doorkantelen Onderzoek naar het WMO-beleid in het kader van het persoonsgebonden budget. Hoe wordt het beleid in de praktijk uitgevoerd

doorkantelen Onderzoek naar het WMO-beleid in het kader van het persoonsgebonden budget. Hoe wordt het beleid in de praktijk uitgevoerd.

Postadres: Postbus 14006 3508 SB Utrecht [email protected] Onderzoeker: Drs. A.M.C. Rynja MBA

Pagina 1 van 32

Inhoud 1. Inleiding ............................................................................................................................................ 4 1.1. Aanleiding ................................................................................................................................ 4 1.2. Vraagstelling ............................................................................................................................ 5 1.3. Aanpak van het onderzoek ................................................................................................ 6 1.4. Leeswijzer .................................................................................................................................. 7 2. Normenkader.................................................................................................................................. 8 2.1. Normenkader Beleid ............................................................................................................. 8 2.2. Normenkader Uitvoering ...................................................................................................... 9 3. Bevindingen .................................................................................................................................. 11 3.1. Inleiding ................................................................................................................................... 11 3.2.

Bevindingen ten aanzien van de deelvragen beleid.......................................... 12

3.2.1.

Onderzoeksvraag 1. .............................................................................................. 12

3.2.2.

Onderzoeksvragen 2 en 3. .................................................................................. 13

3.3.

Bevindingen ten aanzien van de deelvragen uitvoering................................... 15

3.3.1.

Onderzoeksvraag 4. .............................................................................................. 15

3.3.2.

Onderzoeksvraag 5. .............................................................................................. 16

3.4.

Confrontatie normenkader met bevindingen ....................................................... 24

3.5.

Vergelijking andere gemeenten................................................................................ 27

4. Conclusies en aanbevelingen................................................................................................. 28 5. Bestuurlijk wederhoor.................................................................................................................. 31 Bijlage 1: lijst met geïnterviewde personen .......................................................................... 34 Bijlage 2: overzicht met geraadpleegde documenten ................................................... 35

Pagina 2 van 32

Pagina 3 van 32

1. Inleiding De Rekenkamercommissie van de gemeenten Berkelland, Bronckhorst, Lochem en Montferland heeft ervoor gekozen om in 2010 onderzoek te doen naar de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO). De WMO raakt vele inwoners van de gemeente en er zijn grote financiële belangen mee gemoeid. Dit maakt de WMO een interessant onderwerp van onderzoek. Het onderwerp WMO is in samenspraak met een afvaardiging van de vier gemeenteraden, de zogenaamde klankbordgroep, tot stand gekomen. De WMO is een heel breed beleidsterrein, zodat afbakening daarom wenselijk was. Naar aanleiding van het overleg met deze klankbordgroep is besloten een vooronderzoek te doen naar de WMO. Hieruit is een onderzoeksplan voortgekomen en is besloten om onderzoek te doen naar het WMO-beleid (de totstandkoming ervan) in het kader van het Persoonsgebonden Budget (PGB) en naar de wijze waarop het beleid wordt uitgevoerd. De periode waarop het onderzoek betrekking heeft zijn de jaren 2008 en 2009.

1.1. Aanleiding De WMO is per 1 januari 2007 in werking getreden. De WMO is in de plaats gekomen van de Wet Voorzieningen Gehandicapten, de Welzijnswet en een deel van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (Awbz). Vanuit de WVG zijn de voorzieningen (rolstoelvoorzieningen, woonvoorzieningen en vervoersvoorzieningen) door de WMO overgenomen, die in natura en als PGB geleverd kunnen worden. Vanuit de Awbz is onder andere de huishoudelijke verzorging in de WMO terecht gekomen. De Rijksoverheid heeft de WMO in de eerste plaats ingevoerd om de kosten van onder-steuning en zorg in de toekomst betaalbaar te houden. In de WMO staan de begrippen zelfredzaamheid en participatie centraal. Iedere burger, ongeacht diens beperkingen, moet 'mee kunnen doen'. Dat betekent dat iedereen zijn huishouden kan voeren, zich kan verplaatsen in en rond het huis, zich binnen zijn gemeente kan vervoeren en daardoor sociale contacten kan onderhouden. Daarbij is het uitgangspunt dat er wordt gekeken wat de cliënt in zijn specifieke situatie echt nodig heeft en hoe deze het beste geholpen kan worden. Dit wordt ook wel de “kanteling” genoemd, omdat hiermee de compensatieplicht van de overheid op een andere manier wordt ingevuld dan onder het regime van vóór de WMO. Regelgeving is daaraan ondergeschikt. Doelmatigheid gaat boven rechtmatigheid zo lijkt de wetgever voor ogen te hebben. Dit wordt in de wet het compensatiebeginsel genoemd. De verantwoordelijkheid hiervoor is bij de gemeente neergelegd.

Pagina 4 van 32

Een gekantelde manier van werken vraagt van gemeenten maar ook van burgers om een nieuwe benadering1: - Gemeenten zullen meer tijd moeten nemen in het eerste gesprek met de klant. Het gesprek wordt meer vraagverhelderend, minder beoordelend. - Gemeenten én burgers moeten alle mogelijkheden verkennen om een hulpvraag op te lossen. Hierbij staan behoud van regie over het eigen leven en zelfredzaamheid voorop. - Samen met de burger wordt vastgesteld wat het resultaat van de ondersteuning moet zijn en welke oplossingen daaraan bijdragen. Het gaat dan niet alleen om individuele voorzieningen, ook met algemeen aanbod kan het resultaat bereikt worden. In het onderzoeksplan van de rekenkamercommissie is aangegeven dat een van de mogelijkheden die de gemeenten ten dienste staat om ervoor te zorgen dat haar inwoners optimaal kunnen meedoen in de maatschappij, het onderdeel huishoudelijke verzorging is. Huishoudelijke verzorging is er vooral op gericht de zelfredzaamheid te vergroten en ervoor te zorgen dat burgers langer zelfstandig kunnen blijven wonen. Deze wordt als “zorg in natura” geleverd door thuiszorgorganisaties maar deze kan ook als persoonsgebonden budget worden verstrekt. Hiermee kan men, binnen de door de gemeente gestelde voorwaarden, zelf zorg inkopen.

1.2. Vraagstelling De centrale vraag in dit onderzoek luidt:

Wat is het WMO-beleid van de gemeenten Berkelland, Bronckhorst, Lochem en Montferland in het kader van het persoonsgebonden budget en hoe wordt dit beleid in de praktijk uitgevoerd? Vanuit deze vraagstelling zijn de onderstaande onderzoeksvragen geformuleerd. 1. Hebben de gemeenten beleid geformuleerd rond de WMO en hoe is dit beleid tot stand gekomen? 2. Wat houdt dit beleid, met name omtrent het persoonsgebonden budget in? 3. Voldoet dit beleid aan de in de WMO gestelde uitgangspunten? 4. Hoe vindt de uitvoering van dit beleid, met name rond het persoonsgebonden budget plaats? 5. Wordt het beleid rond het persoonsgebonden budget (met name bij de indicatiestelling en controle) doelmatig, doeltreffend en rechtmatig uitgevoerd? 1

Ministerie van Voksgezondheid Welzijn en Sport / VNG / MO-groep+;invoeringwmo.nl / programma’s. Pagina 5 van 32

Het onderzoek richt zich op de jaren 2008 en 2009.

1.3. Aanpak van het onderzoek De uitvoering van dit onderzoek is geschied in opdracht van de rekenkamercommissie en conform de voorwaarden zoals deze zijn gesteld in de offerteaanvraag. Het onderzoek is opgedeeld in de volgende zes fasen. Stap 1: Stap 2: Stap 3: Stap 4: Stap 5: Stap 6:

start onderzoek / verkennende gesprekken; dossierstudie; interviews; opstellen concept rapportage en reactie op feitenrelaas door rekenkamercommissie; bestuurlijke reactie; opstellen eindrapportage.

De eerste fase van het onderzoek is ingevuld met een offertetraject waarin onder andere al een voorstel voor een normenkader werd gedaan en waarin de definities van een aantal relevante begrippen is voorgesteld en afgestemd. Daarnaast is de nodige documentatie verzameld over de WMO, over het gemeentelijk beleid terzake en documentatie over de manier waarop hier uitvoering aan wordt gegeven. In een gezamenlijke “kick-off” bijeenkomst waarin de vier gemeenten vertegenwoordigd waren is het onderzoek toegelicht en is informatie uitgewisseld. In de tweede fase is op basis van de beschikbare informatie een dossierstudie van de jaren 2008 en 2009 uitgevoerd. Per gemeente zijn documenten bestudeerd zoals de WMO - beleidsplannen, beleidsregels, verordeningen, jaarrekeningen, internecontrole plannen en rapportages, benchmarkgegevens, accountantsverklaringen, relevante verslagen van vergaderingen, etc. Deze informatie was input voor de derde fase, de interviewronde. Aan de hand van een standaardvragenlijst is in de periode medio oktober tot begin december gesproken met 20 personen (circa vijf per gemeente). Dit waren gesprekken met ambtelijke vertegenwoordiging in de lijn (afdelingshoofden, kwaliteitsmedewerkers, uitvoerend medewerkers), de portefeuillehouders en met leden van de WMO- / Participatieraden. Van de gesprekken zijn verslagen gemaakt en deze zijn, nadat zij akkoord waren bevonden, toegevoegd aan het dossier. Daarnaast is nog contact geweest met de financiële afdeling van de gemeenten om een aantal financiële gegevens te verifiëren. In de vierde fase is op basis van de documentenstudie en de interviews een concept onderzoeksrapport voorgelegd. Het feitenrelaas in het onderzoeksrapport is ter verificatie op juistheid van de gegevens voorgelegd aan de gemeente. Na ontvangst van het gemeentelijk commentaar op het feitenrelaas heeft de rekenkamer het rapport op 26 september 2011 vastgesteld. Het onderzoek is vervolgens aan het college van burgemeester en wethouders aangeboden (fase 5). Uit de reacties op het bestuurlijk wederhoor bleek het de RC BBLM dat met name de conclusies en aanbevelingen hier en daar onduidelijkheden opleverden. Het rapport is daarop terug genomen en er zijn aanpassingen gedaan in het rapport om de onduidelijkheden weg te nemen. Daarop is het rapport opnieuw voor bestuurlijk wederhoor aangeboden aan het college van burgemeester en wethouders. Pagina 6 van 32

De reactie van het College is met een naschrift van de rekenkamer aan het onderzoeksrapport toegevoegd.

1.4. Leeswijzer Dit onderzoeksrapport is als volgt opgebouwd. In het eerste hoofdstuk is de centrale vraagstelling van het onderzoek neergezet en zijn de afgeleide onderzoeksvragen neergezet. De hoofdlijnen van het normenkader zijn geschetst en de aanpak van het onderzoek is uiteengezet. In hoofdstuk twee wordt het normenkader gepresenteerd. Het normenkader komt voort uit de probleemstelling van het onderzoek en meer in het bijzonder uit de onderzoeksvragen die hiervan afgeleid zijn. In hoofdstuk drie worden de feitelijke constateringen op basis van de onderzoeksbevindingen uiteengezet. De basis van deze bevindingen kan worden gevonden in de dossierstudie en in de gesprekken die hebben plaatsgevonden. In paragraaf 3.4 is een beoordeling van de bevindingen zoals deze in hoofdstuk drie zijn geconstateerd, opgenomen. In deze paragraaf wordt het normenkader geconfronteerd met de bevindingen. Naar aanleiding van de beoordeling volgen in hoofdstuk 4 de conclusies en aanbevelingen.

Pagina 7 van 32

2. Normenkader Dit hoofdstuk bevat het normenkader waaraan de vraagstelling, geoperationaliseerd in de onderzoeksvragen, wordt getoetst.

2.1. Normenkader Beleid In de literatuur worden talloze definities van beleid gehanteerd. Een algemeen gebruikelijke definitie van (overheids)beleid is: het geheel van doelen, middelen en tijd die in hun onderlinge samenhang worden beschouwd en dat erop is gericht om een bepaald einddoel te halen. Het geniet de voorkeur om daarbij ook plaats en tijd te omschrijven. Onder beleid wordt dus verstaan het aangeven van de richting en de middelen waarmee men de gestelde (organisatie-) doelen wil realiseren. Deze algemene definitie van beleid is de basis voor de normen. Ten aanzien het gemeentelijk beleid op het gebied van de WMO/PGB is de volgende verbinding gelegd tussen de onderzoeksvragen en het normenkader: Onderzoeksvraag

Norm

1. Heeft de gemeente beleid geformuleerd rond de WMO en hoe is dit beleid tot stand gekomen?

De gemeente heeft beleid op het gebied van de WMO vastgesteld en dat vastgelegd in een door de raad vastgestelde gemeentelijke verordening. - De gemeente heeft een beleidsplan WMO opgesteld. - Het geformuleerde beleid is in samenspraak met de uitvoerende afdeling en het maatschappelijk middenveld tot stand gekomen. - De gemeente heeft per 1 januari 2007 een verordening WMO. - De verordening is in 2008 en 2009 actueel.

2. Wat houdt dit beleid, met name omtrent het PGB in?

Hier ligt geen norm aan ten grondslag maar deze vraag dient als verduidelijking van het beleid.

3. Voldoet het beleid aan de in de

Het gemeentelijk beleid is in overeenPagina 8 van 32

Onderzoeksvraag

Norm

WMO gestelde uitgangspunten?

stemming met de geldende wettelijke bepalingen en de gemeentelijke verordening. - De gemeente geeft invulling aan het compensatiebeginsel: het beleid is vraaggericht, waarbij de cliënt centraal staat.

2.2. Normenkader Uitvoering Om een oordeel te kunnen geven over de uitvoering worden de begrippen doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid gebruikt. Deze begrippen worden hierna eerst nader uitgewerkt. Daarna volgt het normenkader. Doelmatigheid Van een doelmatige uitvoering van het beleid met betrekking tot persoonsgebonden budgetten is sprake als de betreffende inspanningen en uitgaven bijdragen aan de realisatie van het beoogde doel en de kosten in verhouding staan tot de opbrengsten. Doeltreffendheid Van een doeltreffende uitvoering van het beleid met betrekking tot persoonsgebonden budgetten is sprake als de uitvoering het in het beleid geformuleerde effect bereikt. Rechtmatigheid Rechtmatigheid tenslotte is een juridische term om aan te geven of een handelwijze in overeenstemming is met de geldende wetten, regels en besluiten. De rechtmatigheid van het gevoerde beleid gaat binnen het kader van dit onderzoek in op de vraag of er sprake is van een juiste uitvoering van de Wet en van de gemeentelijke WMO-verordening. Ten aanzien van de uitvoering is de volgende verbinding gelegd tussen de onderzoeksvragen en het normenkader: Onderzoeksvraag

Norm

4. Hoe vindt de uitvoering van dit beleid, met name rond het persoonsgebonden budget plaats?

De uitvoering vindt plaats conform het vastgestelde beleid.

5. Wordt het beleid rond het persoonsHet beleid wordt doelmatig uitgevoerd.: gebonden budget (met name bij de - de inzet van mensen en middelen indicatiestelling en controle) doelmatig, staat in logische verhouding tot doeltreffend en rechtmatig uitgevoerd? het gewenste resultaat; Pagina 9 van 32

Onderzoeksvraag

Norm -

-

er is een planmatige vertaling van de inzet van mensen en middelen; er is voldoende integratie van de nieuwe taak in bestaande systemen en processen;

Het beleid wordt doeltreffend uitgevoerd. - de uitvoering bereikt het door de gemeente gewenste effect met betrekking tot de verstrekking van persoonsgebonden budgetten; Het beleid wordt rechtmatig uitgevoerd. - de uitvoering is conform de wet en conform de verordening; - er is een positief oordeel van de accountant over de uitvoering van de WMO; - er zijn voldoende maatregelen op het gebied van de Administratieve Organisatie en Interne Beheersing.

Pagina 10 van 32

3. Bevindingen 3.1. Inleiding In dit hoofdstuk worden de resultaten van de dossierstudie en de gesprekken die hebben plaatsgevonden met elkaar in verband gebracht. Dat betekent dat vanuit de centrale vraagstelling naar het WMO-beleid en de wijze van uitvoering wordt ingegaan op de deelvragen die hieruit zijn afgeleid. In de paragraaf beleid (3.2) wordt ingegaan op het beleid WMO (wat is het beleid in het kader van het persoonsgebonden budget?). De uitvoering van het beleid wordt langs de begrippen doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid behandeld in paragraaf 3.3. In paragraaf 3.4 wordt het normenkader zoals dat in het tweede hoofdstuk is neergezet, geconfronteerd met de onderzoeksbevindingen. Hier wordt een beoordeling gegeven of en in welke mate voldaan is aan het normenkader. In dit hoofdstuk worden nog geen conclusies getrokken en/of aanbevelingen gedaan. Algemeen De WMO is per 1 januari 2007 in werking getreden. De WMO is een vervanging van de Wet Voorziening Gehandicapten (WVG), de Welzijnswet en een deel van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). Een belangrijk deel van deze nieuwe wet WMO werd al door gemeenten uitgevoerd, zoals de WVG en de Welzijnswet. De huishoudelijke verzorging is vanuit de AWBZ overgekomen. Een wezenlijk verschil tussen de WVG en de WMO is de keuzemogelijkheid voor de aanvrager om de voorziening in de vorm van een persoonsgebonden budget of in de vorm van een voorziening in natura aan te vragen. Betrokken partijen bij de WMO/PGB Binnen de gemeente Lochem is de aanvraagafhandeling van PGB’s integraal onderdeel van het aanvraagproces van de individuele voorzieningen. De afdeling Publiekscontacten verzorgt onder andere de afhandeling van aanvragen WMO. Voordat op een aanvraag kan worden beschikt moet er een indicatie worden afgegeven. De indicatiestelling is gebaseerd op de toegangscriteria die de gemeente zelf bepaalt en deze worden individueel onderzocht. Initieel werd dit bij het Centrum indicatiestelling zorg (CIZ) uitbesteed maar de gemeente Lochem voert deze indicaties steeds meer zelf uit. Voor de complexe aanvragen doet de gemeente beroep op een externe organisatie (TriviumPlus), waarmee op basis van een aanbestedingstraject een contract is gesloten. Wanneer de gemeente besluit dat compensatie vanuit de Wmo geïndiceerd is, kan de cliënt kiezen voor compensatie middels een voorziening (zorg in natura) of compensatie middels een PGB. Wanneer de klant kiest voor een PGB dan wordt een bedrag beschikbaar gesteld waarvoor de betreffende voorziening / dienst zelf kan worden ingekocht. De gemeente Lochem heeft de uitvoering van PGB’s uitbesteed aan Menzis. Menzis verzorgt de uitbetaling van de PGB’s voor de huishoudelijke verzorging. Via het Centraal Administratie Kantoor (CAK) wordt ervoor gezorgd dat de eigen bijdragen die verschuldigd zijn geïncasseerd worden. Pagina 11 van 32

Binnen de afdeling Maatschappelijke Ontwikkeling (MO) wordt het gemeentelijk beleid op het gebied van de WMO voorbereid. Hier bevinden zich de beleidsambtenaren die zorg dragen voor het monitoren van maatschappelijke trends en het volgen van jurisprudentie opdat de gemeente conform wet- en regelgeving handelt maar wel met inachtneming van de lokale wensen en belangen. Voorstellen voor beleidsherzieningen (zoals nieuwe verordeningen en beleidsplannen) komen in samenspraak met kwaliteitsmedewerker zorg tot stand. Diens taak is onder andere om vanuit de praktijk input te leveren aan de beleidsambtenaren van MO. Een belangrijke partij die medebepalend is voor de vormgeving van het gemeentelijk beleid zijn de inwoners van Lochem. De WMO-raad, waartoe gemeenten verplicht zijn op grond van de artikelen 11 en 12 van de WMO, alsmede op grond van artikel 150 van de gemeentewet, laat de stem horen van iedereen in de gemeente die belang heeft bij een goede uitvoering van de WMO2. De gemeente vraagt advies aan de WMO-raad over uiteenlopende zaken die op de WMO betrekking hebben.

3.2.

Bevindingen ten aanzien van de deelvragen beleid.

De hieronder genoemde deelvragen zijn de onderzoeksvragen die betrekking hebben op het beleid van de gemeente. 1. Heeft de gemeente Lochem beleid geformuleerd rond de WMO en hoe is dit beleid tot stand gekomen? 2. Wat houdt dit beleid met name omtrent het PGB in? 3. Voldoet het beleid aan de in de WMO gestelde uitgangspunten?

3.2.1. Onderzoeksvraag 1. Heeft de gemeente Lochem beleid geformuleerd rond de WMO en hoe is dit beleid tot stand gekomen? De gemeente Lochem heeft bij de ontwikkeling van het WMO-beleid de landelijke lijn gevolgd. Het WMO-beleid is met ingang van 2007 zogezegd “beleidsarm” ingevoerd. De gemeente Lochem heeft daarbij de modelverordening van de Vereniging Nederlandse Gemeenten aangehouden. Belangrijke overwegingen van de gemeente voor een beleidsarme invoering waren: - de verwachting dat de wet daarmee bedrijfszeker zou kunnen worden ingevoerd; - de korte voorbereidingstijd om de wet ingevoerd te krijgen; - het standpunt van de gemeente dat cliënten die via de WVG en de AWBZ (met name deze groep) overkwamen, niet de dupe mochten worden van invoering van de WMO.

2

Tekst website gemeente Lochem / WMO-raad. Pagina 12 van 32

Het gemeentelijk beleid op het gebied van de WMO in de vorm van de WMOverordening, is op 26 maart 2007 voor de eerste keer vastgesteld in de gemeenteraad. De inwerking-treding van de verordening was met terugwerkende kracht per 1 januari 2007. De verordening is in het voortraject besproken met zowel cliënten, professionele organisaties die met de uitvoering van de WMO te maken hebben (“het veld”) als met de CPL (Cliënten Participatie Lochem). Deze laatste (CPL) is de voorloper van de huidige WMO-raad. De WMO-raad is medio juli 2008 ingesteld. De WMO-verordening is na de inwerkingtreding van de WMO inmiddels twee keer herzien. Op 28 januari 2008 en in december 2009. Uit de overgelegde stukken blijkt tevens dat de gemeente het beleid laat toetsen door Schulinck3 op onvolkomenheden en op onlogische zaken. Dit is een aanwijzing dat er in beleidsmatige zin aandacht is voor de doorontwikkeling van de WMO (op basis van nieuwe inzichten en ook jurisprudentie) en dat er belang wordt gehecht aan een solide wettelijke basis. De gemeente is van mening, zo blijkt uit de gehouden interviews, dat zij haar omgeving in voldoende mate betrekt bij de beleidsontwikkeling van de WMO. De WMO-raad is hiervoor het geëigende instrument. De WMO-raad ervaart de toegang tot het bestuur nog weleens als lastig en dit is in de optiek van de WMO-raad een belangrijk ontwikkelpunt. Toegang tot de bestuurder wordt van belang gevonden door de WMO-raad, zeker wanneer de WMO-raad als hèt instrument wordt gezien om de burgerparticipatie vorm en inhoud te geven. De belangrijke rol van de WMO-raad komt in de stukken naar voren wanneer het advies van de WMO-raad wordt betrokken bij de behandeling van het beleidsplan WMO in de raadsvergadering van 15 december 2009. Mede naar aanleiding van het advies van de WMO-raad is het beleidsplan ingetrokken en pas later vastgesteld.

3.2.2. Onderzoeksvragen 2 en 3. Wat houdt dit beleid met name omtrent het PGB in? Voldoet het beleid aan de in de WMO gestelde uitgangspunten? De gemeenteraad van de gemeente Lochem heeft het WMO-beleid in een beleidsplan en in een uitvoeringsplan uiteengezet. De gemeente geeft hierin onder meer invulling aan het compensatiebeginsel dat in de WMO is opgenomen. Dit beginsel verplicht de gemeente om mensen met beperkingen te compenseren. De gemeente bepaalt binnen het wettelijke kader op welke manier zij hier invulling aan wil geven. Dit houdt in dat de gemeente samen met de klant kijkt naar diens beperkingen en mogelijkheden en of en zo ja op welke manier compensatie van deze beperking noodzakelijk is. In de eerste plaats wordt gekeken of er ondersteuning is in de eigen omgeving. Daarna wordt gekeken naar de voorzieningen die ingezet kunnen worden. Dit kunnen algemene en individuele

3

Schulinck is leverancier van erkend hoogwaardige juridische kennisproducten, vooral op het gebied van sociale zekerheidsrecht. Schulink is onderdeel van het WoltersKluwerconcern. Pagina 13 van 32

voorzieningen zijn. Deze manier van werken wordt ook wel het viertrapsmodel genoemd4. De gemeente Lochem kiest positie vanuit dit “viertrapsmodel”. Schematisch ziet dit model er als volgt uit: 1. Zelf (eigenverantwoordelijkheid) 2. Directe omgeving (familie; sociale netwerken) 3. Algemene voorzieningen (gemeente) 4. Individuele voorzieningen (gemeente) Met dit model geeft de gemeente aan waar zij voor zichzelf een rol ziet weggelegd en waar de burger een rol voor zichzelf zou moeten zien. Het gaat hier om het positioneren van de eigen verantwoordelijkheid van de burger waar in beginsel van iedereen wordt verwacht dat men eerst zelf zijn of haar ondersteuning voor huishoudelijke verzorging regelt en financiert (1.) en vervolgens vanuit de directe omgeving (familie, vrienden en het betrekken van sociale netwerken) (2.). De gemeente heeft vervolgens een taak om algemene voorzieningen te verzorgen om het voor haar inwoners mogelijk te maken om “mee te doen” (3.) en pas in laatste instantie voorziet de gemeente nog in een persoonsgericht ondersteuningsaanbod van kwetsbare inwoners (4.). De gemeente Lochem stelt de vraag van de klant centraal. De compensatie richt zich daarbij niet alleen op de voorzieningen die de gemeente kan leveren maar deze richt zich op de totale sociale kaart, hetgeen betekent dat de vraag mogelijk ook anders kan worden ingevuld dan op basis van de aanvraag die voorligt. Uiteindelijk kan bijvoorbeeld vrijwillige hulp, mantelzorg of met behulp van algemene voorzieningen een oplossing worden geboden. Uit de gesprekken en documenten komt het beeld naar voren dat er een start is gemaakt met de kanteling zoals deze ook in het beleid is vastgelegd maar dat er ook nog een weg te gaan is (de implementatie). De gemeente werkt eraan om de kanteling door te voeren in een andere werkwijze / klantbenadering maar de kanteling vraagt van de samenleving ook om de nodige aanpassingen. Het beleid ten aanzien van het verstrekken van PGB’s in het kader van de WMO is niet echt een bestuurlijk onderwerp. PGB’s zijn een uitvoeringsgerichte activiteit binnen het kader van de WMO en het aanvraagproces moet gewoon goed lopen, zo is het standpunt van de gemeente, zoals blijkt uit de interviews. De uitvoeringsaspecten die van belang zijn voor een goede uitvoering van de WMO zijn in de notitie van 7 november 2006 “uitwerking WMO, gemeente Lochem”, neergelegd. De wijze waarop PGB’s worden uitgevoerd is als volgt te kenschetsen: - het college biedt ter compensatie van beperkingen de keuze voor een voorziening, of een PGB bij hulp in het huishouden en bij voorzieningen. Met de inwerkingtreding van de WMO is dit verplicht; 4

WMO; Beleidsplan 2009-2012 “meedoen en samen doen”; pag 13-14. Pagina 14 van 32

-

-

een PGB is gekoppeld aan de tegenwaarde van de te verstrekken goedkoopst adequate voorziening met eventueel een periodiek bedrag voor de instandhoudingskosten; voor PGB’s bij huishoudelijke verzorging geldt dat daarbij de omvang in tijd (uren per keer en de duur) wordt vastgesteld; voor PGB’s ten behoeve van huishoudelijke verzorging is een eigen bijdrage verschuldigd; er worden eisen/voorwaarden aan een PGB gesteld; de gemeente is verantwoordelijk voor de rechtmatige en doelmatige besteding van PGB’ s en stelt eisen aan de verantwoording en controle; de gemeente beschrijft de gronden voor afwijzing van een aanvraag voor een voorziening of huishoudelijke verzorging.

De gemeente heeft de Verordening na inwerkingtreding op 1 januari 2007 nog twee keer geactualiseerd. De onderdelen van de verordening die betrekking hebben op de PGB’s zijn afgelopen jaren niet gewijzigd en nog overeenkomstig de destijds gehanteerde modelverordening van de VNG.

3.3.

Bevindingen ten aanzien van de deelvragen uitvoering.

4. Hoe vindt de uitvoering van het WMO-beleid, met name rond het PGB, plaats? 5. Wordt het beleid rond het PGB (met name bij de indicatiestelling en controle) doelmatig, doeltreffend en rechtmatig uitgevoerd? 3.3.1. Onderzoeksvraag 4. Hoe vindt de uitvoering van het WMO-beleid, met name rond het PGB, plaats? Omdat naar het oordeel van de gemeente op 1 januari 2007 de randvoorwaarden voor een bedrijfszekere invoering nog niet aanwezig waren, heeft de gemeente ervoor gekozen om tot september 2007 de uitvoering (van aanvragen huishoudelijke verzorging) via een zorgkantoor te laten lopen. Bij een aanvraag voor een voorziening wordt de klant de keuzemogelijkheid geboden om de voorziening of huishoudelijke verzorging in natura te ontvangen dan wel in de vorm van een PGB. Vanuit de wettelijke plicht wordt deze mogelijkheid aangeboden. Daarmee is een PGB een verstrekkingsvorm en niet een specifiek product. De gemeente heeft daarbij wel de mogelijkheid om de klanten een PGB te onthouden en enkel in natura de gevraagde voorziening te verstrekken. Dit wordt per aanvraag bekeken waarbij er bijzondere aandacht is voor aanvragers met psychische beperkingen of die bijvoorbeeld in de schuldsanering zitten. Met name bij de huishoudelijke verzorging speelt mee dat de PGB-houder ook werkgever wordt omdat deze zelfstandig zorg inkoopt bij een zorgverlener en er de nodige administratieve vereisten zijn om dit goed te doen.

Pagina 15 van 32

De gemeente heeft ervoor gekozen om bij alle aanvragen van nieuwe cliënten een huisbezoek af te leggen. Dit is een bewuste keuze omdat bij huisbezoek de thuissituatie goed bekeken kan worden. Klantmanagers kunnen daar gerichter doorvragen op de initiële aanvraag. Hiermee heeft de gemeente een belangrijke stap gezet om vanuit het perspectief van de gemeente de “kanteling” in praktijk te brengen. Bij de kanteling gaat het er immers om dat de gemeente niet alleen een aanvraag in behandeling neemt (“u vraagt en wij draaien”) maar zich ook op de hoogte stelt van de situatie van de aanvrager om meer en beter vanuit het klantperspectief de aanvraag te kunnen duiden (vraaggericht handelen). De afgelopen jaren zijn er op het gebied van de uitvoering wel ontwikkelingen geweest. Na de invoering van de WMO werd de indicatiestelling volledig uitbesteed aan het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ). Tegenwoordig indiceren de medewerkers van de gemeente zelf. Hiertoe heeft de gemeente Lochem gekwalificeerd personeel in dienst genomen. Daarnaast heeft de gemeente Lochem de competentieprofielen voor medewerkers aangepast en via opleiding en training van medewerkers die al bij de gemeente in dienst zijn, ervoor gezorgd dat ook eigen medewerkers worden ingezet. Alleen bij complexe aanvragen wordt nog een beroep gedaan op een extern bureau voor de indicatiestelling (TriviumPlus). Dit gebeurt inmiddels in veel mindere mate. De gemeente Lochem heeft de betaling van PGB’s voor huishoudelijke verzorging en het innen van de eigen bijdrage uitbesteed aan Menzis. Menzis is belast met de betaling van PGB’s, met het incasseren van de eigen bijdrage en met de controle op de besteding ervan via interne controle werkzaamheden. Menzis levert maandelijks een rapportage over de PGB’s WMO- huishoudelijke hulp. In deze rapportages doet Menzis verslag van de uitvoering op zaken als telefonische bereikbaarheid; doorlooptijden, aantallen, klachten en de nodige financiële informatie. Daarnaast levert Menzis jaarlijks een assuranceverklaring aan de gemeente waaruit moet blijken dat er binnen Menzis voldoende waarborgen zijn ten aanzien van de juistheid en rechtmatigheid van nakoming van de contractafspraken. 3.3.2. Onderzoeksvraag 5. Wordt het beleid rond het PGB (met name bij de indicatiestelling en controle) doelmatig, doeltreffend en rechtmatig uitgevoerd? Ten aanzien de doelmatigheid maar ook ten aanzien van de doeltreffendheid en rechtmatigheid geldt dat de constateringen die gedaan zijn niet enkel en alleen betrekking hebben op de WMO/PGB’s maar dat deze tevens in een breder perspectief bezien mogen worden. In de gesprekken is wel telkens teruggegrepen naar de vraagstelling (WMO-beleid en PGB’s) maar daarbij is geconstateerd dat waarnemingen ook betrekking hebben op de overige uitvoeringsaspecten die onderhanden zijn bij de betreffende afdeling (zoals bijvoorbeeld de overige voorzieningen WMO, en bijvoorbeeld aanvragen WWB).

Pagina 16 van 32

Doelmatig Het beleid wordt doelmatig uitgevoerd als: - de inzet van mensen en middelen in logische verhouding staat tot het gewenste resultaat; - er een planmatige vertaling is van de inzet van mensen en middelen; - er is voldoende integratie van de nieuwe taak in bestaande systemen en processen. Inzet van mensen en middelen in verhouding tot de gevraagde taak. Het Rijk hanteert een groot aantal maatstaven om de verdeling van de WMOgelden naar de gemeenten toe op een zo goed mogelijk manier te laten plaatsvinden. Bij deze verdeling wordt ook een bedrag voor uitvoeringskosten beschikbaar gesteld. Dit is een raming van de kosten die men verwacht voor het uitvoeren van de taak huishoudelijke verzorging. Uit de gegevens blijkt dat de gemeente Lochem in 2008 en 2009 een tekort had op de uitvoeringskosten. Voor uitvoeringskosten was op begrotingsbasis ca. € 310.000,- beschikbaar. De gemeente Lochem realiseerde in de jaren 2008 en 2009 respectievelijk € 456.000,- en € 357.000,- aan uitvoeringskosten. Het tekort is in 2009 wel teruggelopen en ook van 2010 is bekend dat de uitvoeringskosten verder zijn teruggelopen. De realisatie van de uitvoeringskosten in 2008 en 2009 van de huishoudelijke verzorging verhouden zich dus nog niet met de rijksbijdrage. De gemeente Lochem heeft kritisch gekeken naar de inzet van mensen en middelen op de WMO. Er is weliswaar geen inzicht in de inzet van mensen op de verstrekkingen van enkel PGB’s maar de gemeente Lochem heeft wel onderzoek gedaan naar normtijden en de vraag naar diverse individuele verstrekkingen. Deze gegevens zijn vergeleken met benchmarkgegevens. Uit het onderzoek is gebleken dat de gemeente in de onderzoeksperiode weinig aandacht heeft gehad voor sturing op aantallen en op de kwaliteit van de uitvoering door bijvoorbeeld rapportages over aantallen behandelde aanvragen en over de doorlooptijd van aanvragen. Planmatige vertaling van mensen en middelen en integratie in bestaande processen De gemeente Lochem heeft sinds de invoering van de WMO per 1 januari 2007 een fysiek loket waarin de uitvoering van de wet wordt opgepakt. De uitvoering beperkte zich op dat moment nog tot alleen de voorzieningen die voortkwamen uit de WVG. Per september 2007 is de uitvoering van de wet voor wat betreft de huishoudelijke verzorging daar ook ondergebracht. De processen van het verstrekken van een PGB zijn volledig geïntegreerd in de bestaande systemen en processen van de gemeente. De werkprocessen zijn in Inprocess vastgelegd en daarmee gestandaardiseerd en geïntegreerd. De afdeling Publiekscontacten heeft in de jaren 2008 en 2009 geen afdelingsplannen gemaakt. Personele aangelegenheden (afwezigheid van een afdelingsmanager in de periode 2008 - 2009) waren daar de oorzaak van. Er wordt tijdgeschreven door de medewerkers in het tijdschrijfsysteem TIM waarmee er op persoonsniveau inzicht is in de productiviteit en op cluster en afdelingsniveau inzicht in de productie. Daarmee is er wel het nodige aan basismateriaal voorhanden om de planvorming en ontwikkeling van de afdeling weer op te pakken. Pagina 17 van 32

Gaandeweg is er behoefte gebleken aan stabilisering van de dienstverlening vanuit de afdeling. In december 2008 is een notitie opgeleverd met de titel “Stabilisering van het zorgloket; fundament voor de toekomst”. Het doel van deze notitie was ervoor te zorgen dat de visie omtrent de WMO ook daadwerkelijk tot uitvoering kon komen. Het zorgloket dat sinds 2007 operationeel was, moest een stabiele basis worden om de verdere groei van de brede “WMO-gedachte” mogelijk te maken. In deze notitie is een paragraaf gewijd aan het verlenen van individuele voorzieningen met daarin de ambities en invulling van de vraag hoe dit te bereiken. Hierin zijn afspraken gemaakt over de manier om tot een klantgerichte, klantvriendelijke en effectieve dienstverlening te komen. Met name op uitvoeringsniveau ervaart men de verbeteringen. Zo is de samenwerking verbeterd, is de verbinding tussen beleid en uitvoering gemaakt, is het proces transparanter en is er meer inzicht in wie er allemaal (keten)partner is in het WMO-proces. Wat uit de notitie verder nog naar voren komt (en relevant binnen het kader van dit onderzoek) is dat vanuit een visie op de dienstverlening, de kaders zijn genoemd waarbinnen de uitvoering vorm moet gaan krijgen. Als uitgangspunten voor een efficiënte uitvoering zijn in deze notitie structuur, duidelijkheid omtrent taken en verantwoordelijkheden en de controle hierop benoemd. Het begrip efficiënte werkwijze is binnen deze notitie als volgt geoperationaliseerd: 1. taken en verantwoordelijkheden zijn duidelijk en herleidbaar in het werkproces (wie doet wat); 2. maandelijks monitoren van de werkvoorraad (hoeveel nieuwe aanvragen, hoeveel afgehandelde aanvragen) op consulentniveau; 3. tijdige toetsing van rapportages en beschikkingen; 4. regievoering in verdeling werkzaamheden: een duidelijk rooster aan de hand waarvan gewerkt wordt waarmee de werkzaamheden voor de uitvoerende afdeling beheersbaar zijn en blijven; 5. de gemeente wil werken met allround klantmanagers: dit betekent dat een klantmanager meerdere vaardigheden bezit en een breed takenpakket en géén specialisme uitoefent (bijvoorbeeld een specialist hulp bij het huishouden). Dit sluit aan op De Kanteling en het vraaggericht werken: oog hebben voor de vraag-achter-de-vraag; 6. binnen het cluster Zorg vindt kennisuitwisseling en deskundigheidsbevordering plaats. In de notitie is tevens een voorstel gedaan om de formatie anders te organiseren. Deze notitie bevat ook de nodige functie- en competentieprofielen. Uit de gesprekken is gebleken dat deze formatieontwikkeling is doorgevoerd. In de notitie zijn de normtijden en de verwachtte aantallen per jaar opgenomen van de diverse activiteiten. Hierdoor was het mogelijk om een calculatie te maken van de benodigde inzet mensen en middelen. De uitkomsten van deze exercitie zijn vergeleken met andere gemeenten in het kader van de benchmark (2008) en met een scan van BMC in 2007. In beide gevallen kwam er een hoger aantal fte’s uit dan is voorgesteld in de notitie “Stabilisering….”. Dit was geen reden om een nieuwe formatiescan uit te voeren maar gaf wel de nodige handvatten om de organisatie van het zorgloket neer te zetten. Het PGB is hierin niet afzonderlijk uitgelicht omdat deze als verstrekkingsvorm integraal onderdeel is van de verschillende producten/diensten die de gemeente Pagina 18 van 32

levert. Een afzonderlijk beeld van de planmatige vertaling van mensen en middelen ten aanzien van PGB’s is dan ook niet te maken. Indicatiestelling. Bij complexe aanvragen (bijvoorbeeld bij meervoudige problemen / handicaps) doet de gemeente Lochem beroep op een externe partij (TriviumPlus). Deze organisatie heeft een aanbesteding gewonnen en in geval van complexe aanvragen wordt hen om advies gevraagd. De tendens van de afgelopen jaren is geweest om de indicatiestelling meer en meer zelf te doen en op dit punt ook deskundigheid in huis te halen. Door middel van deskundigheidsbevordering bij de huidige medewerkers en door het aannemen van personeel met paramedische kwalificaties geeft de gemeente hier invulling aan. Daarmee wordt er dus steeds minder een beroep gedaan op TriviumPlus. Dit is de manier van werken die de gemeente voorstaat. Klantmanagers gaan vrijwel standaard op huisbezoek en dan wordt het wel zo efficiënt gevonden om op dat moment ook direct een goede beoordeling (w.o. indicatie) te kunnen maken van de aanvraag die voorligt. Controle. Bij elke nieuwe WMO-aanvraag gaan medewerkers van de gemeente Lochem op huisbezoek. Dit is een manier om de kanteling vorm en inhoud te geven omdat daarmee aanvragen beter beoordeeld kunnen worden. Bij het bespreken van de aanvraag in de zogenaamde “gesprekken aan de keukentafel” kan de thuissituatie beoordeeld worden en is het geen administratieve beoordeling achter een bureau. De investering in huisbezoeken (brengt wel meerkosten met zich mee omdat dit meer tijd kost) weegt op tegen de klantgerichtheid en de snelheid waarmee na het huisbezoek aanvragen kunnen worden afgehandeld. Het is daarnaast een controlemiddel om aanvragen in het perspectief van het eerder genoemde viertrapsmodel te kunnen bezien en of er voorliggende voorzieningen zijn waardoor de gemeente mogelijk (nog) geen partij is.

Doeltreffend Een doeltreffend beleid met betrekking tot PGB’s gaat binnen het kader van dit onderzoek in op de vraag of het gemeentelijk beleid effect sorteert, of PGB’s voldoen aan een vraag uit de samenleving en of de manier waarop maatregelen genomen zijn om de indicatiestelling en controle werkzaamheden vorm en inhoud te geven de gewenste resultaten opleveren. De vraag of het beleid doeltreffend is, kan vanuit meerdere invalshoeken worden beantwoord: 1. Vanuit het perspectief van de wetgever en de gemeente. Wordt de WMO uitgevoerd zoals is beoogd door de wetgever (doorvoeren van de kanteling) en wordt het beleid uitgevoerd; 2. De waardering van de klant en vraagontwikkeling. Hoe ervaart de klant de dienstverlening ten aanzien van de individuele verstrekkingen / PGB’s? Is men tevreden over het instrument PGB en hoe ontwikkeld de vraag naar PGB’s zich?; 3. De mate waarin het beleid actief wordt uitgedragen. Pagina 19 van 32

Wordt het beleid kenbaar gemaakt / uitgedragen naar de samenleving en zoekt de gemeente bij de beleidsontwikkeling maatschappelijke organisaties op?

Ad 1 en 3: Uit de interviews is gebleken dat de PGB’s geen bestuurlijk issue zijn, maar meer wordt gezien als uitvoerende taak. De gemeente heeft in de programmabegrotingen op programma 5 (samenleving) in de jaren 2008 en 2009 geen effect- of prestatie-indicatoren opgenomen van waaruit (door de gemeenteraad) sturing uit kan gaan op de uitvoering van de voorzieningen WMO (en PGB’s in het bijzonder). De gemeente geeft invulling aan haar wettelijke plicht om een PGB als alternatief aan te bieden. Op het aanvraagformulier en bij de behandeling van een aanvraag wordt de mogelijkheid van een PGB expliciet vermeld. Uit het onderzoek komt naar voren dat er geen actief beleid is op PGB’s en dat PGB’s vanuit het perspectief van de WMO-raad nog onvoldoende als gelijksoortige en gelijkwaardige voorziening wordt gepositioneerd door de gemeente, terwijl het PGB bij uitstek een instrument is om de beoogde “kanteling” echt vorm en inhoud te geven, aldus de WMO-raad. Ad 2: De vraag naar PGB’s huishoudelijke verzorging is in de periode 2008 – 2009 licht afgenomen (121 versus 107 per ultimo 2009). Niettemin is de vraag in 2010 weer toegenomen (135). De gemeente Lochem heeft een relatief kleine groep mensen die een PGB hebben (ten opzichte van zorg in Natura; 10%). Het aantal PGB-houders blijft achter ten opzichte van het gemiddelde van de referentiegroep in benchmarks. De vraag is in 2010 gestegen omdat als gevolg van de uitkomsten van een aanbesteding meer mensen een PGB hebben aangevraagd. Op deze wijze kon men gebruik blijven maken van de hulp, die ze al hadden. De vraag naar een PGB leeft bij mensen die zelfredzaam zijn en dit willen blijven en kunnen. Zij willen de hulp die ze hebben, kunnen behouden en ze willen iemand uit de omgeving kunnen inhuren. Deze overwegingen wijken niet af van de referentiegroepen waar onderzoek naar is gedaan. In de Lochemse situatie speelde nog mee dat vanwege een nieuwe aanbesteding, één van de huidige zorgleveranciers buiten de gunning bleef. Een aantal klanten is toen overgestapt van zorg in natura naar een PGB om de huishoudelijke hulp die men al had, te kunnen behouden. Over de periode 2008 en 2009 is een klantentevredenheidsonderzoek door het SGBO uitgevoerd naar cliënten die individuele voorzieningen in het kader van de WMO hebben, of hebben aangevraagd. Daarbij is ook specifiek ingezoomd op het onderdeel hulp bij het huishouden. Uit dat onderzoek is naar voren gekomen dat in de gemeente Lochem relatief weinig mensen gebruik maken van een PGB voor hulp bij het huishouden. De belangrijkste redenen om wel een PGB te vragen is het zelf willen organiseren van de hulp en om iemand te kunnen inhuren uit de directe omgeving. De vrijheid om dit echt zelf te organiseren is belangrijk te noemen. Uit het klantentevredenheidsonderzoek blijkt ook dat men overwegend zeer tevreden is over de informatievoorziening. Mensen met een PGB zijn zelfs meer Pagina 20 van 32

tevreden dan mensen die zorg in natura ontvangen. Er is klantwaardering voor het PGB als middel. De huishoudelijke hulp voorziet in een behoefte aldus 98% van de respondenten. 100% van de respondenten geeft aan dat de hulp aan de verwachtingen voldoet. Een ander onderzoek waar de gemeente Lochem aan deelneemt, is de benchmark WMO. De benchmark WMO is een landelijk onderzoek dat door het SGBO wordt uitgevoerd en waaraan circa 190 gemeenten deelnemen. In de benchmark zijn de resultaten opgenomen over het jaar 2008. De resultaten uit deze benchmark bevestigen het beeld over de tevredenheid. Hoewel de vragen van een iets andere orde zijn5, scoort de gemeente Lochem hier licht boven het gemiddelde. Dat de score in de benchmark een ander beeld geeft6 is gelegen in het feit dat één vraag niet is ingevuld en het totaalbeeld daarmee wordt beïnvloed. Voor het overige levert de WMO-benchmark weinig aangrijpingspunten om een oordeel te geven over de doeltreffendheid. Op de onderdelen “participatie”, “beleidsparticipatie” en “maatschappelijke participatie” scoort de gemeente onder het gemiddelde van de benchmark. Met deze begrippen wordt duidelijk gemaakt dat de gemeente in vergelijking met andere gemeenten lager scoort op de onderdelen: - de intensiteit van de betrokkenheid; - het aantal ingezette participatiemethoden; - het percentage klanten dat de WMO-raad kent; - het percentage klanten dat zich goed vertegenwoordigd voelt door de WMO-raad, - het aantal thuiswonende 75-plussers; - de arbeidsparticipatie.

Rechtmatig Het beleid wordt rechtmatig uitgevoerd als: - de uitvoering conform de wet en conform de verordening is; - er een positief oordeel is van de accountant over de uitvoering van de WMO; - er voldoende maatregelen op het gebied van de Administratieve Organisatie en Interne Beheersing zijn genomen. Uitvoering van het beleid conform wet en verordening. In Lochem worden zeer weinig bezwaarschriften ingediend tegen besluiten inzake PGB voor huishoudelijke verzorging. Als er al bezwaarschriften worden ingediend, dan wordt er ambtshalve grondig naar gekeken, wat er in vrijwel alle gevallen toe leidt dat er een nieuw besluit genomen wordt en het bezwaar wordt ingetrokken. Slechts eenmaal in 2008 is een bezwaar gegrond geacht vanwege tekortschietende motivering. Uit geen van de adviezen is gebleken dat het beleid of de uitvoering in strijd zou zijn met enig wettelijk kader.

5 Score benchmark op individuele voorzieningen (onderwerpen: afstemming huishoudelijke hulp met zorgfuncties, huisbezoeken, tevredenheid over hulp bij het huishouden en tevredenheid over overige individuele voorzieningen). 6 Benchmark, pag 11, thermometer Lochem 51% tegen Benchmark 66%) en pag. 17 tabel individuele voorzieningen.

Pagina 21 van 32

De accountant heeft een positief oordeel over de uitvoering van de WMO. Rechtmatigheid kent een aantal facetten, waarvan de financiële rechtmatigheid er één is. De financiële rechtmatigheid wordt getoetst door de accountant. Over de jaren 2008 en 2009 heeft de accountant goedkeurende verklaringen gegeven over de getrouwheid en rechtmatigheid van de jaarrekening. De verklaring heeft betrekking op de gehele gemeentelijke praktijk en daarmee ook op de WMO. In de accountantsverklaring over 2008 is expliciet stilgestaan bij de WMO. Aangegeven is dat de kwaliteit van de registratie in de applicatie InProcess en de uitvoering kan worden verbeterd, voornamelijk door het uitvoeren van een factuurcontrole. De administratieve organisatie (A.O.) van de workflow in InProces is wel sterk verbeterd, volgens de accountant. Binnen dit kader zijn er de nodige maatregelen opgenomen in het intern controleplan. De accountant heeft over de jaren 2008 en 2009 geen rechtmatigheidsfouten geconstateerd die betrekking hebben op de uitvoering WMO. Bij de interimcontroles, waar met name wordt gekeken naar de opzet, bestaan en de werking van de administratieve organisatie en interne beheersing zijn evenmin opmerkingen gemaakt Naar aanleiding van de beoordeling van het jaar 2008 heeft de accountant verbetervoorstellen aangereikt voor de registratie in de applicatie InProcess en de uitvoering ervan. Daarnaast is het probleem rondom het CAK aangekaart. Door onvoldoende inzicht / transparantie bij het CAK kon niet (en kan nog steeds niet) de juistheid van de individuele opgelegde eigen bijdragen per belanghebbende worden vastgesteld. In de bedrijfsvoeringsmonitor van 2009 is een ontwikkeling zichtbaar geworden waaruit blijkt dat de inrichting van de A.O. op het onderdeel WMO is teruggelopen in kwaliteit (m.n. rapportages door consulenten), ofschoon de werking ervan wel is verbeterd (niet nader genoemd door de accountant)7. Maatregelen in kader AO/IB In de accountantsverklaring over 2009 is in de bedrijfsvoeringsmonitor die de accountant bijhoudt een ontwikkeling zichtbaar waaruit blijkt dat de inrichting van de A.O. is teruggelopen in kwaliteit maar dat de werking ervan wel is verbeterd. Er zijn een aantal verbeterpunten aangegeven. De verbeterpunten zijn: - de rapportages zijn te summier en onvoldoende uniform; - een beter inzicht verkrijgen in de kwaliteit van de werkzaamheden van Menzis; - maatregelen om tot vaststelling te kunnen komen over de daadwerkelijke levering van zorg; - het opvolgen van eigen vervolgacties. Een formeel akkoord van de accountant op de jaarrekeningen is een belangrijk gegeven. De rechtmatigheid van de PGB’s is daarmee formeel gerealiseerd. Het blijft alleen nog vrij abstract en afstandelijk. Om meer gevoel te krijgen bij de diverse werkzaamheden die de gemeente zelf oppakt om “in control” te geraken en te blijven zijn deze hierna in kaart gebracht. 7

Managementletter 2009; pag. 25 Pagina 22 van 32

-

-

-

-

-

Het WMO-proces is vastgelegd in InProcess; het werkproces is gestandaardiseerd in processtappen en werkt als een workflow- en archiefsysteem; In het werkproces is voorzien in een volledigheidstoets (bij de intake); het werkproces voorziet in een controle op de juistheid van de geleverde gegevens; Bij een nieuwe aanvraag wordt standaard een huisbezoek afgelegd; De afdeling heeft in 2009 een kwaliteitsmedewerker WMO aangesteld. Deze ziet toe op de kwaliteit van de uitvoering (juistheid procesgang / juistheid en kwaliteit besluitvorming en juiste verwerking van beleid in de uitvoering); De feitelijke uitvoering van de PGB’s inclusief de betaling, is uitbesteed aan Menzis. De gemeente Lochem verlaat zich op het oordeel van de accountant van Menzis dat deze haar Interne Controle-maatregelen op orde heeft. Zij verzorgen zelf een steekproef op het totale bestand van 5% waarin zij controleren op de juiste besteding. Menzis doet verslag van de controlewerkzaamheden die zij uitvoert. De controles op de daadwerkelijke levering van huishoudelijke hulp wanneer deze via een PGB wordt ingekocht zijn in het contract met Menzis geregeld; De gemeente heeft inzicht in het proces dat zich bij Menzis afspeelt en Menzis rapporteert hier maandelijks over; Daarnaast heeft de gemeente een interne controleplan opgesteld om de rechtmatigheid te borgen. Hierin voert zij zelf een lijncontrole en postencontrole uit. Er zijn meerdere rapportages per jaar waarop verslag wordt gedaan van de controle werkzaamheden; Buiten de lijnafdeling (bij Directie &Control) is een interne controle functionaris aangesteld die belast is met het uitvoeren van werkzaamheden op het gebied van de interne controle. Hierdoor kan ook naar de werking van systeem van A.O. / I.B. worden gekeken.

Gelet op het bovenstaande beschikt de gemeente Lochem over diverse maatregelen op het gebied van administratieve organisatie en interne beheersing waarmee ervoor gezorgd wordt de uitvoering van de WMO/PGB’s procedureel goed verloopt en er voldoende waarborgen zijn dat dit ook blijft. De uitvoering van PGB’s, (betaling van de PGB’s huishoudelijke verzorging en het incasseren van de eigen bijdrage) is uitbesteed aan Menzis. De gemeente Lochem gaat af op het oordeel van de accountant van Menzis over de rechtmatigheid. De gemeente heeft zicht op het proces en op de uitvoering van PGB’s door Menzis omdat de gemeente diverse voortgangsrapportages ontvangt.

Pagina 23 van 32

3.4. Confrontatie normenkader met bevindingen Ten aanzien het beleid WMO/PGB is de volgende beoordeling gemaakt. Norm De gemeente heeft een vastgesteld gemeentelijke WMO-beleid en een vastgestelde gemeentelijke verordening.

Beoordeling Toelichting Voldaan Ondanks de beleidsarme invoering wordt de WMO in overeenstemming met de wet uitgevoerd.

Het gemeentelijk beleid is in overeenstemming met de geldende wettelijke bepalingen / verordening.

Voldaan

De gemeente Lochem heeft de verplichting om PGB’s te verstrekken in haar beleid vastgelegd en voert deze ook uit. In de informatie aan de klant wordt de keuze voor zorg in natura of voor een PGB expliciet gemaakt.

- De gemeente heeft een beleidsplan WMO.

De gemeente volgt de modelverordening van de VNG ten aanzien van individuele verstrekkingen en PGB’s in het bijzonder.

- Het beleid is in samenspraak met de uitvoerende afdeling en het maatschappelijk middenveld tot stand gekomen.

De gemeente kiest ervoor om bij alle aanvragen van nieuwe klanten een huisbezoek af te leggen. Een bewuste keuze omdat daarmee ook de thuissituatie kan worden bekeken en de aanvraag beter beoordeeld kan worden. Daarmee zijn stappen gezet naar de kanteling en het invullen van de compensatieplicht.

- De gemeente heeft per 1/1/2007 een verordening WMO.

De gemeente heeft beleid vastgesteld om een PGB te weigeren. Het beleid is sinds de eerste keer van inwerkingtreding niet gewijzigd.

- De verordening is in 2008 en 2009 actueel

Pagina 24 van 32

Ten aanzien de uitvoering van de WMO/PGB is de volgende beoordeling gemaakt. Norm

Beoordeling Toelichting

Het beleid wordt doelmatig uitgevoerd - de inzet van mensen en middelen;

Deels voldaan

De uitvoeringskosten verhouden zich nog niet met de rijksbijdrage. Indicatiestelling worden steeds meer inbesteed (efficiënter).

- een planmatige vertaling van inzet van mensen en middelen;

Beperkt voldaan

Er zijn geen afdelingsplannen voor 2008 en 2009 Er ligt een notitie “stabilisering zorgloket….” waarmee gewerkt wordt. Er zijn voldoende aangrijpingspunten om de planmatige vertaling op te pakken

- de integratie van de nieuwe taak in bestaande systemen en processen;

Voldaan

De aanvraagafhandeling van PGB’s is binnen de bestaande systemen geïntegreerd; het beheer van PGB’s is uitbesteed aan Menzis.

Het beleid wordt doeltreffend uitgevoerd. - De uitvoering bereikt het door de gemeente gewenste effect met betrekking tot de verstrekking van PGB’s.

Deels voldaan

Er is weinig bestuurlijke aandacht voor PGB’s. Het gaat om een uitvoerende taak.

Het beleid wordt rechtmatig uitgevoerd

Voldaan

PGB’s voorzien in een vraag al blijft deze achter ten opzichte van vergelijkingen met andere gemeenten. De keuzemogelijkheid van de klant voor een PGB of voorziening/zorg in natura wordt kenbaar gemaakt bij het aanvraagproces al is de WMO-raad de mening toegedaan dat PGB’s nog onvoldoende als gelijkwaardige verstrekking wordt gepositioneerd. Mensen met een PGB zijn overwegend zeer tevreden; er is zeker sprake van klantwaardering.

Het beleid en de uitvoering is rechtmatig te noemen.

Pagina 25 van 32

- de uitvoering van de WMO is conform de wet en de verordening - het oordeel van Voldaan de accountant over de uitvoering van de WMO is positief

Over 2008 en 2009 zijn geen rechtmatigheidsfouten geconstateerd ten aanzien van de uitvoering van de WMO. Bij de interim-controles zijn evenmin kant-tekeningen geplaatst bij de A.O./I.B. De accountant spreekt zijn tevredenheid uit over het aanstellen van de kwaliteitsmedewerker WMO.

- er zijn voldoende maatregelen op het gebied van de administratieve organisatie en interne beheersing.

De A.O./I.B. die de waarborgen moet bieden voor een goede aanvraagafhandeling van de WMO/PGB is aanwezig.

Voldaan

De uitvoering van PGB’s huishoudelijke verzorging (betaling en incasseren van de eigen bijdrage) is uitbesteed aan Menzis. De gemeente verlaat zich op het oordeel van de accountant van Menzis over de rechtmatigheid maar heeft ook inzicht in het proces bij Menzis door middel van voortgangsrapportages.

Pagina 26 van 32

3.5. Vergelijking andere gemeenten In de onderstaande matrix is, ter vergelijking, per gemeente de conclusie ten aanzien van de normstelling opgenomen.

Pagina 27 van 32

4. Conclusies en aanbevelingen In dit hoofdstuk zijn de conclusies en aanbevelingen over het WMO-beleid en de uitvoering daarvan, en in het bijzonder het deel PGB, geformuleerd. Ons inziens (RC BBLM) gaat het bij de uitvoering van de WMO met name om “de kanteling”; om het zoveel mogelijk uitgaan van de eigen redzaamheid van de cliënt cq burger. Met betrekking tot de effectiviteit van de uitvoering van de WMO en het gebruik van PGB’s is de RC BBLM van mening dat vanuit de kanteling gezien, het gebruik van de PGB het meest uitgaat van het zoveel mogelijk zelf doen van de cliënt. Het zou dan dus logischerwijs de eerste keuze zijn als er van de gemeentelijke voorzieningen gebruik moet worden gemaakt om er voor te zorgen dat ïedereen meedoet”. Collectieve voorzieningen zijn de volgende keuze-stap. Daar heeft “de gemeente gedacht voor de cliënt”. Deze laatste voorzieningen zijn over het algemeen duurder. Op deze bovengenoemde aanname is een belangrijk deel van het onderzoek gebaseerd. Momenteel ligt echter de PGB, de kosten er van, het gebruik en de mogelijke besparingen door (deels) afschaffing van dit instrument landelijk in de belangstelling. Juist nu kan en moet dus door u zelf bezien worden wat wenselijk is om daadwerkelijke verder kanteling te bereiken op het terrein van de WMO. Ook (deesl) zonder de PGB. Wij verwijzen als mogelijk voorbeeld naar de gemeente Hof van Twente. Daar wordt, om eigen verantwoordelijkheid en kracht zoveel mogelijk te stimuleren: •

veel gebruik gemaakt van het maatschappelijk middenveld,

•

het concept train-de-trainer toegepast,

•

voorkomen dat metn te snel in het juridische traject belandt. Er wordt gezocht naar andere oplossingen waarbij de vrager geholpen is, zonder gebruik te hoeven maken van een beschikking op basis van de WMO,

•

veel gebruik gemaakt van het afleggen van huisbezoeken en

•

geen PGB verstrekt bij zorg verleend door familie in de 1e en 2e graag, omdat de gemeente dit beschouwt als gebruikelijke mantelzorg.

Allereerst dient opgemerkt te worden dat de gemeente Lochem op de goede weg is met beleid en uitvoering van de WMO. De kanteling is ingezet. Hou dit vast. Dat kan door:

Pagina 28 van 32

Algemene aanbeveling: Zet de ingezette kanteling door. Pak de regie bij verdere cultuurverandering van de WMO door niet af te wachten maar zelf actief te sturen op het bevorderen van de eigen verantwoordelijkheid van burgers.

Qua rechtmatigheid voldoet het WMObeleidskader aan de daaraan te stellen eisen. Conclusie 1. De gemeente Lochem maakt gebruik van de diensten van de WMOraad. De RC BBLM is van oordeel van de gemeente daarmee beschikt over een aantal deskundige en ervaren mensen die een zinvolle bijdrage kunnen leveren bij de verdere kanteling. De WMO-raad heeft aangegeven dat zij zich aanvankelijk onvoldoende betrokken voelde bij de beleidsvorming. Tevens ervoer zij een moeilijke toegankelijkheid van het bestuur. Inmiddels zijn de contacten sterk verbeterd.

Aanbeveling 1a: Zet de deskundigheid en ervaring van de leden van de WMO-raad zo optimaal mogelijk in. Maak gebruik van de kennis en kunde van de WMO-raad in een zo vroeg mogelijk stadium en zorg ervoor dat zij geen afstand ervaren. Aanbeveling 1b: Maak gebruik van de gekantelde modelverordening van de VNG.

Qua doeltreffendheid komt de RC BBLM tot de volgende conclusie en aanbevelingen:

Conclusie 2. De doeltreffendheid kan verbeterd worden. Er is weinig bestuurlijke aandacht voor het aantal PGB's. Het verstrekken van PGB's wordt door de gemeente Lochem gezien als een uitvoeringspunt. De RC BBLM heeft het aantal PGB’s beschouwd als indicatie voor de kanteling.

Aanbeveling 2a. Overweeg het opnemen van prestatie-indicatoren voor het percentage PGB's. Pas met prestatie-indicatoren kan er gemonitord en gestuurd worden op de kanteling. Pagina 29 van 32

Aanbeveling 2b. Probeer het juridische deel te voorkomen door het beschikkingstraject voor te blijven. Door te werken met meldingsformulieren waar aangegeven kan worden welke belemmeringen ervaren worden, in plaats van direct met aanvraagformulieren, kan voorkomen worden dat teveel vragen direct getrechterd wordt naar een verstrekking. Bij een verstrekking is sprake van een beschikking en daarmee is een juridisch traject met “recht op vergoeding” en “claimrecht” reeds gestart. Door de huisbezoeken, die door de gemeente Lochem al standaard worden afgelegd bij nieuwe cliënten, kan gezocht worden naar andere oplossingen waarbij de vrager geholpen is, zonder gebruik te hoeven maken van de WMO.

Qua doelmatigheid komt de RC BBLM tot slot tot de laatste conclusie en aanbevelingen: Conclusie 3. De gemeente Lochem heeft relatief hoge uitvoeringskosten en in de jaren 2008 en 2009 waren er geen afdelingsplannen, hetgeen zou kunnen wijzen op een minder goede doelmatigheid. De gemeente heeft inmiddels onderzoek gedaan naar de normtijden en vraag naar de diverse verstrekkingen, waardoor de RC BBLM er vertrouwen in heeft dat de gemeente hier voldoende aandacht voor heeft. Ook draagt het standaard afleggen van huisbezoeken er aan bij dat de uitvoeringskosten in eerste instantie hoger zijn, maar later zouden moeten afnemen. Er zijn geen aanwijzingen dat een verscherpte controle zal leiden tot lagere kosten. Er zou een verlaging van de uitvoeringskosten kunnen ontstaan bij een beleidsmatige aanpassing van de verstrekkingen.

Aanbeveling 3a. Blijf aandacht houden voor de uitvoeringskosten. Maak bijvoorbeeld gebruik van afdelings- en werkplannen, zodat de inzet van mensen en middelen beter gemonitord kan worden. Aanbeveling 3b. Overweeg beleidsmatig te bepalen dat zorg verleend door familie in de 1e en 2e graad wordt beschouwd als gebruikelijke- of mantelzorg, waardoor het niet langer voor een PGB in aanmerking komt.

Pagina 30 van 32

5. Bestuurlijk wederhoor

Pagina 31 van 32

Pagina 32 van 32

Pagina 33 van 32

Bijlage 1: lijst met geïnterviewde personen

Mw. W. Heesen

Portefeuillehouder

Dhr. T. Hermsen

Beleidsmedewerker

Dhr. P. Liebregts

Kwaliteitsmedewerker

Mw. J. Gerritsen

1e medewerkers WMO-loket

Mw. E. Prins

Voorzitter WMO-raad

Dhr. B. van Ginkel (telefonisch contact) Financieel medewerker / A.U.

Pagina 34 van 32

Bijlage 2: overzicht met geraadpleegde documenten

Beleidsplan WMO 2009-2012 WMO uitvoeringsplan 2010 WMO verordening individuele verstrekkingen Relevante notulen raadsvergaderingen Gemeente Lochem Jaarstukken 2008 / 2009 (begroting / rekening) Accountantsverslag Deloitte 2008 / 2009 Financiële gegevens WMO 2008 / 2009 Rapportage CAK (december 2008 / december 2009) Rapportage CAK (populatie overzicht) Benchmark WMO 2009 / SGBO, resultaten 2008 Tevredenheidsonderzoek WMO 2009 Notulen WMO-raad Notulen gemeenteraad (12-10-2009 / 28-1-2008 Raamcontract Trivium (adviezen indicatiestelling) Controleplannen WMO Inspraaknotitie advies WMO raad Toelichting op verordening individuele voorzieningen Verordening WMO-raad B&W advies / Wijziging verordening WMO Overzicht wijzigingen verordening en beleidsregels WMO Advies WMO-raad over verordening individuele voorzieningen Stabilisering van het zorgloket; fundament voor de toekomst. WMO inspraaknotitie Proceskaart / Workflowoverzicht WMO uit Inprocess

Pagina 35 van 32