HET DEMOCRATISCH DILEMMA

HET DEMOCRATISCH DILEMMA Een onderzoek naar de „militante‟ democratieopvatting in de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens

Masterscriptie Politicologie juli 2011 Rosanne Goderie 5982154 Begeleidster: mw. dr. T. Akkerman Tweede lezer: dhr. prof. dr. M. Fennema

Inhoudsopgave

1. Inleiding

1.

2. Democratie

3.

2.1. Democratisch dilemma

3.

2.2. Procedureel vs substantief

4.

2.2.1. Procedurele democratieopvatting

4.

2.2.2. Substantieve democratieopvatting

8.

2.2.3. Procedureel vs substantief; een kwestie van tijd?

9.

3. Militante democratie

11.

3.1. Duitse militante democratie

11.

3.2. Het principe van de „militante democratie‟ in Europa

16.

4. Het principe van de „militante democratie‟ in de rechtspraak van het EHRM

22.

4.1. Historie EHRM

22.

4.2. Het EHRM en democratie

23.

4.3. Werkwijze en toetsingsschema van het EHRM

26.

4.4. Jurisprudentie

29.

4.4.1. Plan van aanpak

29.

4.4.2. Links- en rechtsextremisme

31.

4.4.3. Minderheidspartijen

34.

4.4.4. Anti-seculiere partijen

41.

4.4.5. Politiek geweld

47.

5. Positionering van het EHRM

53.

5.1 Balans

53.

5.2 Positionering

56.

Appendix

62.

Literatuurlijst

68.

1. Inleiding

“[it] will always remain one of the best jokes of democracy that it provides its own deadly enemies with the means with which it can be destroyed”. Joseph Goebbels.

Wanneer regeringen geconfronteerd worden met (politieke) bewegingen wiens ideeën strijdig zijn met democratische beginselen kunnen zij hier op verschillende manieren op reageren. Allereerst kunnen zij er voor kiezen om de „anti-democraten‟ in een debat te overtuigen van de waarde(n) van democratie. Deze oplossing is kort gezegd gestoeld op een liberale procedurele democratieopvatting volgens welke iedereen een kans dient te krijgen om de meerderheid te overtuigen van hun mening, ongeacht het mogelijk ondemocratische karakter ervan (Fennema 1997: 54). Men kan ook een meer preventieve aanpak voorstaan en ondemocratische deelnemers op een bepaald moment van het debat en de politieke arena uitsluiten. Dit betreft een zogenoemde substantieve democratieopvatting op grond waarvan - naast democratische procedures - ook bepaalde democratische beginselen gegarandeerd moeten worden (Rummens & Abts 2008: 513). Ingeval deze beginselen bedreigd worden dienen deze volgens substantieve democraten actief verdedigd te worden door middel van (juridische) uitsluiting van degenen die ze bedreigen. Als men deze democratieopvattingen zou koppelen aan landen zou men een continuüm kunnen maken van zuiver „procedurele democratieën‟ tot „substantieve democratieën‟. Op deze schaal zou de op de liberale (debat)traditie geënte VS zich dan bijvoorbeeld aan de ene kant van het spectrum bevinden, en Duitsland helemaal aan de andere kant. Duitsland beschikt over veel (sub)constitutionele middelen waarmee het zich kan beschermen tegen anti-democratische groepen en kan beschouwd worden als het prototype (streng) „substantieve democratie‟ of „militante democratie‟. Tussen deze „uitersten‟ kunnen andere landen geplaatst worden op basis van (de toepassing van) hun nationaal-juridische beschermingsmechanismen. Wanneer deze maatregelen in een concreet geval toegepast worden en de rechten van ondemocratische groepen beperkt worden kunnen deze groepen zich in Europa wenden tot het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in Straatsburg. Dit Hof is als orgaan van de Raad van Europa na de Tweede Wereldoorlog in het leven geroepen om toe zien op de naleving van mensenrechten uit het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) - en beperkingen van deze rechten op hun rechtvaardigheid te beoordelen. In deze scriptie bekijk ik hoe dit Hof zich positioneert op het in de vorige alinea geschetste continuüm. Ik stel mijzelf met andere woorden de vraag: Waar staat het EHRM ten aanzien van de procedurele danwel substantieve democratieopvatting? Om deze vraag te beantwoorden onderzoek ik hoe het Hof oordeelt in concrete casussen waarin Europese landen hun juridische middelen inzetten om zich („preventief‟) te beschermen tegen ondemocratische invloeden. Meer specifiek bekijk ik of, en op welke gronden, het Hof de ontbinding van politieke partijen - ten behoeve van de bescherming van de democratie - rechtvaardigt. Een dergelijke ontbinding houdt een beperking van de vrijheidsrechten van deze partijen in. Mijn uiteindelijke onderzoeksvraag is er dus één naar de verhouding tussen democratie en vrijheidsrechten in de rechtspraak van het Hof.

1

Er wordt wel gesteld dat het EHRM na de zaak van de Turkse Refah Partisi in 2003 een „militante‟ democratieopvatting heeft aangenomen en de bescherming van democratie in beginsel „verkiest‟ boven individuele mensenrechten. Ik bespreek in hoeverre deze stelling gestaafd kan worden op grond van de jurisprudentie en zal vaststellen dat deze rechtspraak sterk contextueel bepaald is. Mijn hypothese is dat het Hof een middenpositie inneemt op de onderhavige schaal en een afweging tussen individuele rechten en democratie het uitgangspunt is - in plaats van een van beiden „kanten‟. Het EHRM heeft een liberale democratieopvatting en benadrukt in zijn rechtspraak het belang van rechtsstatelijke principes en (gelijke) vrijheidsrechten. Daarnaast legt het een sterke link tussen democratie en mensenrechten; deze worden als elkaars voorwaarden gesteld; mensenrechten bestaan bij gratie van democratie en vice versa. Democratie heeft met andere woorden een belangrijke plaats in de jurisprudentie van het Hof. Wanneer democratische beginselen botsen met de uitoefening van vrijheidsrechten uit het EVRM maakt het Hof zoals hierboven gesteld een afweging tussen beiden; 1 „[some] compromise between the requirements of defending democratic society and individual rights is inherent in the Convention system‟.2 Door het EHRM worden - anders dan door het liberaalindividualistisch georiënteerde Amerikaanse Supreme Court - naast individuele vrijheidsrechten ook andere (gemeenschaps)beginselen van belang geacht, die tegen individuele vrijheidsrechten worden afgewogen; „One way to think about these Europese arrangements is as a system of „balanced rights‟ (Teitel 2007: 52). Alvorens ik aan de hand van jurisprudentie onderzoek op grond van welke criteria het Hof de afweging tussen vrijheidsrechten en democratie maakt zet ik eerst het onderscheid tussen de liberaalprocedurele en de substantieve democratieopvatting uiteen. Voorts bespreek ik in een apart hoofdstuk de Duitse „militante democratie‟ als model van een land dat gekenmerkt wordt door een actieve juridische bescherming van democratische beginselen. Dit deel dient ter illustratie van het idee achter de „streng substantieve‟ of „militante democratie‟. Na deze uiteenzetting schets ik het concept van de „militante democratie‟ in andere Europese landen om inzicht te geven in de verschillende vormen waarin „militante‟ maatregelen voorkomen in Europa. De extra aandacht voor de „militante democratie‟ komt voort uit het feit dat ik mijn jurisprudentieonderzoek naar de positie van het Hof in daaropvolgend hoofdstuk baseer op een sterk beschermende, „militante‟ maatregel; de ontbinding van een partij. Ik onderzoek in deze scriptie hoe het Hof oordeelt wanneer deze maatregel ingezet wordt in een concrete casus.3 Naast het eigen stappenplan van het Hof richt ik mij hierbij op de vragen i) wat het Hof beschouwt als een bedreiging voor de democratie ii) wat het zegt over het moment van ingrijpen door lidstaten en over iii) de proportionaliteit van de ontbinding en iv) in welke mate het rekening houdt met nationale context. In hoofdstuk 5 maak ik de balans op en schets ik een algemene ontwikkeling. De opbouw van mijn scriptie is dus als volgt: Eerst zet ik het „democratisch dilemma‟ uiteen; procedurele vs substantieve democratie (h. 2), vervolgens beschrijf ik het idee van de „militante democratie‟ in Duitsland en Europa (h. 3) om daarna de jurisprudentie van het EHRM met betrekking tot partij-ontbindingen onder de loep te nemen (h. 4). Ik sluit af met een concluderend hoofdstuk (5). Terwijl het Supreme Court vrijheidsrechten centraal stelt en van daaruit beoordeelt of een beperking ervan gerechtvaardigd is. EHRM 30 januari 1998, United Communist party of Turkey e.a. t. Turkije, appl.no. 19392/92, ro. 32. Rechtspraak EHRM via http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/search.asp?skin=hudoc-en. 3 Deze maatregel maakt een verregaande inbreuk op de vrijheidsrechten van een politieke partij; het betreft hun bestaansrecht. De argumentatie bij, en de rechtvaardiging van, de inzet van een ontbinding maakt deze meer of minder beschermend/‟militant‟. 1

2

2

2. Democratie § 2.1. Democratisch dilemma „Democratie‟ wordt vaak een „essentially contested concept‟ genoemd. Dit houdt in dat het begrip geen vastomlijnde definitie heeft en verschillende (soorten) beschrijvingen kent. Door de meeste mensen wordt „democratie‟ geassocieerd met vrijheid en gelijkheid (vrije verkiezingen, gelijke rechten, vrije meningsuiting).4 Deze beginselen kunnen dan ook beschouwd worden als de centrale principes van de liberale democratie (Lippincott 1965: 13). In het moderne democratiebegrip zijn in feite twee tradities met elkaar verzoend: de collectivistische continentale traditie, waarin volkssoevereiniteit en het recht op (politieke) gelijkheid centraal staan, en de meer individualistische, liberaal- Angelsaksische traditie waar de nadruk ligt op individuele vrijheid en de principes van de rechtsstaat (Thomassen 1991: 17). Democratie omvat in een notendop dus een zeker besluitvormingsproces waarin iedereen een gelijke stem heeft en waarbij de uitkomst („volkswil‟) bestaat uit de meerderheid van deze stemmen. Tegelijkertijd is het individu in een democratie beschermd tegen de meerderheid (overheid) door middel van machtenscheiding en grondwettelijke vrijheden zoals de vrijheid van meningsuiting en vrijheid van godsdienst. Deze rechten zijn voor iedereen gelijk; liberale grondwetten bevatten een algemeen grondrecht op gelijkheid voor de wet (Burkens e.a. 2001: 22). Volgens het liberale rechtsstaatidee houdt „ware vrijheid‟ in dat de overheid niet treedt in de wijze waarop een individu deze rechten invult. Men is met andere woorden vrij om te denken, zeggen en doen wat hij wil, zolang de rechten van anderen daarmee niet geschaad worden. Op politiek terrein houdt dit in dat men het recht en de vrijheid heeft om zich politiek te uiten en te organiseren. In een democratische samenleving bestaat ruimte voor een verscheidenheid aan (groepen met) verschillende meningen en (politieke) ideeën. Democratie garandeert - en wordt verondersteld gebaat te zijn bij - een gelijke competitie tussen verschillende visies. „Democratic theory embraces diversity of public opinion as a fact of political life and holds that society is best served by allowing equal competition among the various factions‟ (Fox & Nolte 1995: 14). Deze „etnic of tolerance‟ komt onder druk te staan wanneer een democratie te maken krijgt met bewegingen wiens ideeën of handelingen strijdig zijn met deze democratische instituties en beginselen van vrijheid en gelijkheid. Dit kunnen totalitaire partijen zijn die democratische middelen gebruiken om een „ondemocratisch‟ systeem in te voeren en bepaalde groepen vrijheden te ontzeggen. Maar dit kunnen ook dreigingen van buitenaf inhouden, zoals terroristische bewegingen. Regeringen zien zichzelf in een dergelijk geval voor het dilemma gesteld van de „tolerance for the intolerant‟; in hoeverre moet en kan een democratie zich beschermen tegen ondemocratische groepen zonder zelf de fundamentele waarden van tolerantie, vrijheid en gelijkheid te ondermijnen?5 In hoeverre moet „de democratie‟ tolerantie voor „de intoleranten‟ opbrengen? (Rummens & Abts 2008: 513). Het gaat hier met name om de vraag of, en in hoeverre vrijheidsrechten van deze „anti-democraten‟ afgenomen kunnen worden in naam van de democratische vrijheid zelf.

„Waaraan denkt u als u het woord democratie hoort?‟ „Vrije meningsuiting, persvrijheid (16,3 %), Vrijheid, vrij zijn, vrij land (15,2 %), Inspraak, medezeggenschap (5,5 %), Gelijkheid (4,9 %), Gelijke rechten en plichten (3,6%) e.v. (Thomassen 1991: 16). 5 Wat geeft de democratische meerderheid het recht de minderheid in zijn rechten te beperken? 4

3

Er kunnen met betrekking tot dit dilemma grofweg twee uitwegen of oplossingen genoemd worden die samenhangen met verschillende opvattingen over democratie; een tolerante of meer „passieve‟ aanpak van „ondemocratische‟ bewegingen, die ook wel verbonden wordt met de zogenoemde liberaalprocedurele opvatting van democratie. Daarnaast is een meer actieve en repressieve houding ten opzichte van „anti-democraten‟ mogelijk, die gestoeld is op een substantieve conceptie van democratie (Rummens & Abts 2008: 513).

§ 2.2. Procedureel vs substantief § 2.2.1. Procedurele democratieopvatting Volgens de procedurele benadering moet democratie opgevat worden als het kader waarbinnen legitieme besluitvorming tot stand komt. Democratie is in deze visie een „set van procedures‟ waarbinnen partijen moeten opereren bij het maken van politieke beslissingen en de strijd om machtsposities (Schumpeter 1944: 269). Volgens aanhangers van de procedurele democratie mag iedereen deelnemen aan het politieke proces zolang men zich aan de democratische spelregels houdt. Een besluit is „democratisch‟ als het op grond van democratische procedures tot stand is gekomen. Dat betekent volgens de meest strikte procedurele benadering dat deelnemers - slechts - af dienen te zien van (politiek) geweld. Minder strikte benaderingen veronderstellen daarbij ook bepaalde politieke omgangsregels zoals wederzijds respect en politieke representatie (Fennema & Maussen 2000: 379). Voor de rest dient er een onbeperkte uitingsvrijheid te bestaan; de democratische „marketplace of ideas‟ is volledig vrij, waarbij de staat geen morele of filosofische gronden heeft om bepaalde opvattingen als verwerpelijk te bestempelen (Rummens & Abts 2008: 513). Het idee van de procedurele democratie gaat terug op het liberale Verlichtingsdenken waarin het idee van een staatsmonopolie op de waarheid werd verworpen en een veelheid van „mogelijke waarheden‟ werd aangenomen. Iedere individuele mening („waarheid‟) werd van (gelijke) waarde beschouwd en diende ook de mogelijkheid te krijgen om gehoord te worden. Mensen moesten elkaar in debat, op basis van rationele argumenten, overtuigen van hun waarheid. Dit hield in dat ook degenen met een onorthodox standpunt de kans moesten krijgen om een meerderheid achter hun ideeën te krijgen. Deze standpunten dienden niet a priori uitgesloten te worden - zij konden immers de waarheid bevatten - maar weerlegd te worden met argumenten (Mill 1975: 17). Volgens procedurele democraten kunnen anti-democraten ook het beste bestreden worden door hen uit te nodigen voor het debat. De waarde van de democratie moet zich met andere woorden in de democratische praktijk bewijzen. Dit brengt het risico met zich mee dat een democratie zijn eigen ondergang creëert aangezien een democratische uitkomst niet van tevoren gegeven is. Een procedurele democratie bestaat zolang er een politieke wil is om zich democratisch te gedragen (Wise 1998: 305). De VS komt dichtbij de kenmerken van een liberale „procedurele democratie‟. In de VS wordt veel waarde gehecht aan een open, publiek debat waarin alle meningen gehoord moeten worden, ook wanneer deze extreem of ondemocratisch zijn. Er bestaat anti-„subversieve‟ wetgeving, maar deze wordt over het algemeen beperkt toegepast (Fox en Nolte 1995: 25). De nadruk ligt op individuele vrijheidsrechten die in beginsel ook onverkort gelden voor bewegingen met „ondemocratische‟ ideeën. 4

Het grondrecht op vrijheid van meningsuiting dat vastgelegd is in het First Amendment kan volgens Amerikaanse jurisprudentie slechts beperkt worden wanneer uitspraken een „clear and present danger‟ met zich meebrengen. Rechter Holmes van het Amerikaanse Supreme Court formuleerde de zogenoemde „clear and present danger‟ test in de zaak Schenck (1919) als volgt: „The question in every case is whether the words used are used in such circumstances and are of such a nature as to create a clear and present danger that they will bring about the substantive evils that Congress has a right to prevent‟.6 Holmes pleit in hetzelfde jaar voor een ruime toepassing van de test en verwijst naar John Stuart Mill voor een ruime uitingsvrijheid: „the best truth is the power of the thought to get itself accepted in the competetion of the market, and that truth is the only ground upon which their wishes safely can be carried out. That at any rate is the theory of our Constitution‟. 7 Meningen dienden volgens Holmes grondwettelijk beschermd te zijn „unless they imminently threaten immediate interference with the lawful and pressing purposes of the law‟.8 De meerderheid van het Supreme Court stond in opeenvolgende zaken in de jaren ‟20-„50 echter mildere vormen van de „test‟ voor dan zoals die door Holmes was geformuleerd. Overheidsoptreden was volgens het Supreme Court (ook) gerechtvaardigd in geval van „incitement‟ (of „bad intendency‟): „by utterances inimical to the public welfare, tending to incite crime, disturb the public peace, or endanger the foundations of organized government and threaten its overthrow‟.9 Door rechters Holmes en Brandeis werd een dergelijke „aansporing‟ onvoldoende geacht voor dergelijk ingrijpen en diende er onmiddellijk serieus gevaar te bestaan. Brandeis gaat zelf zo ver door te stellen dat een ingreep slechts toegestaan is wanneer de overheid geen „tijd meer heeft te antwoorden‟.10 De rest van het Supreme Court blijft zich in zijn uitspraken echter aansluiten bij „preventievere‟ tests zoals in Dennis v US (1951): „In each case [courts] must ask whether the gravity of the "evil," discounted by its improbability, justifies such invasion of free speech as necessary to avoid the danger‟. 11 Deze zaak betrof een veroordeling van leden van de Communistische Partij, waaronder algemeen secretaris Eugene Dennis, op basis van de Smith Act (1940). Deze wet stelde (lidmaatschap van) groepen strafbaar die samenzweerden tegen de overheid en deze met geweld omver wilden helpen. De zaak maakte deel uit van de zogenoemde McCartyprocessen; de Amerikaanse „heksenjacht‟ op vermeende communisten tijdens de Koude Oorlog (Dommering 2006: 168). Gesteld wordt dat het Supreme Court met de zaak Brandenburg v Ohio (1969) is „teruggekeerd‟ in de richting van de oorspronkelijke „clear and present danger test‟. Het oordeelde met betrekking tot veroordeelde Klu Klux Clan leiders dat de staat niet gerechtigd is „to forbid or proscribe advocacy of the use of force (..) except where such advocacy is directed to producing imminent lawless action and is likely to incite or produce such action‟.12 Er dient volgens het Supreme Court een duidelijke link te zijn tussen woorden en

Schenck v. United States, 249 U.S. 47, 39 S. Ct. 247, 63 L. Ed. 470 (1919). In de onderhavige zaak waren de verdachten, waaronder secretaris van de Socialistische partij Charles Schenck, veroordeeld voor een het schenden van de „Espionage Act‟ omdat zij pamfletten hadden laten drukken waarop zij tijdens de WO I de dienstplicht verwierpen. Het Supreme Court liet de veroordeling in stand omdat deze een „duidelijk aanwezig gevaar‟ opleverden en „induction efforts‟ in oorlogstijd belemmerden. Bron rechtspraak Supreme Court: http://supreme.justia.com/. 7 Abrams v. United States, 250 U.S. 616, 1180, 40 S. Ct. 17, 63 L. Ed 1173 (1919). 8 Idem. 9 Gitlow v. New York, 268 U.S. 652, 45 S. Ct. 625, 69 L. Ed. 1138 (1925). 10 Whitney v. California, 274 U.S. 357, 47 S. Ct. 641, 71 L. Ed. 1095 (1927). 11 Dennis v. United States, 341 U.S. 494, 71 S. Ct. 857, 95 L. Ed. 1137 (1951). 12 Brandenburg v. Ohio, 395 U.S. 444, 89 S. Ct. 1827, 23 L. Ed. 2d 430 (1969). 6

5

handelingen; woorden moeten aansporen tot onmiddellijke onwettige actie – en „gehoord‟ kunnen worden door publiek.13 Vrijheid van meningsuiting als hoogste goed Voor liberalen zoals Holmes en Brandeis zijn de fundamentele vrijheden van het individu, waaronder de vrije meningsuiting, „het grootste goed‟. Deze mogen slechts in het uiterste geval beperkt worden. Het gaat volgens deze opvatting in bovenstaande zaken niet zozeer om een afweging tussen vrijheid van het recht op meningsuiting en nationale veiligheid, maar om een beoordeling of en in welke mate een beperking van een individueel recht gerechtvaardigd is. Men dient eerst in debat te gaan met „antidemocraten‟; slechts wanneer dit niet meer mogelijk is (Holmes: „emergency‟, Brandeis: „no time to answer‟) mag men (juridisch) ingrijpen. Holmes kent bijvoorbeeld veel ruimte toe aan de ideeën van de Communistische partij: „If in the long run the beliefs expressed in proletarian dictatorship are destined to be accepted by the dominant forces of the community, the only real meaning of free speech is that they should be given their chance and have their way‟, aldus Holmes (in Lippincott 1965: 72). Benjamin Lippincott schrijft in „Democracy‟s dilemma‟ (1965) dat klassieke liberalen meer vrees hebben voor een onterechte beperking van individuele meningen („de waarheid‟) dan voor (de ideeën van) totalitaire partijen; „The traditional liberals, as a rule, harbored little fear of the totalitarian party, as a party; their great fear was that the government might persecute the individual member for dissenting opinions. [They] held that the totalitarian party was best handled by providing the widest possible area of freedom of speech, on the ground that the fallacies of the totalitarians could be met and defeated in open discussion, where truth would sooner or later prevail and render harmless erroneous ideas‟ (Lippincott 1965: 80). De auteur beschrijft dat traditionele liberalen het democratisch dilemma bezien vanuit een 19 e eeuws liberalisme, vanuit de visie van John Stuart Mill in On Liberty. „They treated the totalitarian party as if the main problem concerning it was the problem of speech of an individual member‟ (Lippincott 1965: 80). Evenals Mill zien zij een partij als een verzameling van (individuele) meningen en wijden vrijwel geen aandacht aan (mogelijke handelingen van) de partij an sich. Volgens Lippincott lag de focus van Mill en de traditioneel liberalen op de bescherming van het individu tegen de overheid - en waren zij in feite blind voor het feit dat onderdrukking van het individu ook van beneden af, via politieke partijen, kon optreden.14 De traditionele liberalen achtten het vanwege hun individuele benadering bovendien problematisch om een lijn te trekken tussen (leden van) een totalitaire partij en niet-totalitaire partijen: „As a group their key point was that a line could not be drawn between a Communist and a non-communist without suppressing ideas and persecuting innocent men. The feared, furthermore, that if the government was empowered to act against the Communist party, it might act another time against a regular party‟ (Lippincott 1965: 81).15 Dommering (2006: 168) schrijft dat de jurisprudentie van het Supreme Court na 1970 een fusie vormt van het „argument from truth‟ en het „argument from democracy‟ - dat (slechts) in vreedzame tijden een hoge bescherming van de vrijheid van meningsuiting oplevert. In recentere uitspraken zou het Hof sterk leunen op het „argument from democracy‟. Zie hoofdstuk 5. 14 Bovendien werden de aan rechten verbonden plichten van individuen en groepen onderbelicht in het 19 e eeuwse liberalisme. Door te ‟negeren‟ dat degenen die het recht op uitingsvrijheid claimden ook de (collectieve) plicht hadden om dit recht anderen niet te ontzeggen, „mist‟ deze stroming in wezen de grond om partijen te verbieden wanneer zij deze democratische plicht niet nakomen, aldus Lippincott (1965: 162). 15 Zoals eerder in deze paragraaf is beschreven wordt het probleem van ondemocratische partijen in de rechtspraak van het Supreme Court ook benaderd als een inperking op het recht op vrijheid van meningsuiting - aangezien er in de VS niet zoiets als 13

6

Geen dilemma? Volgens Lippincott hoeft er in theorie geen sprake te zijn van een democratisch dilemma als men de „misvattingen‟ van het traditionele liberalisme loslaat. Er is geen dilemma als men totalitaire partijen niet beschouwd als „bundels van individuen‟ maar als collectieve identiteiten die naast rechten ook (collectieve) plichten hebben, aldus Lippincott. Hij beschrijft dat ook in het werk van vroege liberalen een bijdrage gevonden kan worden voor „a realistic defense of a system of toleration and freedom‟ (Lippincott 1965: 194). Er bestaan met andere woorden ook liberale gronden om democratische beginselen te beschermen en in te grijpen in (de ideeën of handelingen van) totalitaire partijen voordat zij zich schuldig maken aan geweld of „revolutionary acts‟, aldus Lippincott. De auteur verwijst in dit kader onder andere naar John Locke (17e eeuw), Thomas Jefferson (18e eeuw) en J.S. Mill (19e eeuw). Voor Locke impliceerde het recht op (religieuze) vrijheid ook een plicht. In zijn Letter „Concerning Toleration‟ (1689) schreef hij dat degenen die de plicht om andere (religieuze) overtuigingen te tolereren niet erkennen, niet kunnen eisen om zelf getolereerd te worden. Hoewel Locke met name vreesde voor tirannie van bovenaf, zag hij dat een „tolerant systeem‟ niet gehandhaafd kon worden zonder dat men bereid was zich ten opzichte van elkaar te gedragen; „He saw that a system of tolerance could not be maintained unless there was a limit on tolerance at the margin, that is, at the point where a group of men were prepared to do away with the toleration for others‟, aldus Lippincott (1965: 194). In het werk van Mill kunnen eveneens grenzen aan (individuele) vrijheidsrechten gevonden worden. Hij schrijft in „On liberty‟ dat een persoon niet vrij zou moeten zijn om zichzelf vrijwillig aan slavernij te onderwerpen. „The principle of freedom cannot require that he should be free not to be free‟ (Mill 1974: 173). Doorvertaald naar groepsniveau is men evenmin gerechtigd om samen te komen met anderen om andermans vrijheden teniet te doen; „Thus the great advocate of liberty furnishes authorative support for the realistic liberals of the twentieth century, who aver that there is no right to use freedom of association in order to destroy it‟ (Lippincott 1965: 197). Ook John Rawls, een van de meest invloedrijke hedendaagse theoretici van de democratische samenleving, heeft zich bezig gehouden met het probleem van „tolerantie van de intoleranten‟ in zijn „Theory of Justice‟. Rawls stelt in een notendop dat de basisprincipes (vrijheden) die ten grondslag liggen aan een rechtvaardige samenleving ingeperkt mogen worden als dat noodzakelijk is voor - het voortbestaan van - die basisprincipes zelf, en in geval van een directe bedreiging ervan (Rawls 1971: 217). Dat betekent dat men gerechtigd is om de vrijheid van intolerante groepen te beperken wanneer het democratische debat geen uitkomst meer biedt en de „toleranten‟ ‟sincerely and with reason believe that their own security an that of their institutions of liberty are in danger‟, aldus Rawls (1971: 193). De „intoleranten‟ hebben vervolgens niet te klagen over schendingen van liberale beginselen waar zij zich zelf niet aan houden. In een notendop kunnen er binnen de liberale traditie dus (ook) gronden gevonden worden op basis waarvan de vrijheid van anderen beschermd mag worden ten koste van individuele vrijheidsrechten. Een ingreep in de ondemocratische ideeën van „intoleranten‟, geuit in georganiseerd verband, kan anders gezegd gerechtvaardigd zijn; misbruik van het collectieve recht op uitingsvrijheid mag onder meer beperkt worden wanneer dit „a clear and present danger‟ vormt voor democratische instituties. een (grond)recht op vrijheid van vereniging bestaat. De geschetste rechtspraak geeft aan dat het recht op uitingsvrijheid op een collectieve manier toegepast wordt en groepen, zoals de Communistische partij, „ondemocratisch‟ kunnen handelen en spreken. 7

§ 2.2.2. Substantieve democratieopvatting Zoals hierboven gesteld ligt de nadruk in een liberale „procedurele‟ democratie op het democratische debat en het recht op vrijheid van meningsuiting. Het risico dat de democratie zichzelf opheft door een machtsovername van anti-democraten wordt daarbij in feite genomen. Volgens de substantieve opvatting is een democratische mening daarentegen een voorwaarde om mee te doen aan het debat. Democratische procedures zijn op grond van deze visie geen (voldoende) doel op zich maar een middel ter realisering van (een samenleving met) bepaalde democratische beginselen (Fox & Nolte 1995: 16). Een besluit is volgens deze opvatting niet alleen democratisch als het op een democratische manier tot stand is gekomen; ook de aard van het besluit dient in overeenstemming te zijn met fundamentele waarden als verdraagzaamheid, vrijheid en gelijkheid. Deze principes zijn vooraf gegeven, ononderhandelbaar en mogelijk ook grondwettelijk vastgelegd. Democratische deelnemers dienen deze principes te (kunnen) onderschrijven. Voor substantieve democraten is het onmogelijk om beginselen van vrijheid en gelijkheid na te streven wanneer de mogelijkheid bestaat dat een groep deze democratische waarden teniet doet wanneer zij eenmaal een meerderheid heeft. Zij achten een repressieve aanpak van „ondemocratische deelnemers‟ dan ook noodzakelijk ter bescherming van de democratie. Het afnemen van politieke (vrijheids)rechten van anti-democratische groepen is daarbij de consequentie, waarmee democraten zich dus zelf schuldig maken aan het gebrek aan tolerantie dat zij de „anti-democraten‟ verwijten. In feite wordt er een noodzakelijke rangorde in substantieve (democratische) waarden aangebracht waarbij „tolerantie‟ in feite gedevalueerd wordt schrijft Harvey (2004: 409).16 „Substantive democrats prioritize the long time survival of the democratic form over the political rights of the antidemocratic actors‟ (Wise 1998: 305). Belangrijke kritiek op de procedurele democratieopvatting kwam onder meer van Carl Schmitt in de jaren ‟30. Deze Duitse filosoof bood een alternatief op het „procedurele positivisme‟ en relativisme dat overheerste in de Duitse Weimarrepubliek (Fox & Nolte 1995: 18).17 Hij baseerde zich daarbij op de Franse rechtsgeleerde Maurice Houriou. Schmitt maakte kort gezegd een onderscheid tussen de procedurele regels en de substantieve beginselen in een Grondwet. Volgens de filosoof zijn de laatsten, waaronder bijvoorbeeld het democratische karakter van de staat, een resultaat van een fundamentele beslissing van de „pouvoir constituant‟ (het volk) dat niet zo maar opzij gezet kan worden door de „pouvoir constitué‟ (gekozen volksvertegenwoordiging) op basis van procedurele regels. Schmitt stelt dat iedere Grondwet een onveranderlijke kern bevat die zijn identiteit belichaamt - en die beschermd moet worden; „The idea of the unalterable core (..) serves the function of legitimizing the establishment of legal institutions designed to prevent a democratic constitution of being turned against itself‟ (Fox & Nolte 1995: 19). De theorie van Schmitt kreeg bijval na de Tweede Wereldoorlog en heeft onder andere uitwerking gekregen in de Duitse Grondwet. In het volgende hoofdstuk wordt Duitsland beschreven als prototype van een streng substantieve democratie, of „militante democratie‟, welke gekenmerkt wordt door een grondwettelijk vastgelegde democratische kern. 18 Voor klassiek-liberalen is tolerantie een alles overstijgend principe. Ik baseer mij hier op de bespreking van Carl Schmitt door Fox en Nolte in „Intolerant democracies‟ (1995). 18 „Schmitt‟s theory is not limited to democratic constitutions (..) and should therefore be regarded as morally relative, as born out by Schmitt‟s own life‟ (…) Schmitt became the best-known legal defender of the Nazi regime once Hitler assumed power‟ (Fox & Nolte 1995: 20). 16 17

8

§ 2.2.3. Procedureel vs substantief; een kwestie van tijd? Ondemocratische bewegingen kunnen dus op verschillende manieren benaderd worden. Waar procedurele - of klassiek-liberale - democraten een ingreep in ondemocratische partijen uitstellen totdat er in feite geen „tijd‟ voor debat meer bestaat, achten substantieve democraten preventief ingrijpen gerechtvaardigd ter bescherming van democratische beginselen en de vrijheden van anderen. Een praktische invulling aan beide theoretische posities is lastig te geven. Wanneer achten traditionele liberalen het „tijd‟ om in te grijpen? Nadat de eerste tekenen van geweld zichtbaar zijn? De rechtspraak van het Supreme Court biedt enig inzicht en laat zien dat er een clear and present danger bestaat zodra er voorbereidingen getroffen worden voor een (gewelddadige) overname van de overheid, of wanneer opgeroepen wordt tot een directe overname of andersoortige „lawless action‟. In de ogen van substantieven zou de aankondiging van een overname an sich wellicht voldoende zijn om een beweging een halt toe te roepen en democratische instituties te beschermen. Beide kampen staan democratische beginselen en instituties voor. Alleen is dit voor substantieven een kwestie van „no matter what‟, terwijl procedurelen de democratische touwtjes in feite meer laten vieren; „no freedom for the enemies of freedom‟ tegenover „Real freedom is freedom to dissent‟ (Rummens & Abts 2008: 514; Capoccia 2001: 431). Landen zouden op basis van hun opstelling jegens ondemocratische bewegingen ingedeeld kunnen worden in één van deze twee categorieën. Wanneer een land weinig (wettelijke) beperkingen oplegt aan andersdenkenden en de nadruk legt op individuele rechten en vrijheid van meningsuiting zou het tot de (klassiek) liberale „procedurele democratieën‟ gerekend kunnen worden. In geval van een meer repressieve juridische aanpak, waarbij democratische beginselen tevens vastgelegd zijn in de Grondwet, zou het een „substantieve democratie‟ betreffen, waarin „anti-democraten‟ op juridische wijze bestreden worden wanneer hun ideeën strijdig zijn met deze normen (Fox & Nolte 1995: 27). Binnen deze twee stromingen zijn vervolgens ook weer onderverdelingen te maken, bijvoorbeeld op basis van de politiek-juridische cultuur van een land. Wanneer een land zijn beschikbare juridische middelen niet of slechts beperkt toepast, of wanneer juridische bestrijding gecombineerd wordt met een meer liberale aanpak kan volgens Fox en Nolte bijvoorbeeld gesproken worden van een „tolerante substantieve democratie‟ (Fox & Nolte 1995: 27).19 Los van deze subverdelingen zou men een denkbeeldige democratieschaal kunnen maken van substantief naar procedureel, waarbij de nadruk aan de substantieve kant op (constitutionele) democratische beginselen en een juridische bestrijding ligt, en aan de procedurele kant op liberale waarden en (vrijheids)rechten. In deze scriptie onderzoek ik hoe het EHRM op deze democratieschaal beweegt. Dit doe ik aan de hand van concrete casussen waarin het Hof oordeelt over de ontbinding van politieke partijen in Europa (zie voor deze keuze § 4.4.1.) Een ontbinding betreft een zware - of sterk verdedigende - maatregel ter bescherming van de democratie, die vergaande inbreuk maakt op de vrijheidsrechten van een partij.

Dit betreffen globale, theoretische kaders. In de praktijk zijn strikte lijnen tussen beiden typen democratieën moeilijk te trekken. Niettemin kunnen landen grofweg ingedeeld worden. Verderop in de scriptie zal gesteld worden dat het maken van subcategorieën binnen de categorieën „substantief‟ en „procedureel‟ problematisch is bij gebrek aan goede criteria. 19

9

Dergelijke maatregelen worden in de literatuur veelal onder de noemer „militant‟ gebracht, waarbij verwezen wordt naar de Duitse militante, strijdbare („wehrhafte‟) democratie. In de Duitse Grondwet zijn na de Tweede Wereldoorlog strenge maatregelen opgenomen ter bescherming van de democratie. Duitsland wordt daarmee opgevat als het prototype „streng substantief‟ ofwel „militante democratie‟. Het concept van de „militante democratie‟ - een actieve, juridische verdediging van democratische beginselen - is in meerdere „substantieve democratieën‟ in meer of mindere mate terug te vinden. Duitsland, Oostenrijk en Turkije zijn hier voorbeelden van. 20 Deze landen beschikken over verschillende (subs)constitutionele middelen waarmee zij hun democratisch systeem „actief‟ kunnen beschermen; de (constitutioneel vastgelegde) mogelijkheid tot de ontbinding van politieke partijen is er hier één van. Het EHRM krijgt over het algemeen het meest met dergelijke landen te maken met betrekking tot zaken die ontbindingen aangaan. In het volgende hoofdstuk zal ik eerst de Duitse constitutie bespreken om inzicht te geven in het concept „militante democratie‟ (§ 3.1). Vervolgens schets ik de uitwerking van het „militante principe‟ in andere Europese „substantieve democratieën‟ (§ 3.2).21 Ik schets de vormen en maten waarin het concept „militante democratie‟ voorkomt in Europa, om vervolgens te onderzoeken hoe ver het Hof „meegaat‟ met dit „concept‟ wanneer het een partij-ontbinding moet beoordelen in een concrete zaak. De casussen die ik in hoofdstuk 4 bespreken betreffen Duitsland, Turkije en Spanje, welke allen als (een vorm van) „militante democratie‟ kunnen worden beschouwd. 22

Zie Revenga Sánchez, M. (2003) „The move towards (and the struggle for) militant democracy in Spain‟. Paper presented at the ECPR Conference, Marburg, 18-21, September 2003. 21 Ik focus mij in deze scriptie dus op de militante juridische cultuur in Duitsland en overige Europese landen. Naast („militante‟) juridische bestrijding kan men bijvoorbeeld ook middels debat een omwenteling in de (ondemocratische) politieke cultuur proberen te bewerkstelligen. Zoals gesteld spits ik mij toe op de verschillende beschikbare juridische middelen. 22 Het is belangrijk om op dit punt alvast op te merken dat ik het concept van de „militante democratie‟ definieer als een actieve verdediging, een tijdige/preventieve ingreep in de activiteiten of het bestaansrecht van politieke partijen ter bescherming van het democratisch systeem. „Militant‟ ziet ten opzichte van „liberaal procedureel‟ op het moment dat ingegrepen wordt in de vrijheidsrechten van partijen. Met deze ingreep worden echter vaak tegelijkertijd vrijheidsrechten van anderen beschermd. Anders gezegd, tot bescherming van „democratie‟ behoort ook de bescherming van mensenrechten (al doet de term „militant‟ misschien anders vermoeden). 20

10

3. De militante democratie § 3.1. Duitse militante democratie De term „militant‟ is afkomstig van de Duitse filosoof Karl Loewenstein, die in 1937 een politiek essay schreef over het gebrek aan „militantie‟ in de Duitse Weimar Republiek (Loewenstein 1937: 426). 23 Loewenstein beschrijft hoe de Republiek zich onvoldoende bewapende tegen „de vijanden van de democratische orde‟. De fascistische beweging maakte gebruik van „emotionele technieken‟ waarmee het de massa voor zich won en waar de staat volgens Loewenstein onvoldoende tegenwicht aan bood. De democratie en het democratische tolerantiebeginsel werden gebruikt voor hun eigen vernietiging: „under cover of fundamental rights and the rule of law, the anti-democratic machine could be build up and set in motion‟ (Loewenstein 1937: 423). Het democratische systeem was in de optiek van Loewenstein „het Paard van Troje‟. Democratieën hebben in geval van ondemocratische bedreigingen geen keus dan het „democratische fundamentalisme‟ los te laten en zich „militant‟ op te stellen, aldus Loewenstein (1937: 430). Hij geeft aan dat dit ook gebeurde en dat in verschillende Europese landen in de jaren ‟30 antifascistische wetgeving tot stand kwam; „it took years to break trough the democratic misconception that the principle obstacle to defense against facsim is democratic fundamentalism‟. Loewenstein beschrijft deze maatregelen in zijn essay en stelt dat „democracy finally became militant‟ (Loewenstein 1937: 431). In de optiek van Loewenstein; „fire should be fought with fire‟, zelfs als dit het risico op - een schending van fundamentele principes of rechten zou inhouden (Loewenstein 1937: 432). De afweging tussen individuele rechten en bescherming van de democratie valt in de visie van Loewenstein dus duidelijk een kant op. De „militante democratie‟ is niet alleen een verdediging van de democratie, maar een verdediging „at all costs‟ waaronder individuele liberale vrijheidsrechten. Loewenstein geeft echter aan dat juridische bestrijding niet voldoende is om weerstand te bieden aan de emotionele techniek van „anti-democraten‟ (fascisten). Hij stelt dat er ook een politieke omwenteling moet plaatsvinden en er een democratische wil („to survive‟) moet zijn (Loewenstein 1937: 657). Juridische maatregelen dienen met andere woorden aangevuld te worden met een sterke „civil society‟ waarin extremisme wordt bestreden in de sociale sfeer. Deze „militante‟ democratie-opvatting is bepalend voor het karakter van de (huidige) Duitse Grondwet. De Grondwet (Grundgesetz) die na de Tweede Wereldoorlog werd opgesteld is in wezen een reactie op de ervaringen met het Nationaal-Socialisme. De opstellers van de nieuwe Grondwet wilden lering trekken uit het verleden en zorg dragen voor een stevige grondwettelijke bescherming van het democratische systeem. De Grundgesetz laat een duidelijke afwijzing zien van totalitarisme, en het „democratisch relativisme‟, dat werd beschouwd als een van de belangrijkste oorzaken van het succes van de Nazi‟s (Klamt 2008: 137; Obendörfer 2000: 236). 24 In de Duitse Grondwet is een reeks beschermende en preventieve maatregelen opgenomen die de wet een „militant‟ karakter geven, aldus Obendörfer (2000: 236). „Germany is known to have implemented a fairly explicit conception of militant democracy in its constitution‟ (Klamt 2007: 135). Loewenstein introduceerde het idee van de militante democratie in 1935 in het American Political Science review. Een van de redenen waarom de Weimar Republiek zich niet kon verdedigen tegen de groeiende macht van de Nazi‟s was het bewuste gebrek aan constitutionele middelen om de democratie te beschermen; de Duitse democratische-juridische cultuur van werd gekenmerkt door een open, liberaal systeem (Klamt 2008: 136). Dit was waar Carl Schmitt (§ 2.2.2.) zich tegen verzette. 23

24

11

Door Klamt wordt (het idee achter) de (Duitse) militante democratie beschreven als „a value-oriented fundamental decision of a democratic (constitutional) order which is expressed in the sum of all norms, institutions and measures to protect this democratic (constitutional) order and seeks to prevent especially the abuse of liberty‟ (Klamt 2007: 153). „Militante democratie‟ betekent met andere woorden een fundamentele keuze voor - een substantieve invulling van - de democratie en voor een set maatregelen ter bescherming hiervan. Terugvertaald naar het democratisch dilemma kozen de makers van de nieuwe Duitse Grondwet voor repressie in plaats van de tolerantie van „anti-democraten‟. Daarbij werd ook mogelijkheid tot inperking van vrijheidsrechten noodzakelijk geacht om misbruik van deze vrijheden door anti-democraten tegen te gaan.25 Vrijheidsrechten kunnen in Duitsland niet alleen beperkt worden ter bescherming van vrijheden van anderen, maar ook ter bescherming van (alle) „waarden met constitutionele status‟ (Thiel 2009: 115). Naast de mogelijkheid om fundamentele rechten van burgers onderling af te wegen en eventueel te beperken moest volgens de opstellers van de Grondwet dezelfde afweging gemaakt te kunnen worden tussen (de rechten van) burgers en (de grondbeginselen van) de democratie. De „militante democratie‟ heeft een constitutionele - en een rechten beperkende - waarde van zichzelf. Duitse „militantie‟ is niet alleen beschrijvend (deductief) van aard, bestaande uit een set maatregelen in (sub)constitutionele wetgeving ter bescherming van de liberaal-democratische orde; het is een constitutioneel principe met (eigen) substantieve inhoud: de „Grundgesetz‟ an sich is meer „militant‟ dan de optelsom van de militanten elementen, stelt Thiel (2009: 115). Hij noemt „militante democratie‟ een „constitutionele beslissing‟ met op zichzelf staande (juridische) waarde. 26 Het moet volgens Thiel echter niet opgevat worden als statisch concept, waarbij de afweging tussen individuele rechten en democratie per definitie aan de kant van de laatste uitvalt (militante democratie als „knock out‟ criterium), maar als een overkoepelend interpretatiekader waar vanuit het Duitse Constitutionele Hof rechten en waarden beoordeelt en afweegt (Thiel 2009: 135). Het feit dat het militante democratie principe (zelf) van constitutionele waarde is brengt geen directe verplichting voor burgers met zich mee. Het Constitutionele Hof heeft uitgemaakt dat het van burgers kan vragen om zich te gedragen als democraten en stelt de overheid in staat om degenen te bestrijden die dat niet doen (Baer 2000: 82). Er wordt „verwacht‟ dat burgers zullen opkomen voor de liberaaldemocratische orde - en zij hebben tegelijkertijd het recht om zich te verzetten tegen degenen die deze orde bestrijden volgens artikel 20(4) van de Grondwet. Er bestaat echter geen juridische plicht of verantwoordelijkheid voor burgers om de democratie te beschermen. Dit vraagt om een (innerlijke) aanvaarding van de „liberaal-democratische orde‟ wat niet geëist kan worden, aldus Thiel (2009: 116). Een „militante democratie‟ vraagt echter wel om „militante democraten‟ (of een militante „civil society‟) dus het wordt als wenselijk verondersteld om mensen op jonge leeftijd constitutionele waarden en een vorm van „constitutioneel patriottisme‟ bij te brengen (Thiel 2009: 116; Müller 2006: 278).27

The „militant democracy‟ principle „calls for limitations of political liberties to fight those who actively and aggressively fight democracy‟ (Thiel 1009: 115). 26 „The „militant democracy‟ is (..) the recognition of a principle prior to written constitutional law, born in mind by the creators of the German constitution, and „exploited‟ by interpretation of the Basic Law‟s wording (…) it outreaches this norms and is in force even in „unregulated fields‟ (Thiel 2009: 136). 27 Voor ambtenaren bestaat er wel een grondwettelijke plicht tot loyaliteit aan de „liberaal-democratische orde‟ (zie volgende pagina). 25

12

De liberaal-democratische orde De Duitse militante democratie dient kort gezegd ter bescherming van de „liberaal-democratische orde‟ („freiheitliche demokratische Grundordnung‟). Dit is een kernbegrip uit de Duitse Grondwet en komt terug in verschillende artikelen (Klamt 2008: 137). Het Constitutionele Hof definieerde deze „Grundordnung‟ in 1952 als volgt:28 „The free democratic basic order can be defined as an order which excludes any form of tyranny or arbitrariness and represents a governmental system under a rule of law, based upon self determination of the people as expressed by the will of the existing majority and upon freedom and equality. The fundamental principles of this order include at least: respect for the human rights given concrete form in the Basic Law, in particular for the right of a person to life and free development; separation of powers; responsibility of government; lawfulness of administration; independence of the judiciary; the multiparty principle; and equal of opportunities of all political parties‟.

De „liberaal-democratische orde‟ en de rechten die burgers daarin hebben zijn beschermd tegen afschaffing en amendement. Een essentieel element van de Duitse Grondwet is het vastgelegde principe dat bepaalde beginselen niet gewijzigd kunnen worden. Volgens de „eeuwigheidsgarantie‟ („Ewigkeitsgarantie‟) in artikel 79 (3), 1, 20 van de Grondwet is amendement van een aantal beginselen onmogelijk; „de grondwettelijke bescherming van menselijke waardigheid, democratie, federalisme, de republikeinse overheidsvorm, machtenscheiding, en van de rechtsstaat‟. De verwijzing naar de „liberaal-democratische orde‟ in de artikelen 10, 11, 18 en 21 geeft aan dat deze geen „orde‟ onderwerp van debat is. Partijen kunnen bijvoorbeeld verboden worden wanneer hun ideeën in strijd zijn met de liberaal-democratische orde (artikel 21). Ook de „verbeurdverklaring‟ („verwirkung‟) van grondwettelijke vrijheidsrechten kan gerechtvaardigd zijn om deze te beschermen (artikel 18).29 Het idee van de „militante democratie‟ werd door het Duitse Federale Constitutionele Hof („Bundesverfassungsgericht‟) in 1956 geïmplementeerd in de constitutionele theorie (Thiel 2009: 111). In de zogenoemde KPD-zaak loste het Hof het democratisch dilemma op door uit te maken dat het verbieden van een politieke partij als instrument van de militante democratie een uiting was van de wil om een fundamenteel probleem van de liberaal democratische orde op te lossen; ‟a reflection of the experiences of the constitutional legislator, who thought he could not realize the principle of neutrality of the state towards political parties in pure form in a specific historical situation, a confession to a militiant democracy‟.30 In Duitsland is het recht van politieke partijen, als „kernelementen‟ van de democratie, in de Grondwet vastgelegd. Een verbod op (intolerante) partijen was volgens het Hof echter niet in strijd met constitutionele waarden maar een uiting van de constitutionele verplichting om de waarden van de „constitutionele democratische orde‟ te beschermen (Klamt 2007: 138). Het principe van de „militante democratie‟ kwam vanaf toen op diverse manieren terug in de jurisprudentie van het Hof. Het maakte bijvoorbeeld uit dat „de militante democratie‟ maatregelen rechtvaardigde tegen een sergeant-majoor die de liberaal-democratische orde in een publiek debat in twijfel trok. 31 BVerfGE 2, 1. Ik baseer mij bij de rechtspraak van het Duitse Hof in deze paragraaf op (Engelstalige) beschrijvingen uit Thiel, M. (ed.) (2009) The „militant democracy‟ principle in modern democracies. Farnham: Ashgate Publishing, welke (taal) ik citeer. 29 Vrijheidsrechten van partijen worden hier dus beperkt of afgenomen ten behoeve van de bescherming van de democratie of de liberaal-democratische orde. De vrijheidsrechten van anderen maken hier („vervolgens‟) ook deel van uit. 30 BVerfGE 5, 85, 139. 31 BVerfGE 28, 36, 49. Thiel (2009; 114) schrijft dat het „militante democratie principe‟ in verhouding een kleiner aandeel heeft in meer recente rechtspraak van het Constitutionele Hof. Het politieke klimaat is veranderd en het gevaar voor de „liberaaldemocratische orde‟ van rechts-extremisten is bijvoorbeeld relatief laag. „In over 60 years, the Grundgesetz has proven its value‟. 28

13

Artikel 18 Verlies van vrijheidsrechten Zoals gesteld kunnen vrijheidsrechten in Duitsland beperkt worden ten behoeve van de constitutionele democratie (zelf). De Duitse Grondwet bevat een ongebruikelijke en symbolische „anomalie‟, schrijft Klamt (2009: 138). Artikel 18 van de Grondwet stelt dat degenen die de in het artikel genoemde vrijheidsrechten misbruiken om de liberaal-democratische orde te bestrijden deze vrijheden ook kan verliezen. Fundamentele politieke rechten, zoals de vrijheid van meningsuiting (art. 5) of de vrijheid van vereniging en vergadering (art. 8, 9) kunnen op dat moment afgenomen worden. Dat houdt bijvoorbeeld in dat men in geval van een strafrechtelijke vervolging geen beroep kan doen op (één van) deze rechten. Het Duitse Constitutionele Hof beslist op basis van een parlementaire motie of een „verbeurdverklaring‟ van deze rechten gerechtvaardigd is. In een dergelijk geval moet er een sprake zijn van een onconstitutionele „strijd‟ tegen de liberaal-democratische orde, welke een „actieve en agressieve modus operandi‟ vereist (Thiel 2003: 117). Bij deze ogenschijnlijk harde maatregel kunnen twee kanttekeningen gemaakt worden. Allereerst worden deze rechten slechts voor een bepaalde tijd afgenomen. Daarnaast is de praktische relevantie van deze bepaling beperkt aangezien deze sinds 1949 slechts vier keer is aangeroepen, en alle keren afgewezen is door het Hof (Thiel 2009: 118). Artikel 21(2) Verbod politieke partijen Buiten een ontzegging van rechten op grond van artikel 18 kunnen er in Duitsland andere juridische maatregelen getroffen worden tegen „vijanden van de democratie‟ (in de vorm van politieke partijen). Allereerst is van belang nog eens op te merken dat politieke partijen een expliciete grondslag hebben in de Duitse Grondwet. Artikel 21 van de Grundgesetz geeft aan dat politieke partijen in vrijheid gevormd mogen worden en dat zij participeren in de formatie zoals die voorkomt uit de wil van het volk. Hun interne organisatie dient in overeenstemming te zijn met democratische beginselen. Volgens het tweede lid van artikel 21 kunnen politieke partijen onconstitutioneel verklaard en verboden worden wanneer zij de liberaal-democratische orde willen ondermijnen of afschaffen, of wanneer zij het bestaan van de Duitse Federale Republiek in gevaar brengen. 32 Het Federale Constitutionele Hof beslist over een verbod op een partij na een verzoek van de federale overheid, de overheid van een deelstaat of een-derde van de afgevaardigden van de Bundestag (Obendörfer 2000: 239). De Duitse geschiedenis heeft slechts in twee gevallen een partijverbod voortgebracht: in 1952 en 1956. In 1952 werd de in 1949 opgerichte rechts-extremistische Sozialistische Reichspartei (SRP) als opvolger van Hitler‟s NSDAP - zonder veel commotie - verboden door het Constitutionele Hof. 33 Inzake het verbod op de linkse Kommunistische Partei Deutschlands (KPD), dat wel (al) discussie over het verbieden van partijen met zich meebracht, stelde het Duitse Hof dat een partij een aantoonbare en consequente bedoeling moest hebben om de liberaal-democratische orde te bestrijden (Wise 1998: 310). Daarnaast moest uit de houding van de partijleden de ernst van hun voornemens om de liberaaldemocratische orde te vernietigen op te merken zijn. 34 Artikel 21: „1. Politieke partijen nemen deel aan de vorming van de politieke wil van het volk. Zij worden in vrijheid opgericht. Hun interne organisatie moet voldoen aan de democratische beginselen. Zij moeten publiekelijk verantwoording afleggen voor hun activa en voor de bronnen en het gebruik van hun fondsen. 2. Partijen die, op grond van hun doelstellingen of het gedrag van hun aanhangers, de liberaal-democratische orde trachten te ondermijnen of het bestaan van de Bondsrepubliek Duitsland in gevaar brengen, worden ongrondwettig verklaard. Het Federale Constitutionele Hof beslist over deze ongrondwettelijkheid.‟ 33 BVerfGE 2, 1. 34 Het gaat hier dus niet om criminele, maar om „onconstitutionele‟ activiteiten. De zaak kwam voor het EHRM (zie hoofdstuk 4). 32

14

Pas weer in de jaren ‟90 worden er (tevergeefs) verzoeken ingediend om „ondemocratische‟ partijen te verbieden. Door de Senaat van de provincie Hamburg wordt in 1993 een petitie ingediend om een kleine rechts-extremistische partij, de Nationale Liste (NL), te verbieden. In hetzelfde jaar vroegen de Federale regering en de Federale Raad om een verbod van de Duitse arbeiderspartij; Freitliche Deutsche Arbeiterpartei (FAP). Volgens het Constitutionele Hof konden de NL en de FAP echter niet opgevat worden als politieke partijen in de zin van artikel 21 van de Grondwet (en § 2.1 van de Parteingesetz), en de beide moties werden afgewezen. Het ontbrak de „partijen‟ aan de noodzakelijke partijorganisatie en interne structuur, en zij misten een redelijk ledenaantal en publieke bekendheid. 35 Aan het einde van de jaren ‟90 verzochten de Federale overheid, de Bundestag en de Bundesrat om een verbod op de rechts-extremistische Nationaldemokartische Partei Deutschlands (NPD). Dit verzoek werd door het Constitutionele Hof afgewezen; vanwege betrokkenheid van de geheime dienst bij de activiteiten van de partij bestond er onvoldoende „afstand van de staat‟ om de zaak te behandelen.36 Afgezien van enkele oplevingen is artikel 21(2) in de praktijk dus nog weinig relevant. Overige (sub)constitutionele maatregelen; Duitse Strafwet en noodwetgeving Het „militante democratie‟ principe komt ook terug in verschillende regelingen op subconstitutioneel niveau, zoals het bestuurs- en strafrecht. In het Duitse Strafgesetzbuch komen bijvoorbeeld diverse bepalingen voor waarin handelingen „gericht tegen de constitutionele orde‟ strafbaar worden gesteld, waaronder bijvoorbeeld propaganda en symbolen van „antidemocratische‟ organisaties en landverraad („verfassungshochverrat‟) met behulp van (de dreiging met) geweld. Er is ook een paragraaf in de Strafwet gewijd aan „bedreigingen voor de rechtsstaat‟, waaronder (geweldloze) activiteiten als het verspreiden van het programma van een verboden partij (§ 87, 88 Duitse Strafwet). Een uitgebreide bespreking van de verschillende Duitse subconstitutionele maatregelen valt buiten het bestek van deze scriptie. Op deze plaats wil ik slechts aangeven dat het principe van de „militante democratie‟ op verschillend (wets)niveau doorwerkt. Daarnaast biedt de Duitse Grondwet tenslotte ook mogelijkheden tot het uitroepen van een noodtoestand in geval van uitzonderlijke omstandigheden, waaronder interne en externe, openlijke en acute bedreigingen van de liberaal-democratische orde. In dergelijke gevallen kunnen oorspronkelijke bevoegdheden en regelingen ad hoc gewijzigd worden. Resume De Duitse Grondwet bevat, kortom, een aantal strenge maatregelen ter bescherming van de liberaaldemocratische orde die de constitutie - en de Duitse democratie - een „militant‟ karakter geven. De wet is gebouwd op een substantiële kern die „democratie‟ zelf bevat. Deze kern is beschermd tegen enige juridische aanpassing. De Duitse juridische cultuur ten opzichte van zijn „democratische identiteit‟ kan daarom een „militante substantieve democratie‟ genoemd worden (Fox & Nolte 1995: 415; Klamt 2008: 140).

Organisaties (die niet als politieke partij gekwalificeerd kunnen worden) kunnen wel verboden worden door de Federale minister van Binnenlandse zaken op grond van artikel 9 (2) van de Duitse Grondwet. 36 BVerfGE 91, 262; 276. 35

15

§ 3.2. Het principe van de ‘militante democratie’ in Europa In het vorige deel heb ik de Duitse militante democratie beschreven: deze wordt gekenmerkt door een actieve, (sub)constitutionele verdediging van substantieve democratische beginselen jegens degenen die de democratie willen aantasten. In de literatuur ontbreekt het aan een eenduidige definitie van het idee achter - de „militante democratie‟; (abstracte) beschrijvingen variëren van „alerte democratie‟, „klaar om zichzelf te verdedigen‟, tot „strijdbaar‟ ten opzichte van „de vijanden van de democratie‟ (Thiel 2009: 109). Mijns inziens biedt de ruime formulering van Otto Pfersman een goed vertrekpunt voor een beschrijving van het „militante principe‟ in andere Europese landen. Pfersman definieert de „militante democratie‟ als „a political and legal structure aimed at preserving democracy against those who want to overturn it from within and those who openly want to destroy it from outside by utilizing democratic institutions as well as support within the population‟ (Pfersman 2004: 47). Deze beschrijving dekt naast interne bedreigingen ook de dreiging van degenen die de democratie van buitenaf willen aantasten. In de visie van Klamt zou deze nog verder uitgebreid kunnen worden tot terroristen en niet-statelijke actoren (Klamt 2007: 153). Een dergelijke ruime definitie is goed bruikbaar om te onderzoeken in hoeverre het principe van de „militante democratie‟ zich voordoet in Europese landen aangezien deze te maken hebben met verschillende „vijanden van democratie‟.37 In § 2.2.3. is gesteld dat het concept van de „militante democratie‟ in een aantal Europese „substantieve democratieën‟ in meer of mindere mate terug te vinden is. Dit wil zeggen dat deze landen over juridische maatregelen beschikken om de democratie en bepaalde substantieve beginselen actief te verdedigen ten koste van individuele vrijheidsrechten. Een dergelijke actieve verdediging en de middelen die daarbij worden ingezet schaar ik in onderhavig hoofdstuk onder de noemer „militant‟. In deze paragraaf beschrijf ik hoe het principe van de „militante democratie‟ tot uiting komt in de wetgeving van Europese landen. Hoewel een schaal een goed beginpunt is kan de vraag of en in welke mate een land „militant‟ volgens Markus Thiel het beste beantwoord worden op basis van de - huidige - regelgeving en maatregelen van het desbetreffende land. Hij stelt daarom „clusters‟ voor van (sub)constitutionele „militante maatregelen‟, om op grond daarvan iets te kunnen zeggen over de mate waarin een land „militant‟ is (Thiel 2009: 398).38 Thiel vergelijkt landen dus met „clusters‟ van maatregelen, en plaatst ze niet in subcategorieën zoals bijvoorbeeld Fox en Nolte doen. 39 Een onderscheid tussen - overwegendsubstantieve en procedurele democratieën is in beginsel te maken, maar criteria voor verdere verdeling zijn lastig op te stellen gezien de complexiteit van de „militancy issue‟, aldus Thiel (2009: 389). Hij onderscheidt daarom zeven soorten groepen „militante maatregelen‟ waar regelgeving en (sub)constitutionele maatregelen van Europese landen mee vergeleken kunnen worden:

Dit zal in hoofdstuk 4 relevant blijken met betrekking tot Spanje. Vgl. ook nieuwe bedreigingen van de democratie; terrorisme. Hierbij maakt hij gebruik van het werk van Loewenstein die een lijst van 14 „clusters‟ maakte. „Karl Loewenstein has rendered pioneer work in the typification of provisions and measures connected with the idea of a „militant democracy‟ (Thiel 2009: 400). 39 De subcategorieën die Fox en Nolte binnen de categorieën „procedureel‟ en „substantieel‟ aanbrengen zijn voor een groot deel gebaseerd op de vraag of en in welke mate mogelijkheden zijn om de Grondwet te wijzigen. Thiel geeft in navolging van Miguel Sánchez aan dat dit criterium, en de daaruit volgende classificaties, betwijfeld kunnen worden (Sánchez 2003: 5.; Thiel 2009: 390). 37

38

16

(1) (constitutionele) bescherming van een onschendbare en onvervreemdbare „democratische kern‟, de „juridische‟ opstelling ten opzichte van (2) extremistische politieke partijen en andere organisaties, (3) misbruik van fundamentele rechten en vrijheden en (4) statelijke instituties, (5) de bestuursrechtelijke bescherming van de Grondwet, (6) regelingen met betrekking tot het uitroepen van een noodtoestand en (7) overige maatregelen die niet direct verband houden met „militantie‟, maar (indirect) bijdragen aan de bescherming van het democratische systeem en de Grondwet (Thiel 2009: 401-409). Voor mijn schets van het principe van de „militante democratie‟ in Europa ga ik in het navolgende deel kort in op de eerste drie, voor de „militante democratie‟ mijns inziens meest essentiële, clusters. Onschendbare „democratische kern‟ De eerste belangrijke soort „militante‟ maatregelen zijn bepalingen waarin een „onschendbare en onvervreemdbare democratische kern‟ is vastgelegd. „All substantive regulations feature such regulations by definition‟ (Thiel 2009: 401). Dit kan in de Grondwet of in subconstitutionele regelgeving. De „eeuwigheidsclausule‟ in artikel 79 van de Duitse Grondwet is een voorbeeld van een dergelijke maatregel (zie § 3.1.). De Italiaanse Grondwet kent een soortgelijke clausule volgens welke de Republikeinse staatsvorm niet geamendeerd kan worden. Deze „Republikeinse kern‟ houdt vervolgens ook de indirecte bescherming - tegen amendement - van een aantal andere fundamentele principes in. De Turkse Grondwet bevat eenzelfde regeling; artikel 4 stelt dat de bepalingen in artikel 1 van de Grondwet, waarin de Republikeinse staatsvorm wordt vastgesteld, en de bepalingen in artikel 2, dat de kenmerken van de Republiek bepaalt, niet geamendeerd mogen worden - en dat ook een voorstel tot amendement niet toegestaan is. De „democratische identiteit‟ van landen, die is vastgelegd in hun constituties, is in veel gevallen een afspiegeling van historische gebeurtenissen, aldus Klamt (2007: 136). In zijn vergelijkend onderzoek naar de manier waarop een aantal Europese landen hun democratie (grondwettelijk) beschermen geeft hij aan dat er een duidelijke link bestaat tussen „historische ontwikkelingen en constitutionele uitkomsten die een democratische juridische cultuur uitdrukken‟ (Klamt 2007: 151). De ervaringen met autocratische regimes en de wil om een stabiele constitutionele democratie te vestigen van de door Klamt onderzochte landen zijn terug te zien in hun constituties. 40 De manier waarop dit is vormgegeven hangt samen met de ontwikkeling van de nationale cultuur van de landen en hun specifieke geschiedenis. Van de landen die een militair dictatorschap hebben ondervonden, hebben Griekenland en Portugal de democratische kern a priori beschermd tegen enige revisie, terwijl Spanje zich heeft toegelegd op hoge procedurele obstakels (Klamt 2007: 145). In Duitsland, Italië en Oostenrijk, waar fascistische bewegingen aan de macht geweest zijn, is ook verschil in de mate van (constitutionele) bescherming waarneembaar; waar de Duitse liberaal-democratische orde op meerdere fronten beschermd is tegen ondemocratische invloeden en in Oostenrijk vrijwel geen bescherming bestaat, bevindt de Italiaanse democratie zich in feite tussen beiden; behalve de Republikeinse staatsvorm staat de constitutie „open‟ voor aanpassing (Klamt 2007: 151).

40

Deze „jonge democratieën‟ hebben, net zoals Duitsland, het bestaansrecht van politieke partijen ook grondwettelijk vastgelegd. 17

„Ondemocratische‟ politieke partijen en organisaties „Militant democracy today is mostly understood as the fight against radical movements, especially parties and their activities‟ (Sajó 2004: 210). Naast bescherming van de democratische (constitutionele) kern kan ook het verbod of de ontbinding van politieke partijen en andere organisaties beschouwd worden als een kernelement van „militantie‟. Deze maatregel maakt zoals eerder is opgemerkt een vergaande inbreuk op de rechten van een partij, ten behoeve van de bescherming van de democratie. Dit wordt in Europa op verschillende manieren geregeld. Zoals eerder beschreven kan in Duitsland een (constitutioneel) partijverbod onderscheiden worden van een verbod op organisaties (door de minister van binnenlandse zaken). In Oostenrijk worden partijen en organisaties gelijk behandeld, maar kan een ontbinding slechts fascistische bewegingen treffen.41 De Duitse regelingen kennen deze ideologische vereiste niet en zijn in die zin dus neutraler. Een ander verschil tussen landen betreft de plaats van de bepalingen die een verbod of ontbinding regelen. Dit kan allereerst in de Grondwet, wat bijvoorbeeld in Portugal en Turkije het geval is; de Turkse Grondwet voorziet in de mogelijkheid tot een verbod wanneer activiteiten van partijen strijdig zijn met „de onafhankelijkheid van de staat, de integriteit van het territoir en de natie, mensenrechten, beginselen van gelijkheid en de rechtsstaat, staatssoevereiniteit, en beginselen van de democratische en seculiere Republiek‟ (art. 68(4)). De Portugese Grondwet verbied partijen zich schuldig te maken aan (de promotie van) geweld en andere criminele activiteiten. Een verbod of ontbinding van een partij kan echter ook alleen vastgelegd zijn in lagere wetten42, zoals volgens artikel 9(2) van de Spaanse Wet op politieke partijen een reeks aan activiteiten als illegaal moet worden beschouwd, waaronder het promoten en rechtvaardigen van een aanval op het leven of de integriteit van personen, en het gebruik of de legitimatie van geweld om politieke doelen te behalen (Vidal Prado 2009: 248) (zie hoofdstuk 4). Politieke organisaties kunnen daarnaast in sommige landen verboden of ontbonden worden op basis van de nationale strafwet wanneer de organisatie zich schuldig maakt aan discriminatie, (aanzetten tot) geweld of andere criminele activiteiten, Frankrijk is hier een voorbeeld van (Brems 2006: 145). 43 In België is dit weer anders geregeld aangezien partijen zelf geen rechtspersoonlijkheid hebben en een verbod van de partij dus onmogelijk is; alleen leden of supporters van de partij kunnen strafrechtelijk vervolgd worden, bijvoorbeeld op grond van anti-discriminatiewetgeving (Brems 2006: 147). Voor een ontbinding van Nederlandse politieke partijen moet men zich wenden tot het Burgerlijk Wetboek. 44 In 2009 heeft de Europese Commissie voor Democratie en Recht (Commissie van Venetië) in opdracht

Een ontbinding („repressief‟) verbied het bestaansrecht van een organisatie; een verbod („preventief‟) kan een partij onder andere beletten om deel te nemen aan verkiezingen, maar de organisatie an sich mag blijven bestaan (Thiel 2009: 405). 42 Wanneer de mogelijkheid tot een partijverbod in de constitutie is vastgelegd, is de specifieke uitwerking daarvan ook in lagere wetgeving geregeld, zoals in Duitsland bijvoorbeeld in de Parteingesetz. 43 Zie European Commission for Democracy trough Law (Venice Commission), Guidelines on prohibition and dissolution of political parties and analogous measures, adopted by the Venice Commission at its 41 st plenary session (Venice, 10-11 December 1999) http://www.osce.org/odihr/37820. (Hierna: Venice Commission, 1999). 44 In België is het Vlaams Blok veroordeeld wegens racisme (2004) waarna zij zichzelf omdoopte tot Vlaams Belang; vgl. in Nederland de ontbinding van de Centrumpartij ‟86 in 1998 vanwege „verstoring van de openbare orde‟ door de (veroordeelde) partij(leden). 41

18

van de Europese Commissie de Europese praktijk inzake partijverboden in kaart gebracht. De Commissie concludeert dat er veel diversiteit bestaat op dit gebied die onder andere het gevolg is van de verschillende historische omstandigheden van de Europese landen; ‟A main point when comparing national rules on party closure is that as regards the legal (formal) regulation, there is no common European model, but rather “considerable diversity” - reflecting different constitutional traditions, differences in history, context and social and political conditions‟. 45 Verschillen tussen landen betreffen zowel de gronden46 als de procedures47 op basis waarvan partijen ontbonden kunnen worden. In landen waarin de mogelijkheid tot een partijontbinding bestaat kan het initiëren van een ontbindingsprocedure behoren tot de bevoegdheid van de wetgevende macht (Duitsland) of een combinatie van de wetgevende en rechterlijke macht (Spanje) - of uitsluitend tot de bevoegdheid van de openbaar aanklager (Turkije).48 Misbruik van fundamentele rechten en vrijheden Zoals gesteld in de beschrijving van de Duitse situatie kunnen fundamentele rechten in Duitsland volgens art. 18 van de Grondwet in zijn geheel afgenomen worden ter bescherming van de democratie. Deze „verbeurdverklaring‟ neemt de rechten van verdachten - voor een bepaalde periode - volledig af. Deze maatregel is niet in andere constituties terug te vinden. Verschillende jonge democratieën hebben de Duitse maatregel in minder strikte vorm overgenomen. Bijvoorbeeld in Spanje kunnen bepaalde rechten op grond van artikel 55 van de Grondwet opgeschort worden in geval van een noodsituatie of oorlog, of in geval van verdenkingen van terrorisme. De Grondwet van de meeste landen bevat wel een bepaling die stelt dat misbruik van (grond)rechten verboden is, waarbij sancties in langere wetgeving (zoals een partijenwet of Strafwet) bepaald zijn. In een dergelijk geval worden de rechten van de anti-democraten beperkt (in plaats van volledig ontzegd). „Hate speech‟49 houdt bijvoorbeeld misbruik van het grondrecht op vrijheid van meningsuiting in. Hierbij kan strafrechtelijke vervolging en beperking van het betreffende recht het gevolg zijn. Thiel geeft aan dat de strafbaarstelling van „hate speech‟ in procedurele democratieën in feite de „tegenhanger‟ is van de partijverboden of ontbindingen in „militante‟ en substantieve democratieën (Thiel 2009: 407). De nadruk bij de bestrijding van georganiseerde meningen ligt in „procedurele democratieën‟ met andere woorden op de strafwet; een partij wordt bijvoorbeeld veroordeeld als criminele organisatie, en/of lidmaatschap van de „criminele‟ partij wordt als strafbaar feit aangemerkt. Strafrechtelijke maatregelen komen – in verschillende vormen – voor in de meeste rechtsstelsels. Daarnaast bestaan er aanvullende maatregelen om (de participatie van) ondemocratische partijen te bemoeilijken (die eveneens in zowel procedurele als substantieve democratieën voor kunnen komen). Ten behoeve van een vergelijking met de Turkse praktijk; European Commission for Democracy trough Law (Venice Commission), Draft opinion on the constitutional and legal provisions relevant to the prohibition of political parties in Turkey, Strasbourg, 24 february 2009, opinion No. 489/2008. http://www.venice.coe.int/docs/2009/CDL%282009%29014-e.asp. (Hierna: Venice Commission, 2009). 46 Waaronder „threatening the existence or sovereignty of the state, threatening the basic democratic order, threatening the territorial integrity of the state, fostering social, ethnic, or religious hatred, fostering ethnic discrimination use or threat of violence, nazism or fascism, criminal associations military or paramilitary associations and secret or subversive methods‟ (Venice Commission, 2009, § 2.2.2.). 47 Ontbindingsprocedure kan plaatsvinden voor het Constitutionele Hof (zoals in Turkije), of voor het Hooggerechtshof - met een mogelijkheid tot hoger beroep bij het Constitutionele Hof (Spanje). 48 In het laatste geval ontbreekt enige democratische check, Turkije vormt hiermee een uitzondering in Europa. 49 Wat ik breed opvat en begrijp als de (oproep tot) discriminatie, haat of geweld jegens groepen o.g.v. bepaalde kenmerken. 45

19

Volgens een rapport van de Commissie van Venetië uit 1999 bestaat er in Europa een verscheidenheid aan „militante maatregelen‟. Hierbij kan men bijvoorbeeld denken aan formele maatregelen zoals restricties op partijnamen, voorwaarden voor inschrijving in het partijenregister en regels waaraan partijen moeten voldoen met betrekking tot hun financiering. 50 Ook kunnen kieslijsten afgekeurd worden (Brems 2006: 144). In verscheidene landen bestaat er ook materiële regelgeving die partijen sanctioneert wanneer zij bepaalde doelen nastreven of bepaald gedrag vertonen. 51 Dit kan variëren van het vormen van een bedreiging voor de democratische orde of het territoir van een land, tot het ontwikkelen van paramilitaire activiteiten.52 Europese praktijk ten aanzien van partij-ontbindingen In deze scriptie concentreer ik mij zoals gezegd op de ontbinding van politieke partijen. Het ontbinden van een partij is een van de meest militante maatregelen die in wordt ingezet tegen partijen met antidemocratische ideologieën. „Party closure may be one of the measures available in a democracy that is conscientiously defensive or militant vis-à-vis ideologies or political programmes‟ (Brems 2006: 152). De mogelijkheid tot „party closure‟ in brede zin53 bestaat in veel staten. Dit zijn in Europa onder meer Duitsland, Albanië, Tsjechië, Slowakije, Moldavië, Portugal, Polen, Frankrijk, Spanje, Belarus, Oekraïne, Bulgarije en Rusland (Brems 2006: 152). In het rapport van de Commissie van Venetië uit 2009 wordt echter aangegeven dat er, ondanks de beschikbaarheid van juridische middelen een „clear common European approach‟ bestaat dat partijen niet ontbonden of verboden dienen te worden; „Even in states with seemingly wide rules on party closure there is “extreme restraint” in how these rules are applied (..) This practice is basically the same in all European states, whether they have formal rules on party closure or not, and regardless of how these are formulated‟.54 Dit geldt ook voor sommige „militante‟ constitutionele systemen, zoals Duitsland, die voor wat betreft hun praktijk aangemerkt kunnen worden als liberaal.55 Net als in Amerika bestaat er in het merendeel van Europa de overtuiging dat het ontbinden van een partij een extreme maatregel is en dat in beginsel teruggegrepen dient te worden op de strafwet ter bestrijding van anti-democratische partijen. De praktijk verschilt dus grotendeels van „het papier‟, zo wordt ook door de Commissie aangegeven: „In those states which have specific provisions on party closure, these are usually the result of historical factors - but even there the provisions are hardly ever invoked. Even in those states, where the constitution formally provides for relatively wide rules on party dissolution, these rules do not appear to form part of the operative and “living” constitution, but are rather a passive safety valve, which might serve a function by its mere existence, but which is rarely if ever actually invoked‟.56 Eva Brems schrijft dat de (uiteindelijke) positie die landen innemen voor een groot deel afhangt van de ernst die zij toekennen aan de betreffende anti-democratische dreigingen in hun land; „In Europe such assesmenty vary widely‟ (Brems 2006: 152).

Venice Commission, 2009. Vgl. Eva Brems, „Freedom of Political Association and the Question of Party Closures‟, in W. Sadurski, (2006), Political rights under stress in 21st Centrury Europe. Oxford: Oxford University Press, p. 141-148. 52 Venice Commission, 1999, 2009. 53 Inclusief aanzetten tot haat en discriminatie etc. 54 Venice Commisson, 2009. 55 Idem. 56 Idem. 50 51

20

Resume Er komen verschillende soorten bepalingen voor in de regelgeving van Europese landen die gekwalificeerd kunnen worden als „militant‟. Zij dienen onder andere ter bescherming van de „liberaaldemocratische orde‟, de Republikeinse Staatsvorm, het democratische proces en het publieke debat tegen „ondemocratische‟ invloeden. In het onderhavige deel heb ik aangegeven dat deze maatregelen in verschillende vormen - of clusters - bestaan; de mate waarin deze voorkomen maken het land „in meer of mindere mate militant‟. Ik heb een schets gegeven van de maatregelen die er in Europa op papier bestaan en wat betreft ontbindingen kort aangegeven in hoeverre landen ook daadwerkelijk gebruik maken van deze beschikbare mogelijkheden; heel kort gezegd is Europa in de praktijk minder „militant‟. Politieke partijen worden beschouwd als een essentiële factor van de democratische machine en naar partijverboden wordt niet snel gegrepen. 57 Minder ingrijpende maatregelen zoals propagandaen hate speech verboden komen vaker voor (Brems 2006: 147). De inzet van militante hangt natuurlijk af van de noodzaak. Wanneer de dreiging hoger is valt de afweging sneller de andere kant uit. Nieuwe bedreigingen van de democratie hebben de militante democratie echter weer op de agenda gezet. Terrorisme (hoewel niet perse gericht op omver helpen van de het democratisch systeem als zodanig) brengt een vergelijkbare afweging met zich mee. In het volgende hoofdstuk beschrijf ik hoe het Europees Hof voor de Rechten van de Mens zich opstelt ten aanzien van de Europese „militante praktijk‟.

57

„Article 21 (2) of the Basic Law – Duitse Grondwet – has proven to be of a blund word or a „paper tiger‟ (Thiel 2009: 134). 21

4. Het principe van de ‘militante democratie’ in de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM)

§ 4.1. Historie EHRM Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) is als orgaan van de Raad van Europa in het leven geroepen om toe te zien op de naleving van mensenrechten en fundamentele vrijheden uit het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). De Raad van Europa werd in 1949 door tien West-Europese staten opgericht om meer Europese eenheid te bereiken, met het oog op het beschermen en verwezenlijken van gemeenschappelijke idealen. 58 Dit laatste omvatte onder andere het garanderen en bevorderen van de rechten van de mens (Lawson 2000: 4). Artikel 3 van het Statuut van de Raad stelt dat iedere lidstaat de beginselen van de rechtsstaat moet onderschrijven en mensenrechten binnen diens jurisdictie dient te garanderen. Aan deze „eis‟ is concrete invulling gegeven met de totstandkoming van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), dat in 1950 door dertien landen ondertekend werd. De oorspronkelijke tekst van het Verdrag is gebaseerd op de Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens (1948), en later uitgebreid met een aantal aanvullende rechten en protocollen (Lawson & Myjer 2000: 8). Zowel het UVRM als het EVRM is opgesteld met de Tweede Wereldoorlog nog op het netvlies, met het doel herhaling van dergelijke mensenrechtenschendingen te voorkomen. In Europa was men in de jaren ‟30 en ‟40 rechtstreeks geconfronteerd met het nazisme en fascisme (Lawson & Myjer 2000: 7). Een regionaal mensenrechtenhof - het EHRM - werd opgericht om toezicht te houden op de naleving van de rechten en vrijheden uit het EVRM. Ook werd een individueel klachtrecht ingesteld. Om toe te treden tot de Raad van Europa is ratificatie van het EVRM verplicht; burgers uit alle lidstaten van de Raad zijn dus beschermd door de rechten en vrijheden uit dit Verdrag en kunnen zich wenden tot het EHRM als zij menen hierin geschonden te zijn. Het aantal lidstaten betreft inmiddels 47. Na een geleidelijke uitbreiding van de Raad in de eerste 40 jaar van zijn bestaan, met landen als Duitsland, Turkije en Spanje, wordt het landenaantal na de val van de Berlijnse muur in 1989 aangevuld door verschillende voormalige Oost blok landen.59 Het EHRM heeft inmiddels dus een redelijk (divers) aantal landen onder zijn hoede. Als supranationaal orgaan heeft het kort gezegd een rol als „supervisor‟; zijn toetsing is subsidiair. Het is in eerste instantie aan staten zelf om hun nationale wetgeving in overeenstemming met het EVRM te interpreteren, en zij hebben daar ook enige speelruimte in. Het Hof draagt in feite zorg voor een bepaald minimum aan mensenrechtenbescherming en uiteindelijke toetsing in de gevallen dat hierom verzocht wordt (Brems 1996: 300). In deze scriptie onderzoek ik waar en op welke gronden het Hof de grenzen van het recht op vrijheid van vereniging (artikel 11 EVRM) legt in geval van een partij-ontbinding.

Dit betroffen België, Denemarken, Frankrijk, Ierland, Italië, Luxemburg, Nederland, Noorwegen, het Verenigd Koninkrijk, en Zweden (Lawson & Myjer 2000: 4). 59 De toetreding van sommige van deze landen, waaronder Roemenië (1993) en Rusland (1996), was controversieel, schrijven Lawson en Myjer (2000: 5); enerzijds werd toegejuicht dat de territoriale reikwijdte van het EVRM werd uitgebreid, anderzijds werd de kwaliteit van de rechtsstaat in deze landen betwijfeld. 58

22

Zoals in de inleiding is aangegeven heeft „democratie‟ een belangrijke plaats in de rechtspraak van het EHRM - dit geldt meer specifiek in het geval een van de artikelen 8 t/m 11 van het EVRM in het geding is. Dit betreffen achtereenvolgens het recht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven (artikel 8), het recht op vrijheid van godsdienst (artikel 9), het recht op vrijheid van meningsuiting (artikel 10) en het recht op vrijheid van vereniging (artikel 11). De inhoud van deze rechten wordt in het eerste lid van het betreffende artikel vermeld; de gronden waarop zij beperkt kunnen worden in het tweede lid. Dit ziet er voor artikel 11 EVRM als volgt uit 60: 1. Een ieder heeft recht op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van vereniging, met inbegrip van het recht met anderen vakverenigingen op te richten en zich bij vakverenigingen aan te sluiten voor de bescherming van zijn belangen 2. De uitoefening van deze rechten mag aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Dit artikel verbiedt niet dat rechtmatige beperkingen worden gesteld aan de uitoefening van deze rechten door leden van de krijgsmacht, van de politie of van het ambtelijk apparaat van de Staat.

Het Hof heeft in zijn rechtspraak een drieledig toetsingsschema ontwikkeld om een beperking van de onderhavige artikelen op diens rechtvaardigheid te beoordelen. In de derde, meest belangrijke, stap van dit schema komt het belang dat het Hof hecht aan democratie in terug; hier maakt het Hof de uiteindelijke afweging of een beperking „noodzakelijk‟ is „in een democratische samenleving‟. Dit toetsingsschema zet ik uiteen (§ 4.3) nadat ik de visie van het Hof op (de verhouding tussen het EVRM en) democratie heb beschreven (§ 4.2). Tenslotte bespreek ik in § 4.4 de jurisprudentie, nadat ik beschreven heb op van welke criteria ik mijn uiteenzetting baseer en waarom ik voor de betreffende zaken gekozen heb.

§ 4.2. Het EHRM en democratie Volgens de preambule van het EVRM steunt de handhaving van de daarin vervatte fundamentele vrijheden onder meer op een „waarlijk democratische regeringsvorm‟ (Ten Napel 2007: 1090). Wat hieronder verstaan moet worden kan opgemaakt worden uit artikel 3 van het Eerste Aanvullende Protocol bij het Verdrag: „De Hoge Verdragsluitende Partijen verbinden zich om met redelijke tussenpozen vrije, geheime verkiezingen te houden onder voorwaarden die de vrije meningsuiting van het volk bij het kiezen van de wetgevende macht waarborgen‟. Democratie en mensenrechten worden in de Preambule van het Verdrag vervolgens als elkaars „voorwaarden‟ gesteld. Deze verbintenis is volgens Boyle niet alleen een Europese aanname maar een „international understanding‟ (Boyle 2004: 8). Hoewel er sprake is van toenemende belangstelling voor democratie in het internationale recht bestaat er (nog) geen overeenstemming over de betekenis van „democratie‟ als internationale norm (Ten Napel 2007: 1090; Boyle 2004: 8).61 Zie voor een overzicht van de mensenrechten en fundamentele vrijheden uit het EVRM de appendix op p. 62. van de scriptie. „It is clear that more efforts need to be made to achieve a universal understanding of democracy and human rights, if it can be achieved‟ (Boyle 2004: 8). 60 61

23

Ook in de rechtspraak van het EHRM ontbreekt een sluitende definitie van het democratiebegrip. In de jurisprudentie wordt echter op verschillende manieren en plaatsen een link tussen het EVRM en democratie gelegd, wat de centrale plaats van democratie in de besluitvorming van het Hof illustreert. In De Verenigde Communistische partij tegen Turkije geeft het Hof een uitgebreide omschrijving van de relatie tussen democratie en het EVRM: „Democratie is zonder enige twijfel een fundamenteel kenmerk van de 'Europese openbare orde‟ (..) Dat blijkt allereerst uit de preambule van het verdrag waarin een duidelijke verbinding wordt gelegd tussen de Conventie en democratie door te stellen dat de handhaving en de verdere verwezenlijking van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden het best verzekerd zijn door enerzijds een effectieve politieke democratie en anderzijds door een gemeenschappelijk begrip en eerbiediging van de mensenrechten (..) De preambule gaat verder door te stellen dat Europese landen een gemeenschappelijk erfgoed hebben van politieke traditie, idealen, vrijheid en de rechtsstaat. Het Hof heeft opgemerkt dat in een gemeenschappelijk erfgoed de onderliggende waarde van het Verdrag te vinden zijn (..) Het heeft meermaals aangegeven dat het Verdrag werd ontworpen om de idealen en waarden van een democratische samenleving te handhaven en te bevorderen. Daarnaast vereisen de artikelen 8, 9 , 10 en 11 van het Verdrag dat inmenging in de uitoefening van de rechten die zij verankeren beoordeeld moeten worden aan de hand van de maatstaf wat 'noodzakelijk in een democratische samenleving' is. De enige vorm van noodzakelijkheid die inmenging met een van deze rechten rechtvaardigt is er daarom een die voorkomt uit de 'democratische samenleving'. Democratie lijkt aldus het enige politieke model te zijn dat het Verdrag voor ogen heeft en dus het enige dat er verenigbaar mee is‟.62

Uit deze overweging blijkt dat het Hof uitgaat van een liberale democratie met vrije verkiezingen, rechtsstatelijke principes en mensenrechten (Boyle 2004: 8). Het geeft aan dat naleving van de rechten uit het EVRM slechts mogelijk is in een democratie en stelt een dergelijke regeringsvorm dus in feite als voorwaarde om partij te kunnen worden (en blijven) bij het Verdrag. Het Hof legt daarnaast op meerdere plaatsen een sterke link tussen democratie en het EVRM, onder andere door te stellen dat het Verdrag „ ten dienste‟ staat van de democratie („Het heeft meermaals aangegeven dat het Verdrag werd ontworpen om de idealen en waarden van een democratische samenleving te handhaven en te bevorderen.‟) Naast een liberale democratievorm heeft het Hof ook een pluralistische democratie voor ogen waar de vrijheid bestaat om afwijkende meningen te hebben en deze te uiten: „As the Court has said many times, there can be no democracy without pluralism. It is for that reason that freedom of expression as enshrined in Article 10 is applicable, subject to paragraph 2, not only to ‟information‟ or „ideas‟ that are favourably received or regarded as inoffensive or as a matter of indifference, but also of those that offend, shock or disturb‟.63 Het Hof heeft veelvuldig uitgemaakt dat de vrijheid van meningsuiting één van de „essential foundations‟ van een democratische samenleving is en één van de basiscondities voor ontwikkeling en zelfontplooiing. 64 Ten aanzien van de publieke discussie overweegt het in de Lingens-zaak: „in order to secure effectively the freedom of expression, any restrictions must be applied in a spirit of pluralism, tolerance, and broad-mindedness in particular where freedom of expression in public matters is involved‟. 65 De staat wordt in dit kader door het Hof de „ultimate

EHRM 30 januari 1998, United Communist Party e.a. t. Turkije, appl.n0. 19392/92. EHRM 7 december 1976, Handyside t. het Verenigd Koninkrijk, appl.n0. 5493/72. 64 EHRM 26 september 1995, Vogt t. Duitsland, appl. no. 17851/91. 65 EHRM 8 juli 1978, Lingens t. Oostenrijk, appl.n0. 9815/82. 62 63

24

guarantor of the principle of pluralism‟ genoemd.66 Op politiek gebied betekent dit onder meer dat de overheid de verantwoordelijkheid heeft om verkiezingen zodanig te organiseren dat burgers in vrijheid hun wetgevende macht kunnen kiezen. Deze vrije politieke meningsvorming en -uiting is echter „inconceivable without the participation of a plurality of political parties representing the different shade of opinion to be found within a country‟s population‟.67 Het Hof heeft meermalen aangegeven dat politieke partijen een essentiële rol vervullen in een pluralistische democratische samenleving. Hun activiteiten maken deel uit van een „collective exercise of freedom of expression‟ wat hen het recht geeft op bescherming op grond van artikel 10 en 11 EVRM (vrijheid van meningsuiting en vrijheid van vereniging).68 Meer nog dan andere verenigingsvormen die beschermd worden door artikel 11 EVRM kunnen partijen volgens het Hof beschouwd worden als „a form of association essential to the proper functioning of democracy‟ (..) „It is in the nature of the role they play that political parties, the only bodies which can come to power, also have the capacity to influence the whole of the regime in their countries. By the proposals for an overall societal model which they put before the electorate and by their capacity to implement those proposals once they come to power, political parties differ from other organisations which intervene in the political arena‟.69 Het recht op vrijheid van meningsuiting en vereniging is evenwel niet onbeperkt. De rechten uit de artikelen 8 - 11 van het EVRM kunnen op grond van de in lid 2 van deze artikelen genoemde gronden beperkt worden wanneer dit „noodzakelijk in een democratische samenleving‟ wordt geacht (zie § 4.3.). Onder deze beperkende gronden valt ook de „bedreiging van de democratie‟. De in artikel 10 en 11 EVRM vastgelegde rechten kunnen staten er niet van weerhouden om hun instituties te beschermen wanneer politieke bewegingen deze met - behulp van deze rechten - in gevaar brengen, aldus het Hof.70 Het wijst daarbij op de aan het EVRM inherente afweging tussen mensenrechten en democratie: „In this connection, the Court points out that it has previously held that some compromise between the requirements of defending democratic society and individual rights is inherent in the Convention system‟. 71 Het Hof stelt dat - gelet op de nauwe koppeling tussen het EVRM en democratie - niemand gerechtigd is om met behulp van de rechten uit het Verdrag (te pogen) democratische waarden en idealen aan te tasten. Artikel 17 EVRM Naast een beperking van de fundamentele vrijheden van anti-democraten op grond van art 8-11 lid 2 EVRM kan artikel 17 EVRM inroepen worden door een staat of het Hof. Dit artikel bepaalt dat geen EHRM 24 November 1993, Lentia e.a. t. Oostenrijk, appl.nos. 13914/88; 15041/89; 15717/89; 15779/89; 17207/90. EHRM 8 juli 1978, Lingens t. Oostenrijk, appl.n0. 9815/82; EHRM 23 april 1992, Castells t. Spanje, appl.no. 11798/85. 68 Artikel 11 moet volgens het Hof „in het licht van‟ artikel 10 beschouwd worden: „The protection of opinions and the freedom to express them is one of the objectives of the freedom of assembly enshrined as enshrined in Article 11‟; EHRM 30 januari 1998, United Communist Party e.a. t. Turkije, appl.no. 19392/92, ro. 42. 69 EHRM 13 februari 2003, Refah Partisi e.a. t. Turkije, appl. nos. 41340/98, 41341/98, 41324/98, 41344/98, ro. 87 (Grand Chamber). 70 „The possibility cannot be excluded that a political party, in pleading the rights enshrined in Article 11 and also in Articles 9 and 10 of the Convention, might attempt to derive therefrom the right to conduct what amounts in practice to activities intended to destroy the rights or freedoms set forth in the Convention and thus bring about the destruction of democracy‟. Idem, ro. 99. 71 „Pluralism and democracy are based on a compromise that requires various concessions by individuals or groups of individuals, who must sometimes agree to limit some of the freedoms they enjoy in order to guarantee greater stability of the country as a whole (..)‟. Idem, ro. 99. 66 67

25

bescherming van de rechten uit het EVRM toekomt aan degenen die deze rechten gebruikt met de intentie deze teniet te doen: „Geen der bepalingen van dit Verdrag mag worden uitgelegd als zou zij voor een Staat, een groep of een persoon een recht inhouden enige activiteit aan de dag te leggen of enige daad te verrichten met als doel de rechten of vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld teniet te doen of deze verdergaand te beperken dan bij dit Verdrag is voorzien.‟

In dit artikel wordt in feite een grens getrokken tot waar de democratische rechten en vrijheden uit het EVRM zich uitstrekken. Anders gezegd zou dit artikel opgevat kunnen worden als een „militante‟ positie ten aanzien van het democratisch dilemma; men heeft alleen recht op bescherming door het Verdrag als men er democratisch mee om gaat. Hetzelfde gebeurt bij de afweging of een beperking van artikel 8 - 11 EVRM „noodzakelijk in een democratische samenleving‟ is: Men „krijgt‟ als inwoner van een liberaal-democratische lidstaat van de Raad van Europa het recht op vrijheid van meningsuiting en van vereniging. Deze rechten kunnen echter weer „ingenomen‟ worden wanneer het belang van de democratische samenleving hiertoe noopt. Paul Harvey geeft aan dat de vereiste proportionaliteit en de „pressing social need‟ uit de beperkingsclausule van artikel 10 en 11 lid 2 EVRM dezelfde inhoudelijke eis bevat als aan de toepassing van artikel 17 EVRM wordt gesteld: „it applies only to persons who threaten the democratic system of the contracting parties and then to an extent strictly proportionate to the seriousness and duration of such threat‟. 72 Wanneer het verweer van de staat slaagt is de uitkomst van artikel 17 EVRM en artikel 11 lid 2 EVRM hetzelfde (Harvey 2004: 413).

§ 4.3. Werkwijze en toetsingsschema van het EHRM Burgers kunnen na uitputting van hun nationale rechtsmiddelen binnen zes maanden een klacht indienen bij het EHRM wanneer zij menen in hun mensenrechten of vrijheden uit het EVRM geschonden te zijn door een van de lidstaten. De klacht wordt behandeld door de zogenoemde (Kleine) Kamer van het Hof bestaande uit zeven rechters (wat ik hierna gelijkstel met „het Hof‟). 73 Vervolgens is in sommige gevallen „hoger beroep‟ mogelijk bij de Grote Kamer, samengesteld uit zeventien rechters. Bij de beoordeling van een klacht bekijkt het Hof eerst of er inderdaad sprake is van een schending en de klager ontvankelijk is.74 Wanneer dat het geval is kijkt het Hof - ingeval het een van de artikelen 8 11 EVRM betreft - of er één of meerdere gronden zijn die een beperking van deze rechten en vrijheden door de betreffende lidstaat rechtvaardigen. Het Hof gaat de zaak niet opnieuw feitelijk behandelen. De artikelen 8 - 11 EVRM omvatten naast de in lid 1 genoemde rechten en vrijheden in lid 2 een aantal specifieke gronden op basis waarvan zij beperkt kunnen worden; ook wel de „beperkings- of escapeclausule‟ genoemd (Vande Lanotte 2005: 123). Het EHRM heeft in zijn rechtspraak met betrekking tot deze beperkingsclausule een bepaalde systematiek ontwikkeld ter beantwoording van de vraag of er sprake is van een schending (of een gerechtvaardigde beperking) van de rechten en vrijheden uit 8 - 11 EVRM (Vande Lanotte 2005: 123-124). EHRM 27 maart 1962, De Becker t. België, appl.no. 214/56. Hiervoor wordt de klacht (voor de eerste keer) „gecheckt‟ op ontvankelijkheid door een comité van drie rechters. 74 Tot 1998 ging de Europese Commissie voor de Rechten van de Mens (Hierna: „de Commissie‟) over de ontvankelijkheidsvraag. 72 73

26

Allereerst moet de vraag beantwoord worden of er daadwerkelijk sprake is van een inmenging (‟interference‟) of beperking („limitation‟/‟restriction‟) in/op het in lid 1 omschreven recht. Het begrip „inmenging‟ of „beperking‟ kan betrekking hebben op statelijk handelen of nalaten, als op regelgeving die zich mogelijk in de toekomst als inmenging of beperking tegen klager zal keren (Vande Lanotte 2005: 125). Wanneer er sprake is van een inmenging of beperking past het Hof het volgende (drie)stappenplan toe. De derde stap is daarbij het meest relevant; het Hof maakt daar de uiteindelijke afweging of deze noodzakelijk is in een democratische samenleving: 1. Is de inmenging of beperking „bij wet voorzien‟ („prescribed by law‟/‟in accordance with the law‟)? 2. Dient de inmenging of beperking ter bescherming van een „legitieme doelstelling‟ („legitimate aim‟), te weten een van de in lid 2 genoemde rechtsbelangen? 3. Is de inmenging of beperking „noodzakelijk in een democratische samenleving‟ („necessary in a democratic society‟)? 1. Bij wet voorzien? De eerste eis waaraan een beperking moet voldoen is een grondslag in het nationale recht. Hieronder worden naast formele wetgeving ook lagere regelgeving en ongeschreven rechtsbeginselen begrepen. 75 In het Sunday-Times arrest maakte het Hof uit dat ongeschreven recht volstaat, mits de norm toegankelijk („accessible‟) is en zodanig precies geformuleerd dat de beperking voorzienbaar („foreseeable‟) is.76 De toegankelijkheidsvoorwaarde betekent dat men over voldoende gegevens moet kunnen beschikken over de rechtsregel die in casu van toepassing is. De voorzienbaarheid ziet op de nauwkeurigheid waarmee de regel opgesteld dient te zijn; men dient deze te kunnen lezen, de gevolgen voor zichzelf in te kunnen schatten en zijn handelen erop aan kunnen passen. 77 Legitieme doelstelling? Als tweede vereiste wordt gesteld dat de beperking één van de in het tweede lid opgesomde doeleinden moet dienen, dit zijn onder andere „de veiligheid van het land‟, de territoriale integriteit‟, „de bescherming van de openbare orde‟, „de bescherming van de gezondheid‟ en „de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen‟.78 De doelcriteria of hogere rechtsbelangen zijn limitatief, maar worden ruim geformuleerd door het Hof. Vande Lanotte schrijft hierover het volgende: „de doelstellingen in de rechtspraak van het Europees Hof worden op zo‟n ruime manier uitgelegd dat nagenoeg iedere potentiële vrijheidsbeperking op grond van het algemeen belang dat door de overheid wordt nagestreefd onder de doelstellingen kan worden gebracht‟ (Vande Lanotte 2005: 136). Wanneer een beperking door het Hof als niet gerechtvaardigd wordt beoordeeld wordt dit met andere woorden meestal niet veroorzaakt door het ontbreken van een van de vereiste doeleinden. Deze eis wordt blijkens Straatsburgse rechtspraak slechts vrij marginaal getoetst aldus Vande Lanotte (2005: 127). Het wordt aan de nationale rechter overgelaten om regels van intern recht te interpreteren, een zelfstandige kritische toets ontbreekt veelal. 76 EHRM 26 april 1979, Sunday Times t. het Verenigd Koninkrijk, appl.no. 6538/74. 77 Wanneer vage wettelijke bepalingen een duidelijke uitleg krijgen van de nationale rechter kan eveneens aan de onderhavige eis voldaan zijn. 78 De doelstellingen verschillen per artikel. De vrijheid van meningsuiting kan bijvoorbeeld ten behoeve van andere doelstellingen beperkt worden dan godsdienstvrijheid (zie appendix). 75

27

Noodzakelijk in een democratische samenleving? De ultieme toets bevindt zich in de derde voorwaarde van de clausulering. Naast een wettelijke grondslag en legitieme doelstelling dient de beperking op pertinente wijze gerechtvaardigd te kunnen worden als „noodzakelijk in een democratische samenleving‟ (Voorhoof 2004: 203). De uiteindelijke afweging van het Hof komt veelal terug op deze derde vraag. Deze wordt door het Hof beantwoord aan de hand van een aantal subcriteria die worden ingevuld met de feiten en omstandigheden van de zaak. Om „noodzakelijk‟ te zijn dient een inmenging of beperking ingegeven te zijn door een dringende maatschappelijke behoefte‟ („pressing social need‟) en proportioneel te zijn ten opzichte van het nagestreefde doel. Dit betekent dat een beperkende maatregel of inmenging allereerst geschikt (nuttig, relevant en toereikend) dient te zijn om de beoogde doelstelling te bereiken. De maatregel moet vervolgens „proportioneel‟ of „evenredig‟ zijn in het licht van het beoogde doel: er moet een redelijke verhouding bestaan tussen de inmenging of beperking van het desbetreffende recht enerzijds en (de zwaarte) van het belang van de legitieme doelstelling anderzijds. Hoe dwingender de laatste zich opdringt, hoe minder problemen de rechtvaardiging zal opleveren, aldus Vande Lanotte (2005: 144). 79 De proportionaliteitstoetsing hangt nauw samen met de omvang van de nationale beoordelingsmarge („margin of appreciation‟) die het Hof in een concrete zaak aan de desbetreffende lidstaat toekent. Deze „marge‟ betreft de interpretatie- of „speel‟ruimte van nationale lidstaten bij de toepassing van de verdragsrechten en -vrijheden. „De „margin of appreciation‟ geeft de mate van discretie aan van de staten en bakent met andere woorden de grenzen af binnen welke statelijk gedrag ontsnapt aan Europese supervisie‟ schrijft Vande Lanotte (2005: 205). Het Hof benadrukt in zijn rechtspraak het subsidiaire karakter van de Straatsburgse toetsing en stelt dat het primair aan staten zelf is om invulling te geven aan het Verdrag; het laat hen daarom een zekere mate van vrijheid. Het Hof is echter „eindverantwoordelijke‟; „ensuring the observance of those States' engagements‟ en „empowered to give the final decision‟ (..) „The domestic margin of appreciation thus goes hand in hand with a European supervision‟.80 De concrete marge hangt af van het artikel dat in het geding is en de context van het geval. De appreciatiemarge is over het algemeen ruimer wanneer een Europese consensus ontbreekt, zoals in geval van zaken die morele of zedelijke kwesties betreffen en/of wanneer lidstaten in een betere positie zijn om over de onderhavige kwestie te oordelen (Gerards 2011: 98-109). Een strikte(re) marge bestaat bijvoorbeeld met betrekking tot rechten die door het Hof als „fundamental to democracy‟ worden beschouwd, zoals de vrije meningsuiting. 81 Dit geldt des te meer wanneer het de pers of politici aangaat.82 Publieke meningsvorming is volgens het Hof essentieel in een democratie waardoor bijdragen aan het maatschappelijk debat in het algemeen extra bescherming krijgen en door het Hof aan een striktere toets onderworpen worden.

„Het proportionaliteitsbeginsel maakt deel uit van een ruimere notie, krachtens welke bepaald moet worden of er een behoorlijk evenwicht („a fair balance‟) is gerealiseerd tussen de vereisten van het algemeen maatschappelijk belang en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu‟ (Vande Lanotte 2005: 144). 80 EHRM 7 december 1976, Handyside t. het Verenigd Koninkrijk, apl.no. 5493/72, ro. 49. 81 „The Court supervisory functions oblige it to pay the utmost attention to the principles characterizing a „democratic society‟. Freedom of expression constitutes one of the essential foundations‟, idem, ro. 49. 82 Vgl. EHRM 23 april 1992, Castells t. Spanje, appl.no. 11798/85. 79

28

Resume Het EHRM heeft een „wakende‟ rol en ziet toe op de naleving van mensenrechten en vrijheden uit het EVRM. In zijn rechtspraak onderstreept het Hof het belang van - een liberale - democratie. Vrijheid van meningsuiting wordt bijvoorbeeld beschouwd als een fundamenteel en essentieel recht, echter niet (alleen) om zijn intrinsieke waarde, maar om de bijdrage die het aan het maatschappelijk levert en aan de ontwikkeling en het functioneren van de democratie. Wanneer er een botsing ontstaat tussen „democratie‟ en mensenrechten - zoals in geval van politieke partijen met ondemocratische agenda‟s worden individuele rechten afgewogen tegen gronden zoals de nationale veiligheid of openbare orde („balanced rights approach‟), die plaatsvindt tijdens stap 3 van Hof‟s toetsingskader. In het volgende deel onderzoek ik hoe deze toetsing vorm krijgt inzake de ontbinding van „ondemocratische‟ partijen en welke criteria (§ 4.4.1) het Hof daarbij in ogenschouw neemt. Hieruit zal blijken dat het Hof op basis van diverse criteria een grondige afweging maakt die op verschillende manieren kan „uitpakken‟. § 4.4. Jurisprudentie

§. 4.4.1. Plan van aanpak In het onderhavige deel bespreek ik de jurisprudentie van het EHRM met betrekking tot ontbindingen van partijen. Een ontbinding is één van de meest „militante‟ maatregelen die ingezet kan worden wanneer een regering geconfronteerd wordt met de aanwezigheid van ondemocratische bewegingen, aangezien deze een vergaande inbreuk maakt op de rechten van een partij. Mijns inziens is het oordeel van het EHRM in ontbindingszaken een goede graatmeter ter beantwoording van de vraag hoe het Hof zich positioneert ten opzichte van de liberaal-procedurele en de substantieve democratieopvatting. Het oordeel van het Hof in deze zaken raakt in feite aan de kern van het „democratisch dilemma‟. Het betreft hier het bestaansrecht van politieke partijen - dat opgeheven wordt door een ontbinding. Partijen worden in een dergelijk geval volledig uitgesloten van de politieke arena. In mijn optiek kunnen de uitspraken waarin het Hof deze uiterste maatregel rechtvaardigt in sommige gevallen extra „gewicht‟ krijgen vanwege zijn argumentatie. Wanneer het Hof een ontbinding bijvoorbeeld proportioneel en gerechtvaardigd acht op basis van (slechts) een ondemocratische partij-agenda zou dit opgevat kunnen worden als een onderschrijving van een meer substantieve democratieopvatting. Het Hof stelt in een dergelijk geval namelijk dat een beperking op grond van ondemocratische doelen (in plaats van middelen) gerechtvaardigd is en, bovendien, dat de betreffende staat niet had hoeven kiezen voor een minder vergaande maatregel zoals de strafrechtelijke vervolging van individuele partijleden. Het is in een dergelijke casus met andere woorden mogelijk de meest uiterste positie van het Hof (aan de substantieve kant van het spectrum) te onderzoeken; hoe ver gaat het Hof in zijn uitspraken wanneer het oordeelt over de meest vergaande maatregel? Omdat er bovendien relatief weinig zaken voor het Hof hebben gespeeld die directe partij-ontbindingen aangaan is het mogelijk om het gehele aanbod aan jurisprudentie op dit gebied te bespreken in deze scriptie. Een selectie van casussen binnen het gekozen thema (ontbindingen) is dan ook niet nodig. Dit beschouw ik als een pre gezien het doel van deze scriptie; het geven van inzicht in de materie in een overzichtswerk.

29

Cases In de volgende paragraaf breng ik eerst de jurisprudentie inzake fascistische en communistische bewegingen tot en met de jaren ‟90 kort in kaart. In deze periode komen er echter, op de Communistische Partij tegen Duitsland na, geen (directe) partij-ontbindingen voor het Hof. Ik haal in dit deel daarom enige andere (type) zaken aan om een beeld te schetsen van de rechtspraak gedurende de „Koude Oorlog‟ periode (§ 4.4.2.).83 Vervolgens bespreek ik de jurisprudentie van het Hof inzake partijontbindingen vanaf de jaren „90, welke onderverdeeld kan worden in drie categorieën „ondemocratische dreigingen‟ (Akbulut 2010: 48): minderheidspartijen (§ 4.4.3.), anti-seculiere partijen (§ 4.4.4.) en politiek geweld (§ 4.4.5.). Uit de eerste categorie zaken bespreek ik een aantal zaken - die representatief zijn voor de gehele groep. Als tweede „categorie‟ bespreek ik de zaak van de Turkse Refah partij. Tenslotte betreft de derde categorie de ontbinding van drie elkaar opvolgende politieke partijen, waarbij mij ik mij toespits op de eerste van de drie. Ik baseer mij bij deze bespreking op de arresten van het EHRM - die beschikbaar zijn op de website van het Hof middels zijn eigen zoekmachine „HUDOC‟. Daarbij verwijs ik steeds naar het nummer, de maand en het jaar van de zaak. In het onderstaande kader staan de ontbindingszaken per categorie in chronologische volgorde. 84

§ 4.4.2. Rechts - en links-extremisme - Duitse Communistische Partij (DKP) tegen Duitsland (1957) § 4.4.3. Minderheidspartijen - Verenigde Communistische Partij tegen Turkije (1998) - Socialistische Partij tegen Turkije (1998) - Vrijheid en Democratie Partij (ÖZDEP) tegen Turkije (1999) - Dicle voor de Democratische Partij (DEP) tegen Turkije (2002) - Yazar e.a. (HEP) tegen Turkije (2002) - Socialistische Partij van Turkije (STP) e.a. tegen Turkije (2003) - Vatan tegen Rusland (2004)* - Partij voor Democratie en Verandering e.a. tegen Turkije (2005) - Emek Partisi and Şenol tegen Turkije (2005) - The United Macedonian Organisation Ilinden - Pirin e.a. tegen Bulgarije (2005) - Demokratik Kitle Partij & Elçi v. tegen Turkije (2007) - Hadep & Demir tegen Turkije (2010) - De Russische Republikeinse Partij tegen Rusland (2011) § 4.4.3. Anti-seculiere partijen - De Welvaartspartij („Refah Partisi‟) e.a. tegen Turkije (2003) - „Fazilet Partij‟ tegen Turkije (2006)* § 4.4.4. Politiek geweld - (Herri) Batasuna, Exteberría en Herritarren Zerrenda tegen Spanje (2009)85 Deze staan niet vermeld in onderstaand schema, dat slechts zaken betreft waarin geoordeeld wordt over een partij-ontbinding. De zaken met een * zijn niet inhoudelijk behandeld door het Hof. Deze heb ik volledigheidshalve wel toegevoegd. 85 Naast bovenstaande zaken zijn er ook gevallen voor het Hof geweest die „indirecte‟ ontbindingen betroffen. Dit gaat om de facto uitsluiting van partijen door middel van, bijvoorbeeld, een weigering tot inschrijving in het kiesregister. Deze zaken 83

84

30

Wat ga ik doen? Ik zet per casus zowel de context van het geval (de feiten) uiteen, als de juridische context. Dit houdt in dat ik onder meer beschrijf hoe en op welke manier de mogelijkheid tot ontbinding is vastgelegd in het betreffende land (grondwettelijk of in lagere wetgeving). Voorts beschrijf ik hoe het Hof invulling geeft aan zijn toetsingsschema en de afweging maakt tussen individuele vrijheidsrechten en democratie.86 Naast het eigen stappenplan van het Hof richt ik mij per casusbespreking op de volgende vragen: i) welke gronden beschouwt het als een gerechtvaardigde beperking van individuele vrijheidsrechten? Oftewel wat ziet het Hof als bedreigingen voor de democratie; zijn dit alleen een ondemocratische middelen of ook ondemocratisch doelen? ii) Wat zegt het over het moment van ingrijpen door staten en over iii) de proportionaliteit van de maatregel? En tot slot iv) Of, en hoe, houdt het Hof rekening met nationale context? In hoofdstuk 5 vat ik de antwoorden op deze vragen per vraag nog eens samen.

§ 4.4.2. Links- en rechtsextremisme Communisme De jurisprudentie van het Hof met betrekking tot „ondemocratische‟ bewegingen betreft in de jaren ‟50 tot vrij recentelijk voornamelijk fascistische en communistische actoren. In de Communistische partij tegen Duitsland (1957) werd door de toenmalige Commissie de basis voor deze rechtspraak gelegd. 87 Zoals aangegeven betreft dit de enige ontbinding binnen de onderhavige categorie. De Commissie oordeelde in deze zaak dat het doel van de Communistische Partij, wat kort samengevat zou kunnen worden als „de dictatuur van het proletariaat‟, onverenigbaar was met de beginselen uit het EVRM. Het feit dat de partij constitutionele of democratische middelen gebruikte om macht te verwerven en diens doel te verwezenlijken deed hier niet aan af. De klacht werd niet-ontvankelijk verklaard op grond van artikel 17 EVRM, wat kort gezegd inhoudt dat de partij geen recht tot klagen toekwam vanwege het feit dat het rechten uit het EVRM zou misbruiken voor ondemocratische doelen. De Commissie gaf aan dat de motieven van de opstellers van artikel 21(2) van de Duitse Grondwet dezelfde waren als die van artikel 17 EVRM; namelijk het veilig stellen van mensenrechten door het beschermen van het vrije functioneren van democratische instituties (Brems 2006: 135). De afweging tussen mensenrechten en democratie valt in dit geval op grond van artikel 17 dus uit in het voordeel van het laatste. De rechten van de Communistische partij mochten beperkt worden ten behoeve van het democratische systeem. In de zaak Glasenapp tegen Duitsland (1987) wordt deze lijn doorgetrokken door het Hof ten aanzien van (individuele) KPD-leden. Mevrouw Glasenapp werd een functie als docent ontzegd omdat zij de Duitse liberaal-democratische orde niet kon onderschrijven vanwege haar (voormalige) steun aan de KPD. Deze maatregel leverde volgends het EHRM geen strijd op met het recht op vrijheid van meningsuiting (artikel 10) maar diende slechts om de toegang tot de Duitse ambtenarij te reguleren. 88 worden vaak in een adem genoemd met „pure‟ ontbindingen. Ik haal een paar van deze zaken kort aan in mijn jurisprudentiebespreking voor een compleet beeld van Hof‟s oordeelsvorming op het gebied van politieke partijen. 86 Op grond van het door mij geschetste kader - (klassiek) procedureel vs substantief/militant - heb ik de afweging die het Hof maakt geformuleerd als een keuze tussen „vrijheidsrechten‟ en „democratie‟. Belangrijk is om hierbij nog eens op te merken dat een keuze voor democratie tegelijkertijd vaak een keuze voor mensenrechten is; namelijk de rechten die door ondemocratische bewegingen bedreigd worden. De afweging van het Hof is er in feite een tussen „vrijheidsrechten onderling‟. 87 ECRM, 20 juli 1957, KPD t. Duitsland, appl.no. 250/57. 88 EHRM 28 augustus 1987, Glasenapp t. Duitsland, appl.no. 9228/80. 31

Door het Hof wordt ook acht jaar later in de Vogt-zaak (1995) op de speciale betekenis van de „civil service‟ in Duitsland gewezen vanwege diens specifieke verleden; (..) a special importance in Germany because of that country's experience under the Weimar Republic, which, when the Federal Republic was founded after the nightmare of nazism, led to its constitution being based on the principle of a "democracy capable of defending itself" (wehrhafte Demokratie)‟.89 Duitsland had als „weerbare democratie‟ het recht te kiezen voor beschermende constitutionele maatregelen en deze toe te passen. Het Hof maakt in dezelfde zaak echter ook uit dat de (ingangs)eis van de „civil loyalty‟ niet op hoeft te gaan wanneer iemand reeds werkzaam is als ambtenaar, zoals het geval was bij mevrouw Vogt die haar werk als docent combineerde met activiteiten voor de DKP (die de Communistische Partij had opgevolgd). In het onderhavige geval was volgens het Hof ook van belang dat de DKP als zodanig niet ongrondwettig was verklaard, waardoor mevrouw Vogt ook niets onwettigs zou doen. Deze argumentatie werd betwist in de „dissenting opinon‟ van rechter Jambrek. Volgens hem bestond er op het moment van de kwestie wel degelijk gevaar dat de DKP de liberaal-democratische orde omver zou werpen en had (West-)Duitsland als „geamputeerd‟ land met unieke geschiedenis het recht hier tegen op te treden.90 Nationale context speelt eenzelfde rol in een Hongaarse zaak met vergelijkbare feiten. Volgens de Hongaarse wet dienen ambtenaren „neutraal‟ te zijn en vrij van enige politieke invloed; dit houdt in dat zij geen lid mogen zijn van een politieke partij. In Rekvényi tegen Hongarije (2000), betreffende een Communistische politieagent, acht het Hof de toepassing van deze regel niet in strijd met artikel 11 EVRM. Het Hof benadrukt hierbij de historische context van Hongarije en de democratiserende werking van de maatregel; „his objective takes on a special historical significance in Hungary because of that country‟s experience of a totalitarian regime which relied to a great extent on its police‟s direct commitment to the ruling party‟.91 Rechts-extremisme92 Ten aanzien van ondemocratische bedreigingen van de „rechterkant‟ trekt het Hof een duidelijke lijn; het verklaart alle verzoeken van fascistische of rascistische bewegingen niet-ontvankelijk „either as manifestly ill-founded or removed from the protection of the Convention by Art. 17‟ (Harvey 2004: 413). Dit kan gaan om verschillende soorten „ondemocratische‟ activiteiten, waaronder het ontkennen van de Holocaust, het organiseren van paramilitaire Nationaalsocialistische trainingskampen, nieuw leven inblazen in een fascistische partij en het verspreiden van racistische en fascistische pamfletten (Harvey 2004: 413; O‟connell 2009: 87). Deze kwesties betreffen in alle gevallen die voor het Hof zijn geweest veroordelingen van individuen, waaronder partijleden, en geen ontbindingen van partijen. EHRM 26 september 1995, Vogt t. Duitsland, appl.no. 17851/91. „The situation of the Federal Republic of Germany in Western Europe from 1945 to 1990 was specific and unique in comparison with other member States of the Council of Europe. It was an amputated State with a divided people, in the front line facing the countries of the former Communist Bloc. Therefore it was inevitably more vulnerable and exposed in terms of its national security, territorial integrity and public safety; in particular it was exposed to the risk of infiltration by agents and to political propaganda inimical to its constitutional order (..) It is in my view correct to presume that this party at the material time aimed to overthrow the democratic constitutional order of the Federal Republic of Germany in order to introduce there a communist system fashioned after the model of the former German Democratic Republic. Moreover, the DKP had the means at its disposal to implement its political goals‟. Idem, concurring opinion judge Jambrek. 91 EHRM 20 mei 1999, Rekvényi t. Hongarije, appl.no. 25390/94. 92 Hieronder versta ik het „traditionele‟ extreem-rechts in de vorm van fascistische en racistische bewegingen. Wanneer men de categorie oprekt zouden hier mogelijk ook hedendaagse rechtse „anti-immigrantenpartijen‟ onder begrepen kunnen worden. 89

90

32

Een geval dat bij het laatste in de buurt komt is de zaak Glimmerveen en Hagenbeek tegen Nederland waarover de Commissie in 1979 een oordeel velde. Dit betrof een „indirecte‟ ontbinding, een weigering tot registratie van de partij in het kiesregister die de partij de facto uitsluit. Glimmerveen en Hagenbeek waren de bestuursleden van de in 1978 ontbonden en verboden Nederlandse Volksunie. De door deze partij verspreidde pamfletten over „multiraciale hutspot‟ waren destijds door de rechter als een verstoring van de openbare orde beschouwd, op basis waarvan de partij ontbonden was. Toen Glimmerveen en Hagenbeek opnieuw een partij wilden registreren werd dit verzoek ongeldig verklaard omdat registratie volgens de Centrale Kiesraad niet toegestaan was in geval voormalig partijleden geen afstand hadden gedaan van de ideeën van een eerder ontbonden partij. De klagers deden in deze zaak een verzoek op basis van artikel 3 van het Eerste Protocol bij het EVRM (en niet op grond van artikel 11) omdat het hier ging om (een weigering) tot verkiezingsdeelname - welk participatierecht door dit artikel gewaarborgd wordt (zie § 4.2). De klacht werd echter als niet-ontvankelijk beoordeeld door de Commissie op grond van artikel 17 EVRM.93 De zaak Lehideux and Isorni tegen Frankrijk kan beschouwd worden als een van de „uitzonderingen‟ op dit terrein. In deze zaak waren de heren Lehideux en Isorni strafrechtelijk veroordeeld vanwege het publiekelijk verdedigen van collaboratie tijdens de Tweede Wereldoorlog - zij hadden in een advertentie in de Franse Le Monde opgeroepen voor eerherstel van Maarschalk Petain. De sanctie werd door het Hof als disproportioneel beoordeeld; de advertentie moest gezien worden als een bijdrage aan „still ongoing debate‟. Het maakte echter in dezelfde zaak ook uit dat dit laatste niet gold voor de Holocaust an sich - wat door het Hof als „a clearly established fact‟ wordt beschouwd.94 Het meest interessant is hier de „concurring opinion‟ van dezelfde rechter Jambrek waarin de lijnen van artikel 17 EVRM worden uitgezet. Hij stelt eerst het toepassingsgebied van artikel 17: „In order that Article 17 may be applied, the aim of the offending actions must be to spread violence or hatred, to resort to illegal or undemocratic methods, to encourage the use of violence, to undermine the nation‟s democratic and pluralist political system, or to pursue objectives that are racist or likely to destroy the rights and freedoms of others‟ en geeft aan dat „free critique‟ te prefereren valt aangezien „democracies, unlike dictatorships, can cope with the sharpest controversies‟. 95 Hij stelt vervolgens echter ook dat artikel 17 „de zorg‟ voor de democratische samenleving en diens instituties aangeeft en illustreert hiermee het „compromise‟ (dilemma?) inherent aan het EVRM: „The European Convention was drafted as a response to the experience of world-wide, and especially European, totalitarian regimes prior to and during the Second World War. One of its tasks was, according to Rolv Ryssdal, to “sound the alarm at their resurgence” It could be assumed that this original aim also corresponds to the more recent dangers to the European principles of democracy and the rule of law (..) it similarly held that “some compromise between the requirements for defending democratic society and individual rights is inherent in the system of the Convention”, referring also to the Preamble to the Convention statement that “Fundamental Freedoms .. are best maintained on the one hand by an effective political democracy and on the other by a common understanding and observance of the Human Rights upon which [the Contracting States] depend”.96

ECRM 11 oktober 1979, Glimmerveen en Hagenbeek t. Nederland, appl.nos. 834/78 en 8406/78. Vgl. EHRM 24 juni 2003, Garaudy t. Frankrijk, appl.no. 658/31/01. 95 EHRM 23 september 1998, Lehideux & Isorni t. Frankrijk, appl.no. 24662/94. 96 Idem, Concurring opinion Judge Jambrek, ro. 3. 93

94

33

Resume In de voorgaande bespreking wordt aangegeven dat het EHRM een eenduidige positie inneemt ten opzichte van rechts-extremistische uitingen - en beperkingen van vrijheidsrechten op dit „terrein‟ over het algemeen rechtvaardigt ten behoeve van „de democratie‟. Dit betreft echter steeds veroordelingen van individuen, voor bijvoorbeeld het ontkennen van de Holocaust of fascistische uitlatingen. Hoewel aannemelijk is dat het Hof in geval van rechts-extremistische partijen tot een vergelijkbaar oordeel zou komen is dit niet zonder meer te stellen; beperkingen worden altijd beoordeeld op de context van het geval en - voor de betreffende maatregel relevant - de periode waarin de zaak zich heeft voorgedaan. In het geval van de KPD en de individuele ambtenaren maakte het Hof uit dat de Duitse overheid de liberaal-democratische orde mag beschermen tegen ondemocratische doelen of ideeën. Meer specifiek kwam de klagers in de KPD-zaak geen recht op klagen toe (over een schending van artikel 11) omdat de partijdoelen op grond van artikel 17 in strijd met de beginselen van het EVRM waren bevonden. Deze zaak speelde zich af in de jaren ‟50 - waarbij de Duitse historische context in belangrijke mate heeft doorgewerkt. Nationale context heeft echter ook in meer recente zaken een belangrijke invloed; zoals beschreven, werd het weigeren van „disloyale‟ Duitse ambtenaren in de jaren ‟90 niet als disproportioneel bevonden. Door het Hof wordt in deze zaken expliciet verwezen naar „de nachtmerrie van het nazisme‟ en de Duitse „weerbare democratie‟, die tot uitdrukking komt in diens constitutie. Door het Hof wordt eenzelfde belang gehecht aan nationaal-historische context in de Hongaarse zaak.

§ 4.4.3. Minderheidspartijen Tot aan het einde van de jaren „90 krijgt het EHRM nauwelijks te maken met veroordelingen van politieke partijen. In 1998 komt hier verandering in wanneer het moet oordelen over de ontbinding van de Verenigde Communistische Partij als eerste van een reeks partijverboden door de Turkse staat. Deze zaken betreffen allemaal bepleiters van de Koerdische zaak. 97 Het Turkse Constitutionele Hof heeft in de afgelopen vijftig jaar meer dan dertig partijen ontbonden op basis van de Turkse Grondwet. Hiervan kwamen er dertien voor het EHRM, waarvan de eerste in 1998, schrijft Eva Brems in 2006 (Brems 2006: 136); „As the utmost applied instrument of militant democracy in Turkey, the dissolution is conceived as an indispensable constitutional institution which is to be respected by the legislator‟ (Emrah Oder 2009: 298). De Turkse situatie kan als uniek beschreven worden ten opzichte van de rest van Europa en tegelijkertijd - vanwege de schaarse jurisprudentie - representatief voor Europese jurisprudentie inzake politieke partijen. Turkse Grondwet Het karakter van de Turkse Grondwet is vergelijkbaar met de „militante‟ Duitse constitutie. Zoals in het vorige hoofdstuk is aangegeven bevat de Turkse Grondwet evenals de Duitse „een onschendbare democratische kern‟ die niet geamendeerd kan worden. Artikel 2 van de Grondwet stelt: „De Republiek Turkije is een democratische, seculiere en sociale staat, geregeerd op basis van de beginselen van de rechtsstaat; rekening houdend met de openbare vrede, nationale solidariteit en rechtvaardigheid; Aangemoedigd door de politieke discussies in Europa over betere bescherming van minderheden ontstonden pro-Koerdische (minderheids)partijen in Turkije, die naar de Koerden refereerden als een „volk‟ en zich uitspraken voor rechten en tegen de discriminatie van Koerden in Turkije (Akbulut 2010: 48-49). 97

34

eerbiediging van de mensenrechten; trouw aan het nationalisme van Atatürk, en op basis van de grondbeginselen uiteengezet in de preambule.‟ Deze onherroepelijkheid geldt volgens artikel 3 ook voor de „ondeelbaarheid‟ van de Turkse staat en diens territoir en natie. Ook is in de Turkse Constitutie het bestaansrecht van politieke partijen opgenomen, evenals de verschillende gronden waarop zij ongrondwettelijk verklaard kunnen worden. Artikel 68 stelt - vrij vertaald - als volgt: 'Burgers hebben het recht politieke partijen te vormen en - in overeenstemming met de vastgestelde procedure, te participeren, of zich terug te trekken (..) partijen kunnen gevormd worden zonder voorafgaande toestemming en zullen hun activiteiten ontplooien in overeenstemming met de bepalingen in de Grondwet en overig recht (..) De statuten en de programma's, evenals de activiteiten van politieke partijen zullen niet in strijd zijn met de onafhankelijkheid van de staat, de ondeelbare integriteit van zijn grondgebied en natie, mensenrechten, beginselen van gelijkheid en de rechtsstaat, de soevereiniteit van de natie en de beginselen van de democratische en seculiere Republiek; zij zullen niet trachten om de dictatuur, van welke aard dan ook, van een bepaalde klasse of groep te beschermen of vestigen, noch zullen zij de burgers aanzetten tot criminele activiteit.‟

Deze voorwaarden zijn in de Turkse Wet op politieke partijen („nr. 2820‟) verder uitgewerkt. „Sectie 78‟ stelt een lijst van zaken waar partijen zich van moeten onthouden. 98 Wanneer een partij opgevat kan worden als „centrum van de uitvoering van ongrondwettelijke activiteiten‟ kan het Constitutionele Hof na een verzoek van de Procureur-generaal besluiten tot een ontbinding van die partij. De ontbinding van de Turkse Verenigde Communistische Partij 99 Tien dagen nadat de Turkse Verenigde Communistische Partij (TBKP) zichzelf oprichtte (4 juni 1990) en voorbereidde op de naderende verkiezingen werd er een verzoek tot ontbinding ingediend door de Turkse Procureur-generaal. De partij werd ervan beschuldigd te streven naar „de overheersing van een sociale klasse over de anderen‟ en zichzelf verklaard te hebben als opvolger van een eerder ontbonden politieke partij (de Turkse Arbeiderspartij). Ook zou het gebruik van het woord „communist‟ in de naam, en „de uitoefening van activiteiten die afbreuk doen aan de territoriale integriteit van de Turkse staat en de eenheid van de natie‟, de partij ongrondwettelijk maken. De Procureur-generaal baseerde zich met name op een hoofdstuk uit het programma van de partij dat luidde „Naar een vreedzame, democratische en eerlijke oplossing voor het Koerdische probleem‟. 100 Door het Turkse Constitutionele Hof werden de eerste twee van de hierboven genoemde gronden afgewezen; verwijzingen naar (eerdere partijen met) moderne Marxistische ideologieën werden niet ondemocratisch of onconstitutioneel geacht. Dit was anders voor de communistische partijnaam, welke in Turkije door de Grondwet verboden wordt.101 Ook oordeelde het Turkse Hof dat de TBKP in strijd handelde met de beginselen van territoriale integriteit en de eenheid van Turkije. In het statuut en partijprogramma van de TBKP werd volgens dit Hof kort gezegd verwezen naar twee naties: een Koerdische en een Turkse. Het herhaalde dat zelfbeschikking en regionale autonomie bij de Grondwet verboden zijn en besloot tot de ontbinding van de partij op grond van „sectie 101‟ van de Wet op de politieke partijen. 102 Partijen dienen zich onder andere te onthouden van „het aanzetten van anderen tot schending van de Turkse staatsvorm, van elke vorm van discriminatie, mensenrechtenschendingen en van het streven naar „sociale dominantie‟ van een bepaalde klasse‟. 99 De ontbinding van de Turkse Communistische partij is de eerste waarover het EHRM oordeelt. De overwegingen in deze zaak zijn exemplarisch voor daaropvolgende, en meer recente, „Turkse zaken‟. 100 EHRM 30 januari 1998, United Communist Party e.a. t. Turkije, appl.no. 19392/92, ro. 9. 101 „Geen politieke partij zal gevormd worden met één van de volgende woorden in haar naam: „communist‟, „anarchist‟, „fascist‟, „theocratisch‟ of „nationaal socialistisch‟, of de naam van een religie, taal, ras, sekte of regio‟ (Sectie 96(3) van de Wet op de politieke partijen). 102 EHRM 30 januari 1998, United Communist Party e.a. t. Turkije, appl.no. 19392/92, ro. 10. 98

35

EHRM; Verenigde Communistische Partij tegen Turkije (1998) Wanneer de zaak in 1998 wordt aangebracht bij het EHRM wordt door de Turkse overheid betwist dat politieke partijen recht op de grondwettelijke bescherming van artikel 11 EVRM hebben aangezien partijen in het Verdrag nergens als zodanig genoemd worden. De klacht zou bovendien nietontvankelijk verklaard moeten worden op grond van artikel 17 EVRM. 103 Het EHRM merkt hier over op dat politieke partijen essentieel zijn in een democratische samenleving en zonder twijfel onder het bereik van artikel 11 EVRM vallen. Daarnaast wijst het ook het verzoek om niet-ontvankelijkheid (17 EVRM) af: ‟An association was not excluded from protection afforded by Convention simply because its activities were regarded by national authorities as undermining constitutional structures of State‟.104 Nadat het Hof de verhoudingen tussen het EVRM, democratie en politieke partijen uiteen heeft gezet (zie § 4.2.) komt het tot een concrete afweging wat betreft de feiten in deze zaak. 105 De lijn van argumentatie in deze zaak oogt helder. Het Hof oordeelt allereerst dat de ontbinding van een partij een drastische maatregel is voor de keuze van een bepaalde partijnaam zonder voldoende andere „relevante omstandigheden‟ die duiden op ondemocratische ideeën. Het kent veel belang toe aan het feit dat het Turkse Constitutionele Hof zelf heeft uitgemaakt dat de partij geen „sociale overheersing‟ nastreeft. In dat opzicht verschilt de partij van de in 1957 verboden Duitse Communistische partij, aldus het EHRM.106 Het Hof verwijst in zijn uitspraak vervolgens naar de centrale plaats voor debat en dialoog in een democratie en stelt dat een partij die transformatieve politieke projecten „geweldloos‟ bepleit niet belemmerd dient te worden: „The Court considers one of the principal characteristics of democracy to be the possibility it offers of resolving a country‟s problems through dialogue, without recourse to violence, even when they are irksome. Democracy thrives on freedom of expression. From that point of view, there can be no justification for hindering a political group solely because it seeks to debate in public the situation of part of the State‟s population and to take part in the nation‟s political life in order to find, according to democratic rules, solutions capable of satisfying everyone concerned‟. 107 Het sluit niet uit dat (het politieke programma van) de partij andere doelen en intenties heeft dan degenen die het verkondigt. Aangezien de partij echter onmiddellijk na haar oprichting ontbonden is, is het vergelijken van het programma van de partij en diens daadwerkelijke „actie‟ onmogelijk, aldus het Hof. Het besluit dan ook dat de maatregel te snel genomen is en beoordeelt deze als disproportioneel: „a measure as drastic as the immediate and permanent dissolution of the TBKP, ordered before its activities had even started and coupled with a ban barring its leaders from discharging any other political responsibility, is disproportionate to the aim pursued and consequently unnecessary in a democratic society‟.108 Dat betekent in casu een schending op het recht op vrijheid van vereniging (artikel 11 EVRM).

„At the very least, Article 17 of the Convention should be applied in respect of the TBKP since the party had called into question both the bases of the Convention and the freedoms it secured. In that connection, the Government cited the (..) the cases of Glimmerveen and Hagenbeek v. the Netherlands (..) In a context of vicious terrorism such as Turkey was experiencing, the need to preclude improper use of the Convention by applying Article 17 was even more obvious‟. Idem, ro. 21. 104 EHRM 30 januari 1998, United Communist Party e.a. t. Turkije, appl.no. 19392/92, ro. 27. 105 Na een wettelijke grond en een legitieme doelstelling (de nationale veiligheid) voor de beperking vastgesteld te hebben. 106 EHRM 30 januari 1998, United Communist Party e.a. t. Turkije, appl.no. 19392/92, ro. 54. 107 Idem, ro. 57. 108 Idem, ro. 61. 103

36

Overige Turkse zaken (1998-2010) De Socialistische partij e.a. tegen Turkije betreft eenzelfde soort casus die eveneens in 1998 voor het EHRM komt.109 De in 1988 opgerichte Turkse Socialistische Partij betoogde in haar partijprogramma dat het Koerdische volk een onvoorwaardelijk recht op zelfbeschikking heeft en roept het op hier voor „op te komen‟. De partij sprak hierbij onder meer over de „afscheiding‟ van de „Koerdische natie‟ en werd op grond hiervan ontbonden. Het Hof oordeelde dat dit een schending van artikel 11 EVRM betrof. Uit het (democratische) programma van de partij kon duidelijk opgemaakt worden dat deze alleen interne zelfbeschikking en een federaal systeem voorstond, aldus het Hof. 110 Het geeft daarnaast aan dat er geen aansporingen tot geweldgebruik gevonden konden worden. Het feit dat de plannen van de partij een aanpassing van het huidige Turkse politieke systeem vereisen betekent volgens het Hof niet dat deze als ondemocratisch gezien moeten worden: „In the Court's view, the fact that such a political programme is considered incompatible with the current principles and structures of the Turkish State does not make it incompatible with the rules of democracy. It is of the essence of democracy to allow diverse political programmes to be proposed and debated, even those that call into question the way a State is currently organised, provided that they do not harm democracy itself.‟ 111 Het feit dat een partij door (het Constitutionele Hof van) een staat als „ondemocratisch‟ wordt bestempeld wil kortom niet zeggen dat deze ook daadwerkelijk in strijd handelt met democratische beginselen. Het Hof merkt tot slot op dat het „bereid is om de achtergrond van eerdere gevallen mee te nemen in zijn overweging, in het bijzonder de moeilijkheden met betrekking tot de bestrijding van terrorisme‟. In de meeste van de „Turkse zaken‟, die zoals gesteld allen pro-Koerdische minderheidspartijen betreffen, wordt door de Turkse overheid een link gelegd tussen de betreffende partijen en PKKterrorisme. Deze verbanden kunnen volgens het Hof echter in geen van de zaken bewezen worden; ‟it has not been established how (..) the statements in issue could be considered to have been in any way responsible for the problems which terrorism poses in Turkey‟. 112 Het dichtst bij kwam het in de zaak van de „DEP‟ partij113, waarvan de voormalige voorzitter in een speech in Irak geweld als legitiem middel voor het bereiken van Turkse autonomie had genoemd. Dit werd door het Hof echter onvoldoende grondslag voor een partij-ontbinding geacht, te meer nu al een strafrechtelijke procedure tegen de betreffende man was gestart. Ook kritiek op de benadering van terroristische groepringen door de overheid is geen reden om aan te nemen dat de partij zelf gewelddadig of terroristisch oogmerk heeft, stelt het Hof in de zaak Yazar e.a. tegen Turkije (2002); „the Court reiterates in this connection that the limits of permissible criticism are wider with regard to the government than in relation to a private citizen‟.114 Aangezien de betreffende HEP-partij geen beleid bepleitte dat het Turkse democratische regime zou kunnen ondermijnen, of geweld als politiek middel rechtvaardigde, kan niet gezegd worden dat haar ontbinding een „pressing social need‟ diende, aldus het Hof115

EHRM 25 mei 1998, Socialist Party e.a. t. Turkije, 25 mei 1998, appl.no. 21237/93. „The Court (..) a political programme with the essential aim being the establishment, in accordance with democratic rules, of a federal system in which Turks and Kurds would be represented on an equal footing and on a voluntary basis‟. Idem, ro. 47. 111 Idem, ro. 47. 112 Idem, ro. 52. 113 EHRM, 10 december 2002., „Dicle for de Democratic Party‟ (DEP) t. Turkije, appl.no. 5141/94. 114 EHRM 9 april 2002, Yazar e.a. t. Turkije, appl.nos. 22723/93, 22724/93 en 22725/93, ro. 59. 115 Idem, ro. 60. 109 110

37

Ook in overige zaken tegen Turkije wordt een schending van artikel 11 EVRM aangenomen. De meest recente zaak betreft Hadep en Demir tegen Turkije (2010). Hierin werden door de overheid banden aangenomen tussen de partij Hadep en de PKK op basis van een - door derden opgehangen - PKK-vlag in de ruimte van de partij en speeches van partijleden. Evenals in eerder genoemde gevallen was er door het Turkse Constitutionele Hof geen of weinig aandacht besteed aan het partijprogramma of de activiteiten van de partij zelf, terwijl deze nu juist wezen op een democratisch politiek project waarin een „sociale orde‟ voor Koerden en Turken werd gepropageerd (en geen geweld). 116 Het EHRM achtte dan ook, evenals in de eerdere Turkse zaken waar het in het onderhavige arrest expliciet naar verwijst, sprake van een „radicale inmenging‟. Het concludeert tot het ontbreken van een „pressing social need‟ en acht de „drastische maatregel‟ niet noodzakelijk in een democratische samenleving. 117 De „UMO Ilinden-prin partij‟ tegen Bulgarije (2005) In 2005 wordt de Turkse reeks afgewisseld met een op vergelijkbare feiten gebaseerde Bulgaarse zaak. De „UMO Ilinden-prin partij‟ (1998), vernoemd naar de Macedonische „Prin regio‟ in Bulgarije, werd door het Bulgaarse Constitutionele Hof ontbonden in 2000. De parlementsleden die om de ontbinding verzochten stelden dat de partij een onafhankelijke Macedonische staat nastreefde en daarmee een bedreiging voor de nationale veiligheid van Bulgarije vormde. Zij baseerden zich hierbij op speeches, notities en conferenties van partijleden. Het EHRM oordeelde dat hoewel de uitspraken van de partijleden mogelijk „schokkend, onacceptabel of illegaal‟ waren in de ogen van de Bulgaarse autoriteiten of de meerderheid van de bevolking, dit geen ontbinding rechtvaardigde. Het verwees daarbij naar het tweeledige toetsingskader dat het in de Turkse zaken ontwikkeld had: „it reiterates that a political party may campaign for a change in the legal and constitutional structures of the State on two conditions: firstly, the means used to that end must in every respect be legal and democratic, and secondly, the change proposed must itself be compatible with fundamental democratic principles‟.118 Aan deze twee voorwaarden was in de onderhavige zaak voldaan volgens het Hof. Allereerst: „on none of the occasions cited by the Constitutional Court in its judgment the applicant party‟s leaders and members hinted at any intention to use violence or any other undemocratic means to achieve their aims. There is, furthermore, no indication in the case file that any practical actions were undertaken by the applicant party which could pose a threat to Bulgaria‟s national security‟.119 Ten tweede, ook al zou de partij streven naar autonomie, of zelfs afscheiding van Bulgarije, en daarmee in strijd met de structuur en constitutionele beginselen van de Bulgaarse staat handelen, betekent dit volgens het Hof niet automatisch dat deze ook democratische beginselen schendt. Het concludeert daarom tot een schending van artikel 11 EVRM. De hierboven genoemde criteria worden door het Hof eveneens gehanteerd zaken met betrekking tot de weigering tot partijregistratie (een „indirect‟ verbod). Dit was het geval in een Roemeense (2005) 120 en een Bulgaarse (2006) zaak121, waarin de casussen vergelijkbaar zijn met voorgaande Turkse zaken; EHRM 14 december 2010, Hadep & Demir t. Turkije, appl.no. 28003/03, ro. 78. Het Hof merkt bovendien op dat Turkije geen lichtere maatregelen had overwogen en strafrechtelijke vervolging tegen partijleden gestaakt was. 118 EHRM 20 oktober 2005, „The United Macedonian Organisation Ilinden - Pirin e.a.‟ t. Bulgarije, appl.no. 59489/00, ro. 59. 119 Idem, ro. 60. 120 EHRM 3 februari 2005, Partidul Comunistilor (Nepeceristi) & Ungureanu t. Roemenië, appl.n0. 46626/99. 121 EHRM 13 april 2006, Tsonev t. Bulgarije, appl.no. 45963/99. 116 117

38

in het Roemeense geval werd het vermeende „Communistische gedachtegoed‟ van de betreffende partij als bedreiging voor de constitutionele orde beschouwd, bij de „Communistische Partij van Bulgarije‟ was registratie onder meer geweigerd vanwege het gebruik van de term „revolutionair‟. In beide gevallen werd door het Hof een schending van artikel 11 aangenomen vanwege de disproportionaliteit van de maatregel. Het wijst er in laatstgenoemde zaak op dat de Bulgaarse overheid niet „powerless‟ is in geval de partij zich na haar registratie ondemocratisch zou gedragen. Men kan dan bijvoorbeeld teruggrijpen op een ontbinding op basis van de Bulgaarse Partijenwet, aldus het Hof. 122 De Russische Republikeinse Partij tegen Rusland (2011) Tot slot heeft het EHRM zich in april 2011 uitgesproken in een Russische zaak over de in 2007 bevolen ontbinding van de Republikeinse Partij van de Russische Federatie (1990). Deze partij zou vanwege haar „regionale karakter‟ een bedreiging vormen voor de territoriale integriteit van de Russische Federatie.123 De Russische autoriteiten droegen hiertoe aan dat de partij niet voldeed aan het minimum ledenaantal en het minimum aantal regionale afdelingen (met voldoende leden). Het Hof was niet overtuigd door de argumenten die de Russen aandroegen voor de door hen gestelde hoge eisen. Het had in zijn overweging aandacht voor de - door het Constitutionele Hof aangehaalde Russische historisch-politieke context, gekarakteriseerd door de „instabiliteit van een nieuw gevestigd politiek systeem met dreigingen van terrorisme, separatisme en nationalisme‟.124 Echter - hoewel het Hof de speciale positie van Rusland als „jonge democratie‟ in ogenschouw nam benadrukte het dat de maatregel niet in 1991 maar in 2001 was ingezet, wat het argument van de „fragiele Russische instituties‟ minder overtuigend maakte. Het concludeerde dat de maatregel disproportioneel was en dat zware sancties als een ontbinding slechts ingezet mochten worden in geval van „a credible threat to the national interest, in particular circumstances based on specific information, rather than operating on a blanket assumption that all regional parties pose a threat to national security‟. 125 Resume Resumerend zet het EHRM in de bovenstaande zaken dus een helder raamwerk uiteen. Een partij mag (al dan niet ten behoeve van een minderheidsgroep) een verandering in de constitutionele structuur van een staat bepleiten wanneer i) de partij daartoe „democratische‟ en „legale‟ middelen gebruikt en ii) de voorgestelde verandering zelf verenigbaar is met democratische beginselen. Hieruit volgt volgens het Hof dat een partij wiens leiders oproepen tot het gebruik van geweld of beleid propageren dat erop gericht is de democratie en de daarin erkende rechten en vrijheden teniet te doen „cannot lay claim to the Convention‟s protection against penalties imposed on those grounds‟. 126

Vgl. EHRM 5 oktober 2004, Presidential Party of Mordova t. Rusland, appl.no. 65659/01; ook hier was volgens het Hof sprake van een schending van artikel 11 EVRM. 123 EHRM 12 april 2011, Russian Republican Party t. Rusland, appl.no. 12976/07. Naast een ontbinding betrof deze zaak eveneens een weigering om de partij in te schrijven in het partijenregister. 124 Idem, ro. 127. 125 „The present case is illustrative of a potential for miscarriages inherent in the indiscriminate banning of regional parties, (..) applicant, an all-Russian political party which never advocated regional interests or separatist views, whose articles of association stated specifically that one of its aims was promotion of the unity of the country and of the peaceful coexistence of its multi-ethnic population and which was never accused of any attempts to undermine Russia‟s territorial integrity, was dissolved on the purely formal ground of having an insufficient number of regional branches‟. Idem, ro. 130. 126 Vgl. o.a. EHRM 9 april 2002, Yazar e.a. t. Turkije, appl.nos. 22723/93, 22724/93 en 22725/93, ro. 49. 122

39

In de hierboven besproken zaken oordeelde het Hof dat het ondemocratische karakter van zowel de middelen als de plannen van de partijen niet aangetoond kon worden. Het door de Turkse en Bulgaarse overheid aangenomen geweld in de speeches van de partijleiding was volgens het Hof onvoldoende bewezen. Eventueel verhulde ondemocratische ideeën konden bovendien niet aan de oppervlakte komen aangezien het in alle gevallen een onmiddellijke ontbinding van de partij betrof. In deze zaken wordt dus duidelijk wat het Hof aanmerkt als ideeën of partijpolitiek die wel binnen de democratische kaders vallen en die een ontbinding niet rechtvaardigen. „In none of these cases had the political agenda proposed or sought to implement an agenda in a way that, according to the Court, ran counter to convention values of liberty and democracy‟ (Macklem 2006: 507). Een pleidooi voor autonomie, zelfbeschikking en federalisme is dus niet „ondemocratisch‟ (mits geweldloos). Een ontbinding wordt door het Hof een „drastische maatregel‟ genoemd. Hiermee lijkt het te bedoelen dat een dergelijke maatregel slechts ingezet mag worden in „drastische gevallen‟, en (dus?) niet te snel, en op voldoende grond. Uit bovenstaande arresten is bovendien op te maken dat een pleidooi voor (interne) zelfbeschikking - los van het moment van ingrijpen - inhoudelijk geen ontbinding rechtvaardigt. De afweging tussen individuele vrijheidsrechten en bescherming van de democratische orde valt in het voordeel van de eerste uit. Van een botsing tussen beiden is in feite niet te spreken volgens het Hof, gezien het de partijen en hun programma‟s niet ondemocratisch of bedreigend acht. De vraag naar proportionaliteit doet dan in feite niet meer ter zake. Met betrekking tot nationale context merkte het Hof in de Russische zaak (uit 2011) op dat Rusland een voldoende „stabiele democratie‟ was en beoordeelde de ontbinding - en de maatregel jegens „regionale partijen‟ waar deze op gebaseerd was - als disproportioneel. Met betrekking tot Turkije wijst het Hof (alleen) op diens moeilijkheden met het terrorisme van de PKK. Hoewel het in Demir en Hadep tegen Turkije alle Turkse minderheidszaken op chronologische volgorde zet maakt het Hof verder geen notie van de frequentie van de partijverboden. Wel refereert het in deze zaak naar een rapport van de Commissie van Venetië waarin de Turkse wetgeving(spraktijk) vergeleken wordt met de „Europese praktijk‟.127 Kort samengevat stelt de Commissie dat de artikelen 68 en 69 van de Turkse Grondwet in combinatie met de Wet op de Politieke Partijen een systeem vormen dat onverenigbaar is met artikel 11 EVRM. Dit wordt veroorzaakt door de lange lijst van substantieve gronden op basis waarvan een partij ontbonden kan worden en de lage procedurele drempels om tot een ontbinding te komen. De Turkse situatie is een unieke in Europa.128 Naast de bescherming van de Turkse staatseenheid speelt het seculiere karakter van Turkije een belangrijke rol in de Turkse ontbindingszaken. „In dissolution cases, it is easily discernable that the protection of the unitary state - with an emphasis on minority interpretation - and the secular state plays a central role. Hence, both could be characterized as mainstream features and „hardcore principles (..)‟ (Emrah Oder 2009: 301). Het EHRM spreekt zich in 2003 uit over de ontbinding van een anti-seculiere „ondemocratische‟ partij in de veel besproken „Refah (Partisi) zaak‟. Venice Commission, 2009. „There is an here is a tradition for regularly applying the rules on party closure to an extent that has no parallel in any other European country, and which demonstrates that this is not in effect regarded as an extraordinary measure, but as a structural and operative part of the constitution‟. De Commissie (2009) concludeert dat (verdere) hervorming op dit gebied wenselijk is. 127

128

40

§ 4.3.4. Anti-seculiere partijen De ontbinding van de Turkse Refah Partisi Ten tijde van de ontbinding in 1998 was de Welvaartspartij, de „Refah Partisi‟, (1983) de grootste partij van Turkije. In de nationale verkiezingen van 1995 had de partij meer dan dertig procent van de parlementszetels bemachtigd op basis waarvan deze vanaf juni 1996 samen met een centrum-rechtse partij een regeringscoalitie vormde. Volgens peilingen uit 1997 zou de partij achtendertig procent van de stemmen behalen wanneer er op dat moment nationale verkiezingen zouden zijn. In mei 1997 doet de Turkse Procureur-generaal een verzoek tot de ontbinding van de partij op grond van het feit dat deze een „centrum‟ van activiteiten vormde die strijdig waren met de beginselen van secularisme. Hij baseerde zich daarbij op verschillende handelingen en opmerkingen van de leiders en leden van Refah.129 Het Turkse Constitutionele Hof sluit zich in januari 1998 bij aan bij de Procureur-generaal en de partij wordt onconstitutioneel verklaard op basis van de Grondwet en de Wet op politieke partijen. De partijleiders worden daarbij vijf jaar uitgesloten van enige politieke activiteit. In een notendop werd Refah door het Turkse Hof aangemerkt als „bedreiging voor het secularisme‟ omdat de partij een pluralistisch rechtsstelsel wilde invoeren dat zou discrimineren op basis van religie en een eerste stap naar Shari‟a-wetgeving zou betekenen. De partij zou geweld daarbij niet schuwen als politiek middel. EHRM; Refah tegen Turkije (2003) Op 13 februari 2003 beoordeelt de Grote Kamer van het EHRM de ontbinding van de Refah-partij.130 Het Hof stelt eerst dat de beperking in casu „bij wet voorzien is‟ en meerdere legitieme doelen dient; de bescherming van de nationale veiligheid, de openbare orde en de rechten en vrijheden van anderen. Vervolgens begint het aan de beantwoording van de vraag of de ontbinding van de partij - en daarmee de beperking van artikel 11 EVRM - noodzakelijk is in een democratische samenleving‟.131 Evenals in eerdere zaken benadrukt het Hof de „primordial role‟ van politieke partijen in een democratische samenleving. Ook verwijst het naar het belang van het (grond)recht op vrijheid van meningsuiting en vrijheid van vereniging, en de relatie tussen democratie en pluralisme (vgl. § 4.2.). Het Hof herhaalt onder verwijzing naar eerdere zaken, waaronder de Communistische Partij tegen Turkije, dat artikel 11 in geval van „convincing‟ en „compelling reasons‟ ingeperkt kan worden en benadrukt de kleine margin of appreciation die staten hebben met betrekking tot politieke partijen. Omdat het in deze zaak gaat om een politieke partij op religieuze grondslag behandelt het Hof ook de verhouding tussen democratie en religie in het „Convention system‟. Evenals beperkingen van de andere vrijheidsrechten uit het EVRM kan een beperking van de godsdienstvrijheid (artikel 9 EVRM) noodzakelijk zijn („in een democratische samenleving‟) ter bescherming van andere rechten en fundamentele beginselen. De staat kan als „neutrale en onpartijdige organisator van de religieuze publieke ruimte‟ een beperking van artikel 9 EVRM noodzakelijk achten, zoals in het (onderhavige) geval wanneer het principle of secularism´niet gerespecteerd wordt, aldus het Hof. EHRM 13 februari 2003, Refah Partisi e.a. t. Turkije, appl. nos. 41340/98, 41341/98, 41324/98, 41344/98, ro. 12. Op 31 juli 2001 oordeelde de Kleine Kamer met 4 tegen 3 dat de ontbinding van Refah geen schending van artikel 11 EVRM inhield waarna de zaak op verzoek van de klagers is doorwezen naar de Grote Kamer van het Hof. 131 De onderhavige zaak wordt dus beoordeeld o.g.v. artikel 11. De Turkse overheid heeft (echter) ook artikel 17 ingeroepen omdat de ideeën van Refah „inherent‟ strijdig zouden zijn met het EVRM. Opmerkelijk is dat het Hof hierbij niet aangeeft waarom het kiest voor inhoudelijke behandeling o.g.v. artikel 11 i.p.v. een niet-ontvankelijkheidsverklaring o.g.v. artikel 17. 129

130

41

Het Hof concentreert zich in de Refah zaak uiteindelijk op drie hoofdpunten bij beantwoording van de vraag of er een „pressing social need´ is voor de ontbinding van de „ondemocratische‟ partij. Dit toetsingskader is gebaseerd op de algemene uitgangspunten die het Hof eerder in hetzelfde arrest uiteen heeft gezet: ´In the light of the above considerations, the Court‟s overall examination of the question whether the dissolution of a political party on account of a risk of democratic principles being undermined met a “pressing social need” must concentrate on the following points: (i) whether there was plausible evidence that the risk to democracy, supposing it had been proved to exist, was sufficiently imminent; (ii) whether the acts and speeches of the leaders and members of the political party concerned were imputable to the party as a whole; and (iii) whether the acts and speeches imputable to the political party formed a whole which gave a clear picture of a model of society conceived and advocated by the party which was incompatible with the concept of a “democratic society”.132 Het Hof geeft daarnaast aan dat de historische context waarin de ontbinding bevolen is meegenomen moet worden in deze (eind)overweging, evenals ´the general interest in preserving the principle of secularism in that context in the country concerned to ensure the proper functioning of “democratic society”‟.133 Risk sufficiently imminent? Ten aanzien van de vraag of de bedreiging die de Refah partij vormde ten tijde van de ontbinding suffienctly imminent´was merkt het Hof op dat Refah een groeiende invloed had als politieke partij en dat er een reële kans bestond op het moment van de ontbinding dat de partij macht zou verwerven zonder gebonden te zijn aan de compromissen van een coalitie. In de door Refah beklaagde lange periode waarover het bewijsmateriaal zich uitspreidt (het Turkse - en daarmee ook het Europese - Hof baseert zich grotendeels op uitspraken uit 1993-1994) ziet het Hof juist een mogelijkheid om een goed beeld te krijgen van het beleid van de partij. Het feit dat de partij al zo lang bestaat houdt bovendien een groeiende kans in dat dit beleid ook uitgevoerd gaat worden: ´While it can be considered (..) that Refah‟s policies were dangerous for the rights and freedoms guaranteed by the Convention, the real chances that Refah would implement its programme after gaining power made that danger more tangible and more immediate‟.134 Volgens het Hof kan de Turkse overheid niet verweten worden te vroeg ingegrepen te hebben: „the Court considers that a State cannot be required to wait (..) until a political party has seized power and begun to take concrete steps to implement a policy incompatible with the standards of the Convention and democracy, even though the danger of that policy for democracy is sufficiently established and imminent (..) a State may “reasonably forestall the execution of such a policy, which is incompatible with the Convention‟s provisions, before an attempt is made to implement it through concrete steps that might prejudice civil peace and the country‟s democratic regime” (..). The Court takes the view that such a power of preventive intervention on the State‟s part is also consistent with Contracting Parties‟ positive obligations under Article 1 of the Convention to secure the rights and freedoms of persons within their jurisdiction‟. 135 In het concrete geval is de overheid niet buiten de nationale „margin of appreciation‟ getreden, aldus het Hof. EHRM 13 februari 2003, Refah Partisi e.a. t. Turkije, appl. nos. 41340/98, 41341/98, 41324/98, 41344/98, ro. 104. Idem, ro. 105. 134 Idem, ro. 110. 135 Idem, ro. 103. 132 133

42

De „acts‟ en speeches van individuele partijleden Het Hof stelt vervolgens bij het tweede punt van overweging dat het programma van een partij altijd vergeleken dient te worden met de „actions‟ van haar partijleiding en de stellingen die zij innemen; „The political experience of the Contracting States has shown that in the past political parties with aims contrary to the fundamental principles of democracy have not revealed such aims in their official publications until after taking power‟.136 In het onderhavige geval is de ontbinding (echter) alleen op de handelingen en uitspraken van partijleden gebaseerd, aangezien het Turkse Constitutionele Hof het partijprogramma van Refah niet in strijd met seculiere of democratische beginselen aanmerkte (en het dus ook niet behandeld wordt door het Europese Hof). Het EHRM maakt in dit kader uit dat speeches van (vice)-voorzitters (bovendien) ook meer effect kunnen hebben dan geschreven partijprogramma‟s. Voorts beantwoordt het de vraag of de uitspraken ook aan de partij toegerekend kunnen worden met de stelling dat: „such acts and speeches are imputable to a party unless it distances itself from them‟. Aangezien Refah de makers van de gewraakte uitspraken in casu juist presenteerde als kandidaten voor belangrijke posten kunnen deze beschouwd worden als gedaan door de partij, aldus het Hof.

137

Ondemocratisch doelen; Pluralistisch rechtsstelsel en de Shari‟a Tenslotte is het aan het Hof om te oordelen of het geheel aan uitspraken van Refah‟s partijleden een duidelijk beeld geeft van een door de partij beoogd samenlevingsmodel dat onverenigbaar is met het concept van de „democratische samenleving‟. Hiertoe neemt het de argumentatie van het Turkse Constitutionele Hof onder de loep. Dit Hof baseerde de ontbinding van de Refah partij op basis van verschillende soorten argumenten - welke door het EHRM overgenomen worden. Ten eerste kan op basis van de speeches van de partijleiding aangenomen worden dat het instellen van een pluralistisch rechtsstelsel tot het programma van de partij behoorde, „even though the party‟s constitution said nothing on the subject‟, aldus het Hof.138 Een aantal toespraken van voormalig partijvoorzitter Necmittin Erbakan worden hierbij aangehaald als voorbeeld, hij stelt hierin onder meer „.. we shall guarantee to everyone the right to live as he sees fit and to choose the egal system he prefers‟ (...) There must be several Legal systems‟.139 Het Hof sluit zich aan bij de overwegingen die de Kamer maakte en stelt dat een dergelijk „societal model‟ onverenigbaar is met het EVRM omdat het strijdig is met de rol van de staat als „onpartijdige organisator van de uitoefening van (geloofs-) overtuigingen in een democratische samenleving‟ en met het non-discriminatiebeginsel. Naast de introductie van een pluriform rechtssysteem acht het EHRM ook bewezen dat de partij de intentie heeft om de Shari‟a in te voeren. Opmerkingen zoals van Refah-vertegenwoordiger Hasan Hüseyin Ceylan wijzen volgens het Hof in deze richting: ‟(..) the army says: „We can accept it if you‟re a supporter of the PKK, but a supporter of sharia, never.‟ Well you won‟t solve the problem with that attitude. If you want the solution, it‟s sharia‟.140 Samen met de uitgedragen opvattingen van Refah-leden over het dragen van hoofddoeken en gebedstijden vormen dergelijke uitspraken volgens het Hof een consistent beeld van een partij die een samenleving voor ogen heeft die georganiseerd is op grond van religieuze regels. Idem, ro. 101. Idem, ro. 115. Ook heeft de partij zich volgens het Hof onterecht niet gekeerd tegen strafrechtelijk veroordeelde partijleden. 138 Idem, ro. 117. 139 Idem, ro. 28. 140 Idem, ro. 34. 136 137

43

Shari‟a Het Hof deelt vervolgens de visie dat de Shari‟a onverenigbaar is met fundamentele beginselen van de democratie zoals vastgelegd in het EVRM: „(…) It is difficult to declare one‟s respect for democracy and human rights while at the same time supporting a regime based on sharia, which clearly diverges from Convention values, particularly with regard to its criminal law and criminal procedure, its rules on the legal status of women and the way it intervenes in all spheres of private and public life in accordance with religious precepts (..) a political party whose actions seem to be aimed at introducing sharia in a State party to the Convention can hardly be regarded as an association complying with the democratic ideal that underlies the whole of the Convention‟. 141 Het Hof geeft aan dat het niet uit het oog moet verliezen dat (religieus-)fundamentalistische bewegingen al eerder macht vergaard hebben in bepaalde staten en de mogelijkheid hebben gekregen het door hen beoogde model in de praktijk te brengen. „It considers that, in accordance with the Convention‟s provisions, each Contracting State may oppose such political movements in the light of its historical experience‟. 142 Het merkt op dat de Turken na de val van het Islamitische theocratische regime gekozen hebben voor een Republikeins seculier regime waarin de Islam en andere religies in de private sfeer gepraktiseerd worden en concludeert: „Mindful of the importance for survival of the democratic regime of ensuring respect for the principle of secularism in Turkey, the Court considers that the Constitutional Court was justified in holding that Refah‟s policy of establishing sharia was incompatible with democracy‟.143 Om haar ondemocratische doelen te bereiken is het volgens het Hof tot slot niet uitgesloten dat de partij geweld zal gebruiken. Hoewel de partij in documenten niet expliciet opriep tot het gebruik van geweld als politiek wapen, nam deze ook geen afstand van Refah leden die publiekelijk refereerden aan de mogelijkheden van geweldgebruik tegen politieke tegenstanders; „Refah‟s leaders did not dispel the ambiguity of these statements about the possibility of having recourse to violent methods in order to gain power and retain it‟. 144 Het Hof concludeert dat de plannen van Refah om een regime op basis van de Shari‟a in te voeren binnen een pluralistisch rechtsstelsel voldoende blijken uit de uitspraken van prominente partijleden. Volgens het Hof zijn deze plannen onverenigbaar met het concept van een „democratische samenleving‟ en botsen zij met fundamentele waarden uit het EVRM, zoals de gelijkheid van man en vrouw. De partijleiding zou hierbij bovendien niet afwijzend tegenover geweld als middel staan. De bepleite verandering in de constitutionele structuur van het land is volgens het Hof in casu dus in strijd met democratische beginselen, evenals het middel om dit doel te bereiken. Het feit dat er een reële kans bestaat dat de partij de mogelijkheid zou krijgen haar plannen in de praktijk te brengen maakt de bedreiging volgens het Hof „tastbaar‟ en „meer onmiddellijk‟, aldus het Hof. Het acht daarom zelfs in de context van de beperkte „margin of appreciation‟, een „pressing social need‟ aanwezig voor de ontbinding van de partij. Het Hof heeft het seculiere karakter van de Turkse staat meegenomen in zijn overwegingen. Het acht de maatregel tot slot niet disproportioneel aangezien, afgezien van de partijleiding, de 152 (overige) partijleden hun parlementszetel hebben behouden.

Idem, ro. 123. Idem, ro. 124. 143 Idem, ro. 125. 144 Idem, ro. 84. 141

142

44

Resume Het toetsingskader dat het Hof in zijn eerdere arresten op het gebied van (minderheids)partijen ontwikkeld heeft wordt in de Refah zaak verder uitgebreid; het Hof geeft hier verdere invulling aan door te oordelen wat er (wel) tot een „ondemocratische‟ politieke agenda behoort. 145 Het Hof rechtvaardigt de ontbinding van de Refah partij omdat deze opgevat kon worden als een „centrum van niet-seculiere activiteiten‟. Het baseert dit oordeel (slechts) op de door het Turkse Constitutionele Hof aangedragen publieke uitspraken en „acties‟ van partijleden. Dit verschilt ten opzichte van de arresten inzake de pro-Koerdische partijen146, waarin wel naar het partijprogramma gekeken werd (en waarin geen aanwijzingen tot ondemocratisch gedrag gevonden werden). In de Refah zaak wordt het ‟schone‟ programma van de partij echter niet meegenomen in de overwegingen van het Hof. Dit was ook opgemerkt in de „dissenting opinion‟ bij de uitspraak van de (kleine) Kamer in 2001.147 Hierin wordt gesteld dat net zoals bij de Turkse Communistische Partij niets in het partijprogramma of statuut te vinden is „to indicate that Refah was other than democratic or that it was seeking to achieve its objectives by undemocratic means or that those objectives served to undermine or subvert the democratic and pluralistic political system in Turkey‟. 148 De „dissenters‟ geven vervolgens aan dat er in hun visie onvoldoende bewijs gevonden kon worden voor anti-seculiere of ondemocratische activiteit, of geweld, op basis van de (grotendeels) gedateerde speeches van partijleden. De Grote Kamer neemt de overwegingen van de „dissenting minority‟ niet mee in zijn overweging en acht sprake van voldoende bewijs voor ondemocratisch gedrag en geweldgebruik. Los van de bewijsvraag worden de „anti-seculiere activiteiten‟ van de partij door het Hof als „ondemocratische activiteiten‟ aangemerkt. Het pluralistische rechtssysteem dat de partij voorstaat wordt onverenigbaar geacht met de democratische beginselen uit het EVRM. De in de Communistische Partij tegen Turkije geprefereerde politieke dialoog kan volgens het Hof in de onderhavige zaak geen uitkomst (meer?) bieden, wat volgens critici botst met het door het Hof veel benadrukte primaat van het pluralistische debat (Boyle 2004: 11). Hier kan tegenover gesteld worden dat de grootte en plannen van de partij een stuk dreigender waren dan die de Turkse minderheidspartijen. De uitspraak van het Hof in de Refah zaak wordt een´hallmark´genoemd, en is ook veel bekritiseerd, onder andere vanwege zijn beperkte uitleg van de Shari‟a: „In effect the Court seems to say that shariah, tout court, is incompatible with universal rights, or at least European ideas of democracy and rights (Boyle 2004: 12). Ondemocratisch: illiberaal en anti-seculier

Rosenfield (2006: 48) geeft aan dat „illiberale partijen‟ niet per definitie ook „anti-democratische‟ partijen hoeven te zijn en stelt het Hof deze twee onterecht over één kam scheert.149 Volgens het Hof, echter, dient een partij zowel een democratisch als liberaal karakter te hebben. Het verwijst onder meer „veroordelend‟ naar de sekse-ongelijkheid die het door Refah voorgestelde (rechts)systeem bevat. Paul Harvey geeft aan dat de Turkse zaken zowel indicatief zijn voor „contemporary challenges of militant democracy‟ als een kwalitatieve verandering in de jurisprudentie van het Hof op dit gebied (Harvey 2004: 416). 146 Evenals de grootte van de partijen en het moment van ingrijpen. 147 Dit betreft de overwegingen van rechter(s) die het meerderheidsstandpunt van het Hof in casu niet delen. 148 EHRM 31 juli 2001, Refah Partisi e.a. t. Turkije, appl.nos. 41340/98, 41342/98, 41343/98 and 41344/98. 149 „A religious fundamentalist party that has the support of the electorate of a policy can remain essentially democratic both internally and externally, and yet systematically spread illiberalism. Even from the standpoint of militant democracy, however, illiberalism is not synonymous with anti-democratic, and hence prohibiton of illiberal parties would not be as justified (..) as anti-democratic ones would be‟ (Rosenfield 2006: 48). 145

45

Het Hof lijkt in deze zaak - juist - met name afwijzend te staan tegenover het illiberale karakter van Refah‟s politieke programma en minder aandacht te wijden aan het democratische tekort van de partij. De strijdigheid met liberale beginselen, zoals de gelijkheid tussen man en vrouw is voor het Hof een voorname reden om de ontbinding van Refah noodzakelijk te achten in de democratische samenleving. Hier zorgt de beperking van de vrijheidsrechten van Refah - omwille van de bescherming van de democratie - dus (indirect) voor de bescherming van rechten van anderen. In de Refah zaak worden zowel het illiberale gehalte van de politieke agenda als het seculiere karakter van de Turkse staat als rechtvaardiging voor een beperking van Refah‟s rechten aangemerkt. Het Hof merkt aan het begin van het arrest op dat een „attitude‟ die disrespectvol is ten opzichte van het beginsel van secularisme zijn bescherming op grond van het EVRM kan verliezen. Het is de vraag of het Hof stelt dat anti-seculariere ideeën per definitie in strijd zijn met democratische beginselen en instituties? Of dat dit (alleen) in de Turkse context zo is? En hoe zwaar weegt het geweldsapect? 150 Door verschillende auteurs wordt in Sahin tegen Turkije (2005) een aanwijzing gezien dat het EHRM onder de „democratische samenleving‟ ook een seculiere samenleving verstaat. Deze zaak betrof een studente die het hoofddoekverbod op Turkse universiteiten aanvocht als ongerechtvaardigde inbreuk op haar vrijheid van godsdienst. Zowel de Kamer als de Grote K amer van het Hof gingen niet mee in haar klacht en achtten de maatregel noodzakelijk om de beginselen van secularisme en sekse gelijkheid in Turkije te beschermen. Het Hof beschouwde de hoofddoek (an sich) als een politiek-religieus symbool en een bedreiging voor de democratie. Het verbod op de hoofddoek kon opgevat worden als „a stance‟ tegen „extremist political movements in Turkey which seek to impose on society as a whole their religious symbols and conception of a society founded on religious precepts‟.151 Relevant is hier dat het Hof in godsdienstige kwesties een grote margin of appreciation aan nationale lidstaten laat; landen zijn grotendeels vrij in de manier waarop zij hun kerk-staat verhoudingen regelen. De nationale context is hier dus van belang. Dit was - los van de religieuze context - ook in het geval van de Refah partij. Uit beide zaken blijkt dat het Hof de bescherming van het secularisme beginsel noodzakelijk acht voor de Turkse democratie, gezien zijn specifieke geschiedenis. De Turkse staat is in onderhavige gevallen gerechtigd om in te grijpen omdat naleving van dit beginsel bedreigd wordt. Hierbij wijst het Hof tevens op ervaringen met (inter)nationaal religieus-fundamentalisme. In de Sahin zaak is de strijdigheid met het secularisme-beginsel - zoals dat bestaat in Turkije - an sich voldoende voor de inperking van vrijheidsrechten; in deze zaak ontbrak namelijk enig geweldaspect. Anders gezegd was de politieke betekenis achter de individuele hoofddoek, zonder direct aanwezige geweldsdreiging, voor het Hof voldoende reden om Sahin‟s godsdienstvrijheid te beperken. Het Hof lijkt hiermee een „militant secularisme‟ te rechtvaardigen, aldus Macklem (2010: 17). Opmerkelijk is dat het Hof dit individuele geval doortrekt naar „de hoofddoek‟ in zijn algemeenheid - als middel om de democratie te ondermijnen, zonder hierbij te kijken wat de motieven van Leyla Sahin waren. Rechter Tulkens schrijft in haar dissenting opinion bij deze zaak dat het Hof te weinig supervisie toont in deze zaak en de individuele test die het normaal toepast hier onterecht achterwege heeft gelaten. 152

In de volgende paragraaf ga ik in op het moment van ingrijpen in deze zaak. EHRM 10 november 2005, Leyla Sahin t. Turkije, appl.no. 4474/98. 152 Idem, dissenting opinion Judge Tulkens. 150 151

46

Tijdens de ontbindingsprocedure van de Refah partij voor het Turkse Constitutionele Hof in december 1997 richten de partijleiders een nieuwe partij op, de „Fazilet Partisi‟ („partij voor de deugdzaamheid‟). Deze partij wordt na een verzoek van de Turkse Procureur-generaal (mei 1999) eveneens ontbonden, in juni 2001, op grond van het schenden van het beginsel van secularisme. De ontbinding was met name gebaseerd op het feit dat de partij het dragen van een hoofddoek in publieke instituties bepleitte. In tegenstelling tot Refah was er geen zicht op een machtspositie en werd er door partijleden niet gerefereerd aan de Shari‟a of een pluralistisch rechtsstelsel. De partij diende een klacht in bij het EHRM, die deze in april 2006 ontvankelijk verklaard. 153 Voordat het Hof echter zijn oordeel kan vellen wordt de klacht ingetrokken door te partij omdat zij geen vertrouwen meer zegt te hebben in het Hof vanwege zijn vermeende dubbele standaard ten opzichte van de Islam (Akbulut 2010: 65). 154

§ 4.4.5. Politiek geweld Het jaar 2009 betreft een ander „turning point‟ in de geschiedenis van de Europese mensenrechten (Akbulut 2010: 66). In dit jaar oordeelde het Hof over de ontbinding van de Spaanse partij Batasuna en haar opvolgers wegens banden met de terroristische organisatie „Euskadi Ta Askatasuna‟ (ETA). 155 In deze zaken ligt de nadruk op het „ondemocratische‟ middel, het terroristische geweld, dat de partijen (zouden) gebruiken of ondersteunen. Spaanse (Grond)wet Evenals andere jonge democratieën heeft Spanje bepalingen opgenomen in de Grondwet (1978) die zijn democratische karakter aanduiden en bescherming bieden tegen „ondemocratische invloeden‟. Toch heeft het een relatief open constitutie met voornamelijk procedurele beschermingsmechanismen (in plaats van substantieve voorschriften zoals een niet te amenderen liberaal-democratische orde). Partijen hebben in Spanje net zoals in Turkije en Duitsland wel een plaats in de Grondwet alsook de „voorwaarden‟ waar zij aan moeten voldoen: „Political parties are the expression of political pluralism, they contribute to the formation and expression of the will of the people and are an essential instrument for political participation. Their creation and the exercise of their activities are free in so far as they respect the Constitution and the law. Their internal structure and their functioning must be democratic‟ (Sectie 6).156 De Spaanse Wet op de politieke partijen stelt dat partijen ontbonden kunnen worden wanneer zij zich schuldig maken aan delicten die strafbaar zijn op grond van de Spaanse strafwet, of wanneer zij strijdig handelen met democratische beginselen. Deze regeling heeft tussen 1978 en 2002 niet veel effect gehad, schrijft Vidal Prado (2009: 248); er is in Spanje nooit juridisch ERHM 27 april 2006, Fazilet Partisi & Kutan t. Turkije, appl.no. 1444/02. Sinds 2002 heeft de zogenoemde AK-partij („Partij voor gerechtigheid en ontwikkeling‟) de absolute meerderheid in Turkije. Deze partij heeft zijn wortels in Refah en de Fazilet partij, maar profileert zich (meer) als conservatieve centrumpartij en zegt afstand gedaan te hebben van het nationaal-islamitische gedachtegoed van haar voorgangers. 155 De ETA (1959), ook wel bekend als Baskische afscheidingsbeweging, is een terroristische organisatie die streeft naar een onafhankelijke Baskische staat in Spanje. De ETA werd door de EU en de VN gekwalificeerd als terroristische organisatie. In januari 2011 heeft de organisatie een permanent staakt-het-vuren afgekondigd. 156 Hetzelfde geldt voor het recht en de voorwaarden met betrekking tot verenigingen in sectie 22 van de Spaanse Grondwet: (1) „The right of association is granted. (…) (4) Associations may only be dissolved or have their activities suspended by virtue of a court order stating the reasons for it.‟ Ik gebruik hier een Engelstalige bron, die ik citeer; Klamt, M. (2007) „Militant democracy and the democratic dilemma: different ways of protecting democratic constitutions‟, Recht der werkelijkheid, 133-158. 153

154

47

afgetast of en wanneer een partij „ondemocratisch‟ handelt. Dit is volgens de auteur een gevolg van politieke passiviteit en niet van het gebrek aan juridische en constitutionele middelen - of een aanleiding: sinds de democratisering in 1978 kent Spanje de Baskische politieke partij Batasuna (voorheen „Herri Batasuna‟)157 die beschouwd wordt als politieke vleugel van de terroristische organisatie „Euskadi To Askatasuna‟, ook wel bekend als de afscheidingsbeweging „ETA‟ (1959) (Akbulut 2010: 67; Vidal Prado 2009: 248). Deze beweging laat regelmatig van zich horen; de ETA was volgens de speciale VN-rapporteur in 1968 (!) verantwoordelijk voor meer dan 800 doden (Ayres 2004: 100). Ook de vergaande autonomie die de Baskische regio na het totalitaire Franco-regime (1975) heeft (terug)gekregen heeft separatistisch politiek geweld niet voorkomen, schrijft Letnar Černič (2010: 8).158 De identificatie van de Batasuna partij met dit ETA(geweld) en haar „disloyaliteit‟ en „agressies‟ jegens het systeem zijn altijd door de Spaanse overheid getolereerd, aldus Vidal Prado (2009: 248; Ferreres Comella 2004: 134). In 2002 doet het Spaanse Parlement uiteindelijk diverse aanpassingen in de bestaande Wet op de Politieke Partijen („Ley Orgánica de Partìdos Politicos‟) (Tardi 2004: 94). Het doel van deze ‟nieuwe wet‟ was het (opnieuw) vastleggen van minimum vereisten waaraan politieke partijen moeten voldoen om „democratisch‟ te zijn (en in overeenstemming met de voorwaarden uit artikel 6 van de Grondwet). Op basis van deze nieuwe regelgeving zou (ook) beter „gedeald‟ kunnen worden met organisaties zoals Batasuna (Vidal Prado 2009: 250). Er wordt ook wel gesteld dat deze speciaal voor de bestrijding van deze partij in het leven is geroepen; „the statute might as well have been named „Statute to Outlaw Batasuna‟ omdat de wet - ondanks de pogingen dit door algemene termen en gronden te verhullen duidelijk gericht is op Batasuna, stelt Victor Ferreres Comella; „There was no need to introduce militant democracy or something like it in Spain‟ (Ferreres Comella 2004: 146). Artikel 9 vormt de kern van deze nieuwe wet. Dit artikel stelt in het eerste lid dat partijen „vrij‟ mogen functioneren en in hun activiteiten rekening moeten houden met „constitutionele waarden zoals uitgedrukt in democratische beginselen en mensenrechten‟ (Letnar Černič 2010: 9). Vervolgens kunnen partijen op grond van lid 2 van het artikel „illegaal‟ verklaard en ontbonden worden wanneer is vastgesteld dat zij zich schuldig maken aan één van de volgende „activiteiten‟: (1) systematisch disrespect voor fundamentele rechten en vrijheden (2) de legitimatie van geweld als politiek middel, of (3) het politiek assisteren of ondersteunen van de acties van terroristische organisaties die ten doel hebben de publieke orde te ondermijnen en bepaalde personen of de gehele bevolking te onderwerpen aan een klimaat van terreur (Cram 2008: 85). Ferreres Comella geeft aan dat het moeilijk was voor de Spaanse overheid om Batasuna via een strafrechtelijke procedure te ontbinden. Met de „nieuwe wet‟ werd er een nieuw concept gecreëerd; „constitutionele illegaliteit‟, wat zich ergens tussen „criminele illegaliteit‟ en „pure illegaliteit‟ bevindt, aldus Ferreres Comella (2004: 138). Een dergelijk concept zou een lagere bewijslast meebrengen. 159

De partij „Batasuna‟ werd in 1978 opgericht als „Herri Batasuna‟ - uit een coalitie van links-nationalistische groeperingen. Ondanks (enige mate van) decentralisatie is Spanje officieel nog steeds een eenheidsstaat. „This paradox, which helped the peaceful transition from the centralized unitary dictatorship to democracy, has in recent years been hanging like the sword of Damocles over the future of Spain‟, schrijft Jernej Letnar Černič in 2010 (Letnar Černič 2010: 8). 159 „Precisely because there are no criminal penalties against the individual members of the party are at stake, the law may relax the procedural and substantive guarantees that are typical of criminal law‟ (Ferreres Comella 2004: 139). 157

158

48

Ontbinding van Batasuna De nieuwe wet werd snel na diens inwerkingtreding in gebruik genomen door de openbaar aanklager die samen met het parlement een verzoek tot ontbinding van Batasuna indiende bij het Spaanse Hooggerechtshof (Cram 2008: 86). Tegelijkertijd werd voor het Spaanse Constitutionele Hof de legitimiteit van de nieuwe regeling betwist door het regionale Baskische parlement. Het nieuwe wetsartikel zou in disproportionele mate inbreuk maken op de vrijheid van vereniging zoals vastgelegd in artikel 22 van de Spaanse Grondwet. Dit zou met name gelden voor het gebrek aan een gradueel sanctiesysteem en de onmiddellijke ontbinding die gekoppeld is aan overtredingen uit artikel 9 lid 2. Het Constitutionele Hof gaat hier niet in mee en stelt dat ontbinding de enige mogelijke beschermende maatregel is wanneer er sprake is van (bewezen) schendingen van mensenrechten en democratische beginselen zoals beschreven in artikel 9.160 Batasuna wordt vervolgens op 26 mei 2003 door het Spaanse Hooggerechtshof ontbonden wegens het feit dat het ETA- geweld zowel expliciet als impliciet onderschreven en gelegitimeerd zou worden door (de leden van) Batasuna. De partij had volgens het Hof sterke banden met de ETA en werd door de terroristische organisatie gecontroleerd; „the applicant parties were working as a satellite organization of ETA‟ (Akbulut 2010: 67). Het Hof baseerde zijn oordeel kort samengevat op de strafrechtelijke veroordelingen van verschillende partijleden voor „terroristische delicten‟ en het feit dat Batasuna de acties van de ETA niet veroordeelde, zoals andere partijen (Cram 2008: 87). Vrij snel daarna worden ook de partijen die (Herri) Batasuna opvolgen, Exteberría en Herritarren Zerrenda, deelname aan de verkiezingen ontzegd op grond van het feit dat zij de activiteiten van een ontbonden partij voortzetten (Letnar Černič 2010: 1). EHRM: Batasuna e.a. tegen Spanje (2006) De zaak van (Herri) Batasuna, evenals die van beide opvolgers, komt in juni 2009 voor het EHRM. 161 Evenals in voorgaande zaken heeft het Hof te oordelen over de voorzienbaarheid en toegankelijkheid van de betreffende wetgeving en daarop gebaseerde beperking, de aanwezigheid van een legitiem doel en de noodzakelijkheid in een democratische samenleving. De klagers wezen het Hof in deze zaak allereerst op de „vaagheid‟ van de ruim geformuleerde wet. Het EHRM deelt dit bezwaar niet en acht de wet voldoende publiek, voorspelbaar en voorzienbaar. 162 Volgens het Hof zijn er vervolgens diverse legitieme doelstellingen die een ontbinding van (Herri) Batasuna kunnen rechtvaardigen. Ook op dit punt gaat het Hof dus niet mee met de ontbonden partij(en), volgens wie de Spaanse overheid andere doelen of motieven had dan dat het opgaf. Het Hof weerspreekt het laatste: „it is not demonstrated by the applicants that their termination was motivated by other reasons than those advanced by the courts. Indeed, the [Court] cannot agree with the argument of the applicants of the Government‟s intention to eliminate any debate on the Basque independist left trough dissolution. In this regard, the [Court] joins the Government‟s comments made in the previous notes that several political parties called “independents” coexist peacefully in several Spanish autonomous communities‟. 163 STC 48/2003, 12 maart 2003. Bron: Cram, I. (2008) „Institutional responses to extremist political associations – ETA, Batasuna and democratic norms‟, Legal Studies 28 (1), 68-95. 161 Ik beperk mij tot de bespreking van de zaak van (Herri) Batasuna. EHRM 30 juni 2009, appl.nos. 25803/04 en 25817/04. 162 Idem, ro. 60. 163 Idem, ro. 64. 160

49

Na een uiteenzetting van zijn algemene uitgangspunten inzake politieke partijen en democratie vult het Hof het ontwikkelde toetsingskader - politieke agenda democratisch? middelen democratisch? – in met de feiten uit de onderhavige zaak. Het oordeelt aan de hand van een aantal (door het Spaanse Hof aangedragen) uitlatingen of er sprake is van een „pressing social need‟. Hieronder vallen slogans die support voor ETA-gevangenen of voor de organisatie zelf uitdrukken: “lang leve militaire ETA” en “ETA is not fighting army on a whim, but [it is] an organization that sees the need to use all the tools to cope with the state”. Maar bijvoorbeeld ook de erkenning van ETAterroristen als ereburgers van door (Henri) Batasuna bestuurde steden.164 Uit dergelijke uitingen kan volgens het Hof kort gezegd steun voor (ETA) terrorisme opgemaakt worden, zo stelt het: „In alle cases (..) this behaviour is very close to explicit support for violence and praise of people likely related to terrorism. Thus, these elements can be regarded as instigators of social conflict between supporters of the applying parties and the rest of political parties (..). It recalls in this connection that acts and speeches of members and party leader applicant invoked by the Supreme Court do not preclude the use of force to achieve to achieve their purpose‟.165 Het feit dat de partijleden het gebruik van terroristisch of politiek geweld niet veroordelen, maar „30 jaar stilzwijgen‟, wordt daarbij meegewogen door het Hof. Het benadrukt dat dit echter niet de enige overweging was voor de ontbinding. Het Hof concludeert uiteindelijk dat het geen reden ziet om af te wijken van het oordeel van het Spaanse Hooggerechtshof dat er een duidelijke connectie bestaat tussen (Henri) Batasuna en de ETA, en vult aan dat deze link gezien kan worden als een bedreiging voor de democratie: “(..) given the situation given in Spain for many years regarding terrorist attacks, espcially trough the “politically sensitive” Basque country, these connections can be considered objectively as a threat to democracy‟.166 Voorts stelt het dat de uitingen van partijleden kunnen worden toegeschreven aan de partij en dat deze als geheel een beeld geven van een samenlevingsmodel dat onverenigbaar is met het concept van een „democratische samenleving‟. Resume Wanneer de feiten uit de onderhavige zaak worden ingevuld in het toetsingskader van het Hof zou Batasuna zowel vanwege haar doel als middelen beschouwd kunnen worden als ondemocratische partij. In deze zaak staat echter het ondemocratische middel centraal; het Hof gaat niet verder in op de vraag of (geweldsloze) afscheiding an sich een democratisch na te streven doel is. Wat opvalt in de overweging van het Hof is dat het spreekt over een „objectief gevaar voor de democratie‟. De connectie tussen Batasuna en - het langdurige geweld van - de ETA wordt door het Hof in feite beschouwd als een constante bedreiging van de democratie - anders dan het vereiste „imminent danger‟ in de Refah zaak. De Spaanse context speelt hier dus een relatief grote rol. Wanneer de zaak een jaar eerder of later voor het Hof gekomen zou zijn zou het met andere woorden waarschijnlijk hetzelfde oordeel zijn toegedaan. De geweldsdreiging die uitgaat van deze (of iedere?) terroristische organisatie is onverminderd hoog en kan daarmee opgevat worden als een constant „imminent danger‟. Evenals in de Refah zaak wordt het oordeel gebaseerd op uitlatingen van partijleden - die als geheel het beeld scheppen van een „ondemocratische samenleving‟.

Idem, ro. 85. Idem, ro. 86. 166 Idem, ro. 89. 164 165

50

De nieuwe regeling in de Wet op de Politieke Partijen kan in eerste instantie „vooringenomen‟ overkomen door de expliciete verwijzing naar (banden met) terroristische organisaties. De vraag rijst of de wet wel grondwettelijk - of rechtmatig - is aangezien deze, ondanks de algemene en abstracte termen, de facto slechts één partij treft (Ferreres Comella 2004: 147). Het Spaanse Constitutionele Hof heeft zich hierover uitgesproken en geoordeeld dat Batasuna weliswaar de aanleiding was voor de nieuwe regeling, maar dat dit niet betekent dat de wet (slechts) de uitsluiting van deze partij ten doel, of gevolg, heeft.167 De wet is in de toekomst ook toepasbaar op andere partijen wat volgens het Spaanse Hof voldoende is om het bezwaar tegen te gaan dat de wet één partij zou treffen. Een ander bezwaar tegen deze wet zou vervolgens kunnen zijn dat haar brede bereik en de onprecieze beschrijving van de definities ervoor zorgt dat partijen in de toekomst een „significant gevaar‟ van willekeur boven het hoofd hangt, schrijft Ferreres Comella (2004: 148). Zoals gesteld heeft het EHRM echter uitgemaakt dat de betreffende wet naar zijn normen voldoende voorzienbaar is. Spaanse „militante‟ democratie?

De Spaanse hoven hebben in hun rechtspraak met betrekking tot „het nieuwe artikel 9‟ de introductie van een militant democratiemodel in Spanje altijd expliciet weersproken.168 Wanneer het Constitutionele Hof over de grondwettelijkheid van nieuwe wet moet oordelen stelt het dat het vestigen van een militant model in het Spaanse constitutionele systeem niet mogelijk is omdat de Spaanse Grondwet geen „substantieve grenzen‟ stelt en geen onveranderlijk kern kent zoals de Duitse (Ferreres Comella 2004: 145). Meer specifiek oordeelt het over de nieuwe Wet op de Politieke Partijen dat „it never refers to ideologies but to activities of cooperation or support of terrorism or violence‟.169 Het Hof legt er de nadruk op dat partijen slechts ontbonden kunnen worden op grond van bepaalde activiteiten en niet vanwege ideologieën of meningen. 170 Het Spaanse Hooggerechtshof volgt deze lijn en stelt enkele weken later in de Batasuna zaak dat „in our Constitutional system, there is room for all ideas and all political projects (..) There is even room, unlike in other codes, for those ideas which are contrary to the constitutional system, seeking to substitute or derogate or advocate formulas of territorial organization other than those chosen in the constitution‟. 171 Hiermee impliceert het Spaanse Hof dat ook afscheiding an sich niet tot de ontbinding van een partij hoeft te leiden. Dit ligt in de lijn van de jurisprudentie van het EHRM - dat aangegeven heeft dat „the expression of views supporting independence does not perse pose a threat against the territorial integrity of the state and national security‟.172 Het EHRM bevestigt dat de uitspraken van het Spaanse Constitutionele Hof „kloppen‟ in de praktijk; (minderheids)partijen die (onder andere) afscheiding bepleiten hebben bestaansrecht in Spanje, aldus het Hof.173

STC48/2003, 12 maart 2003. Bron: Ferreres Comella, V. (2004) „The New Regulation of Political Parties in Spain, and the Decision to Outlaw Batasuna‟ in Sajó, A. (ed.) Militant democracy. Utrecht: Eleven International Publishing, 133-156. 168 „There is no space for a „militant democracy‟ model (..) meaning a model in which positive adhesion to the regulations and, above all, to the Constitution is imposed‟. STC 48/2003, 12 maart 2003. Bron: zie noot 167. 169 STC 48/2003, 12 maart 2003. Bron: zie noot 167. 170 Ferreres Comella (2004: 145) stelt dat dit betwijfeld kan worden en geeft aan dat een partij op basis van deze wet ook ontbonden kan worden op basis van diens meningen, aangezien partijdocumenten en persstukken van de partij volgens artikel 9 lid 4 als bewijsstukken kunnen dienen om diens illegaliteit te bewijzen. 171 No 6 en 7/2002, 26 maart 2003. Bron: zie noot 167. 172 EHRM 30 juni 2009, Etxeberria e.a. t. Spanje, appl.nos. 35579/03, 35613/03, 35626/03 en 35634/03, ro. 55. 173 Idem, ro. 55. 167

51

Het Spaanse Hooggerechtshof lijkt dus minder „streng‟ dan de Turkse hoven aangezien het minder snel een bedreiging van de territoriale integriteit lijkt aan te nemen. Toch wordt in de literatuur gesteld dat Spanje met de nieuwe Wet op de Politieke Partijen (ook) een vorm van „militante democratie‟ heeft geïncorporeerd (Vidal Prado 2009: 257; Revenga Sánchez 2003: 3). Vidal Prado stelt dat het Duitse model niet de enige militante democratie is en dat aangenomen moet worden dat er meerdere varianten van de militante democratie bestaan. Hij vervolgt dat artikel 6 van de Spaanse Grondwet niet - in Duitse zin - vereist van partijen dat zij loyaal zijn aan „ideologische postulaten‟, maar dat dit niet inhoudt dat er geen andere mechanismen zijn om democratie te beschermen die beschouwd kunnen worden “als die van een militante democratie” (Vidal Prado 2009: 257); „it has been argued that the fact that the Constitution (..) does not impose militant democracy (..) does not mean [it] prohibits it‟ (Ferreres Comella 2004: 145). Spanje betreft een voorbeeld van een land dat met de introductie van een nieuwe (specifieke) wet een stap heeft gemaakt in de richting van een militant model (Revenga Sánchez 2003: 3).

52

5. De positionering van het EHRM § 5.1. De balans In onderhavig hoofdstuk maak ik eerst „de balans op‟. Dit houdt in dat ik de verschillende deelvragen uit § 4.4.1. afzonderlijk beantwoord (voor alle drie de categorieën).174 Vervolgens ga ik in op de hoofdvraag die ik mij aan het begin van deze scriptie heb gesteld; hoe maakt het Hof de afweging tussen democratie en vrijheidsrechten bij de beoordeling van een ontbinding, oftewel waar staat het Hof op de schaal procedureel-substantief? Wat geldt als ondemocratische bedreiging? Uit de jurisprudentie van het Hof inzake de Turkse pro-Koerdische partijen kan geconcludeerd worden dat partijen met „separatistische ideeën‟ volgens het Hof niet als „ondemocratisch‟ beschouwd hoeven worden.175 Een verzoek om meer autonomie of zelfbeschikking is voor het Hof geen reden om een ontbinding te rechtvaardigen. Het is de vraag hoe het Hof zou oordelen wanneer (deze Turkse) partijen zouden pleiten voor algehele onafhankelijkheid. De partijprogramma‟s van de onderhavige partijen betroffen namelijk (slechts) het streven naar een grotere mate van autonomie op een bepaald terrein. Naar dit specifieke feit wordt ook door het Hof verwezen, wat zou erop kunnen duiden dat het mogelijk anders zou oordelen in geval van een ontbinding van partijen die naar volledige afscheiding en onafhankelijkheid streven (zie ook Brems 2006: 171). In de Refah-zaak worden „anti-seculiere activiteiten‟ (wel) als gevaar voor de Turkse democratie beschouwd. Een van de redenen voor de ontbinding van Refah was het feit dat de partij de invoering van de Shari‟a voorstelde. Het EHRM rechtvaardigde de ontbinding kort gezegd omdat de Shari‟a onverenigbaar is met de beginselen uit het EVRM.176 Naast het anti-seculiere karakter van de politieke plannen van de Refah partij is het feit dat deze bosten met liberaal-democratische beginselen voor het Hof een belangrijke reden om ze als „illiberaal‟ en (daarmee) „ondemocratisch‟ aan te merken. Met de ontbinding van Refah wordt niet alleen het Turkse democratische systeem beschermd, maar ook onderliggende liberale rechten en beginselen zoals het gelijkheidsbeginsel en de individuele rechten van de vrouw. (Het Hof heeft in de Refah-zaak in feite een afweging gemaakt tussen vrijheidsrechten: die van Refah en die van Turkse vrouwen.) Daarnaast kan ook politiek geweld volgens het onderhavige toetsingskader een voldoende voorwaarde zijn voor de ontbinding van een politieke partij (ongeacht het politieke doel). Wanneer er voldoende bewijs is om (ondersteuning van) geweldgebruik aan te tonen kan een ontbinding volgens het Hof gerechtvaardigd zijn, zoals in de zaak van (Herri) Batasuna. In een dergelijk geval is er geen sprake van een bedreiging voor het democratische apparaat als zodanig (Cram 2008: 93) maar een extern constant gevaar voor de algehele staatsveiligheid en daarmee de democratische instituties. De grootte van de partij en het moment van ingrijpen kunnen in dergelijke zaken een minder grote rol spelen. Zoals gesteld is de klacht in de KPD-zaak niet-ontvankelijk verklaard ogv artikel 17 en daardoor niet inhoudelijk behandeld. Zie ook EHRM 30 juni 2009, Etxeberria e.a. t. Spanje, appl.nos. 35579/03, 35613/03, 35626/03 en 35634/03, ro. 55. 176 Het oordeel van het Hof zou op dit punt bekritiseerd kunnen worden aangezien de speeches waarop het zijn oordeel baseert slechts algemene verwijzingen naar „de Shari‟a‟ bevatten - en het Hof daarop geen nuances aanbrengt: „‟Like the Constitutional Court, the Court considers that sharia, which faithfully reflects the dogmas and divine rules laid down by religion, is stable and invariable‟ (Brems 2006: 157). Hetzelfde geldt voor diens opmerkingen over „secularisme‟ (Akbulut 2010: 74).176 174 175

53

Uit het toetsingskader van het Hof volgt, resumerend, dat een partij als „ondemocratisch‟ beschouwd kan worden wanneer deze een „ondemocratisch‟ doel voor ogen heeft en/of een ondemocratisch middel gebruikt om dit te bereiken. Meer specifiek is een ontbinding op grond van artikel 11(2) EVRM gerechtvaardigd wanneer de partij(leiding) „incite to violence or put forward a policy which does not comply with one or more of the rules of democracy or which is aimed at the destruction of democracy and the flouting of the rights and freedoms recognised in a democracy‟. 177 Dat betekent dat een politiek programma dat door het Hof als „ondemocratisch‟ wordt beschouwd in beginsel voldoende is voor de ontbinding van de betreffende partij ook al is de partij „vreedzaam‟ en gebruikt zij slechts legale middelen om haar partijprogramma te promoten. Met andere woorden is niet alleen het middel maar ook het doel an sich voldoende om een partij uit te sluiten van de politieke arena. In de literatuur wordt aangenomen dat de(ze) overweging - toegepast in de Refah zaak - het Hof „supportive of militant democracy‟ maakt (Ferreres Comella 2004: 145; Brems 2006: 160). 178 De nadruk ligt in het Refah arrest ook niet op het geweld dat de partijleden zouden willen gebruiken maar op het antiseculiere karakter van de politieke plannen. Op welk moment is men gerechtvaardigd in te grijpen? De kernvraag ten aanzien van het democratisch dilemma is - vervolgens - wanneer ingrijpen in de „ondemocratische‟ agenda van de betreffende partij gerechtvaardigd is. In de zaken van de Turkse minderheidspartijen was het oordeel van het Hof duidelijk; de partijen waren in de meeste gevallen vlak na hun oprichting ontbonden, nog voordat zij enige activiteit konden ontplooien – laat staan macht vergaren. Buiten het feit dat de grond voor de ontbinding ontbrak was de inzet van een dergelijke ingrijpende maatregel veel te snel, aldus het Hof.179 Deze situatie was anders in geval van de Refah partij die in de nabije toekomst de grootste van Turkije zou kunnen worden wat het „ondemocratische‟ gevaar - de invoering van hun anti-seculiere agenda - „more tangible and more immediate‟ maakte. Preventieve interventie was hier gerechtvaardigd - en precies op het goede moment gepleegd – zo stelt het Hof; „the Court cannot criticise the national courts for not acting earlier, at the risk of intervening prematurely and before the danger concerned had taken shape and become real. Nor can it criticise them for not waiting, at the risk of putting the political regime and civil peace in jeopardy, for Refah to seize power and swing into action, for example by tabling bills in Parliament, in order to implement its plans‟. 180 „Preventief‟ duidt op het feit dat de plannen nog uitgevoerd moeten worden – en er nog geen directe voorbereiding zichtbaar is. In het Batasuna-arrest liggen de feiten anders. Onder meer de aard van de dreiging verschilt; het gaat in deze zaak om zichtbaar aanwezig geweld dat als politiek middel gebruikt wordt. Volgens het EHRM is er in Spanje sprake van een constante (gewelds)dreiging waar de Batasuna partij im- en/of expliciet aan bijdraagt.

Vgl. o.a. EHRM 9 april 2002, Yazar e.a. t. Turkije, appl.nos. 22723/93, 22724/93 en 22725/93, ro. 49. „The European Court‟s justification for dissolving the party in Refah Partisi (..) is, implicitly, based on the “militant democracy” model, which is rationalized based on the European Convention scheme, precedent and history‟, aldus Teitel (2008: 64). 179 Vgl. onder andere EHRM 25 mei 1998, Socialistist Party e.a. t. Turkije, 25 mei 1998, appl.no. 21237/93. 180 EHRM 13 februari 2003, Refah Partisi e.a. t. Turkije, appl.nos. 41340/98, 41341/98, 41324/98, 41344/98 (Grand Chamber), ro. 110. 177

178

54

Een ingreep in dergelijk „objectief‟ gevaar of dreiging werd door het Hof gerechtvaardigd geacht. 181 Het moment van ingrijpen leek daarbij meer „willekeurig‟ dan in de Refah zaak.

Proportionaliteit Een aspect dat nauw samenhangt met (het oordeel van het Hof over) „het moment van ingrijpen‟ is (zijn visie op) de proportionaliteit van de maatregel. Zoals gesteld betreft de vraag of een maatregel proportioneel is een van de subvragen die het Hof beantwoordt tijdens stap drie van zijn toetsschema. In alle zaken met betrekking tot - voornamelijk Turkse - minderheidspartijen maakte het Hof uit dat een ontbinding disproportioneel was gezien de feiten van die zaken. Het is onduidelijk of het Hof een minder vergaande maatregel - als het verbieden van bepaalde activiteiten van deze partijen - wel zou rechtvaardigen in zaken met een vergelijkbare context, en feiten. Mijns inziens lijkt het erop dat het Hof überhaupt niets „ondemocratisch‟ ziet in partijprogramma‟s van de betreffende partijen en (dus) ook een lagere sanctie als onrechtvaardig zou beoordelen. In de Refah zaak lag de zaak anders en was er volgens het Hof sprake van een „ondemocratische‟ agenda en een „imminent danger‟. Er was derhalve geen sprake van disproportionaliteit. Gezien de grootte die de partij had ten tijde van de ontbinding zou strafrechtelijke vervolging van de partij en haar leden geen uitkomst meer bieden.182 Voor de ontbinding van de Batasuna partij was juist een „speciale wet‟ in het leven geroepen omdat ontbinding via een strafrechtelijke procedure onhaalbaar was. Het Hof achtte de toepassing van deze wet niet disproportioneel en gerechtvaardigd vanwege van het constante „objectieve‟ gevaar. Welke rol speelt nationale context? Tot slot gaat het Hof in de onderhavige zaken voor een groot gedeelte mee met de visie van de Turkse en de Spaanse overheid - en neemt daarbij de (historisch-)nationale context van het land in ogenschouw. In de Refah zaak is een groot deel van Hof‟s rechtvaardiging gebaseerd op de geschiedenis van Turkije en diens keuze om na het Ottomaanse tijdperk een seculiere staat te vestigen. Turkije ging in het onderhavige geval niet buiten de geringe „margin of appreciation‟ die landen ten aanzien van politieke partijen hebben. Dat een land geen onbeperkte ruimte heeft bij de keuze en toepassing van zijn rechtsregels wordt geïllustreerd in de zaken van de Turkse pro-Koerdische partijen. Het Hof trekt hier een grens met betrekking tot de mate waarin de Turkse staat zijn territoir en eenheid mag beschermen. Het feit dat de Turkse Grondwet uitvoerige wettelijke bescherming van deze beginselen biedt wil niet zeggen dat deze ook onbeperkt ingezet mag worden. In het Spaanse geval viel de toepassing van de nieuwe Wet op de Politieke Partijen echter wel binnen de normen van het Hof. Het aanwezige bewijs zorgde in de Spaanse context van veertig jaar ETAterrorisme voor een „objectief‟ gevaar dat de ontbinding van Batasuna rechtvaardigde.

Opgemerkt dient te worden dat het hier bovendien een politieke partij betreft die op een gegeven moment meer macht of een meerderheid kan vergaren en daarmee politieke legitimatie voor terroristisch geweld kan kweken (Cram 2008: 93). 182 Relevant is hier dat „anti-seculiere activiteiten‟ niet (langer) strafbaar gesteld zijn in de Turkse Strafwet, zodat men zich af kan vragen of het Turkse rechtsstelsel op dit punt wel in overeenstemming is met proportionaliteitsnormen (Brems 2006: 186). Men heeft, als Proceureur-generaal, in geval van dergelijke activiteiten in feite geen keus dan meteen te kiezen voor ontbinding op basis van de Grondwet. Zie in dit kader ook de dissenting opinion bij de uitspraak van de (Kleine) Kamer in deze zaak. 181

55

§ 5.2. Positionering In het voorgaande deel heb ik de afzonderlijke aspecten van Hof‟s beoordeling met betrekking tot de ontbinding van politieke partijen onder de loep genomen. Hieruit komt naar voren dat het Hof de ontbinding van een partij op verschillende gronden kan rechtvaardigen als „noodzakelijk in een democratische samenleving‟. Het Hof benadrukt in al deze zaken de „twee kanten van de medaille‟ inherent aan de rol van partijen. Aan de ene kant mogen de rechten van partijen alleen onder strikte en dwingende redenen beperkt worden vanwege hun speciale rol als „politieke vertegenwoordigers‟ in de democratische samenleving. Deze „leverage‟ kan, aan de andere kant, juist ook een argument zijn om ondemocratische partijen eerder te verbieden. Partijen zijn - anders gezegd - enerzijds van groot belang voor het functioneren van het democratisch systeem; anderzijds moet hun bestaansrecht (juist) beperkt worden wanneer zij een bedreiging voor de democratie of voor mensenrechten vormen. In een dergelijk geval kan er zelfs een verplichting bestaan om in te grijpen op grond van internationale verdragen.183 De meeste ontbindingszaken die voor het EHRM zijn geweest betreffen (vermeende) schendingen door de Turkse staat. Zoals gesteld is het „militante‟ rechtsstelsel van Turkije en diens „ontbindingspraktijk‟ niet representatief voor de rest van Europa en staat het land met zijn speciale positie „onder toezicht‟ van de Europese Commissie voor Democratie en Recht (Commissie van Venetië).184 Omdat een groot deel van de onderhavige jurisprudentie op dit ene land steunt zou gesteld kunnen worden dat dit deze rechtspraak minder representatief maakt. Echter, voor een supranationaal Hof geldt altijd dat de beschikbare jurisprudentie afhangt van het nationale aanbod. Strenge „militante‟ maatregelen als ontbindingen worden sowieso alleen frequent ingezet door sterk substantieve of ‟militante‟ democratieën - de jurisprudentie inzake ontbindingen is dus noodzakelijkerwijs ook het domein van (het beperkte aantal Europese) „militante democratieën‟. De uitbreiding van de Raad van Europa met meer Oost-Europese landen of „jonge democratieën‟ zou het zaken- en landenaantal met betrekking tot ontbindingen in de toekomst kunnen vergroten. Zoals ik in de inleiding heb aangegeven wordt op basis van de uitspraak in Refah gesteld dat het Hof (vanaf dat moment) een „militant secularisme‟ zou aanhangen. 185 Dit geeft aanleiding tot de (onderzoeks)vragen of het Hof ook in meer algemene zin een militante positie inneemt en „meegaat‟ met de maatregelen van militante democratieën - en of de positie in Refah verschilt van eerdere uitspraken inzake ontbindingen? Deze laatste vraag ziet op de vraag of het Hof in zijn rechtspraak een ontwikkeling heeft doorgemaakt, en zo ja, welke?

Het EHRM heeft in dit kader gesteld: „The Court takes the view that such a power of preventive intervention on the State‟s part is also consistent with Contracting Parties‟ positive obligations under Article 1 of the Convention to secure the rights and freedoms of persons within their jurisdiction. (..) A Contracting State may be justified under its positive obligations in imposing on political parties, which are bodies whose raison d‟être is to accede to power and direct the work of a considerable portion of the State apparatus, the duty to respect and safeguard the rights and freedoms guaranteed by the Convention and the obligation not to put forward a political programme in contradiction with the fundamental principles of democracy; EHRM 13 februari 2003, Refah Partisi e.a. t. Turkije, appl.nos. 41340/98, 41341/98, 41324/98, 41344/98 (Grand Chamber). 184 Venice Commission, 2009. 185 Vgl. Onder andere Macklem, P. (2010) „Guarding the Perimeter: Militant Democracy and Religious Freedom in Europe‟. University of Toronto. Boyle, K. (2004) „Human Rights, Religion and Democracy: The Refah Party Case‟, Essex Human Rights Review 1 (1), 1-16. 183

56

Substantief of procedureel? Uit de jurisprudentiebespreking blijkt dat volgens het Hof zowel ondemocratische doelen als middelen, ook afzonderlijk van elkaar, een ontbinding kunnen rechtvaardigen ter bescherming van de democratie. Deze rechtvaardiging is in de besproken zaken steeds contextueel bepaald. Bij Batasuna ging het met name om de constante dreiging van (ETA-)geweld in Spanje dat een gevaar vormde voor de Spaanse democratie; in het geval van KPD en Refah lag de nadruk op de ondemocratische politieke agenda van de partijen. De ideeën van deze partijen waren in strijd met democratische beginselen en mochten daarom bestreden worden. Dit laatste duidt, terugvertaald naar het democratisch dilemma, in beginsel op een rechtvaardiging voor een meer preventieve bestrijding van ondemocratische bewegingen en dus in de richting van een substantieve democratie-opvatting; het gaat immers om actieve bescherming van democratische beginselen.186 Een (tweede) essentieel aspect met betrekking tot de positionering op de schaal procedureelsubstantief is echter het moment waarop een staat volgens het Hof gerechtigd is om een partij te ontbinden vanwege haar ideeën. Hoe dichter de betreffende partij de mogelijkheid tot uitvoering van haar „ondemocratische‟ agenda nadert, hoe groter het gevaar voor de democratie wordt en „hoe minder preventief‟ een overheidsingreep is. De uiteindelijke bepaling of het Hof richting de procedurele danwel substantieve kant neigt hangt dus voor een groot deel af van het door het Hof gerechtvaardigde moment van ingrijpen. Voor de positionering van het EHRM kan het oordeel in Refah op dit punt het best als uitgangspunt genomen worden.187 In de Refah zaak bestond er een reële kans dat de partij haar plannen binnen afzienbare tijd kon verwezenlijken vanwege de machtspositie die de partij had. Volgens het Hof was er dan ook sprake van een „immident danger‟, waarbij overheidsingrijpen gerechtvaardigd was. Meer specifiek handelde de Turkse overheid in de visie van het Hof in feite op een „omslagpunt‟; wanneer deze zou wachten zou de Refah partij haar „anti-seculiere‟ en „illiberale‟ hoogstwaarschijnlijk (bijna) kunnen invoeren. Eerder ingrijpen was volgens het Hof aan de andere kant te vroeg geweest.188 De vraag is nu hoe het Hof op basis van het tijdsaspect geplaatst moet worden op de onderhavige schaal? Globaal gesteld impliceert het zojuist geschetste omslagpunt in de Refah-zaak het middenstuk van de schaal; het Hof verwacht niet van de Turkse overheid dat het risico op implementatie van de ondemocratische plannen genomen wordt, zoals (strikt) procedurele democraten zouden doen. Tegelijk benadrukt het Hof dat overheidsingrijpen pas toegestaan is wanneer dit uiterst noodzakelijk is (in een democratische samenleving) en de betreffende partij voldoende groot en dus bedreigend is, zoals ook door het Hof aangegeven werd in de zaken van de (Turkse) minderheidspartijen. Een ontbinding was in deze gevallen onder meer disproportioneel omdat (potentieel!) gevaar nog „ver weg‟ was. In de zaken van de minderheidspartijen acht het Hof de vergaande Turkse bescherming van diens democratisch systeem disproportioneel; het gaat in deze zaken dus niet mee met de „super militante‟ positie van de Turkse staat inzake hun territoir. De snel genomen maatregel in deze zaken was dermate ingrijpend en disproportioneel dat de door het Hof aangenomen schending van artikel 11 het mijns inziens nog niet liberaal op de schaal maakt. Er is op basis van deze uitspraken met andere woorden nog niet zoveel te zeggen behalve dan dat het Hof niet „super militant‟ is. 187 Met betrekking tot de KPD-zaak kwam het Hof niet aan de vraag naar „het moment van ingrijpen‟ toe; zie de pagina hierna. 188 „The Court cannot criticize the national courts for not acting earlier, at the risk of intervening prematurely and before the danger concerned had taken shape and become real. Nor can it criticize them for not waiting (..)‟, EHRM 13 februari 2003, Refah Partisi e.a. t. Turkije, appl.nos. 41340/98, 41341/98, 41324/98, 41344/98 (Grand Chamber). 186

57

Naast bovenstaande aspecten kan voor de positionering van het Hof de „hulpvraag‟ gesteld worden in hoeverre zijn rechtspraak verschilt van die van het Amerikaanse Supreme Court. In hoofdstuk 2 is beschreven dat het Supreme Court een „clear and present danger‟ test hanteert en vrijheidsrechten tot uitgangspunt neemt. De rechtspraak van het Supreme Court kenmerkt zich door een liberale traditie waarin het („collectieve‟) recht op vrijheid van meningsuiting van partijen het primaat heeft. Dat houdt in dat dit recht slechts beperkt mag worden wanneer er een duidelijke link bewezen kan worden tussen de uitingen van partijen en (mogelijke) handelingen die daarop volgen. Door het Supreme Court en het EHRM wordt dezelfde rechtsvraag beantwoord: of een beperking op een vrijheidsrecht toegestaan is in geval van de uiting van ondemocratische politieke ideeën. Zoals zojuist is gesteld legt het EHRM de grens in de Refah zaak bij een „op handen zijnd gevaar‟ („imminent danger‟), bijvoorbeeld ingeval een ondemocratische partij die bijna aan de macht is. De vraag is in hoeverre deze maatstaf verschilt van de Amerikaanse standaard. In beide gevallen is het idee achter het criterium helder: het gevaar dient nabij tot acuut te zijn. Voor het Supreme Court lijkt het vereiste gevaar echter meer onmiddellijk te moeten zijn; ondemocratische ideeën dienen een „clear and present danger‟ te veroorzaken en aan te sporen tot onmiddellijke onwettige actie. De tijd tussen woorden en daden is kleiner. Er zit dus een verschil in het gerechtvaardigde moment van ingrijpen; dit is voor het Supreme Court later, wat het EHRM ten opzichte van het Supreme Court aan de substantieve kant van de schaal brengt.189 Een belangrijk verschil tussen de hoven is voorts dat het EHRM de rechten van ondemocratische partijen (meer dan het Supreme Court) afweegt tegen andere rechtsbeginselen en - collectieve doelen, waaronder bijvoorbeeld (de naleving van) het anti-discriminatiebeginsel en het voorkomen van sociale onrust; „Collective goals, which are often balanced with protected rights; one might characterize this as a “balanced rights” approach‟, aldus Teitel (2008: 53). De door het Hof gerechtvaardigde bescherming van het (Turkse) secularismebeginsel en het gelijkheidsbeginsel zou in dit kader genoemd kunnen worden. Hoewel „militant secularisme‟ mijns inziens een te sterke term betreft ben ik van mening dat het Hof een sterke bescherming biedt aan het secularismebeginsel wanneer de Refah zaak wordt beschouwd in het licht van andere zaken, zoals Sahin tegen Turkije.190 Daarnaast dient de ontbinding van Refah volgens het Hof ter bescherming van het gelijkheidsbeginsel tussen man en vrouw. Dit is een van de fundamentele principes van een liberaal-democratische samenleving; een staat is dan ook gerechtigd dit actief te verdedigen middels een ontbinding. In een notendop bevinden zich dus verschillende elementen in de afweging (of „algebraïsche vergelijking‟) van het Hof. Democratie heeft een belangrijke plaats in de jurisprudentie van het Hof evenals de bescherming van liberaal-democratische beginselen. Het Hof beoordeelt per geval of deze beginselen zwaarder wegen dan de vrijheidsrechten van de partij. Het benadrukt hierbij dat een compromis tussen beiden inherent is aan het „Convention system‟. Deze „weegschaalconstructie‟, samen met de hierboven besproken aspecten, geeft het Hof in mijn optiek een middenpositie op de democratieschaal. Een aspect dat de hoven met elkaar gemeen hebben is dat zij een grotere mate van vrijheid van meningsuiting en vereniging toekennen aan individuen dan aan collectieven. De vrijheid van het individu wordt minder snel beperkt (vanwege een „kleiner gevaar‟?) Uit EHRM 4 december 2003, Gündüz t. Turkije, appl.no. 35071/97, over de religieuze sekteleider Gündüz, kan bijv. opgemaakt worden dat individuen wel hun „anti-seculiere‟ mening mogen uitdragen in het kader van het Turkse publieke debat. 190 Vgl. de Italiaanse Lautsi-zaak waar het Hof het verbod op crucifix-beelden in scholen in eerste instantie(!) rechtvaardigde als behorend tot de „margin of appreciation‟ van „seculier Italië‟. EHRM 3 november 2009, Lautsi e.a. t. Italie, appl.no. 30814/06). 189

58

Ontwikkeling Naast positionering op de schaal procedureel - substantief heb ik mijzelf tenslotte de - gerelateerde vraag gesteld of er gesproken kan worden van een ontwikkeling in de rechtspraak van het EHRM. De jurisprudentie van het Hof inzake partij-ontbindingen is op te delen in een aantal op zichzelf staande gevallen en een reeks gelijksoortige zaken die (voornamelijk Turkse) minderheidspartijen betreffen. Deze (schaarse) verdeling van zaken maakt het schetsen van een jurisprudentieontwikkeling in de tijd lastig. Men zou in algemene zin iets kunnen zeggen over de tendens van uitspraken en de afzonderlijke zaken met elkaar vergelijken. Voor de vraag of het Hof met Refah een (meer) militante positie heeft ingenomen zou deze zaak bijvoorbeeld vergeleken kunnen worden met de KPD. In 1957 oordeelde de toenmalige Commissie dat de Communistische Partij op grond van artikel 17 EVRM geen recht op klagen toekwam over een schending van het recht op vrijheid van vereniging vanwege zijn „ondemocratische‟ agenda. Het doel van de partij - „de dictatuur van het proletariaat‟ was kort gezegd voldoende om een beperking van de vrijheidsrechten van de KPD te rechtvaardigen. Bij Refah (2003) werd de ontbinding eveneens (voornamelijk!) gerechtvaardigd op grond van het doel van de partij, dat volgens het Hof anti-seculier en illiberaal was - en daarmee in strijd met het EVRM. Een verschil tussen beide zaken is dat de uitspraken op verschillende artikelen gebaseerd zijn; te weten artikel 11 EVRM en artikel 17 EVRM.191 De (inhoudelijke) behandeling van deze artikelen verschilt; bij toepassing van artikel 17 wordt er een „algehele‟ afweging gemaakt of de activiteiten van een partij strijdig zijn met het EVRM als zodanig. Bij artikel 11 (2) wordt bepaald of de specifieke maatregel een rechtvaardige, proportionele beperking op de vrijheid van vereniging inhoudt. Hierbij komen, in tegenstelling tot artikel 17, „deelvragen‟ aan bod, zoals die naar „het moment van ingrijpen‟. Los van de specifieke feiten van de zaak is de uiteindelijke

afweging - tussen „democratie‟ en

individuele vrijheidsrechten - in beide zaken hetzelfde. Bij zowel Refah als de KPD valt deze uit in het voordeel van de eerste; de rechten van de partij mogen beperkt worden ten behoeve van de democratie en - zoals vaker benadrukt - ter bescherming van de vrijheidsrechten van anderen, te weten de „slachtoffers‟ van het voorgestane totalitaire beleid van de betreffende partijen. Het Hof lost het „democratisch dilemma‟ in deze zaken op door een ontbinding te rechtvaardigen omdat deze op het desbetreffende moment noodzakelijk (en proportioneel) was in een democratische samenleving. De rechten die met de ontbinding „gewonnen‟ werden wogen met andere woorden tegen de beperking van de rechten van de politieke partijen. Uit KPD en Refah blijkt dat het Hof eenzelfde afweging tussen democratie en vrijheidsrechten maakt in verschillende feitencomplexen. Dat wil zeggen dat het Hof een ontbinding in diverse situaties en periodes rechtvaardigt – en dat dit niet alleen het geval was in in 2003 (en 2009, met betrekking tot Batasuna), maar ook (juist) in zijn beginjaren. Belangrijk is om deze constatering in nationaal-historische context te plaatsen. Gesteld kan worden dat beide zaken speelden in politiek roerige tijden: de Koude Oorlog en de periode na 9/11. In beide gevallen kennen de landen daarnaast een verleden met totalitaire „ondemocratische‟ bewegingen. In 1957 was het Hof beducht op een „come back‟ van het communisme. En met betrekking tot Refah wordt door het Hof gesteld dat het „niet moet vergeten‟ dat religieus-fundamentalistische bewegingen in verschillende staten aan de macht zijn gekomen en hun ondemocratische agenda hebben kunnen uitvoeren. In beide zaken is de (inter)nationale context van de zaak kortom van belang. 191

Zoals ik al eerder aangaf licht het Hof niet toe waarom het een beroep op artikel 17 EVRM in de Refah-zaak verwerpt. 59

Bij de zaken tegen (de leden van) de Communistische partij voor het Supreme Court in de jaren ‟50 speelde internationale context - de Koude Oorlog met communistisch Rusland - een vergelijkbare rol. Dommering schrijft dat de mate waarin men in Amerika beschermd wordt door de „freedom of speech‟ (ook) voor een groot deel afhankelijk is van de tijdsperiode waarin de betreffende zaak zich afspeelt (Dommering 2006: 169). Hij verwijst hierbij naar Quoc Loc Hong, die in zijn proefschrift - „The Legal inclusion of Extremist speech‟ - de Amerikaanse „free speech‟ jurisprudentie heeft geanalyseerd. Hong constateert dat de hoge bescherming voor de uitingsvrijheid in Amerikaanse rechtspraak na 9/11 „afgelopen is‟ (Hong 2005: 116). Amerika heeft zich met zijn „War on terror‟ ontwikkeld in de richting van een zogenoemde „counter terror‟ state (Sajó 2006) waar na 9/11 diverse anti-terrorismewetgeving tot stand is gekomen (Vervaele 2004: 120). Zoals ik eerder heb aangegeven is de „militantie‟ van een land logischerwijs afhankelijk van de ondemocratische bedreigingen waar het mee te maken heeft (gehad). Jonge democratieën met een totalitair verleden nemen beschermende maatregelen op in hun Constitutie en – met enige nuancering - landen als Amerika en Spanje worden „ah hoc‟ militant door de dreiging van terrorisme. Het is aan (supra)nationale rechters om dergelijke ad hoc wetgeving te toetsen aan beginselen van de democratische rechtsstaat. Zo is voor het Supreme Court een belangrijke rol weggelegd inzake de Amerikaanse „War on terror‟.

Afgezien van een vergelijkbare invloed van (inter)nationale en politiek-maatschappelijke context hebben het Supreme Court en het EHRM, zoals ik meermalen heb aangegeven, in beginsel een verschillende uitgangsbasis bij hun rechterlijke beoordeling. Dit zijn voor het Supreme Court de vrijheidsrechten van het individu of collectief. Voor het EHRM, dat in deze scriptie centraal staat, is dit een afweging of „compromis‟ tussen „democratie‟ en individuele vrijheidsrechten welke inherent is aan het „Convention system‟. Zoals uit de jurisprudentie van het Hof met betrekking tot partijontbindingen naar voren komt kan dit compromis op verschillende manieren uitwerken in de praktijk. Naast drie op zichzelf staande zaken waarin de ontbinding van een partij gerechtvaardigd wordt ten behoeve van de democratie, wordt de rechtspraak van het Hof gekenmerkt door een constante lijn van argumentatie inzake de (Turkse) minderheidspartijen. Op basis van deze - (tot dusver) beschikbare rechtspraak heb ik een middenpositie voor het EHRM op de democratieschaal aangenomen. Dat wil zeggen dat het Hof geen primaat lijkt te geven aan „democratie-verdediging‟ of aan individuele rechten en zowel democratische beginselen als vrijheidsrechten van groot belang acht, en tegen elkaar afweegt. Het door het Hof gehanteerde criterium van het „imminent danger‟ is in beginsel vergelijkbaar met de „clear and present danger‟ test van het Supreme Court, dus men zou kunnen stellen dat het Hof op dit punt neigt richting de liberale kant van de schaal.

Tot slot Zoals het Hof doet met al zijn zaken heeft het de door mij besproken ontbindingen in zijn context bekeken en de nationale „margin of appreciation‟ beperkt wanneer het dat noodzakelijk achtte „in een democratische samenleving‟. Dit is ook wat men mag verwachten van een supranationaal Hof - dat het zich in beginsel terughoudend opstelt en de primaire toetsing bij nationale lidstaten laat. Deze ruimte voor nationale context gaat - in de woorden van het Hof - „hand in hand‟ met zijn rol als supervisor. 60

Deze verdeling, of wisselwerking, wordt de laatste tijd van meerdere kanten bekritiseerd; er wordt zowel gesteld dat het Hof zich te veel bemoeit met nationale aangelegenheden 192 als dat het zich activistischer zou moeten opstellen en striktere lijnen zou moeten uitzetten. Deze kritiek is hoorbaar ten aanzien van verschillende rechtsgebieden (van een verbod op de hoofddoek tot de wettelijke basis van het homohuwelijk). Mijns inziens heeft het EHRM heeft als internationaal mensenrechtenhof een essentiële functie als „back up‟ of secundaire „toets(er)‟. Dit geldt des te meer als het gaat om ingrijpende maatregelen als de ontbinding van een politieke partij. Als supranationaal orgaan dient het Hof voortdurend een middenweg te vinden tussen nationale appreciatiemarge en een eigen koers. Het is voor zijn legitimiteit onder andere belangrijk dat het in discussie blijft met nationale rechters. 193 Interessant is de vraag hoe („activistisch‟) het Hof zich in toekomstige zaken zal positioneren ten opzichte van het groeiende aantal Oost-Europese landen in de Raad - en of het zal verschuiven op de democratieschaal. Dezelfde vraag kan gesteld worden ten aanzien van oprukkende populistische radicaal rechtse partijen in West-Europese landen en hun mogelijk (toekomstige) „ondemocratische‟ agenda‟s. Het EHRM heeft veroordelingen van individuele politici, waaronder de Franse Jean-Marie Le Pen, wegens aanzetten tot haat gerechtvaardigd als „noodzakelijk in een democratische samenleving‟. Dit wekt nieuwsgierigheid op naar het oordeel van het Hof inzake eventuele juridische maatregelen jegens zijn partij, het Front National, of vergelijkbare partijen. De vergelijking met (het proces tegen) Geert Wilders, en de PVV, dringt zich op - maar in tegenstelling tot Le Pen is Wilders onlangs vrijgesproken door de rechtbank. 194 In dergelijke hypothetische zaken tegen „populistisch radicaal rechts‟ zal door het Hof steeds getoetst moeten worden of de uitingen van de betreffende partij een direct en onmiddellijk gevaar voor de democratie opleveren, wat in mijn optiek slechts het geval is bij een directe oproep tot feitelijke discriminatie of geweld. Een andere interessante vraag (voor mogelijk vervolgonderzoek) is tenslotte die naar de wenselijkheid en „resultaten‟ van - door het EHRM gerechtvaardigde - ontbindingen. De ontbinding van een partij en de daarmee gepaard gaande „underdog positie‟ kan bijvoorbeeld averechts werken en de steun voor ondemocratische ideeën juist vergroten. De opvolger van de Refah partij is met een „aangepast‟ politiek programma inmiddels de grootste van Turkije. Dat geeft te denken, ook voor het Hof.

De actuele discussie werd november j.l. aangezwengeld door Thierry Baudet met zijn artikel „De gespannen verhouding tussen mensenrechten en rechtsstaat‟, NRC Handelsblad, 13 november 2010. 193 Zie Jit Peters, „Eurohof beschermt tegen overheid. Maar Nederlandse rechters volgen EHRM veel te slaafs‟, NRC Handelsblad, 15 november 2010. 194 Rechtbank Amsterdam, 23 juni 2011. Geert Wilders is vrijgesproken van strafbare groepsbelediging en het aanzetten tot haat en discriminatie. Stappen tegen mogelijk „ondemocratische‟ of discriminerende activiteiten van de PVV zijn (überhaupt, omdat de PVV zich binnen de grenzen van de rechtsstaat begeeft, en te meer gezien de uitspraak in de zaak Wilders) onwaarschijnlijk. Voor een vergelijking verschilt de PVV bovendien van het extreem-rechtse Front National. 192

61

Appendix

EVRM artikel 1 – 18

EUROPEES VERDRAG TOT BESCHERMING VAN DE RECHTEN VAN DE MENS EN DE FUNDAMENTELE VRIJHEDEN Verdrag van 4 november 1950, Trb. 1951,, 154 (Rectificatie Trb. 1961, 8 en 1979, 150), laatstelijk gewijzigd 11 mei 1994, Trb. 1994, 165

Artikel 1 – Verplichting tot eerbiediging van de rechten van de mens De Hoge Verdragsluitende Partijen verzekeren een ieder, die ressorteert onder hun rechtsmacht, de rechten en vrijheden welke zijn vastgesteld in de Eerste Titel van dit Verdrag.

TITEL I Rechten en vrijheden

Artikel 2 – Recht op leven 1.

Het recht van een ieder op leven wordt beschermd door de wet. Niemand mag opzettelijk van het leven worden beroofd, behoudens door de tenuitvoerlegging van een gerechtelijk vonnis wegens een misdrijf waarvoor de wet in de doodstraf voorziet.

2.

De beroving van het leven wordt niet geacht in strijd met dit artikel te zijn geschied ingeval zij het gevolg is van geweld, dat absoluut noodzakelijk is: a.

ter verdediging van wie dan ook tegen onrechtmatig geweld;

b.

teneinde een rechtmatige arrestatie te bewerkstelligen of het ontsnappen van iemand, die op rechtmatige wijze is gedetineerd, te voorkomen;

c.

teneinde in overeenstemming met de wet een oproer of opstand te onderdrukken.

Artikel 3 – Verbod van foltering Niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen.

62

Artikel 4 – Verbod van slavernij en dwangarbeid 1.

Niemand mag in slavernij of dienstbaarheid worden gehouden.

2.

Niemand mag gedwongen worden dwangarbeid of verplichte arbeid te verrichten.

3.

Niet als "dwangarbeid of verplichte arbeid" in de zin van dit artikel worden beschouwd: a.

elk werk dat gewoonlijk wordt vereist van iemand die is gedetineerd overeenkomstig de bepalingen van Artikel 5 van dit Verdrag, of gedurende zijn voorwaardelijke invrijheidstelling;

b.

elke dienst van militaire aard, of, in geval van gewetensbezwaarden in landen waarin hun gewetensbezwaren worden erkend, diensten die gevorderd kunnen worden in plaats van de verplichte militaire dienst;

c.

elke dienst die wordt gevorderd in het geval van een noodtoestand of ramp die het leven of het welzijn van de gemeenschap bedreigt;

d.

elk werk of elke dienst, welke deel uitmaakt van normale burgerplichten.

Artikel 5 – Recht op vrijheid en veiligheid 1.

Een ieder heeft recht op vrijheid en veiligheid van zijn persoon. Niemand mag zijn vrijheid worden ontnomen, behalve in de navolgende gevallen en overeenkomstig een wettelijk voorgeschreven procedure: a.

indien hij op rechtmatige wijze is gedetineerd na veroordeling door een daartoe bevoegde rechter;

b.

indien hij op rechtmatige wijze is gearresteerd of gedetineerd, wegens het niet naleven van een overeenkomstig de wet door een gerecht gegeven bevel of teneinde de nakoming van een door de wet voorgeschreven verplichting te verzekeren;

c.

indien hij op rechtmatige wijze is gearresteerd of gedetineerd teneinde voor de bevoegde rechterlijke instantie te worden geleid, wanneer er een redelijke verdenking bestaat dat hij een strafbaar feit heeft begaan of indien het redelijkerwijs noodzakelijk is hem te beletten een strafbaar feit te begaan of te ontvluchten nadat hij dit heeft begaan;

d.

in het geval van rechtmatige detentie van een minderjarige met het doel toe te zien op zijn opvoeding of in het geval van zijn rechtmatige detentie, teneinde hem voor de bevoegde instantie te geleiden;

e.

in het geval van rechtmatige detentie van personen ter voorkoming van de verspreiding van besmettelijke ziekten, van geesteszieken, van verslaafden aan alcohol of verdovende middelen of van landlopers;

f.

in het geval van rechtmatige arrestatie of detentie van een persoon teneinde hem te beletten op onrechtmatige wijze het land binnen te komen, of van een persoon waartegen een uitwijzings- of uitleveringsprocedure hangende is. 63

2.

Een ieder die gearresteerd is moet onverwijld en in een taal die hij verstaat op de hoogte worden gebracht van de redenen van zijn arrestatie en van alle beschuldigingen welke tegen hem zijn ingebracht.

3.

Een ieder die is gearresteerd of gedetineerd, overeenkomstig lid 1.c van dit artikel, moet onverwijld voor een rechter worden geleid of voor een andere magistraat die door de wet bevoegd verklaard is rechterlijke macht uit te oefenen en heeft het recht binnen een redelijke termijn berecht te worden of hangende het proces in vrijheid te worden gesteld. De invrijheidstelling kan afhankelijk worden gesteld van een waarborg voor de verschijning van de betrokkene ter terechtzitting.

4.

Een ieder, wie door arrestatie of detentie zijn vrijheid is ontnomen, heeft het recht voorziening te vragen bij het gerecht opdat dit spoedig beslist over de rechtmatigheid van zijn detentie en zijn invrijheidstelling beveelt, indien de detentie onrechtmatig is.

5.

Een ieder die het slachtoffer is geweest van een arrestatie of een detentie in strijd met de bepalingen van dit artikel, heeft recht op schadeloosstelling.

Artikel 6 – Recht op een eerlijk proces 1.

Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privéleven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.

2.

Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan.

3.

Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, heeft in het bijzonder de volgende rechten: a.

onverwijld, in een taal die hij verstaat en in bijzonderheden, op de hoogte te worden gesteld van de aard en de reden van de tegen hem ingebrachte beschuldiging;

b.

te beschikken over de tijd en faciliteiten die nodig zijn voor de voorbereiding van zijn verdediging;

c.

zich zelf te verdedigen of daarbij de bijstand te hebben van een raadsman naar eigen keuze of, indien hij niet over voldoende middelen beschikt om een raadsman te bekostigen, kosteloos door een toegevoegd advocaat te kunnen worden bijgestaan, indien de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen;

d.

de getuigen à charge te ondervragen of doen ondervragen en het oproepen en de ondervraging van getuigen à décharge te doen geschieden onder dezelfde voorwaarden als het geval is met de getuigen à charge;

64

e.

zich kosteloos te doen bijstaan door een tolk, indien hij de taal, die ter terechtzitting wordt gebezigd niet verstaat of niet spreekt.

Artikel 7 – Geen straf zonder wet 1.

Niemand mag worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten, dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde dat het handelen of nalaten geschiedde. Evenmin mag een zwaardere straf worden opgelegd dan die, die ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was.

2.

Dit artikel staat niet in de weg aan de berechting en bestraffing van iemand, die schuldig is aan een handelen of nalaten, dat ten tijde van het handelen of nalaten, een misdrijf was overeenkomstig de algemene rechtsbeginselen die door de beschaafde volken worden erkend.

Artikel 8 – Recht op eerbiediging van privéleven, familie- en gezinsleven 1.

Een ieder heeft recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.

2.

Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

Artikel 9 – Vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst 1

Een ieder heeft recht op vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst; dit recht omvat tevens de vrijheid om van godsdienst of overtuiging te veranderen, alsmede de vrijheid hetzij alleen, hetzij met anderen, zowel in het openbaar als privé zijn godsdienst te belijden of overtuiging tot uitdrukking te brengen in erediensten, in onderricht, in praktische toepassing ervan en in het onderhouden van geboden en voorschriften.

2

De vrijheid zijn godsdienst te belijden of overtuiging tot uiting te brengen kan aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die die bij de wet zijn voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de openbare veiligheid, voor de bescherming van de openbare orde, gezondheid of goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

Artikel 10 – Vrijheid van meningsuiting 1.

Een ieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Dit artikel belet Staten niet radioomroep-, en bioscoop- of televisieondernemingen te onderwerpen aan een systeem van vergunningen.

65

2.

Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen.

Artikel 11 – Vrijheid van vergadering en vereniging 1.

Een ieder heeft recht op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van vereniging, met inbegrip van het recht met anderen vakverenigingen op te richten en zich bij vakverenigingen aan te sluiten voor de bescherming van zijn belangen.

2.

De uitoefening van deze rechten mag aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Dit artikel verbiedt niet dat rechtmatige beperkingen worden gesteld aan de uitoefening van deze rechten door leden van de krijgsmacht, van de politie of van het ambtelijk apparaat van de Staat.

Artikel 12 – Recht te huwen Mannen en vrouwen van huwbare leeftijd hebben het recht te huwen en een gezin te stichten volgens de nationale wetten die de uitoefening van dit recht beheersen.

Artikel 13 – Recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel Een ieder wiens rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, zijn geschonden, heeft recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel voor een nationale instantie, ook indien deze schending is begaan door personen in de uitoefening van hun ambtelijke functie.

Artikel 14 – Verbod van discriminatie Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.

66

Artikel 15 – Afwijking in geval van noodtoestand 1.

In tijd van oorlog of in geval van enig andere algemene noodtoestand die het bestaan van het land bedreigt, kan iedere Hoge Verdragsluitende Partij maatregelen nemen die afwijken van zijn verplichtingen ingevolge dit Verdrag, voor zover de ernst van de situatie deze maatregelen strikt vereist en op voorwaarde dat deze niet in strijd zijn met andere verplichtingen die voortvloeien uit het internationale recht.

2.

De voorgaande bepaling staat geen enkele afwijking toe van Artikel 2, behalve ingeval van dood als gevolg van rechtmatige oorlogshandelingen, en van de Artikelen 3, 4 (eerste lid), en 7.

3.

Elke Hoge Verdragsluitende Partij die gebruik maakt van dit recht om af te wijken, moet de SecretarisGeneraal van de Raad van Europa volledig op de hoogte houden van de genomen maatregelen en van de beweegredenen daarvoor. Zij moet de Secretaris-Generaal van de Raad van Europa eveneens in kennis stellen van de datum waarop deze maatregelen hebben opgehouden van kracht te zijn en de bepalingen van het Verdrag opnieuw volledig worden toegepast.

Artikel 16 – Beperkingen op politieke activiteiten van vreemdelingen Geen der bepalingen van de Artikelen 10, 11 en 14 mag beschouwd worden als een beletsel voor de Hoge Verdragsluitende Partijen beperkingen op te leggen aan politieke activiteiten van vreemdelingen.

Artikel 17 – Verbod van misbruik van recht Geen der bepalingen van dit Verdrag mag worden uitgelegd als zou zij voor een Staat, een groep of een persoon het recht inhouden enige activiteit aan de dag te leggen of enige daad te verrichten met als doel de rechten of vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld teniet te doen of deze verdergaand te beperken dan bij dit Verdrag is voorzien.

Artikel 18 – Inperking van de toepassing van beperkingen op rechten De beperkingen die volgens dit Verdrag op de omschreven rechten en vrijheden zijn toegestaan, mogen slechts worden toegepast ten behoeve van het doel waarvoor zij zijn gegeven.

67

Literatuurlijst

Akbulut, O. (2010) „Criteria developed by the European Court of Human Rights on the dissolution of political parties‟, Fordham International Law Journal 34 (1), 46-77. Ayres, T. (2004) „Batasuna banned: The dissolution of political parties under the European Convention of Human Rights‟, Boston College International & Comparative Law Review, 27 (99), 99-113. Baer, S. (2003) „Violence: Dilemma of Democracy and Law‟, in D. Kretzmer & F. Kershman Hazan (eds.) Freedom of Speech and Incitement Against Democracy. The Hague, London & Boston: Kluwer Law International, 63-98. Boyle, K. (2004) „Human Rights, Religion and Democracy: The Refah Party Case‟, Essex Human Rights Review 1 (1), 1-16. Brems, E. (2006) „Freedom of Political Association and the Question of Party Closures‟, in W. Sadurski (ed.) Political Rights under Stress in 21st Century Europe. Oxford: University Press, 120-195. Burkens, M.C., Kummeling, H.R.B.M., Vermeulen, B.P. & Widdershoven, R.J.G.M. (2001), Beginselen van de democratische rechtsstaat. Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink. Capoccia, G. (2001) „Defending democracy: Reactions to political extremism in inter-war Europe‟, European Journal of Political Research 39, 431-460. Černič, J.L. (2010), „National Security – a Trump Card? The European Court of Human Rights decisions in Henri Batsuna v. Spain, Etxeberría nad Other v. Spain an Herritarren Zerrenda v. Spain, EUI Working Paper, MWP 2010/02. O‟Connell, R. (2009) „Militant Democracy and Human Rights Principles‟, Constitutional Law Review 5 (1), 84-90. Cram, I. (2008) „Institutional responses to extremist political associations – ETA, Batasuna and democratic norms‟, Legal Studies 28 (1), 68-95. Dommering, E. (2006), „De extreme afwijkende mening‟, Mediaforum 18 (6), 162-172. Emrah Oder, B. (2009) „Turkey‟ in Thiel, M. (e.d) The „militant democracy‟ principle in modern democracies. Farnham: Ashgate Publishing, 263-310. Fennema, M. (1997) „Extreem-rechts en de democratie‟, Socialisme en Democratie 54 (2), 5262. Fennema, M. & Maussen. M. (2005) „Dealing with Extremists in Public Discussion. Front National and „Republican Front‟ in France‟ in Rydrgen, J. (ed.) Movements of exlusion. Radical Right Wing Populism in the Western World. New York: Nova Publishers, Ferreres Comella, V. (2004) „The New Regulation of Political Parties in Spain, and the the Decision to Outlaw Batasuna‟ in Sajó, A. (ed.) Militant democracy. Utrecht: Eleven International Publishing, 133-156. Fox, G. H. & G. Nolte (1995) „Intolerant Democracies‟, Harvard International Law Journal 36 (1), 1-70.

68

Gerards, J. (2011) „Pluralism, Deference and the Margin Of Appreciation Doctrine‟, European Law Journal 17 (1), 80-120. Harvey, P. (2004) „Militant democracy and the European Convention of Human Rights‟, European Law Review 29 (3), 407-420. Hong, Q.L. (2005), The Legal Inclusion of Extremist Speech. Nijmegen: Wolff Legal Publishers. Klamt, M. (2007) „Militant democracy and the democratic dilemma: different ways of protecting democratic constitutions‟, Recht der werkelijkheid, 133-158. Lanotte, Vande J. (2005) Handboek EVRM Deel 1. Antwerpen: Intersentia. Lawson, R.A. & Myjer, E. (eds.) (2000) 50 jaar EVRM. Leiden: Stichting NJCM-Boekerij. Lippincott, B.E. (1965) Democracy‟s dilemma. The Totalitarian Party in a Free Society. New York: The Ronald Press Company. Loeweinstein, K. (1937) „Militant democracy and fundamental rights I‟, The American Political Science Review 31 (3), pp. 417-432. Loeweinstein, K. (1937) „Militant democracy and fundamental rights II‟, The American Political Science Review 31 (4), 638-658. Macklem, P. (2010) „Guarding the Perimeter: Militant Democracy and Religious Freedom in Europe‟. University of Toronto. Macklem, P. (2006) „Militant democracy, legal pluralism, and the paradox of selfdetermination‟, International constitutional law 4 (3), 488-516. Mill, J.S. (1975), On Liberty. New York: Norton. Müller, J-W. (2006) „On the Origans of Constitutional Patriotism‟, Contemporary Political theory 6 (5), 278-296. Napel, ten H-M. (2007) „Het EHRM en de waarlijk „democratische regeringsvorm‟‟, NJCMbulletin 32 (8), 1090-1106. Obendörfer, D. (2000) „Germany‟s „militant democracy‟: an attempt to fight incitement against democracy and freedom of speech trough constitutional provisions: history and overall record‟ in D. Kretzmer & F. Kershman Hazan (eds.) Freedom of Speech and Incitement Against Democracy. The Hague, London & Boston: Kluwer Law International, 238-243. Peters, J. (2005) „Boekbespreking van Quoc Loc Hong, The legal Inclusion of Extremist Speech, Promotie Tilburg 26 september 2005, Promotor G.C.G.J. van Roermund. http://dare.uva.nl/document/176989 Pfersman, O. (2004) „Shaping militant democracy: legal limits to democratic stability‟ in Sajó, A. (ed.) Militant democracy. Utrecht: Eleven International Publishing, 47-68. Revenga Sánchez, M. (2003) „The move towards (and the struggle for) militant democracy in Spain‟ Paper presented at the ECPR Conference, Marburg, 18-21, September 2003. Rosenfield, M. (2006) „A Pluralist Theory of Political Rights in Times of Stress‟ in W. Sadurski (ed.) Political Rights under Stress in 21st Century Europe. Oxford: University Press, 12-54. Rummens, S. & K. Abts (2008)„Politiek extremisme en de weerbaarheid van de democratie‟, Ethische Perspectieven 18 (4), 512-536. 69

Sajó, A. (2006) „From militant democracy to the preventive state?‟ Cardozo Law Review 27 (5), 2255-2295. Schumpeter, J.A. (1944) Captialism, socialism and democracy. London: Allen & Unwin. Tardi, G. (2004) „Political Parties‟ Right to Engage in Politics: Variations on a Theme of Democracy‟ in Sajó, A. (ed.) Militant democracy. Utrecht: Eleven International Publishing, 81-111. Teitel, R. (2007) „Militating democracy: comparative constitutional models‟, Michigan Journal of International Law, 29 (49), 49-70. Thiel, M. (ed.) (2009) The „militant democracy‟ principle in modern democracies. Farnham: Ashgate Publishing. Thomassen, J.J.A. (red.), Hedendaagse democratie. Alphen aan den Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink. Vervaele, J.A.E. (2004) „De anti-terrorismewetgeving in de VS: inter arma silent leges?‟ Tijdschrift voor onderneming en strafrecht 2004-5, 120-143. Vidal Prado, C. (2009) „Spain‟ in Thiel, M. (e.d) The „militant democracy‟ principle in modern democracies. Farnham: Ashgate Publishing, 243-262. Voorhoof, D. (2004) ‟Het Europese „First Amendment‟. De Straatsburgse jurisprudentie over artikel 10 EVRM: september 1999 - december 2003 (deel 2)‟, Mediaforum 2004-6, 198-211. Wise, J. (1998) ‚Dissent and the Militant Democracy: The German Constitution and the Banning of the Free German Workers Party„ Chicago Law School Roundtable 301, 301-344.

Rapporten European Commission for Democracy trough Law (Venice Commission), Guidelines on prohibition and dissolution of political parties and analogous measures, adopted by the Venice Commission at its 41st plenary session (Venice, 10-11 December 1999), CDL-INF (2000) 1. http://www.osce.org/odihr/37820, laatst geraadpleegd 27 juni 2011. European Commission for Democracy trough Law (Venice Commission), Draft opinion on the constitutional and legal provisions relevant to the prohibition of political parties in Turkey, Strasbourg, 24 february 2009, opinion No. 489/2008. http://www.venice.coe.int/docs/2009/CDL%282009%29014-e.asp, laatst geraadpleegd 27 juni 2011.

70

Europese Jurisprudentie195

-

ECRM, 20 juli 1957, Duitse Communistische Partij t. Duitsland, appl.no. 250/57.

-

EHRM 27 maart 1962, De Becker t. België, appl.no. 214/56.

-

EHRM 7 december 1976, Handyside t. het Verenigd Koninkrijk, appl.no. 5493/72.

-

ECRM 11 oktober 1979, Glimmerveen en Hagenbeek t. Nederland, appl.nos. 834/78 en 8406/78.

-

EHRM 8 juli 1978, Lingens t. Oostenrijk, appl.no. 9815/82

-

EHRM 26 april 1979, Sunday Times t. het Verenigd Koninkrijk, appl.no. 6538/74.

-

EHRM 28 augustus 1987, Glasenapp t. Duitsland, appl.no. 9228/80.

-

EHRM 23 april 1992, Castells t. Spanje, appl.no. 11798/85.

-

EHRM 24 November 1993, Lentia e.a. t. Oostenrijk, appl.nos. 13914/88; 15041/89; 15717/89; 15779/89; 17207/90.

-

EHRM 26 september 1995, Vogt t. Duitsland, appl.no. 17851/91.

-

EHRM 30 januari 1998, United Communist Party of Turkey e.a. t. Turkije, appl.no. 19392/92.

-

EHRM 25 mei 1998, Socialist Party e.a. t. Turkije, 25 mei 1998, appl.no. 21237/93.

-

EHRM 23 september 1998, Lehideux & Isorni t. Frankrijk, appl.no.. 24662/94.

-

EHRM 8 december 1999, Freedom and Democracy Party (ÖZDEP) t. Turkije, appl.no. 23885/94.

-

EHRM 20 mei 1999, Rekvényi t. Hongarije, appl.no. 25390/94.

-

EHRM 31 juli 2001, Refah Partisi e.a. t. Turkije, appl.nos. 41340/98, 41342/98, 41343/98 and 41344/98.

-

EHRM 9 april 2002, Yazar e.a. t. Turkije, appl.nos. 22723/93, 22724/93 en 22725/93, ro. 49.

-

EHRM 10 december 2002, Dicle for de Democratic Party (DEP) t. Turkije, appl.no. 5141/94.

-

EHRM 12 november 2003, Socialist Party of Turkey (STP) e.a. t. Turkije, appl.no. 26482/95.

-

EHRM 13 februari 2003, Refah Partisi e.a. t. Turkije, appl. nos. 41340/98, 41341/98, 41324/98, 41344/98 (Grand Chamber).

-

EHRM 24 juni 2003, Garaudy t. Frankrijk, appl.no. 658/31/01.

-

EHRM 4 december 2003, Gündüz t. Turkije, appl.no. 35071/97,

-

EHRM 7 oktober 2004, Vatan t. Rusland, appl.no. 47978/99.

-

EHRM 3 februari 2005, Partidul Comunistilor (Nepeceristi) & Ungureanu t. Roemenië, appl.n0. 46626/99.

-

EHRM 26 april 2005, Democracy and Change Party e.a. t. Turkey, appl.nos. 39210/98; 39974/98.

-

EHRM 31 mei 2005, Emek Partisi and Şenol t. Turkije, appl.no. 39434/98.

-

EHRM 20 oktober 2005, The United Macedonian Organisation Ilinden - Pirin e.a. t. Bulgarije, appl.no. 59489/00.

195

EHRM 10 november 2005, Leyla Sahin t. Turkije, appl.no. 4474/98.

Via HUDOC http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/search.asp?skin=hudoc-en. 71

-

EHRM 13 april 2006, Tsonev t. Bulgarije, appl.no. 45963/99.

-

ERHM 27 april 2006, Fazilet Partisi & Kutan t. Turkije, appl.no. 1444/02.

-

EHRM 3 mei 2007, Demokratik Kitle Partisi & Elçi t. Turkije, appl.no. 51290/99.

-

EHRM 30 juni 2009, Herri Batasuna & Batasuna t. Spanje, appl.nos. 25803/04 en 25817/04.

-

EHRM 30 juni 2009, Etxeberria e.a. t. Spanje, appl.nos. 35579/03, 35613/03, 35626/03 en 35634/03, ro. 55.

-

EHRM 30 juni 2009, Herritarren Zerrenda t. Spanje, appl.no. 43518/04.

-

EHRM 18 maart 2011, Lautsi e.a. t. Italie, appl.no. 30814/06

-

EHRM 12 april 2011, Russisan Republican Party t. Rusland, appl.no. 12976/07.

Jurisprudentie Amerikaanse Supreme Court196

196

-

Schenck v. United States, 249 U.S. 47, 39 S. Ct. 247, 63 L. Ed. 470 (1919).

-

Abrams v. United States, 250 U.S. 616, 1180, 40 S. Ct. 17, 63 L. Ed 1173 (1919).

-

Gitlow v. New York, 268 U.S. 652, 45 S. Ct. 625, 69 L. Ed. 1138 (1925).

-

Whitney v. California, 274 U.S. 357, 47 S. Ct. 641, 71 L. Ed. 1095 (1927).

-

Dennis v. United States, 341 U.S. 494, 71 S. Ct. 857, 95 L. Ed. 1137 (1951).

-

Brandenburg v. Ohio, 395 U.S. 444, 89 S. Ct. 1827, 23 L. Ed. 2d 430 (1969).

Via http://supreme.justia.com/. 72