Directie Toezicht Energie (DTe)
Aan
Gas Transport Services B.V. T.a.v. de heer drs. P.E.G. Trienekens Postbus 181 9700 AD GRONINGEN
per post per fax Datum
Uw kenmerk
Ons kenmerk
Bijlage(n)
102259/ 39.B828 Onderwerp
Informele zienswijze uitbreiding H-gas transportsysteem Geachte heer Trienekens, Begin maart 2006 heeft Gas Transport Services B.V. (hierna: GTS) het voornemen aan de Directie Toezicht Energie van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: DTe) kenbaar gemaakt te willen investeren in het landelijk gastransportnet. Daartoe heeft GTS een investeringsvoorstel bij DTe ingediend. GTS heeft DTe verzocht om (1) in een vroegtijdig stadium een oordeel te geven ten aanzien van het nut en noodzaak van de voorgenomen investering en (2) voldoende comfort te verschaffen dat GTS de voorgenomen investering middels de transporttarieven zal kunnen terugverdienen. Hierbij heeft GTS te kennen gegeven de voorgenomen investering te willen duiden als aanmerkelijk en uitzonderlijk. Door middel van deze brief wil DTe u graag haar informele zienswijze ten aanzien van het investeringsvoorstel geven. Daartoe worden in de brief achtereenvolgens de volgende punten behandeld: • het wettelijk kader op basis waarvan DTe haar beoordeling heeft uitgevoerd; • een samenvatting van het proces voorafgaand aan de totstandkoming van de informele zienswijze; • een samenvatting van het ingediende investeringsvoorstel; • de beoordeling van het investeringsvoorstel; • het vervolgproces. Deze zienswijze is gebaseerd op de door u verstrekte informatie, die in deze zienswijze verkort wordt weergegeven.
Postbus 16326
Wijnhaven 24
Muzenstraat 81
T: [070] 330 33 30
E-mail:
[email protected]
2500 BH Den Haag
2511 GA Den Haag
2511 WB Den Haag
F: [070] 330 33 70
Website: www.dte.nl
Wettelijk kader In artikel 82, lid 2 Gaswet is bepaald dat DTe de methode van regulering voor elke taak van GTS vaststelt. Op 30 augustus 2005 heeft DTe het methodebesluit 1 vastgesteld ter regulering van een aantal taken van GTS. DTe stelt jaarlijks de door GTS te hanteren tarieven vast. De maximale inkomsten die GTS in een jaar op basis van deze vastgestelde tarieven en de werkelijke afzet in het jaar mag behalen voor desbetreffende taken, worden in de vorm van de toegestane totale inkomsten bepaald in dit methodebesluit. Het methodebesluit geeft verder aan dat, in aanvulling op de toegestane totale inkomsten, extra tariefruimte mogelijk is in geval van een aanmerkelijke investering. Het methodebesluit sluit hiermee aan bij de reeds bestaande systematiek voor regionale netbeheerders. Het betreft hierbij een beoordeling achteraf, nadat de investering in gebruik is genomen. GTS heeft DTe verzocht om (1) in een vroegtijdig stadium een oordeel te geven ten aanzien van het nut en noodzaak van de voorgenomen investering en (2) voldoende comfort te verschaffen dat GTS de voorgenomen investering middels de transporttarieven zal kunnen terugverdienen. Hierbij heeft GTS te kennen gegeven de voorgenomen investering te willen duiden als aanmerkelijk en uitzonderlijk. In de Gaswet ontbreekt een expliciete basis voor voorafgaande goedkeuring. In voornoemd methodebesluit is dan ook geen rekening gehouden met de mogelijkheid vooraf comfort te geven dat een investering zal worden goedgekeurd als een aanmerkelijke en uitzonderlijke investering. Deze mogelijkheid is overigens evenmin aanwezig bij de andere netbeheerders. De logica achter deze systematiek valt als volgt te omschrijven. In artikel 41b, eerste lid E-wet en artikel 81b, eerste lid Gaswet is een opsomming opgenomen van factoren die relevant zijn voor de vaststelling van de tarieven. Kort samengevat heeft de wetgever beoogd dat de tarieven kostengeoriënteerd dienen te zijn en dat aan netgebruikers pas kosten in rekening worden gebracht als ook baten worden gerealiseerd. De netgebruiker realiseert pas baten indien het investeringsvoorstel geactiveerd is. Daarom keurt DTe een voorstel voor een aanmerkelijke en uitzonderlijke investering alleen goed als deze in hetzelfde kalenderjaar waarin het voorstel wordt ingediend is geactiveerd. Binnen het huidige wettelijke kader ziet DTe derhalve geen bevoegdheid om vooraf een besluit te nemen of op een andere wijze een bindend oordeel te geven ten aanzien van de voorliggende investering. DTe is zich echter bewust van het belang van het verkrijgen van zekerheid vooraf ten aanzien van dergelijke grote investeringen. DTe wil een actieve rol spelen om investeringen, die doelmatigheid, leveringszekerheid en concurrentie op de energiemarkten kunnen stimuleren, te bemoedigen.
1
Besluit 101847-65 van 30 augustus 2005 (www.dte.nl)
2
Om voorgaande redenen wil DTe, hoewel zij geen formeel besluit kan nemen ten aanzien van voorliggend investeringsvoorstel, wel de mogelijkheid benutten door middel van deze informele zienswijze aan te geven hoe zij op basis van de thans voorhanden zijnde gegevens de aanmerkelijkheid, uitzonderlijkheid, nut en noodzaak van de voorliggende investering beoordeelt. Binnen het huidige wettelijke kader gaat DTe over tot het geven van een informele zienswijze ten aanzien van het investeringsvoorstel, omdat er voor het eerst onder het huidige gereguleerde regime sprake is van een door GTS beoogde uitzonderlijke en aanmerkelijke investering. Voor een zodanige grote investering is het wenselijk dat DTe vóóraf een reële inschatting maakt of de beoogde investering nadat zij is geactiveerd, via de tarieven mag worden terugverdiend. Deze investering dient volgens GTS ter bescherming van de leveringszekerheid en ter accommodatie van internationale gasstromen en dient derhalve naar de mening van DTe in potentie een groot maatschappelijk en economisch belang. Proces Op 26 januari jl. heeft een eerste overleg plaatsgevonden tussen DTe en GTS, waarbij onder meer de beoordelingscriteria voor een investeringsvoorstel en de planning van het beoordelingsproces zijn besproken. In deze planning is uitgegaan van het indienen van het investeringsvoorstel per eind januari jl. Tijdens een vervolgoverleg op 8 februari jl. zijn de achtergronden bij het investeringsvoorstel aan de orde gekomen en is verder ingegaan op de beoordelingscriteria die DTe heeft opgesteld. Naar aanleiding daarvan heeft DTe op 2 maart jl. een eerste werkversie van de plannen ter uitbreiding van het netwerk ontvangen. Dit investeringsvoorstel is op 27 maart jl. met GTS besproken, waarna DTe GTS op 31 maart jl. een overzicht van haar bevindingen heeft toegezonden. Naar aanleiding van deze bevindingen heeft GTS op 21 april jl. een aangepaste versie van het investeringsvoorstel aan DTe doen toekomen. Ter voorbereiding op de bespreking van 18 mei jl. heeft DTe op 15 mei jl. wederom een overzicht van haar bevindingen en aanbevelingen aan GTS verzonden. De definitieve versie van het investeringsvoorstel heeft DTe op 30 juni jl. mogen ontvangen(hierna: investeringsvoorstel). Naar aanleiding van dit voorstel is op 10 juli jl. door DTe nog een aantal aanvullende vragen gesteld, waarop GTS op 17 juli jl. heeft gereageerd.
3
Investeringsvoorstel GTS Het door GTS op 30 juni jl. ingediende investeringsvoorstel voorziet in uitbreiding van het Nederlandse hoogcalorische gastransportnet, het H-gas transportnetwerk. De uitbreiding van het transportnetwerk is er op gericht om de verwachte vraag naar (additionele) transportcapaciteit te faciliteren alsmede de afname van het binnenlandse aanbod. Uitbreiding van de transportcapaciteit is volgens GTS noodzakelijk als gevolg van veranderende gasstromen in en door Nederland. Aan deze veranderende gasstromen liggen drie oorzaken ten grondslag. Allereerst is er een dalende tendens in de binnenlandse productie uit de kleine velden, waardoor een deel van het binnenlandse aanbod van H-gas wegvalt. Ten tweede stijgt de binnenlandse vraag naar gas, met name bij industrieën en energiecentrales. Tenslotte is er volgens GTS sprake van een toename van de vraag naar transitcapaciteit. De voornaamste onzekerheden die de gewenste omvang van de uitbreiding van de transportcapaciteit bepalen, hebben enerzijds betrekking op de aard van de additionele import van gas (pijpleidinggas in Noordoost Nederland en/ of LNG elders in het land) en anderzijds de (toekomstige) vraag naar transit. GTS acht de ontwikkeling van de binnenlandse vraag een zekerder factor in de ontwikkeling van de (Nederlandse) gasmarkt. Om te bepalen welke investeringen noodzakelijk zijn, heeft GTS rondom de hiervoor genoemde onzekerheden zes toekomstscenario’s voor de periode 2005-2015 ontwikkeld. Voor wat betreft de aanlanding van additionele import van gas onderscheidt GTS scenario’s waarin additionele import overwegend via LNG plaatsvindt, scenario’s van overwegend pijpleidinggas via Noordoost Nederland en tussenscenario’s. Ten aanzien van de toekomstige vraag naar transit onderscheidt GTS scenario’s waarin veertig tot vijftig procent van de additioneel aan te leggen transportcapaciteit wordt benut voor transitstromen (internationaal georiënteerde gasmarkt) en scenario’s waarin tien procent van de additioneel aan te leggen transportcapaciteit wordt benut voor transit (nationaal georiënteerde gasmarkt). Om in de behoefte aan transportcapaciteit te kunnen voorzien heeft GTS drie investeringsalternatieven uitgewerkt. Alternatief 1, het referentiealternatief (kosten: 470 miljoen Euro), heeft betrekking op een variant die voorziet in de borging van de leveringszekerheid voor de Nederlandse markt, waarmee voldaan zou moeten zijn aan de wettelijke taak van GTS in dit kader. Alternatief 2 (kosten: 1270 miljoen Euro) betreft het voorkeursalternatief van GTS, welke hierna toegelicht zal worden. Alternatief 3 (kosten: 1750 miljoen Euro) betreft een uitbreiding op alternatief 2 welke ook in staat zou moeten zijn een grotere vraag naar transitcapaciteit te accommoderen dan in alternatief 2 mogelijk is. Aan de hand van bovenstaande scenario’s heeft GTS de drie investeringsalternatieven getoetst op de mate waarin de investeringsalternatieven in staat zijn in de vraag naar transportcapaciteit te voorzien. Aan de hand van deze toetsing heeft GTS geconcludeerd dat alternatief 2 op de beste wijze invulling geeft aan de transportbehoefte in het door GTS verwachte toekomstscenario.
4
Alternatief 2, het voorkeursalternatief, heeft betrekking op uitbreiding van entry-capaciteit in Noordoost Nederland, uitbreiding van de exit-capaciteit op (voornamelijk) grenspunten in ZuidNederland en op uitbreiding van de transportcapaciteit op het tussenliggende deel van het H-gas transportnet. Het voorstel voorziet in een uitbreiding van de capaciteit van het gastransportnetwerk waarmee de veranderende stromen als gevolg van de vermindering van het binnenlandse aanbod van gas, de additionele binnenlandse vraag naar gas en een beperkte hoeveelheid transit worden geaccommodeerd. De transitcapaciteit waarmee in het verwachte toekomstscenario rekening wordt gehouden vloeit deels voort uit de gereserveerde capaciteiten van de zogeheten “ open season” procedure. Het neerleggen van extra transportcapaciteit ten opzichte van het GTS voorkeursalternatief is, gezien de daarmee gepaard gaande kosten en onzekerheden in de ontwikkeling van de vraag, volgens GTS economisch onverantwoord. Omdat een groot deel van de investeringen volgens GTS noodzakelijk is voor het opvangen van wegvallend binnenlands aanbod (en daarmee geen extra inkomsten genereert ten opzichte van de huidige inkomsten van GTS) is de netto contante waarde van het investeringsvoorstel negatief (160 miljoen Euro). De positieve (indirecte) effecten van het investeringsvoorstel op (onder meer) de werking van de groothandelsmarkt voor gas bedragen volgens GTS in ieder geval 300 tot 400 miljoen Euro, zodat de investering per saldo baten voor de maatschappij oplevert. De investeringen zouden in de periode 2010-2012 in gebruik worden genomen. Beoordelingscriteria In de Gaswet is neergelegd dat GTS onder meer tot taak heeft zijn gastransportnet op economische voorwaarden in werking te hebben, te onderhouden en te ontwikkelen op een wijze die in het bijzonder de veiligheid, doelmatigheid en betrouwbaarheid van dat gastransportnet waarborgt. Indien GTS een investeringsvoorstel aan DTe voorlegt, beoordeelt DTe onder meer of aan deze vereisten bij de uitvoering van de taak is voldaan. Verder neemt DTe bij de beoordeling van een investeringsvoorstel artikel 5 van de Elektriciteitswet 1998 in acht. In dit artikel is neergelegd dat DTe bij de uitoefening van de hem op grond van de Gaswet toegekende taken en bevoegdheden, waaronder de in artikel 82 van de Gaswet neergelegde taken, rekening dient te houden met het belang van de bevordering van onder meer een gasmarkt die niet-discriminatoir en transparant is en die gekenmerkt wordt door daadwerkelijke mededinging en een doeltreffende marktwerking. Met inachtneming van bovengenoemd kader heeft DTe het voorkeursalternatief van GTS op de volgende specifieke aspecten beoordeeld: X noodzaak om te investeren in transportcapaciteit; X doelmatigheid van de kosten; X maatschappelijke effecten voor de Nederlandse samenleving.
5
Samenvatting beoordeling X voor wat betreft de noodzaak om te investeren in transportcapaciteit constateert DTe dat GTS voldoende aannemelijk heeft kunnen maken dat de huidige transportcapaciteit op het H-gas netwerk onvoldoende is om transport- en leveringszekerheid in de toekomst te kunnen waarborgen; X voor wat betreft de doelmatigheid van de kosten constateert DTe dat deze thans nog niet goed te beoordelen zijn; X voor wat betreft de welvaartseffecten voor de Nederlandse samenleving constateert DTe dat deze thans nog niet goed te beoordelen zijn; X het voorkeursalternatief is niet goed te beoordelen op genoemde criteria als gevolg van gesignaleerde onzekerheden en tekortkomingen in de onderbouwing van het voorkeursalternatief. Als zodanig is volledige oordeelsonthouding over het voorkeursalternatief alleszins verdedigbaar. Desondanks acht DTe het voldoende aannemelijk, op basis van de thans voorhanden zijnde gegevens, dat een investering van 740 miljoen Euro aanmerkelijk, uitzonderlijk en nuttig is met het oog op het borgen van de transportzekerheid. Hierna zal bovengenoemde samenvatting worden toegelicht. Beoordeling: huidige transportcapaciteit op H-gas netwerk onvoldoende GTS heeft tot taak voorzieningen te treffen gericht op de beschikbaarheid van voldoende transportcapaciteit, met het oog op het borgen van de transportzekerheid. Investeringen die essentieel zijn om in deze taak te kunnen voorzien, worden door DTe als “ noodzakelijk” aangemerkt. DTe concludeert op grond van het huidige investeringsvoorstel van GTS, dat voldoende aannemelijk is gemaakt dat investeringen in het GTS net noodzakelijk zijn om de transport- en leveringszekerheid te borgen. Hierbij baseert DTe zich op de volgende trends zoals ook geïdentificeerd door GTS: a) het binnenlandse aanbod van gas (kleine velden) valt weg; b) de binnenlandse vraag naar gas neemt toe; c) een toename van internationaal transito transport. sub a) afname binnenlands aanbod De aanname over het wegvallen van binnenlands aanbod heeft GTS gebaseerd op een informatieverzoek aan kleine velden producenten over de verwachte hoeveelheden te produceren gas in de komende 20 jaren. In volumetermen wordt er in 2015 volgens GTS 12 tot 16 BCM op jaarbasis minder geproduceerd dan in 2005. In capaciteitstermen zal de H-gas productie in de periode 2005-2015 volgens GTS afnemen met 2,7 mcm/ hr.
6
DTe constateert dat bovengenoemde aanname van GTS grofweg overeen komt met schattingen die zijn neergelegd in rapporten van de Algemene Energie Raad 2 respectievelijk het Nederlands Instituut voor Toegepaste Geowetenschappen TNO3. Verder kent de productie van Groningen gas een plafond voor de komende tien jaar4, zodat wegval van H-gas niet (op lange termijn) door een toename van productie van Groningen gas kan worden gecompenseerd. sub b) toename binnenlandse vraag Volgens GTS bedraagt de stijging van de vraag naar gas in West Europa naar verwachting 1 procent per jaar. Om te komen tot een raming van de verwachte toekomstige binnenlandse vraag naar gas heeft GTS alle aangeslotenen verzocht een opgave te doen van de benodigde capaciteit voor de korte termijn. Naast deze informatie heeft GTS ook data uit diverse bronnen betrokken bij het opstellen van een lange termijn raming. De stijging van de binnenlandse vraag wordt volgens GTS met name veroorzaakt door industrieën en energiecentrales. De vraag naar gas is in 2015 ongeveer 4 bcm hoger ten opzichte van 2005. Dit komt overeen met een jaarlijkse stijging van ongeveer 1 procent per jaar. DTe constateert dat bovengenoemde aanname van GTS grofweg overeenkomt met de schatting (lees: aan de onderkant van de bandbreedte) die is neergelegd in een rapport van het CPB. In dit rapport5 heeft het CPB een overzicht gegeven van resultaten van een aantal studies over de verwachte ontwikkeling in de vraag naar gas in West Europa. In deze studies zijn verscheidene scenario’s ontwikkeld aangaande de toekomstige vraag naar gas. Voor de tijdsperiode 2005-2015 wordt de jaarlijkse groei in de vraag naar gas in deze studies geschat tussen de 1,1 en 3,2 procent. sub c) toename van internationaal transito transport Over de mate waarin internationaal transito transport zal toenemen is relatief weinig bekend. GTS houdt in haar scenarioanalyse rekening met transit, waarbij geldt dat in er geval van een nationaal georiënteerde markt sprake is van minder additioneel transit verkeer dan in geval van een internationaal georiënteerde markt. Deze drijvende krachten/ omgevingsfactoren zijn echter aan onzekerheid onderhevig. Daarom neemt DTe in zijn overwegingen óók mee, dat GTS voorlopige contracten met marktpartijen heeft afgesloten. Uit deze contracten blijkt niet alleen een behoefte naar additionele transportcapaciteit, maar ook een bereidheid om een meerjarige verplichting aan te gaan (tot en met 2022) om daadwerkelijk de extra transportcapaciteit te kunnen vastleggen. De contracten vormen een economisch fundament voor de door GTS voorgestelde investeringen, hoewel hierbij aangetekend moet worden dat de verwachte economische levensduur van de investeringen aanzienlijk langer is dan de looptijd van de verkoopcontracten.
2
Energieraad, “ gas voor morgen” ( slotdocument), 2005 (www.algemene-energieraad.nl)
3
Nederlands Instituut voor Toegepaste Geowetenschappen TNO en het Ministerie van Economische Zaken, “ Olie en gas
in Nederland, Jaarverslag 2004 en prognose 2005-2014” , 2005 ( www.nitg.tno.nl/ oil&gas). 4
Tweede Kamer, vergaderjaar 2005 - 2006, 29023, nr. 21.
5
Centraal Planbureau, “ Government involvement in liberalised gas markets” , 2006 (www.cpb.nl). Zie tabel 2.1 voor een
overzicht.
7
Alhoewel enigszins voorzichtig concludeert DTe dat, ook vanuit transito perspectief, investeringen in het GTS net noodzakelijk zijn om transport en leveringszekerheid te waarborgen. Genoemde voorzichtigheid wordt ingegeven door aanwijzingen dat het bestaande netwerk van GTS mogelijk suboptimaal wordt benut, blijkens de door DTe gepubliceerde Gasmonitor 2005. Zo blijkt uit gegevens van “shippers” en GTS dat gemiddeld slechts de helft tot tweederde van de beschikbare H-gas importcapaciteit daadwerkelijk wordt gebruikt. Wat betreft de daadwerkelijk gebruikte exportcapaciteit van H-gas wordt relatief gezien nog minder daadwerkelijk gebruikt. Het is verklaarbaar dat de werkelijk benutte capaciteit lager is dan de fysiek beschikbare capaciteit. Zo kan een verklaring worden gezocht in onder andere een sterke voorkeur voor zekere ("firm") transportcapaciteit in combinatie met de noodzaak om een zekere marge aan te houden om op gezette tijden te kunnen voldoen aan de piekvraag. De onderbenutting roept echter wel de vraag op of er nog mogelijkheden bestaan om de bestaande transportcapaciteit beter te benutten, temeer daar deze maatregel naar verwachting kosteneffectiever is dan uitbreiding van de capaciteit. Het antwoord op deze vraag is van belang voor de beoordeling van de precieze omvang van de gewenste uitbreiding van de transportcapaciteit. Beoordeling: onvoldoende inzicht in doelmatigheid van kosten De door GTS opgestelde kostenraming van 1270 miljoen euro voor het voorkeursalternatief is gebaseerd op gegevens uit de studiefase van het project. Hierdoor heeft de huidige kostenraming (blijkens de door GTS aangeleverde informatie) een standaardafwijking van 40% en een overschrijdingskans van 50%. Om zich een oordeel te kunnen vormen over de door GTS opgestelde kostenraming, heeft DTe aan Jacobs Consultancy (hierna: Jacobs) gevraagd om zich een oordeel te vormen over de door GTS opgestelde kostenraming. 6 Het onderzoek door Jacobs bevestigt het studiefase karakter van de door GTS opgestelde kostenraming en de daarbij behorende onzekerheidsmarges. Binnen deze onzekerheidsmarges van de studiefase concludeert Jacobs dat de kostenraming voldoende onderbouwd en betrouwbaar is. Voorgaande neemt niet weg dat, met inachtneming van de studiefase van projectvoorbereiding en de daarbij behorende onzekerheidsmarges, het risico op substantiële kostenoverschrijding reëel moet worden geacht. Zo heeft GTS, middels een strategische risicoanalyse behorende bij het investeringsvoorstel, DTe geattendeerd op enkele kritieke risico’s. Van een kritiek risico is sprake, indien er een aanzienlijke kans bestaat dat het zich manifesteren van een dergelijk risico ernstige gevolgen heeft voor de uitvoering van het project (onder andere voor wat betreft kostenoverschrijdingen, tijdige oplevering en technische functionaliteiten). Voorbeelden van kritieke risico’s die GTS signaleert, welke ook deels bevestigd worden door Jacobs, zijn (niet-limitatief): • scherpere externe veiligheidsnormen inzake dichtheid bebouwing en infrastructuur; • ruimtelijke ordening (bestemmingsplannen) die de ontwikkeling van het transportsysteem inperken; • prijsstijgingen van materialen zoals staal.
6
Jacobs heeft zich hierbij overigens gebaseerd op de eerste versie van de business case en niet op de finale versie.
8
GTS heeft maatregelen benoemd om deze risico’s te beheersen. Desondanks zal de kwantitatieve omvang van de risico’s en de effectiviteit van de GTS risicobeheersmaatregelen pas inzichtelijk worden in volgende projectfasen, te weten functiespecificatie en projectspecificatie. Met inachtneming van voorgenoemde risico’s en projectfasering stelt DTe vast dat de kostendoelmatigheid van het voorkeursalternatief nog niet goed te beoordelen is. DTe meent dat kwantificering en verlaging van de risico’s van het voorkeursalternatief gewenst is om tot een afgewogen oordeel te kunnen komen. Beoordeling: onvoldoende inzicht in maatschappelijke effecten voorkeursalternatief De maatschappelijke effecten van de voorgestelde investering zijn door GTS onderzocht met behulp van een maatschappelijke kosten en baten analyse (hierna: MKBA). De MKBA geeft een voorlopige indruk van de maatschappelijke kosten en baten. Ten behoeve van de beoordeling heeft DTe aan het Centraal Planbureau (hierna: CPB) verzocht een “ second opinion” te geven op deze voorlopige MKBA.7 Het CPB concludeert dat de voorlopige analyse een aantal fundamentele tekortkomingen kent, waardoor deze slechts een gering inzicht biedt in de maatschappelijke wenselijkheid van de voorgestelde investering. De belangrijkste oorzaken hiervoor zijn volgens het CPB: • idealiter zou de MKBA gebaseerd moeten worden op scenario’s, die mogelijke ontwikkelingen beschrijven in omgevingsfactoren die van invloed zijn op de maatschappelijke effecten van de investering. De MKBA beschouwt echter slechts één scenario (en niet meerdere). Dit scenario kent bovendien methodologische tekortkomingen en de implicaties van dit scenario voor de andere alternatieven blijven onbenoemd; • de keuze voor het referentiealternatief is onvoldoende onderbouwd, onder meer omdat niet duidelijk is waarom dit alternatief de best mogelijke oplossing zou zijn voor het probleem van de terugvallende binnenlandse H-gas productie in combinatie met de voorziene groei van de vraag; • de directe en indirecte effecten van de voorgestelde investering zijn onvolledig benoemd, onjuist berekend en onvoldoende onderbouwd; • er wordt onvoldoende aandacht besteed aan enkele specifieke punten die van grote invloed kunnen zijn op de uitkomst van de MKBA. Zo ontbreekt de onderbouwing voor de hoogte van de discontovoet en is er geen aandacht besteed aan faserings- en timingsaspecten. DTe stelt vast dat de maatschappelijke effecten van de voorgestelde investering thans niet goed te beoordelen zijn. Derhalve is het thans niet mogelijk om uitspraken te doen over de maatschappelijke wenselijkheid van de voorgestelde investering, mede ten opzichte van onder andere alternatieve investeringen en alternatieve faseringen. DTe meent dat meer inzicht in de maatschappelijke effecten van voorgestelde investeringen noodzakelijk is om tot een afgewogen oordeel te kunnen komen.
7
Zoals gebruikelijk bij de analyse van grote infrastructurele werken in Nederland is hierbij de zogenaamde leidraad OEI
(Overzicht Effecten Infrastructuur) toegepast.
9
Beoordeling: investeringsbedrag van 740 miljoen Euro wel nuttig en noodzakelijk Gegeven de gesignaleerde onzekerheden en tekortkomingen in de onderbouwing van het voorkeursalternatief is volledige oordeelsonthouding over het 1270 miljoen euro kostende voorkeursalternatief alleszins verdedigbaar. Desondanks meent DTe vanuit een constructieve grondhouding en op basis van de door GTS verstrekte informatie dat thans nut, noodzaak, aanmerkelijkheid en uitzonderlijkheid van een investering van 740 miljoen Euro kunnen worden onderschreven met het oog op het borgen van de transportzekerheid. Dit betekent dat DTe aangeeft voornemens te zijn om uiteindelijk te zijner tijd, in het jaar of de jaren waarin de voorliggende investeringen in gebruik worden genomen, extra tariefruimte toe te kennen om een investeringsbedrag van 740 miljoen Euro te kunnen terugverdienen. Binnen het huidige wettelijke kader gaat DTe hierbij verder dan de kosten van alternatief 1, het 470 miljoen Euro kostende referentiealternatief, waarin GTS de wettelijke taak tot handhaving van de transportzekerheid op minimale wijze invult. Reden hiervoor is dat, indien GTS thans zou kiezen voor het referentiealternatief en later toch meer moet doen om transportzekerheid te waarborgen, dit naar verwachting tot inefficiënte opschalingsinvesteringen zal leiden. Bij de berekening van het investeringsbedrag van 740 miljoen Euro baseert DTe zich op de volgende overwegingen: • conform de huidige GTS inzichten kunnen met dit bedrag de belangrijkste (verwachte) knelpunten in het H-gas netwerk opgelost worden; • een substantieel deel van de kosten die met een investering van 740 miljoen Euro gepaard gaan, wordt gedragen door partijen waarmee GTS in het kader van de “open season” een langjarig contract heeft afgesloten óók voor het transport naar binnenlandse afnemers. GTS heeft dankzij de “open season” contracten immers zekerheid kunnen krijgen over de verwachte inkomsten uit hoofde van deze contracten. Indien rekening wordt gehouden met én de inkomsten uit deze contracten én conservatief geraamde benutting van gecreëerde transportcapaciteit (circa 40%) na afloop van de deze contracten (2022-2065), bestaat financiële dekking voor een bedrag van circa 740 miljoen Euro. Als zodanig wordt er geen risico afgewenteld op Nederlandse consumenten; • een bedrag van 740 miljoen Euro is volgens de huidige inzichten voldoende om de eerste fase van het voorkeursalternatief te kunnen realiseren. Het gaat hier onder andere om leidingverzwaringen op zwaar belaste tracés in het bestaande netwerk en een aantal maatregelen op nieuwe H-gas tracés die beoogd zijn voor de periode 2008 tot en met 2010. In de eerste fase kan reeds een substantieel deel van de voor “ open season” benodigde capaciteitsuitbreiding gerealiseerd worden. Al met al meent DTe dat, ondanks de gesignaleerde onzekerheden en tekortkomingen in de onderbouwing van GTS voor het voorkeursalternatief, op basis van de thans voorhanden zijnde gegevens, een investering van 740 miljoen Euro aanmerkelijk, uitzonderlijk, nuttig en vooral noodzakelijk kan worden geacht. Een investering van 740 miljoen Euro, hetgeen meer is dan GTS minimaal noodzakelijk acht ter waarborging van de transportzekerheid, is economisch verantwoord en accommodeert een substantieel deel van de “open season” contracten.
10
DTe sluit niet uit dat een verdere uitwerking van de investeringsvoorstellen en een aanvullende analyse tot de conclusie leidt dat DTe kan instemmen met het voorkeursalternatief van GTS alsmede het bijbehorende bedrag van thans 1270 miljoen euro. Vooralsnog wenst DTe zich thans niet vast te leggen op een specifieke technische invulling. Nader onderzoek zal moeten uitwijzen welke investering alsmede welk investeringsbedrag de voorkeur verdient. Vervolgproces Binnen het huidige wettelijke kader is DTe bereid om, indien GTS daar uitdrukkelijk om verzoekt, te zijner tijd een tweede informele zienswijze af te geven, die betrekking zal hebben op het gehele geschatte investeringsbedrag van thans 1270 miljoen Euro. Een dergelijke tweede informele zienswijze kan naar de mening van DTe alleen tot stand komen onder de volgende randvoorwaarden: • GTS werkt mee aan een in opdracht van DTe uit te voeren verificatie van de gecontracteerde capaciteiten in het “open season” alsmede een verificatie van de mogelijkheden om de bestaande fysieke capaciteit beter te benutten; • GTS levert een kostenraming met een overschrijdingskans van ten hoogste 15%. In een dergelijke kostenraming moeten met name de risico’s, welke GTS geïdentificeerd heeft in haar strategische risicoanalyse, expliciet gekwantificeerd en onderbouwd tot uitdrukking worden gebracht; • GTS werkt mee aan een in opdracht van DTe uit te voeren verificatie van bovengenoemde kostenraming, onder andere door de benodigde gegevens en analyses op te leveren. DTe zal daartoe opdracht verlenen aan een onafhankelijk onderzoeksbureau om de kostenverificatie uit te voeren; • GTS werkt mee aan een in opdracht van DTe uit te voeren MKBA, onder andere door de benodigde gegevens en analyses op te leveren en behulpzaam te zijn bij de opstelling van eventuele alternatieve omgevingsscenario’s en investeringsalternatieven. DTe zal daartoe opdracht verlenen aan een onafhankelijk onderzoeksbureau om de MKBA uit te voeren. DTe zal deze MKBA vervolgens ter toetsing voorleggen aan het CPB. Over de technische details van bovenstaande randvoorwaarden zal DTe u separaat berichten kort na verzending van deze informele zienswijze. DTe wijst er in dit verband op dat ook bij een aanvullende zienswijze zal gelden dat DTe de afweging op hoofdlijnen moet kunnen maken op basis van de door GTS aangeleverde informatie. Deze informele zienswijze heeft nadrukkelijk alleen betrekking op de voorgenomen investering zoals door u beschreven in de business case en MKBA. Andere mogelijke (voorgenomen) investeringen vallen hier dus niet onder. Slotopmerkingen Voor de goede orde merk ik op dat deze brief, die is gebaseerd op de door GTS verstrekte informatie, een informele zienswijze vormt die de Raad van Bestuur van de NMa niet bindt. Een openbare versie van deze informele zienswijze zal worden gepubliceerd op de internetpagina van de NMa. Ik verzoek u binnen 1 week na dagtekening van deze brief aan mij te laten weten welke gegevens naar uw mening als vertrouwelijk dienen te worden aangemerkt.
11
Mocht u naar aanleiding van deze informele zienswijze vragen hebben, dan kunt u contact opnemen met de heer drs. S.M. Pronk, telefoonnummer 070 - 330 3591. Ik vertrouw erop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd. Hoogachtend, w.g. 22 september 2006
Drs. P.J. Plug Directeur Directie Toezicht Energie
12
