandaag in de communautaire administratie spelen te erkennen, werd dan ook eveneens opgemerkt in de voorstellen die de Commissie heeft gedaan om een kaderregeling voor agentschappen uit te werken. Daarin getuigde ze niet alleen van een zeker gebrek aan toekomstvisie, maar ook simpelweg aan een gebrek aan realiteitszin door de relatief verregaande prerogatieven die een aantal agentschappen vandaag reeds hebben, niet op te nemen in de voorafgaande analyse aan het voorstel. De houding van de Commissie is dan ook niet bevorderlijk tot het bereiken van een oplossing van de problematiek. De groeiende rol van agentschappen en hun groter wordende prerogatieven betekenen ook een uitdaging voor het beginsel van de daadwerkelijke rechtsbescherming. Het feit dat het Hof in het arrest Meroni belangrijke prerogatieven heeft willen reserveren voor de Verdragsinstellingen, tegen wier handelingen een daadwerkelijke rechtsbescherming door het Verdrag gegarandeerd is, om op deze manier te vermijden dat er een lacune in de rechtsbescherming zou ontstaan, compliceert de problematiek. Het feit dat vandaag de vraag naar een adequate rechtsbescherming tegen het optreden van agentschappen gesteld wordt, is daarom een bijkomende indicatie dat het arrest Meroni met de voeten getreden wordt. Toch werd vastgesteld dat, zij het op ad hoc wijze, het beginsel van de adequate rechtsbescherming tot nu toe vermoedelijk voldoende gerespecteerd blijft. Dit doordat de oprichtingsverordeningen van de agentschappen met de grootste prerogatieven begiftigd, expliciet voorzien in rechterlijke toetsing door het Hof, maar ook doordat het Hof niet heeft nagelaten een niet-bindend advies van een agentschap aan de Commissie te toetsen, in die gevallen waar beroep enkel kan ingesteld worden tegen de handeling van de Commissie, zoals in het arrest Artegodan. Ook de inspanningen op het vlak van de preventieve rechtsbescherming zoals het EASA deze heeft ondernomen kunnen hier vermeld worden, zij het dat een notice and comment procedure op zich, hoe uitgewerkt ook, onvoldoende is om het beginsel te doen respecteren. De quasiregelgevende bevoegdheden van het EASA lijken dan ook het meest problematisch vanuit rechtsbeschermingsoogpunt en moeten met de grootste aandacht gevolgd worden. Ook vanuit rechtsbeschermingsperspectief waren de voorstellen van de Commissie onvoldoende. De kaderregeling zou immers enkel gelden voor de toekomstige agentschappen en het interinstitutioneel akkoord dat gestalte moest geven aan de kaderregeling wordt gekenmerkt door hetzelfde probleem als de oprichtingsverordeningen van agentschappen die rechterlijke toetsing voorzien: een dergelijke bevoegdheidsuitbreiding van het Hof kan immers enkel via verdragsherziening. De voorgestelde kaderregeling zou dan enkel de toekomstige coherentie van het agentschapsbeleid verhogen, maar niet de huidige en zou ook weinig meer bijdragen aan de rechtszekerheid. 70

De veranderingen die met het Verdrag van Lissabon zouden doorgevoerd worden, zouden daarentegen wel tot een grotere algemene coherentie en een grotere rechtszekerheid leiden. Hoewel de materiële bepalingen quasi identiek zijn aan deze in het ontwerp tot interinstitutioneelakkoord van de Commissie. Deze bepalingen zouden dan evenwel deel uitmaken van het primair recht en van toepassing zijn op alle agentschappen, zowel huidige als toekomstige. Echter, ook het Verdrag van Lissabon biedt geen antwoord op de vraag welke de rol is, of welke de rol zou kunnen zijn, die agentschappen in de Unieadministratie spelen. De verdragswetgever heeft dus wederom, net zoals vastgesteld werd bij de verdragsherziening in Nice, nagelaten deze vraag te beantwoorden. Een vraag die inderdaad politiek gevoelig ligt aangezien de agentschappen ondanks hun geografische dispersie deel uitmaken van een centraliserende, supranationale tendens waarin bevoegdheden van het nationale naar het Europese niveau worden geheveld. Echter juist omdat deze vragen zo politiek gevoelig liggen, is het aangewezen dat de Europese politieke leiders en niet de Europese rechter er een antwoord op zouden formuleren. Vooralsnog blijft dit antwoord uit, waardoor, indien de vraag gesteld wordt, het Hof inderdaad verplicht wordt zich uit te spreken en een politiek getint vonnis te vellen. Het plichtsverzuim van de politici valt niet enkel te betreuren bij de verdragsherzieningen, maar ook bij het stranden van de onderhandelingen over het interinstitutioneel akkoord. Hoewel een verdragsherziening te verkiezen valt, had zelfs dit akkoord wat meer houvast kunnen bieden aan het Hof om de stilzwijgende verdragen te interpreteren, een houvast die nu volledig ontbreekt. Door een gebrek aan consensus is de academische discussie omtrent het agentificatieproces dus geenszins afgesloten. Wat betreft de politieke discussie biedt het interinstitutioneel debat, dat recent werd aangevat in de werkgroep, een nieuwe mogelijkheid om een beter en toekomstgerichter antwoord te formuleren dan het beperkt en ontoereikend antwoord waartoe de Commissie een aanzet gaf in haar eerste voorstel. Zo een antwoord zou ook een constructieve stap betekenen in de academische discussie die nu eerder vastgeroest lijkt. Voor een definitieve beslechting van de problematiek is het evenwel wachten op een verdragsherziening en/of nieuwe rechtspraak van het Hof.

71

Bibliografie Rechtspraak Conclusie advocaat-generaal Roemer van 19 maart 1958 in zaak 9/56, Meroni & Co Industrie Metallurgiche, Societa per Azioni/Hoge Autoriteit, Jur. 1958, 89. Arrest van het Hof van 13 juni 1958 in zaak 9/56, Meroni & Co Industrie Metallurgiche, Societa per Azioni/Hoge Autoriteit, Jur. 1958, 11. Arrest van het Hof van 17 juli 1959 in de gevoegde zaken 32/58 en 33/58, Société Nouvelle des Usines de Pontlieue - Acieries du Temple/Hoge Autoriteit, Jur. 1959, 297. Arrest van het Hof van 25 januari 1979 in zaak 98/78, A. Racke/Hauptzollamt Mainz, Jur. 1979, 69. Arrest van het Hof van 14 mei 1981 in zaak 98/80, Giuseppe Romano/Rijksinstituut voor ziekteen invaliditeitsverzekering, Jur. 1981, 1241. Arrest van het Hof van 23 april 1986 in zaak 294/83, Parti Ecologiste “Les Verts”/Europees Parlement, Jur. 1986, 1339. Arrest van het Hof van 22 mei 1990 in zaak C-70/88, Europees Parlement/Raad van de Europese Gemeenschappen, Jur.1990, I-2041. Arrest van het Hof van 27 oktober 1992 in zaak C-240/90, Duitsland/Commissie van de Europese Gemeenschappen, Jur. 1992, I-5383.

Bondsrepubliek

Arrest van het Hof van 2 december 1992 in zaak C-370/89, Société Générale d'Entreprises Electro-Méqaniques SA en Roland Etroy/EIB, Jur. 1992, I-6211. Arrest van het Hof van 15 juni 1993 in zaak C-225/91, Matra SA/Commissie, Jur. 1993, I-3023. Arrest van het Hof van 5 mei 1998 in zaak C-157/96, The Queen/Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, Jur. 1998, I-2211. Arrest van het Hof van 5 oktober 2000 in zaak C-376/98, Bondsrepubliek Duitsland/Europees Parlement en Raad van de Europese Unie, Jur. 2000, I-8419. Arrest van het Hof van 25 juli 2002 in zaak C-50/00 P, UPA/Raad van de Europese Unie, Jur. 2002, I-6677. Arrest van het Gerecht van 26 november 2002 in de gevoegde zaken T-74/00, T-76/00, T-83/00 tot en met T-85/00, T-132/00, T-137/00 en T-141/00, Artegodan GmbH/Commissie, Jur. 2002, II-4945. Arrest van het Hof van 10 juli 2003 in zaak C-15/00, Commissie/EIB, Jur. 2003, I-7281 Arrest van het Hof van 26 mei 2005 in zaak C-301/02 P, Carmine Salvatore Tralli/Europese Centrale Bank, Jur. 2005, I-4071. 72

Arrest van het Hof van 12 juli 2005 in de gevoegde zaken C-154/04, C-155/04, The Queen, op verzoek van Alliance for Natural Health e.a./Secretary of State for Health en National Assembly for Wales, Jur. 2005, I-6451. Arrest van het Gerecht van 19 november 2008 in zaak T-187/06, Schräder/CPVO, Jur. 2008, n.n.g. Akten van Gemeenschapsinstellingen Verordening (EEG) nr. 1365/75 van de Raad van 26 mei 1975 betreffende de oprichting van een Europese Stichting tot verbetering van de levens- en arbeidsomstandigheden, P.B. L 139/1 van 30 mei 1975. Verordening (EG) nr. 40/94 van de Raad van 20 december 1993 inzake het Gemeenschapsmerk, P.B. L 11/1 van 14 januari 1994. Verordening (EG) nr. 2062/94 van de Raad van 18 juli 1994 tot oprichting van een Europees Agentschap voor de veiligheid en de gezondheid op het werk, P.B. L 216/1 van 20 augustus 1994. Verordening (EG) nr. 2100/94 van de Raad van 27 juli 1994 inzake het communautaire kwekersrecht, P.B. L 227/1 van 1 september 1994. Besluit 1999/468/EG van de Raad van 28 juni 1999 tot vaststelling van de voorwaarden voor de uitoefening van de aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden, P.B. L 148/23 van 17 juli 1999. Europese Commissie, “Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke regels op het gebied van de burgerluchtvaart en tot oprichting van een Europees Agentschap voor de Veiligheid van de Luchtvaart”, COM (2000) 595. Speech of Romano Prodi, Plenary Session of the European Parliament, Strasbourg, 3 October 2000, SPEECH/00/352, http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/00/352&format=PDF&age d=1&language=EN&guiLanguage=en. European Commission, "Establishing a framework for decision-making regulatory agencies" Report by the working group (Group 3a) for the White Paper on Governance, June 2001, SG/8597/01-EN. Europese Commissie, “Europese Governance: een Witboek”, COM (2001) 428. Europese Commissie, “Europese Governance: een betere wetgeving”, COM (2002) 275. Europese Commissie, “Kader voor Europese regelgevende agentschappen”, COM (2002) 718. Verordening (EG, EURATOM) nr. 1605/2002 van de Raad van 25 juni 2002 houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen, P.B. L 248/1 van 16 september 2002

73

Verordening (EG, EURATOM) nr. 2343/2002 van de Commissie van 23 december 2002 houdende de financiële kaderregeling van de organen, bedoeld in artikel 185 van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen, P.B. L 357/72 van 31 december 2002. Resolutie van het Europees Parlement over de mededeling van de Commissie "Kader voor Europese regelgevende agentschappen", P.B. C 92E/119 van 16 april 2004. Verordening (EG) nr. 726/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 tot vaststelling van communautaire procedures voor het verlenen van vergunningen en het toezicht op geneesmiddelen voor menselijk en diergeneeskundig gebruik en tot oprichting van een Europees Geneesmiddelenbureau, P.B. L 136/1 van 30 april 2004. Verordening (EG) nr. 851/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 tot oprichting van een Europees Centrum voor ziektepreventie en –bestrijding, P.B. L 142/1 van 30 april 2004. Europese Commissie, “Ontwerp Inter-institutioneel Akkoord betreffende een kader voor Europese regelgevende agentschappen”, COM (2005) 59. Resolutie van het Europees Parlement over het ontwerp van de Commissie voor een interinstitutioneel akkoord betreffende een kader voor Europese regelgevende agentschappen, P.B. C 285E/123 van 22 november 2006. Verordening (EG) nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (REACH), tot oprichting van een Europees Agentschap voor chemische stoffen, P.B. L 396/1 van 30 december 2006. Verordening (EG) nr. 1920/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende het Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving, P.B. L 376/1 van 27 december 2006. Verordening (EG) nr. 168/2007 van de Raad van 15 februari 2007 tot oprichting van een Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten, P.B. L 53/1 van 22 februari 2007. Europese Commissie, “Europese agentschappen – Verdere ontwikkelingen”, COM (2008) 135. Commission staff working document accompanying the Communication from the Commission “European agencies – The way forward”, SEC (2008) 323. Verordening (EG) nr. 216/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 20 februari 2008 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels op het gebied van burgerluchtvaart en tot oprichting van een Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart, P.B. L 79/1 van 19 maart 2008. Geconsolideerde versie van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, P.B. C 115/1 van 09 mei 2008.

74

Protocol (nr. 3) Betreffende het statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, P.B. C 115/1 van 09 mei 2008. Council of the European Union, Approval of a reply to be sent to Mr José Manuel BARROSO, President of the European Commission, Brussels, 17 June 2008, 10680/08. Council of the European Union, Approval of a reply to be sent to Mr José Manuel BARROSO, President of the European Commission, Brussels, 7 November 2008, 14948/08. Resolutie van het Europees Parlement van 21 oktober 2008 over een strategie voor de toekomstige regeling van institutionele aspecten voor regelgevende agentschappen, P.B. C 3E/29 van 8 januari 2009. Reglement voor de procesvoering van het Gerecht van eerste aanleg van 2 mei 1991, P.B. L 136/1 van 30 mei 1991, laatst geamendeerd op 14 januari 2009, P.B. L24/9 van 28 januari 2009. Persbericht van de Europese Gemeenschap, “EU start besprekingen over Europese Agentschappen”, IP/09/413, Brussel, 18 maart 2009. Travaux préparatoires Conference of the Representatives of the Governments of the Member States, Brussels, 14 June 2000, CONFER 4750/00. Conference of the Representatives of the Governments of the Member States, Brussels, 14 September 2000, CONFER 4770/00 ADD 1. Europese Commissie, “Vrede, vrijheid en solidariteit voor de Europese Unie – Mededeling van de Commissie over de institutionele structuur”, CONV 448/02. Eindverslag van Werkgroep V: Complementaire bevoegdheden, Brussel, 4 november 2002, CONV 375/1/02 REV 1. Eindverslag van Werkgroep IX: Vereenvoudiging, Brussel, 29 november 2002, CONV 424/02. Bijdrage van de heer Elmar Brok, lid van de Conventie: "De grondwet van de Europese Unie", CONV 325/2/02 REV 2. Bijdrage van de heer Erwin Teufel, lid van de Conventie: "Ontwerp van de Universiteit van Freiburg voor een Europees constitutioneel verdrag", CONV 495/03. Suggestion for amendment of Article: 28 by Mr Andrew Duff et al., Members of the Convention, http://european-convention.eu.int/docs/treaty/pdf/28/Art28Duff.pdf. Right of appeal against agencies created by secondary legislation, Brussels, 10 March 2003, CIRCLE 1, Working Document 09. Eindverslag van de studiegroep voor de werking van het Hof van Justitie, Brussel, 25 maart 2003, CONV 636/03, CERCLE 1. Tijdschriftartikels

CHITI, E., “The Emergence of a Community Administration”, C.M.L. Rev. 2000, 309-343. 75

CURTIN, D., “Holding (Quasi-)Autonomous EU Administrative Actors to Public Account”, E.L.J. 2007, 523-541.

EVERSON, M., “Independent Agencies: Hierachy Beaters?”, E.L.J. 1995, 180-204. GERADIN, D., “The Development of European Regulatory Agencies: What the EU should learn from the American experience”, Columbia Journal of European Law 2004, 1-52.

JACQUE, J., P., “The Principle of Institutional Balance”, C.M.L. Rev. 2004, 383-391. KELEMAN, R., D., “The Politics of ‘Eurocratic’ Structure and the New European Agencies”, West European Politics 2002, 94-118.

LAUWAARS, R. H., “Auxiliary Organs and agencies in the E.E.C.”, C.M.L. Rev. 1979, 365-389. LENAERTS, K., “Regulating the regulatory process: "delegation of powers" in the European Community”, E.L.Rev. 1993, 23-49.

LOUIS, J.-V., “Delegatie van bevoegdheden in de Europese Gemeenschappen”, SEW 1978, 802814.

MAAS, H., H., “Delegatie van bevoegdheden in de Europese Gemeenschappen”, SEW 1967, 2-18. MAJONE, G., “The Credibility Crisis of Community Regulation”, Journal of Common Market Studies 2000, 273-302.

MAJONE, G., “Delegation of Regulatory Powers in a Mixed Polity”, E.L.J. 2002, 319-339. MAJONE, G., “The European Commission: The limits of centralization and the perils of parlementarization”, Governance 2002, 375-392.

VAN OOIK, R., H. en EIJSBOUTS, W., T., “De Wonderbaarlijke vermenigvuldiging van Europese Agentschappen. Verklaring, analyse, perspectief”, SEW 2006, 102-111.

VOS, E., “Reforming the European Commission: What role to play for EU Agencies”, C.M.L.Rev. 2000, 1113-1134.

WEILER, J., “The Transformation of Europe”, Yale Law Journal 1991, 2403-2483. Boeken CANN, S., J., Administrative Law, III dln, Thousand Oaks, Sage, 1995, xxxvii+398p.

CRAIG, P., EU administrative law, Oxford, Oxford University Press, 2006, xcv+888 p. CURTIN, D. “Delegation to EU Non-Majoritarian Agencies and the Emerging Practices of Public Accountability” in D. GERADIN, R. MUNOZ en N. PETIT (eds.), Regulation Through Agencies In The Eu, Cheltenham, Elgar, 2005, 88-119.

DE STAERCKE, J., Algemene beginselen van behoorlijk bestuur, AdvocatenPraktijk, Mechelen, Kluwer, 2004, iv+43 p. 76

EVERSON M. en MAJONE, G., “Réforme institutionnelle: agences indépendantes, surveillance, coordination et contrôle procédural” in O. DE SCHUTTER, N. LEBESSIS en J. PATERSON (eds.), La gouvernance dans l’Union européenne, Luxembourg, Office des publications officielles des Communautés européennes, 2001, 139-183

MAST, A., DUJARDIN, J., VAN DAMME, M. en VANDE LANOTTE, J., Overzicht van het Belgisch Administratief Recht, Mechelen, Kluwer, 2006, xxxix+1172 p.

Europese Commissie, EU Agentschappen: Wat u ook doet, wij werken voor u, Luxemburg, Bureau voor officiële publicaties van de Europese Gemeenschappen, 2007, 32 p.

EVERLING, U., “Zur Errichtung nachgeordneten Behörden der Kommission der Europaïschen Wirtschaftgemeinschaft” in W. HALLSTEIN en H.-J. SCHLOCHAUER (eds.), Zur Integration Europas, Karlsrühe, Müller, 1965, 33-49.

FREEDMAN, J., O., Crisis and legitimacy: the administrative process and American government, Cambridge, Cambridge University Press, 1978, xi+324 p.

HARTLEY, T. C., The foundations of European community law: an introduction to the constitutional and administrative law of the European community, Oxford, Oxford University Press, 2003, lxii+493 p.

HOFMANN H., C., H. en TURK, A., H., “Implementing Policy” in H. C. H. HOFMANN en A. H. TURK (eds.), EU administrative governance, Cheltenham, Elgar, 2006, 74-115.

LENAERTS, K. en VERHOEVEN, A., “Institutional Balance and Democracy” in C. JOERGES en R. DEHOUSSE (eds.), Good Governance in Europe’s integrated market, Oxford, Oxford University Press, 2001, 35-89.

MAJONE, G., “Managing Europeanization” in J. PETERSON en M. SHACKLETON (eds.), The institutions of the European Union, Oxford, Oxford University Press, 2006, 190-209. PRIEBE,

R.,

Entscheidungsbefugnisse vertragsfremder Gemeinschaftsrecht, Baden-Baden, Nomos, 1979, 190 p.

Einrichtungen

im

Europäischen

SCHERMERS, H. G., en WAELBROECK, D. F., Judicial Protection in the European Union, The Hague, Kluwer law international, 2001, xxix+889 p.

SCHWARZ, J., European Administrative Law, II dln, London, Sweet and Maxwell, 2006, ccxxxii+1562 p.

SCOTT, C., “Agencies for European Regulatory Governance: A Regimes Approach” in D. GERADIN, R. MUNOZ en N. PETIT (eds.), Regulation Through Agencies In The Eu, Cheltenham, Elgar, 2005, 67-87.

SUETENS, L.-P., “Algemene beginselen van behoorlijk bestuur: begrip en plaats in de hiërarchie der normen. Inleidende verkenning” in I. OPDEBEEK (ed.), Algemene beginselen van behoorlijk bestuur, Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 1993, 1-27.

77

TÜRK, A., “Case Law in the area of Implementation of EC Law” in R. H. PEDLER en G. F. SCHAEFER (eds.), Shaping European law and policy: the role of committees and comitology in the political process, Maastricht, European Institute of Public Administration, 1996, 167-194.

VAN OOIK, R., “The growing importance of agencies in the EU: shifting governance and the institutional balance” in D. M. CURTIN en R. A. WESSEL (eds.), Good governance and the European Union: reflections on concepts, institutions and substance, Antwerpen, Intersentia, 2005, 125-152.

VOS, E., “Agencies and the European Union” in L. VERHEY en T. ZWART (eds.), Agencies in European and comparative perspective, Antwerpen, Intersentia, 2003, 113-147.. VOS, E., “Independence, Accountability and Transparency of European Regulatory Agencies” in D. GERADIN, R. MUNOZ en N. PETIT (eds.), Regulation Through Agencies In The Eu, Cheltenham, Elgar, 2005, 120-140 .

WIDDERSHOVEN, R., “European Administrative Law”, in R. J. G. H. SEERDEN (ed.), Administrative Law of the European Union, its member states and the Unites States: a comparative analysis, Antwerpen, Intersentia, 2007, 289-350. Papers

ANDOURA, S. en TIMMERMAN, P., “Governance of the EU: The Reform Debate on European Agencies Reignited”, EPIN Working http://shop.ceps.be/downfree.php?item_id=1736, 37 p.

Paper,

2008,

DEHOUSSE, R., “Misfits: EU Law and the Transformation of European Governance”, Jean Monnet Working Paper, 2002, www.jeanmonnetprogram.org/papers/02/020201.html.

GERADIN, D. en PETIT, N., “The Development of Agencies at EU and National Levels: Conceptual Analysis and Proposals for Reform”, Jean Monnet Working http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/04/040101.pdf, 64 p.

Paper,

2004,

GRILLER, S. en ORATOR, A., “Mapping the Jungle: A legal attempt to classify European Agencies”, onuitg., NewGov working paper, august 2006, 31 p.

GRILLER, S. en ORATOR, A., “Meroni Revisited: Empowering European Agencies between Efficiency and Legitimacy”, NewGov working paper newgov.org/database/DELIV/D04D40_WP_Meroni_Revisited.pdf, 21 p.

2007,

www.eu-

GRILLER, S. en ORATOR, A., “Empowering European Agencies or How to tame the Sorcerer’s Apprentice”, NewGov Policy Brief 2008, newgov.org/database/PUBLIC/Policy_Briefs/NEWGOV_Policy_Brief_no22.pdf, 4 p.

www.eu-

KELEMAN, R., D. en TARRANT, A., “Building the Eurocracy: The Politics of EU Agencies and Networks”, Paper Prepared for the Biennial European Union Studies Association Convention, Montréal, Canada, 16-19 May 2007, 29, www.unc.edu/euce/eusa2007/papers/kelemen-d08h.pdf, 43 p.

78

RIEDEL, D., “Die EASA – Eine Einführung”, Vortrag, gehalten vor dem Arbeitkreis fliegender Juristen und Steuerberater e.V. der AOPA, www.danielriedel.net/easa_frankfurt.pdf, 12 p.

Frankfurt

a.M.,

11.

November

2006,

SZAPIRO, M., “The Framework for European Regulatory Agencies: a Balance between Accountability and Autonomy”, ECPR Conference, 2005, http://regulation.upf.edu/ecpr-05papers/mszapiro.pdf, 11 p.

YATAGANAS, X., A., “Delegation of Regulatory Authority in the European Union: The Relevance of the American Model of Independent Agencies”, Jean Monnet Working Paper, 2001, www.jeanmonnetprogram.org/papers/01/010301.html.

79