Democratisch deficit in het Koninkrijk1 1. Inleiding Met de aanvaarding van het Statuut in 1954 hebben Nederland, Suriname en de Nederlandse Antillen een bijzondere staatsvorm gekozen. Ze kozen niet voor een eenheidsstaat. Het werd ook niet een uitgesproken federale structuur, waarin de delen elk hun eigen regering en parlement hebben en de overkoepelende federatie haar eigen instituties heeft. De regering van zo’n uitgesproken federale staat legt verantwoording af aan zijn federale volksvertegenwoordiging, en de federatie heeft zijn eigen wetgevende macht. Ook in een democratische eenheidsstaat is er geen misverstand: een door het volk gekozen (mede)wetgever en een regering die verantwoording aflegt tegenover het gekozen parlement. Om begrijpelijke redenen is in het Statuut gekozen voor een afwijkende structuur, en daarmee is het probleem van het democratisch deficit ontstaan. Rijkswetten, die ook in de Caribische landen gelden, worden vastgesteld door de koninkrijksregering en het Nederlandse parlement; de Staten van Aruba, Curaçao en Sint Maarten hebben daarbij slechts beperkte bevoegdheden, zij hebben geen stemrecht. Bij de controle op de koninkrijksregering hebben de Caribische parlementen, de Staten, helemaal geen bevoegdheden. En de Nederlanders in de Caribische landen hebben geen invloed op de samenstelling van de Tweede en Eerste Kamer.2 Dat is geen probleem op het ruime terrein van de autonome taken van de landen, zoals ruimtelijke ordening, milieubeleid, zorg, onderwijs etc. Daarover maken zij hun eigen wetgeving, en kunnen de Staten hun eigen regering ter verantwoording roepen. Maar waar het gaat om de koninkrijksaangelegenheden als buitenlandse betrekkingen, defensie of het Nederlanderschap, of het optreden van de koninkrijksregering in het kader van de waarborgfunctie van het Koninkrijk, kan het probleem wel opspelen.3 Lange tijd werd het democratisch deficit niet als een ernstige tekortkoming ervaren. Voor zover mij bekend kwam het onderwerp pas vanaf 1997 ter discussie te staan. Vermoedelijk hield dat verband met het feit dat men decennialang ervan uitging dat het Statuut een tussenfase was, op weg naar de onafhankelijkheid van de Caribische landen. Toen echter medio jaren 90 van de vorige eeuw duidelijk werd dat Aruba en de Nederlandse Antillen deel wilden blijven uitmaken van het Koninkrijk, begon een zoektocht naar oplossingen voor het deficit. Het werd een zoektocht naar oplossingen voor een feitelijk onoplosbaar probleem. In 2007 wees (Mito) Croes erop dat door de voortschrijdende internationalisering de betrokkenheid van Koninkrijksorganen - en dus ook van de Staten-Generaal van het Koninkrijk - ten aanzien van steeds meer terreinen van overheidszorg toeneemt.4 De rol en de functie van die Staten-Generaal wordt dus steeds belangrijker, dus wordt het democratisch deficit steeds groter. Daarna is door de staatkundige hervorming van de Nederlandse Antillen van 2010 is het nodige veranderd. Het aantal consensusrijkswetten is relatief sterk gestegen. Ook wordt sindsdien vaker aanleiding gezien tot 1
Veel dank ben ik verschuldigd aan mr. Bettie Drexhage die commentaar gaf op eerdere versies van dit artikel. Nederlanders in de Caribische landen die 10 jaar of meer in Nederland hebben gewoond, hebben wel stemrecht voor de Tweede Kamer, artikel B1 van de Kieswet. 3 Ook bij consensusrijkswetten zoals de justitiële rijkswetten, die landsaangelegenheden regelen, kan dat het geval zijn. 4 A.G. Croes, Kiesrecht en Koninkrijksparlement, in H.R.B.M. Kummeling, J. Saleh (reds), Nieuwe verhoudingen in het Koninkrijk, Utrecht, 2007, blz. 61 e.v. 2
1
optreden in het kader van de waarborgfunctie van het Koninkrijk (artikel 43, tweede lid, van het Statuut). Het belang van de controle op de Koninkrijksregering is daardoor toegenomen. Helemaal sinds de aanwijzingen aan de Gouverneurs van Aruba en Sint Maarten wordt het democratisch tekort ervaren in de Caribische landen.5 De roep om een geschillenregeling op grond van artikel 12a Statuut is er niet voor niets.6 In dit artikel beschrijf ik eerst de relevante onderdelen van het Statuut, vervolgens de ideeën voorafgaand aan de totstandkoming van het Statuut. Dan volgt een chronologische beschrijving van hetgeen is gewisseld tussen de parlementen, tussen de Staten-Generaal en de Nederlandse regering, gelardeerd met wat jurisprudentie. Dan bespreek ik enkele gedane suggesties ter beperking van het democratisch deficit en tenslotte volgt een conclusie. 2. De regeling in het Statuut Het Statuut kwam in 1954 tot stand. Daarin is maar een heel beperkt aantal koninkrijksorganen genoemd. Er is wel een ministerraad voor het Koninkrijk (normaliter afgekort als RMR, rijksministerraad), bestaande uit de Nederlandse ministers aangevuld met voor elk Caribisch land een Gevolmachtigde Minister. Deze Gevolmachtigde Ministers worden benoemd door hun landsregering en ontvangen daarvan instructie. Zij dragen geen politieke verantwoordelijkheid. En zoals gezegd is er geen koninkrijksparlement. De bepalingen inzake wetgeving van de Grondwet zijn op grond van artikel 5 Statuut toepasselijk, uitgebreid met bevoegdheden voor de Staten, bijzondere gedelegeerden en de Gevolmachtigde Ministers.7 De Staten van de Caribische landen kunnen schriftelijk verslag uitbrengen over voorstellen van rijkswet, zij kunnen bijzondere gedelegeerden aanwijzen die de mondelinge behandeling van voorstellen van rijkswet bijwonen. Deze bijzondere gedelegeerden kunnen daar ‘voorlichting geven’ (oftewel het woord voeren), zij kunnen amendementen voorstellen, maar zij hebben geen recht van initiatief. Dat laatste hebben Gevolmachtigde Ministers wel; ook kunnen zij amendementen voorstellen. Bijzonder is dat de Gevolmachtigde Ministers, of, indien aanwezig, bijzondere gedelegeerden, zich voor de eindstemming kunnen uitspreken over een voorstel van rijkswet, zich tegen het voorstel kunnen verklaren en verzoeken om de behandeling aan te houden. Als de Tweede Kamer dan een voorstel aanvaardt met minder dan drie vijfde van het aantal uitgebrachte stemmen, wordt de behandeling geschorst en vindt nader overleg in de RMR plaats.8 Een inlichtingenplicht als artikel 68 Grondwet ontbreekt in het Statuut; ook geldt boven beschreven regeling in het Statuut slechts voor de behandeling van rijkswetgeving en niet voor controle op het beleid van de Koninkrijksregering. 3. De ideeën voorafgaand aan de totstandkoming van het Statuut In deze paragraaf geef ik een overzicht van de gevoerde discussies en de aangedragen suggesties voor oplossingen tot aan de totstandkoming van het Statuut. Daarin is veel gesproken over een ‘rijksparlement’. 5
Stcrt. 2013, 27 820, Stcrt. 2014, 20 467, Stcrt. 2014, 30 236. Zie ook de inleiding van E. Hirsch Ballin in De constitutionele orde van het Koninkrijk der Nederlanden, editie 2015/16, blz. 8. 7 De rijkswet op grond van artikel 20 Statuut is nooit vastgesteld. 6
2
Resolutie X- Conferentie 1948 In 1947 is het akkoord van Linggadjati tot stand gekomen. Daarin was bepaald dat het Koninkrijk der Nederlanden zou worden omgezet in een Nederlands-Indonesische Unie, bestaande uit enerzijds het Koninkrijk der Nederlanden, omvattende Nederland, Suriname en Curaçao (de oude benaming van de Nederlandse Antillen) en anderzijds de Verenigde Staten van Indonesië. In 1948 werd een Conferentie gehouden van Nederland, Suriname en de Nederlandse Antillen; oogmerk was een invulling te vinden voor een nieuwe rechtsorde, te regelen bij Rijksgrondwet. Een redactiecommissie had een aantal Resoluties voorbereid. De meest omstreden Resolutie betrof de instelling van een gemeenschappelijk vertegenwoordigend lichaam van het Verenigd Koninkrijk der Nederlanden als medewetgevend en controlerend rijksorgaan.9 Zij is uiteindelijk wel – iets geamendeerd – door de Conferentie aangenomen.10 De Resolutie bevatte een uitgebreide regeling waarvan hier enkele elementen worden genoemd. In de Rijksgrondwet moest een rijksparlement worden ingesteld, dat de volkeren van het Verenigd Koninkrijk der Nederlanden vertegenwoordigt. Er zou een Kamer van Afgevaardigden en een Senaat zijn. De Kamer van Afgevaardigden zou bestaan uit de parlementen van de drie landen, die elk als afdeling van genoemde Kamer optreden. De Senaat zou bestaan uit de Eerste Kamer, aangevuld met 5 door de Staten van Suriname en 5 door de Staten van de Nederlandse Antillen aan te wijzen leden. Voor de Surinaamse en Nederlands Antilliaanse leden van de verenigde vergadering (bedoeld werd de verenigde vergadering van de drie afdelingen van de Tweede Kamer) zou stemoverdracht mogelijk zijn. De rijkswetgevende macht zou worden uitgeoefend door de Koning en het Rijksparlement gezamenlijk. Verder regelde de Resolutie de behandeling van een ontwerp-rijkswet. Opvallend is dat indien een van de drie afdelingen van de Kamer van Afgevaardigden afwijkend zou hebben besloten over een ontwerprijkswet of amendement daarop, de Senaat zou beslissen. Voorts is opmerkelijk dat in onderdeel 20 er een inlichtingenplicht als in artikel 68 Grondwet was opgenomen, in het Statuut vinden we daar niets van terug: “dat de leden van het Rijkskabinet of hun daartoe gemachtigde(n) hetzij mondeling hetzij schriftelijk de verlangde inlichtingen, waarvan het verlenen niet strijdig kan worden geoordeeld met het belang van de Staat, dienen te geven aan de Kamer van Afgevaardigden hetzij in gescheiden, hetzij in verenigde vergadering, alsmede aan de Senaat; uitspraken naar aanleiding daarvan door de Kamer van Afgevaardigden zullen bij gescheiden behandeling niet kunnen worden gedaan dan na behandeling in de drie afdelingen.” Van Helsdingen gaat op dit onderdeel niet apart in. Binnen de Nederlandse ministerraad bestonden ernstige bedenkingen tegen de op de conferentie ingediende plannen voor een rijkskabinet en andere nieuwe rijksorganen. Het nieuwe kabinet-Drees, dat later in 1948 aantrad, vond het voorontwerp van de rijksgrondwet een te sterk federaal karakter hebben: ‘In plaats van zelfbestuur aan Suriname en de Nederlandse Antillen te geven is nu een
8
Artikelen 15 tm 19 van het Statuut. W.H. van Helsdingen, Het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, ’s-Gravenhage 1957, blz. 46 -53; de volledige tekst van Resolutie X is te vinden op blz. 46-47. 9
3
nieuw rijksbouwwerk ontworpen, dat boven het Nederlandse bouwwerk moet uittorenen”.11 Of, zoals Oostindie en Klinkers in schemavorm stellen: “Nederland wilde de Rijksgrondwet niet, maar ook de West was niet geporteerd voor een gelaagde structuur: te zwaar, te duur, te onrealistisch, te grote invloed overzee op Nederlandse besluitvorming, te grote belasting voor Surinaams en Antilliaanse kader.”12 De voorbereidingen voor een rijksgrondwet werden opgeschort (mede in verband met de onzekerheid over de totstandkoming van de Unie met Indonesië); er werd wel gewerkt aan Interimregelingen voor Suriname en de Nederlandse Antillen om hen alvast meer autonomie te geven. De Interimregeling voor de Nederlandse Antillen (1950) De Interimregeling voor de Nederlandse Antillen13 bepaalde dat de Staten van de Nederlandse Antillen drie gedelegeerden konden aanwijzen die gedurende vier jaren in beide Kamers der StatenGeneraal de behandeling van elk onderwerp dat de Nederlandse Antillen raakte, konden bijwonen en daar mondeling voorlichting konden verstrekken. Ook konden de Staten deze gedelegeerden vervangen door bijzondere gedelegeerden voor de behandeling van een aangewezen onderwerp. De Schets Nog voordat de Interimregeling in werking trad, werden de eerste besprekingen gevoerd over de “Schets voor een Statuut regelende de status van Nederland, Suriname en de Nederlandse Antillen in het Koninkrijk”14. De Schets hield niet een ‘superstructuur’ in zoals in de Rijksgrondwet, maar meer een structuur van samenwerking. Daarbij werd voorgesteld om vijf vertegenwoordigers voor ieder West-Indisch gebiedsdeel aan de Tweede Kamer toe te voegen; deze vertegenwoordigers zouden getrapt worden gekozen door de Staten. Aan de Eerste Kamer zouden van Suriname en van de Nederlandse Antillen elk drie vertegenwoordigers worden toegevoegd. De toevoeging zou alleen geschieden voor de aangelegenheden waarbij zij rechtstreeks betrokken zouden zijn. Ontwerp-Statuut Suriname Suriname kwam nog met een ontwerp-Statuut, waarin het nieuwe Koninkrijk een afzonderlijke entiteit zou zijn, dat de landen zou overkoepelen.15 Volgens de toelichting voelde Suriname steeds minder voor gemeenschappelijke organen, toch regelde het ontwerp de instelling van een (gemeenschappelijke) Rijksraad die verantwoordelijk zou zijn voor de uitoefening van de Koninklijke macht.16 Nederland en de Nederlandse Antillen hadden beide bezwaren tegen dit ontwerp. Werkstuk 10
Met de stemmen van Meijerink en Heldring tegen; bij amendement van Tilanus was de bevoegdheid voor Nederland tot stemoverdracht van twee stemmen per afgevaardigde vervallen. 11 Gert Oostindie en Inge Klinkers, Knellende Koninkrijksbanden, Het Nederlandse dekolonisatiebeleid in de Caraïben, 1940-2000, deel I, 1940-1954, blz. 107. 12 Idem, blz. 96. 13 Artikel XV, Stb. 1950. De Interimregeling voor Suriname (Stb. 1949, J 575, B.B. 1950, nr. 10) kende niet een dergelijke bepaling. 14 De Schets is niet in de Kamerstukken opgenomen. Ontworpen onder verantwoordelijkheid van Van Schaik. Gert Oostindie en Inge Klinkers, Knellende Koninkrijksbanden, Het Nederlandse dekolonisatiebeleid in de Caraïben, 1940-2000, deel I, 1940-1954, blz. 119-120. 15 Op 27 juni 1950 aangeboden. Niet als Kamerstuk gepubliceerd. 16 Van Helsdingen blz. 155.
4
De Conferentie van 1952 werd bij koninklijk besluit uitgenodigd een ontwerp voor een Statuut voor het Koninkrijk samen te stellen, met als uitgangspunt voor de bespreking het door gemachtigden van Nederland, Suriname en de Nederlandse Antillen in overleg opgesteld werkstuk.17 Dit Werkstuk beperkte het aantal koninkrijksaangelegenheden en wees als koninkrijksorganen de Nederlandse organen aan.18 Vooral dit laatste was een hele ommezwaai. In plaats van een aantal nieuwe staatsinstellingen te creëren, zoals in de ontwerp-Rijksgrondwet, was gekozen voor een eenvoudige opzet. De bestaande instellingen zouden niet worden vervangen door andere. Daarmee zou een evenwichtige ontwikkeling worden bevorderd. Ook zou de invoering van nieuwe apparatuur kostenverhogend werken en zou bovendien een relatief groot aantal personen uit Suriname en de Nederlandse Antillen moeten worden betrokken bij de werkzaamheden. En door de grote autonomie van de Caribische landen zouden er maar weinig koninkrijksaangelegenheden die hun belangen raken, overblijven. Reden temeer om de deelneming in de behartiging van koninkrijksaangelegenheden zoveel mogelijk in bestaande instellingen en organen te behouden.19 Suriname en de Nederlandse Antillen hadden afgezien van de verkiezing van eigen leden in de Staten-Generaal.20 De voorzitter, dr. W. Drees, wees er in zijn openingsrede op dat men ginds en hier is gaan inzien dat gestreefd moet worden naar een sobere en eenvoudige opzet, wil men vermijden dat personen, aan wier werkkracht de Surinaamse en Antilliaanse samenlevingen behoefte hebben, meer dan strikt nodig is daaraan worden onttrokken.21 Door onverwachte bezwaren van de zijde van Suriname, met name tegen de wijze waarop de verhouding tussen de zelfstandigheid van de landen en de eenheid van het Koninkrijk in het ontwerp was geregeld, werd de Conferentie verdaagd. De Conferentie werd in 1954 hervat. Daar werd uiteindelijk overeenstemming bereikt over het ontwerp-Statuut en de bijbehorende Officiële toelichting. In de sluitingsrede wees de voorzitter erop dat “staatsrechtelijk de bemoeienis van Nederland in de toekomst de taak is van de Koninkrijksorganen, waarin volgens het Statuut een belangrijke invloed aan Suriname en de Nederlandse Antillen toekomt”.22 Nadat Suriname en de Nederlandse Antillen bij de besprekingen over het Werkstuk in 1952 akkoord waren gegaan met de beperking van de koninkrijksaangelegenheden en hadden afgezien van eigen leden in de Staten-Generaal, was er geen discussie meer over wat we later het democratisch deficit gingen noemen. 4. Ideeën, standpunten, uitspraken over democratisch deficit van 2000 tot 2015 Die discussie kwam pas decennia later echt op gang. In februari 1997 noemde CDA-senator Hirsch Ballin het een democratische weeffout in het Statuut dat er geen democratische controle is op besluiten op Koninkrijksniveau. Hij pleitte voor een koninkrijksparlement.23 In de Tweede Kamer wees onder meer Gert Jan van Oven (PvdA) op het gebrek aan invloed op de wetgeving inzake koninkrijksaangelegenheden vanuit de Caribische Staten en het ontbreken van parlementaire controle op het handelen van de Koninkrijksregering. 17
Koninklijk besluit van 26 februari 1952, nr. 21, Van Helsdingen blz. 112. Kamerstukken II, 1951/52, 2454, nr. 1. 19 Deze argumenten werden genoemd in de inleiding bij het Werkstuk, zie Van Helsdingen, blz. 156. 20 Gert Oostindie en Inge Klinkers, Knellende Koninkrijksbanden, Het Nederlandse dekolonisatiebeleid in de Caraïben, 1940-2000, deel I, 1940-1954, blz. 122. Van Helsdingen, blz. 156. 21 Van Helsdingen blz. 115. 22 Van Helsdingen, blz. 140. 18
23
http://www.digibron.nl/search/detail/1e60aba1604a7a03e04212661fae4154/voorhoeve-positief-overkoninkrijksparlement
5
Werkgroep Democratisch deficit Koninkrijk In 2000 bracht de werkgroep Democratisch deficit Koninkrijk rapport uit.24 Deze gemengde parlementaire werkgroep was in 1997 ingesteld door het parlementair Contactplan Nederland, de Nederlandse Antillen en Aruba, een geïnstitutionaliseerd overleg tussen de drie parlementen. Delegaties van de Eerste en Tweede Kamer en beide Staten kwamen tweemaal per jaar bijeen om te spreken over verschillende onderwerpen die voor de drie landen van gemeenschappelijk belang zijn. Volgens het rapport van de Werkgroep doet het democratisch deficit in het Koninkrijk zich op twee manieren voelen: de samenstelling van de koninkrijksorganen en het ontbreken van de verantwoordingsplicht van de rijksministerraad tegenover een parlement en daarmee het ontbreken van controle op de koninkrijksregering. De werkgroep heeft zich geconcentreerd op oplossingen binnen de kaders van het geldende Statuut. Om de dominerende positie van Nederland bij de totstandkoming van rijkswetten te verminderen, kunnen de Staten en de Gevolmachtigde Ministers volgens de werkgroep de bevoegdheden die het Statuut biedt, vaker benutten. De Staten zouden vaker een inhoudelijk schriftelijk verslag kunnen leveren. Ze zouden vaker informeel overleg voorafgaand aan de schriftelijke behandeling van een voorstel van rijkswet kunnen voeren met Kamerleden of een Kamercommissie, evt. met behulp van videoconferencing. Ook de mogelijkheid bijzondere gedelegeerden te sturen voor de mondelinge behandeling van een rijkswet zouden de Staten meer kunnen benutten. Tenslotte zouden zij de Gevolmachtigde Ministers kunnen inschakelen om hun boodschap aan de Kamer over te brengen. Voorts zou het Statuut moeten worden gewijzigd om het primaat van de rijkswet tot uitdrukking te brengen; de tekst van artikel 14 van het Statuut biedt, volgens de werkgroep, een vrije keuze voor het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften bij algemene maatregel van rijksbestuur of rijkswet. Een interparlementaire commissie zou regelmatig overleg kunnen voeren met de RMR of een lid daarvan, over genomen besluiten en wetten en bestaande plannen. De leden van de IPC kunnen hun parlementen informeren en evt. standpunten in een vroeg stadium aan de RMR melden. Voor verdragen die alleen in de Caribische landen gelden, zou de goedkeuring bij landsverordening mogelijk gemaakt moeten worden. De Werkgroep stelt verder voor een koninkrijksparlement in te voeren, waarbij echter geen vertrouwensregel zal gelden. De Werkgroep voegt daaraan toe dat hiervoor een ingrijpende wijziging van het Statuut nodig is en dat zal waarschijnlijk pas kunnen worden gerealiseerd in het kader van een algemene herziening van het Statuut.25 Afdeling bestuursrechtspraak: Arubaanse Nederlanders geen stemrecht voor Tweede Kamer Twee Arubaanse politici (Eman en Sevinger) probeerden via de rechter het stemrecht voor de Tweede Kamer te verwerven en op die manier een oplossing te zoeken voor het democratisch deficit.26 In haar uitspraak van 21 november 200627 oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak dat
24
Kamerstukken 1999/2000, 27 198, nrs. 267 en 1. Kamerstukken 1999/2000, 27 198, nrs. 267 en 1, blz. 29. 26 Zij waren wel succesvol met hun actie om te bewerkstelligen dat de Nederlanders in het Caribisch deel van het Koninkrijk stemrecht kregen voor het Europees Parlement. 25
6
het Statuut (artikelen 14 tm 18) voorziet in democratisch gelegitimeerde inbreng van de ingezetenen van alle landen in het Koninkrijk – al is aan de inbreng voor de landen niet steeds op dezelfde wijze vorm gegeven - , zodat er geen inbreuk is op het kiesrecht, gewaarborgd in artikel 3 van het Eerste Protocol bij het EVRM en artikel 25 IVBPR. Bovendien stelt de Afdeling dat de Staten van de Caribische landen voor andere voorzieningen dan rijkswetgeving controle en invloed op het rijksbestuur kunnen uitoefenen via de Gevolmachtigde Ministers. Hierbij verwijst de Afdeling naar artikel 12 van het Statuut dat een conflictregeling bevat bij de besluitvorming binnen de RMR.28 Daarom is er volgens de Afdeling ook geen sprake van ongerechtvaardigd onderscheid in de zin van artikel 14 EVRM. Notitie over democratisch deficit van staatssecretaris BZK Bijleveld In januari 2008 stond wederom het democratisch deficit op de agenda van de interparlementaire bijeenkomst, inmiddels Parlementair overleg Koninkrijksrelaties (POK) geheten. Met het oog daarop werd de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) verzocht om een notitie met mogelijke opties voor de versterking van de democratische legitimatie bij de nieuwe staatkundige inrichting van het Koninkrijk. De staatssecretaris stelde in deze notitie dat uit de discussie over democratisch deficit in het Koninkrijk valt af te leiden dat vooral als probleem wordt gezien dat de beide Staten onvoldoende inbreng hebben bij de totstandkoming van koninkrijkswetgeving en dat er te weinig parlementaire controle is op de besluitvorming van de ministerraad van het Koninkrijk.29 In de notitie noemt zij als mogelijkheden voor de verbetering van de positie van de Staten het beter benutten van de mogelijkheden die het Statuut biedt bij de totstandkoming van rijkswetten, het toekennen van het recht van initiatief aan de Staten en het toekenning van het stemrecht aan een aantal bijzondere gedelegeerden bij de behandeling van voorstellen van rijkswet en andere aangelegenheden van het Koninkrijk. Voor deze laatste twee mogelijkheden is wijziging van het Statuut nodig. Zij vraagt zich vervolgens af of een door de eerdere werkgroep geopperde interparlementaire commissie (IPC) nog opportuun is. Het POK neemt al een aantal voor de IPC voorziene taken op zich. Bovendien heeft een IPC geen formele bevoegdheden. Tenslotte gaat zij in op het invoeren van kiesrecht voor de Tweede Kamer aan alle Nederlanders in de Caribische landen. Volgens de Raad van State zou dit kunnen zonder wijziging van het Statuut of de Grondwet, indien het aantal leden en de bevoegdheden gelijk blijven.30 Bij toekenning van dit kiesrecht is het mogelijk dat politieke partijen uit de Caribische landen worden vertegenwoordigd in de Kamer. Dan zouden zij ook meebeslissen over puur Nederlandse aangelegenheden. Daarmee zou 27
AB 2007, 121, met noot van P.J. Stolk. Zie ook S. Hillebrink en L.H.M. Loeber, De Kieswet onder vuur vanuit Aruba, NJB 2007, nr. 11, p. 615-618. 28 L. F.M. Besselink was zeer kritisch op deze uitspraak in Nederlands post-koloniaal kiesrecht: het Europees Parlement en de Tweede Kamer. Hij acht het discriminatoir dat een Australische Nederlander wel kiesrecht heeft voor de rijkswetgever, en de Nederlandse inwoner van de Caribische landen van het Koninkrijk niet. In NTER afl.4, 2007 , ook te vinden op http://www.google.nl/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=5&ved=0CDoQFjAEahUKEwij5a_o2s7IAhV GAxoKHUGiC8k&url=http%3A%2F%2Fdspace.library.uu.nl%2Fbitstream%2Fhandle%2F1874%2F25728%2Fbess elink_07_nederlandspostkoloniaalkiesrecht.pdf%3Fsequence%3D1&usg=AFQjCNFhdgr0qGx8Fh3C5rvdsJzNlehv Eg 29 Kamerstukken II 2007/08, 30 945, nr. 8.
7
ook die Caribische invloed bepalend kunnen zijn voor het aannemen van een motie van wantrouwen tegen een bewindspersoon of het hele kabinet. Als dat kiesrecht zou worden toegekend zouden mogelijk bevoegdheden van Gevolmachtigde Ministers en bijzondere gedelegeerden uit het Statuut moeten worden geschrapt. Anders dan de Raad van State sluit zij de noodzaak of wenselijkheid van Statuutwijziging dus niet uit als het kiesrecht zou worden uitgebreid. Verder wijst de staatssecretaris erop dat het EHRM in zijn uitspraak in de zaak van Eman en Sevinger, die – als Arubaanse Nederlanders - kiesrecht voor het Europees parlement opeisten, de huidige regeling niet in strijd acht met artikel 3 van het EVRM.31 Dat artikel geeft recht op vrije en geheime verkiezingen, maar dat recht is geen absoluut recht. Er zijn beperkingen mogelijk. Bovendien hebben de Nederlanders in de Caribische landen stemrecht voor hun eigen Staten; er zijn voldoende mogelijkheden de rijkswetgeving te beïnvloeden en de Nederlanders in de Caribische landen worden niet in dezelfde mate geraakt door besluiten van de Tweede Kamer als de Nederlanders in Nederland. Tenslotte bespreekt de staatssecretaris het koninkrijksparlement. In de ontwerp-Rijksgrondwet was daarvan nog sprake, maar later is daarvan afgezien. Alsnog invoeren daarvan zou een ingrijpende wijziging van de structuur van het Koninkrijk betekenen.32 Een koninkrijksparlement dat niet de vertrouwensregel kent, is niet een volwaardig parlement. In feite moet dan ook een aparte koninkrijksregering worden gecreëerd, los van de Nederlandse regering. Heiligt het doel dan nog wel de middelen, zo vraagt zij zich af. Bovendien kan de afbakening van bevoegdheden tussen koninkrijksparlement en landsparlement problemen opleveren. Wie moet daarover beslissen? En, mede in verband met de voorbereiding van de staatkundige hervorming van de Nederlandse Antillen, hoe moeten de verhoudingen in de samenstelling van dit parlement eruitzien? Verkiezing van de leden op basis van evenredige vertegenwoordiging is volgens de notitie vermoedelijk het eenvoudigste. De notitie eindigt met de vraag de vraag of het democratisch tekort werkelijk wordt gevoeld en zo ja, door wie. Rapport Kiezen voor het Koninkrijk Het Rapport Kiezen voor het Koninkrijk van de Commissie democratisch deficit onder voorzitterschap van mevrouw M. Brooks-Salmon werd uitgebracht op 11 november 2009. Deze commissie zag als haar opdracht praktisch uitvoerbare oplossingen te presenteren voor eventuele knelpunten in de democratische besluitvorming en controle op koninkrijksniveau. Zij stelt vast dat het Koninkrijk, net als iedere democratie, worstelt met “de juiste balans tussen de macht van de meerderheid, de vereiste autonomie en inbreng van de minderheid en de eigen rol van competentie”.33 De invloed van Nederland is erg dominant bij de voorbereiding van beleid en
30
In voorlichting van 18 september 2006, Kamerstukken II 2006/07, 30 800 IV en 30 461, 3, bijlage. EHRM 6 september 2007, EHRC 2007/148, zaken 17173/07 en 17180/07, met annotatie van W. van der Woude. AB 2007, 80, met noot van P.J. Stolk. NTM-NJCMBull. 2008, p. 251. 32 A.G. Croes stelt dat er een samenval is van de Nederlandse Staten-Generaal en de Staten-Generaal van het Koninkrijk en spreekt dus van een ontoelaatbaar democratisch deficit in het Koninkrijk. 33 Het is niet duidelijk wat de commissie bedoelt met “de eigen rol van competentie”. 31
8
rijkswetgeving. Het Statuut biedt wel mogelijkheden tot beïnvloeding bij (consensus) rijkswetgeving, maar weinig bij controle op beleid van de Koninkrijksregering. Een nieuw element in dit rapport is dat er apart aandacht wordt besteed aan consensusrijkswetgeving. Dit houdt ongetwijfeld verband met de voorstellen voor consensusrijkswetten rond de staatkundige hervorming van de Nederlandse Antillen.34 Ook wordt er gewezen op de ruimere mogelijkheid tot het vaststellen van algemene maatregelen van rijksbestuur dan door de wetgever in de afzonderlijke landen wenselijk wordt geacht (de zelfstandige amvrb). Tenslotte wordt gewezen op het ontbreken van het kiesrecht voor de Staten-Generaal, die materieel fungeren als koninkrijksparlement. De Commissie geeft een aantal praktische aanbevelingen als een eigen website van het Koninkrijk, beter gebruik van mogelijkheden als videoconferencing, een andere vormgeving van het interparlementair overleg, een betere benutting door de Caribische Staten van de door het Statuut al geboden mogelijkheden en een debat in de Staten-Generaal over een door de RMR uit te brengen strategisch beleidsdocument, de Staat van het Koninkrijk, in aanwezigheid van Caribische vertegenwoordigers en Gevolmachtigde Ministers. Ook opperde de Commissie de mogelijkheid van een permanente liaison bij de Staten-Generaal die voor landsparlementen relevant beleid en wetgeving volgt. (Kennelijk wordt iets anders bedoeld dan de in de Interimregeling genoemde algemeen gedelegeerde). Toekenning van kiesrecht aan de Nederlanders boven de 18 die in de Caribische landen wonen, voor de Tweede Kamer, en kiesrecht voor de Statenleden voor de Eerste Kamer beveelt zij verder aan. En voor de totstandkoming en beëindiging van consensusrijkswetten zou er een interinstitutioneel akkoord moeten komen, waarin drie onderwerpen in ieder geval moeten worden geregeld: het volledig respecteren van het verzet van de gevolmachtigde minister inzake consensusrijkswetgeving (de mogelijkheid dat het verzet van de gevolmachtigde minister wordt overruled door een besluit van de RMR – in artikel 12 Statuut- of door meer dan 3/5 van de uitgebrachte stemmen van de Tweede Kamer – artikel 18 – moet worden uitgesloten); het niet meer vermengen van regels met betrekking tot koninkrijks- en landsaangelegenheden in één rijkswet en het uitgangspunt dat in een consensusrijkswet wordt bepaald hoe deze wordt beëindigd.35 Reacties van Staatssecretaris BZK Bijleveld en later van minister BZK Donner De staatssecretaris werd gevraagd om te reageren op het rapport; zij hield zich daarbij nogal op de vlakte. Zij schreef niet namens de koninkrijksregering, bovendien ging ze ervan uit dat eerst de Caribische Staten en het POK er een standpunt over zouden bepalen.36 Ook minister Donner liet in januari 2011 weten dat hij het nuttig vond eerst “te vernemen van de verschillende parlementen en 34
De Rijkswet Gemeenschappelijk Hof van Justitie, de Rijkswet openbare ministeries van Curaçao, van Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba, de Rijkswet politie van Curaçao, van Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba, de Rijkswet raad voor de rechtshandhaving en de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten. 35 In een brief van 18 april 2011 aan de Minister van BZK heeft de PAR de aanbevelingen van de Commissie onderschreven. Alleen bij de toekenning van het actief kiesrecht aan Nederlanders woonachtig in Aruba, Curaçao of St Maarten zet de PAR een vraagteken bij de haalbaarheid, mede omdat gebleken is dat daarvoor geen draagvlak voor bestaat onder parlementariërs. 36 Kamerstukken II 2009/10, 32 123 IV, nr. 22.
9
regeringen waar precies onduidelijkheden worden ervaren en hoe die verhelderd kunnen worden, waar in de praktijk tekorten worden gevoeld, en zo ja door wie. “37 Voorlichting van de Afdeling advisering Raad van State In 2011 heeft het kabinet op verzoek van de Tweede Kamer nota’s uitgebracht over de toekomstvisie voor het Koninkrijk en over de waarborgfunctie.38 De Tweede Kamer heeft vervolgens voorlichting aan de Raad van State gevraagd in verband hiermee. In de voorlichting gaat de Afdeling advisering uitgebreid in op het democratisch deficit.39 Tot stand brengen van een Koninkrijksparlement zou recht doen aan het vereiste dat in een democratie wetgeving (mede) dient te berusten op de stem van alle burgers. Daarvoor zouden de bestaande structuren van het Koninkrijk moeten worden gewijzigd. Nu gaat de Afdeling– net als in de eerdere commissierapporten – uit van de bestaande structuren. De Afdeling wijst niet alleen op het ontbreken van een koninkrijksparlement, ook de RMR heeft een ander karakter dan het kabinet van een land binnen het Koninkrijk. Voor de RMR gelden de parlementaire vertrouwensregel en het uitgangspunt van eenheid van kabinetsbeleid niet. De Afdeling stelt dat de democratische legitimatie van de koninkrijksorganen nauwer luistert naarmate de Statutaire taken van het Koninkrijk meer liggen in de verticale verhouding tussen Koninkrijk en landen. Naarmate meer sprake is van onderlinge afstemming, gericht op het bereiken van consensus, doet al die horizontaliteit meer recht aan het belang van toereikend draagvlak in elk van de landen. Om het democratisch deficit te verminderen geeft de Afdeling een aantal suggesties. Ik som ze staccato op: -
De procedure van intern appel (artikel 12 Statuut) vaker benutten zodat daarvan een preventieve werking uitgaat;
-
Een onderraad vormen van de RMR, zodat de samenstelling evenwichtiger is; (er is een onderraad, de Raad voor Koninkrijksrelaties (RKR)40, deze komt al circa 4 jaar niet meer bijeen);
-
Voorlichting vragen aan de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk bij vragen over de verenigbaarheid met het Statuut van een voorgenomen besluit;
-
De mogelijkheden die het Statuut biedt aan de Caribische regeringen en Staten vaker benutten, evt. met videoconferencing;
-
Aan de Staten van elk Caribisch land bij wet het recht toekennen te bepalen dat verdragen die hun land raken, niet stilzwijgend, maar uitdrukkelijk, bij rijkswet worden goedgekeurd;
-
De Reglementen van Orde van beide Kamers der Staten-Generaal aanpassen zodat bijzondere gedelegeerden kunnen worden uitgenodigd voor bepaalde debatten waarin aangelegenheden van het Koninkrijk of van hun landen aan de orde komen;
37
Kamerstukken II 32 500 IV, nr. 28. Kamerstukken 2010/2011, 32 850, nrs 1 en 2. 39 Kamerstukken II 2010/11, 32 500 IV, nr. 50. 38
40
Staatscourant 17 december 2007, nr. 244 / pag. 8; Draaiboek voor de wetgeving, nr 114a.
10
-
De regering van elk Caribisch land bevoegd maken een geschil aanhangig te maken in de rijkswet op grond van artikel 12a Statuut;
-
Een koninkrijkssecretariaat invoeren dat de Gevolmachtigde Ministers en hun regeringen inhoudelijk-technische ondersteuning kan bieden bij de voorbereiding van de vergaderingen, bij de opstelling van rijkswetten en andere beleidsinitiatieven, als tegenwicht tegen de beleidsafdelingen van de Nederlandse ministeries.
Minister Donner en Eerste Kamer Eind 2011 heeft minister Donner in een schriftelijk overleg met de Eerste Kamer fijntjes opgemerkt dat er nog steeds geen standpunten van Kamercommissies, Caribische regeringen en parlementen op het rapport uit 2009 bekend waren.41 Voorts plaatst hij enkele kanttekeningen bij het begrip ‘democratisch deficit”. De term zou een tekort aan democratische controle op de besluitvorming binnen het Koninkrijk suggereren. Dat “miskent dat het Koninkrijk een staatsrechtelijk verband is tussen vier gelijkwaardige autonome landen met een volstrekt ongelijkwaardige bevolkingsomvang. […]een proportionele democratische vertegenwoordiging zou een ondemocratisch overwicht geven aan één land binnen het Koninkrijk terwijl een democratische vertegenwoordiging met ieder land als kieskring (met elk een eigen aantal vertegenwoordigers) een ondemocratische inbreuk zou maken op het beginsel van gelijkwaardigheid van iedere stem.[…] Of er een democratisch tekort is, veronderstelt een maatstaf die niet op voorhand duidelijk is.“ Overzicht van vertegenwoordiging van overzeese gebiedsdelen van andere landen Een volgende stap is gezet met de op verzoek van CU-Kamerlid Segers42 gezonden brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Kamer. Hierin beschrijft hij zonder enig nader commentaar hoe de overzeese gebiedsdelen van Portugal, Spanje, Denemarken, Frankrijk, Finland, de Verenigde Staten, Nieuw Zeeland en het Verenigd Koninkrijk in de nationale parlementen zijn vertegenwoordigd.43 In dit overzicht wordt wel beschreven hoe de overzeese gebiedsdelen in de nationale parlementen zijn vertegenwoordigd, maar niet wat de verhouding is tussen het moederland en de overzeese gebiedsdelen, laat staan dat er iets wordt gezegd over de vergelijkbaarheid met ons Koninkrijk. Uit de reactie van Segers blijkt dat hij de vraag vooral had gesteld in verband met de volgens hem gebrekkige representatie van de BES-eilanden in het nationale parlement.44 Arubaanse bijzondere gedelegeerden in Tweede Kamer Tenslotte is vermeldenswaard dat in juni 2015 voor het eerst sinds de behandeling van de rijkswetten in het kader van de staatkundige hervorming in 2010 bijzondere gedelegeerden 41
Kamerstukken I 2011/12, 33 000 IV, A. De Christen Unie heeft in zijn verkiezingsprogramma 2012 staan: “Het nieuwe Koninkrijk voldoet nog niet afdoende aan een essentieel vereiste in een rechtsstaat: de gelijkwaardigheid van alle burgers binnen het Koninkrijk. In een nieuw Masterplan voor het Koninkrijk der Nederlanden moet een oplossing worden gevonden voor het ‘democratisch gat’ bij beslissingen die de autonome landen in het Caribische gebied aangaan. Rijkswetgeving die alle landen binnen het Koninkrijk aangaat kan, om recht te doen aan de gelijkwaardige verhoudingen, alleen op basis van consensus tot stand komen.” 43 Kamerstukken II 2013/14, 33 750 VII, nr. 57. 44 Kamerstukken II 2014/15, 33 829, nr 5 (verslag algemeen overleg over elektronisch stemmen en tellen van 11 september 2014). 42
11
aanwezig waren in de Tweede Kamer. In behandeling was het voorstel van rijkswet tot goedkeuring van het verdrag van de Raad van Europa inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld. De Arubaanse bijzondere gedelegeerden spraken allen en dienden verschillende moties in. Hier is vooral van belang de motie van de bijzondere gedelegeerde Bikker, waarin hij verzoekt om de plenaire behandeling van rijkswetten zoveel mogelijk jaarlijks geclusterd te behandelen om zo de inbreng van bijzondere gedelegeerden te bevorderen.45 Hiermee is in ieder geval een daad gesteld die past in de lijn van Tjeenk Willink. Hij stelde dat het aan de parlementen in de afzonderlijke landen zelf is om het deficit op koninkrijksniveau te verminderen, onder meer door het beter benutten van de mogelijkheden die het Statuut biedt.46 Staatssecretaris Van Rijn zegde toe dat de Koninkrijksregering– als de Kamer rekening houdt met deze wens - daaraan gaarne mee zal werken. De voorzitter van de Tweede Kamer sprak bij afsluiting van het debat de hoop uit dat er vaker bijzondere gedelegeerden uit de Caribische landen aanwezig zullen zijn bij de behandeling van rijkswetten.47 5. Bespreking van enkele suggesties Als ik de balans opmaak zijn er allerlei suggesties gedaan om het democratisch deficit te verminderen, veelal op deelterreinen. Naast enkele praktische verbeteringen (betere benutting van technische mogelijkheden als videoconferencing, of een eigen website voor het Koninkrijk) kunnen de Gevolmachtigde Ministers en de Staten de mogelijkheden van het Statuut beter benutten. Ook zullen rijkswetten zoveel mogelijk geclusterd worden behandeld in de Tweede Kamer. Het is aan de beide Kamers om te beslissen of zij hun Reglementen van Orde willen aanpassen, zodat bijzondere gedelegeerden bepaalde debatten over hun land of over koninkrijksaangelegenheden kunnen bijwonen. Daarbij kunnen deze gedelegeerden niet de rechten die Kamerleden aan de Grondwet ontlenen, uitoefenen. Lange tijd heeft het initiatief-voorstel van Oven liggen slapen bij de Kamer, maar het is nu door zijn partijgenoot Van Laar weer opgepakt.48 Met dit voorstel tot wijziging van het Statuut wordt het primaat van de rijkswet worden vastgelegd; het beperkt de mogelijkheid algemeen verbindende voorschriften vast te stellen bij zelfstandige algemene maatregel van rijksbestuur (amvrb). Ik betwijfel of hiermee het aantal zelfstandige amvrb’s wordt verminderd; in de praktijk zijn die er al nauwelijks. Bovendien gaat het de laatste tijd vrijwel altijd om consensus-amvrb’s.49 Moet de mogelijkheid daartoe ook drastisch worden beperkt? Voor verdragen zijn verschillende adviezen gegeven. Verdragen die alleen in Caribische landen gelden, zouden bij landsverordening goedgekeurd moeten worden (advies werkgroep Democratisch deficit 2000) of de Staten moeten kunnen meebeslissen over stilzwijgende dan wel uitdrukkelijke goedkeuring van verdragen die hun land raken. De eerste suggestie is in mijn ogen in strijd met het Statuut en zal niet op politiek draagvlak kunnen rekenen. De tweede suggestie lijkt op een al bestaande mogelijkheid. Op grond van artikel 5 van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking 45
Kamerstukken II 2014/15, 34 038 (R 2039), nr. 14. Herman Tjeenk Willink, Belang en meerwaarde van het Koninkrijk, Comité Koninkrijksrelaties 4 juli 2002 http://www.comitekoninkrijksrelaties.org/?s=belang+en+meerwaarde. 47 Antilliaans Dagblad, 4 juni 2015. 48 Kamerstukken II 2015/16, 27 570 (R1672), nr. 9. 49 Het voorstel is niet van toepassing op de amvrb ex artikel 51 van het Statuut. Dat is ook niet een zelfstandige amvrb. 46
12
verdragen kan de Gevolmachtigde Minister - eventueel ook op verzoek van de Staten – al verzoeken om uitdrukkelijke goedkeuring van het verdrag. 50 Het voorstel van de Raad van State (2006) om een interinstitutioneel akkoord te sluiten over de totstandkoming en beëindiging van consensusrijkswetten is in 2009 overgenomen door de Commissie democratisch deficit (Kiezen voor het Koninkrijk). Beoogd is daarin een nadere uitleg te geven van bepalingen van het Statuut, met name artikelen 12 en 18. Dit akkoord wordt niet meer genoemd in de latere voorlichting van de Raad van State.51 Mij zijn geen gevallen bekend waarin deze bepalingen bij consensusrijkswetten zijn toegepast.52 Ik vraag me af of een dergelijk akkoord enige verandering in de praktijk zou opleveren. Een Koninkrijksparlement is een nieuw orgaan. Invoering van een koninkrijksparlement - of dit nu gebeurt door toekenning van stemrecht aan een vast aantal bijzondere gedelegeerden dan wel door daarvoor speciale verkiezingen uit te schrijven - vergt een ingrijpende wijziging van het Statuut. Hirsch Ballin als lid van de Eerste Kamer pleitte er al voor in 1997. De werkgroep Democratisch deficit (2000) adviseerde het in te stellen, maar dan zonder vertrouwensregel. De staatssecretaris vond een parlement zonder vertrouwensregel geen volwaardig parlement. Tegenover een koninkrijksparlement zou een koninkrijksregering moeten staan, los van de Nederlandse regering. Daarbij zou de afbakening van competentie van dit parlement tegenover de landsparlementen lastig zijn. En tenslotte: hoe zou de samenstelling eruit moeten zien? De eenvoudigste weg, die van de evenredigheid, levert ook weer een onevenwichtig geheel op. Toekenning van het kiesrecht aan de Nederlanders in Aruba, Curaçao en Sint Maarten voor de Tweede Kamer lijkt eenvoudig. Om de noodzaak van Grondwetswijziging te voorkomen zou het totaal aantal Kamerleden gelijk moeten blijven en zouden de Caribische Kamerleden kunnen meestemmen over aangelegenheden van het land Nederland. In het Engelse parlement stemmen de Schotten mee over zaken die geen betrekking hebben op Schotland. Toen daar de door Engelsen gewenste wijziging van de jachtwet aan de orde was, dreigden de Schotse parlementariërs die tegen te houden.53 Zo zouden de Schotse stemmen in het Engelse parlement ook beslissingen in EUkwesties sterk kunnen beïnvloeden. Een dergelijke bemoeienis van Caribische Kamerleden met Nederlandse landsaangelegenheden zou ook hier mogelijk zijn. Het is bovendien de vraag of het nog nodig is om de Statutaire bevoegdheden van de Staten, de bijzondere gedelegeerden en de Gevolmachtigde Ministers bij de parlementaire behandeling van rijkswetten te handhaven, als de Nederlanders in de Caribische landen al hun reguliere vertegenwoordigers in de Kamer hebben. Statuutwijziging zou naar mijn oordeel in dat geval in de rede liggen. Mogelijk zijn de Caribische 50
Artikel 5 luidt: 1. De stilzwijgende goedkeuring is verleend, indien niet binnen dertig dagen na een daartoe strekkende overlegging van een verdrag aan de Staten-Generaal door of namens een van de kamers of door ten minste een vijfde van het grondwettelijk aantal leden van een van de kamers de wens te kennen wordt gegeven, dat het verdrag aan de uitdrukkelijke goedkeuring zal worden onderworpen. 2. De Gevolmachtigde Minister van Aruba, Curaçao of Sint Maarten kan binnen dezelfde termijn dezelfde wens te kennen geven, indien het een verdrag betreft dat Aruba, Curaçao of Sint Maarten raakt. 3. Indien de in het eerste of tweede lid bedoelde wens te kennen wordt gegeven, wordt zo spoedig mogelijk een voorstel van wet tot goedkeuring ingediend. 51 Kamerstukken II 2010/11, 32 500 IV, nr. 50. 52 De Rijkswet Gemeenschappelijk Hof was in eerste instantie ten aanzien van Aruba geen consensusrijkswet. 53 De Schotten hebben net als de Caribische landen een eigen autonome taak en een eigen parlement. Daarnaast hebben ze zitting in het Engelse parlement. Schotse stem redt Engelse vos, schaadt Unie, NRC 15 juli 2015.
13
landen bij toekenning van kiesrecht voor de Tweede Kamer dan slechter af. Gezien de getalsmatige verhoudingen is zeer de vraag of zij dan een eigen vertegenwoordiger in de Kamer zouden hebben, die hun belangen onder de aandacht kan brengen zoals de bijzondere gedelegeerden dat nu wel kunnen doen. Overigens is het probleem van het democratisch deficit dan nog steeds niet geheel opgelost. De Eerste Kamer blijft dan nog steeds ongewijzigd.54 6. Conclusie In de huidige structuur van het Koninkrijk hebben de vier electoraten van de vier samenstellende delen van het Koninkrijk niet dezelfde invloed op de totstandkoming van rijkswetgeving en controle op de koninkrijksregering. Dat wordt ervaren als een democratisch tekort, al hebben de Staten en regeringen van de Caribische landen geen duidelijke reactie gegeven op de brieven van staatssecretaris Bijleveld en minister Donner. Het lijkt erop dat vooral Nederlandse parlementariërs en wetenschappers het probleem agenderen. Werkelijk politieke urgentie rond dit thema is nooit gevoeld, schrijven Oostindie en Klinkers dan ook in 2011.55 Het is vooral van Arubaanse zijde dat actie wordt ondernomen om het democratisch tekort te verminderen. Ik denk daarbij aan de (verloren) rechtszaak om kiesrecht voor de Tweede Kamer te krijgen en de (aangenomen) motie om geclusterde behandeling van rijkswetten te bepleiten zodat bijzondere gedelegeerden heel efficiënt in één bezoek de behandeling van verschillende onderwerpen kunnen bijwonen. Het democratisch tekort zou zich in een duidelijke federale structuur met koninkrijksorganen die losstaan van de landsorganen, niet hoeven voor te doen. Daarom is het niet verwonderlijk dat indertijd en nu weer (of nog steeds) wordt gepleit voor een federale structuur. Dat is echter politiek niet realiseerbaar en ook achten de betrokken regeringen en Staten dat onwenselijk. Binnen de huidige structuur blijkt het democratisch deficit een onoplosbaar probleem gezien de grote verschillen in bevolkingsaantallen. Het democratisch deficit zou - althans in theorie - te beperken zijn door het aantal koninkrijksaangelegenheden te verminderen. Maar de belangrijkste (buitenlandse betrekkingen, defensie, Nederlanderschap) zullen niet worden geschrapt. Als de landen financieel en bestuurlijk wat beter op koers zijn, is de waarborgfunctie vermoedelijk minder aan de orde en is het gebrek aan Caribische invloed bij de controle op de Koninkrijksregering minder van belang. Alle suggesties die hier besproken zijn, zijn lapmiddelen, want om het probleem echt op te lossen zou de hele structuur van het Koninkrijk moeten worden herzien. Nadenken en onderhandelen over een nieuwe structuur kost zoveel tijd, energie en geld, die de landen nu harder nodig hebben om hun eigen overheidsapparaat, wetgeving en financiën op poten te krijgen. Dus het blijft doormodderen… Geen wonder dat de landen zo sterk inzetten op de rijkswet die een regeling moet treffen voor geschillen tussen het Koninkrijk en de landen. Daarmee zou hun een tegenwicht worden geboden 54
Als in de toekomst nog eens wordt gesproken over de invoering van een kiescollege om Nederlanders in het buitenland invloed te geven op de samenstelling van de Eerste Kamer, zou ook het stemrecht van de Nederlanders in de Caribische landen aan de orde kunnen komen, zie Kamerstukken II 2014/15 33 900 nr. 10 of Kamerstukken I 2014/15 33 900 B. 55 Gert Oostindie en Inge Klinkers, Gedeeld Koninkrijk, De ontmanteling van de Nederlandse Antillen en de vernieuwing van de trans-Atlantische relaties, Amsterdam University Press, 2011.
14
tegen de Nederlandse dominantie binnen het Koninkrijk. Over die geschillenregeling gaan andere artikelen in deze bundel. Marion Bense Mr. M.M. Bense is werkzaam bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bij de directie Constitutionele Zaken en Wetgeving. Deze bijdrage is op persoonlijke titel geschreven.
15
