Dichtbij, democratisch en divers

Dichtbij, democratisch en divers Normatief kader voor vernieuwing bestuurlijk model Rotterdam

Onderzoek BMR14+ Normatief en operationeel kader Stuurgroep BMR14+ Versie 1.0 25 mei 2012

Inhoudsopgave

1

Inleiding

3

2

De Rotterdamse kernwaarden

5

3

Het juridische kader

6

4

Wat is de kern van de waarden?

7

5

Rotterdam 2014: Kader voor een nieuw model

10

Bijlagen

11

2

1

Inleiding

Dé gemeente Rotterdam, bestaat die? Rotterdam is een verzameling van gebieden. Elk gebied heeft haar eigen kenmerken, karakteristieken. Die verzameling maakt Rotterdam uniek: een wereldstad met in verschillende wijken nog een dorps karakter. Dé gemeente Rotterdam bestaat vanuit dat perspectief dan ook niet. Toch zijn er ook heel veel gemene delers die de Rotterdammers verbinden en de stad zo eigen geluid, identiteit geven. Verschillende opgaven op het gebied van veiligheid, leefomgeving en maatschappelijke vraagstukken spelen bijvoorbeeld in elke wijk of straat. Alleen door een gezamenlijke aanpak is Rotterdam in staat haar ambities op die onderwerpen te bereiken. Dit wordt in Rotterdam van oudsher gedaan door de samenleving te betrekken en de afstand tussen burger en overheid zo beperkt mogelijk te houden binnen onze stad. Alleen op die manier kan er recht gedaan worden aan de diversiteit binnen Rotterdam en het optimaal gebruik maken van de schat aan kennis, ervaring en contacten die aanwezig is. Veranderende samenleving stelt nieuwe eisen aan lokale democratie Om die betrokkenheid te bereiken en recht te doen aan de diversiteit in de stad kent Rotterdam sinds 1947 een vorm van gedecentraliseerd bestuur. Dit stelsel is vanuit de eerste wijkraden geëvolueerd tot het huidige bestel met deelgemeenten. Vele veranderingen hebben plaatsgevonden. De veranderingen kwamen steeds voort vanuit de gedachte en het streven om het bestuur in nabijheid van de lokale samenleving te organiseren en de betrokkenheid van de lokale samenleving bij het gemeentelijke beleid en uitvoering te borgen. De afgelopen decennia is continue discussie gevoerd over de wijze van inrichtingen en functioneren van het binnengemeentelijke bestel. Er zijn immers vele vormen denkbaar om de stedelijke democratie in te richten en dat geldt dus ook voor de meningen daarover. Hoofdlijn is echter altijd geweest het bestuurlijke bestel van de stad te innoveren en te verbeteren. De samenleving staat immers niet stil en vanuit die veranderende samenleving kunnen er nieuwe eisen zijn aan en behoeften leven ten aanzien van de lokale democratie. De bestuurlijke inrichting van Rotterdam moet met die veranderingen meebewegen. Juist ook nu verandert de omgeving in een snel tempo: de wereld wordt steeds groter, sneller (social media) en complexer. Er worden hogere eisen gesteld aan de overheid, terwijl de middelen onder druk staan. Bovendien heeft de gemeente het niet alleen voor het zeggen in het maatschappelijk veld, waarbij het moet samenwerken met tal van publieke en private netwerkpartners. De burger verandert tenslotte ook in termen van individualisme en mondigheid, maar heeft tegelijkertijd behoefte aan binding op kleinere schaal (‘glocalisering’). Alleen al vanuit deze waarnemingen is het raadzaam om de bestuurlijke inrichting van Rotterdam (wederom) onder de loep te nemen. Voldoet deze nog aan de eisen die onze Rotterdamse samenleving eraan stelt? En past het huidige stelsel nog bij de verscherpte eisen van bedrijfsvoering en nieuwe wijzen van organiseren werken? Een bijkomende belangrijke aanleiding voor herbezinning is het voorstel van de Tweede Kamer tot afschaffing van de mogelijkheid van gemeenten om deelgemeenten in te stellen. Daarmee komt de juridische basis onder het bestuurlijke bestel te vervallen en (als het wetsvoorstel wordt aangenomen) houden onze deelgemeenten in 2014 van rechtswege op te bestaan. Unieke kans voor innovatie: onderzoek BMR14+ Het geheel aan ontwikkelingen biedt Rotterdam een unieke kans (maar ook noodzaak) om nieuwe en moderne keuzes te maken over hoe we Rotterdam in de 3

21ste eeuw willen besturen. De Rotterdamse gemeenteraad neemt hierin graag het voortouw. De hiervoor in het leven geroepen stuurgroep is een onderzoek gestart naar innovatieve scenario’s voor de toekomstige inrichting van de stad: het onderzoek BmR14+. Deze scenario’s komen tot stand met actieve betrokkenheid van de stad en de deelgemeenten. Met deze beelden geeft de stuurgroep mogelijke richtingen aan voor de toekomstige inrichting van de gemeente, die vervolgens breed worden getoetst bij de Rotterdammers. Op deze manier worden niet alleen vernieuwende modellen gepresenteerd,, ook worden op die manier keuzes gemaakt die aansluiten bij de wensen en behoeften van onze stad. De eerste stap: een kader voor vernieuwing Het onderzoek vindt plaats in een aantal fasen:

QuickTime™ en een -decompressor zijn vereist om deze afbeelding weer te geven.

Voordat er gekomen kan worden tot aansprekende modellen voor de toekomst, moet eerst de basis bepaald worden. Binnen welke bandbreedte kunnen we gaan zoeken naar nieuwe mogelijkheden? Waar liggen de juridische, organisatorische en financiele grenzen? Het huidige model is bovendien niet ‘zomaar’ tot stand gekomen. Daar zit een geschiedenis van ontwikkeling achter en bewuste keuzes voor inrichting en organisatie. Deze keuzes komen voort uit doelen achter het huidige bestel, datgene wat we belangrijk vinden om met onze wijze van besturen te bereiken in Rotterdam. Dit gaat over de Rotterdamse kernwaarden van de lokale democratie. Waarden en uitgangspunten die ook in het nieuwe model belangrijk blijven en dus de bandbreedte voor de scenario-ontwikkeling bepalen. Dit kader van waarden is deels normatief (bindende Rotterdamse doelen en uitgangspunten, vanuit overtuiging) en deels operationeel (praktische grenzen en kaders, zoals wettelijk/organisatorisch/financieel en de invulling van de waarden in de praktijk). Met deze notitie stellen wij, de stuurgroep, het kader voor het nieuwe bestuurlijke model vast. Daarmee geven we aan waar het volgens ons aan moet voldoen, de filosofie achter de bestuurlijke inrichting die past bij de huidige samenleving en Rotterdamse behoeften. Het kader is opgesteld op basis van uitgebreide literatuurstudie inzake (de ontwikkeling van) het Rotterdamse deelgemeentelijke bestel, aangevuld met interviews met de belangrijkste stakeholders om de kernwaarden invulling te geven, te duiden en te prioriteren. Er was veel materiaal voorhanden. Deze notitie bevat een analyse daarvan, waar nodig verwijzen wij volledigheidshalve naar relevant achtergrondmateriaal in de bijlagen. Leeswijzer In het volgende hoofdstuk worden de belangrijkste kernwaarden geschetst zoals deze kunnen worden afgeleid uit de literatuur. In hoofdstuk 3 wordt nader ingezoomd op het juridische kader, dit verdient afzonderlijke aandacht aangezien het voor een belangrijk deel ‘hard’ bepaalt wat er wettelijk nog mogelijk is na de wetswijziging. Hoofdstuk 4 zoomt vervolgens nader in op de betekenis van de gevonden kernwaarden. In het afsluitende hoofdstuk worden de kaders voor het nieuwe bestuurlijke model gepresenteerd, alsmede een categorisering daarvan.

4

2

De Rotterdamse kernwaarden

Rotterdam kent zoals gezegd een lange geschiedenis als het gaat om de bestuurlijke binnengemeentelijke inrichting. Eén die gekenmerkt wordt door voor- en tegenstanders en een variëteit aan onderzochte en voorgestelde modellen (zie hiervoor het opgenomen overzicht in de bijlagen). Hoewel keuzes of invalshoeken wellicht verschillen, kan wel worden gesignaleerd dat een aantal thema’s in elk discussiestuk, elke nota en elk raadsbesluit terugkomt. Deze thema’s vormen niet alleen de basis voor het huidige model, ze keren ook terug in de stukken die ten grondslag liggen aan de verdere doorontwikkeling en zijn ook terug te vinden in de meer kritische rapporten over het huidige bestuursmodel. Kenmerkende kernwaarden We kunnen dus constateren dat er zoiets is als een brede basis die ten grondslag ligt aan onze besturingsfilosofie, datgene waar we voor staan in Rotterdam. Deze thema’s zijn dus te kenmerken als kernwaarden. Het is dan ook logisch om deze thema’s en waarden als de uitgangspunten voor een nieuw model te nemen. Daarmee streven we ernaar om deze zo optimaal mogelijk te laten terugkeren in de uitkomst van de gemeentelijke discussie over het bestuursmodel. De volgende kernwaarden zijn kenmerkend voor de Rotterdamse bestuurlijke inrichting: 1)

Bestuur dicht bij de burger (burgernabij) Ook wel bekend als het burgernabij bestuur. Het idee van een overheid die zich dicht bij de burgers organiseert, laagdrempelig is en die voor directe belangen bewoners opkomt. Een overheid met representatie die men weet te vinden en luistert naar de behoeften van haar inwoners.

2)

Vorm en inhoud geven aan de diversiteit van gebieden Het best verwoord in de zin: Rotterdam is vele dorpen. Diverse gebieden hebben diverse oplossingsbehoeften op de diverse vraagstukken. Datzelfde geldt dan ook voor de mate waarin een gebied vertegenwoordigd wenst te worden op gemeentelijk niveau.

3)

Participatie van Rotterdammers bij beleidsvorming en uitvoering Of het nu gaat om grootstedelijke vraagstukken of de inrichting van de buitenruimte van een straat. De mening van de Rotterdammer is belangrijk, dient gehoord te worden en een rol te spelen bij discussie en besluitvorming door overheidsinstanties. Het gaat hier dan niet alleen om betrokkenheid bij het vormen van de beleidskaders, maar ook bij de wijze van uitvoering en de uitvoering zelf.

4)

Democratische legitimatie Dit betreft de waarde die wordt gehecht aan een openbaar debat, openbare besluitvorming, het dragen van politieke verantwoordelijkheid, het uitvoeren van controle en de hiermee samenhangende afrekenbaarheid. Juist ook als het gaat om de zaken op wijkniveau, waarmee de Rotterdammer dagelijks in eigen omgeving geconfronteerd wordt.

5)

Een efficiënte en effectieve overheid Een overheid die zuinig is met belastinggeld, die duidelijk is georganiseerd en waarbij de verschillende onderdelen in de gemeente elkaars rol kennen, respecteren en constructief met elkaar samenwerken. Uiteraard met behoud van excellente dienstverlening en continu strevend naar het beste resultaat op straat voor de Rotterdammer.

5

3

Het juridische kader

Hiervoor zijn de vijf kernwaarden van de Rotterdamse overheid benoemd. Zoals de geschiedenis van het deelgemeentebestel uitwijst, zijn deze waarden op een heel palet aan bestuurlijke modellen toepasbaar. Er bestaat in zoverre geen “ideaal theoretisch” te onderbouwen model dat het meeste recht doet aan deze kernwaarden. Om deze kernwaarden als basis te kunnen nemen voor een aantal toekomstscenario’s is verdere inkadering nodig. Te beginnen bij de wettelijke mogelijkheden na de wetswijziging. Vraag is welke constructies binnen onze gemeentelijke autonomie nog haalbaar zijn en wat de juridische boven en ondergrens is. In de bijlage is een uitgebreidere uiteenzetting van de juridische kaders opgenomen. Samengevat komt het erop neer dat de Gemeentewet een aantal mogelijkheden biedt binnengemeentelijke decentralisatie vorm te geven. Deze zijn door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties overzichtelijk in een tabel gepresenteerd:

Taakopdracht/ bevoegdheden

Instellend orgaan

Samenstelling

Rechtspositie

Raadscommissie (art. 82)

Bestuurscommissie (art. 83)

Voorbereiding besluitvorming raad + overleg college/burgemees ter Raad

Overgedragen bevoegdheden; beperkingen art. 156, 165 en 178

Benoemd door en uit de raad; ook niet-raadsleden (benoemd dan wel gekozen) Vacatiegeld voor niet-raadsleden

Verantwoording en toezicht

Aan de raad

Immuniteit en verschoningsrecht Openbaarheid vergaderingen

Raad, college of burgemeester afzonderlijk of gezamenlijk Instellend orgaan heeft keuze tussen benoeming en verkiezing Vacatiegeld; vaste vergoeding dagelijks bestuur mogelijk

Andere commissie (art. 84) Doorgaans adviestaak; behandeling van bezwaarschriften en klachten Raad, college of burgemeester afzonderlijk of gezamenlijk Instellend orgaan heeft keuze tussen benoeming en verkiezing Vacatiegeld; vaste vergoeding dagelijks bestuur mogelijk Aan instellend orgaan

Ja

Aan instellend orgaan, incl. interbestuurlijk toezicht Ja

nee

Door de raad te regelen

Door instellend orgaan te regelen

Door instellend orgaan te regelen

Rond deze drie mogelijkheden die de Gemeentewet biedt zijn tal van variaties te bedenken. Variërend van combinaties tussen mogelijkheden die de wet biedt en combinaties van ambtelijke deconcentratie en representatieve vertegenwoordiging. Hierbij verwijzen wij opnieuw naar de uitgebreide uiteenzetting in de bijlage. Als het gaat om inkadering is voor ons vooral van belang de ondergrens en bovengrens scherp te bepalen.

6

De juridische ondergrens is het volledig centraal besturen van de stad door het college van Burgemeester en Wethouders en gemeenteraad. Hoe dat in de praktijk zou moeten werken is een organisatievraagstuk en aan het college van Burgemeester en Wethouders om hieraan adequaat vorm en invulling aan te geven. De bovengrens is om 14 (of meer) bestuurscommissies (artikel 83 Gemeentewet) in te stellen (bijvoorbeeld voor elke thans bestaande deelgemeente één), en deze zoveel als mogelijk (dus voor zover de wet dit toestaat), dezelfde bevoegdheden en mogelijkheden te geven als nu de deelgemeenten hebben. Meer bevoegdheden naar deelgemeenten dan nu het geval zal worden gezien als een ‘aanzienlijke vertegenwoordiging van belangen’ waarvoor de mogelijkheden die de Gemeentewet biedt onvoldoende toereikend zijn. Het is dan echt verplicht om deelgemeenten in te stellen. Een mogelijkheid die in de toekomst niet meer bestaat. Juist doordat er binnen deze boven en ondergrens vele juridische modaliteiten bestaan is er dus veel ruimte voor innoverende en vernieuwende concepten.

7

4

Wat is de kern van de waarden?

De juridische grenzen en mogelijkheden zijn ‘hard’: de scenario’s moeten passen binnen de wet. Zoals hiervoor beschreven zijn er binnen onze autonome gemeentelijke bevoegdheden nog talrijke mogelijkheden om dat vorm te geven. Om te komen tot een aantal toekomstscenario’s is daarom verdere invulling van de eerder bepaalde kernwaarden nodig. Wat verstaan we daar nu onder en hoe geven we hier invulling aan in de praktijk? Deze nadere duiding zoemt in op de parameters die aan de diverse kernwaarden toe te kennen zijn en is gedaan aan de hand van interviews die met experts en ervaringsdeskundigen zijn gehouden.1 Vanuit deze betekenisgeving worden de kernwaarden verder ingekaderd. 1)

Bestuur dicht bij de burger (burgernabij) In de geschiedenis van ons bestuurlijk bestel is burgernabijheid altijd gewaarborgd door één of meerdere bestuursorganen dicht bij de burger te plaatsen. In eerste instantie op niveau van wijkraden, later uitgegroeid tot deelraden en deelgemeentebesturen. In alle gesprekken die hierover gevoerd zijn, is duidelijk geworden dat er in de gebieden tenminste iets moet zijn. Variërend van zoveel mogelijk behoud als het nu is tot een ambtelijke deconcentratie zoals in andere steden vormgegeven. Vooral om de afstand tussen het bestuur op het stadhuis en de bewoners zo klein mogelijk te houden en de gebieden een te horen stem te geven. Een volledig centraal bestuurde stad met ondersteuning door louter centrale diensten of clusters wordt hiermee uitgesloten. Het Rotterdamse model van sterke diensten en/of clusters waar deskundigheid en denkkracht gebundeld is, staat hierbij niet ter discussie. Wel spreken veel geïnterviewden voorkeur uit voor behoud van tenminste één gremium (bestuur of raad). Hierbij bestaat er geen duidelijke voorkeur voor één van de twee. Daarvoor zijn twee redenen aan te voeren: a. ‘checks and balances’ tussen stadsbestuur en zijn grote ambtelijk apparaat versus het gebied worden gewaarborgd; b. (gekozen) bestuurders zijn richting bewoners van de gebieden meer afrekenbaar en aanspreekbaar dan ambtenaren.

2)

Vorm en inhoud geven aan de diversiteit van gebieden Het volgende wordt geconstateerd: a. Rotterdam is een verzameling dorpen met veelal een dorpsgevoel en een dorpscultuur. Houd hier rekening mee; b. een grote voorkeur voor maatwerk in vooral de meer perifeer gelegen gebieden; c. de schaalgrootte van de huidige deelgemeenten wordt in twijfel getrokken. Variërend van representatie op wijkniveau tot zes à zeven grotere gebieden. Fusie, splitsing of herindeling is hiervoor een reële optie. Voor wat betreft dat laatste is er volgens de gemeenteraad nog een extra optie benoembaar. Sommige gebieden zijn echt buiten de stad gelegen en grenzen aan andere gemeenten dan alleen Rotterdam. Voor deze

1

Zie bijlagen voor een overzicht van geïnterviewde personen.

8

deelgemeenten kan een grenscorrectie procedure volgens de wet Algemene Regels Herindeling Gemeenten (ARHI) een uit te werken scenario zijn.2 3)

Participatie van Rotterdammers bij beleidsvorming en uitvoering Als voor een vorm van gebiedsrepresentatief bestuur gekozen wordt is een heel heldere omschrijving van de taken en bevoegdheden tussen stad en gebied nodig, daarvoor wordt gepleit. De uitvoering van die taken en bevoegdheden geschiedt op basis van het principe afspraak=afspraak. Ook moet dan sprake zijn van een heldere splitsing tussen beleid en uitvoering. Kaders en beleid als het gaat om bijvoorbeeld voorzieningen centraal (op stadsniveau) en meer uitvoeringsgerichte onderwerpen in de gebieden beleggen. Hierbij is een grote rol denkbaar voor burgers, die initiatieven nemen, geld bijeenbrengen, suggesties doen en die vervolgens vanuit de gemeenten aangevuld/gefaciliteerd worden. Hierin spelen de gebiedsorganisaties dan een belangrijke, faciliterende rol. Onderwerpen op uitvoeringsniveau met een grote mate van gewenste participatie en burgerbetrokkenheid die daarbij worden genoemd zijn: schoon, heel (buitenruimte),veiligheid, ruimtelijke ordening en zaken in lijn tot de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO). De gemeenteraad vindt het daarboven belangrijk dat de principes van het gebiedsgericht werken ook in een nieuw model goed tot hun recht komen: het werken vanuit de opgaven van de wijk. Het samenwerken met burgers, ondernemers en alle partners die in de wijk actief zijn. Dit om te komen tot het ontwikkelen, uitvoeren en implementeren van beleid dat aansluit bij de specifieke kenmerken en vraagstukken van het betreffende gebied en de doelgroepen in dat gebied.

4)

Democratische legitimatie Zo breed als het juridisch kader is, zoveel varieert ook de voorkeur voor een model. Van zoveel mogelijk het huidige model met politieke vertegenwoordiging behouden tot aan een volledig centraal bestuurde stad. Het waarborgen van openbaar debat en besluitvorming is bijvoorbeeld te realiseren via gebiedscommissies vanuit de gemeenteraad. In die commissies worden dan de lokale aangelegenheden besproken. De voorkeur voor de eerder genoemde ‘checks and balances’ in het nieuwe systeem is in grote mate aanwezig. Maar er bestaat geen uitgesproken consensus over hoe deze vorm te geven. Andere toevoegingen zijn het werken met een districtenstelsel ( waarbij vertegenwoordigers per wijk of gebied gekozen worden) en het belang van bestuurlijke legitimatie in de regio. Het werken met wijk- of gebiedswethouders wordt als riskant omschreven vanwege de grootte van de portefeuille en de botsing van portefeuilles. Wel wordt gesuggereerd te kijken naar de benoeming van wijkvertegenwoordigers met een politiek profiel.

5)

Een efficiënte en effectieve overheid Er wordt erop gewezen dat er voor het onderdeel dienstverlening een digitaliseringsslag aan de gang is, waardoor met minder stadswinkels kan worden volstaan. Tegelijkertijd is er wel degelijk aandacht voor het belang

2 Het is een grenscorrectie volgens wet ARHI als het inwonertal van beide gemeenten met niet meer dan 10% verandert door de grenswijziging. Deze versimpelde procedure voor gemeentelijke herindeling vereist een gelijkluidend raadsbesluit van beide gemeenteraden en goedkeuring van gedeputeerde staten.

9

van ‘filialen’ (als loket voor bewoners en qua aanspreekbaarheid) van de gemeente in de wijk. Hierbij wordt een optimaal werkend callcenter (14010) met goed werkend backoffice voor concrete problemen als complementair voorstel aan deze filialen gegeven. Maar boven alles geldt: dienstbaarheid en samenwerkingsbereidheid moeten voorop staan. Voor wat betreft de efficiëntie wijst de gemeenteraad op de eigen aangenomen motie ‘beste gemeente van Europa’, waarbij een kostenbesparing van 20% op de organisatie gevraagd wordt. De door het college ingezette weg van de concernontwikkelingen is als onderdeel van de verwezenlijking van de gewenste efficiëntie te zien. En noopt ons om gerichte keuzes te maken. Keuzes die bijdragen aan een zo efficiënt mogelijk georganiseerde gemeente. Om tot de beste gemeente van Europa verkozen te worden mag men ook best kritisch naar de bestuurlijke organisatie van Rotterdam kijken. De jaarlijkse directe kosten van het deelgemeentebestel zijn berekend (zie bijlage). Als kader wordt meegegeven dat in het nieuwe model ook minstens een besparing van 20% wordt gerealiseerd. De wijze waarop (gebiedsgrootte, aantallen vertegenwoordigers, ambtelijke ondersteuning) vraagt nadere invulling en zal een uitkomst zijn van de discussie over het Rotterdams bestuursmodel. Mits elementaire, politieke keuzes de haalbaarheid van deze 20% niet blokkeren.

10

5

Rotterdam 2014: het kader voor een nieuw model

De gevonden kernwaarden en de duiding daarvan in theorie en praktijk, gecombineerd met de harde grenzen vanuit de wet leiden aldus tot een bruikbaar (normatief en operationeel) kader dat centraal dient te staan voor de ontwikkeling van de toekomstscenario’s. Zoals eerder gezegd: er bestaat niet één ideaal theoretisch model dat al onze kernwaarden optimaal, of het beste, realiseert. Wat we wel signaleren is dat er aan de onderscheiden kernwaarden verschillend gewicht, of relevantie/urgentie, kan worden toegekend. Dit kan behulpzaam zijn bij een uiteindelijke keuze voor een nieuw model. Er zijn kernwaarden die onomstotelijk vast staan en/of waaraan we vanuit Rotterdam zeer veel waarde aan hechten. Andere kernwaarden dienen net zo goed tot uitdrukking te komen, maar hierbij zou het wellicht denkbaar zijn dat er concessies op dienen te worden gedaan ten faveure van een andere kernwaarde. Vanuit deze gedachte kunnen we de kernwaarden of gevonden uitgangspunten prioriteren. We geven dit aan met een kleurcode roodoranje-groen. Waarbij rood staat voor ‘hard’ en groen voor ‘zacht’. Op basis van het voorgaande kan het kader voor het toekomstige bestuurlijke model van de gemeente Rotterdam als volgt worden geschetst: • •

•

• • • • • •

De wet biedt voldoende ruimte voor een vernieuwend en innovatief concept voor het Rotterdamse model, mits dit binnen onder- en bovengrens blijft. Er moet tenminste ‘iets’ dat het gebied vertegenwoordigd ingesteld worden. Dit ter waarborging van ‘checks and balances’ en afreken- en aanspreekbaarheid. Het Rotterdamse sterke diensten model, nu o.a. vormgegeven in clusters bij de uitwerking van de concernontwikkelingen staat niet ter discussie. We zijn één concern Rotterdam. Er is ruimte om te kunnen wijzigen in schaalgrootte van deelgemeenten (gebiedsindeling) Er is de mogelijkheid tot maatwerk en differentiatie in modellen voor perifeer gelegen gebieden. Tot aan de mogelijkheid tot grenscorrectie toe. Taken en bevoegdheden in het uit te werken model zijn helder afgebakend. Het volledig doorkantelen van portefeuilles van collegeleden naar gebieden is geen optie. Er zijn ‘filialen’ van de gemeente in de wijken nodig. Het nieuwe bestuursmodel moet een kostenbesparing van tenminste 20% opleveren zonder dat dit elementaire keuzes over dit model blokkeert.

11

Bijlagen behorende bij Dichtbij, democratisch en divers : normatief kader voor vernieuwing bestuurlijk model Rotterdam Geinterviewde experts voor kader ......................................................................... 2 Juridisch Kader (juridische boven- en ondergrens) ................................................ 2 Kernwaarden van de ontwikkeling van het deelgemeentebestel. ........................... 6 Overzicht kosten raden en dagelijkse besturen deelgemeenten .......................... 12

Geinterviewde experts voor kader • • • • •

• • • • • • • • • • •

Herman Jaeger, clusterdirecteur stadsbeheer. Voormalig directeur beleid en locosecretaris. Wim Straasheijm, projectdirecteur Gebiedsgerichte inkoop. Voormalig directeur algemene zaken bestuursdienst, voormalig voorzitter deelgemeente feijenoord Bert Cremers. Burgemeester van Waddinxveen, voormalig fractievoorzitter PvdA en voorzitter deelgmeente Hillegersberg-Schiebroek. Jantine Kriens, wethouder Bestuurlijke Organisatie Jeannette Baljeu, wethouder Haven, Verkeer en Vervoer en regionale economie. Voormalig wethouder Organisatie, deelraadslid Kralingen-Crooswijk en dagelijks bestuurder Hoek van Holland. Arjan van Gils, voormalig gemeentesecretaris Rotterdam Maarten Oosterhagen en Steven Scheer, bestuursadviseurs deelgemeentebestel bestuursdienst Richard Scalzo, afdelingshoofd dienst Jeugd, Onderwijs en Samenleving. De huidige deelgemeentevoorzitters, groepsgesprek. De huidige deelgemeentesecretarissen, groepsgesprek. De huidige deelraadsgriffiers, groepsgesprek. Een selectie van huidige deelgemeenteraadsleden, groepsgesprek. Ivo Opstelten, minister van veiligheid, voormalig burgemeester. Lucas Bolsius, burgemeester van Amersfoort, voormalig wethouder Organisatie. Alexandra van Huffelen, wethouder Duurzaamheid, Binnenstad en Buitenruimte. Hugo de Jonge, wethouder Onderwijs, Jeugd en Gezin.

Juridisch Kader (juridische boven- en ondergrens) Duiding wetsvoorstel Het wetsvoorstel zoals dat ingediend is bevat niet meer, maar ook niet minder, dan het schrappen van de artikelen 87 tot en met 92 van de Gemeentewet. Dat is de paragraaf met als titel ‘deelgemeenten’. Verder worden een groot aantal andere bepalingen in de Gemeentewet en andere wetten aangepast, met als doel de woorden ‘deelgemeenten’, ‘deelraad’ en ‘dagelijkse besturen’ uit de wetteksten te laten verdwijnen. Die regelingen zijn dus niet meer (automatisch) van toepassing op binnengemeentelijke gedecentraliseerde besturen. Memorie van Toelichting Uit de Memorie van Toelichting: “Het wetsvoorstel maakt een einde aan de mogelijkheid voor gemeentebesturen om deelgemeenten in te stellen. De bestaande deelgemeenten en hun besturen houden van rechtswege op te bestaan. Na de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel is het niet langer mogelijk om de behartiging van een aanzienlijk deel van de belangen van een deel van de gemeente, alsmede de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften over te dragen aan andere organen binnen de gemeente, zodat ook niet langer sprake is van een algemeen vertegenwoordigend orgaan waarvoor rechtstreekse verkiezing noodzakelijk is. (…) De Gemeentewet blijft na afschaffing van de deelgemeenten ruimte bieden voor andere, lichtere vormen van binnengemeentelijke decentralisatie. Zo kan met bestuurscommissies ex artikel 83 van de Gemeentewet worden gewerkt. Bestuurscommissies hebben van oudsher een functioneel oogmerk. Er kunnen echter ook territoriale bestuurscommissies worden ingesteld. Aan een (territoriale)

bestuurscommissie kan niet de behartiging van een aanzienlijk deel van de belangen van een deel van de gemeente worden opgedragen; dat was immers door de wetgever uitdrukkelijk voorbehouden aan de deelgemeenten. Het takenpakket van een dergelijke commissie kan dus nooit zo breed en algemeen zijn als dat van een deelgemeente. In het bijzonder zij gewezen op de beperkingen op het punt van de verordenende bevoegdheid. Een (territoriale) bestuurscommissie beschikt ingevolge artikel 156, derde lid, van de Gemeentewet niet over de bevoegdheid om verordeningen vast te stellen die door strafbepaling of bestuursdwang te handhaven zijn. Veruit de meeste algemeen verbindende voorschriften zijn echter door strafbepaling of bestuursdwang te handhaven, nu het hier om zogenaamde gedragsvoorschriften gaat. De bevoegdheid tot het kunnen vaststellen van algemeen verbindende voorschriften was het kenmerkende onderscheid tussen deelgemeenten en bestuurscommissies. Nu een bestuurscommissie niet over deze bevoegdheid beschikt, kan deze derhalve niet als algemeen vertegenwoordigend orgaan worden aangemerkt. Gevolg van die constatering is dat een rechtstreekse verkiezing op grond van artikel 4 Grondwet niet noodzakelijk is. Ook hierin verschilt de (territoriale) bestuurscommissie van een deelgemeente. De beslissing om voor een (territoriale) bestuurscommissie verkiezingen te houden, is vervolgens aan het gemeentebestuur; artikel 83 Gemeentewet maakt dit niet onmogelijk, doch verplicht is het zeker niet. Nu het echter niet gaat om de verkiezing van de leden van een algemeen vertegenwoordigend orgaan is de Kieswet op die verkiezingen niet van toepassing. Zij vinden plaats op basis van gemeentelijke kiesreglementen. Ten slotte zij nog gewezen op het verschil in rechtspositie ten opzichte van een deelgemeentebestuur en op het feit dat een (territoriale) bestuurscommissie verantwoording verschuldigd is aan het gemeentebestuur (artikel 85, eerste lid, Gemeentewet).” Rotterdamse situatie Voor de Rotterdamse situatie betekent dit concreet dat na inwerkingtreding van deze wet het instellen van deelgemeenten op grond van artikel 87 Gemeentewet (zoals we nu wel gedaan hebben) niet meer mogelijk is. Het is nog wel mogelijk om op grond van artikel 83 Gemeentewet een bestuurscommissie (territoriale commissie) in te stellen. Zoals het nu ook bijvoorbeeld in Pernis geregeld is. Deze situatie komt het dichts bij het bestel zoals we dat nu kennen. Uiteraard is iedere lichtere vorm ook mogelijk. Verschil artikelen 87 en 83 Gemeentewet Een belangrijk verschil tussen artikelen 87 en 83 deelgemeenten is de mogelijkheid om verordenende bevoegdheden over te dragen. Het gaat dan om de bevoegdheid tot het vaststellen van verordeningen, door strafbepaling of bestuursdwang te handhaven. In de Rotterdamse situatie is er slechts één bevoegdheid van deze aard overgedragen aan deelgemeenten. Namelijk de bevoegdheid om een beperkte verordening winkeltijdenwet op te stellen.

De juridische boven- en ondergrens.1 Als het gaat om het instellen van een nieuwe vorm van decentraal bestuur dan is het de gemeenteraad die hierover beslist. Dergelijke constructies zullen namelijk in een verordening worden opgenomen. De gemeenteraad kan echter kiezen uit een groot aantal mogelijkheden als het gaat om een nieuwe vorm van binnengemeentelijke decentralisatie op basis van bijvoorbeeld van artikel 83 Gemeentewet. Zoals de minister ook schrijft in haar Nota naar aanleiding van het verslag2. Hiervoor zijn twee uitersten te benoemen. 1 Voor dit stuk is gebruik gemaakt van een artikel uit gemeentestem nr. 7369. Dr. M.T. Oosterhagen over het wetsvoorstel tot afschaffen van de bevoegdheid om deelgemeenten in te stellen. 2 Wijziging van de Gemeentewet en enige andere wetten in verband met het afschaffen van de bevoegdheid van gemeentebesturen om deelgemeenten in te stellen (33 017), Nota naar aanleiding van het Verslag

Uitersten binnengemeentelijke decentralisatie De eerste is dat de gemeenteraad kan besluiten om geen enkele bestuurscommissie in te stellen, en dus ook geen enkele bevoegdheid over te dragen. De gehele stad, om precies te zijn 319,35 km² met 611.495 inwoners, met een afstand tussen Hoek van Holland en Nesselande van meer dan 40 kilometer, en op dit moment meer dan 10.000 ambtenaren, wordt dan centraal bestuurd door 45 gemeenteraadsleden3 en maximaal 9 voltijdse wethouders. Hoe deze de diverse gebieden aan sturen is dan vooral een organisatievraagstuk. Hierbij kan gedacht worden aan gebiedsdirecteuren met kleine staven of loketten in het gebied die als eerstelijns aanspreekpunt voor bewoners fungeren. Officieel gezien is organisatie van het ambtelijk apparaat een collegebevoegdheid ex artikel 160 Gemeentewet, maar het staat de gemeenteraad vrij om hier kaders voor mee te geven mocht dit een potentieel toekomst scenario zijn4. Het andere uiterste is om 14 (of meer) bestuurscommissies (artikel 83 Gemeentewet) in te stellen, voor elke bestaande deelgemeente één, en deze zoveel als mogelijk, dus voor zover de wet dit toestaat, dezelfde bevoegdheden te geven als nu de deelgemeenten hebben. Bevoegdheden op het gebied van buitenruimte, wijkwelzijn, wijkeconomie en wijkveiligheid. Elke bestuurscommissie zou dan kunnen bestaan uit een door de bevolking gekozen raad, en zou na de verkiezingen een dagelijks bestuur kunnen benoemen. Die territoriale bestuurscommissies zouden ook deelgemeentebesturen genoemd kunnen worden. Dat deze vorm niet onmogelijk is, wordt door de regering zelf erkend. Het gemeentebestuur van Rotterdam had in het advies aan de minister naar aanleiding van het concept-wetsvoorstel opgemerkt dat er in Rotterdam sprake is van complementair bestuur en er daarbij op gewezen dat de deelgemeenten slechts over een beperkt aantal, vooral uitvoerende taken en bevoegdheden beschikken. De regering merkte hierover op dat het de regering “niet zozeer [ging] om de concrete invulling die Rotterdam aan het deelgemeentebestel heeft gegeven, alhoewel de vraag kan worden gesteld of het gelet op de omvang van het overgedragen takenpakket wel noodzakelijk was om deelgemeenten in te stellen en niet met een lichtere vorm van binnengemeentelijke decentralisatie kon worden volstaan.”5 De grens van welke bevoegdheden overgedragen kunnen worden zit hem dus in de eerder genoemde verordenende bevoegdheid door strafbepaling of bestuursdwang te handhaven. Daarnaast wordt in de Memorie van Toelichting nadrukkelijk gesteld dat het niet mogelijk is “om de behartiging van een aanzienlijk deel van de belangen van een deel van de gemeente “ over te dragen aan een territoriale bestuurscommissie. Dus een veel groter pakket aan taken en bevoegdheden dan nu aan de huidige deelgemeenten zijn overgedragen behoort niet (meer) tot de mogelijkheden. Verkiezingen Dat hiervoor verkiezingen kunnen worden georganiseerd staat vast. De Memorie van Toelichting geeft aan dat verkiezingen niet meer ‘noodzakelijk’6 zijn, maar sluit dus niet uit dat deze wel gehouden kunnen worden. Bijkomend voordeel is dat met het wegvallen van de specifieke artikelen over de deelgemeenten uit de Gemeentewet de plicht om de verkiezingen langs de lijn van Kieswet te organiseren wegvalt. Dat betekent dat het stelsel van evenredige vertegenwoordiging niet zonder meer van

3 Het zijn nu 45 raadsleden, maar als het wetsvoorstel Vermindering politieke ambtsdragers zal worden aangenomen kunnen dat er 35 worden. 4 Zo is het deconcentratiemodel in Den Haag neergelegd in een Verordening op de Stadsdeelorganisatie, en deels ook in de Organisatieverordening van de gemeenteraad. 5 Kamerstukken II 2011/12, 33 017, nr. 3, p. 5. 6 De plicht voor verkiezingen was opgenomen in de Gemeentewet omdat aan deelgemeenten dermate veel taken overgedragen konden worden dat zij als een algemeen vertegenwoordigend orgaan in de zin van artikel 4 van de Grondwet aangemerkt werden. Nu er een grens aan de taken wordt gesteld vervalt deze plicht dus ook.

toepassing is en er ook gedacht kan worden aan districtenstelsels, verkiezingen van één enkel persoon of mengvormen. Vormen binnengemeentelijke decentralisatie/deconcentratie De gemeenteraad kan tussen deze twee uitersten natuurlijk ook allerlei andere vormen kiezen. Daarbij kan gedacht worden aan andere gebieden (grotere eenheden door samengevoegde deelgemeenten, of juist meer kleinere gebieden op het niveau van wijken) maar ook aan kleinere raden dan wel besturen, al dan niet verkozen of benoemd (drie benoemde bestuurders per deelgemeentegebied, elk gebied een raad van vijf die een gebiedsambtenaar controleert, etc.). Ook staan er andere vormen van Gemeentewet ter beschikking zoals een artikel 82 raadscommissie of een artikel 84 commissie. Die adviseren het centrale bestuur dan over de uitvoering van bevoegdheden en de inzet van de financiële middelen. Het gemeentebestuur kan bij het instellen van een adviescommissie zelf regelen hoe met dat advies van die commissie zal worden omgegaan. Grof gezegd zijn er drie soorten advies: (gewoon) advies, gekwalificeerd advies en bindend advies. Met een gewoon advies kan het gemeentebestuur doen en laten wat het wil. Bij een gekwalificeerd advies kan het gemeentebestuur alleen met een uitdrukkelijke motivering van dat advies afwijken. En een bindend advies zal in de regel overgenomen moeten worden. De “geest” van de wet (wordt nog aangevuld nav kamerbehandeling)_ Bij de beoordeling van de vraag of een territoriale bestuurscommissie qua taken en bevoegdheden voldoet aan het wettelijk kader, zal in het bijzonder naar twee aspecten gekeken worden. Ten eerste of de bevoegdheden voldoen aan het formele kader voor delegatie van de artt. 156, 165 en 178 Gemeentewet. Ten tweede of zich geen stapeling van taken voordoet, waardoor het takenpakket alsnog zou neigen naar de vrijwel integrale taakopdracht van de deelgemeenten

Kernwaarden van de ontwikkeling van het deelgemeentebestel. In dit onderdeel een terugblik op wat de kaders en uitgangspunten zijn geweest bij vorige besteldiscussies en eerdere onderzoeken naar het deelgemeentebestel. Waarom is er ooit gekozen voor deze vorm van bestuur? Welke waarden lagen daaraan ten grondslag. Welke conclusies werden getrokken tijdens onderzoeken naar het deelgemeentebestel? Daarnaast is het van belang om terug te kijken welke waarden en kaders er in deze periode benoemd zijn door burgemeester en wethouders en gemeenteraad. Doel is te bezien welke overeenkomstige lijn hieruit te halen valt. Welke waarden en onderdelen moet een nieuw Rotterdams bestuursmodel tenminste bevatten om aan de wensen die ten grondslag liggen aan deze discussie recht te doen? Veel van hetgeen hier beschreven wordt, is uitgebreider uiteengezet in een veelvoud aan notities. Zover bekend zijn deze in de voetnoten genoemd en in de literatuurlijst opgenomen. In de gemeenteraad is met de jarenlange ontwikkeling van het deelgemeenten zoals wij die nu kennen regelmatig gesproken en besloten over de uitgangspunten voor het bestel. De deelgemeenten zoals wij die nu kennen zijn voor het eerst ingesteld in 1972, te beginnen met de gebieden Rotterdam Zuid-West (Charlois), Hoogvliet en Hoek van Holland. Echter kennen wij al sinds 1947 een vorm van wijkraden in deze stad die als doel hadden “in daarvoor … in aanmerking komende delen der stad, de burgerij te doen deelnemen aan de voorbereiding van aangelegenheden, waarbij wijken betrokken zijn”. Daartoe werd op 8 mei 1947 door de gemeenteraad de ‘Verordening op de Wijkraden in de gemeente Rotterdam’ vastgesteld (Verzameling 1947, nr. 55).7 Maar zoals vermeld deed het woord deelgemeente zijn intrede in 19728. Waarbij werd overgegaan tot een ‘experimentele vorm van bestuur dicht bij de burger. Een vorm van bestuur uniek in Nederland op dat moment en voor vele jaren erna. Totdat vanaf halverwege jaren 80 het stadsdeelstelsel in Amsterdam zijn intrede deed. Hieronder volgen kort de raadsvoorstellen en welke kernwaarden voor wat betreft het instellen/uitbreiden/bijstellen deelgemeenten daarin besproken zijn. 1972 de instelling van deelgemeenten, Volgnummer 138: Verordening op de deelgemeenten Het waarom van de instelling van de eerste deelgemeenten wordt het best verwoord door de heer van Gent (PvdA) die namens de raadscommissie wijkaangelegenheden hier tijdens het debat bij vaststelling van de verordening9 het volgende over zei: Dat de bedoeling van het nieuwe wijkbestel in de eerste plaats is de bevordering van de democratisering van het gemeentelijk bestel. (….)dat het nieuwe wijkbestel primair antwoord probeert te geven op de niet aflatende drang van een groeiend aantal Rotterdamse burgers naar participatie. (…) 1979, Volgnummer 341: Verordening op het deelgemeentebestel Voornaamste doel van de wijziging van het bestel was een correctie door praktijkervaring en bijgestelde regelgeving ten opzichte van 1972. Belangrijkste inzicht in het voorstel was dat het college van mening was dat er tussen de raden 7 Zie voor een uitgebreide uiteenzetting van de historie van het deelgemeentebestel de notitie deelgemeenten: een historische terugblik, M. Oosterhagen (2001) 8 Omdat volgens raadslid de Ridders (P.C.G.) het woord wijk niet meer het begrip dekte van een bestuurseenheid van maximaal 110.000 inwoners. 9 Zie notulen gemeenteraad 1972 pagina 280

(deelgemeenten red.)onderling naar onze mening altijd enig verschil in bevoegdheden (kunnen) blijven bestaan. De ligging van een deelgemeente of de specifieke problematiek van een gebied zal namelijk kunnen leiden tot een toedeling van bevoegdheden aan een bepaalde deelgemeenteraad, die aan andere deelgemeenteraden niet hoeft te worden toegekend. 1990, Gemeenteblad 105: Wijziging verordening op de deelgemeenteraden Hiermee is in feite het deelgemeentebestel in de hele stad doorgevoerd met inachtneming van het begrip complementair bestuur. Basis voor dit belangrijke punt in de geschiedenis van het deelgemeente is een collegenotitie genaamd binnengemeentelijke decentralisatie, deelgemeenteraden in de jaren ’90. Deze notitie bevatte naast veel voorstellen waar wij nog steeds de deelgemeenten van huidige dag in herkennen ook een op historische ontwikkelingen gebaseerde visie van het Rotterdams college op decentraal bestuur. Grof geschetst benoemt het college de volgende zaken: • Rotterdam is gezien haar ontstaansgeschiedenis middels (gedwongen) annexaties een eenheid die is opgebouwd uit verschillende delen. • Het belang van vorm en inhoud kunnen geven aan de inzichten van de bevolking van verschillende stadsdelen. • Decentralisatie als instrument om de zeer verschillend geaarde relaties met de bevolking te onderhouden. 1997 herbezinning na niet doorgaan stadsprovincie In de periode hierop volgend is het deelgemeentebestel verder ontwikkeld volgens de notitie uit 1990 met o.m de instelling van nieuwe deelgemeenten, zoals Delfshaven en Feijenoord. Dit alles mede, al genoemd in 1972, als opmaat naar de vorming van een stadsprovincie Rotterdam waarin deelgemeenten als gemeenten nieuwe stijl zouden opereren. Mede door het mislukken hiervan is een stuurgroep Verbetering Rotterdams Bestuur in het leven geroepen die in oktober 1997 rapporteerde. 10 Zij concludeerde op basis van gesprekken met stakeholders dat er in Rotterdam een grote behoefte bestond aan een bestuurslaag in onmiddellijke nabijheid van de burgers. Ook gaf deze stuurgroep aan ‘de pragmatische traditie van bestuurlijke decentralisatie in Rotterdam’ te volgen. Stelselwijzigingen volgen de maatschappelijke veranderingen en zijn niet bedoeld om maatschappelijke veranderingen teweeg te brengen. Daarnaast was de participatie van Rotterdammers bij beleidsvorming en -uitvoering een belangrijk punt. Op basis van deze argumenten, gedragen door een breed volksonderzoek waarin deelgemeenten hetzelfde als college en raad scoorden op het gebied van tevredenheid, concludeerde de stuurgroep dat er voldoende draagkracht bestond voor het deelgemeentebestel an sich. Vanaf 2002: discussie over het bestel Rotterdam georganiseerd bestuurd: en zo gaan we dat doen Dit voorstel is in 2004 ingediend bij de gemeenteraad door het college, maar er is nooit besluitvorming over geweest. Op basis van een historische vergelijking worden burgerparticipatie, uitvoering op maat, dienstverlening, schaalverkleining, regionalisering en de betrokkenheid van burgers bij beleidsprocessen als belangrijke punten voor het bestel in wording en op dat moment benoemd.

10

Gegeven het bestel, om de versterking van het bestuur in Rotterdam. Stuurgroep verbetering Rotterdams Bestuur, oktober 1997

Interessante vraag die dit stuk opwerpt is of bepaalde onderdelen zoals een betere dienstverlening niet zozeer een taak of zaak van de lokale besturen, maar juist een zaak van de totale organisatie van de gemeente is. De waarde van het lokaal bestuur In 2005 verscheen er een stuk van de hand van de verenigde Rotterdamse deelgemeenten. Ook hier speelt dienstverlening een belangrijke rol. Echter met een andere invulling van hoe dienstverlening vorm te geven. De overheid is er voor de burger; dat betekent dat de burger een dienstbare overheid mag verwachten. Een overheid die zich dicht bij hem organiseert en die een lage drempel heeft. Door schaal en omvang kennen alle grote steden enigerlei vorm van decentralisatie en deconcentratie, al dan niet democratisch gelegitimeerd. Zonder dat blijkt goede dienstverlening en maatwerk naar buurten en wijken niet mogelijk. 2009, We kunnen zoveel beter Dit raadsvoorstel, geamendeerd aangenomen in juni 2009 bevatte een kernachtige visie op de Rotterdamse overheid. Dit voorstel vormt de basis voor het huidige bestel en de manier van samenwerken tussen ‘stad’ en deelgemeenten.

Naast deze kernwaarden wordt ook adequate financiering als kernwaarde geambieerd. Eveneens wordt in dit stuk de relatie met de bewonersorganisaties aangehaald. Voelen inwoners zich vertegenwoordigd door deze bewonersorganisaties?

2 Onderzoeken naar het deelgemeentebestel van de afgelopen jaren. Commissie van den Berg (relatie Burger- Overheid) de Commissie Relatie Burger – Overheid, door de burgemeester van Rotterdam op 14 december 2005 geïnstalleerd kreeg de opdracht de mogelijke weg naar zowel effectieve dienstverlening als democratie dichtbij de inwoners van Rotterdam te onderzoeken. Deze commissie concludeerde op basis van literatuurstudie en bevolkingsonderzoek dat de toenmalige bestuurlijke en ambtelijke organisaties op een aantal aspecten onvoldoende functioneerden: • De schaal waarop een deelgemeente wordt bestuurd, correspondeert niet met de schaal waarop de burger zijn woonomgeving beleeft. • De deelgemeentebesturen zijn onvoldoende in staat gebleken de burger aan te spreken op een schaal die er voor hem toe doet en zijn daarmee niet het burgernabije bestuur dat is beoogd. • De burgers willen meer dan nu gebeurt meedenken en meedoen bij kwesties die hun leefomgeving betreffen. De wijze waarop zij daartoe nu in staat worden gesteld, beoordelen zij als onvoldoende.

Uit deze conclusies destilleerde de commissie onderstaande aanbevelingen: • Het openbaar bestuur van de stad moet zich op verschillende schaalniveaus kunnen manifesteren. Van kaderstelling op stedelijk niveau, tot gebiedsgericht maatwerk op buurt- en wijkniveau. • De wisselwerking tussen de schaalniveaus moet zowel productief als efficiënt zijn. • Beslissingen moeten op elk niveau democratisch gelegitimeerd zijn. De wijze waarop kan variëren met de schaal en het onderwerp. • De gemeentelijke overheid moet zich in haar regelgeving en dienstverlening eenduidig manifesteren naar burgers en maatschappelijke partijen. • Bij dit alles moet de gemeentelijke overheid aan haar burgers recht doen. Zij dient haar burgers adequaat aan het woord te laten en zo doelmatig mogelijk van dienst te zijn.

Partijpolitieke onderzoeken Rotterdam Overbedeeld? (VVD) Dit rapport had als doel een standpuntbepaling voor de VVD te bewerkstelligen . Voornaamste kernbegrippen die hierin gehanteerd worden, zijn doelmatigheid en doeltreffendheid. Daarnaast was deze VVD commissie van mening dat het verdedigen van de belangen van de burger met efficiënte en bereikbare dienstverlening het belangrijkste is. Commissie Wolfson (PvdA) Deze partijcommissie benoemde twee Kernfuncties van deelgemeenten: Communiceren en bijeenbrengen: 1. In de relatie tussen burger en bestuur is communicatie van essentiële waarde. Het bestuur moet de burger informeren over zijn plannen en moet daarbij de functie van die plannen uitleggen. Welke problemen worden op welke manier aangepakt, wat willen we bereiken en welke hinder zal de burger ondervinden in het uitvoeringsproces? Het is belangrijk dat deze communicatie wordt geïntegreerd en niet via vele verschillende kanalen of via vele instanties versnipperd naar de burger toekomt. Een goede communicatie gaat echter twee richtingen uit. De burger die zijn ideeën, informatie, wensen, klachten en vragen aan de gemeente kenbaar wil maken, moet een luisterend oor vinden. Dat wil zeggen dat hij weet waar dit oor zich bevindt en dat dit oor bereid is te luisteren. Naast een heldere op elkaar afgestemde communicatie richting de burger, moet er dus ook een duidelijk, integraal en persoonlijk aanspreekpunt zijn. 2. Een tweede kernfunctie op sublokaal niveau is het bijeenbrengen van mensen. In een stadsdeel zijn verschillende diensten actief, maar er zijn ook bedrijven, welzijnsorganisaties, geloofsgemeenschappen, individuen etc., die allen initiatieven ontplooien. Dit levert allerlei kansen op tot samenwerking, maar er ontbreekt een waarborg dat die ook worden benut. Daarvoor is een platform nodig, waar mensen bijeen kunnen komen. Losse eindjes kunnen als ze bij elkaar komen een nieuw begin vormen. En het aan elkaar knopen van losse eindjes is een kerntaak op sublokaal niveau. De gordiaanse knoop (Leefbaar Rotterdam) In dit rapport beschrijft Leefbaar het volgende11:

De oorspronkelijke doelstelling van het deelgemeentebestel om burger en bestuur dichter bij elkaar te brengen is aantoonbaar niet gelukt. Wat wel goed is aan het 11

Leefbaar Rotterdam: de Rotterdamse Gordiaanse Knoop: visie Leefbaar Rotterdam op het deelgemeentebestel, pagina 31

huidige deelgemeentebestel is dat de dienstverlening dicht bij de burgers in de wijken is geplaatst en dat deze dienstverlening door strakkere aansturing en meer aandacht voor de uitvoering de laatste jaren aanmerkelijk is verbeterd. De belangrijkste normen/criteria waaraan het alternatief moet voldoen zijn: gericht op de dienstverlening aan de burgers, gericht op uitvoering i.p.v. beleid, daadkrachtig bestuur, vermindering bestuurlijke drukte en hindermacht en op een moderne manier invulling geven aan burgerparticipatie.

3 de kernwaarden van het huidige bestuur. Ook in de huidige raads- en collegeperiode zijn er diverse uitspraken gedaan over de waarden van het bestuursmodel in Rotterdam. Uit het coalitieakkoord12 We voeren het nieuwe bestuursmodel ‘we kunnen zoveel beter’ verder in en willen vanaf het begin van deze nieuwe periode investeren in de samenwerking met de deelgemeenten. Met de deelgemeenten samen willen wij bewijzen dat het nieuwe bestuursmodel werkt. Uit collegewerkprogramma

13

De wensen en behoeften in gebieden staan centraal. Bij het gebiedsgericht werken hoort een intensieve en productieve samenwerking met de deelgemeenten. In de bestuursakkoorden maken we met deelgemeenten afspraken om onze gezamenlijke doelstellingen te realiseren. 14

Uit de collegereactie op het rapport Nederland 2.0 van de heren Sörensen en Krouwel

Deze twee waarden (controle op de uitvoering en burgerbetrokkenheid) zijn naar wij menen van eminent belang voor het besturen van de stad, en zouden, indien het kabinet inderdaad tot afschaffing van de deelgemeenten over zou gaan, in een nieuw bestuurlijke/ambtelijke inrichting van het Rotterdamse bestuur een prominente plaats moeten hebben. Uit de Collegereactie op het concept wetsvoorstel deelgemeenten van de minister van BZK

In Rotterdam hechten wij, net als u, aan bestuur dicht bij de bewoners, waarbij een gebiedsgerichte aanpak centraal staat. Bewoners en ondernemers moeten kunnen participeren in het besturen van de stad, de wijk, een gebied of thema. Wij richten onze gemeentelijke organisatie zo in dat deze kernwaarden volledig tot hun recht komen. Raadsbehandelingen in deze bestuursperiode

In de diverse raadsbehandelingen naar aanleiding van het wetsvoorstel tot afschaffen van de bevoegdheid om deelgemeenten in te stellen worden de volgende punten genoemd: • Alle partijen vinden Gebiedsgericht werken belangrijk • De mate waarin gebiedsgericht werken gepaard moet gaan met politieke vertegenwoordiging verschilt maar duidelijk is dat er burgerparticipatie geregeld moet worden • De waarde van het burgernabij bestuur in een recent verbeterd en geactualiseerd complementair bestuur moet benadrukt worden • Rotterdam moet zoveel mogelijk autonoom zijn in zijn mogelijkheden om zijn bestuurlijke inrichting te kiezen

12

Coalitieakkoord Rotterdam 2010-2014: Ruimte voor talent en ondernemen. 13 Collegewerkprogramma Rotterdam 2010-2014: werken aan talent en ondernemen 14 Zie raadsstuk 11gr274 Besproken in de raadscommissie BVM van 10 februari 2011

•

Perifere gebieden zoals Hoek van Holland, Rozenburg, Pernis en mogelijk zelfs Hoogvliet en Prins Alexander verdienen specifieke aandacht.

•

Het afschaffen van een politieke laag in het complementair bestuur heeft consequenties voor de werkbelasting van de stedelijk gekozen politici.

Overzicht kosten raden en dagelijkse besturen deelgemeenten Onderstaand de kosten per jaar aan alleen de bezoldiging van dagelijks bestuurders en deelraadsleden per jaar. Ook indicatief opgenomen wat er maximaal aan wachtgeld uitgegeven kan worden mocht iedereen de volle vier jaar benutten.

Deze informatie is verwerkt in hetgeen er in de begrotingen staat van deelgemeenten over kosten. Dan krijgen we een heel overzicht van alle direct aan het bestuur te onderschrijven kosten.