doorkantelen Onderzoek naar het WMO-beleid in het kader van het persoonsgebonden budget. Hoe wordt het beleid in de praktijk uitgevoerd

doorkantelen Onderzoek naar het WMO-beleid in het kader van het persoonsgebonden budget. Hoe wordt het beleid in de praktijk uitgevoerd.

POSTADRES: POSTBUS 14006 3508 SB UTRECHT [email protected]

ONDERZOEKER: DRS. A.M.C. RYNJA MBA

2

1. INLEIDING

4

1.1. Aanleiding

4

1.2. Vraagstelling

5

1.3. Aanpak van het onderzoek

6

1.4. Leeswijzer

6

2. NORMENKADER

8

2.1. Normenkader Beleid

8

2.2. Normenkader Uitvoering

9

3. BEVINDINGEN

10

3.1. Inleiding

10

3.2. Bevindingen ten aanzien van de deelvragen beleid. 3.2.1. Onderzoeksvraag 1. 3.2.2. Onderzoeksvragen 2 en 3.

11 11 12

3.3. Bevindingen ten aanzien van de deelvragen uitvoering. 3.3.1. Onderzoeksvraag 4. 3.3.2. Onderzoeksvraag 5.

14 14 15

3.4. Confrontatie normenkader met bevindingen

22

3.5. Vergelijking andere gemeenten

23

4. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

25

5. BESTUURLIJK WEDERHOOR

28

Bijlage 1: lijst met geïnterviewde personen

31

Bijlage 2: overzicht met geraadpleegde documenten

32

3

1. INLEIDING De Rekenkamercommissie van de gemeenten Berkelland, Bronckhorst, Lochem en Montferland heeft ervoor gekozen om in 2010 onderzoek te doen naar de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO). De WMO raakt vele inwoners van de gemeente en er zijn grote financiële belangen mee gemoeid. Dit maakt de WMO een interessant onderwerp van onderzoek. Het onderwerp WMO is in samenspraak met een afvaardiging van de vier gemeenteraden, de zogenaamde klankbordgroep, tot stand gekomen. De WMO is een heel breed beleidsterrein, zodat afbakening daarom wenselijk was. Naar aanleiding van het overleg met deze klankbordgroep is besloten een vooronderzoek te doen naar de WMO. Hieruit is een onderzoeksplan voortgekomen en is besloten om onderzoek te doen naar het WMO-beleid (de totstandkoming ervan) in het kader van het Persoonsgebonden Budget (PGB) en naar de wijze waarop het beleid wordt uitgevoerd. De periode waarop het onderzoek betrekking heeft zijn de jaren 2008 en 2009.

1.1. Aanleiding

De WMO is per 1 januari 2007 in werking getreden. De WMO is in de plaats gekomen van de Wet Voorzieningen Gehandicapten, de Welzijnswet en een deel van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (Awbz). Vanuit de WVG zijn de voorzieningen (rolstoelvoorzieningen, woonvoorzieningen en vervoersvoorzieningen) door de WMO overgenomen, die in natura en als PGB geleverd kunnen worden. Vanuit de Awbz is onder andere de huishoudelijke verzorging in de WMO terecht gekomen. De Rijksoverheid heeft de WMO in de eerste plaats ingevoerd om de kosten van ondersteuning en zorg in de toekomst betaalbaar te houden. In de WMO staan de begrippen zelfredzaamheid en participatie centraal. Iedere burger, ongeacht diens beperkingen, moet 'mee kunnen doen'. Dat betekent dat iedereen zijn huishouden kan voeren, zich kan verplaatsen in en rond het huis, zich binnen zijn gemeente kan vervoeren en daardoor sociale contacten kan onderhouden. Daarbij is het uitgangspunt dat er wordt gekeken wat de cliënt in zijn specifieke situatie echt nodig heeft en hoe deze het beste geholpen kan worden. Dit wordt ook wel de “kanteling” genoemd, omdat hiermee de compensatieplicht van de overheid op een andere manier wordt ingevuld dan onder het regime van voor de WMO. Regelgeving is daaraan ondergeschikt. Doelmatigheid gaat boven rechtmatigheid zo lijkt de wetgever voor ogen te hebben. Dit wordt in de wet het compensatiebeginsel genoemd. De verantwoordelijkheid hiervoor is bij de gemeente neergelegd. Een gekantelde manier van werken vraagt van gemeenten maar ook van burgers om een nieuwe benadering - Gemeenten zullen meer tijd moeten nemen in het eerste gesprek met de klant. Het gesprek

4

wordt meer vraagverhelderend, minder beoordelend. - Gemeenten én burgers moeten alle mogelijkheden verkennen om een hulpvraag op te lossen. Hierbij staan behoud van regie over het eigen leven en zelfredzaamheid voorop. - Samen met de burger wordt vastgesteld wat het resultaat van de ondersteuning moet zijn en welke oplossingen daaraan bijdragen. Het gaat dan lang alleen om individuele voorzieningen, ook met algemeen aanbod kan het resultaat bereikt worden. In het onderzoeksplan van de rekenkamercommissie is aangegeven dat een van de mogelijkheden die de gemeenten ten dienste staat om ervoor te zorgen dat haar inwoners optimaal kunnen meedoen in de maatschappij, het onderdeel huishoudelijke verzorging is. Huishoudelijke verzorging is er vooral op gericht de zelfredzaamheid te vergroten en ervoor te zorgen dat burgers langer zelfstandig kunnen blijven wonen. Deze wordt als “zorg in natura” geleverd door thuiszorgorganisaties maar deze kan ook als persoonsgebonden budget worden verstrekt. Hiermee kan men, binnen de door de gemeente gestelde voorwaarden, zelf zorg inkopen.

1.2. Vraagstelling De centrale vraag in dit onderzoek luidt: Wat is het WMO-beleid van de gemeenten Berkelland, Bronckhorst, Lochem en Montferland in het kader van het persoonsgeboden budget en hoe wordt dit beleid in de praktijk uitgevoerd? Vanuit deze probleemstelling zijn de onderstaande onderzoeksvragen geformuleerd. 1. Hebben de gemeenten beleid geformuleerd rond de WMO en hoe is dit beleid tot stand gekomen? 2. Wat houdt dit beleid, met name omtrent het persoonsgebonden budget in? 3. Voldoet dit beleid aan de in de WMO gestelde uitgangspunten? 4. Hoe vindt de uitvoering van dit beleid, met name rond het persoonsgebonden budget plaats? 5. Wordt het beleid rond het persoonsgebonden budget (met name bij de indicatiestelling en controle) doelmatig, doeltreffend en rechtmatig uitgevoerd?

Het onderzoek richt zich op de jaren 2008 en 2009.

5

1.3. Aanpak van het onderzoek De uitvoering van dit onderzoek is geschied in opdracht van de rekenkamercommissie en conform de voorwaarden zoals deze zijn gesteld in de offerteaanvraag. Het onderzoek is opgedeeld in de volgende zes fasen. Stap 1: start onderzoek / verkennende gesprekken; Stap 2: dossierstudie; Stap 3: interviews; Stap 4: opstellen concept rapportage en reactie op feitenrelaas door rekenkamercommissie; Stap 5: bestuurlijke reactie; Stap 6: opstellen eindrapportage. De eerste fase van het onderzoek is ingevuld met een offertetraject waarin onder andere al een voorstel voor een normenkader werd gedaan en waarin de definities van een aantal relevante begrippen is voorgesteld en afgestemd. Daarnaast is de nodige documentatie verzameld over de WMO, over het gemeentelijk beleid ter zake en documentatie over de manier waarop hier uitvoering aan wordt gegeven. In een gezamenlijke “kick-off” bijeenkomst waarin de vier gemeenten vertegenwoordigd waren is het onderzoek toegelicht en is informatie uitgewisseld. In de tweede fase is op basis van de beschikbare informatie een dossierstudie van de jaren 2008 en 2009 uitgevoerd. Per gemeente zijn documenten bestudeerd zoals de WMO beleidsplannen, beleidsregels, verordeningen, jaarrekeningen, interne-controle plannen en rapportages, benchmarkgegevens, accountantsverklaringen, relevante verslagen van vergaderingen, etc. Deze informatie was input voor de derde fase, de interviewronde. Aan de hand van een standaardvragenlijst is in de periode medio oktober tot begin december gesproken met 20 personen (circa vijf per gemeente). Dit waren gesprekken met ambtelijke vertegenwoordiging in de lijn (afdelingshoofden, kwaliteitsmedewerkers, uitvoerend medewerkers), de portefeuillehouders en met leden van de WMO- / Participatieraden. Van de gesprekken zijn verslagen gemaakt en deze zijn, nadat zij akkoord waren bevonden, toegevoegd aan het dossier. Daarnaast is nog contact geweest met de financiële afdeling van de gemeenten om een aantal financiële gegevens te verifiëren. In de vierde fase is op basis van de documentenstudie en de interviews een concept onderzoeksrapport voorgelegd. Het feitenrelaas in het onderzoeksrapport is ter verificatie op juistheid van de gegevens voorgelegd aan de gemeente. Na ontvangst van het gemeentelijk commentaar op het feitenrelaas heeft de rekenkamer het rapport op 26 september 2011 vastgesteld. Het onderzoek is vervolgens aan het college van burgemeester en wethouders aangeboden (fase 5). Deze reactie van het College is met een naschrift van de rekenkamer aan het onderzoeksrapport toegevoegd. 1.4. Leeswijzer Dit onderzoeksrapport is als volgt opgebouwd. In het eerste hoofdstuk is de centrale vraagstelling van het onderzoek neergezet en zijn de afgeleide onderzoeksvragen neergezet. De hoofdlijnen van het normenkader zijn geschetst en de aanpak van het onderzoek is uiteengezet. In hoofdstuk twee wordt het normenkader gepresenteerd. Het normenkader komt voort uit de probleemstelling van het onderzoek en meer in het bijzonder uit de onderzoeksvragen die hiervan afgeleid zijn.

6

In hoofdstuk drie worden de feitelijke constateringen op basis van de onderzoeksbevindingen uiteengezet. De basis van deze bevindingen kan worden gevonden in de dossierstudie en in de gesprekken die hebben plaatsgevonden. In hoofdstuk drie worden de feitelijke constateringen op basis van de onderzoeksbevindingen uiteengezet. De basis van deze bevindingen kan worden gevonden in de dossierstudie en in de gesprekken die hebben plaatsgevonden. In paragraaf 3.4 is een beoordeling van de bevindingen zoals deze in hoofdstuk drie zijn geconstateerd, opgenomen. In deze paragraaf wordt het normenkader geconfronteerd met de bevindingen. Naar aanleiding van de beoordeling volgen de conclusies en aanbevelingen.

7

2. Normenkader Dit hoofdstuk bevat het normenkader waaraan de vraagstelling, geoperationaliseerd in de onderzoeksvragen, wordt getoetst. 2.1. Normenkader Beleid In de literatuur worden talloze definities van beleid gehanteerd. Een algemeen gebruikelijke definitie van (overheids)beleid is: het geheel van doelen, middelen en tijd die in hun onderlinge samenhang worden beschouwd en dat erop is gericht om een bepaald einddoel te halen. Het geniet de voorkeur om daarbij ook plaats en tijd te omschrijven. Onder beleid wordt dus verstaan het aangeven van de richting en de middelen waarmee men de gestelde (organisatie-) doelen wil realiseren. Deze algemene definitie van beleid is de basis voor de normen. Ten aanzien het gemeentelijk beleid op het gebied van de WMO/PGB is de volgende verbinding gelegd tussen de onderzoeksvragen en het normenkader: Onderzoeksvraag

Norm

1. Heeft de gemeente beleid geformuleerd rond de WMO en hoe is dit beleid tot stand gekomen?

De gemeente heeft beleid op het gebied van de WMO vastgesteld en dat vastgelegd in een door de raad vastgestelde gemeentelijke verordening. De gemeente heeft een beleidsplan WMO opgesteld. Het geformuleerde beleid is in samenspraak met de uitvoerende afdeling en het maatschappelijk middenveld tot stand gekomen.

2. Wat houdt dit beleid, met name omtrent het PGB in? 3. Voldoet het beleid aan de in de WMO gestelde uitgangspunten?

De gemeente heeft per 1 januari 2007 een verordening WMO. De verordening is in 2008 en 2009 actueel. Hier ligt geen norm aan ten grondslag maar deze vraag dient als verduidelijking van het beleid. Het gemeentelijk beleid is in overeenstemming met de geldende wettelijke bepalingen en de gemeentelijke verordening. De gemeente geeft invulling aan het compensatiebeginsel: het beleid is vraaggericht, waarbij de cliënt centraal staat.

8

2.2. Normenkader Uitvoering Om een oordeel te kunnen geven over de uitvoering worden de begrippen doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid gebruikt. Deze begrippen worden hierna eerst nader uitgewerkt. Daarna volgt het normenkader. Doelmatigheid Van een doelmatige uitvoering van het beleid met betrekking tot persoonsgebonden budgetten is sprake als de betreffende inspanningen en uitgaven bijdragen aan de realisatie van het beoogde doel en de kosten in verhouding staan tot de opbrengsten. Doeltreffendheid Van een doeltreffende uitvoering van het beleid met betrekking tot persoonsgebonden budgetten is sprake als de uitvoering het in het beleid geformuleerde effect bereikt. Rechtmatigheid Rechtmatigheid tenslotte is een juridische term om aan te geven of een handelwijze in overeenstemming is met de geldende wetten, regels en besluiten. De rechtmatigheid van het gevoerde beleid gaat binnen het kader van dit onderzoek in op de vraag of er sprake is van een juiste uitvoering van de Wet en van de gemeentelijke WMO-verordening. Ten aanzien van de uitvoering is de volgende verbinding gelegd tussen de onderzoeksvragen en het normenkader: Onderzoeksvraag

Norm

4. Hoe vindt de uitvoering van dit beleid, met name rond het persoonsgebonden budget plaats? 5. Wordt het beleid rond het persoonsgebonden budget (met name bij de indicatiestelling en controle) doelmatig, doeltreffend en rechtmatig uitgevoerd?

De uitvoering vindt plaats conform het vastgestelde beleid. Het beleid wordt doelmatig uitgevoerd.: - de inzet van mensen en middelen staat in logische verhouding tot het gewenste resultaat; - er is een planmatige vertaling van de inzet van mensen en middelen; - er is voldoende integratie van de nieuwe taak in bestaande systemen en processen; Het beleid wordt doeltreffend uitgevoerd. - de uitvoering bereikt het door de gemeente gewenste effect met betrekking tot de verstrekking van persoonsgebonden budgetten; Het beleid wordt rechtmatig uitgevoerd. - de uitvoering is conform de wet en conform de verordening; - er is een positief oordeel van de accountant over de uitvoering van de WMO; - er zijn voldoende maatregelen op het gebied van de Administratieve Organisatie en Interne Beheersing.

9

3. Bevindingen

3.1. Inleiding In dit hoofdstuk worden de resultaten van de dossierstudie en de gesprekken die hebben plaatsgevonden met elkaar in verband gebracht. Dat betekent dat vanuit de centrale vraagstelling naar het WMO-beleid en de wijze waarop het beleid wordt uitgevoerd, wordt ingegaan op de deelvragen die hieruit zijn afgeleid. In de paragraaf beleid (3.2) wordt ingegaan op het beleid WMO (wat is het beleid in het kader van het persoonsgebonden budget?). De uitvoering van het beleid wordt langs de begrippen doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid behandeld in paragraaf 3.3. In paragraaf 3.4 wordt het normenkader zoals dat in het tweede hoofdstuk is neergezet, geconfronteerd met de onderzoeksbevindingen. Hier wordt een beoordeling gegeven of en in welke mate voldaan is aan het normenkader. In dit hoofdstuk worden nog geen conclusies getrokken en/of aanbevelingen gedaan. Algemeen De WMO is per 1 januari 2007 in werking getreden. Een belangrijk deel van deze wet werd al door gemeenten uitgevoerd onder de noemer van de Wet Voorzieningen Gehandicapten (WVG). Deze wet is opgegaan in de WMO en naast de verstrekkingen van rolstoel-, woon- en vervoersvoorzieningen is daar onder andere de huishoudelijke verzorging bij gekomen. De huishoudelijke verzorging is vanuit de AWBZ overgekomen. Een wezenlijk verschil tussen de WVG en de WMO is de keuzemogelijkheid voor de klant / aanvrager om naast de voorziening in natura, deze ook in de vorm van een persoonsgebonden budget aan te vragen. Betrokken partijen bij de WMO/PGB Binnen de gemeente Berkelland is de aanvraagafhandeling van PGB’s integraal onderdeel van het aanvraagproces van de individuele voorzieningen WMO. De afdeling Gemeentewinkel verzorgt onder andere de aanvragen WMO (naast taken als burgerzaken, bouwen, milieu en economische zaken). De dienstverlening van deze taken vindt plaats in het gemeentehuis van Borculo en in een drietal Pluspunten of zorgloketten (in Eibergen; Neede en Ruurlo). Voordat op een aanvraag kan worden beschikt moet er een indicatie worden afgegeven. De indicatiestelling is gebaseerd op de toegangscriteria die de gemeente zelf bepaalt. Deze worden per individuele aanvraag onderzocht. Met de inwerkingtreding van de WMO werd de wijze van indicatiestelling voortgezet zoals dit ook werd gedaan onder het regime van de WVG. Dit betekende dat er gebruik werd gemaakt van het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ). De gemeente Berkelland voert deze indicaties overwegend zelf uit, via enkele pluspuntmedewerkers. Het huidig personeel wordt op dit onderdeel (bij)geschoold en bij nieuw personeel wordt met deze kwalificatie rekening gehouden. Daarnaast is een CIZ medewerker binnen het team gedetacheerd. Een aanvraag voor een voorziening of voor huishoudelijke verzorging kan in de vorm van een PGB verstrekt worden. Wanneer de klant kiest voor een PGB dan wordt een bedrag beschikbaar gesteld waarvoor de betreffende voorziening / dienst zelf kan worden ingekocht.

10

De gemeente Berkelland neemt aanvragen voor Huishoudelijke verzorging / PGB’s zelf in behandeling. De afhandeling van aanvragen vindt plaats bij de publiekswinkel en bij de zorgloketten. Bij de zorgloketten (ook wel pluspunten genoemd) werkt de gemeente samen met welzijnsinstelling Betula. Vanaf de aanvraag tot en met de beschikking verzorgt de gemeente het proces zelf. De betaling aan de budgethouders en de controle op de besteding is uitbesteed bij Menzis. Menzis verzorgt de uitbetaling van de PGB’s en ziet toe op de rechtmatige besteding van de PGB’s. Binnen de afdeling Publiekszaken / gemeentewinkel wordt geen beleid op het gebied van de WMO gemaakt. De beleidsambtenaren zijn in de onderzoeksperiode zowel organiek als fysiek elders gehuisvest (bij de afdeling Beleid en Regie in Eibergen). Dit vraagt om de nodige afstemming en overleg bij het maken van beleid. Dit verandert wel als de bouw van het nieuwe gemeentekantoor is afgerond. Dan komen beleid en uitvoering samen binnen één afdeling. Een partij die medebepalend is voor de vormgeving van het gemeentelijk beleid zijn de inwoners van de gemeente Berkelland. De WMO-raad, waartoe gemeenten verplicht zijn op grond van de artikelen 11 en 12 van de WMO, alsmede op grond van artikel 150 van de gemeentewet, is ingesteld. Een verordening daartoe is per 1 april 2007 vastgesteld door de gemeenteraad.

3.2.

Bevindingen ten aanzien van de deelvragen beleid.

De hieronder genoemde deelvragen zijn de onderzoeksvragen die betrekking hebben op het beleid van de gemeente.

1. Heeft de gemeente Berkelland beleid geformuleerd rond de WMO en hoe is dit beleid tot stand gekomen? 2. Wat houdt dit beleid met name omtrent het PGB in? 3. Voldoet het beleid aan de in de WMO gestelde uitgangspunten?

3.2.1. Onderzoeksvraag 1. Heeft de gemeente Berkelland beleid geformuleerd rond de WMO en hoe is dit beleid tot stand gekomen? Het beleid ten aanzien van persoonsgebonden budgetten in het kader van de WMO vindt haar wettelijk basis in de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO). De gemeente Berkelland heeft de WMO-verordening in december 2006 vastgesteld. De modelverordening van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) is daarbij leidend geweest. De verordening is op 1 januari 2007 in werking getreden. In de raadsvergadering van 28 maart 2007 zijn de beleidsregels door het college vastgesteld en met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2007 in werking getreden. Uit de overgelegde documenten komt naar voren dat de gemeente bij deze herziening het Gehandicaptenplatform Berkelland, de Seniorenraad Berkelland en de Cliëntenraad Wet Werk en Bijstand erbij heeft betrokken. De verordening WMO is op 15 september 2009 geactualiseerd en vastgesteld door de 11

gemeenteraad. Belangrijke overweging voor een actualisering waren jurisprudentie en de hogere uitgaven voor woonvoorzieningen. Er heeft geen herziening op het onderwerp persoonsgebonden budgetten plaatsgevonden. De WMO-raad is in deze om advies gevraagd. Het beleid ten aanzien van PGB’s is een bestuurlijk onderwerp, aldus de wethouder. Een PGB komt het dichtst bij de basisgedachte zoals deze in de WMO is neergelegd en in financiële zin zijn de belangen ook aanzienlijk. De WMO gaat uit van de eigen verantwoordelijkheid van het individu waarbij deze primair zelf verantwoordelijk is voor het inrichten van zijn/haar leven. De gemeente verzorgt de algemene maatregelen om belemmeringen weg te nemen. In tweede instantie gaat de WMO uit van de wederzijdse ondersteuning in sociale netwerken, waarbij burgers elkaar ondersteunen. De gemeente stimuleert dit en ondersteunt dit. Pas in laatste instantie is er dan het vangnet van de gemeente via de individuele voorzieningen als de burger zich echt niet kan redden, ondanks eigen inzet en sociale steun. Deze uitgangspunten worden onderschreven1 door de gemeente in het beleidsplan WMO. Een belangrijk vertrekpunt daarbij is het compensatiebeginsel. Daarbij gaat het niet om het behandelen van “claimgerichte” aanvragen maar is het van belang dat zowel gemeente als burger de vraag en behoefte samen goed verkennen. Hierbij staat individueel maatwerk voorop. 3.2.2. Onderzoeksvragen 2 en 3. Wat houdt dit beleid met name omtrent het PGB in? Voldoet het beleid aan de in de WMO gestelde uitgangspunten? De gemeente Berkelland heeft bij de ontwikkeling van het gemeentelijk beleid de landelijke lijn gevolgd en daarbij de modelverordening van de VNG gehanteerd. Met de komst van de WMO heeft de gemeente zich met name gericht op het zekerstellen van de uitvoering van deze nieuwe taak. De bestanden die waren overgekomen dienden opgeschoond te worden en hier is in de eerste periode met name de aandacht naar uit gegaan. De WMO is om die reden “beleidsarm” ingevoerd. De gemeente Berkelland heeft de opvallende wijzigingen ten opzichte van de modelverordening beargumenteerd aangegeven. Ten aanzien van de persoonsgebonden budgetten zijn geen opzienbarende wijzigingen ten opzichte van de modelverordening voorgesteld. Het beleid op het gebied van de Persoonsgebonden Budgetten is als volgt te kenschetsen: - het college biedt ter compensatie van beperkingen de keuze voor een voorziening, dan wel een PGB (bij hulp in het huishouden en bij voorzieningen; - een PGB is gekoppeld aan de tegenwaarde van de te verstrekken goedkoopst adequate voorziening met eventueel een periodiek bedrag voor de instandhoudingskosten; - voor PGB’s bij huishoudelijke verzorging geldt dat daarbij de omvang in tijd (uren per keer en de duur) wordt vastgesteld; - voor PGB’s, ten behoeve van huishoudelijke verzorging is een eigen bijdrage verschuldigd; - de gemeente stelt eisen/voorwaarden aan een PGB; - de gemeente is verantwoordelijk voor de rechtmatige en doelmatige besteding van PGB’ s en stelt eisen aan de verantwoording en controle; - de gemeente beschrijft de gronden voor afwijzing van een PGB. De gemeente heeft de onderdelen van de verordening die betrekking heeft op de PGB’s sinds de inwerkingtreding van de WMO niet gewijzigd.

1

Betrokken berkelland; WMO-beleidsplan 2009-2012; pag.5

12

Inmiddels, zo is de gemeente gebleken, is een PGB goedkoper dan zorg in natura (ca. 15% goedkoper). Met teruglopende Wmo-gelden vanuit het Rijk zou hier meer sturing op kunnen dan in de periode 2008-2009, aldus de gemeente. Hier ligt een kans om een besparing te realiseren. De gemeente geeft wel aan oog te willen houden voor een te zeer financieel gestuurd beleid omdat niet iedereen voor een PGB in aanmerking kan komen. De gemeente constateert (in 2010) dat zij bij het aantal verstrekkingen, in de vorm van PGB’s, achterblijft ten opzichte van andere gemeenten. Ofschoon PGB’s een bestuurlijk onderwerp zijn (uit financieel oogpunt; goedkoper) en er sturingsmogelijkheden zijn (de beweging van zorg in natura naar PGB’s) is er bijvoorbeeld op het niveau van de programmabegroting nog geen indicator opgenomen2 op basis waarvan sturing op PGB’s kan uitgaan. Het is van belang dat er goede afstemming plaatsvindt tussen de beleidbepalende functies en de uitvoerende afdeling. Beleid moet immers gedragen en praktisch uitvoerbaar zijn. De afstand tussen de beleidsbepalers en de uitvoerende afdeling wordt verschillend ervaren. Voor de één wordt de fysieke afstand (Borculo – Eibergen) als obstakel gezien (met name voor de uitvoering) voor de ander (de beleidsmakers) is dit geen issue. Uit de gesprekken en de overgelegde documenten blijkt dat de WMO-raad wordt betrok-ken bij de beleidsontwikkeling en regelmatig om advies wordt gevraagd. De WMO-raad vergadert circa tien keer per jaar en daar is altijd ambtelijke vertegenwoordiging aanwezig. Dat de WMO-raad is betrokken bij de totstandkoming van het beleid blijkt onder andere uit de raadsbehandeling3 van het WMO beleidsplan “Betrokken Berkelland 2009-2012”. Hieruit is ook af te lezen dat het moment wel daar is, de WMO-raad tijdiger te betrekken bij de doorontwikkeling van de WMO. Dit zou door de WMO-raad verwelkomd worden omdat zij aangeven meer betrokken te willen worden bij de beleidsontwikkeling en meer toegang tot het bestuur wensen. Op dit aspect wordt nog een afstand ervaren. De uitvoering van de WMO zoals bedoeld in het beleidsplan “Betrokken Berkelland” WMO beleidsplan 2009-2012 is in de periode waarop dit onderzoek betrekking heeft nog niet “gekanteld” uitgevoerd. In de periode 2008 en 2009 is de aandacht met name uitgegaan naar het in uitvoering nemen van de Huishoudelijke Verzorging als nieuw product en de mogelijkheid van een PGB daarbij. De zorgverlening moest wel gegarandeerd zijn, waarbij klantenbestanden vanuit de AWBZ naar de gemeente waren overgekomen die eerst opgeschoond moesten worden. De doorontwikkeling van de WMO (en dus Kanteling) stond / en staat daarna (na 2009) op de agenda.

2 3

Programmabegrotingen 2008 en 2009 en de programmarekeningen van 2008 en 2009. Notulen van de openbare vergadering van de gemeenteraad d.d. 7-4-2009.

13

3.3.

Bevindingen ten aanzien van de deelvragen uitvoering.

4. Hoe vindt de uitvoering van het WMO-beleid, met name rond het PGB, plaats? 5. Wordt het beleid rond het PGB (met name bij de indicatiestelling en controle) doelmatig, doeltreffend en rechtmatig uitgevoerd? 3.3.1. Onderzoeksvraag 4. Hoe vindt de uitvoering van het WMO-beleid, met name rond het PGB, plaats? De gemeente Berkelland volgt het landelijk beleid ten aanzien van uitvoering van de WMO. Het WMO-beleid is mede tot stand gekomen op basis van de modelverordening van de VNG en de Wet Maatschappelijke Ondersteuning. Dit is terug te vinden in de gemeentelijke verordening en in de beleidsdocumenten die door de gemeente zijn opgesteld. De uitvoering van de WMO is ondergebracht bij de afdeling Gemeentewinkel. Daar werd al de uitvoering van, destijds nog, de WVG gedaan (de rolstoel-, woon- en vervoersvoorzieningen). De huishoudelijke verzorging is daar met ingang van 1 januari 2007 ook ondergebracht en het PGB is daar als verstrekkingsvorm (naast de verstrekkingen in natura) aan toegevoegd. De gemeente handelt aanvragen in het kader van de WMO zelf af. Het aanvraagproces verloopt als volgt: - De klant komt binnen (letterlijk of via mail / telefonisch) bij de loketmedewerker in de Publiekswinkel of bij een van de pluspunten; - De loketmedewerkers handelen de aanvraag in zijn geheel af; - De medewerkers zijn in staat om zelf de indicatie uit te voeren (met uitzondering van de complexe gevallen waarvoor deskundigheid wordt ingehuurd). De beslisboom4 van het CIZ wordt daarbij gebruikt; - De indicatie wordt telefonisch met klant doorgenomen. Alleen in bijzondere of onduidelijke gevallen vindt er een huisbezoek plaats. Het aanvraagproces loopt via de gemeentelijke basisregistratie GWS4All. Daarmee is het aanvraagproces gestandaardiseerd en is in het aanvraagproces de mogelijkheid om de voorziening in natura danwel in de vorm van een PGB te verstrekken. GWS4All is een veel gebruikte software bij gemeenten. Deze worden periodiek gereviewd door een medewerker die belast is met de interne controle. Wanneer een aanvraag voor een voorziening of huishoudelijke hulp in de vorm van een PGB binnenkomt, dan wordt deze altijd getoetst aan het gemeentelijk beleid en aan de wettelijke regels. Een aanvraag gaat altijd vergezeld van een medisch advies (indicatiestelling). De indicatiestelling heeft als doel om objectief vast te stellen of de aanvrager in aanmerking komt voor hetgeen is aangevraagd. De gemeente betrok de indicaties in eerste instantie via het CIZ. De gemeente geeft aan dat zij inmiddels personeel in dienst heeft die zelf indicaties kunnen afgeven. De gemeente hanteert daarvoor de beslisboom waarbij de ICF5-classificaties worden gebruikt. Alleen de

4

Gestandaardiseerde vragenlijsten, ontwikkeld voor de indicatie van huishoudelijke verzorging. Daarmee kunnen medewerkers van de gemeentelijke Wmo-loketten zelf in kaart brengen of hulpvragers in aanmerking komen voor de gevraagde huishoudelijke verzorging. 5 ICF; International classification of functions, disabilities and impairment (beleidsregels WMO gemeente Berkelland; pag. 30 / artikel 33. Verordening WMO, artikel 33.

14

moeilijke / complexe indicaties worden nog uitbesteed. Aanvragen worden in beginsel telefonisch afgehandeld. Alleen bij nieuwe aanvragers en bij onduidelijkheid in het aanvraagproces worddt er een huisbezoek afgelegd. De afhandeling van persoonsgebonden budgetten is uitbesteed aan Menzis. De beschikking over de toekenning van de huishoudelijke verzorging in de vorm van een PGB wordt verzonden aan de aanvrager en aan Menzis. Menzis zorgt voor de uitbetaling van PGB’s en declareert deze maandelijks bij de gemeente. Daarbij wordt rekening gehouden met een eventuele eigen bijdrage die hierop in mindering wordt gebracht. De berekening van de eigen bijdrage ligt exclusief bij het Centraal Administratie Kantoor (CAK). Alle Nederlandse gemeenten doen op dit punt zaken met het CAK. De controle op de bestedingen PGB (alleen huishoudelijke verzorging) ligt bij Menzis. Er vindt een globale controle plaats op de besteding van de uitbetaalde budgetten door van allen die een budget hebben ontvangen een ingevuld en ondertekend verantwoordingsformulier te verlangen. Op vijf procent van de dossiers vindt daarnaast nog een intensieve controle plaats. Dit gebeurt aan de hand van een aselecte steekproef waarbij meer in detail informatie wordt gevraagd (zoals een actuele overeenkomst, rekeningen, declaraties en betaalbewijzen). De accountant van Menzis controleert het systeem van interne controle bij Menzis en rapporteert hierover aan de gemeente. 3.3.2. Onderzoeksvraag 5. Wordt het beleid rond het PGB (met name bij de indicatiestelling en controle) doelmatig, doeltreffend en rechtmatig uitgevoerd? Ten aanzien de doelmatigheid maar ook ten aanzien van de doeltreffendheid en rechtmatigheid geldt dat de constateringen die gedaan zijn niet enkel en alleen betrekking hebben op de WMO/PGB’s maar dat deze tevens in een breder perspectief bezien mogen worden. In de gesprekken is wel telkens teruggegrepen naar de vraagstelling (WMO-beleid en PGB’s) maar daarbij is geconstateerd dat waarnemingen ook betrekking hebben op de overige uitvoeringsaspecten die onderhanden zijn bij de betreffende afdeling (zoals bijvoorbeeld de overige voorzieningen WMO, maar bijvoorbeeld ook ten aanzien van aanvragen in het kader van de WWB). Doelmatig Het beleid wordt doelmatig uitgevoerd als: - de inzet van mensen en middelen in logische verhouding staat tot het gewenste resultaat; - er een planmatige vertaling is van de inzet van mensen en middelen; - er voldoende integratie is van de nieuwe taak in bestaande systemen en processen. Inzet van mensen en middelen in verhouden tot de gevraagde taak. De gemeente Berkelland heeft afdelingsplannen voor de afdeling Publiekswinkel, waar ook de uitvoering WMO/PGB is ondergebracht. Het afdelingsplan 2008 bevat geen informatie over de volumes die vanuit de uitvoering WMO verwacht worden, met bijvoorbeeld servicelevels over de manier waarop de gemeente de dienstverlening wil leveren. De formatie van het cluster “Zorg” is wel in beeld. Hierin is de uitvoering van de WWB/WMO ondergebracht. Omdat op het onderdeel WMO geen inzicht is in de aantallen aanvragen (voorzieningen en huishoudelijke hulp) is vanuit het afdelingsplan 2008 geen oordeel te geven over de inzet van mensen en middelen in relatie tot de gevraagde taak. Het afdelingsplan 2009 geeft op dit punt wel meer informatie. De volumes (aantallen aanvragen) zijn in beeld gebracht en de formatie is ook in beeld (ten opzichte van 2008 is deze gelijk

15

gebleven). Een efficiencyratio is evenwel niet af te leiden die specifiek is gericht op de formatie in relatie tot de afhandeling van voorzieningen WMO (waaronder ook de PGB’s). De gemeente constateert in 2009 dat de werkdruk te hoog is. Samen met een extern bureau is hier onderzoek naar gedaan. Het werkproces van de afhandeling van de diverse aanvragen is gemodelleerd en zogezegd lean6 ingericht, hetgeen tot meer duidelijkheid heeft geleid op de afdeling en meer inzicht heeft gegeven in de werkvoorraden bij zowel de individuele medewerkers als bij de groep. Uit de gesprekken is naar voren gekomen dat de afdeling zeer tevreden is over de resultaten van dit traject. De (beleving van) werkdruk is afgenomen. Uit het benchmarkonderzoek van onderzoeksbureau SGBO over het jaar 2009 blijkt dat de uitgaven in het kader van de WMO iets hoger liggen (afwijking van 8%) dan gemeenten in dezelfde grootteklasse en vrijwel gelijk aan het gemiddelde van de totale benchmark (afwijking van 1%). De uitgaven hebben betrekking op de materiële uitgaven en op de uitvoeringskosten. Een oorzaak van deze meerkosten kan erin gevonden worden dat Berkelland significant meer oudere inwoners heeft dan de gemiddelde gemeente van deze omvang. Het is daarmee hooguit een indicatie dat de gemeente Berkelland enigszins afwijkt. De vergelijking is gemaakt op basis van de uitgaven WMO die in het kader van IV37 verplicht moeten worden aangeleverd aan het Centraal Bureau voor de Statistiek.

De gemeente geeft tenslotte aan dat er minder formatie beschikbaar is gesteld dan vanuit een formatiescan, die door adviesorganisatie BMC is uitgevoerd, nodig zou zijn voor uitvoering van de WMO. Voor de uitvoering is 12 tot 15 fte nodig zijn. In het afdelingsplan 2009 is binnen het cluster Zorg ca. 16,9 fte beschikbaar, maar hier bevinden zich ook medewerkers onderwijs, leerplicht en formatie voor de aansturing van het cluster Zorg (3,45 fte). Wel kan de afdelingsmanager beroep doen op een flexibele schil / inhuur wanneer daar aanleiding voor is. Dat maakt de afdeling flexibel om bij piekmomenten en/of hoge werkdruk extra capaciteit in te schakelen (bij onderbezetting van de afdeling). Planmatige vertaling van mensen en middelen Met de afdelingsplannen heeft de gemeente Berkelland een instrument in handen om de formatie voor de uitvoering van de voorzieningen WMO in beeld te brengen, in beeld te houden en op te sturen. In het afdelingsplan 2009 heeft de gemeente voor het eerst inzicht in de productiecijfers (op maandbasis) van de WMO over 2008 en inzicht in de volumeontwikkeling van de ingediende, afgedane en openstaande aanvragen. Dit geeft richting voor het jaar 2009 al is er geen verbinding tussen de formatieve inzet en de te leveren productie (op basis van de realisatie van voorgaand jaar/jaren). In de uitvoering wordt op de aanvragen en op de doorlooptijden gestuurd door de teamleider van het cluster Zorg. Vanuit het systeem kan deze informatie worden opgevraagd. In het afdelingsplan zijn geen ambities genoemd ten aanzien van doorlooptijden bij de aanvraagafhandeling. Ook niet in de programmabegroting. Wel spreekt de gemeente zich uit over het ontwikkelen van servicenormen maar dat deze er daadwerkelijk zijn en dat er mee gewerkt wordt blijkt niet uit de plannen van 2008 en 2009.

6

Lean management focust op het voorkomen van verspilling: extra tijd; arbeid of materiaal dat wordt gebruikt om een product of dienst te leveren zonder dat het waarde toevoegt. Lean management werkt aan een cultuur waarin medewerkers continue hun vaardigheden en processen verbeteren. Zie o.a.: www.leanmanagement.nl 7 IV3; informatie voor derden; matrix ten behoeve van het CBS

16

integratie van de nieuwe taak in bestaande systemen en processen. De komst van de WMO was voor de gemeente, ten opzichte van de WVG, in de sfeer van de verstrekkingen, een nieuwe verstrekking (de huishoudelijke verzorging) die naast de andere te verstrekken voorzieningen moet. Daarbij kwam dat de keuzemogelijk van een persoonsgebonden budget als verstrekkingsvorm wettelijk verplicht werd. De huishoudelijke verzorging en PGB’s, zijn in de bestaande systemen en processen opgenomen. Het systeem GWS4All voorzag al in een WVG-module (nu WMO-module) en de huishoudelijke verzorging is daar als “product” bijgekomen. Een PGB is daarbij als wijze van verstrekken ondergebracht. De informatievoorziening voor sturing en beheersing (openstaande werkprocessen en doorlooptijden) is afkomstig uit deze basisregistratie. Daarnaast is de interne controle voor een belangrijk deel gebaseerd op output uit GWS4All. Indicatiestelling. Indicaties die voorafgaan aan een beschikking op een aanvraag voor een individuele verstrekking worden zoveel mogelijk door medewerkers van de gemeente zelf gedaan. De meeste medewerkers zijn paramedisch geschoold en mogen en kunnen op grond daarvan een indicatie afgeven. In het afdelingsplan 20098 komt dit terug in de inventarisatie van de opleidingsbehoefte. Bij nieuwe klanten en bij complexe aanvragen wordt voor de indicatiestelling extern ingehuurd. De inhuur wordt betrokken van het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) te Enschede. Controle. Alleen voor complexere aanvragen die naar inschatting van de consulent kunnen duiden op meervoudige problematiek wordt een huisbezoek afgelegd. Dit is een manier om de kanteling vorm en inhoud te geven omdat daarmee aanvragen beter beoordeeld kunnen worden. In de Kanteling zal dat intensiever gaan plaatsvinden. Bij het bespreken van de aanvraag in de zogenaamde “gesprekken aan de keukentafel” kan de thuissituatie beoordeeld worden en is het geen administratieve beoordeling achter een bureau. De investering in huisbezoeken (brengt wel meerkosten met zich mee omdat dit tijdrovender is) maar weegt op tegen de klantgerichtheid en de snelheid waarmee na het huisbezoek aanvragen kunnen worden afgehandeld. Het is daarnaast een controlemiddel om aanvragen in het perspectief van de basisgedachten van de WMO9 zoals deze ook in het beleidsplan WMO is onderschreven.

Doeltreffend Een doeltreffend beleid met betrekking tot persoonsgebonden budgetten gaat binnen het kader van dit onderzoek in op de vraag of het gemeentelijk beleid effect sorteert, of PGB’s voldoen aan een vraag uit de samenleving en of de manier waarop maatregelen genomen zijn om de indicatiestelling en controle-werkzaamheden vorm en inhoud te geven de gewenste resultaten opleveren. De vraag of het beleid doeltreffend is, kan vanuit meerdere invalshoeken worden beantwoord: 1. Vanuit het perspectief van de wetgever en de gemeente.

8 9

Afdelingsplan 2009; Bijlage 6 De eigen verantwoordelijkheid van het individu waarbij de burger primair zelf verantwoordelijk is voor het inrichten van zijn leven; de wederzijdse ondersteuning in sociale netwerken, waarbij burgers elkaar ondersteunen (door de gemeente gestimuleerd en ondersteund) en in laatste instantie het vangnet van de gemeente via de individuele voorzieningen.

17

Wordt de WMO uitgevoerd zoals is beoogd door de wetgever (doorvoeren van de kanteling) en wordt het beleid uitgevoerd. 2. De waardering van de klant en vraagontwikkeling. Hoe ervaart de klant de dienstverlening ten aanzien van de individuele verstrekkingen / PGB’s? Is men tevreden over het instrument PGB en hoe ontwikkeld de vraag naar PGB’s zich?; 3. De mate waarin het beleid actief wordt uitgedragen. Wordt het beleid kenbaar gemaakt / uitgedragen naar de samenleving en zoekt de gemeente bij de beleidsontwikkeling maatschappelijke organisaties op? In de onderzoeksperiode heeft de gemeente drie onderzoeken laten uitvoeren. Een tevredenheidonderzoek WMO over 2008 en 2009; uitgevoerd door SGBO en een benchmarkonderzoek in 2010 eveneens uitgevoerd door SGBO en dat betrekking heeft op het jaar 2009. Het onderzoek heeft betrekking op cliënten van individuele voorzieningen. De resultaten gelden dus voor zowel de voorzieningen in natura als voor PGB’s, tenzij expliciet anders vermeld. Ad 1 en 3: Uit de gesprekken is naar voren gekomen dat PGB’s voorzien in een vraag en dat het goed is dat er voor de klant een keuze is. Een PGB komt naar de mening van de wethouder dicht bij een van de basisvoorwaarden zoals door de WMO beoogd: te weten de cliënt zelf in staat stellen om de zorg / hulpvraag te organiseren die hij nodig heeft. Met het PGB krijgt de cliënt eigen regie op het inkopen van zorg en zicht op de feitelijke kosten die gemaakt worden (en zal daar naar verwachting ook kritischer op zijn). Vanuit gemeentelijk perspectief is een PGB interessant omdat deze per saldo goedkoper is voor de gemeente dan levering van Zorg In Natura. De gemeente Berkelland stuurt hier niet expliciet op omdat de klant wel uit de voeten moet kunnen met een PGB. Niet iedereen zal voor een PGB in aanmerking kunnen komen omdat er omstandigheden kunnen zijn die dit niet toestaan, zoals schuldenproblematiek bij klanten of vanwege psychosociale beperkingen. De Verordening maakt het mogelijk om bij dergelijke omstandigheden een PGB te weigeren en alleen Zorg in Natura toe te staan. De gemeente Berkelland ziet een aanvraag voor een PGB als gelijkwaardig alternatief voor aanvragen voor voorzieningen of voor zorg in natura en deze wordt ook als zodanig neergezet. Er werd niet gericht gestuurd op meer/minder gebruik van PGB’s, hoewel een PGB voor de gemeente goedkoper is dan zorg in natura (ca. 15% goedkoper). De periode vanaf de inwerkingtreding van de WMO, waaronder ook de onderzoeksperiode 2008 en 2009, is met name gericht geweest op het in uitvoering nemen van deze nieuwe wet. De aandacht is vooral uitgegaan naar de integratie van de klanten voor huishoudelijke hulp die vanuit de AWBZ overkwamen binnen de gemeentelijke administratie en de zorg dat de dienstverlening aan deze groep ongestoord voortgezet kon worden. Vanaf 2010 kan (en moet) de kanteling echt opgepakt worden. Toch wordt de WMO al gedeeltelijk zo uitgevoerd zoals de kanteling dit beoogd. Ondermeer door huisbezoeken af te leggen bij nieuwe aanvragen. De thuissituatie wordt alleen niet overal bekeken omdat, bij de gemeente bekende klanten, “administratief” worden afgehandeld. De kanteling betekent voor de gemeente niet alleen een kanteling van de organisatie en in dat licht bezien, handelen zoals beschreven op pagina 5 en 6, maar ook van de klant wordt het één en ander verwacht. Het “claimrecht” van burgers komt in een ander daglicht vanuit een nadrukkelijker beroep op de eigen verantwoordelijkheid en teruglopende rijksmiddelen voor de WMO. De gemeente betrekt de WMO-raad actief bij de beleidsontwikkeling rondom de WMO.

18

Beleidsplannen, verordeningen etc... worden aan de WMO-raad voor advies voorgelegd. Het benchmarkonderzoek bevestigt dit beeld, al geeft de benchmark ook aan dat het aantal doelgroepen dat de gemeente betrekt bij de beleidsontwikkeling achterblijft. De beleving van de WMO-raad over de inbreng / betrokkenheid bij de ontwikkeling van de WMO ligt genuanceerder. Er is geregeld en goed contact met de ambtelijke organisatie maar er wordt nog wel een afstand ervaren met het bestuur. De WMO-raad zou intensiever betrokken willen worden bij beleidsontwikkelingen op het gebied van de WMO, aldus de WMO-raad. Alleen bij het opstellen van Verordening van de WMO-raad werd de WMO-raad voldoende betrokken.

Ad 2. In de onderzoeksperiode heeft de gemeente drie onderzoeken laten uitvoeren. Een tevredenheidonderzoek WMO over 2008 en 2009; uitgevoerd door SGBO en een benchmarkonderzoek in 2010 eveneens uitgevoerd door SGBO en dat betrekking heeft op het jaar 2009. Het onderzoek heeft betrekking op cliënten van individuele voorzieningen. De resultaten gelden dus voor zowel de voorzieningen in natura als voor PGB’s, tenzij expliciet anders vermeld. Uit het onderzoek van 2009 blijkt1011 dat de klant op vrijwel alle aspecten van de dienstverlening zeer tevreden is. De toegang tot de dienstverlening is goed te noemen (een score van een 7,3, waar de referentiegroep 7,4 scoort). Er wordt voldoende tijd besteed aan een aanvraag. In de gemeente Berkelland is 96% hierover tevreden, tegen 94% van de referentiegroep. Klanten geven gemiddeld een 7,8 aan de gemeente voor de hulp bij het huishouden (dezelfde score als de referentiegroep), en daarbij geeft 20% aan een PGB te hebben (tegen 21% van de referentiegroep). Daarmee kan worden afgeleid dat klanten met een PGB een zelfde score laten zien als klanten met zorg in natura en dus tevreden zijn. De klant is tevens tevreden over de keuzemogelijkheid tussen aanbieders en over de kwaliteit van de schoonmaakwerkzaamheden. Over de inzet van medewerkers zijn klanten met een PGB ongeveer even tevreden als klanten die zorg in natura ontvangen. De resultaten van 2009 laten zien dat de gemeente ten opzichte van 2008 overwegend beter scoort op het aspect tevredenheid over hulp bij het huishouden en ook dat hulp bij het huishouden voorziet in een behoefte (99%) en voldoet aan de verwachtingen (99%). Uit de gesprekken is naar voren gekomen dat de onderzoeken voor de ambtelijke organisatie geen aanleiding gaven om speciaal te adviseren in de richting van het college danwel de gemeenteraad maar op dezelfde voet verder te gaan en eventuele leermomenten hieruit op te pakken. De resultaten geven een beeld van een tevreden klant. Naast de specifieke klantentevredenheidonderzoeken doet de gemeente Berkelland ook mee aan het benchmarkonderzoek (eveneens uitgevoerd door SGBO). Hieruit blijkt dat de gemeente op de “individuele voorzieningenthermometer12” ongeveer gelijk scoort aan het gemiddelde van de benchmark en het gemiddelde van de grootteklasse waartoe Berkelland behoort.

In 2008 hadden 172 klanten een PGB. In 2009 waren dit er 199. De vraag is daarmee toegenomen al werd uit het gesprek met de afdelingsmanager ook duidelijk dat deze aantallen nog achterblijven bij vergelijkbare gemeenten. De gemeente heeft wel de nodige

10

Rapport tevredenheid cliënten WMO 2008, Berkelland, pag’s 9-14. Tevredenheidsonderzoek WMO over 2009, cliënten individuele voorzieningen; Berkelland, pag’s 13-19. 12 Benchmark WMO 2010; resultaten 2009, basisbenchmark gemeente Berkelland; pag. 21 11

19

informatie verstrekt aan de inwoners over de mogelijkheden van PGB’s maar ook met de 199 PGB’s in 2009 loopt de gemeente hierop nog achter.

Rechtmatig Het beleid wordt rechtmatig uitgevoerd als: - de uitvoering conform de wet en conform de verordening is - er een positief oordeel is van de accountant over de uitvoering van de WMO; - er voldoende maatregelen op het gebied van de Administratieve Organisatie en Interne Beheersing zijn genomen. Uitvoering van het beleid conform wet en verordening. In de gemeente Berkelland worden niet veel bezwaarschriften ingediend tegen besluiten betrekking hebbend op een PGB voor huishoudelijke hulp. Als er al bezwaarschriften worden ingediend, dan worden die in de meeste gevallen ambtelijk opgelost, wat leidt tot intrekking van de bezwaarschriften. In 2008 en 2009 heeft de bezwarencommissie hierover uiteindelijk geen adviezen uitgebracht. Uit geen van de adviezen is gebleken dat het beleid of de uitvoering in strijd zou zijn met enig wettelijk kader. Het beleid en de uitvoering is daarom rechtmatig te noemen.” De accountant heeft een positief oordeel over de uitvoering van de WMO. Rechtmatigheid kent een aantal facetten, waarvan de financiële rechtmatigheid er één is. De financiële rechtmatigheid wordt getoetst door de accountant. Over de jaren 2008 en 2009 heeft de accountant goedkeurende verklaringen afgegeven over de getrouwheid en de rechtmatigheid van de jaarrekening. Deze verklaring heeft betrekking op de gehele gemeentelijke praktijk en dus ook op de WMO. Uit de controle van de jaarrekening over het jaar 2008 is nog wel een onzekerheid van € 185.000,- aangetroffen op het onderdeel WMO. Dit was alleen niet dermate materieel dat dit gevolgen had voor het uiteindelijke oordeel van de accountant over de jaarrekening maar in de aanbevelingen van de accountant is hier wel op ingegaan. Deze onzekerheid hield verband met: - een onvoldoende koppeling tussen de geïndiceerde zorg en de geleverde en betaalde zorg (dit kan zowel bij zorg in natura als bij PGB’s voorkomen); - een indicatiestelling van klanten op geleverde huishoudelijke hulp in natura. In de accountantsverklaring over 2008 is aandacht gevraagd voor verdere verbetering van de inrichting van de administratieve organisatie. Relevant binnen dit kader is de controle van de daadwerkelijke levering van zorg. Daarnaast werd een, overigens landelijk probleem, ten aanzien van door het Centraal Administratiekantoor (CAK) geïnde eigen bijdragen aangekaart13. Het nog te vorderen bedrag kon ultimo het jaar niet exact worden bepaald, als gevolg van het ontbreken van inkomensgegevens van individuele klanten. Om die reden heeft de gemeente Berkelland in 2008 geen vordering verantwoord inzake de eigen bijdragen in het kader van de WMO van het CAK verschuldigd zijn. De gemeente heeft dit hersteld door hierop een aanvullende toelichting te geven. Dit is overigens een landelijk probleem waar alle gemeenten mee te maken hebben. Over het jaar 2009 zijn geen financiële fouten of onzekerheden aangetroffen die betrekking hebben op de WMO en is ook niet expliciet stilgestaan bij de WMO.

13

Gemeente Berkelland, uitkomsten controle jaarrekening 2008 van E&Y; 4.2.4.; pag 13.

20

In de accountantsverklaringen van Ernst & Young accountant is een bedrijfsvoeringmonitor opgenomen waarin in één oogopslag de ontwikkeling van de administratieve organisatie in beeld is gebracht. Het is opvallend te zien dat de WMO van 2007 naar 2008 is teruggevallen op de onderdelen “inrichting van de administratieve organisatie” en “planvorming op interne controle”. In 2009 heeft de gemeente Berkelland een inhaalslag gemaakt waarbij de inrichting van de administratieve organisatie is opgepakt en waarbij de uitvoering van het intern controleplan sterk is verbeterd. Zie ook onderstaande figuur 1 waarin uit de opvolgende bedrijfsvoeringsmonitors van de jaren 2008 en 2009 de ontwikkeling van de WMO in beeld is gebracht.

Figuur 1; bedrijfsvoeringmonitor EY; Uit managementletters 2008 en 2009

Een formeel akkoord van de accountant op de jaarrekeningen is een belangrijk gegeven. De rechtmatigheid van de PGB’s is daarmee formeel gerealiseerd. Het blijft alleen nog vrij abstract en afstandelijk. Om meer gevoel te krijgen bij de diverse werkzaamheden die de gemeente zelf oppakt om “in control” te zijn en te blijven zijn deze hierna in kaart gebracht. -

-

-

Het WMO-proces is vastgelegd in procesbeschrijvingen en deze worden periodiek gereviewd; Het werkproces ligt vast in GWS4All; een gemeentelijke basisregistratie waarin het proces van aanvraagafhandeling in processtappen is vastgelegd en waarin de administratie rondom een klant wordt bijgehouden; Uit het systeem GWS4All worden overzichten gegenereerd waarmee inzicht wordt verkregen in de openstaande werkprocessen en in de doorlooptijden van aanvragen; Bij nieuwe aanvragen voor huishoudelijke hulp en bij voorzieningen wordt standaard een huisbezoek afgelegd; De gemeente maakt gebruik van de beslisboom van het CIZ voor de “eenvoudige” indicaties. De beslisboom standaardiseert het indicatieproces; Bij complexe aanvragen wordt externe deskundigheid ingehuurd; De gemeente investeert in het kennisniveau van de medewerkers middels opleiding en training (en zoekt de samenwerking op, o.a. met de SVB); De uitbetaling van PGB’s en het incasseren van de eigen bijdrage is uitbesteed aan Menzis. De gemeente Berkelland verlaat zich voor wat betreft de rechtmatigheid op het oordeel van de accountant van Menzis dat deze haar IC-maatregelen op orde heeft. Menzis legt hierover verantwoording af aan de gemeente; Menzis levert maandelijks verantwoording af over de uitvoering en aan het eind van het jaar leveren zij een eindafrekening; Menzis doet zelf een steekproef op het totale bestand van vijf procent waarin zij controleert op de juiste besteding van de gelden. Menzis doet verslag van de controlewerkzaamheden die zij uitvoert. De controle op de daadwerkelijke levering van huishoudelijke hulp wanneer deze via een PGB wordt ingekocht zijn in het contract met Menzis geregeld.

21

-

-

De gemeente beschikt over een intern controleplan om de rechtmatigheid te borgen. De WMO is hier onderdeel van en hierin zijn maatregelen opgenomen in het proces en er zijn controles achteraf benoemd. De gemeente werkt samen met een andere gemeente op het gebied van audits (gemeente Bronckhorst). Dit leidt ertoe dat er over en weer op dossierniveau controles worden uitgevoerd.

3.4. Confrontatie normenkader met bevindingen Ten aanzien het beleid WMO/PGB is de volgende beoordeling gemaakt. Norm De gemeente heeft een vastgesteld gemeentelijke WMObeleid en een vastgestelde gemeentelijke verordening. Het gemeentelijk beleid is in overeenstemming met de geldende wettelijke bepalingen / verordening. De gemeente heeft een beleidsplan WMO.

Beoordeling Toelichting Voldaan De WMO wordt in overeenstemming met de wet uitgevoer uitgevoerd.

Voldaan

De gemeente Berkelland heeft een verordening WMO, een beleidsplan WMO en beleidsregels. Het beleid is in samenspraak met de maatschappelijke organisaties en ambtelijke organisatie tot stand gekomen.

Het beleid is in samenspraak met de uitvoerende afdeling en het maatschappelijk middenveld tot stand gekomen. De gemeente heeft per 1/1/2007 een verordening WMO. De verordening is in 2008 en 2009 actueel

De verordening WMO is tijdig vastgesteld en wordt actueel gehouden.

Ten aanzien de uitvoering van de WMO/PGB is de volgende beoordeling gemaakt.

Norm Het beleid wordt doelmatig uitgevoerd - de inzet van mensen en middelen; - een planmatige vertaling van inzet van mensen en middelen; - de integratie van de nieuwe taak in bestaande systemen en processen;

Het beleid wordt doeltreffend

Beoordeling

Toelichting

Deels voldaan

Formatiescan BMC en formatie uit afdelingsplannen sluiten goed aan. Uitgaven WMO in het kader van de benchmark zijn ongeveer gelijk aan referentie-gemeenten.

Deels voldaan

Afdelingsplannen zijn aanwezig maar nog niet voldoende verbonden met de productie / normtijden voor productie en serviceniveaus.

Voldaan

Uitvoering WMO is opgepakt binnen GWS4All en daarmee geïntegreerd in een grote gemeentelijke 22

uitgevoerd. - De uitvoering bereikt het door de gemeente gewenste effect met betrekking tot de verstrekking van PGB’s.

Het beleid wordt rechtmatig uitgevoerd

basisregistratie weggezet. Interne controle aanpak oud WVG en WMO passen één op één

Indicatief De klant is in 2008 en 2009 tevreden over de individuele voorzieningen en geeft aan dat deze voorzien in een vraag en voldoen aan de verwachting.

- de uitvoering van de WMO is conform de wet en de verordening - het oordeel van de accountant over de uitvoering van de WMO is positief - er zijn voldoende maatregelen op het gebied van de administratieve organisatie en interne beheersing.

Het beleid en de uitvoering is rechtmatig te noemen. Voldaan

Voldaan

Deels voldaan

Over 2008 en 2009 zijn geen rechtmatigheidfouten geconstateerd ten aanzien van de uitvoering van de WMO. Wel werd er in 2008 een onzekerheid geconstateerd.

Zowel intern (eigen interne controle maatregelen) als extern (door Menzis uitgevoerd) zijn er voldoende maatregelen op het gebied van A.O. en I.B. Aandachtspunt is de functiescheiding bij de factuurcontrole en de controle op de werkelijke levering van zorg welke door de accountant is aangegeven over het jaar 2008.

3.5 Vergelijking andere gemeenten In de onderstaande matrix is, ter vergelijking, per gemeente de conclusie ten aanzien van de normstelling opgenomen.

23

24

4.

Conclusies en aanbevelingen

In dit hoofdstuk zijn de conclusies en aanbevelingen over het WMO-beleid en de uitvoering daarvan, en in het bijzonder het deel PGB, geformuleerd. Ons inziens gaat het bij de uitvoering van de WMO met name om ‘ de kanteling’; om het zo veel mogelijk uitgaan van de eigen redzaamheid van de cliënt cq burger. Met betrekking tot de effectiviteit van de uitvoering van de WMO en het gebruik van PGB’s menen wij, net als de gemeente Berkelland , dat vanuit de kanteling gezien, het gebruik van de PGB het meest uitgaat van het zoveel mogelijk zelf doen van de cliënt. Het zou dan dus logischerwijs de eerste keuze zijn als er van de gemeentelijke voorzieningen gebruikt kan en moet worden om ervoor te zorgen dat ‘ iedereen meedoet’. Collectieve voorzieningen zijn de volgende keuze- stap. Daar heeft ‘ de gemeente gedacht voor de cliënt ‘ wat goed is voor de cliënt. Deze voorzieningen zijn ook duurder. Op deze assumptie is een belangrijk deel van ons onderzoek gebaseerd. Momenteel ligt echter de PGB, de kosten , het gebruik en de mogelijke besparingen door (deels) afschaffing van dit instrument landelijk in de belangstelling. Juist nu kan en moet dus door u zelf bezien worden wat wenselijk is om daadwerkelijke verdere kanteling te bereiken op het terrein van de WMO. Ook (deels) zonder het middel PGB. Wij verwijzen als mogelijk voorbeeld daarvoor naar de gemeente Hof van Twente. Daar wordt, om eigen verantwoordelijkheid en kracht zoveel mogelijk te stimuleren, •

veel gebruik gemaakt van het maatschappelijke middenveld,

•

het concept train-de-trainer toegepast,

•

voorkomen dat men te snel in het juridische traject belandt, Er kan gezocht worden naar andere oplossingen waarbij de vrager geholpen is, zonder gebruik te hoeven maken van een beschikking op basis van de WMO.

•

veel gebruik gemaakt van het afleggen van huisbezoeken en

•

reeds geen PGB verstrekt bij zorg verleend door familie in de 1e en 2e graad, omdat de gemeente dit beschouwt als gebruikelijke zorg.

Allereerst willen wij opmerken dat ons inziens de gemeente Berkelland op de goede weg is met het beleid en uitvoering van de WMO. Door het programma 'samen anders' te noemen, toont de gemeente aan samen met de inwoners verder te willen 'kantelen'. Deze beweging kunt u vasthouden en door blijven zetten door : Algemene aanbeveling: De regie ook bij verdere kanteling te houden, door zelf actief te blijven sturen op het bevorderen van de eigen verantwoordelijkheid en kracht van burgers. Het beleid voldeed het WMObeleidskader aan de daaraan te stellen eisen. Conclusie 1: De gemeente heeft de oorspronkelijke modelverordening van de VNG gebruikt en de

25

voorlopers van de WMO-raad betrokken bij de beleidsvorming. De gemeente wil nu het beleid verder kantelen. Aanbeveling 1: Zet het gekantelde beleid voort en betrek de WMO-raad in een zo vroeg mogelijk stadium. Maak bij een nieuwe verordening gebruik van de gekantelde modelverordening van de VNG.

De rechtmatigheid van de uitvoering van de WMO door de gemeente Berkelland is voldoende. De doeltreffendheid van de uitvoering van de WMO door de gemeente Berkelland is indicatief positief. Conclusie 2. Op basis van het perspectief van klantwaardering en vraagontwikkeling is de doeltreffendheid indicatief positief. Hoewel het beleidsplan "Betrokken Berkelland" 'gekanteld' is opgesteld, wordt de uitvoering in de onderzoeksperiode nog niet 'gekanteld'. In de praktijk wordt de PGB als één van de opties gezien, er kan nog actiever op gestuurd worden. De verstrekking van een PGB wordt als een mogelijkheid gezien en genoemd, maar het wordt nog onvoldoende als ‘startpunt’ gezien. Aanbeveling 2: Overweeg het opnemen van indicatoren voor het percentage PGB's. Door indicatoren op te nemen kan er meer gestuurd worden op het percentage PGB's. De doelmatigheid van de uitvoering van de WMO door de gemeente Berkelland kan op sommige punten verbeterd worden Conclusie 3. Afdelingsplannen zijn aanwezig maar nog niet voldoende verbonden met de productie / normtijden voor productie en serviceniveaus. Aanbeveling 3. Overweeg een betere planning in de afdelingsplannen met verwachte tijden en productie.

26

Conclusie 4. Er zijn geen aanwijzingen dat een besparing op de kosten mogelijk is door verscherpte controle. Er zou wellicht wel een besparing op de kosten gerealiseerd kunnen worden door beleidsmatig te bepalen dat bepaalde zorg die verleend wordt door familie in de 1e en 2e graad gezien wordt als gebruikelijke mantelzorg. Ook zou er wellicht een besparing op de kosten gerealiseerd kunnen worden door het beschikkingstraject waar mogelijk voor te blijven. Aanbeveling 4a Overweeg het beleid zodanig aan te passen dat bepaalde zorg verleend door familie gezien wordt als gebruikelijke mantelzorg, waarvoor geen PGB wordt verstrekt. Aanbeveling 4b Probeer het beschikkingstraject voor te blijven. Door te werken met meldingsformulieren waar aangegeven kan worden welke belemmeringen ervaren worden, in plaats van direct aanvraagformulieren, kan voorkomen worden dat teveel vragen direct getrechterd worden naar een verstrekking. Bij een verstrekking is sprake van een beschikking en daarmee is een juridisch traject met ‘ recht op vergoeding’ ‘claimrecht’ reeds gestart, Door meer gebruik te maken van huisbezoeken kan gezocht worden naar andere oplossingen waarbij de vrager geholpen is, zonder gebruik te hoeven maken van de WMO.,

27

5.

Bestuurlijk wederhoor

28

29

30

Bijlage 1: lijst met geïnterviewde personen

Dhr. L. Scharenborg

Portefeuillehouder

Dhr. W. Vermeer

Afdelingshoofd Publiekszaken

Mw. T. Hoezen

Kwaliteitsmedewerker

Dhr. R. Booden

Lid WMO-raad

Dhr. G. Oonk

Lid WMO-raad

Dhr. A. Habing (telefonisch)

Beleidsmedewerker

Dhr. R. Kosters (telefonisch / mail)

Financieel consulent

31

Bijlage 2: overzicht met geraadpleegde documenten

Jaarverslag / Jaarrekening 2008 en 2009 Programmabladen programmalijn 1.3 programmabegroting 2008 / 2009 Accountantsverslagen Deloitte 2008 / 2009 Uitkomsten controle jaarrekening 2009, verslag van bevindingen Uitkomsten controle jaarrekening 2008, verslag van bevindingen Managementletter 2009 Managementletter 2008 Verordening WMO-raad (2x) Rapportage Menzis (december 2008 / december 2009) Rapportage Menzis (verantwoording en intensieve controle 2009) Beleidsregels WMO Betrokken Berkelland, WMO beleidsplan 2009-2012 Aanvullende notitie MWO-beleidsplan Verordening WMO-raad Beleidsregels WMO gemeente Berkelland Notulen gemeenteraad (26-3-2009) Financiële overzichten begroting en realisatie kosten WMO Gespreksverslagen in verband met vooronderzoek rekenkamercommissie.

32