Dialoognota bestuurlijke scenario s Nuenen. december 2015

Dialoognota bestuurlijke scenario’s Nuenen

december 2015

Inhoudsopgave Voorwoord

3

1.

Inleiding

4

1.1.

Aanleiding

4

1.2.

Doel en leeswijzer

5

2.

Strategische ambities

6

2.1.


6

3.

Ontwikkeling van gemeentelijke taken en bedrijfsvoering

11

3.1.

Gemeentelijke taken

11

3.2.

Bedrijfsvoering

13

3.3.

Deelconclusies: drijfveren voor samenwerking

14

4.

Vijf bestuurlijke scenario’s voor Nuenen

16

4.1.

Het bestuurskrachtonderzoek en bestuurlijke scenario’s

16

4.2.

Drie bestuurskundige bewegingen voor samenwerken

17

4.3.

Mogelijke bestuurlijke scenario’s

19

4.4.

Vervolgproces

23

A.

Literatuur

24

‘

Voorwoord In de raadsvergadering van 28 mei 2015 besloot de Raad een begeleidingscommissie in te stellen voor een visie op de bestuurlijke toekomst van Nuenen. De Raad moet in staat zijn een besluit te nemen over de bestuurlijke toekomst van de gemeente Nuenen. Om die reden zien wij, als begeleidingscommissie, namens de Raad toe op de kwaliteit van het onderzoek en het advies over de visie op de bestuurlijke toekomst. Dit is in het besluit aangegeven. Wij hebben regie gevoerd op het proces en de voortgang van het advies en kennisgenomen van de inhoud van deze dialoognota. We achten deze nota een goede basis om een dialoog te voeren over de bestuurlijke scenario’s voor de toekomst van de gemeente Nuenen en om een eerste stap te zetten om tot keuzes te komen.

De begeleidingscommissie

Pagina 3 van 24

1.

Inleiding

Een drietal redenen heeft de gemeente aangespoord na te denken over bestuurlijke toekomstscenario’s: ontwikkelingen op het gebied van bestuur, samenleving en wetgeving, de ambities van Nuenen en een verzoek van de provincie. Deze nota heeft als doel: - scenario’s voor de bestuurlijke toekomst van Nuenen te schetsen; - de dialoog over de bestuurlijke toekomstscenario’s te bevorderen zowel in de gemeenteraad als ook tussen de Raad en de samenleving; - een eerste stap te zetten om tot keuzes te komen.

1.1. Aanleiding De provincie Brabant heeft het proces “Veerkrachtig bestuur in Brabant” gestart. Vanwege dat proces heeft de provincie aan alle gemeenten in Brabant, en dus ook aan Nuenen, gevraagd te reageren op hun denkrichtingen over veerkrachtig bestuur. De provincie heeft Nuenen daarnaast gevraagd een bestuurlijk scenario voor de toekomst van Nuenen aan te geven en een bestuurskrachtonderzoek uit te voeren. Dat verzoek is één van de aanleidingen om deze nota op te stellen. De gemeente Nuenen wil graag nadenken over bestuurlijke scenario’s voor de toekomst. Daar zijn, naast het verzoek van de provincie, meerdere belangrijke redenen voor. Ten eerste werkt Nuenen op veel terreinen samen met maatschappelijke partners en met gemeenten in de regio. Een recent voorbeeld daarvan is de samenwerking op het gebied van bedrijfsvoering in de Dommelvallei. Hoe ontwikkelen deze samenwerkingsverbanden zich en wat is voor Nuenen de gewenste ontwikkeling? We zoeken met deze dialoognota naar een heldere stip op de horizon. Ten tweede is Nuenen een gemeente met ambities. Wij ambiëren vitale dorpen met goede voorzieningen, een aantrekkelijk en mooi groen Rijk van Dommel en Aa en een hoogwaardig woonmilieu in de stedelijke regio Eindhoven. De gemeente wil daarbij de lokale en regionale economie versterken, inspelen op de demografische ontwikkeling van de bevolking en goede zorg verlenen aan kwetsbare groepen. Daarbij onderschrijven we de verenigingsvisie van de VNG, waarin versterking van de lokale democratie centraal staat. Die ambities vragen om een krachtig bestuur, dat we in deze dialoognota verkennen met behulp van de bestuurlijke scenario’s. Daarnaast kent Nuenen een veerkrachtige samenleving waar we op een goede manier op willen inspelen. We kunnen ambities en opgaven in de huidige netwerksamenleving niet alleen realiseren. Tot slot zien we ons geplaatst voor veel nieuwe ontwikkelingen, waaronder decentralisaties, nieuwe wetgeving en demografische ontwikkelingen. Dat stelt nieuwe eisen aan ons gemeentelijke bestuur en aan de gemeentelijke organisatie.

Pagina 4 van 24

1.2. Doel en leeswijzer Deze nota heeft als doel: - scenario’s voor de bestuurlijke toekomst van Nuenen te schetsen; - de dialoog over de bestuurlijke toekomstscenario’s te bevorderen zowel in de gemeenteraad als ook tussen de Raad en de samenleving; - een eerste stap te vormen om tot keuzes te komen. We hebben gebruikgemaakt van de handreiking van de provincie Noord-Brabant (augustus 2015); deze handreiking biedt informatie over vormen van intergemeentelijke samenwerking. In onze dialoognota starten we met de inhoud, want de inhoud bepaalt uiteindelijk de vorm. Voor de inhoud is de volgende driedeling gebruikt: de belangrijkste strategische ambities voor Nuenen, de uitvoering van gemeentelijke taken en de bedrijfsvoering. Bij die inhoudelijke analyse is gekeken naar de drijfveren om samen te werken. Dat is in lijn met de eerste kernvraag uit de handreiking van provincie Noord-Brabant: “Waarom en op welke taken willen we als gemeente samenwerken?”. Vervolgens staan we stil bij de kernvraag: “Welke bestuurskundige vorm past bij de gewenste samenwerking?”. Daarbij zijn 3 bestuurskundige bewegingen mogelijk: netwerken, taken verdelen of integreren. Die 3 bewegingen worden geanalyseerd. Dit resulteert in 5 scenario’s waarvan de voor- en nadelen op hoofdlijnen zijn aangegeven. De dialoognota sluit zo aan op het bestuurskrachtonderzoek; het gaat niet opnieuw in op het functioneren van de gemeente Nuenen, maar schetst de ambities en ontwikkelingen en de mogelijke bestuurlijke scenario’s die daarop inspelen. Tot slot van deze leeswijzer wijzen we u er op dat daar waar in deze nota staat ‘de gemeente Nuenen’ leest u ‘de gemeente Nuenen, Gerwen en Nederwetten’, ook wel afgekort tot Nuenen c.a.

Pagina 5 van 24

2.


Nuenen kent de volgende strategische ambities: - leefbaarheid en goede voorzieningen in de dorpen - Nuenen, een hoogwaardig en groen woonmilieu in de stedelijke regio Eindhoven - versterken van de lokale economie - goed omgaan met de demografische ontwikkelingen - zorg en werk voor kwetsbare groepen mobiliteit en bereikbaarheid Deze ambities vragen om een krachtig bestuur, dat in staat is zich te verbinden met de samenleving en met maatschappelijke en bestuurlijke partners. En een bestuur, dat ondersteund wordt door een kwalitatief sterke ambtelijke organisatie.

2.1. Strategische ambities Leefbaarheid en goede voorzieningen in de dorpen De ambitie is dat de Nuenense dorpen nu en straks een uitstekend groen en veilig woon- en leefklimaat bieden. Dat is belangrijk om zowel mensen aan te spreken die werken en wonen in Nuenen, als mensen die hun inkomen buiten de gemeente verdienen. We zijn voortdurend op zoek naar de juiste balans tussen de verschillende groepen, die samen onze bevolking vormen. Wat alle mensen met elkaar gemeenschappelijk hebben, is hun mooie woonomgeving: veilig en kleinschalig wonen in het groen. Onze dorpen bieden een thuis aan mensen die graag en vanzelfsprekend voor zichzelf en voor anderen opkomen. Daarbij gaan kleinschaligheid, sociale hechtheid en een hoog voorzieningenniveau hand in hand. Wij bieden ruimte voor particulier initiatief en vertrouwen op de zelfwerkzaamheid van onze inwoners. Waar nodig bieden we zorg aan inwoners die door omstandigheden tijdelijk of langdurig niet of niet voldoende deel kunnen nemen aan de samenleving. We stimuleren een eigentijdse gemeenschapszin, waarin veel ruimte is voor bruisend en verrijkend initiatief. Deze maatschappelijke initiatieven en gemeenschapszin zijn nodig. Veel voorzieningen in de dorpen staan de komende jaren onder druk. Denk bijvoorbeeld aan winkelvoorzieningen, waarbij de trend naar grotere winkelketens en winkelen via internet bedreigende ontwikkelingen zijn voor kleinschaliger winkelvoorzieningen dicht bij huis. School- en zorgvoorzieningen zijn eveneens belangrijke elementen van een vitaal en leefbaar dorp. Daarbij is een goede afstemming in de regio over deze voorzieningen belangrijk.

Pagina 6 van 24

Nuenen: Een hoogwaardig en groen woonmilieu vlakbij de stedelijke regio Eindhoven Nuenen maakt deel uit en is verbonden met het stedelijk gebied rond Eindhoven. Nuenen draagt in meerdere opzichten bij aan de kwaliteit van het stedelijk gebied: we leveren een gevarieerd, aantrekkelijk en makkelijk te bereiken woonmilieu in een veilige omgeving. Daarnaast zorgt Nuenen samen met andere gemeenten voor een open groene ruimte met een breed scala van recreatieve kwaliteiten. Daarbij getuigt ons culturele erfgoed van een enorme rijkdom, met Vincent van Gogh als krachtige drager. Hiertegenover staat de betekenis van de regio voor de inwoners van Nuenen; de centrumstad bedient de aanvullende vraag in woningen en in topvoorzieningen. Nuenen en zijn inwoners zijn verbonden met Eindhoven, zoals Eindhoven verweven is met de groene en recreatieve ruimte van de ‘ommelanden’. De één kan niet zonder de ander; het verschil maakt de verbinding. Dit maakt dat Nuenen een stevig eigen profiel in de stedelijke agglomeratie van Eindhoven nodig heeft. De toegevoegde waarde van Nuenen kunnen we als volgt samenvatten: -

-

-

Het bijzondere woon- en leefmilieu van de dorpen met de stad onder handbereik is het visitekaartje van onze gemeente. Onze dorpen zijn aantrekkelijk voor jonge gezinnen en senioren, vanwege: het dorpse karakter, het voortreffelijke woon- en leefmilieu, de goede basisvoorzieningen en de uitstekende bereikbaarheid van de stedelijke voorzieningen. Het dorpse karakter biedt een escape aan de drukke stad met een veelheid aan evenementen en bezienswaardigheden. De dorpen van Nuenen en het open landelijke gebied tussen Helmond en Eindhoven vormen samen de aantrekkelijke groene zone midden in het stedelijk gebied. Het is een oase van groene rust, rijk voorzien van cultureel erfgoed. Trefwoorden hierbij zijn: groen hart, dorp, afstand maar ook dichtbij, uitwijk voor de bewoners en expats van Brainport, innovatieve industrie en aantrekkingskracht door goed vestigingsklimaat. In de ogen van het buitenland is de regio Eindhoven niet alleen ‘de slimste regio’, maar ook het land van Vincent van Gogh. Nuenen speelt daarin een centrale rol door het bereikbaar maken van de vele tastbare herinneringen aan zijn leven en werken.

De toekomst van Nuenen kan niet los gezien worden van de stedelijke ontwikkelingen. De Eindhovense regio heeft zich ontwikkeld tot Brainport. Die ontwikkeling is het resultaat van samenwerking tussen hoogwaardig innovatief ondernemerschap, kenniscentra en overheid. Daarbij volgden ze het Triple Helix model. De overheid levert haar bijdrage aan deze samenwerking door gewenste (markt-)ontwikkelingen te faciliteren. Hiervoor creëert zij: ruimtelijke voorwaarden (werklocaties en woonmilieus, topvoorzieningen), infrastructurele voorzieningen, mobiliteit en bereikbaarheid. Nuenen is 1 van de 21 gemeenten die zich inzet voor deze ontwikkelingen. Binnen de ‘grote’ Eindhovense regio werken 9 gemeenten met elkaar samen om de gewenste ontwikkelingen daadwerkelijk te realiseren. Dat zijn: Eindhoven, Waalre, Best, Veldhoven, Geldrop-Mierlo, Son en Breugel, Oirschot, Helmond en Nuenen. De besturen van deze gemeenten hebben zich gerealiseerd dat de ontwikkeling van het stedelijk gebied geen rekening houdt met gemeentegrenzen. Om die reden hebben deze gemeenten in 2013 met elkaar een convenant gesloten. Het doel is om samen op te trekken bij de ontwikkelingen. Speerpunten in die samenwerking zijn: werken, wonen en (top-)voorzieningen. Met elkaar zijn de gemeenten gesprekpartner voor onder meer de provincie. De resultaatafspraken die in gesprek met de provincie worden bereikt, vormen het kader waarbinnen de provincie en individuele gemeenten met elkaar verdere afspraken maken.

Pagina 7 van 24

Wij laten ons daarbij leiden door de volgende overwegingen: -

-

-

Economie en werkgelegenheid storen zich niet aan gemeentegrenzen. Nuenen speelt slechts een geringe rol in de ontwikkeling van de stedelijke werkgelegenheid, maar is van betekenis doordat het een specifiek en aantrekkelijk woon- en leefmilieu biedt. Als het goed gaat met het stedelijk gebied, gaat het goed met Nuenen. Nuenen heeft geen eigen woningmarkt, maar maakt in alle opzichten deel uit van de woningmarkt van het stedelijk gebied. Die verwevenheid met de regio zal sterker en sterker worden. Nuenen ontleent haar profiel aan het vermogen om zich op een goede manier te verbinden met de regio. De inwoners van Nuenen hebben de beschikking over een stevig pakket van basisvoorzieningen met name op het gebied van sport en cultuur. Tegelijkertijd kunnen de inwoners van Nuenen ook gebruikmaken van de mogelijkheden die de stad biedt.

Versterken van de lokale en regionale economie Wij hebben belang bij een sterke lokale economie en willen daarnaast ook een bijdrage leveren aan een sterk regionaal-economisch klimaat. Dat vraagt om een afgewogen economische strategie. Die strategie bestaat uit 2 sporen: 1. Regionale werklocaties en bedrijventerreinen moeten in de toekomst aansluiten op steeds veranderende vragen vanuit de markt. De behoefte aan nieuwe bedrijventerreinen blijft in alle scenario’s achter bij de huidige trend. In de meeste scenario’s is na 2020 per saldo geen nieuw areaal meer nodig. De herstructureringsopgave wordt daardoor urgenter. Er komt een moment waarop de maatschappelijke baten van nieuwe terreinen niet meer opwegen tegen het risico van toekomstige leegstand en verpaupering. Doordat de economie steeds meer op diensten is gericht, krijgt het bedrijventerrein het uiterlijk van een kantoorlocatie. Hierdoor verbetert de uitstraling en nemen milieurisico’s af. Tegelijkertijd neemt de verkeersdruk toe. 2. We maken een afgewogen strategie voor de detailhandel; dat raakt vooral de toekomst van het midden- en kleinbedrijf. We bepalen kaders waarmee we antwoord geven op bestaande en toekomstige ontwikkelingen. Voorbeelden van die ontwikkelingen zijn de snelle opkomst van webwinkels en internetverkoop, maar ook de verschraling en versnippering van het winkelaanbod in de dorpen. De kaders komen in regionaal verband tot stand en worden in lokaal-economisch en ruimtelijk beleid verankerd. In die uitwerking en verankering zoeken we steeds de aansluiting met het lokale bedrijfsleven. De ontwikkeling van de vrijetijdseconomie is voor Nuenen van bijzondere betekenis. Het cultureel erfgoed met de nalatenschap van Vincent van Gogh als centraal thema in combinatie met de groene dorpen maakt Nuenen bijzonder aantrekkelijk voor dag- en verblijfsrecreatie. De wijze waarop die kwaliteiten worden aangeboden maken Nuenen daarnaast tot een vast onderdeel van het (inter-)nationaal toeristisch perspectief.

Pagina 8 van 24

Goed omgaan met demografische ontwikkelingen Nederland vergrijst en dat geldt ook voor Nuenen. In de stedelijke regio’s neemt het aantal ouderen (65-plussers) tot 2040 toe met 81 procent. In 2025 is het aandeel ouderen in de stedelijke regio’s toegenomen tot 22 procent en in 2040 tot 25 procent (nu is dat 15 procent). De stedelijke regio’s blijven dus relatief jong: relatief veel jongeren in de centrale steden en relatief veel gezinnen (kinderen) in het (suburbane) ommeland van de centrale steden. Onder meer door de vergrijzing zal het aantal eenpersoonshuishoudingen toenemen. Voor vrijwel alle stadsgewesten geldt dat de toename van het aantal eenpersoonshuishoudens veel groter is in het ommeland dan in de centrale steden. Daarbij zal de vraag naar appartementen gering zijn, omdat ouderen nauwelijks de neiging hebben om te verhuizen. Aan combinaties van wonen en zorg in de buurt zal des te meer behoefte zijn. De vergrijzing noodzaakt de gemeente in te spelen op deze te verwachten toename van zorg en combinaties van wonen en zorg. Met vergrijzing zijn ook de volgende thema’s van belang: zelfredzaamheid, het tegengaan van eenzaamheid, inzet van vrijwilligers en mantelzorg. Tegenover vergrijzing staat verjonging. Het is nodig Nuenen aantrekkelijk te maken en te houden voor jongere huishoudens om de kwaliteiten van de Nuenense samenleving te verduurzamen. Dat betekent dat er ruimte zal zijn voor deze doelgroepen in het woningaanbod en in de bereikbaarheid en toegankelijkheid van voorzieningen.

Zorg en werk voor kwetsbare groepen Wij willen als gemeente bijdragen aan zorgvoorzieningen; hiervoor helpen we de toegang tot en de beschikbaarheid van zorgvoorzieningen te organiseren en in te richten. Wij laten ons daarin steeds leiden door de zelfwerkzaamheid en het zelforganiserend vermogen van de samenleving. Als inwoners zelf over voldoende vaardigheden en/of financiële middelen beschikken, dan wijzen we de weg naar passende zorg. Als inwoners door omstandigheden tijdelijk niet op eigen kracht hun leven kunnen inrichten, ondersteunen we bij het herstel van hun zelforganiserend vermogen. En als inwoners door beperkingen blijvend niet of onvoldoende tot die deelname in staat zijn, kunnen zij rekenen op onze ‘vangnetzorg’. Onze zorg blijft vraaggericht, maar niet volgens het principe ‘u vraagt en wij draaien’. In plaats daarvan stellen we de vragen: ‘‘Wat is het probleem?”, “Wat kunt u zelf en wat kunnen wij doen om u daarin te versterken?’’. Kortom, niet de oplossing van het probleem komt centraal te staan in onze dienstverlening, maar het vermogen om zelf het probleem aan te pakken. Niet de schaal van de gemeentelijke organisatie, maar de kwaliteit en de professionaliteit van onze medewerkers zijn beslissend. In de zorg zijn we daarmee al volop bezig en zetten we de mogelijkheden in die weten regelgeving bieden. Deze aanpak verbreden we naar andere terreinen, waarop inwoners en organisaties zich tot de gemeente wenden. Vergunningverlening, toezicht en handhaving zijn voorbeelden daarvan. Ook in de inrichting en het beheer van de openbare ruimte maken we ruim baan voor de voorkeuren en de eigen verantwoordelijkheden van onze inwoners. ‘Samenwerken met’ komt in de plaats van ‘zorgen voor’.

Pagina 9 van 24

Mobiliteit en bereikbaarheid Een goede bereikbaarheid en mobiliteit is een belangrijke voorwaarde voor een goed woonmilieu en voor de lokale economie. Dat geldt voor de gehele stedelijke regio Eindhoven. Het gaat daarbij niet alleen om de bereikbaarheid van de regio in nationaal en internationaal perspectief, maar ook om de onderliggende regionale ontsluiting en bereikbaarheid. Dat laatste is voor Nuenen van groot belang. Hiervoor zetten we fors in op de volgende 2 ontwikkelingen: het onderliggende wegennet en hoogwaardig openbaar vervoer. Alleen dan kan Nuenen een bijzonder woonmilieu in het stedelijk gebied zijn en blijven. En alleen dan kan het huidige voorzieningenniveau in stand blijven. Goede bereikbaarheid raakt aan het dagelijks leven van inwoners die elders werken, zorg nodig hebben en van andere voorzieningen gebruik willen maken. Voor lokale bedrijven is bereikbaarheid te vertalen in efficiency, omzet en aantrekkingskracht. We pakken een aantal knelpunten deels zelf aan, maar zeker ook in samenwerking met de regio en met bestuurlijke partners.

Pagina 10 van 24

3.

Ontwikkeling van gemeentelijke taken en bedrijfsvoering

Dit hoofdstuk bespreekt de ontwikkeling van gemeentelijke taken en de gemeentelijke bedrijfsvoering. In het hoofdstuk worden alle belangrijke taakclusters kort apart beschouwd. Voor vrijwel alle clusters spelen belangrijke ontwikkelingen die consequenties hebben voor de gemeente en de gemeentelijke organisatie. Soms betreft het vakinhoudelijke ontwikkelingen, soms ontwikkelingen in de samenleving, in de techniek of in weten regelgeving en vaak is er ook sprake van een combinatie. De consequenties worden per taakcluster kort geïnventariseerd. Nuenen heeft een zeer breed scala van taken, waarbij duidelijk wordt dat er verschillende drijfveren zijn om goed samen te werken met anderen. De drijfveren zijn: -

beheersen of verminderen van kosten; versterken van kennis en kwaliteit; verminderen van kwetsbaarheid; vergroten van klanttevredenheid; versterken van de rol in de regio; grote opgaven beter aankunnen.

De analyse per taakcluster laat zien dat alle gangbare drijfveren voor samenwerking relevant zijn voor veel taakclusters van Nuenen. Om die reden worden ze in het volgende hoofdstuk gebruikt om de verschillende vormen van samenwerking te bespreken. De dialoognota doet geen uitspraak over het gewicht van deze drijfveren.

3.1. Gemeentelijke taken Infrastructuur Aanleg, onderhoud en reconstructie van wegen, pleinen, fietspaden en andere infrastructuur wordt steeds sterker ondergebracht in een systeem van rationeel wegbeheer. Daarbij besteden we meer aandacht aan een balans in beeldkwaliteit en technische kwaliteit. De normen en eisen voor kwaliteitsborging zijn nog steeds in ontwikkeling. Het belang en de complexiteit van de ondergrondse infrastructuur neemt toe. Dat geldt zowel voor het watermanagement van de riolering, als ook voor onder andere kabel en glasvezel om te voorzien in goed dataverkeer. Hierdoor nemen de kwaliteitseisen aan het personeel en de ondersteunende systemen toe. Actuele en volledige gegevens over ligging en kwaliteit van alle infrastructuur vormt een steeds belangrijkere basis. Een slimme planning en uitvoering kan bijdragen aan grotere efficiency in beheer en onderhoud. Groen Wij hebben een trekkersrol bij de inrichting en het beheer van het groene Rijk van Dommel en Aa. Deze rol stelt hoge eisen. We moeten rekening houden met nieuwe regels rond duurzaam beheer en vakinhoudelijke ontwikkelingen. Daarbij wordt groenbeheer verbonden met: waterbeheer, de vrijetijdseconomie, een aantrekkelijk woon- en leefklimaat en duurzaam flora- en faunabeheer. Dat stelt eisen aan de kwaliteit en kennis van onze medewerkers.

Pagina 11 van 24

Riolering en water Wij hebben een meer integrale taak gekregen op het gebied van water. Bodem-, oppervlakte- en hemelwater behoren nu tot de verantwoordelijkheid en zorgtaken van de gemeente. Ons wordt gevraagd meer samen te werken met omliggende gemeenten en het waterschap (zie het Waterakkoord). Deze grotere en complexere taak vereist zowel bredere kennis als meer specialistische kennis op deelgebieden. Die kennis moet bovendien worden ingebracht in de nieuwe samenwerkingsverbanden. Reiniging De grotere aandacht voor duurzaamheid heeft ook de komende jaren invloed op de inzameling en verwerking van afval. We verwachten een sterk groeiende ontwikkeling in afvalscheiding, technische ontwikkelingen en mogelijkheden voor hergebruik van afvalstoffen. Wij vervullen ook op dit terrein een regierol en moeten op deze ontwikkelingen kunnen inspelen. Milieu Na de vorming van de regionale uitvoeringsdienst staan de komende jaren de ontwikkelingen niet stil op het terrein van milieu. In 2018 worden de bodemtaken gedecentraliseerd naar de gemeenten. Wij zijn verantwoordelijk voor bodemtaken, bodemsanering en de middelen die daarmee verband houden. Dat vereist specialistische kennis op het gebied van bodemverontreiniging en -sanering. Verder worden milieutaken ondergebracht in de Omgevingswet die in 2018 wordt verwacht. Wanneer wij omgevingsplannen opstellen en een afweging maken bij ruimtelijke ontwikkelingen, gaan milieuaspecten een meer integrale rol spelen. De ambtelijke organisatie moet hierop aansluiten. Economische Zaken Een sterke lokale en regionale economie is belangrijk. Voor economische ontwikkeling is vernieuwing of revitalisering belangrijk voor zowel bedrijventerreinen als winkelcentra. Steeds minder worden de spreekwoordelijke weilanden ontwikkeld tot bedrijventerrein of voor detailhandel. En steeds vaker is vernieuwing of revitalisering nodig. Dat zijn complexe processen, waarbij we goed moeten afstemmen en samenwerken met de betrokken ondernemers. De lokale economie betreft ook toerisme, recreatie en cultuur. Verder speelt Nuenen een rol in één van de belangrijkste economische regio’s van Nederland, Brainport Eindhoven. Het beleidsterrein vraagt dus om een brede kennis en samenwerking met lokale ondernemers en de regio. Ruimtelijke ontwikkeling Ruimtelijke ordening heeft een complexe opgave waarvoor uitvoerings- en inhoudelijke capaciteit nodig is. Veel van de strategische ambities van Nuenen raken aan ruimtelijke ontwikkeling, onder andere: het hoogwaardige woonklimaat, de bereikbaarheid en mobiliteit, de groene omgeving en een sterke lokale economie. Vanuit de stedelijke regio is er druk op de ruimte die Nuenen biedt. Daarnaast wordt de ruimtelijke ontwikkeling in de komende jaren op een andere manier gereguleerd door de komst van de Omgevingswet in 2018. We moeten aansluiten bij deze wetgeving en meer met betrokkenen samen gaan werken. Bouw- en woningtoezicht De vergunningverlening en handhaving vanwege het omgevingsrecht staat voor een groot aantal veranderingen. De komende jaren is er bijna jaarlijks sprake van een belangrijke wijziging in weten regelgeving: • •

•

2015: de modelverordening Kwaliteit 2017: de wet Kwaliteitsborging bouwen Hierbij veranderen fasegewijs de taken voor de bouwvergunningverlening en wordt een deel van deze taken waarschijnlijk geprivatiseerd. De eerste fase van deze verandering is voorzien in 2017 en de laatste in 2020. 2018: de Omgevingswet

De ambtelijke organisatie heeft dus een zware taak aan het inspelen op de nieuwe wetgeving en de daarbij horende nieuwe rollen en taken.

Pagina 12 van 24

Orde en veiligheid De gemeentelijke rol op het terrein van orde en veiligheid neemt toe. Er is sprake van doorontwikkeling op het gebied van integrale veiligheid. Er komen ook nieuwe veiligheidsrisico’s op gemeenten af. Internationaal terrorisme, cybersecurity en de rol van sociale media hebben directe gevolgen voor de openbare orde en veiligheid op lokaal niveau en kunnen plotseling hoge eisen stellen. Dat betekent dat we de samenwerking op het veiligheidsdomein belangrijk blijven vinden. De crisisorganisatie kan in de toekomst mogelijk voor bredere doelen ingezet worden. Er kan op dit terrein veel gevraagd worden van onze flexibiliteit, inzetbaarheid en improvisatievermogen om met onverwachte opgaven om te gaan. Cultuur, sport en recreatie Cultuur, sport en recreatie zijn van groot belang voor een hoogwaardig woon- en leefmilieu. De vergrijzing maakt voorzieningen op dit gebied belangrijker, terwijl de middelen hiervoor niet stijgen. Ook de transformatie stelt eisen aan de organisatie op het gebied van faciliteren, gebruikmaken van alternatieve en nieuwe oplossingen en gemeentelijke regie. Onderwijs De zorg om het behoud van goede schoolvoorzieningen in de kleinere kernen stelt eisen aan de lobby, regie en samenwerking in het onderwijsveld. Wij maken voor de komende jaren een beleid om een toekomstbestendig passend onderwijs te realiseren en het onderwijs goed te laten aansluiten op de arbeidsmarkt. Nuenen is daarbij voor een groot deel afhankelijk van de onderwijsvoorzieningen in de regio. Maatschappelijke ondersteuning en jeugdzorg Wij werken op het gebied van jeugdzorg hoofdzakelijk samen in de Dommelvallei en voor enkele onderdelen in de regio Zuidoost-Brabant. Ook op het gebied van de maatschappelijke zorg (WMO) werken we in de Dommelvallei intensief samen. Voor overstijgende onderwerpen die centraal geregeld moeten worden, werken we met 20 andere gemeenten in de regio Zuidoost-Brabant samen. De decentralisatie van taken op het sociale domein vergt in de komende jaren nog veel aandacht. De uitvoering van taken verandert om de beoogde doelen te realiseren en te komen tot een toekomstbestendige taakuitvoering. Dat vraagt om financiële controle en om een proces van leren en verbeteren in samenwerking met cliënten, zorginstellingen en gemeenten in de regio. De eisen aan medewerkers op dit terrein zijn fors toegenomen. Zo moeten consulenten soms complexe zorgvragen helpen oplossen. Daarbij moeten zij de zelfredzaamheid van de cliënt, inzet van de directe omgeving en andere voorzieningen optimaal combineren. Werk en participatie Ook op het gebied van werk en participatie zijn de gemeentelijke taken bij de decentralisaties veranderd en ontwikkelt de uitvoering de komende jaren verder. Doel daarbij is zoveel mogelijk mensen te laten uitstromen uit uitkeringen. De sociale werkvoorziening verandert naar een voorziening, waarbij mensen zoveel mogelijk bij bedrijven geplaatst worden. Het taakveld stelt hoge eisen aan samenwerking met begeleidende instellingen, bedrijven en bestuurlijke partners. Burgerzaken De gemeentelijke basisadministratie is een belangrijk fundament voor veel overheidsdiensten. De eisen aan deze administratie blijven daarom hoog. Nieuwe regels rond trouwen, samenwonen, scheiden, immigratie, naturalisatie en andere burgerzaken stellen in de toekomst hogere eisen aan de kennis en kwaliteit van personeel en ondersteunende ICT-systemen. Bovendien is er een toename in de diversiteit, complexiteit van klantvragen en digitale dienstverlening.

3.2. Bedrijfsvoering Personeel en organisatie Mensen wisselen steeds vaker van baan. Dat heeft bij veel organisaties een hogere in- en uitstroom tot gevolg. Hiervoor is een drietal redenen te geven: - De waardering voor het doen van zinvol werk neemt toe. - Afwisselend werk wordt sterk gewaardeerd. - Mensen willen een goede balans vinden tussen werk en gezin.

Pagina 13 van 24

In de toekomst wordt voor specifieke groepen schaarste voorzien; dat maakt het wenselijk in te kunnen spelen op vraag en aanbod van de arbeidsmarkt. Daarvoor moeten arbeidsvoorwaarden kunnen concurreren om medewerkers aan te trekken en vast te houden. Zo leveren we een bijdrage aan het verminderen van kwetsbaarheid in de organisatie. Het bieden van inhoudelijke uitdagingen en mogelijkheden van doorstroming binnen de organisatie helpen daarbij. Grotere organisaties hebben daartoe vaak meer mogelijkheden. ICT Ondersteuning door ICT is voor de gemeentelijke organisatie nu al essentieel en neemt in de komende jaren nog verder toe. De digitalisering zet verder door; de gemeentelijke dienstverlening zal meer digitaal verlopen en het belang van data en big data neemt toe. Tegelijk nemen ook de eisen aan beveiliging van gemeentelijke data toe. Dat vergt nieuwe kennis, capaciteit en middelen om hierin te investeren. Veel gemeenten kiezen daarbij voor een gezamenlijke investering, omdat ze identieke ambities hebben en zo kosten kunnen besparen. Financiën We moeten zoeken naar efficiencywinst, waar dit mogelijk is. Een aantal ontwikkelingen blijft namelijk ook in de toekomst voor financiële druk op de gemeente zorgen: er is financiële druk vanuit het Rijk, de kosten van de vergrijzing nemen toe en de hiervoor en hierna genoemde taken vergen investeringen. Een middel om te besparen is dat we de veerkracht van de samenleving inzetten als dat mogelijk is. Daarbij vraagt de samenleving om een transparante financiële verantwoording en de ontwikkeling van het horizontaal toezicht versterkt dat. Dit stelt hoge eisen aan de financiële controle en verantwoording van de gemeente. Communicatie Onze communicatie moet uitnodigen tot interactie, co-creatie en initiatieven uit de samenleving. Dit wordt van ons gevraagd vanuit: nieuwe media, toegenomen mondigheid, de vraag naar actuele informatie en de participatie van de samenleving bij agendering, besluitvorming en uitvoering. Facilitaire zaken Het nieuwe werken vraagt in de toekomst om een grotere flexibiliteit in huisvesting en ICT-voorzieningen. Juridische zaken Het belang van juridische kwaliteit neemt toe, omdat de juridische risico’s groter zijn geworden en de complexiteit van weten regelgeving is toegenomen. Verder neemt de juridische kennis van andere partijen toe. Deze ontwikkelingen vragen voor de toekomst een sterk juridische kwaliteit en capaciteit.

3.3. Deelconclusies: drijfveren voor samenwerking In de literatuur, en ook in de handreiking voor intergemeentelijke samenwerking van de provincie NoordBrabant, wordt een aantal gangbare drijfveren voor samenwerking genoemd. Deze drijfveren voor samenwerking zijn: - beheersen of verminderen van kosten; - versterken van kennis en kwaliteit; - verminderen van kwetsbaarheid; - vergroten van klanttevredenheid; - versterken van de rol in de regio; - grote opgaven beter aankunnen. Hiervoor zijn de consequenties van de eigen ambities en de consequenties van ontwikkelingen op alle taakclusters en de bedrijfsvoering kort in beeld gebracht. De bespreking van de taakclusters maakt duidelijk dat alle gangbare drijfveren voor samenwerking relevant zijn voor Nuenen, zonder dat deze dialoognota een uitspraak doet over het gewicht van deze drijfveren. We bespreken nu eerst de genoemde drijfveren voor Nuenen. Beheersen of verminderen van kosten Deze drijfveer geldt in de volle breedte van het gemeentelijk functioneren. De financiële druk van het Rijk noopt daartoe. Het toekomstbestendig maken van het sociale domein maakt dit eveneens relevant. Verder is er

Pagina 14 van 24

financiële ruimte nodig voor de eigen ambities van Nuenen en zijn er voor de toekomst investeringen nodig in de bedrijfsvoering. Versterken van kennis en kwaliteit Voor vrijwel alle gemeentelijke taken is versterking van kennis en kwaliteit nodig. Dit is een direct gevolg van veel nieuwe weten regelgeving. Denk hierbij aan taken binnen: riolering, bodem, ruimtelijke ontwikkeling, bouwvergunningverlening, jeugdzorg en werk en participatie. Een andere belangrijke oorzaak hiervoor is dat de vragen van inwoners complexer en meer integraal zijn geworden. Daarnaast hebben we een andere rol als partner van instellingen, bedrijven en bestuurlijke partners. Verminderen van kwetsbaarheid We moeten ons realiseren dat vrijwel alle genoemde taken door één of enkele medewerkers worden uitgevoerd. Dat maakt de opgave om in te spelen op alle ontwikkelingen niet gemakkelijker en laat zien dat de gemeentelijke organisatie op veel punten kwetsbaar is. Vergroten van klanttevredenheid De tevredenheid van inwoners over het functioneren van de gemeente is wisselend. Op een aantal punten is men positief, maar er is ook ontevredenheid. Het bestuurskrachtonderzoek gaat daar voor verschillende beleidsterreinen dieper op in. We moeten de klanttevredenheid versterken vanwege de eerder genoemde complexere en meer integrale vragen van inwoners en vanwege de nieuwe taken van de gemeente. Versterken van de rol in de regio We willen de lokale en regionale economie versterken, de bereikbaarheid verbeteren en zaken regionaal afstemmen om een hoogwaardig woonmilieu en de transitie op het sociale domein te realiseren. Grote opgaven beter aankunnen Wij moeten samenwerken om grote opgaven beter aan te kunnen. Naast de noodzaak van samenwerking voor vrijwel alle genoemde ambities helpt de samenwerking ook om ambities binnen de gemeentelijke taken en de bedrijfsvoering aan te kunnen. Bij de taakclusters valt er naast het sociale domein te wijzen op het integraal waterbeheer en de grote veranderingen bij ruimtelijke ordening en bouwen woningtoezicht. Bij de bedrijfsvoering zijn de ambities rond ICT beter op te pakken door samen te werken. Denk daarbij onder andere aan: digitalisering, digitale dienstverlening en beveiliging. Alle drijfveren als criteria gebruiken Omdat al deze drijfveren relevant zijn, moeten we de verschillende vormen van samenwerking vanuit al deze perspectieven bekijken. In het volgende hoofdstuk gebruiken we de drijfveren als criteria om de verschillende vormen van samenwerking te bespreken.

Pagina 15 van 24

4.

Vijf bestuurlijke scenario’s voor Nuenen

Er zijn 3 bestuurskundige bewegingen om tot samenwerking te komen: kennis uitwisselen, taken verdelen en integreren. Het blijkt dat de meeste gewenste effecten voor Nuenen optreden bij integreren. Kennis uitwisselen heeft een beperkt effect en taken verdelen resulteert snel in grote complexiteit. Integreren leidt tot 5 mogelijke bestuurlijke scenario’s: 1. 2. 3. 4. 5.

een shared service organisatie voor enkele taken een ambtelijke fusie als eindmodel een herindeling een centrumgemeente voor enkele taken een centrumgemeente voor (bijna) alle taken

Voor ieder scenario wordt in dit hoofdstuk een aantal voor- en nadelen kort belicht. De bestuurlijke scenario’s adresseren de hoofdconclusies van het recente bestuurskrachtonderzoek. Samenwerking vereist heldere opdrachten. Om heldere opdrachten te verstrekken is het nodig te weten welk maatschappelijk effect er gerealiseerd moet worden. Heldere bestuurlijke opdrachten helpen de kaderstelling en controle te versterken en faciliteren de uitvoering. Daarmee bevorderen ze het gewenste samenspel tussen College en Raad.

4.1. Het bestuurskrachtonderzoek en bestuurlijke scenario’s Het College van B&W van de gemeente Nuenen heeft een bestuurskrachtonderzoek laten uitvoeren. De hoofdconclusies zijn in hoofdlijnen dat de bestuurskracht van de gemeente matig is. Er wordt in beperkte mate gestuurd op het realiseren van doelen en maatschappelijke effecten. De bestuurskracht verschilt wel sterk per domein. Volgens het bestuurskrachtonderzoek is een goed samenspel tussen Raad en College een voorwaarde voor een bestuurskrachtige gemeente. Alhoewel een nota over bestuurlijke scenario’s niet op alle conclusies en aanbevelingen kan ingaan, adresseert deze dialoognota wel een aantal belangrijke thema’s uit het bestuurskrachtonderzoek. Bij bestuurskracht gaat het niet alleen om het eigen vermogen van de gemeente om de eigen ambities en wettelijke taken uit te voeren, maar ook om het vermogen om hiervoor de juiste verbindingen aan te gaan. Het aangaan van dergelijke verbindingen draait om goede samenwerking. Samenwerking vereist heldere opdrachten. Heldere opdrachten maken het noodzakelijk om doelen en beoogde maatschappelijke effecten te benoemen. Zo kan men kaders stellen. De voortgang vraagt om monitoring en controle. Beide zijn taken van de Raad. Een heldere opdracht faciliteert het College in een goede uitvoering. Zo wordt het samenspel tussen Raad en College versterkt langs de lijnen van kaderstelling, waarbij de Raad controleert en het College uitvoert.

Pagina 16 van 24

4.2. Drie bestuurskundige bewegingen voor samenwerken Samenwerken kent in de literatuur 3 basisbewegingen, namelijk: kennis uitwisselen, taken verdelen en integreren. Bij kennis uitwisselen gaat het om een informele vorm van samenwerking: ambtenaren blijven in dienst van de eigen gemeente en bespreken zaken structureel samen. Daarbij delen ze kennis bijvoorbeeld in een thematische werkgroep. Kennis uitwisselen wordt ook vaak aangeduid met netwerken of het netwerkmodel. Bij het verdelen van taken legt iedere partner, iedere gemeente, zich toe op één of meerdere taken en gaat die voor alle partners uitvoeren. Dat betekent vaak dat de betreffende afdeling wat groter wordt, bijvoorbeeld door ambtenaren van de andere gemeente over te plaatsen of te detacheren. De gemeente die de taken afneemt, regelt dat vaak via een dienstverleningsovereenkomst. Het verdelen van taken op deze wijze resulteert in een matrix of matrixmodel. Bij integreren wordt een taak samengevoegd in één organisatie. De gezamenlijke organisatie gaat vervolgens de diensten verlenen voor alle deelnemers. De gezamenlijke organisatie kan verschillende vormen aannemen. Zo kan het gaan om: een centrumgemeente, een shared service organisatie, een ambtelijke fusie of een bestuurlijke fusie. Voor de analyse kijken we eerst naar de 3 bewegingen: kennis uitwisselen, taken verdelen of integreren. Daarbij kijken we naar de effecten op strategische ambities, gemeentelijke taken en bedrijfsvoering. Dit is het onderscheid dat in hoofdstuk 2 en 3 is gemaakt. Dit levert een tabel op die hieronder is geschetst. In de cellen zijn de effecten aangegeven. Het gaat dan om de gewenste effecten waarmee hoofdstuk 3 eindigt, namelijk: - beheersen of verminderen van kosten; - versterken van kennis en kwaliteit; - verminderen van kwetsbaarheid; - vergroten van klanttevredenheid; - versterken van de rol in de regio; - grote opgaven beter aankunnen. Daarbij is gekeken naar de kennis die beschikbaar is in de literatuur en in evaluaties zoals ook vermeld in de handreiking van de provincie. Dit levert het onderstaande beeld op:

Drie bestuurlijke bewegingen Kennis uitwisselen

Taken verdelen

Integreren

Strategische opgaven

Beperkt effect: Strategisch vermogen neemt niet echt toe

Pro: Bij regionaal denken mogelijk, Contra: gevaar van beleidsversnippering, integraal sturen lastiger

Regionale afspraken randvoorwaarde en bij enkele opgaven voorwaarde voor succes

Gemeentelijke taken

Beperkt effect: Geen efficiencywinst Kennis versterkt Kwetsbaarheid kan iets afnemen Geen effect op klanttevredenheid

Bij beperkt aantal taken: lagere kosten, hogere kwaliteit, lagere kwetsbaarheid, klanttevredenheid wisselend, grote onderlinge afhankelijkheid Groot aantal taken: sturing en beheersing complexer, grote afhankelijkheid

Effect efficiency wisselt Verhoogt kwaliteit, vermindert kwetsbaarheid, Dienstverlening beter

Bedrijfsvoering

Zeer beperkt effect: Geen vermindering kosten Kennis versterkt Geen effect op kwetsbaarheid, klanttevredenheid of grote opgaven

Goede voorbeelden bij beperkt aantal onderdelen bedrijfsvoering, in praktijk vaak geen duurzame oplossing

Efficiencywinst. kwaliteit en klanttevredenheid verhoogt, kwetsbaarheid vermindert, delen van investeringen

PwC

15

Pagina 17 van 24

Uit deze analyse wordt het volgende duidelijk: •

kennis uitwisselen Deze manier van samenwerken heeft een beperkt effect. Het strategisch vermogen om de ambities te realiseren neemt niet echt toe. Voor de uitvoering van gemeentelijke taken wordt de kennis versterkt, waardoor de kwetsbaarheid iets kan afnemen. Voor bijvoorbeeld aanpassingen aan nieuwe weten regelgeving is het uitwisselen van kennis nuttig. Voor de bedrijfsvoering speelt het voordeel van kennisversterking wat minder, onder andere omdat daar nieuwe weten regelgeving een minder grote rol speelt en de samenwerkingsvoordelen pas optreden als er ook daadwerkelijk samen wordt uitgevoerd.

•

verdelen van taken Deze beweging leidt tot grote complexiteit door de vele sturingsrelaties die dan ontstaan. De analyse van ambities, taken en bedrijfsvoering laat zien dat samenwerking op veel terreinen relevant is. Als deze samenwerking in de vorm van het verdelen van taken tot stand komt, moeten er dus ook vele taken verdeeld worden. Dat levert een zeer groot aantal sturingsrelaties op. Als 4 gemeenten ieder 1 taak voor alle partners gaan uitvoeren, dan levert 1 gemeente aan de 3 andere gemeenten, dat zijn 3 relaties. Dat doen de andere gemeenten ook, zodat er 4 x 3 is 12 relaties ontstaan. In de onderstaande figuur is dit afgebeeld:

Taken verdelen: Matrixmodel

Matrixorganisatie één taak per partner

= één taak, bijvoorbeeld financiën of P&O

= één gemeente

Zou iedere gemeente 2 taken uitvoeren dan is er al sprake van 2 x 12 is 24 relaties. Dat maakt het model al snel zeer complex en moeilijk stuurbaar. De gemeenten blijven bovendien sterk afhankelijk van elkaar zonder dat de kwaliteit van de dienstverlening van de andere gemeenten direct beïnvloed kan worden. •

integreren Dit geeft op de aangegeven criteria een positief beeld. Door een aantal ambities echt samen op te pakken neemt de kans van slagen toe. Denk bijvoorbeeld bij gezamenlijke ambities op het sociale domein. Ook op andere terreinen kunnen strategische samenwerkingsafspraken gemaakt worden, zodat de ambities echt samen worden gedeeld en uitgevoerd. Integratie van taken zorgt veelal voor een hogere kwaliteit, minder kwetsbaarheid en een betere dienstverlening. De efficiency kan ook toenemen als daar bij het ontwerp en tijdens de integratie op gestuurd wordt. Het gevaar van grotere organisaties is dat minder efficiënte werkprocessen uit de oude organisatie worden meegenomen en dat er een bureaucratischer organisatie ontstaat. Bewust sturen kan dit voorkomen. Voor de

Pagina 18 van 24

bedrijfsvoering is integratie van taken het meest voordelig. Voor een aantal taken ontstaan schaalvoordelen. Investeringen, bijvoorbeeld in ICT, kunnen gezamenlijk worden gedaan, waardoor aanzienlijk bespaard kan worden. Ervaringen elders laten deze voordelen zien, waarbij het meestal wel 1 of 2 jaar duurt voordat deze besparingen gerealiseerd kunnen worden. Ze kunnen dus niet vanaf de start worden ingeboekt. Integreren kent meerdere vormen en men kan enkele of vele taken integreren. De volgende paragraaf werkt dat verder uit.

4.3. Mogelijke bestuurlijke scenario’s Voor integreren bestaan de volgende vormen: -

een centrumgemeenteconstructie 1 gemeente, meestal een grotere gemeente, voert taken uit voor een andere gemeente. Het kan daarbij gaan om 1 of enkele taken, maar ook om vrijwel alle taken. Zo laat de gemeente Beemster vrijwel alle taken uitvoeren door de gemeente Purmerend en heeft Aalsmeer de uitvoering van vrijwel alle taken ondergebracht bij de gemeente Amstelveen.

-

een shared service organisatie 2 of meer gemeenten richten een nieuwe organisatie op die taken uitvoert voor deze gemeenten. Het kan dan gaan om 1 taak, bijvoorbeeld het innen van gemeentelijke belastingen. Het kan ook gaan om meerdere taken, zoals het geval is bij het shared service centrum Drechtsteden. In de onderstaande figuur is dat schematisch weergegeven.

Shared service organisatie: meerdere taken


-

= één gemeente

een ambtelijke fusie Als bijna alle taken van 2 of meer gemeenten via 1 werkorganisatie worden uitgevoerd is er sprake van een ambtelijke fusie. Inmiddels zijn er in Nederland al meer dan 10 ambtelijke fusies, zoals die tussen Wassenaar en Voorschoten en de ambtelijke fusie van Stede Broec, Enkhuizen en Drechterland.

Pagina 19 van 24

-

een herindeling In veel gevallen is het bij de ambtelijke fusies niet de bedoeling om tot een herindeling te komen, in sommige gevallen wordt de ambtelijke fusie wel als een eerste stap naar herindeling gezet. Zo ontstond de gemeente Molenwaard uit de ambtelijke fusie van enkele gemeenten in de Alblasserwaard. In de onderstaande figuur is dit model schematisch weergegeven:

Ambtelijke fusie, gemeenten met gezamenlijke werkorganisatie


= één gemeente

Deze korte uiteenzetting en de voorbeelden laten zien dat er 2 belangrijke lijnen zijn. Nuenen kan kiezen voor een centrumgemeente als partner of kan kiezen voor enkele gelijkwaardige partnergemeenten. Daarnaast kan de samenwerking gezocht worden op een aantal taken of op vrijwel alle taken. Dat levert het onderstaande schema met mogelijke bestuurlijke scenario’s op

Mogelijke bestuurlijke scenario’s voor Nuenen

Bijna alle taken (gemeentelijke taken en bedrijfsvoering)

Centrumgemeente voor (bijna) alle taken als eindmodel of tussenmodel herindeling

Ambtelijke fusie (samen en toch apart) als eindmodel of tussenmodel herindeling

Enkele taken (gemeentelijke taken en/of bedrijfsvoering)

Centrumgemeente voor enkele taken

Shared service organisatie voor enkele taken

Eén gemeentelijke partner

Meerdere gemeentelijke partners

PwC

Pagina 20 van 24

Hierna bespreken we kort de genoemde scenario’s. Op basis van de literatuur en ervaringen elders worden de voor- en nadelen van de scenario’s kort geschetst.

Shared service organisatie voor enkele taken In dit scenario zoeken we 1 of enkele gemeenten om een shared service organisatie op te richten voor enkele taken. Het ligt niet voor de hand om te kiezen voor 1 kleinere partner. Zo is het namelijk moeilijk de eerder genoemde voordelen te realiseren van efficiencywinst, verminderen van kwetsbaarheid en versterken van kwaliteit en klanttevredenheid. In de praktijk ziet men bij deze vorm vaak 3 of meer partners. Dit scenario wijkt het minst af van de huidige situatie. De huidige samenwerking in de Dommelvallei past binnen dit scenario. Op dit moment werken we samen op enkele onderdelen van de gemeentelijke bedrijfsvoering. Voordelen Voor het realiseren van dit scenario zijn geen grote veranderingen nodig. We kunnen ervoor kiezen om juist die taken in de shared service organisatie onder te brengen die daar het meeste voordeel bij hebben. Denk bijvoorbeeld aan taken die men nu zeer kwetsbaar acht of taken waarbij de samenwerking voorkomt dat men dubbel moet investeren in nieuwe ontwikkelingen. Het shared service centrum kan zo ingericht worden dat het aantal taken kan groeien. Niet alle taken hoeven op hetzelfde moment ondergebracht te worden. We kunnen een geleidelijk groeipad kiezen dat mede afhangt van ervaringen en andere ontwikkelingen. Nadelen De analyse van ambities, gemeentelijke taken en bedrijfsvoeringstaken laat zien dat samenwerking voor veel taken en ambities relevant is. Daarmee is dit scenario niet voor alle ambities en taken een antwoord, maar alleen voor die taken die in het shared service centrum kunnen worden opgenomen. Overhevelen van ambtelijke capaciteit en middelen leidt tot versnippering. Deels komen capaciteit en middelen in het shared service centrum en deels blijven deze achter in de eigen organisatie. De overgebleven delen in de eigen organisatie worden daardoor kwetsbaarder. Verder willen de buurgemeenten in een regio niet altijd dezelfde taken onderbrengen in een shared service organisatie. De keuze daarvoor moeten de gemeenten onderling overeenkomen en dat is vrijwel nooit precies het voorkeurslijstje van 1 van de gemeenten.

Ambtelijke fusie Als voor meerdere gemeenten de ambtelijke organisatie wordt samengevoegd, is er sprake van een ambtelijke fusie. De deelnemende gemeenten behouden ieder hun eigen gemeenteraad, College van B&W en vaak ook een heel beperkte eigen ondersteuning waaronder de griffie. Voordelen De ambtelijke fusie realiseert voor alle taken de voordelen van samenwerking. Ervaringen elders laten zien dat de kosten van de organisatie verminderen, kennis en kwaliteit toenemen, de klanttevredenheid groter wordt en dat de deelnemende gemeenten grote opgaven beter aankunnen. Bovendien versterkt de rol van de gemeenten in de regio, omdat de ondersteuning van bestuurders versterkt en de deelnemende gemeenten vaak ook intensiever onderling contact hebben. Ook neemt de bestuurskracht van de gemeente toe; dit blijkt uit bestuurskrachtonderzoeken. Tot slot is de opbouw van een werkorganisatie die meerdere gemeenten bedient beter bekend. Reden is dat er nu een groter aantal voorbeelden en ervaringen voor handen is. We kunnen dus leren van ervaringen van anderen. Nadelen De voorbereiding en start van een ambtelijke fusie is een grote operatie. Daarbij blijkt dat het niet eenvoudig is alle taken en onderdelen tegelijk goed op elkaar afgestemd te hebben. Mogelijk is een stapsgewijze aanpak beter, waarbij de gezamenlijke werkorganisatie stap voor stap ontstaat. Voor een ambtelijke fusie ontvangen we geen extra financiële middelen van het Rijk, voor een herindeling wel. De vorming van een ambtelijke fusie is afhankelijk van het vinden van enkele geschikte partners, waardoor er samen een robuuste en toekomstbestendige organisatie is te vormen. Niet altijd worden deze partners gevonden. Een risico is de vorming van een grote en bureaucratische organisatie. Het is belangrijk de organisatie vooraf goed te

Pagina 21 van 24

ontwerpen, rekening houdend met de wijze waarop de deelnemende gemeenten bediend willen worden. Dat vergt goede afspraken tijdens de bouw van de organisatie.

Bestuurlijke fusie Een bestuurlijke fusie of herindeling raakt alle ambities, gemeentelijke taken en ondersteunende bedrijfsvoering. Voor de ambtelijke organisatie is het een sterk vergelijkbaar proces, met als belangrijke verschil dat er maar voor 1 nieuwe gemeenteraad en 1 nieuw College van B&W gewerkt hoeft te worden. Bij een herindeling verandert de lokale democratie. Er ontstaat een grotere gemeente waarvoor een gemeenteraad gekozen moet worden. Daarbij spelen 2 tegengestelde effecten. Enerzijds kan daardoor het gevoel ontstaan dat de afstand groter wordt tussen gekozene en bestuur aan de ene kant en de kiezer en inwoner aan de andere kant. Anderzijds kunnen belangrijke onderwerpen nu wel vallen binnen de grenzen van die nieuwe lokale democratie. Denk aan onderwerpen als: zorg, lokale economie, onderwijs, sport, cultuur, recreatie en infrastructuur. Zo kunnen inwoners daarop directer invloed uitoefenen. Voordelen Belangrijke voordelen van een bestuurlijke fusie zijn: de kwetsbaarheid vermindert, kennis en kwaliteit versterken en klanttevredenheid wordt vergroot. Uit evaluaties blijkt dat de dienstverlening na een herindeling verbetert. Maar wanneer de herindeling niet gewenst is bij de inwoners, blijft toch een beeld bestaan dat de dienstverlening niet beter is geworden. Na een herindeling versterkt een gemeente vaak de strategische rol en positie in de regio. Dat effect ontstaat vooral omdat de gemeente voor de herindeling coalities vormde met de gemeenten die nu onderdeel van de nieuwe gemeente zijn en er na de herindeling coalities op een grotere schaal en met andere gemeenten worden gevormd. Over de efficiencywinst van herindelingen is veel geschreven. Herindelingen leveren volgens een studie van de Rijksuniversiteit Groningen niet altijd een goedkopere gemeente op. De bij deze studie betrokken gemeenten hebben daarop echter gereageerd dat niet alle herindelingen efficiencywinst ten doel hadden, maar vaak als kans werden gezien om meer ambities te realiseren. Voor de kosten van een herindeling ontvangt de gemeente een vergoeding van het Rijk. Nadelen Een herindelingsproces kost tijd. Er is voorbereidingstijd nodig, tijd voor het wetgevingstraject en tijd om goed te functioneren in de periode dat de nieuwe gemeente van start gaat. Vaak zijn de verwachtingen vanaf de eerste dag hooggespannen en kan de nieuwe gemeente dat niet direct waarmaken. Net als bij een ambtelijke fusie is er bij een herindeling ook een risico op een grote en bureaucratische organisatie. Een risico dat alleen ondervangen kan worden als men hier vooraf en tijdens het proces goed op stuurt.

Centrumgemeente voor enkele taken In dit scenario kiezen we ervoor enkele taken onder te brengen bij een centrumgemeente: een grotere gemeente in de regio. Voordelen Voor de bij de centrumgemeente onder te brengen taken vermindert de kwetsbaarheid en neemt de kwaliteit en kennis voor die taak toe. Zo realiseren we beter die ambities die veel en specialistische ambtelijke kennis vragen. Afhankelijk van de te maken afspraken is er efficiencywinst mogelijk. De tarieven voor producten en diensten van een grotere gemeente zijn echter niet altijd aantrekkelijker. Nadelen Niet altijd is de grotere gemeente bereid om de gewenste taken uit te voeren. De afnemende gemeente, Nuenen in dit scenario, heeft weinig ruimte om de wijze van uitvoering van de taak te beïnvloeden. Geaccepteerd moet worden dat de taak min of meer op dezelfde wijze als bij de centrumgemeente uitgevoerd wordt. In de dienstverleningsovereenkomst zijn daarover wel afspraken te maken, maar aanvullende vragen drijven de prijs al snel op. Als een taak naar een centrumgemeente wordt overgeheveld, dan blijven er medewerkers bij de eigen organisatie achter die deze taak uitvoerden. Soms kan ook het huidige personeel worden overgeheveld. Kan dat niet, dan blijft de gemeente met een probleem zitten in financiën en personeel.

Pagina 22 van 24

Door enkele taken over te hevelen ontstaat versnippering van capaciteit en middelen. Hierdoor is er een kans is dat de kwetsbaarheid van de achterblijvende eigen organisatie groter wordt.

Centrumgemeente voor bijna alle taken Bij de ‘centrumgemeenteconstructie voor bijna alle taken’ voert de centrumgemeente vrijwel alle taken uit voor de gemeente. Voordelen Voor alle taken en ambities kan de gemeente nu beschikken over een robuust, efficiënt en kwalitatief goed ambtelijk apparaat. Op alle terreinen maken we gemakkelijk gebruik van veel kennis en deskundigheid. Nadelen De gemeente wordt in dit scenario zeer afhankelijk van de centrumgemeente. Het is moeilijk om de wijze van uitvoering van de taken te beïnvloeden. Door de overheveling van vrijwel alle taken naar de centrumgemeente wordt vrijwel het gehele eigen ambtelijke apparaat overbodig. Overname van het bestaande eigen personeel is daarom een belangrijke voorwaarde voor een centrumgemeenteconstructie.

4.4. Vervolgproces Deze nota onderbouwt en schetst de mogelijke bestuurlijke scenario’s voor Nuenen. De nota vormt de basis voor een dialoog. Dat zal allereerst een dialoog onderling moeten zijn binnen de gemeenteraad. Door als Raad de scenario’s te bespreken worden accenten en voorkeuren meer helder. Na de dialoog in de Raad worden voorkeuren aangegeven. We willen echter nu nog enkele keuzes openhouden, zodat we hierover met de samenleving en met de regio constructief van gedachten kunnen wisselen. Na bespreking in de gemeenteraad zetten we daarom in op: - bespreking van de scenario’s met inwoners, instellingen en bedrijven in Nuenen; - een regionale verkenning van de mogelijkheden en voorkeuren van de gemeenten in onze regio.

Pagina 23 van 24

A.

Literatuur

Bakker, J.M. (2002), Intergemeentelijke samenwerking in vele maten. In: Bestuursmiddelen, 11, 24 december 2002. Den Haag, VNG. Boogers, M., Denters, B. en Sanders, M. (2015), Effecten van regionaal bestuur. Quick scan van de effectiviteit en legitimiteit van regionaal bestuur, Universiteit Twente. BZK (2015). Eindrapport regionale samenwerking rondom steden. Den Haag, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Herweijer, M. & Fraanje, M.J. (2011), Samen werken aan bestuurskracht: intergemeentelijke samenwerking onderzocht. Alphen aan den Rijn, Kluwer. Kennisplatform intergemeentelijke samenwerking (2012), Vormen van gemeenschappelijke regelingen op grond van de Wgr. Gevonden op: www.platformintergemeentelijkesamenwerking.nl/voorbeelden/voorbeelden_item/t/vormen_van_gemeensc happelijke_regelingen_op_grond_van_de_wgr Laar, S. van de (2010), Samen Sterker: Samenwerking tussen gemeenten geanalyseerd. Delft, Eburon. Rob (Raad voor het openbaar bestuur) (2015), Democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden. Den Haag, Rob. Schaap, L. & Dool, L.T. van den (2013), Verkenning naar lichte vormen van gemeentelijke samenwerking. Eindrapportage, i.o.v. het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Tilburg, TSPB. Stamsnijder, M. (2014), Regionaal organiseren. Uitvoering geven aan een nieuwe werkelijkheid. Den Haag, Platform31. Traag, J.M.E. (1993), Intergemeentelijke samenwerking: democratie of verlengd lokaal bestuur? Enschede, Universiteit Twente. VNG (2013), Grip op samenwerken. Den Haag, VNG. VNG (2014a), Gekanteld samenwerken. De ideale mix tussen lokaal en regionaal samen werken binnen het sociale domein, Den Haag, VNG. VNG (2014b), Raadgever Samenwerking op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR). Den Haag, VNG.

Pagina 24 van 24

Dialoognota bestuurlijke scenario s Nuenen. december 2015

Recommend Documents