GESUBSIDIEERDE ARBEID EN RE-INTEGRATIE Van kostenpost naar een middel tot het ontwikkelen van talenten. Een economisch en maatschappelijk noodzakelijke innovatie voor de arbeidsmarkt en samenleving.
Diagnose en advies op grond van 5 jaar Belangenvereniging ID Rotterdam
Rotterdam november 2011
Voorwoord ....................................................................................................................................................................3 1. Diagnose ....................................................................................................................................................................4 1.1. Wetgevings-/handhavingsproblemen ..................................................................................................................5 1.2. Deskundigheid en aansturing van de uitvoerders. ................................................................................................7 2. Aanbevelingen .........................................................................................................................................................11 2.1. Goed bestuur en handhaving ............................................................................................................................. 11 2.2. Van een aanbod- naar een vraaggerichte aanpak. ............................................................................................. 11 2.3. Kwaliteitscriteria ............................................................................................................................................... 12 2.4. Wederkerigheid in rechten en plichten van de overheid en de burger, een wetgevingscasus............................... 12 2.5. Herinvoeren onafhankelijke adviseur................................................................................................................. 13
Deel I Diagnose “ Tout savoir, c’ est tout pardonner” ..............................................................................................14 Paragraaf 1 Gemeentelijk en landelijke draagvlak voor innovatie Sociale Verzekering ...............................................18 Paragraaf 2 De drie belangrijkste conclusies + aanzet tot diagnose.............................................................................20 Paragraaf 3 Diagnose ..................................................................................................................................................25 3.1. De gerealiseerde herziening in arbeidsmarktbeleid ............................................................................................. 25 3.2. Bestuurlijke aansturing, historisch opgebouwde deskundigheid en afbouw innovatie re-integratie ..................... 28 3.3. De Melkert / ID regeling èn WWB wetgeving waarbinnen de uitstroom van 4.630 ID ID werd uitgevoerd............ 31 3.4. Handhaving wetgeving in het algemeen ............................................................................................................ 34 3.5 Het bestaande arbeidsrecht blijkt aan ID-er, met vaste aanstelling, geen bescherming te geven ......................... 35 Noten...........................................................................................................................................................................36
Deel II Aanbevelingen en Bijlage Een selectie portretjes en geschiedenissen worden gemaakt na de overlegronde over deze concept tekst
2
Voorwoord
In de periode 2005 / 2010 zijn 4.630 van de 6.000 ID-ers uitgestroomd. De Belangenvereniging is vooral bezig geweest voor en heeft leden geworven onder twee groepen te weten:
a. ID-ers participerend aan Dé Weg Naar Werk (DWNW) oorspronkelijk + 800 (juni 2006), later 350 (november dat jaar) tot heden b. ID-ers participerend aan het Maatwerk traject oorspronkelijk + 270 (maart 2007), later (februari 2009 – heden) de 110, die geen recht op WW hebben
Daarnaast heeft de Vereniging een 50-tal andere ID-ers ter zijde gestaan. Op dit moment richt de Vereniging zich op de in 2012/13 uit te stromen ID/WIW-ers. De ervaringen van de Belangenvereniging zijn te onderscheiden in: * Overleg van de Vereniging met respectievelijk de wethouder en de gemeenteraad; * Overleg met ID –werkgevers, ondernemingsraden, vakbonden en derden; * Bezwaar- en beroepsprocedures: * Voor de 350 ID-ers in DWNW werd een kort geding aangespannen en voor 130 van hen een bezwaar procedure bij de gemeente; * Voor de 110 Maatwerk ID-ers werden samen met een 10- tal sociale advocaten bezwaarprocedures bij UWV en beroepsprocedures bij de Rechtbank Rotterdam en CRvB gevoerd; * Voor een 100 tal ID-ers zijn procedures bij CWI gevoerd wegens voorgenomen ontslag op economische gronden; in enkele gevallen ook Kantonrechter wegens ontbinden arbeidsovereenkomst * Tenslotte is voor een 19-tal DWNW ID-ers een beroepsprocedure bij de rechtbank Rotterdam gevoerd; 9 van deze zaken liggen nog voor bij CRvB. * Daarnaast zijn individuele ex-ID-ers bij hun persoonlijke problemen ter zijde gestaan en/of wordt samen met onze advocaten beroepsprocedures gevoerd o.a. over de hoogte van de WW en/of de WWB, in enkele gevallen ook Kantonrechter wegens schulden ontstaan door niet ontvangen WW door 110 Maatwerk ID-ers.
3
Samenvatting diagnose en aanbevelingen op grond van vijf jaar Belangenverenging ID
“ Tout savoir, c’ est tout pardonner” Belangenvereniging als instrument in het realiseren van re-integratie doelen De Belangenvereniging is ontstaan rond het akkoord van 19-5-2005 tussen gemeente Rotterdam en Bonden dat heeft geleid tot de uitstroom van 4.630 van de toen 6.000 ID-ers in Rotterdam. Toen bleek dat de gemeente dit akkoord niet uitvoerde, is de Vereniging opgericht en door de rechtbank Rotterdam in 2007 als vakbond erkend. Deze erkenning was noodzakelijk doordat de belangen van de 4.630 uitstromende ID-ers niet langer automatisch parallel liepen met die van de betrokken vakbonden, noch met die van de gemeente èn de ID werkgevers, (indirect) participanten aan het akkoord. De Belangenvereniging meent met de door haar, in deze 5 jaar opgebouwde, expertise “een steentje” te kunnen bijdragen aan de verdere invulling van de re-integratie. 1. Diagnose Na vijf jaar vele bezwaar en beroepsprocedures te hebben doorlopen, kan de Belangenvereniging ID Rotterdam, in overeenstemming met de jaarverslagen 2007 en 2009 van de Raad van State, constateren dat: de lange termijn belangen van burgers (de re-integrerende ID-ers) in de wet en regelgeving vaak/soms het onderspit hebben moeten delven ten opzichte van de overheidsdoelen die met deze wetten moeten worden gerealiseerd. Niets menselijks is deze re-integratie aansturende overheid vreemd. De aan re-integratie te besteden bedragen waren en zijn hoog. Dit heeft mogelijk in de praktijk van alledag tot gevolg, dat de korte termijn belangen van de rijksoverheid, UWV, betrokken gemeenten èn de door hen ingeschakelde re-integratie bedrijven ( waaronder opleiders, ID-WIW en andere werkgevers die werken met loonkostensubsidies) in de praktijk vaak blijken te gaan boven de lange termijn maatschappelijke en economische belangen van de re-integrerende burger, de (regionale) arbeidsmarkt en de Nederlandse samenleving in het algemeen. Dit is de reden waarom deze samenvatting als volgt is opgebouwd. Juridische problemen. Onderverdeeld in: * De (anders dan bij de bouw) ontbrekende kwaliteitscriteria bij de opdrachtverlening; * De ontbrekende wettelijke bescherming van de re-integrant (anders dan de consument) tegen door de overheid gemaakte fouten; (een specifiek onderdeel hiervan zijn de ICT problemen;) * De gevolgen van de dominantie van de rechtmatigheid- boven de doelmatigheidstoetsing bij de handhaving. Problemen rond deskundigheid en aansturing van de uitvoerders. Onderverdeeld in:
4
* Loonkosten subsidie en mogelijkheden tot verwerven van noodzakelijke arbeidsmarkt-/en sociale vaardigheden; * Aanbod Vraaggerichte aanpak re-integratie en de gevolgen voor de talentontwikkeling; * Re-integratie praktijk en de negatieve effecten op het bevorderen van gelijke behandeling.
1.1. Wetgevings-/handhavingsproblemen
a. Kwaliteitscriteria Er zijn, anders dan bijvoorbeeld bij de bouw, geen landelijke kwaliteitscriteria waaraan re-integratie trajecten minimaal moeten voldoen. Er ligt dus geen basis voor een prijs-kwaliteit beoordeling bij de opdrachtverlening noch aan de overheid, noch aan en particuliere uitvoerders . Dit wordt nog versterkt door het feit dat geen/weinig gedegen historische analyses beschikbaar zijn van de effecten/de toegevoegde waarde van de verschillende reintegratietrajecten. Mogelijk leidt dit bijna noodzakelijkerwijs tot het feit dat de prijs doorslag geeft in de keuze. b. Geen wettelijke bescherming re-integrerende burger Het onder a vermelde probleem wordt versterkt doordat de WWB redelijk precies eisen aan de gemeente stelt voor het inkomensdeel, maar niet voor het re-integratiedeel. Een analoog probleem speelt bij UWV . Centrale Raad van Beroep Alle uitspraken van de CRvB inzake het gedwongen aanvaarden van werk ( o.a. LJN BR 7098; LJN BL 1093; LJN BP 6843) betreffen alleen de hoogte van de strafkorting. In de uitspraken komt niet aan de orde, of dit gedwongen werk, daadwerkelijk zou hebben bijgedragen aan de duurzame arbeidsinpassing. Door de rechter werd niet beoordeeld of het traject (waaraan niet werd geparticipeerd) wel voldeed aan de, in de wet vereiste, maatwerkaanpak. Met andere woorden zouden andere trajecten, gegeven de competenties van de betrokken re-integrant, niet een hoger maatschappelijke en economisch rendement hebben opgeleverd, vanuit het persoonlijke, het gemeentelijke en het landelijke perspectief? Gemeente Rotterdam en Rechtbank Rotterdam Wat betreft het wettelijke vereiste maatwerk, stelt de gemeente Rotterdam zich op het standpunt (overgenomen door de Rechtbank Rotterdam) dat: ba: Individuele ID-ers geen rechten kunnen ontlenen aan het, over hun uitstroom gesloten Akkoord van 19-5-2005 met de bonden . Dat zelfde geldt voor de 9.000 euro die de gemeente op naam van de ID-er, alsmede op Crebo/Croho nummer van de door de betreffende ID-ers te volgen opleiding, van de minister van SZW heeft ontvangen. bb. Individuele ID-ers zelf verantwoordelijk zijn voor het feit dat hun re-integratietraject (de ID-functie) niet tot het
5
gewenste doel, regulier werk, heeft geleid. Verlenging van het ID-traject heeft daarom, naar het oordeel van de gemeente, geen zin voor alle ID-ers, die geschikt zijn voor regulier werk op grond van een assessment. De gemeenten handhaaft dit uitgangspunt ook als de individuele ID-er kan aantonen dat de opdrachtnemer van de gemeente (IDwerkgever / re-integratie bedrijf) fouten heeft gemaakt. Zelfs in het geval dat de betrokken ID-ers, aan de hand van voorbeelden, kunnen aantonen dat een andere aanpak zeer waarschijnlijk naar duurzaam werk zou hebben geleid. bc: Zij, de gemeente, in ieder geval niet aansprakelijk is voor fouten door re-integratiebedrijven (ID-werkgevers) gemaakt. Ook niet als het re-integratiebedrijf in strijd handelde met genoemd Akkoord van 19-5-2005; zelfs niet als de voorwaarden uit het akkoord (passend werk en scholing die altijd moet voortbouwen op reeds verworven competenties) zijn vastgelegd in de individuele trajecten, welke door alle betrokken partijen zijn getekend (gemeente, integratiebedrijf, en betrokken ex-ID-er). c. Loonkostensubsidie en de gijzeling van de arbeidsrechten Het enige feit dat de loonkostensubsidie op naam wordt beëindigd is voor de kantonrechter voldoende reden, ook een vaste arbeidsovereenkomst te ontbinden. De werknemer met loonkostensubsidie bouwt, volgens de kantonrechter geen anciënniteits rechten op. Ook niet als er voldoende vacatures zijn en de werknemer aan de formele functies eisen voldoet. Zelfs niet als deze ID/WIW-er met behulp van een duale opleiding de vereiste competenties heeft verworven. De werkgever heeft dan immers de competenties van de betrokken werknemer voldoende geacht, anders had hij/zij het diploma niet verworven. Dit standpunt van de kantonrechter staat diametraal op die van de staande rechtspraktijk/ jurisprudentie bij reguliere werknemers die een duale opleidingen volgen. De werkgever wordt in dat geval bij diplomering juist wel gedwongen de werknemer aan te stellen, ook als hij/zij daarvoor slechts een dienstverband had voor de duur van de opleiding. d. Falende computersystemen leiden niet automatische tot toepassing van de ”hardheidsclausule “ Het computersysteem blijkt in de praktijk van alledag niet berekend op burgers die naast een of meer uitkeringen ook regulier werk verrichten. Dit probleem wordt nog versterkt als burgers bij drie verschillende werkgevers tezamen 32 uur in de week werken. De computer slaat op tilt als op enig moment twee van die werkgevers tegelijk wegvallen, waarbij voor één wel (meer dan 6 maanden gewerkt) en de andere geen WW rechten zijn ontstaan. Menselijk handelen zou de op tilt geslagen computer kunnen corrigeren. Bijvoorbeeld als cliënt met onderbouwde alternatieve cijfers komt door standaard onmiddellijk de hardheidsclausule toepassen. Dit zou bijvoorbeeld kunnen door altijd èn/of de uitkering door te betalen èn/of niet over te gaan tot terugvorderen tot dat de cijfers zijn uitgezocht. Overbelasting blijkt hier echter een probleem, waardoor soms de rechter in kort geding moet interveniëren. Tegelijkertijd worden om financiële
6
reden de (door de Kamer afgedwongen) onafhankelijke werkplein adviseurs weg bezuinigd. (Bepaald geen middel dus om de rechtbanken te ontlasten.) e. Gijzeling van de doelmatigheid door dominantie van de rechtmatigheid bij de handhaving In de staande rechtspraktijk in Nederland heeft de rechtmatigheid toetsing, meer dan in andere Westerse landen, de doelmatigheid toetsing verdrongen. De Belangenvereniging denkt dat de Rechtbank Rotterdam, als gevolg van deze verschuiving, de Gemeente Rotterdam in het gelijk heeft gesteld voor de onder punt b vermelde zaken. De Belangenvereniging blijft (tegen beter weten in?) toch hopen dat het CRvB het handelen van de gemeente toetst aan de doelen van de leer-/werktraject ad €9.000 p.p. èn niet (zoals de rechtbank Rotterdam) aan de ontbrekende verplichtingen voor gemeenten op het terrein van re-integratie in de WWB.
1.2. Deskundigheid en aansturing van de uitvoerders.
Historisch ligt de gemeentelijke deskundigheid bij de armoedebestrijding, niet bij de re-integratie Niet alleen de Belangenvereniging maar ook anderen signaleren het deskundigheidsprobleem. Ter illustratie: op 28 maart 2002 adviseerde een (door het College B&W Rotterdam) ingestelde Taakgroep Sociale Infrastructuur vooral te gaan werken volgens het “Mariniers Model”. De best opgeleide, hoogst gekwalificeerde deskundigen worden belast met het uitvoerende werk. In het op 16-6-2011 voorliggende plan van dit Rotterdamse College wordt opnieuw vastgelegd dat de deskundigheid van de uitvoerders aanmerkelijk moet worden verhoogd. Ook de PvdA wil prioriteit geven aan het bevorderen van de kwaliteit van de uitvoerders van publieke diensten. Wat opvalt in deze beschouwingen (Rotterdam, PvdA en anderen) is dat er weinig tot geen aandacht wordt besteed aan het feit dat de mogelijkheden van de professional niet alleen door zijn/haar deskundigheid wordt bepaald maar ook door de structurele mogelijkheden (het wetgevingskader als onder punt 1.1. gesignaleerd) gecombineerd met de politiek, bestuurlijke prioriteiten in de aansturing van de uitvoering. Of anders geformuleerd: de mogelijke tegenstelling tussen lange termijn belangen van de burger en de korte termijn belangen van de betrokken wethouder /dienst/ambtenaren, kunnen directe invloed hebben op de aansturing door de overheid en dus de mogelijkheden van de uitvoerders . De IDers in het algemeen en de 4.630 1 uitgestroomde ID-ers in Rotterdam zijn juist door de combinatie van: ontbreken van deskundigheid, onvoldoende aansturing vanuit hun lange termijn belangen, bestaande wet/regelgeving, alsmede de factoren geformuleerd onder de punten f t/m h, de dupe geworden. Èn, zoals onder punt 1 vermeld heeft de rechtbank Rotterdam dat niet kunnen corrigeren.
1
) Aantal uit Transitie ID/WIW Rotterdam 11-10-2011
7
f. Loonkostensubsidie en het verwerven van de noodzakelijke arbeidsmarkt- en sociale vaardigheden Geconstateerd moet worden dat relatief veel ex ID-ers, na 10 jaar ID baan, en een positief assessment resultaat (geschikt voor de reguliere arbeidsmarkt) toch de voor die markt noodzakelijke vaardigheden ontberen. Voor de duidelijkheid en extreem geformuleerd : Zij vertonen bij tegenslagen een slachtoffergedrag in plaats van dat zij het heft in eigen handen nemen om de arbeidsmarkt en/of medische en /of andere persoonlijke problemen te overwinnen. Een complex aan factoren ligt mogelijk aan het niet ontwikkelen van deze vaardigheden ten grondslag. Dit niettegenstaande het feit de Rotterdamse ID-ers gedurende + 10 jaar minimaal 32 uur per week hebben gewerkt.
Politiek bestuurlijk ontbrak het directe belang op dat terrein de uitvoering aan te sturen fa. Door een combinatie van factoren was er voor de dienst geen direct belang. De zwaarwegende redenen ontbraken om deskundigheid te verwerven in het aansturen van hun re-integratie bedrijven (in deze de ID-werkgever) met het doel hen te dwingen hun ID-ers deze vaardigheden te doen verwerven, als tegenprestatie voor de gratis geleverde arbeidskrachten. Ook ontbrak de dwang van de (inspectie) Minister zulks te doen. Daarnaast: Ontbraken positieve sancties. fb: De Melkert/ID-regeling kende geen positieve sancties voor gemeente/ ID werkgever op deze investering….. fc. … noch positieve sancties op de daadwerkelijke doorstroom. Uitvoeren van gemeentelijke diensten prevaleerde boven de doorstroom/ het belang van de ID-er fd. De gemeente gebruikte de regeling om functies te doen uitvoeren waar anders geen geld voor was. Door deze gemeentelijke doelen in combinatie van vermindering van de werkloosheid (dus minder potentiele ID-ers) en ontbrekende positieve sancties bij doorstroom (fb+fc) was 40% rendement van een ID-er nog altijd winst boven de kosten en de baten van een op doorstroom gerichte ID aanpak. Elke twee - drie jaar doorstroom vereist een investering in: * Verhogen van de werkvaardigheden van de door te stromen ID-ers en tegelijkertijd …. * Zorgdragen voor een maximale uitvoering van de door de gemeente gewenste diensten. * Werven van nieuwe ID-ers op een schaarser wordende arbeidsmarkt en tegelijkertijd …. * Zorgdragen dat deze nieuwe ID-ers het vak leren, alsook de kennis en vaardigheden om door te stromen. Concluderend: de rendabiliteit van deze elkaar afwisellende ID-ers zakt zeker onder de 30 % zo niet meer.
8
Daarenboven is het verwerven van deze competenties niet altijd in het belang van ID werkgevers ff. Het verwerven van deze vaardigheden kan in het algemeen met veel spanningen op de werkvloer gepaard gaan. Dat geldt zeker voor moeders met jonge kinderen, en voor allochtonen, een groot deel van de Rotterdamse ID-ers. fg. De onder fa t/m ff genoemde factoren leidde er (in ieder geval in Rotterdam toe) dat, in overleg met de bonden, voor de zachte caritas aanpak2 werd gekozen. * ID werkgevers waren blij met iedere prestatie die de ID-ers leverde. * De gemeente bestreed niet collectief het hoge ziekteverzuim en vroeg dit ook niet aan de werkgevers. * De bonden traden op naar werkgevers, die wel hoge eisen aan hun ID-werknemers stelden (bijvoorbeeld in verband met een mogelijke doorstroom naar reguliere functies in de sector veiligheid). De bonden rapporteerden dit vervolgens aan deelgemeenten, waardoor de uit oogpunt van doorstroom effectief werkende aanpak in de sector veiligheid werd gestopt. g Aanbod vraaggerichte re-integratie aanpak en de invloed op de Talentontwikkeling Terwijl opleiding volgens ID regeling verplicht was, werd dit door rijk- en gemeenten niet afgedwongen Er ontstond geen opleidingsinfrastructuur terwijl BPV plaatsen en financiële middelen beschikbaar waren. Geconstateerd moet worden dat in de aansturing, niet alleen het verwerven van arbeids-/sociale vaardigheden geen prioriteit kreeg, maar ook niet de talentontwikkeling. Toch zaten onder de 6.000 ID-ers in Rotterdam relatief veel burgers met (verborgen) talenten, waaronder migranten/vluchtelingen met een HO opleiding in het herkomst land. Uit de (in opdracht van de gemeente in de periode 2005/06 ) uitgevoerde assessment bleek rond de helft het denkniveau te hebben voor geschoold werk, waarvan 800 op HBO niveau.
Een complex aan negatieve sancties was mogelijk de reden dat de opleidingsinfrastructuur niet ontstond Toch waren er de volgende redenen om aan Talent Ontwikkeling vanuit lange termijn doelen prioriteit te geven: ga. In 1999 werd Kamerbreed een motie aangenomen opdat minister/ inspectie de gemeente zou aansturen op het onderdeel opleiding uit de ID-regeling. De motie werd niet uitgevoerd. gb. Rotterdam werd/wordt in haar economische ontwikkeling belemmerd door de laag opgeleide beroepsbevolking; * Melkert/ID regeling schiep expliciet de mogelijkheid 40% van de arbeidstijd te besteden aan duale opleidingen. Tevens waren extra rijksmiddelen beschikbaar om het schoolgeld te financieren. * Er was een relatief grote vraag op de arbeidsmarkt en er waren relatief veel competenties onder ID-ers aanwezig
2
Zachte heelmeesters maken stinkende wonden zegt het spreekwoord. Dit is een algemeen Rotterdams probleem. Individuele talenten ontwikkeling van burgers heeft, anders dan in het beleid, bij de dagelijkse uitvoering geen prioriteit.
9
* Rotterdamse werkgevers wilde meewerken aan duaal opleiden van ID-ers. Dit mede omdat veel ID functies bij uitstek geschikt waren voor een Beroeps Praktijk Vorming (BPV) Plaats in het kader van een duale opleiding voor sectoren met veel vacatures zoals Zorg, Onderwijs, en Veiligheid. * Tenslotte mag worden geconstateerd dat (zoals eerder vermeld) rond de helft van de ID-ers (onder de 55 jaar) in staat en bereid was deze functies te vervullen, alsmede in de daarvoor noodzakelijke opleiding te investeren.
Belemmerende factoren bij gemeente, ID-werkgevers en ID-ers voor ontstaan opleidingsinfrastructuur ID gc. De eisen die wettelijk (onderwijs en arbeidsrecht) aan opleidende werkgevers worden gesteld. gd. Procedure bij het vervullen van toekomstige vacatures: Geen belangen bij meerderheid van de ID werkgevers * Omdat er weinig vacatures zijn en/of * Omdat er geen echte problemen zijn/waren om deze vacatures te vervullen en/of . * Omdat relatief veel van deze ID werkgevers problemen verwachten op de werkvloer als deze geschoolde allochtonen (op MBO 4/HO niveau) instromen. Zij beschikte (nog) niet over de management technieken om diversiteit op de werkvloer aan te sturen en werden (anders dan politie, groot winkelbedrijf en zorg) ook niet gedwongen die technieken te ontwikkelen. (onderwijs, gemeentelijke diensten) gc De ID-ers zelf waren veelal tevreden met hun taken en hun inkomen. Hun prestaties werden veelal gewaardeerd. Daarnaast werden zij vaak in de watten gelegd. Was het kind ziek dan mocht de moeder thuisblijven, enz. Door de aanpak te richten op onvervulde functies, ontbrak de noodzaak arbeidsmarkt gericht aan te sturen gg. Politiek-bestuurlijk (landelijk volume aan ID banen en de relatief geringe afname door sommige andere gemeenten ) ontbrak voor Rotterdam de noodzaak de (bij de dienst ontbrekende) deskundigheid op het terrein van vraaggerichte arbeidsmarkt aanpak te verwerven. De landelijke overschotten aan ID banen maakte het de gemeente mogelijk een op volume gericht ID beleid uit te voeren: “zoveel mogelijk Rotterdammers (ook de beide gezinshoofden, man en vrouw) aan het werk voor de publieke zaak”. De korte termijn belangen van gemeente en ID werkgevers, kunnen (mede gegeven het hiervoor gestelde) daardoor prevaleren boven de lange termijn belangen van de ID-ers. h. Re-integratie praktijk en de negatieve effecten op het bevorderen van gelijke behandeling. Niet installeren van commissie van Advies en Arbitrage om gelijke behandeling ID-ers af te dwingen Tenslotte moet geconstateerd worden dat in de aansturing van de re-integratie in het algemeen en die van ID-ers in het bijzonder, ‘gelijke behandeling’ (ook in preventieve zin) geen doel vormt, zelfs niet bij gemeenten als Rotterdam. Deze gemeente immers stelt als complement (reciprociteit) op de hoge eisen die zij op het terrein van integratie aan haar allochtone burgers stelt , ook hoge eisen aan haar diensten/ uitvoerders van subsidieregelingen ter voorkomen
10
van ongelijke behandeling. Toch was deze gemeente niet bereid een Eenheid Advies en Arbitrage te installeren om gelijke behandeling van de 4.630 uit te stromen ID-ers af te dwingen, zoals door de bonden gevraagd. Dit niettegenstaande het feit dat uit alle onderzoeken door/ in opdracht van de dienst SoZaWe blijkt dat allochtonen, vrouwen met kleine kinderen en ouderen onevenredig minder profiteren van re-integratie maatregelen. Het is niet onredelijk om te vooronderstellen dat (net als bij de punten f en g) ook hier een combinatie van factoren speelt: ha. De, bij de dienst ontbrekende, deskundigheid op terrein van diversiteit, waaronder het belang van allochtone en oudere werknemers in een vraaggericht arbeidsmarkt; hb. De wettelijk ontbrekende noodzaak aan de Gemeenteraad vanuit de te realiseren doelen te rapporteren; hc. De politieke gerichtheid op “maatschappelijke aanvaardbaar werk” gecombineerd met onder punt f vermelde caritas aanpak en de onder punt g vermelde ontbrekende aansturing op talentontwikkeling
2. Aanbevelingen Op grond van de hiervoor geschetste diagnose meent de Belangenvereniging dat langs vijf lijnen een structurele verandering kan/moet worden gerealiseerd. 2.1. Goed bestuur en handhaving Bij de beoordeling door de wetgever van voorliggende ontwerpen van wet/regelgeving wordt altijd vanuit de met de wet te realiseren doelen specifiek op het aspect Goed Bestuur beoordeeld. Met andere woorden: deze wet geeft de overheid bij de uitvoering daadwerkelijk de mogelijkheid de beoogde doelen te realiseren. Met name kan bij de handhaving de toetsing aan de te realiseren doelen tenminste een gelijkwaardige plaats krijgen aan de toetsing aan de rechtmatigheid. De Vereniging denkt daarbij aan het mede in Europees verband verder invullen van de “Code Openbaar Goed Bestuur”, zoals in 2009 is vastgelegd door de Minister en Staatsecretaris van Binnenlandse Zaken3 2.2. Van een aanbod- naar een vraaggerichte aanpak. Alleen werkgevers (Sociale Partners) hebben banen; niet de Sociale Diensten, noch de re-integratiebedrijven. De vorige regering, de SER en vele anderen hebben dit al erkend. Daarom zijn in januari 2011 (horizontale) Van-Werk-Naar-Werk experimenten 2010-2015 gestart. De SER heeft in haar advies van april 2011 laten weten dat uit economisch en maatschappelijk belang juist de verticale mobiliteit moet worden bevorderd. De Belangenvereniging heeft daarom, samen met het Herenakkoord, bij wethouder Marco Florijn een plan ingediend voor experimenten verticale mobiliteit 3
Onder de titel “Goed Bestuur” heeft professor Dr . G.H.Addink in zijn inaugurale reden aan de Universiteit van Utrecht een aantal concrete zaken op dit terrein neergelegd . 2010, ISBN 978-90-13-07513-7.
11
gecombineerd met de instroom van niet werkende met een grote afstand tot de arbeidsmarkt. De wethouder zou samen met minister Henk Kamp deze experimenten (regeling 2010/15) moeten doen starten.
Kern van de aanpak: “50% aan het werk door ontwikkelen van Verborgen Talenten en voorkomen van verdringing” De aanpak is simpel en in de vorige eeuw vaak met succes toegepast. (Met ontslag bedreigde) Werknemers en werklozen, die willen en kunnen worden met behulp van duale opleidingen klaargestoomd voor het vervullen van de geschoolde vacatures van morgen. Dit met het doel dat aan de onderkant functies vrijkomen voor burgers met minder competenties voor de arbeidsmarkt. Het doel van minister Melkert, maar het spiegelbeeld van wat met ID/WIW banen is gerealiseerd. 2.3. Kwaliteitscriteria Om Goed Bestuur te kunnen realiseren zal de publieke dienstverlening, niet alleen bij de bouw van bruggen en openbare gebouwen, altijd aan kwaliteitscriteria moeten voldoen. In het geval van re-integratie op de arbeidsmarkt (de nu voorliggende herziening van Sociale verzekeringswetten en de WWB) zou de wetgever er zorg voor moeten dragen dat de cliënt/burger kan eisen dat het traject, waar de wet hem toe verplicht te participeren, gegeven zijn competenties ook daadwerkelijke leidt naar duurzaam werk. Zolang deze criteria er niet zijn zouden deze al werkend kunnen worden ontwikkeld. De Vereniging denkt daarbij aan een vorm als de Advies- en Arbitragecommissie Rijksdienst voor het cao overleg.4 2.4. Wederkerigheid in rechten en plichten van de overheid en de burger, een wetgevingscasus De doelen van de Sociale Partners en de Regering met de Melkert -/ ID- alsook de tijdelijke uitstroom ID-scholingsregeling werden door de gekozen re-integratie aanpak, dus buiten de schuld van de betrokkenen, niet gerealiseerd. Mede gegeven het feit dat de Raad van State kin de jaar verslagen 2007, 2009 aandacht vraagt voor het probleem van de reciprociteit , is er alle reden bij de de herziening van de Sociale Verzekeringswetten /Bijstandswet daarom alle reden voor een wetgevingscasus. Al de hoofdrolspelers uit deze (juridische en bestuurlijke) recente geschiedenis zouden aan deze casus kunnen participeren. De Belangenvereniging heeft veel zaken vastgelegd. Daarnaast zijn veel zaken in de bezwaarschriften en beroepsprocedure getoetst. Het moet door wetenschappers, wetgevingsjuristen en vervolgens door de beide kamers/wetgevers relatief gemakkelijk zijn aan de hand van de resultaten van een dergelijke casus, de nieuwe /bij te stellen Sociale Verzekerings/Bijstandswetten zo in te richten dat de rechten van burgers
4
Onder de titel “Gelijk hebben, gelijk krijgen” is een wetenschappelijk onderbouwde evaluatie van 10 jaar van deze commissie beschikbaar, op gesteld door Dr. M.J.W.M. Akkermans Den Haag 1994 ISBN 90-75256-01-9
12
worden gegarandeerd. Deze reciproque in rechten en plichten zou prioriteit moeten krijgen 5 2.5. Herinvoeren onafhankelijke adviseur totdat de computergestuurde uitkeringsbetalingen voor 99,99% juist zijn Ten overvloede: het herinvoeren van deze onafhankelijke adviseur bij de werkpleinen lijkt voor de geloofwaardigheid en de kosten van de rechtstaat effectiever dan verhoging van de griffierechten.
5
In 2009 heeft over de mogelijkheid van een dergelijke casus reeds overleg plaats gevonden met het Ministerie SZW en de Academie v oor
Wetgeving (ministerie van Justitie). Op dat moment was de tijd te vroeg. Er had juist een zeer positieve evaluatie van de werking van de WWB plaats gevonden.
13
Deel I Diagnose “ Tout savoir, c’ est tout pardonner” De gemeente oordeelde in 2006/07 na een uitspraak van CRvB, per individuele ID-er een ontslag besluit nodig was:
“ ………10 jaar ID-baan heeft niet tot regulier werk geleid, verlenging dient geen re-integratie doel………... ” “ …Op grond van de uitslag assessment bent u geschikt voor regulier werk, dus uw ID baan word beëindigd…”
Naar het oordeel van de Belangenvereniging ID Rotterdam is het te gemakkelijk in de complexe werkelijkheid van reintegratie en/of arbeidsmarkt deze redenering, niet tegengesproken door de rechtbank Rotterdam, te accepteren.
Proloog a. Van klankbordgroep naar vakbond De Belangenvereniging is ontstaan als “klankbord” rond het akkoord van 19-5-2005 tussen gemeente Rotterdam en Bonden over de uitstroom van (uiteindelijk) 4.630 van de toen 6.000 ID-ers in Rotterdam. In september 2006 deelde bonden en werkgevers aan de ID-ers die ingeschreven waren in het HBO deel van Dè Weg Naar Werk (DWNW) i mee dat zij zich hadden teruggetrokken in de uitvoering van DWNW. De gemeente wilde niet aan de voorwaarden van de werkgevers voldoen. Toen na consultatie ook de MBO DWNW ID-ers bleken door te willen vechten voor de oorspronkelijke publieke –private aanpak met werkgarantie bij diplomering, werd de Vereniging opgericht. In januari 2007 passeerde de acte bij de notaris. Van september 2006 t/m februari 2007 werd samen met bonden, werkgevers en Erasmus Universiteit aan een compromis gewerkt. Dit compromis zou moeten worden ontwikkeld met behulp van het, in het Akkoord vastgelegde, evaluatieonderzoek. Technisch zou het mogelijk moeten zijn vòòr 1-9-2007 dit compromis te sluiten. Deze datum is het moment dat volgens de onderwijswetgeving de bij de opleiding behorende Beroeps Praktijk Vorming (BPV) Plaatsen beschikbaar moeten zijn. Helaas, de wethouder ontraadde de betrokken motie. De verenging moest alleen verder naar de Civiele Kort Geding rechter. Op grond van de Trias Politica verklaarde de rechter zich onbevoegd. De Gemeenteraad had immers, partijen gehoord hebbende, ingestemd met het eenzijdig door het College veranderen van het Akkoord. Wel werd door de Rechter de Vereniging als vakbond erkend. Deze erkenning heeft zich inmiddels ook uitgestrekt tot erkenning in het kader van het “Besluit proceskosten bestuursrecht”.
ii
Deze
erkenning bleek in de daarop volgende periode essentieel doordat de belangen van de 4.630 uitstromende ID-ers niet langer automatisch parallel liepen met die van de betrokken vakbonden die het akkoord hadden gesloten (de AbvaKabo en de Aob FNV), noch met die van de gemeente èn de ID werkgevers, (indirect) participanten aan het akkoord.
14
b. Van onwelkome boodschapper naar een vakbond die kan bijdragen aan innovatie in de re-integratie De Belangenvereniging meent met de door haar opgebouwde expertise “een steentje” te kunnen bijdragen aan de verdere invulling van de re-integratie. Om met het in aanhef vermelde door de gemeente in de periode 2005/09 ingenomen standpunt te starten; natuurlijk, er waren en er zijn nog steeds ID-ers die het gevecht niet zijn aangegaan om een plaats op de arbeidsmarkt te veroveren. Maar om de schuld, zoals door de gemeente en anderen vaak gebeurt, eenzijdig bij de ID-ers te leggen, is wat ons betreft veel te eenzijdig. Wij menen vooralsnog dat er in de eerste plaats een Nederlands sociale zekerheid/ polder probleem is. Het arbeidspotentieel dat, om welke reden dan ook, niet aan de hoge Nederlandse productiviteitsnormen kan voldoen, werd/ wordt nog steeds opgevangen in het Sociale Verzekering systeem. De financiële noodzaak ontbrak tot nu toe om en/of: * Voorzieningen te ontwikkelen om de noodzakelijke productiviteitsvaardigheden alsnog te doen verwerven; * Belasting/sociale verzekerings-systeem voor werkgevers aan de productiviteit van deze werknemers te passen. Als gevolg daarvan ligt de schuld van de ontbrekende doorstroom in de tweede plaats achtereenvolgens bij: de Rijksoverheid voor de onderdelen: wetgever en aansturing gemeenten; vervolgens bij de gemeenten en door hen ingeschakelde re-integratie bedrijven (ID-werkgevers, opleiders en anderen); … ……en tenslotte, pas in de derde plaats, bij de betrokken ID-ers zelf en hun vakbonden. Naar het oordeel van de Vereniging was de Melkert/ ID regeling bijna perfect. Hetzelfde geldt voor het Akkoord van 195-2005 tussen gemeente Rotterdam en bonden, dat tot de uitstroom van 4.630 ID-ers in Rotterdam heeft geleid. De fouten ontstaan tijdens de uitvoering, gedeeltelijk als gevolg van het feit dat (zoals de Raad van State in haar jaarverslagen 2007, 2009 vaststelt) de wetgever er niet op heeft toegezien dat de rechten van burgers t.o.v. die van de uitvoerende overheden (Inspectie, UWV, gemeente) per wet werden geregeld. Tijdens de uitvoering van de Melkert/ ID regeling heeft de Rijksoverheid om haar moverende redenen er niet op toegezien dat ID-ers overeenkomstig hun competenties duaal werden opgeleid om de vacatures op de arbeidsmarkt te vervullen, zoals in de regeling vastgelegd. Voor zover de Vereniging dat kan beoordelen, werden door de Inspectie van het ministerie alleen strafkortingen voor de gemeenten toegepast als bepalingen m.b.t. inkomen van de ID/ WWB-er werden overschreden, maar niet als de voorgeschreven re-integratie niet werd uitgevoerd. Ook heeft noch de landelijke wetgever, noch de uitvoerder en/of wethandhaver er bij het invoegen van de ID-regeling in de WWB er preventief zorg voor gedragen dat gemeenten, de daarmede samenhangende financiële lasten, eenzijdig konden doorschuiven naar respectievelijk: * ID-ers zelf, zij kregen geen enkele wettelijke ontslagbescherming.
15
Het enkele feit dat de ID subsidie door de gemeente werd stopgezet, was voor de Kantonrechter reden de overeenkomst te ontbinden/ UWV ontslagvergunning te geven. Dit ook, als er voldoende vacatures waren en de betrokken ID-ers bewezen hadden aan de functie eisen te voldoen (diploma verworven). * UWV/ WW, welke uitvoerende dienst vervolgens, met goedkeuring van CRvB, het middel vond om de gemeentelijke weg tot schadelast beperking af te sluiten. In Rotterdam werden aan 110 ex-ID-ers van de + 2.000 die in de periode 2005/09 uitstroomden, de WW onthouden.
iii
Het gevolg van deze complexe werkelijkheid is dat de ID-regeling, naast gelukkig werknemers ook “slaven maakten”, zoals iedere samenleving behoefte heeft aan slaven. De slaven in Nederland/ Rotterdam anno jaren 90 van de vorige eeuw waren getalenteerde burgers, die om verschillende redenen op dat moment geen regulier werk konden vinden 6. De Belangenvereniging heeft mede door dat tekort op de arbeidsmarkt 5 jaar lang gefunctioneerd als de bekende boodschapper, wiens boodschap niet welkom was. De WWB heette op dat moment perfect te functioneren. De uit eigen belang streng optredende gemeenten had (in de perceptie van de toenmalige politici/bestuurders) het geneesmiddel voor de kwaal uitkeringsafhankelijkheid ontdekt. Inmiddels blijkt uit de cijfers dat de zaken niet zo eenvoudig liggen. Bijvoorbeeld er vond een verplaatsing van cliënten van regel A, naar regel B plaats. Bovendien blijkt
6
De Vereniging onderscheidt vier groepen slaven te weten: Groep I Slaven waren in de eerste plaats alleenstaande moeders met kleine kinderen. Bij het grote aanbod op de arbeidsmarkt wilde werkgevers hen niet hebben. En in hun tijd was het normaal dat alleen de jongens doorstudeerden. Vrouwen met HBO talenten werden ID voorleesmoeder en/of concierge, in plaats van met behulp van een duale HBO opleiding klaar gestoomd te worden om het tekort aan leraren op te vullen. Groep II Slaven waren in de tweede plaats jongere jongens uit dezelfde kringen. Zij rondde hun VMBO opleiding af op het moment van de grote werkloosheid. Hun ouders konden het voltijds MBO niet financieren en de werkgevers namen tijdelijk veel minder duale leerlingen aan. Groep III Slaven waren in de derde plaats, in ieder geval in Rotterdam, de relatief goed opgeleide,niet westerse migranten en vluchtelingen. Rotterdam liet, als onderdeel van de NT2 opleiding deel II, praktijk ervaring opdoen, massaal doorstromen in een ID baan. Groep IV Slaven waren in de vierde plaats, de typisch Nederlandse groep, met een vlekje. Meer dan andere Westerse landen had Nederland een systeem ontwikkeld om mensen met een vlekje voor de arbeidsmarkt, in het kader van het Sociale Verzekering stelsel van inkomen te voorzien. Het gevolg was dat in Nederland in brede zin weinig expertise werd opgebouwd over de wijze waarop op de werkvloer maximaal gebruik kan worden gemaakt van de bij de bij deze groep aanwezige competenties (o.a. trainingen en aansturing op de werkvloer) Tegelijkertijd waren er drie ontwikkelingen waardoor deze groep extra in de knel kwam: * Na het Sociaal Akkoord van 1982 hervormde Nederland relatief snel haar Sociale Verzekeringsstelsel en ging massaal over tot flexibilisering van de arbeidsmarkt; * Door de sterke nadruk op het beroepsonderwijs bij de ROC vorming ging de expertise in deze bij vormingswerk ( o.a. b ij leerlingwezen en vakbonden) verloren. * De re-integratie markt werd op afstand van de overheid geplaatst, zonder (zoals in de bouw) kwaliteitscriteria vast te stellen waaraan de uitbestede re-integratie trajecten minimaal moesten voldoen.
16
ook in deze periode van relatief lage werkloosheid treedt op de arbeidsmarkt massaal verdringing op. Met gevolg dat ook de harde kern werklozen + WSW+Wajong , die ten laste van de overheid komen, toeneemt. Deze cijfers, de vergrijzing, gecombineerd met de huidige economische situatie heeft daardoor, naar het oordeel van de Vereniging, ook voordelen. Zaken die tot nu toe niet ter discussie stonden, moeten worden heroverwogen. Deze regering wil het Sociale Verzekering stelsel en de WWB op de schop nemen. De Vereniging wil voorkomen dat het nieuwe stelsel weer andere slaven maakt, opnieuw talenten verspild en/of een voor Nederland niet acceptabele tweedeling met zich meebrengt.
Vooralsnog gaat de Verenging er van uit dat er nu politiek bestuurlijk wel oren zijn naar een andere, overeenkomstig het SER advies, verticaal gerichte mobiliteit aanpak. Daarom heeft zij, op grond van haar vijf jaar ervaring, voorlopige conclusies getrokken, een diagnose gemaakt en adviezen opgesteld. Dit deel van deze notitie is daarom als volgt opgebouwd.
Paragraaf 1 Gemeentelijk en landelijke draagvlak voor innovatie sociale verzekering/ bijstand Paragraaf 2 De belangrijkste conclusies van de Belangenvereniging op grond van deze 5 jaar. Paragraaf 3 Eerste diagnose waarom in de uitvoering de gemeentelijke korte termijn belangen in de re-integratie blijken te prevaleren boven de belangen van de burger, respectievelijk waarom de re-integrerende burger, in bezwaar en beroep veelal aan het kortste eind trekt.
17
Paragraaf 1 Gemeentelijk en landelijke draagvlak voor innovatie Sociale Verzekering/ Bijstand 1.1.“Kaalslag, dat gaat niet gebeuren” liet wethouder Kriens in de Volkskrant van 17-6-2011 weten. De Rotterdamse wethouder onderbouwde volgens de krant haar betoog als volgt: “Ik vind het echt heel erg dat dit gezegd is’. Mijn inspiratiebronnen zijn sociaaldemocratische wethouders, in grote steden die met veel meer beperkingen en onder veel moeilijker omstandigheden dan vandaag het verschil wisten te maken. Dáár zitten onze wortels als sociaaldemocraten. Democratie is niet voor bange mensen. Rotterdam wil, zoals eveneens in het betreffende artikel verwoord: “ meer Rotterdammers vanuit de bijstand naar werk te begeleiden”. Daarnaast zouden “ aan het eind van deze collegeperiode alle gesubsidieerde banen in Rotterdam zijn geschrapt dan wel zijn omgezet in reguliere banen”. Daarnaast vond de wethouder in de volgende woorden dat er meer op financiële doelmatigheid zou moeten worden gestuurd. ‘Er vond geen totaalafweging plaats. Dat ging lang goed, want er was toch geld genoeg. Totdat de kredietcrisis zich lieten voelen.’
1.2. “Werken naar vermogen” wordt als principe breed gedragen, maar er is geen overeenstemming over de vorm
Principes a. Een denktank uit kringen van werkgevers, bonden, gemeenten en verzekeraars heeft in twee Baliemanifesten de hoofdlijnen voor een mogelijk nieuwe aanpak vastgelegd. Deze manifesten zijn: Sociale Zekerheid als Investering 2005; Ontvoogde verhoudingen, de kracht van mensen 2010. iv De Ideeën van deze denktank zijn o.a. uitgewerkt door Kees Korevaar in zijn publicatie “Op eigen kracht”. b. De SER heeft in haar advies (15-4-2011) de hoofdlijnen voor een (verticale) Van Baan naar Baan mobiliteit vastgelegd. Voorafgaand zijn twee adviezen uitgebracht door Rijkscommissies: de Commissie Bakker over re-integratie algemeen en Commissie De Vries over andere aanpak van de WSW
v
Onderzoek effecten re-integratie aanpak c. Op macroniveau (o.a. SEO, SEOR, RWI) en op microniveau (o.a. SWA Rotterdam) bestaat overeenstemming dat de re-integratie middelen effectiever kunnen worden ingezet. Er worden veel vraagtekens gezet bij de doelmatigheid van het huidige instrumentarium. De vraagtekens betreffen de bekende draaideureffecten, alsook het feit dat ouderen en allochtonen minder profiteren van re-integratie. Dat geldt ook voor bijstandsmoeders met jonge kinderen.
18
Politiek bestuurlijke voorstellen voor een nieuw aanpak d. Taakverdeling overheden: Er is een raamakkoord tussen het huidige Kabinet, Gemeenten, Provincies en Waterschappen over decentralisatie van taken. Alleen over de hoogte van de financiering van de uitvoering van de nieuwe wet “werken naar vermogen” is nog geen overeenstemming. e Voorbereiding van ontwerp wetten: Het huidige kabinet heeft een uitgangpunten notitie aan de 2e kamer voorgelegd, alsmede een voorstel tot aanpassing van de Wetten voor advies voorgelegd aan o.a. de Stichting voor de Arbeid. Tegelijkertijd lopen er Van-Werk-naar-Werk experimenten ter invulling rol Sociale Partners.
Burgerrechten, doelmatigheid en sociale verzekerings-/bijstandswetten f. Tenslotte speelt er een discussie, aangeslingerd door de Raad van State (jaarverslagen 2007 en 2009) over “Goed bestuur”. In veel wetten zouden, mede door de grote haast om de doelen van de overheid te doen realiseren, de rechten van de burgers onvoldoende worden gegarandeerd. In aansluiting hierop spelen de volgende thema’s: g. Discussie over Goed Bestuur, participatie op decentraal niveau, (Europese en Nederlandse Code 2009 vi); h. Noodzaak van meer aandacht voor het facet doelmatigheid in de evaluatie van de uitvoering van beleid (waaronder ook in bezwaar- en beroepsprocedures). Zie ook de inaugurale rede van prof. Dr. G.H. Addink Goed Bestuur, universiteit Utrecht).vii Meer dan in andere Europese landen is in Nederland de rechtmatigheidtoetsing in relatie overheid burgers dominant.
19
Paragraaf 2 De drie belangrijkste conclusies + aanzet tot diagnose op grond van 5 jaar functioneren van de Belangenvereniging De Belangenvereniging (toen nog als klankbordgroep) stond in april 2005, onder leiding van de bonden, met 2.000 IDers op de stoep van het stadhuis om de doorstroom naar passend werk af te dwingen. * Op 19-5-2005 werd tussen gemeenten en bonden het akkoord over de uitstroom naar passend werk getekend. * Dit akkoord werd vervolgens in september 2005 door de Raad aanvaard als bevredigende uitvoering van een aangenomen raadsmotie dienaangaande. * Vervolgens werden door gemeente en bonden 2 vervolgakkoorden getekend. - Intentieverklaring 28-2-2006 tot het opleiden van 1.000 ID-ers naar MBO 3,4 en HBO functies met werkgarantie - Sociaal Plan Welzijn, minimalisering ontslag door een gezamenlijke vacature bank onder beheer gemeente. Aan de hand van + 500 casussen die in de loop van die 5 jaar op het bord van de Vereniging lagen werd het steeds duidelijker dat geen van de betrokken partijen, ook de rechterlijke macht niet, beschikt over de middelen de uitvoering van de akkoorden te doen realiseren.
Juridische factoren : * De akkoorden, die juridisch van een lagere orde zijn, worden door bestaande wetgeving geblokkeerd; * Tegelijkertijd heeft bij de handhaving, in Nederland meer dan in andere westerse landen, de rechtmatigheidstoetsing de doelmatigheidstoetsing verdrongen.
(Overdracht) Deskundigheid en/of schaal problemen : Dit juridische probleem wordt naar het oordeel van de Vereniging versterkt doordat: * Gemeenten op het onderhavige terrein vooral expertise hebben opgebouwd op terrein van armoedebestrijding; * De Rijksoverheid, als gevolg van een complex aan economische en maatschappelijke factoren, versneld aan de gemeente taken heeft overgedrtagen zonder tegelijkertijd een structureel kader aan criteria en methoden van handhaving te leveren waarbinnen de nieuwe taken zouden kunnen worden uitgevoerd; * De Rijksoverheid tegelijkertijd de vraaggerichte arbeidsmarkt aanpak berustend bij sociale partners heeft omgebouwd tot een bij de overheid berustende aanbod gerichte aanpak; * Dit heeft op haar beurt tot gevolg dat het op terrein van re-integratie economisch maatschappelijke belangen van de Sociale Partners het niveau van de gemeente overschrijden. De in de SUWI wet vastgelegde goede samenwerking gemeenten met het UWV kan echter dit schaalprobleem niet oplossen.
20
De hierna vermelde drie conclusies en de in paragraaf 3 volgende diagnose moet in het licht van deze door partijen onbedoelde maar feitelijke tegenstrijdigheden/ wettelijke (on)mogelijkheden worden gelezen. De Vereniging zoekt oplossingen voor de toekomst geen oordelen, noch minder veroordelen. De + 500 casussen leiden tot de hierna vermelde voorlopige conclusies, de in paragraaf 3 vermelde diagnose en in de samenvatting vermelde de aanbevelingen Deze aanbevelingen zullen aan de hand van de resultaten van deze overlegronde in deel II verder zullen worden uitgewerkt. De Vereniging is zo eigenzinnig om te denken dat deze aanbevelingen van belang kunnen zijn bij uitstroom uit gesubsidieerd werk en invulling van toekomstige wetten op onderdeel re-integratie alsmede de aansturing van de uitvoering van de re-integratie. Voorlopige conclusie 1: De aanbod re-integratie aanpak belet het realiseren van economische en maatschappelijke lange termijn doelen. Niet de ontbrekende financiële middelen zijn er de oorzaak dat de verborgen talenten van + 2.000 van de 4.630 uitstomende ID-ers niet maximaal werden ontwikkeld en ingezet voor de economische en maatschappelijk belangen van Rotterdam/ Rijnmond en haar inwoners maar het bestaande wettelijke kader. Voorlopige conclusie 2: De kortste weg naar werk leidt tot onderbenutting van talent en verdringing van de MBO1 groep De ID-werkgevers wonnen in de uitstroomjaren 2006/09 de strijd met de Sociale Partners/ Werkgevers van het Herenakkoord om de 2.000 Verborgen Talenten onder de ID-ers. Dit door een combinatie van factoren waaronder: * In de eerste plaats de onzekere arbeidsmarktpositie van deze getalenteerde ID-ers (m.n. hen van niet westerse origine, en/of ouder dan 45 jaar, de overgrote meerderheid van de betrokkenen) * In de tweede plaats de subsidie systematiek: - de ID-werkgevers konden nog 24-36 maanden gratis over deze krachten beschikken; (dat de kosten voor de gemeente in dat geval hoger waren, was kennelijk budgettair geen probleem) - als de ID-werkgevers een baan kon aanbieden na deze 24-36 maanden, mocht de ID-er niet deelnemen aan DWNW ( ook al waren dit door de gemeente “gewitte banen” aan de onderkant van het loongebouw, en had de betrokken ID-er een HBO/ MBO 4 diploma en/of dat denkniveau ). De Vereniging zou daarom voorlopig willen concluderen dat de wettelijke kortste weg naar werk, gecombineerd met het witten van een deel van de ID functies bij gemeentelijke en onderwijs instellingen, heeft geleid tot: a. Immobiliteit bij de ID-ers met Verborgen Talenten en/of een relatief de korte afstand tot de arbeidsmarkt;
21
b. Deze immobiliteit heeft op haar beurt weer geleid tot verdringing/ uitstoot van de andere 2.000 ID-ers , die door hun grotere afstand tot de arbeidsmarkt bij uitstek competent waren geweest om deze gewitte functies uit te voeren 7 Voorlopige conclusie 3 De kortste weg naar werk re-integratie aanpak ontneemt de potentiële vrijwilliger zijn instrumenten Niet alleen Rotterdamse commerciële werkgevers en ID-ers geschikt voor regulier werk- maar met een vlekje- werden de dupe van de wijze waarop de uitstroom van 4.630 ID-ers werd uitgevoerd, maar ook de ambitieuze en getalenteerde ID-ers en daardoor ook de Rotterdamse samenleving als geheel. Volgens de krant ontstond er in maart 2006 een file van + 1.500 ambitieuze ID-ers op De Weg Naar Werk. Slechts 250 van hen hebben de mogelijkheid gekregen zich door scholing een maatschappelijke positie te veroveren. Van deze 250 hebben alle hbo-ers de helft van hun collegegeld dan ook nog zelf betaald. Door de wijze van uitvoering van het Akkoord van 19-5-2005, heeft de gemeente alle andere 1.500 belet vaardigheden te verwerven, en netwerken op te bouwen, die nodig zijn om collega ID-ers en andere, laag opgeleide Rotterdammers te begeleiden. Velen van deze 1.500 ambitieuze ID-ers zouden mede door hun ervaringen opgebouwd in de ID baan (waar velen van hen intermediair waren tussen allochtone Rotterdammers en de witte instellingen) bij uitstek de competentie moeten hebben bezeten, eenmaal een midden(kader) positie verworven, om een bijdrage te leveren aan het optimaal functioneren van de stad. De geringe kansen van deze groep van 1.500 ID-ers is om drie reden merkwaardig: a. Bekend is dat de gemeente, door tussenkomst van de bonden, voor de opleiding van 740 ID-ers €9.000 P.P. op naam en nummer van de opleiding van het ministerie SZW heeft ontvangen. b. Bekend is dat de gemeente in dezelfde periode (najaar 2006) een convenent sloot met de Hogeschool Rotterdam om redelijke aantallen WWB-ers met behoud van uitkering op te leiden . c. Bekend is ook dat Rotterdam door respectievelijk de lage opgeleide beroepsbevolking ( X % van Rotterdammers boven de 25 jaar is ongeschoold) alsmede door de hoge afhankelijkheid van uitkeringen (Y %) met economische en financiële problemen wordt geconfronteerd. Rotterdam voert daarom al jaren een scholingsbeleid en was in 2005 de eerste gemeenten die daartoe een convenant met het Kabinet (SZW + OC&W) sloot. In dit convenant was het onder b. vermelde opleiden van 100 WWB-ers op HBO niveau vastgelegd. d. Bekend is ten slotte dat Rotterdam bij de keuze voor ID-functies hoge prioriteit heeft gegeven aan intermediaire
7
De ontslagen ID-ers die de Vereniging bij hun persoonlijke problemen begeleidt zouden door hun hoge motivatie bij uitstek geschikt zijn geweest deze stabiele gewitte functies te vervullen. Door een complex aan problemen (GGZ, opvoeding puberende jongeren door alleenstaande moeders) waarmee zij worden geconfronteerd, blijken zij zich echter niet te kunnen handhaven in de flexibele schil aan de onderkant van de arbeidsmarkt
22
functies (op terreinen van o.a. re-integratie, buurtwerk en onderwijs). De betrokken ID-werkgevers hadden daarvoor vrijwilligers met bewezen talenten aan weten te trekken; veelal hoog opgeleide allochtonen en/of zeer actieve (allochtone en autochtone) burgers met Verborgen Talenten. Moet de gemeente in de huidige economisch crises constateren dat haar voorsprong in 2005 nu is omgezet in enorm tekort in maatschappelijke mantelzorg op deze terreinen?? Aanzet tot diagnose In de drie hiervoor vermelde conclusies constateert de Vereniging dat juridische, deskundigheid en schaalfactoren de uitvoering belette van het op 19-5-2005 gesloten uitstroomakkoord tussen gemeente en bonden. Om de oorzaken van de problemen waarmee de Vereniging is geconfronteerd verder te diagnosticeren, werden vragen gesteld als : a. Waarom sluit de gemeente een akkoord over “Passend werk”, terwijl dit niet past binnen de WWB van 2004? b. Waarom gebruikten Gemeente en Rechtbank niet de hardheidsclausule (als door de Vereniging en haar advocaat aangegeven als criterium in de bezwaar- en beroepsprocedures tegen het niet betalen van schoolgeld uit de 9.000 p.p. ontvangen van ministerie SZW), maar criteria: van minister SZW: zijnde de minimale voorwaarde voor het verwerven de 9.000 euro subsidie zijnde: * één deelcertificaat + 6 maanden tijdelijk werk; WWB Re-integratie doelen: MBO 2 niveau en maatschappelijk aanvaardbaar werk; Dit niet tegenstaande de onder c t/m e genoemde wetten en feiten c. Deze criteria lijken in strijd met het evenredigheidsbeginsel (artikel 3.4. Awb) Voor de betrokken ID-ers zijn de nadelige gevolgen van het niet bemiddelen naar passend werk en de daarvoor noodzakelijk te verwerven diploma’s immers onevenredig. De minister SZW had de noodzakelijke 9.000 euro verstrekt. Velen van de 100, ingeschreven in de HBO opleiding, hadden al een (buitenlands) HO diploma en/of minimaal MBO 4 anders waren zij in september 2006 niet toelaatbaar geweest tot HBO opleiding. Alle anderen moeten minimaal een MBO 2 niveau hebben gehad, anders ware ook zij niet toegelaten, in dit geval, tot de opleiding, dit MBO 3 of 4. d. Deze criteria in ieder geval in strijd zijn met de OC&W wetgeving. De minister mag volgens de wet alleen tot bekostiging overgaan als het diploma halen doel is. De OC&W bekostiging vervalt als het doel het behalen van één deel certificaat wordt gesteld. Bij de gemeentelijke financiering van Dé Weg Naar Werk werd er echter van uitgegaan dat de minister van OC&W de MBO 3,4 HBO opleidingen zou bekostigen. e. Deze criteria in ieder geval door de volgende feiten anders hadden moeten worden gewogen: ea. SZW precies had aangegeven hoe de MBO 4/ HBO opleidingen met de 9.000 SZW kunnen worden gefinancierd; eb. De gemeente tegelijkertijd een akkoord sloot met Hogeschool Rotterdam voor opleiden WWB-ers;
23
ec. Er geen financiële problemen waren en het gemeentelijke doel met het Akkoord van 19-5-2005: uitstroom van minimaal 3.000 van de 6.000 ID-ers met de uitstroom van 4.630 ID-ers ruimschoots is bereikt.
24
Paragraaf 3. Diagnose Gemeentelijk korte termijn belangen blijken in de re-integratie te prevaleren boven de burgerbelangen Deze ontbrekende reciprociteit wordt m.n. door wetten en handhavingspraktijk veroorzaakt.
Mede op grond van het gestelde in paragraaf 2 is deze paragraaf als volgt opgebouwd. De gerealiseerde herzieningen in arbeidsmarktbeleid, waarbinnen de uitstroom van ID plaats vond. Aspecten zijn: Vervallen van aansturing door Sociale Partners (RBA constructie); Wetgeving die, een publiek – private aangestuurde verticale mobiliteit belemmert. Beide belemmeringen, die ondanks bewezen goede resultaten in het verleden, structureel blijken te zijn. (paragraaf 3.1) Bestuurlijke aansturing, historisch opgebouwde deskundigheid, en mogelijkheden tot innovatie. Aspecten zijn: In het verleden opgebouwde deskundigheid bij gemeenten en het voor de aansturing ontbreken van kwaliteitscriteria voor re-integratie (paragraaf 3.2.) De WWB-wetgeving, waarbinnen de gesloten uitstroomakkoorden niet pasten Aspecten zijn: Ontbreken van een juridische verantwoordingsplicht op terrein van re-integratie, versterkt door het (wettelijke, ingeslopen) schadelastbeginsel, waardoor de gemeentelijke korte termijn belangen prioriteit krijgen (paragraaf 3.3.) Handhaving wetgeving in het algemeen. Aspecten zijn: Conflicten tussen Goed Bestuur (lange termijn) enerzijds èn prioriteit bij het handhaven van toetsing regels, boven het realiseren van de gestelde doelen (waarvoor innovatieve technieken noodzakelijk zijn). Ook blijken conflicten op te treden tussen re-integratie en arbeidsrecht (paragraaf 3.4.)
3.1. De gerealiseerde herziening in arbeidsmarktbeleid * Uitkering: Alleen overheid verantwoordelijk: UWV, Sociale Verzekeringsbank, Gemeenten * Re-integratie (oorspronkelijke verplicht) aanbesteed/ een aanbod gerichte aanpak met als doel * Kortste weg naar “(maatschappelijk aanvaardbaar) werk” ( na 6 mnd voor MBO-, na 12 mnd voor HBO-er)
Niet kan worden ontkend dat de wijze waarop de Sociale Partners de algemene middelen/ de inkomsten uit de Sociale Verzekerings premies hebben gebruikt om hun arbeidsmarktproblemen (o.a. door middel van WAO) op te lossen mede ten grondslag hebben gelegen aan de inrichting van de wetten de afgelopen 10 jaar . Het zelfde geldt echter ook voor respectievelijk: de herziening van het Sociale Verzekeringsstelsel in de USA onder de Clinton-regering, met name de in Wisconsin bereikte resultaten; de met de economische hausse gepaard gaande krapte op, alsmede de flexibilisering van de arbeidsmarkt, welke zich afspiegelde in de gelijktijdig plaatsgevonden evaluatie van de WW en de WWB. Inmiddels
25
wordt, mede op grond van onderzoek en publicaties van denktanks, als vermeld in paragraaf 1, duidelijk dat de 10 jaar geleden gekozen aanpak verandering behoeft. aa. Deze Regering heeft gekozen voor verdere decentralisatie naar gemeenten d.m.v. de wet werken naar vermogen. ab. De vorige Regering heeft gekozen voor het opnieuw uitvinden van de rol van de Sociale Partners. Met behulp van een AMvB zijn Van-Werk-Naar-Werk-experimenten gestart. ac. In aanvulling op ab. heeft de SER geadviseerd (april 2011 landelijk ook) de verticale mobiliteit aan te sturen. Diagnose 1. De persoonsgebonden aanbod gerichte re-integratie, kortste weg naar werk voorzieningen leiden tot verdringing . Oorzaken zijn mogelijk de wettelijke belemmeringen voor publieke – private vraaggerichte aansturing. Uit onderzoek blijkt dat, ondanks de relatief lage werkloosheid in Nederland, het uit andere economisch slechte tijden bekende, verdringings-verschijnsel zich weer volop manifesteert. Dat geldt ook voor het daarmede samenhangende verschijnsel van vergroting van het granieten bestand door o.a. ouderen en vluchtelingen. (Centraal Plan Bureau oktober 2011viii ). De Vereniging veronderstelt dat zonder kwaliteitscriteria (zoals in de bouw) en een publiek privaat verticale vraaggerichte mobiliteitsaanpak Nederland noch maximaal gebruik maakt van de competenties van haar burgers, noch de beschikbare gelden optimaal gebruikt om de concurrentie positie van Nederland te versterken. Zoals in paragraaf 3.2. aan de hand van de concrete praktijk nader toegelicht wordt, is dit probleem voor Nederland actueel gegeven het opleidingsniveau van de beroepsbevolking, zeker in steden als in Rotterdam. In de USA bijvoorbeeld is 38% van de beroepsbevolking hoog geschoold en 13% laag geschoold; in Nederland zijn die cijfers respectievelijk 28% en 29% )ix De Vereniging denkt daarom dat extra stimulansen nodig zijn om de lange termijn arbeidsmarkt doelen (o.a. de Lissabon) te doen realiseren. Twee van de stimulansen zouden kunnen zijn: * de ontwikkeling van kwaliteitscriteria voor re-integratie; * in de praktijk experimenteel operationaliseren van de door RWI ontwikkelde regionale vraag gerichte publiek – private samenwerkingx
Wat kon van 1984 tot 1992 en bijdroeg tot herstel arbeidsmarkt, blijkt in 2004/09 niet meer mogelijk * In 1984, direct na het tot stand komen van het Open Overleg Wagner, waren er geen regeltechnische problemen om in een publieke- private samenwerking honderden allochtonen , experimenteel, duaal op te leiden voor geschoolde functies (Groot Metaal +500 pp, Politie +500 pp, Zorg +200 pp). De loonkosten werden 2 jaar door de overheid betaald, de andere kosten werden in een verhouding 50% Overheid 50% Sociale Partners gefinancierd. Dit niettegenstaande de relatief grote werkloosheid en precaire financiële situatie van Nederland toen . * In 2002/09 verzanden de Publieke- Private vraaggerichte re-integratie plannen in de regels. Dit niettegenstaande het
26
feit dat de WW-reserves zijn opgelopen tot een kleine 10 miljard, de werkloosheid zelfs anno 2009 relatief laag blijft en bijvoorbeeld voor de afbouw van de ID-regeling door Regering en Sociale Partners in 2002 vele middelen waren gereserveerd, startte (zoals hierna aangegeven) noch in 2006 , noch in 2010 experimenten verticale mobiliteit. Mogelijk heeft dit tot gevolg gehad dat werkgevers zich (noodgedwongen) aan de aanbodaanpak hebben aangepast. Als de werknemer niet kan worden geschoold tot de competenties die de werkgever vereist, dan maakt deze werkgever (gegeven de smalle marges aan de onderkant van het loongebouw enerzijds en de hoogte van het minimumloon, belasting en sociale verzekeringspremies anderzijds), dankbaar tijdelijk gebruik van de werknemer met een loonkosten subsidierugzakje. Is het rugzakje op, dan is de investering relatief gering om aansluitend een andere werknemers met een soortgelijk rugzakje in te huren.
Ter illustratie Phillips, Politie en Herenakkoord * Philips: In een relatief beperkte tijd moesten het aantal werknemers in Nederland van 100.000 naar 30.000 worden terug gebracht. Met behulp van een uitstekend werkgelegenheidsplan werden de werknemers van de te sluiten bedrijven klaar gestoomd voor de toekomstige vacante functies bij de buren. De aanpak was simpel en maatschappelijk, economisch relevant. De Philips werknemers werden samen met werkloze werknemers voor deze functies bij de buren opgeleid. Samen volgden zij de opleiding en zorgden zij er tegelijkertijd voor dat tot de definitieve sluiting de productie in de betreffende Philips fabriek op peil bleef. Toch moesten de mannen van Philips bij elke te sluiten vestiging opnieuw op de knieën naar Canossa/het Kabinet om hun plan te kunnen uitvoeren. * Politie Rotterdam-Rijnmond, district Centrum: In 1996/99 zette de leiding van dit district de (in de periode 1983/92) ontwikkelde aanpak voor het opleiden van allochtoon executief personeel voort. Ditmaal was de doelgroep vrouwelijke (autochtone en allochtone) ID-ers. Ook deze “Verborgen Talenten Aanpak” is relatief simpel en tegelijkertijd maatschappelijk, en economisch relevant. De Melkert ID-regeling maakte het mogelijk 40% van de werktijd aan duale MBO opleidingen te besteden. Twee jaar lang werden van dinsdag t/m zondag onder aansturing en praktijk begeleiding door de politie (gedeeltelijk ook door ondernemers, musea, en VVV) op straat Gastvrouwen en Veiligheidstaken uitgevoerd. Er werd met twee groepen van 25 gewerkt. Het weekend was één groep op straat en één groep vrij. Op de werkdagen was eveneens één groep op straat, de ander echter op school. Na het behalen van het diploma MBO 2 Beveiliging (60% behaalde in ruim één jaar dit diploma) stroomde een deel direct door naar de particuliere beveiliging of de parkeer politie. Anderen studeerde door voor functies bij de Politie en/of het Gevangeniswezen. Landelijk kreeg deze aanpak veel aandacht. Minister de Vries kreeg via een kamerbreed aanvaarde motie het verzoek bij de gemeenten vooral toe te zien op de scholing. Echter toen de gezamenlijke voorzitters van de deelgemeenten deze aanpak in de hele stad wilde invoeren werd door de centrale gemeente besloten dat ID-ers voortaan alleen nog maar niveau 1 opleidingen mochten volgen, alsmede dat de aansturing voortaan door
27
Multibedrijven/ Rotterdam Veilig zou worden uitgevoerd. Het gevolg van dit besluit was dat doorstroom naar particuliere beveiliging en parkeer politie formeel niet langer mogelijk was (Het in de wet vereiste diploma is MBO 2) . Vervolgens trok de politie zich terug. Zij moesten niet alleen brigadiers voor de opleiding vrij roosteren, maar ook de planning en aansturing uitvoeren in nauwe samenwerking met burgers (ondernemers en kunstbedrijven). Door de nieuwe aanpak verdwenen de extra handen op straat, waarmede de win-win situatie verviel. * Stichting Herenakkoord Rijnmond: Mede op initiatief van Herman Wijffels sloten werkgever en bonden op 31-102005 een akkoord “De slimme weg naar werk” Dit met het doel 1.000 (en bij succes nog eens 1.000) van de (in de periode 2005/09 van de uitstromende) 4.630 ID-ers in Rotterdam duaal op te leiden voor hun toekomstige MBO 3,4 en HO functies. In de periode 1983/92 was, zoals vermeld, met deze aanpak met succes ervaring opgedaan bij de politie, bij de Groot Metaal en de Zorg. Tussen Herenakkoord en gemeente Rotterdam werd overeenstemming bereikt over de hoogte en de verdeling van de kosten (50% publiek -50% privaat). 1.300 ID-ers melden zich voor deze Weg Naar Werk (DWNW) tijdens voorlichtingen door gemeente, werkgevers, bonden en opleidingen. Het lukte de gemeente echter niet verantwoordelijkheid voor de uitvoering aan Sociale Partners over te dragen. Reden waarom DWNW doorstartte onder de verantwoordelijkheid van een onderwijsinstelling. (Zie verder onder punt 3.3.) In 2009 stelde Loek Hermans (als voorzitter MKB Nederland) aan de bewindslieden SZW (Jetta Klijnsma) voor het Herenakkoord/ de Verborgen Talenten Aanpak één van de experimenten Van Werk Naar Werk (2010/2015 te maken). Door de val van het Kabinet is het overleg destijds geschorst. De plannen zijn er echter nog steeds en onlangs aan wethouder Florijn Rotterdam bekend gemaakt. 3.2. Bestuurlijke aansturing, historisch opgebouwde deskundigheid en afbouw innovatie re-integratie Diagnose 2. De relatief geringe resultaten worden mogelijk veroorzaakt door ontbrekende deskundigheid en kwaliteitscriteria voor re-integratie trajecten. Was het te vroeg voor de privatisering ? 3.2.1. Hoofdtaak van de gemeenten lag oorspronkelijk op bestrijding van armoede Tot de invoering van de WWB in 2004 lag het hoofdaccent van de gemeentelijke uitvoering op armoedebestrijding. Sinds 1953 waren de gemeenten, in opdracht van het rijk (ministeries van CRM, SZW) belast met de uitvoering van de Bijstandswet. Anders dan in omringende landen (bijvoorbeeld België) waren, zeker in de beginjaren relatief weinig structurele elementen ingebouwd om misbruik te voorkomen. (De controle met behulp van Burger Service Nummer kwam pas later tot stand). Uitzondering vormde de historisch betrokkenheid van gemeenten (soms als uitvoerder) bij de WSW bedrijven.
28
3.2.2. Vanaf 1983 werden aan gemeentelijke takenpakket : sociale activering en participatie toegevoegd Sinds de Minderhedennota 1983 werd, met name op initiatief van de minister BZK, uit oogpunt van preventief veiligheid- en allochtonen beleid, de Sociale Activering aan het takenpakket van de gemeente toegevoegd. Dit rijksbeleid werd gevolgd door een generale wijkaanpak: de Probleem Cumulatie Gebieden, Vogelaar Wijken aanpak, en het heden gesloten convenant tussen Rotterdam met minister Donner het nieuwe Pact op Zuid. Deze wijkaanpak gaf gemeenten de mogelijkheid, stimuleerden hen zelfs de resultaten van de participatie af te meten op het tot stand komen van infrastructurele voorzieningen en het verhogen van de veiligheid; beide terreinen waar gemeenten historisch aanmerkelijk meer deskundigheid in hadden opgebouwd. 3.2.3. Raakte “duurzaam werk” door het spel rond regels en verantwoordelijkheden op de achtergrond ? a. Gemeenten werden niet aangestuurd op het onderdeel doorstroom naar duurzaam werk in de ID/WIW regeling. Door de herziening van het Sociale Verzekeringsstelsel, waaronder CWI/UWV vorming, privatisering van re-integratie en decentralisatie WWB naar de gemeente kreeg de verdere ontwikkeling van expertise op terrein van bemiddeling naar werk posterioriteit. Dit niettegenstaande de grote veranderingen op de arbeidsmarkt, waaronder versnelde flexibilisering en outsourcing van laaggeschoold werk. Dit samenvallen is mogelijk de oorzaak van het feit dat de rijksoverheid de gemeenten niet tot nauwelijks heeft aangestuurd op het onderdeel doorstroom ID-ers. De op rijksniveau ontwikkelde expertise 1984/92 met uitvoering Open Overleg Wagner (zie punt 3.1.) werden niet beschikbaar gesteld. De inspectie zag er niet op toe dat de regels werden uitgevoerd. Niet werd getoetst of ID/WIW-ers werden geplaatst bij werkgevers waar doorstroom mogelijk was en/of aanvullende contracten met ander werkgevers t.b.v. deze doorstroom werden gesloten. Ook de verplichte scholing werd niet getoetst, noch of de voor dat doel beschikbaar gestelde gelden voor dat doel werden gebruikt. Zelfs een kamerbreed aangenomen motie in 1999 (zie 3.1.) kon minister De Vries niet tot de noodzakelijke aansturing van de gemeenten in deze verleiden.
b. Ontbreken van landelijke ontwikkeling van criteria waaraan re-integratie trajecten minimaal moeten voldoen Voor zover bekend heeft noch de ID/WIW regeling zelf, noch de afbouw in de periode 2006/10 geleid tot de landelijke ontwikkeling van criteria waaraan re-integratie trajecten moeten voldoen om voor de doelgroepen ID/WIW de doorstroom naar “duurzaam werk” te realiseren. Door de versnelde minimalisering van het takenpakket van het UWV, kan de gemeente straks ook nauwelijks meer profiteren van de door UWV in deze wel opgebouwde expertise.
29
3.2.4. Rotterdamse aansturing gesubsidieerd werk en educatie Als gevolg van het hierna gestelde onder de punten 3.3.1 t/m 3.3.3.mag het niet verwonderlijk zijn dat doorstroom naar duurzaam werk niet het centrale doel vormde/ vormt van gemeentelijk ID/volwassen educatiebeleid.
Doelen tot 2002 Zoals onder punt 3.1. gesteld gebruikte Rotterdam de extra mankracht (Melkert/ ID/WIW) om: a. Taken in de publieke sector uit te doen voeren waar tot dat moment geen geld voor beschikbaar was b. Zoveel mogelijk Rotterdammers te laten werken Het werk dat tot dat moment door WWB-ers en NUGGERS in het kader van Sociale Activering (in Rotterdam Onbenutte Kwaliteiten genoemd) in de Buurt, in de Zorg en in het Onderwijs werd verricht, werd geprofessionaliseerd. Daarnaast werd binnen de dienst Multibedrijven (o.a. WSW/ WIW werk) aparte werkeenheden opgericht: Rotterdam Heel, Rotterdam Veilig. Andere werkbedrijven werden uitgebreid of opgericht in willekeurige volgorde o.a.: OMIJ; SDW; Werkmij. Doel 10.000 Rotterdammers aan het werk. De beoogde doorstroom naar duurzaam werk kreeg daardoor posterioriteit. Als gevolg hiervan ontbrak de noodzaak deskundigheid op te bouwen over: * de vraag van de regionale werkgevers; * de competenties van Melketiers/WIW/ WWB-ers/ NUGG-ERS voor het vervullen van deze vacatures
Doelen na 2004 c. Afscheid nemen van en/of witten ID functies: De financiële situatie na invoering van de WWB dwong Rotterdam afscheid te nemen van 4.630 van haar ID-ers. Het gedeeltelijk witten van ID functies gebeurde in het kader van de gemeentelijke prioriteiten: handhaving (voorkomen van misbruik), veiligheid, en stedelijke uitleg; o.a.“de Rotterdam wet”. De dienst Stadstoezicht werd opgericht, (Rotterdam Veilig ging hier in op). De directie kreeg ruime bevoegdheden om anderen, dan de huidige ID –ers in de nieuwe functies te benoemen. Daarnaast kwamen extra functies beschikbaar bij de o.a. ROTEB, RET en Sport & Recreatie. d. Scholing t.b.v. de doorstroom naar o.a. gewitte functie, uitvoering regeling leer-/werktrajecten. Bij de diagnose van de tegengestelde opvattingen van de Belangenvereniging ID en de gemeente over de uitvoering van de ID leer-/werktrajecten (een zaak die voorligt bij de Centrale Raad v. Beroep) dient ten minste de Rotterdamse traditie op terrein van talentontwikkeling in ogenschouw te worden genomen. In Rotterdam wordt prioriteit gegeven aan de verhoging van het opleidingsniveau van allen met één graad, boven elitevorming. Mogelijk wordt de rendabiliteit van de ingezette scholingsmiddelen alleen gemeten in termen van veiligheid/ geen overlast. De
30
Wijkscholen bijvoorbeeld zijn, volgens het in opdracht van de minister OC&W uitgevoerde onderzoek geslaagd. Dit omdat de jongeren doorstromen naar regulier onderwijs. Bekend is echter dat dit veelal MBO 1,2 opleidingen betreft. Vanuit arbeidsmarkt oogpunt is deze investering niet rendabel. Hun arbeidskansen zij niet groter dan toen zij alleen een VMBO diploma bezaten.
Rapportage aan de Raad e. Aantallen en kosten : Hoofdaccent vormde de omvang van het aantal geplaatste Rotterdammers in gesubsidieerd werk. De mate van realisatie van het doel doorstroom naar “regulier duurzaam passend” werk ontbrak praktisch geheel. Hetzelfde geldt voor een analyse van de mogelijke oorzaken van de geringe doorstroom. f. Competenties en verworven passend werk: De onder e. genoemde vorm van rapportage werd ook tijdens de uitstroom voortgezet, waardoor nu alleen bekend is dat 4.630 ID-ers zijn uitgestroomd. Niet is bekend of zij een reguliere passende functie hebben verworven, WW, WWB, WSW of een WIA-uitkering hebben, dan wel in formele zin NUGGER zijn. Dit omdat zij geen recht hebben op WWB. 3.3. De Melkert / ID regeling èn WWB wetgeving waarbinnen de uitstroom van 4.630 ID ID werd uitgevoerd. Diagnose 3. De in diagnose 1 +2 gesignaleerde verdringing wordt door de WWB-wetgeving en uitvoeringspraktijk bevorderd.
Een combinatie aan factoren is er volgens de Vereniging mogelijk de oorzaak van deze verdringing. Anders dan (bijvoorbeeld bij de bouw) ontbreken de kwaliteitscriteria voor de re-integratie. Dit wordt versterkt, zoals hiervoor vermeld, door de ontbrekende deskundigheid betreffende de werking van de arbeidsmarkt als gevolg van het feit dat tot 2004 de gemeente belast was met armoede bestrijding. Tenslotte speelt het (mogelijk ingeslopen) schadelast beginsel. Bij de in een democratie noodzakelijke keuze maken is het daardoor makkelijker de korte termijn gemeentelijke belangen in one liners over te brengen dan de lange termijn belangen van de burger .
3.2.1. Diagnostische afwegingen van de Vereniging naar aanleiding van de volgende casussen
a. Het niet willen onderkennen en ontwikkelen van de verborgen talenten onder de ID-ers De financiële middelen waren in de jaren 2005/2006 in principe aanwezig. De gemeente had tot voor kort grote overschotten op het WWB/Re-Integratie budget. De Europese Unie financierde het in opdracht van de gemeente
31
uitgevoerde assessment voor alle ID-ers jonger dan 55 jaar mede. De vraag van de Vereniging: welk belang is gediend om uit het assessment niet tenminste de bias voor Surinamers te elimineren, zoals door de bonden gevraagd en door het Assessment bureau voorgesteld. Zoals tijdens de selectie voor de politie is bewezen, is de bias aanzienlijk te elimineren door met een dubbel team het assessment uit te voeren. Juist voor de Surinaamse doelgroepen zijn voldoende bekwame psychologen en arbeidsdeskundigen in Nederland te vinden. Tegelijkertijd heeft de Vereniging uit de resultaten moeten constateren dat de bias voor ID-ers van Surinaamse origine het grootst was. Bij de ID-ers van Marokkaanse en Turkse origine werden de assessment resultaten, wegens hun taalproblemen, positief gecompenseerd.
b. Verspilling van de competenties van een deel van de hoogopgeleiden ID-ers. * Welk belang is gediend met een HBO geschoolde conciërge in het basisonderwijs. Deze vrouw van Iraanse origine, in haar eigen land leraar, was geselecteerd om klaar gestoomd te worden voor het Nederlandse Onderwijs. Zij, noch haar 25 collega’s, die na het behalen van het hoogte NT2 diploma in het kader van het Spinoza-traject waren aangesteld verwierven een functie als onderwijsgevende. Toch behaalde een aantal van hen het Pabo diploma en/of bevoegdheid 2e graad wiskunde, Frans, enz. * Of om een ander voorbeeld te noemen: welk belang is gediend met een in Nederland geboren Ir. Delft, Industriële vormgeving, die op niveau MBO 2 de financiële administratie verricht van een welzijns / onderwijsinstelling. Voor die financiële administratie was de propedeuse wiskunde (waarna door de gemeente de bekostiging stopte) voldoende. Maar die propedeuse was niet voldoende om de grote tekorten aan leraren wiskunde op te lossen, tenzij de gemeente Rotterdam tevreden is met onbevoegde leraren. c. Het niet verder ontwikkelen, zelfs naar beneden scholen van de middenlaag onder de ID-ers. * Welk belang was in 2000 gediend om een Engelstalige Indiase vrouw, op MBO 4 niveau geschoold en op dat niveau ook in India werkzaam geweest, in de Havenstad Rotterdam, nadat zij NT2 op MBO 4 niveau heeft afgesloten, in Nederland een ID baan in het welzijnswerk te geven en niet bij het Havenbedrijf of bij OBR? * En welk belang is er in 2011 gediend, om vanwege de bezuinigingen bij SoZaWe, de financiering van een relatief kort EVC-duaal opleidingstraject om een functie in een van de Engelstalige bedrijven te verwerven, te annuleren. Na de uitstroom uit de ID baan is met behulp van vrouwenopvang het in India gesloten huwelijk met een Nederlandse man ontbonden , met alle spanningen van dien. En Inmiddels is zij voor haar inkomen afhankelijk van de WWB. Waarom is niet overwogen met een studielening te werken en/of het geld dat zij voor de scheiding heeft ontvangen voor dat doel in te zetten in plaats van dit op de WWB in mindering te brengen.
32
d. De re-integratie trajecten niet te laten starten met de resultaten van het assessement en e. In de trajecten geen rekening te houden met ongelijke behandeling op de arbeidsmarkt * Waarom ging de gemeente niet verder met het team dat de assessment had uitgevoerd? Zij hadden immers in nauwe samenwerking met uitzendbureaus voor elke ID-er drie daadwerkelijk bestaande vacatures gezocht waar de betrokken ID -er voor competent was. Ook was in het assessmentrapport aangegeven welke vaardigheden en kennis hij/zij nog zou moeten verwerven om die functies te kunnen vervullen. Bekend is dat deze ondernemers mee hebben geoffreerd voor de vervolg aanpak. * Waarom ging de gemeente- in plaats van met dit team- in zee met bedrijven die ID-ers, die 10 jaar hadden gewerkt, behandelde alsof zij net uit een jarenlange uitkeringssituatie kwamen; en niet keken naar de resultaten van het assessment en zich ook niet hadden verdiept in de sterke punten van dit aanbod (op grond van EVC/opleiding en/of netwerken in allochtone kringen voor de Rotterdamse werkgevers).
f. Extreem de resultaten van de door de gemeente ingehuurde re-integratie bedrijven samengevat: * Wat moeten werkgevers waar deze ID-er met behulp van dit re-integratie bedrijf solliciteerde met zaken als: - een CV waar noch de leeftijd, noch de geboorteplaats in is vermeld; - een sollicitatiebrief waarin totaal niet de voordelen voor zijn bedrijf/ zijn cliënten zijn vermeld om vakbekwame allochtonen werknemers in dienst te nemen dan wel het belang voor de toekomstige collega’s van een oudere ervaren werknemer (De doelen van het Herenakkoord, huidige UWV actie) * Wat moet een ID-er met een sollicitatietraining waarin niet wordt geleerd: - om te gaan met vooroordelen in de selectie - te zoeken naar bedrijven die belang kunnen hebben bij oudere/allochtone werknemers.
3.2.2. Voorlopige analyse van de Vereniging van de problemen ontstaan door de WWB regels d. Ontbreken van een juridische verantwoordingsplicht op het terrein van re-integratie. Anders dan voor het inkomen deel ontbreken in de wet criteria waaraan re-integratie trajecten moeten voldoen. De Rijksoverheid gunde de uitvoerders maximale vrijheid om volgens “de korte weg naar werk” WWB/NUGGERS te reintegreren, waarbij de norm is “maatschappelijk aanvaardbaar werk”. De gemeente Rotterdam stelt zich, zoals hiervoor aangegeven, op het standpunt dat individuele ID-ers geen rechten kunnen ontlenen aan de door gemeente over hun uitstroom gesloten akkoorden/ convenanten met bonden en ministerie. Naar het oordeel van de Vereniging
33
is dit standpunt in strijd met afdeling 3.2.Algemene wet bestuursrecht. Echter de Rechtbank stelt de gemeente in het gelijk. Ook het niet leveren van de gevraagde rapportage op de in uitstroom akkoord vastgestelde doelen, deed daar niet aan af. De CRvB heeft nog geen uitspraak gedaan.
e. Schadelast beginsel Vooral in de grote steden was tot 2004 de controle op de WWB onvoldoende hetgeen in de oude wijken leidde tot spanningen tussen bevolkingsgroepen. Vervolgens werd het roer in de nieuwe wetgeving gewend. De schadelast beperking voor de gemeente stond centraal. De overschotten waren in ieder gemeente maar juist in de grote steden zeer welkom. Bovendien na een half jaar werken ( al, of niet met loonkostensubsidie) volgt WW, dus minder schade voor de gemeente. Er lopen niet voor niets juist op dit moment procedures bij de Centrale Raad van Beroep (waar ook de Belangenvereniging bij is betrokken) om juridisch vast te stellen in welke gevallen wel en in welke gevallen niet de WW rechten voor deze WWB-ers ontstaan.
3.4. Handhaving wetgeving in het algemeen
3.4.1. Rechtmatigheid kreeg prioriteit boven doelmatigheid Door allerlei mondiale maatschappelijke ontwikkelingen, maar specifiek die in Nederland, heeft bij de toetsing van de uitvoering van het beleid door of namens de overheid, de rechtmatigheid prioriteit gekregen ten koste van de doelmatigheid. Of onvriendelijk gezegd: maximalisering van de voorspelbaarheid/ zekerheid leidt tot prioriteit voor budget + regels en verwaarlozing van innovatie om de gestelde doelen te bereiken. Een bekend probleem waar overheid en grote bedrijven mee worden geconfronteerd (en diepgaand is onderzocht in de economische wetenschap, sinds jaren 70 van de vorige eeuw). De genoemde ontbrekende re-integratie criteria in de WWB bevordert dat de rechter weinig mogelijkheden heeft om de in de Awb bestuursrecht vastgelegde evenredigheid op te eisen.
3.4.2. De door de Trias Politica vereiste distantie bevordert de zwakke positie van de re-integrerende burger. De combinatie van distantie, met de niet tot stand gekomen criteria van eisen waaraan re-integratie trajecten moeten voldoen, en de hiervoor genoemde ontbrekende toetsingscriteria in de WWB alsmede de vermelde prioriteit voor rechtmatigheid, werkt negatief uit voor de rechtzoekende re-integrerende burger. Het vonnis in kort geding van de Rechtbank Rotterdam , sector civiel recht d.d. 8-8-2007 zaak/rol nummer 284286/KG ZA 07-429 lijkt met het oordeel van de Vereniging in deze eens te zijn. De rechter laat immers onder punt 4.4. weten dat het de gemeente zou sieren, al dan niet na een verder politiek debat een oplossing voor het hier aan de orde zijnde probleem te treffen.
34
3.5 Het bestaande arbeidsrecht blijkt aan ID-er, met vaste aanstelling, geen bescherming te geven Diagnose 4. De relatief geringe resultaten worden mogelijk ook veroorzaakt door het feit dat ook de kantonrechter, niettegenstaande (jurisprudentie) arbeidsrecht, geen bescherming tegen ontslag bleek te kunnen bieden Het Nederlandse arbeidsrecht kent redelijk veel jurisprudentie over respectievelijk anciënniteitsrechten bij ontslag en rechten van werknemers die duale opleidingen met een diploma hebben afgesloten. Hoewel ID-ers een vaste aanstelling hadden is het niet gelukt op grond van deze jurisprudentie ontbindingen van de overeenkomst door de kantonrechter te voorkomen en/of het verlenen van een vergunning tot ontslag op economische gronden door het UWV te verhinderen. Dit niet tegenstaande de volgende feiten: a. Kinderopvang: De betrokken ID-ers volgden de SPW opleiding MBO 3. Er waren bij het betrokken bedrijf vacatures, en op grond van het feit dat zij de opleiding volgden waren zij (volgens de wet) bevoegd het werk te verrichten. b. Andere ID werkgevers. Er waren bij de betrokken werkgevers vacatures; de ID –er had, in het kader van een duale opleiding bij zijn werkgever het diploma voor het vervullen van de functie verworven Op grond van het aantal dienstjaren en leeftijdscategorie zou de ID-er bij voorrang moeten zijn benoemd. Echter op grond van het feit dat de ID subsidie persoonsgebonden is en het ID werk aanvullend werk moest zijn, kwamen Kantonrechters (zoals vermeld) tot het oordeel dat; de ID-er geen anciënniteit opbouwt, en dat de arbeidsovereenkomst kan worden ontbonden als de ID subsidie wordt beëindigd.
December 2011 Belangenvereniging ID Rotterdam Postbus 52073 3007 LB Rotterdam www.idrotterdam.nl
35
Noten
i
In de periode april/ juni 2006 hadden rond 800 ID-ers naar aanleiding van de voorlichting door gemeente, bonden en
werkgevers zich ingeschreven in De Weg naar Werk, waarvan rond 100 voor een duale HBO Opleiding. ii
Inmiddels was de Vereniging ook vele leden armer. Van de ruim 800 die zich voor juli 2006 hadden ingeschreven en
waar de gemeente via de vakbond voor 740 X 9.000 euro p.p. ( € 6.660.000 ) voor de opleidingskosten van het ministerie SZW had ontvangen waren in oktober 2006 nog maar 350 in opleiding, zonder dat de Vereniging iets voor hen had kunnen doen. iii
De gemeente of het in haar opdracht werkende re-integratiebedrijf was eenvoudig de WW regels vergeten. De
betrokken 110 ID-ers hadden van de laatste 36 weken voor hun ontslag geen 26 weken gewerkt. Rotterdam bijvoorbeeld had slaven nodig om de stad schoon, heel en veilig te maken alsmede als bemiddelaar tussen witte instellingen en de allochtone bevolking. iv
Manifesten Baliewerkgroep: * Sociale zekerheid als investering, 2005 ISBN 90 6617 318.1 * Ontvoogde verhoudingen, kracht van mensen 2010 ISBN 978 90 77024 35 5
v
Kees Korevaar: “Op eigen kracht, arbeidsrelaties na de verzorgingsstaat” ISBN 978 90 244 00775
vi
SER Advies 2011 enz.
vii
Prof. Dr. G.H. Addink “Goed Bestuur”2010, ISBN 978-90-13-07513-7
viii
Diploma-demorcratie Mark Bovens , Anchrit Wille 2011: ISBN 0978 90 351 36-069
ix
Voorbeeld Overeenkomst Regionale Vraaggerichte Samenwerking, Raad voor Werk en Inkomen juni 2010
x
Diagnostiek bij allochtonen, Nico Bleichrodt, Fons van de Vijver 2001 ISBN 90-265-1673-8
36
