Deel 3. Meerjarenprogramma INHOUD

Deel 3. Meerjarenprogramma

Deel 3. Meerjarenprogramma Acroniem van het voorstel

SBOV

INHOUD HOOFDSTUK 1 MISSIE, DOELSTELLINGEN EN TAKEN VAN HET STEUNPUNT BESTUURLIJKE ORGANISATIE........................................................................................................................................ 3 1.1. MISSIE VAN HET STEUNPUNT ............................................................................................................ 3 1.2. DOELSTELLINGEN EN BEOOGDE RESULTATEN VAN HET STEUNPUNT .................................................... 5 1.3. TAKEN VAN HET STEUNPUNT ............................................................................................................. 5 HOOFDSTUK 2 STRUCTUUR VAN HET MEERJARENPROGRAMMA .............................................. 6 2.1. VORMELIJKE STRUCTURERING VAN HET MEERJARENPROGRAMMA....................................................... 6 2.2. INHOUDELIJKE STRUCTURERING VAN HET MEERJARENPROGRAMMA .................................................... 7 HOOFDSTUK 3 INHOUD VAN HET MEERJARENPROGRAMMA..................................................... 10 3.1. VISIE: DUURZAAM EN INNOVATIEF BESTUREN IN VLAANDEREN ....................................................... 10 3.2. OVERZICHT ONDERZOEKSLIJNEN (A-PROJECTEN) ............................................................................ 13 3.3. OVERZICHT B-PROJECTEN ............................................................................................................. 25 3.4. STEUNPUNTVALORISATIE................................................................................................................ 26 HOOFDSTUK 4 AANSTURING EN OVERLEG MET DE VLAAMSE OVERHEID.............................. 29 4.1. RELATIE STEUNPUNT - VLAAMSE OVERHEID ..................................................................................... 29 4.2. AANSTURING BINNEN HET STEUNPUNT ............................................................................................ 30 4.3. ORGANOGRAM............................................................................................................................... 32 HOOFDSTUK 5 KWALITEITSBORGING............................................................................................. 33 5.1. AANSTURING BINNEN HET STEUNPUNT ............................................................................................ 33 5.2. OPVOLGINGS- EN RAPPORTERINGSSYSTEEM ................................................................................... 33 HOOFDSTUK 6 MIDDELEN ................................................................................................................. 35 6.1. RAMING VAN DE INZET VAN PERSONEEL........................................................................................... 35 6.2. BEGROTING ................................................................................................................................... 36 HOOFDSTUK 7 DETAIL ONDERZOEKSLIJNEN (A-PROJECTEN) .................................................. 39 7.1. KWALITEIT, TEVREDENHEID EN VERTROUWEN IN DE PUBLIEKE SECTOR: KWALITEIT EN INNOVATIE IN DE VLAAMSE LOKALE BESTUREN (K.U.LEUVEN) .......................................................................................... 39 7.2. EFFECTIVITEIT VAN FINANCIËLE INNOVATIES IN VLAAMSE GEMEENTEN EN OCMW'S (K.U.LEUVEN) .... 51 7.3. GOVERNMENT GOVERNANCE: THEORETISCHE EN NORMATIEVE MODELLEN VOOR DEUGDELIJK BESTUUR IN DE VLAAMSE OVERHEID (K.U.LEUVEN)............................................................................................... 65 7.4. GEÏNFORMEERD BELEID: AFSTEMMING VAN VRAAG EN AANBOD VAN KWANTITATIEVE BELEIDSINFORMATIE EN TOEKOMSTVERKENNINGEN (K.U.LEUVEN) ......................................................................................... 79 7.5. VERGRIJZING VAN HET OVERHEIDSPERSONEEL: EEN MACRO-, MESO- EN MICROPERSPECTIEF (K.U.LEUVEN) ...................................................................................................................................... 94 7.6. CENTRALE AANSTURING VERSUS DECENTRALE AUTONOMIE IN PERSONEELSMATERIES BIJ DE VLAAMSE LOKALE OVERHEDEN (UNIVERSITEIT ANTWERPEN)................................................................................ 106 7.7. PUBLIEK-PUBLIEKE EN PUBLIEK-PRIVATE SAMENWERKING: AANSTURING EN EVALUATIE VAN SPECIFIEKE SAMENWERKINGSVERBANDEN DOOR VLAAMSE EN LOKALE OVERHEDEN (K.U.LEUVEN)........................... 118 7.8. LOKAAL BELEID IN NETWERKSTURING: DE INVLOED VAN NETWERKING OP LOKAAL BELEID, POLITIEK EN MANAGEMENT (HOGESCHOOL GENT EN UNIVERSITEIT GENT) ............................................................... 131 7.9. EUROPEANISERING VAN INTERBESTUURLIJKE RELATIES. VLAAMSE STRATEGIEËN OM MET DE FEDERALE STRUCTUUR OM TE GAAN TEGEN EEN EUROPESE ACHTERGROND (UNIVERSITEIT ANTWERPEN)............... 143 7.10. ORGANISATIE EN MANAGEMENT VAN REGULERING: HOE ADMINISTRATIEVE LASTEN VERLAGEN VIA EEN GESTROOMLIJNDE ORGANISATIE VAN DE REGULERENDE FUNCTIE IN DE OVERHEID? (K.U.LEUVEN) ......... 153

augustus ’06

0. Inhoudstafel

Deel III

1


7.11. BURGERPARTICIPATIE IN VLAAMSE STEDEN: ONDERZOEK NAAR PRAKTIJKEN VAN EN OPVATTINGEN OVER DE PARTICIPATIEVE STEDELIJKE DEMOCRATIE (HOGESCHOOL GENT, UNIVERSITEIT GENT EN UNIVERSITEIT HASSELT) ..................................................................................................................... 168 7.12. INTERACTIEF BELEID VAN DE VLAAMSE OVERHEID: OPTIMALISERING VAN PARTICIPATIE AAN VERSCHILLENDE TYPES VAN INTERACTIEF BELEID (K.U.LEUVEN) ........................................................... 179 HOOFDSTUK 8 DETAIL B-PROJECTEN .......................................................................................... 188 8.1. BEST PRACTICES INZAKE FISCAL RULING, TAX LIMITS EN FISCALE PACTEN (HOGESCHOOL GENT) ..... 188 8.2. EVALUATIE VAN DE CRITERIA VAN HET GEMEENTEFONDS (K.U.LEUVEN).......................................... 191 8.3. INTERNATIONALE VERGELIJKINGEN VERGELEKEN: EEN META-ANALYSE VAN RANGSCHIKKINGEN VAN PUBLIEKE SECTOREN (K.U.LEUVEN) .................................................................................................... 194 8.4. KWALITEIT, TEVREDENHEID EN VERTROUWEN IN DE VLAAMSE OVERHEID: EEN DIEPTE-ANALYSE VAN GEBRUIKERSBEVRAGINGEN (K.U.LEUVEN) ........................................................................................... 197 8.5. NAAR EEN VRAAGGESTUURDE OVERHEIDSCOMMUNICATIE (UNIVERSITEIT ANTWERPEN) .................. 200 8.6. NAAR EEN MEETINSTRUMENT TER ONDERSTEUNING VAN HET AMBTELIJK INTEGRITEITSBELEID (K.U.LEUVEN) .................................................................................................................................... 203 8.7. EEN GEÏNTEGREERDE CONVENANT TUSSEN VLAAMSE OVERHEID EN STADSBESTUREN (HOGESCHOOL GENT EN UNIVERSITEIT GENT) ............................................................................................................ 206 8.8. BESTUURSKUNDIGE EN JURIDISCHE EVALUATIE VAN INTERGEMEENTELIJKE SAMENWERKING (K.U.LEUVEN) .................................................................................................................................... 209 8.9. BEÏNVLOEDING EN ONDERSTEUNING VAN E-GOVPRAKTIJKEN IN VLAAMSE GEMEENTEN EN OCMW’S (HOGESCHOOL GENT) ........................................................................................................................ 212 8.10. ADMINISTRATIEVE LASTENMETING: ONDERBOUWING VAN HET VLAAMSE MEETINSTRUMENT (K.U.LEUVEN) .................................................................................................................................... 215 8.11. BURGEMEESTERS IN VLAANDEREN: VERANDERING OOK ZONDER RECHTSTREEKSE VERKIEZING? (HOGESCHOOL GENT, UNIVERSITEIT GENT, UNIVERSITEIT HASSELT).................................................... 218

augustus ’06

0. Inhoudstafel

Deel III

2


Hoofdstuk 1 MISSIE, DOELSTELLINGEN EN TAKEN VAN HET STEUNPUNT BESTUURLIJKE ORGANISATIE

1.1. Missie van het steunpunt Het steunpunt heeft als missie om op basis van wetenschappelijk onderzoek (fundamenteel en toegepast) de beleidsvoorbereiding, uitvoering en evaluatie te ondersteunen van de voor het beleid relevante problemen. Het steunpunt stelt zich als doel om, vanuit de structurele onderzoeksfinanciering, gericht op de prioritaire beleidsthema’s, systematisch de beleidsen beheerscyclus wetenschappelijk te onderbouwen. Het steunpunt zal vanuit de kritische massa van multidisciplinaire expertise haar wetenschappelijke kennis toegankelijk maken en overdragen aan de Vlaamse overheid. Om dit te realiseren zal het steunpunt, vanuit een speciale aandacht voor de ondersteuning van de bestuurlijke vernieuwing en binnen het kader van de beleidsen beheerscyclus: - fundamenteel, internationaal vergelijkend en toegepast wetenschappelijke onderzoek verrichten, - binnen deze context een speciale en prioritaire aandacht hebben voor de valorisatie van dit onderzoek naar de Vlaamse overheid toe, - gespecialiseerd en onafhankelijk advies verstrekken, - wetenschappelijke ondersteuning verlenen voor de ontwikkeling van instrumenten van beleid en bestuur, - haar kennisbasis en netwerk ontwikkelen en ter beschikking stellen van de Vlaamse overheid. Het steunpunt zal: - als partner optreden binnen de bestuurlijke vernieuwing in Vlaanderen, - als maatschappelijke hefboom voor bestuurlijke vernieuwing fungeren, - als academische hefboom voor de bestuurskundige discipline gelden. 1.1.1. Het steunpunt als partner binnen de Bestuurlijke Vernieuwing in

Vlaanderen De Vlaamse overheden zijn volop in beweging. De structuren van de Vlaamse overheidsadministraties zijn recent grondig hervormd. Met het nieuwe gemeente- en provinciedecreet zijn ook voor de lokale besturen de bakens uitgezet voor de toekomst. Meer dan ooit geldt in onze maatschappij het adagio ‘vernieuwen of verdwijnen’. In de visietekst van de Vlaamse overheid ‘Vlaanderen in actie’ is de verdere modernisering van de Vlaamse overheid dan ook terecht één van de aandachtspunten in de realisatie van de visie. De ambitie is om te werken aan ‘overheidsdiensten die klantvriendelijk en efficiënt zijn, die de burgers, ondernemingen en organisaties daadwerkelijk ondersteunen. Een overheid ook die zo goed mogelijk de strategische keuzes voor de toekomst in kaart brengt’ (Vlaamse regering 2006). Het steunpunt wil als partner optreden voor de verdere bestuurlijke vernieuwing in Vlaanderen. Deze agenda zal dan ook wetenschappelijk worden onderbouwd. Het steunpunt zal op intense wijze in interactie treden met de ambtelijke en politieke actoren in Vlaanderen (politieke verantwoordelijken, departementen, IVA/EVA’s, Studiedienst van de Vlaamse regering, lokale besturen, enz.). Internationale tendensen binnen de OESO-context zullen op de voet gevolgd worden en er zal een kennisoverdracht gebeuren naar de Vlaamse overheid toe.

augustus ’06

1. Missie, doelstellingen en taken

Deel III

3


1.1.2. Het steunpunt als maatschappelijke hefboom Een centrale succesfactor voor bestuurlijke verandering is een voldoende maatschappelijk draagvlak. Dit blijkt duidelijk in landen zoals Ierland, Finland en Portugal, landen die qua grootte vergelijkbaar zijn met Vlaanderen. Het steunpunt zal dan ook een neutraal en wetenschappelijk platform aanbieden waar diverse actoren in dialoog kunnen treden met het oog op het bouwen aan een maatschappelijk project van modernisering van de overheid binnen een samenleving in het algemeen en de Vlaamse samenleving in een Europese context in het bijzonder. Hiertoe zal communicatie naar verschillende doelgroepen toe uitermate belangrijk zijn. Doelgroepen moeten niet alleen op de hoogte gebracht worden van de onderzoeksresultaten, maar worden ook betrokken in het onderzoek (bv. via focusgroepen, bevragingen, e.d.m.). Dit moet dan leiden tot een kritische reflectie met betrekking tot de positie van Vlaanderen in Europa, meer specifiek met betrekking tot de rol en de werking van de overheid om die positie te verbeteren. Het steunpunt wil een reflectieforum vormen waarbij tendensen in bestuur en overheidsmanagement in een lange termijn perspectief worden geplaatst en daardoor ook worden gerelativeerd. Vanuit deze kritische houding wil het steunpunt het maatschappelijke, politieke en ambtelijke debat omtrent de plaats en de rol van de overheid in de samenleving voeden. 1.1.3. Het steunpunt als academische hefboom De herkomst van innovatieve ideeën wat betreft de modernisering in de pilootlanden van de OESO is divers. Naast inspiratie uit buitenlandse overheden, uit de privé-sector, uit interne kennisorganisaties (bv. wetenschappelijke instellingen, studiediensten, kenniscellen, …) is de academische wereld ook sterk aanwezig op de moderniseringsscène. Een centrale rol van het steunpunt is dan ook om het academisch platform met betrekking tot de diverse expertises die de modernisering kunnen ondersteunen te versterken, te academiseren, te vermaatschappelijken en te internationaliseren. Dit impliceert dat op een actieve wijze geparticipeerd wordt aan internationale academische netwerken. Op het vlak van de (inter)nationale uitstraling mogen we zonder enige twijfel zeggen dat het eerste Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen 2001-2006 de bestuurskunde in Vlaanderen op de (inter)nationale kaart heeft gezet. De deelname aan internationale netwerken en de bijdrage van de SBOV I-leden aan (inter)nationale congressen en publicaties was opmerkelijk. Voor de hele steunpuntperiode was er een stabiele wetenschappelijke output. Getuige hiervan is onder meer de output in 2005: 3 boeken, 37 hoofdstukken in boeken, 11 internationale tijdschriftartikels, 27 internationale congresbijdragen, 10 nationale tijdschriftartikels, 5 nationale congresbijdragen, 33 onderzoeksrapporten. In het nieuwe steunpunt wensen we deze trend verder te zetten. Het steunpunt wil een bijdrage leveren om Vlaamse universiteiten op de kaart te plaatsen van topuniversiteiten in Europa en internationaal. Het steunpunt wil zich profileren als hét gespecialiseerd wetenschappelijk kenniscentrum in Vlaanderen voor het domein van bestuurlijke organisatie.

augustus ’06


Deel III

4


1.2. Doelstellingen en beoogde resultaten van het steunpunt Het steunpunt schrijft zich in in de doelstellingen die in het lastenboek worden vooropgesteld voor de steunpunten: - Algemene doelstellingen: - het verzamelen, analyseren en ontsluiten van gegevens (ook longitidunaal), - het uitvoeren van probleemgericht wetenschappelijk onderzoek (korte termijn), - het uitvoeren van beleidsrelevant wetenschappelijk onderzoek dat op langere termijn relevant is voor het Vlaamse beleid, - het verlenen van wetenschappelijke dienstverlening. -

Specifieke doelstellingen met betrekking tot wetenschapsbeleid: - het streven naar een structurele onderzoeksfinanciering, gericht op prioritaire beleidsthema’s, - het creëren van stabiliteit inzake wetenschappelijk onderzoek binnen een duidelijk vastgelegd contractueel kader, - het streven naar een wetenschappelijke onderbouwing van het beleid door het structureel inpassen van wetenschappelijk onderzoek in de beleidsen beheerscyclus, - het samenbrengen van een kritische massa, - het bevorderen van de multidisciplinariteit van het beleidsrelevant onderzoek, - het toegankelijk maken van de beschikbare wetenschappelijke know-how en overdragen van deze kennis naar de Vlaamse overheid toe.

1.3. Taken van het steunpunt Het steunpunt bestuurlijke organisatie engageert zich om de taken vermeld in het lastenboek op te nemen: - Verzamelen, analyseren en ontsluiten van gegevens (ook longitudinaal) door: het ontwikkelen van indicatoren, het leveren van benchmarks, het uitvoeren van surveys, …, - Uitvoeren van wetenschappelijk onderzoek in functie van concrete beleidsvragen (korte termijn), - Uitvoeren van beleidsrelevant wetenschappelijk onderzoek dat op langere termijn relevant is voor het Vlaamse beleid door: het ontwikkelen van nieuwe onderzoeksmethoden en indicatoren, het analyseren van ontwikkelingen en uitdagingen waarmee het Vlaams beleid potentieel geconfronteerd kan worden op middellange termijn, - Verlenen van wetenschappelijke dienstverlening door: taken van kennisoverdracht, vorming, methodologisch advies inzake dataverzameling en -analyse, ad hoc aanleveren van informatie, opzetten en beheren van een documentatiecentrum, … Naast deze vermelde taken wil het steunpunt ook expliciet aandacht besteden aan het inventariseren van bestaand onderzoek en aan het kanaliseren van onderzoeksresultaten zodat ze gevaloriseerd kunnen worden in de beleidsen beheerscyclus. Het steunpunt zal een ‘helpdesk’ uitbouwen zodat informatie over bestuurlijke vernieuwingen (nationaal en internationaal) op toegankelijke wijze ter beschikking gesteld wordt van potentiële gebruikers. Over thema’s die aansluiten bij het steunpuntonderzoek zal op vraag informatie verstrekt worden. In de algemene stuurgroep zullen afspraken gemaakt worden over de wijze waarop dit best kan gebeuren alsook over de taakverdeling met de departementen, die in het kader van Beter Bestuurlijk Beleid een nieuwe rol zullen opnemen op het vlak van beleidsondersteuning.

augustus ’06


Deel III

5


Hoofdstuk 2 STRUCTUUR VAN HET MEERJARENPROGRAMMA Voor de structurering van het meerjarenprogramma is er een vormelijke (2.1.) en een inhoudelijke dimensie (2.2.)

2.1. Vormelijke structurering van het meerjarenprogramma Het meerjarenprogramma omvat vier grote onderdelen: - A-onderzoekslijnen of langetermijnonderzoek: geven de basisonderzoekslijnen aan en vertegenwoordigen de ruggengraten van het steunpunt, - B-projecten of kortetermijnonderzoek: dit is een te alloceren ruimte in functie van de jaarlijkse behoeften van de opdrachtgever; in het onderzoeksprogramma worden een aantal aanzetten hiertoe gegeven voor de jaren 2007 en 2008, maar dit kan verder worden aangevuld, - algemene steunpuntvalorisatie: platformen, publicaties, website, jaarboek, - coördinatie & secretariaat: ondersteuning coördinator, administratieve organisatie, algemene secretariaatsondersteuning, ondersteuning financieel management. Elk van deze onderdelen wordt inhoudelijk uitgewerkt in hoofdstuk 3: Inhoud van het meerjarenprogramma. Voor een detaillering van ‘secretariaat en coördinatie’ wordt verwezen naar hoofdstuk 6: Middelen. In vergelijking met het eerste Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen wordt een grotere plaats voorzien voor kortetermijnprojecten. We gaan uit van een verhouding 70-30 voor respectievelijk langetermijn- en kortetermijnonderzoek1. Naast het uitvoeren van het onderzoek zelf behoort bij de langetermijnonderzoekslijn ook het aanmaken van gegevensdatabanken en het ontwikkelen van instrumenten. Kortetermijnprojecten spelen in op punctuele strategische vragen van de Vlaamse regering op een bepaald moment. Het verlenen van wetenschappelijke dienstverlening maakt inherent deel uit van zowel de Aonderzoekslijnen als de B-projecten. De keuze voor een verhouding 70-30 is gebaseerd op twee argumenten. Vermits de financiering voor de steunpunten voor tweederde komt van wetenschapsbeleid willen we het langetermijnonderzoek, dat essentieel is voor de opbouw van capaciteit voor wetenschappelijk onderzoek, voldoende vrijwaren. Uit de evaluatie van het eerste Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen2 is echter gebleken dat de opdrachtgever meer flexibiliteit wenste in de besteding van de onderzoeksgelden, zodat jaarlijks een substantieel aantal B-projecten kunnen toegewezen worden. Dit wordt ook uitdrukkelijk aangehaald in de oproep voor de steunpunten. Vanuit deze overwegingen leek ons een verhouding 70-30 tegemoet te komen aan beide verwachtingen. Een tweede wijziging t.o.v. het eerste Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen is de verhouding van de onderzoeksprojecten die eerder op het Vlaamse bestuursniveau georiënteerd zijn dan wel op de lokale besturen. In het eerste steunpunt was het Vlaamse bestuursniveau dominant aanwezig in de onderzoeken; nu hebben we een evenwicht nagestreefd. Ook uit de oproep blijkt duidelijk dat beide bestuursniveaus evenwaardig aan bod moeten komen in het steunpunt.

1

In het eerste steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen gingen we uit van een verhouding 90% langetermijnonderzoek en 10% kortetermijnonderzoek. 2 Zie zelfevaluatierapport Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen

augustus ’06

2. Structuur van het meerjarenprogramma

Deel III

6


Dit brengt ons tot volgende verdeling van de onderzoekscapaciteit: Lokale besturen (50%) Vlaanderen (50%)

Totaal VTE

Lange termijn A-projecten: +- 70%

6

6

12

Korte termijn B-projecten: +- 30%

2,5

2,5

5

Totaal

8,5

8,5

17

Tabel 1: Verdeling personeelsallocatie (in VTE) over langetermijn- vs kortetermijnonderzoek, lokale besturen vs Vlaanderen

2.2. Inhoudelijke structurering van het meerjarenprogramma Bij het voorstel van het meerjarenprogramma hebben meerdere elementen een rol gespeeld in de selectie van de onderzoekslijnen en projecten. Op de eerste plaats zijn er de prioriteiten die door de Vlaamse regering naar voor werden geschoven. In de oproep werd een groot aantal thema’s aangegeven nl.: (a) Fiscaliteit (b) Financiën (c) Organisatie en bestuurlijke relaties (d) Coördinatie van het beleid, monitoring en vertrouwen (e) Modern HRM en veranderingsmanagement (f) Administratieve vereenvoudiging, reguleringsmanagement en e-government (g) Integriteit en governance (h) Stedenbeleid Op de tweede plaats is er de internationale bestuurskundige agenda. Indien Vlaanderen de ambitie heeft om tot de topregio’s van de wereld te behoren (cfr. Vlaanderen in actie, 2006), dan moeten wetenschappers ook de ambitie hebben om trendsetter te zijn wat betreft het wetenschappelijk onderzoek. Belangrijke thema’s in de bestuurskunde, overheidsmanagement en beleid worden daarom meegenomen in het meerjarenprogramma. Zo is er momenteel heel wat aandacht voor de evolutie van ‘government’ naar ‘governance’ waarbij de overheid beschouwd wordt als partner die in interactie treedt met andere groepen in de samenleving. Op de derde plaats wensen we de verwezenlijkingen van het eerste Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen verder te zetten en voort te bouwen op bestaande expertise. Daar waar databanken op longitudinale wijze zijn opgebouwd, moeten we dit kunnen voortzetten, anders is er een verlies aan investering. Dit is bijvoorbeeld het geval voor de databanken die opgebouwd zijn rond vertrouwen in de overheid. Op de vierde plaats willen we op een efficiënte en effectieve wijze omgaan met onderzoeksmiddelen. Als onderzoek reeds gebeurt of gefinancierd wordt vanuit andere middelen, zullen we dit niet overdoen in het steunpunt. Onderzoeksmiddelen worden in die zin complementair ingezet tot nut van de Vlaamse overheden. Het lopend onderzoek binnen de instellingen van het consortium wordt opgelijst in deel 4. In het bijzonder willen we hier verwijzen naar volgend onderzoek dat sterk complementair is met het meerjarenprogramma en waardoor bepaalde vragen uit de oproep van de Vlaamse regering reeds afgedekt zijn: Instituut voor de Overheid: - ‘Onderzoek rond planlast van lokale besturen’, opdrachtonderzoek voor Minister Keulen, 2005-2006 - ‘de regionale steden en het gemeentedecreet: praktische uitvoering van nieuwe beleidsen beheersopdrachten in het kader van effectieve dienstverlening’ (2006-2008)

augustus ’06


Deel III

7


Universiteit Gent: - ‘Onderzoek rond strategische planning in Vlaamse Steden’; Prof. dr. H. Reynaert, voorzitter van het Centrum voor Lokale Politiek, is promotor van het FWOonderzoeksproject ‘Strategische monitoring in lokale besturen’. Dit onderzoek, dat loopt in de periode 2005-2008, wordt uitgevoerd door Thomas Block en zal in een doctoraat resulteren. Totaal budget: 235.200 euro Hogeschool Gent: - 'Onderzoek naar de participatie van kinderen en jongeren in Vlaamse gemeenten'; opdrachtonderzoek voor Minister Anciaux, looptijd: 2006 Op basis van deze overwegingen zijn in het langetermijnonderzoekslijnen uitgeschreven, gegroepeerd verantwoording voor de clusters komt aan bod in hoofdstuk 3.

meerjarenprogramma in vier clusters.

12 De

Tabel 2: A-onderzoekslijnen of langetermijnonderzoek Cluster innoverende beleids-, beheersen financiële cycli 1. Kwaliteit, tevredenheid en vertrouwen in de publieke sector: kwaliteit en innovatie in de Vlaamse lokale besturen (K.U.Leuven) 2. Effectiviteit van financiële innovaties in Vlaamse gemeenten en OCMW's (K.U.Leuven) 3. Government governance: theoretische en normatieve modellen voor deugdelijk bestuur in de Vlaamse overheid (K.U.Leuven) 4. Geïnformeerd beleid: afstemming van vraag en aanbod van kwantitatieve beleidsinformatie en toekomstverkenningen (K.U.Leuven) Cluster HRM en veranderingsmanagement 5. Vergrijzing van het overheidspersoneel: een macro-, meso- en microperspectief (K.U.Leuven) 6. Centrale aansturing versus decentrale autonomie in personeelsmateries bij de Vlaamse lokale overheden (Universiteit Antwerpen) Cluster sturing in netwerken van overheid, non-profit en bedrijf 7. Publiek-publieke en publiek-private samenwerkingsvormen: aansturing en evaluatie van specifieke samenwerkingsverbanden door Vlaamse en lokale overheden (K.U.Leuven) 8. Lokaal beleid in netwerksturing: de invloed van netwerking op lokaal beleid, politiek en management (Hogeschool Gent en Universiteit Gent) 9. Europeanisering van interbestuurlijke relaties. Vlaamse strategieën om met de federale structuur om te gaan tegen een Europese achtergrond (Universiteit Antwerpen) 10. Organisatie en management van regulering: hoe administratieve lasten verlagen via een gestroomlijnde organisatie van de regulerende functie in de overheid? (K.U.Leuven) Cluster vernieuwde relaties burger en bestuur 11. Burgerparticipatie in Vlaamse steden: onderzoek naar praktijken van en de opvattingen over de participatieve stedelijke democratie (Hogeschool Gent, Universiteit Gent, Universiteit Hasselt) 12. Interactief beleid van de Vlaamse overheid: optimalisering van participatie aan verschillende types van interactief beleid. (K.U.Leuven)

Daarnaast zijn 11 B-projecten geformuleerd voor de periode 2007-2008, vertrekkende van dezelfde clusterindeling (zie tabel 3). Het spreekt voor zich dat de Vlaamse overheid hier zelf (ook nog andere) prioriteiten kan leggen.

augustus ’06


Deel III

8


Tabel 3: B-projecten of kortetermijnonderzoek Cluster innoverende beleids-, beheersen financiële cycli 1. Best practices inzake fiscal ruling, tax limits en fiscale pacten (Hogeschool Gent) 2. Evaluatie van de criteria van het gemeentefonds (K.U.Leuven) 3. Internationale vergelijkingen vergeleken: een meta-analyse van rangschikkingen van publieke sectoren (K.U.Leuven) 4. Kwaliteit, tevredenheid en vertrouwen in de Vlaamse overheid: een diepte-analyse van gebruikersbevragingen (K.U.Leuven) Cluster HRM en veranderingsmanagement 5. Naar een vraaggestuurde overheidscommunicatie (Universiteit Antwerpen) 6. Naar een meetinstrument ter ondersteuning van het ambtelijk integriteitsbeleid (K.U.Leuven) Cluster sturing in netwerken van overheid, non-profit en bedrijf 7. Een geïntegreerde convenant tussen Vlaamse overheid en stadsbesturen (Hogeschool Gent en Universiteit Gent) 8. Bestuurskundige en juridische evaluatie van intergemeentelijke samenwerking (K.U.Leuven) 9. Beïnvloeding en ondersteuning van e-govpraktijken in Vlaamse gemeenten en OCMW’s (Hogeschool Gent) 10. Administratieve lastenmeting: onderbouwing van het Vlaamse meetinstrument (K.U.Leuven) Cluster vernieuwde relaties burger en bestuur 11. Burgemeesters in Vlaanderen: verandering ook zonder rechtstreekse verkiezing? (Hogeschool Gent, Universiteit Gent, Universiteit Hasselt)

In volgende tabel wordt aangegeven of het onderzoek zich eerder richt naar het Vlaamse dan wel het lokale bestuursniveau en welke problematiek uit de oproep van de Vlaamse regering waar aan bod komt. lokaal

Vlaams

A-onderzoekslijn 1 x 2 x 3 4 5 x 6 x 7 x 8 x 9 10 11 x 12 B-project 1 x 2 x 3 4 5 6 7 x 8 x 9 x 10 11 x

(a) Fiscaliteit

(b) Financiën

(c) Organisatie en bestuurlijke relaties

(d) Coördinatie vh beleid, monitoring en vertrouwen

(e) Modern HRM en veranderingsmanagement

x

x

(f) Administratieve vereenvoudiging & reguleringsmanagement en e-government

(g) integriteit en governance

x x x x

x x x x

x

x

x x

x

x x x x

x

x x x

x x x x

x x x

x x x

x x x

x

x

Tabel 4: Verhouding project versus enerzijds lokaal en Vlaams, anderzijds problematiek uit de oproep

augustus ’06

(h) Stedenbeleid


Deel III

9


Hoofdstuk 3 INHOUD VAN HET MEERJARENPROGRAMMA 3.1. Visie: Duurzaam en innovatief besturen in Vlaanderen De modernisering van de samenleving impliceert dat er simultaan aandacht gaat naar de marktsector, de politieke wereld, de civiele samenleving en de overheidsorganisaties over alle bestuurslagen heen. Vanuit dit multi-actor en multi-level of governance-gegeven wordt de vraag naar een aangepast en duurzaam bestuur in zijn meest brede vorm aangegeven. Dit blijkt duidelijk uit het laatste OESO-overzicht over de modernisering van de overheden, alsook uit de Lissabon-doelstellingen. Overheden als sterke schakels in een moderniserende samenleving De context van o.a. economische, demografische, sociale, ecologische en technologische uitdagingen geeft aan dat oude oplossingen meestal niet voldoen. Overheden moeten aan andere criteria voldoen dan in het verleden. Duurzame en slagkrachtige (politieke en administratieve) overheden moeten een nieuwe rol opnemen in het netwerk van publieke, non-profit en private organisaties. De capaciteit om een visie te ontwikkelen omtrent wat voor overheid in welke samenleving nodig is, wordt onontbeerlijk. Bovendien moet er een grote openheid zijn om zowel de reactiesnelheid als de proactiviteit te garanderen van zowel het beleid als het beheer van de maatschappelijke middelen die door de overheid worden aangewend. Snelheid van verandering en variabiliteit van inhoud in functie van de noden zullen in sterke mate de impact van overheden bepalen. Anticiperen op interdependenties, mede vanuit een internationalisering en Europeanisering van overheden, is een belangrijke parameter in deze. Op wereldvlak staat Vlaanderen/Europa voor enorme uitdagingen. De sterke groei in bepaalde regio's (cf. China) en de vergrijzing van de bevolking doen vragen rijzen bij de houdbaarheid van ons welvaartsniveau. Van de overheid wordt verwacht dat ze een impuls geeft tot economische vernieuwing door in te spelen op de troeven waarover we beschikken. De overheden in Vlaanderen mogen dan ook nooit de zwakste schakel in de samenleving zijn, en moet een integraal onderdeel van de economische vernieuwing vormen. Economische vernieuwing is echter niet de enige en ultieme doelstelling. Uiteindelijk moet dit het welzijn van de bevolking op lange termijn ten goede komen. Duurzaam besturen impliceert dan ook aandacht voor een evenwicht tussen economie en ecologie, tussen het economische en het sociale. De overheid heeft een belangrijke rol om het langetermijndenken te stimuleren en de sociale en ecologische cohesie te bevorderen. De legitimiteit van de overheid tenslotte, die in het vertrouwen van burgers in de overheid tot uiting komt, hangt meer en meer af van de capaciteit van de overheid om de zuinigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van haar doen en laten te koppelen aan haar vermogen om een rechtsstaat te handhaven en uit te bouwen. Om deze agenda binnen de Westerse overheden van de OESO te kunnen realiseren, worden meer en meer convergerende strategieën en instrumentaria ontwikkeld. Het is opvallend dat de interne en de externe druk op overheden toeneemt. Er is de veronderstelling dat een toenemende druk zal leiden tot een beter resultaat van die overheidsorganisaties. Vanuit de veronderstelling dat grote organisaties niet zonder druk veranderen, wordt de interne druk vooral georganiseerd door een prestatiegericht denken te koppelen aan algemene en operationele strategieën gekoppeld aan indicatoren, aan financiële systemen, aan personeelsmanagement, aan organisatiesturing, opvolging en evaluatie. Volgens sommigen is dit nog niet voldoende en moet derhalve ook van markt-

augustus ’06

3. Inhoud van het meerjarenprogramma

Deel III

10


type-mechanismen gebruik worden gemaakt waardoor een kostenbewust en prestatiegericht denken permanent en systematisch aanwezig is. Het is ook opvallend dat er zowel een toenemende specialisatie en decentralisatie als een doorgedreven coördinatie optreedt binnen overheden. Specialisatie kan zowel naar takenpakketten, doelgroepen, gebieden of te leveren prestaties. Decentralisatie gebeurt naar functionele en territoriale standaarden. De centrale gedachte is dat deze specialisatie/decentralisatie tot betere resultaten zal leiden. In dit kader treden lokale overheden meer dan ooit als bestuurslaag die het dichtst bij de burger staat naar voor. Naast de strategieën zien we ook belangrijke evoluties in het instrumentarium van de overheid. De overheid beschikt meer dan ooit over instrumenten om de samenleving te sturen, maar toch bestaat de indruk dat ze geen greep meer heeft op bepaalde ontwikkelingen. Er is een enorme discrepantie tussen de verwachtingen van de burgers en hetgeen de overheid kan leveren. De complexiteit van de overheid is dermate toegenomen dat een vereenvoudiging van het instrumentarium zich opdringt om de effectiviteit van het overheidsoptreden te verhogen. Het is tenslotte opvallend dat er een verdere vermaatschappelijking en professionalisering is van het beleid en het beheer van overheden. Hierdoor verhoogt het eigenaarschap en de kwaliteit van dat beleid en beheer. De electronisering van overheid (egovernment) en samenleving (e-society) zal hier een belangrijke dimensie van zijn. Dit alles gebeurt in een context van toenemende betrokkenheid van burgers als actieve gebruikers van openbare diensten. Vier clusters binnen het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen Bovenstaande maatschappelijke en wetenschappelijke evoluties zijn richtinggevend geweest voor de keuze van de langetermijn onderzoekslijnen van SBOV II. We hebben ze gegroepeerd in vier clusters in ons onderzoeksprogramma. CLUSTER 1: INNOVERENDE BELEIDS-, BEHEERS- EN FINANCIËLE CYCLI Een innoverende overheid wekt vertrouwen bij de burgers. Het is dan ook essentieel dat de voorwaarden voor kwaliteit, tevredenheid met dienstverlening en vertrouwen worden onderzocht. Een kwalitatieve overheid is een innoverende overheid die de grondprincipes van ’good governance’ respecteert. De toenemende complexiteit van de overheid vereist een transparant ’governance’ systeem dat bijdraagt tot het vertrouwen in die overheid. Een essentieel onderdeel hiervan betreft een beleid dat goed onderbouwd is en dat financieel juist vertaald is. Een onderbouwd beleid moet vooruitzien en gegrond zijn in objectieve data. Een gezond financieel systeem, zeker bij de lokale besturen, moet de uitvoering van dit beleid kunnen garanderen. Dit leidt tot de volgende onderzoekslijnen: 1. Kwaliteit, tevredenheid en vertrouwen in de publieke sector: kwaliteit en innovatie in de Vlaamse lokale besturen 2. Effectiviteit van financiële innovaties in Vlaamse gemeenten en OCMW's 3. Government governance: theoretische en normatieve modellen voor deugdelijk bestuur in de Vlaamse overheid 4. Geïnformeerd beleid: afstemming van vraag en aanbod van kwantitatieve beleidsinformatie en toekomstverkenningen CLUSTER 2: HRM EN VERANDERINGSMANAGEMENT Een samenleving heeft behoefte aan een publieke sector die competent en gemotiveerd is. Ook dit draagt bij tot het vertrouwen in de overheid. Het belangrijkste kapitaal van de overheid is en blijft de mensen waarover men beschikt. Naar de toekomst stellen zich hier

augustus ’06


Deel III

11


grote uitdagingen o.m. omwille van de vergrijzing van het overheidspersoneel. Hoe kan de overheid blijvend beschikken over gemotiveerd en competent personeel? Het streven naar een aangepaste vorm van flexibiliteit die een meerwaarde oplevert zowel voor mens als organisatie zal hierin een belangrijke rol spelen. Een belangrijke hefboom in een modern HRM-beleid is de responsabilisering van de verschillende overheden met respect voor een aantal fundamentele principes van de openbare dienst. Dit leidt tot de volgende onderzoekslijnen: 5. Vergrijzing van het overheidspersoneel: een macro-, meso- en microperspectief 6. Centrale aansturing versus decentrale autonomie in personeelsmateries bij de Vlaamse lokale overheden CLUSTER 3: STURING IN NETWERKEN VAN OVERHEID, NON-PROFIT EN BEDRIJF De vermarkting en de vernetwerking van overheden wordt in het komende decennium een belangrijke troef voor een effectieve overheid die burgers en bedrijven als innoverend ervaren en waar ze vertrouwen in kunnen hebben. De overheid staat al lang niet meer boven maar midden in een netwerk van andere organisaties. Het hiërarchisch denken maakt plaats voor een denken in termen van horizontale relaties en samenwerking. Vertrouwen tussen de diverse actoren speelt hierin een cruciale rol. Vanuit een perspectief van multi-level governance moeten optimale relaties worden ontwikkeld tussen de verschillende bestuurslagen: provinciale/lokale, Vlaamse, federale, Europese en internationale niveau. Een essentiële vraag hierbij is wie de ’ regulerende’ functie van de overheid op zich neemt. Dit leidt tot de volgende onderzoekslijnen: 7. Publiek-publieke en publiek-private samenwerkingsvormen: aansturing en evaluatie van specifieke samenwerkingsverbanden door Vlaamse en lokale overheden 8. Lokaal beleid in netwerksturing. De invloed van netwerking op lokaal beleid, politiek en management. 9. Europeanisering van interbestuurlijke relaties. Vlaamse strategieën om met de federale structuur om te gaan tegen een Europese achtergrond. 10. Organisatie en management van regulering: hoe administratieve lasten verlagen via een gestroomlijnde organisatie van de regulerende functie in de overheid? CLUSTER 4: VERNIEUWDE RELATIES TUSSEN BURGER EN BESTUUR Participatie en interactiviteit leidt tot meer tevredenheid en vertrouwen. Het leidt tot een groter eigenaarschap bij de burgers. Zeker bij de lokale besturen zal het essentieel zijn om vanuit een participatief stedenbeleid, onderbouwd met een strategische managementcapaciteit, sterke steden te garanderen die uitdagingen aankunnen. Maar dit geldt evenzeer voor de Vlaamse Gemeenschap in haar relatie tot burgers en middenveld. Een interessante vraag hierbij is of participatie op dezelfde wijze kan gevat worden voor het Vlaamse dan wel het lokale niveau. Gaat het hier om dezelfde vormen van participatie dan wel om fundamenteel andere patronen van interactie tussen burger en bestuur. Dit leidt tot de volgende onderzoekslijnen: 11. Burgerparticipatie in Vlaamse steden. Onderzoek naar praktijken van en opvattingen over de participatieve stedelijke democratie. 12. Interactief beleid van de Vlaamse overheid. Optimalisering van participatie aan verschillende types van interactief beleid.

augustus ’06


Deel III

12


3.2. Overzicht onderzoekslijnen (A-projecten) 3.2.1. Kwaliteit, tevredenheid en vertrouwen in de publieke sector: kwaliteit en

innovatie in de Vlaamse lokale besturen (K.U.Leuven) I. PROBLEEMSTELLING De toenemende verwachtingen vanuit de samenleving maken dat de publieke sector flexibel en gepast moet kunnen reageren op de gestelde uitdagingen. Innovatie, is dan hoe langer hoe meer ook een uitdaging voor de publieke sector en dit zowel op product, proces als beleidsvlak. Een antwoord op deze toenemende verwachtingen naar een kwantitatief en kwalitatief beter werkende overheid was de introductie van kwaliteitsmanagement en hiermee samenhangend een aantal modellen en technieken in de publieke sector. Ook in de Vlaamse lokale besturen stellen we deze dynamiek vast. Toch is deze vaststelling eerder een tentatief aanvoelen dan wel een empirisch aangetoond gegeven. Een omvattende beschrijvend-exploratieve studie van het gebruik van kwaliteitsmanagement technieken in het Vlaamse lokale overheidslandschap ontbreekt momenteel. De fragmentaire kennis en inzichten over de verspreiding laten momenteel niet toe om een uitgebreide studie (analyserend-verklarend) te maken over het gebruik van deze technieken. Daarnaast is het geenszins duidelijk wat de impact is van stimulerende acties op de verspreiding en het aanwenden van deze technieken. Wat is m.a.w. de stand van zaken van de lokale besturen in het werken met deze kwaliteitsmodellen en technieken? Hoe worden ze gebruikt en door wie? Wat is de meerwaarde ervan? Hoe komen ze de organisatie binnen en worden ze verspreid (diffusie) binnen en buiten de eigen organisatie? Welke rol speelt het kwaliteitsdecreet hierin bij bepaalde OCMW’s, wat is de rol van good practices, netwerken, … II. FUNDAMENTELE EN TOEGEPASTE VRAAGSTELLING De algemene onderzoeksvraag kan als volgt worden omschreven. In hoeverre wordt kwaliteitsmanagement beschouwd als innovatie- in de Vlaamse lokale besturen als een belangrijke uitdaging ervaren en toegepast om aan de veranderende uitdagingen tegemoet te komen en hoe kan deze innovatie worden gestimuleerd? Deze algemene onderzoeksvraag kan worden opgesplitst in een aantal subonderzoeksvragen, die gegroepeerd kunnen worden in een aantal clusters: 1. Analyse van kwaliteitsmanagement als innovatie 2. Analyse van diffusie / verspreiding van kwaliteitmanagement 3. Analyse van adoptie/implementatie kwaliteitsmanagement in de lokale besturen III. ONDERZOEKSONTWERP Theoretisch kader Vertrekkende van een definitie van innovatie waarin de verschillende kenmerken van (een) innovatie aan bod komen, wordt de verspreiding (diffusie) van het kwaliteitsdenken en de manier waarop Vlaamse lokale besturen de kwaliteit van de organisatie en de dienstverlening aan de burger/klant verhogen in kaart gebracht. Aan de hand van deze diffusiestudies is reeds in vele disciplines de innovatiecurve beschreven (Rogers, 2003). Voor innovaties, en in het bijzonder managementinnovaties, in de publieke sector is dit niet het geval. In deze diffusieliteratuur wordt ook een onderscheid gemaakt naar adoptie en implementatie, de mate waarin een innovatie daadwerkelijk is ingevoerd en gebruikt. Organisatietheorieën verklaren deze mate van adoptie of implementatie door kenmerken van organisatiestructuur en -cultuur (innovatiecapaciteit) enerzijds en factoren uit de omgeving van de organisatie (innovatiedruk) anderzijds. Deze combinatie van capaciteit en druk maakt dat innovaties in sommige gevallen succesvol geïmplementeerd en gebruikt worden en in andere gevallen niet. De analyse van deze aspecten voor de Vlaamse lokale besturen vormt het tweede luik van dit onderzoeksproject. Methodologie In eerste instantie zal op basis van een survey-onderzoek bij de 308 Vlaamse gemeenten en OCMW’s en de 5 Vlaamse provincies over de houding t.o.v. kwaliteitsmanagement, de invulling en visie op het kwaliteitsconcept, maar ook naar de diffusie van kwaliteitsmanagement modellen en technieken in de Vlaamse lokale besturen, de ervaring naar duur/voorgeschiedenis en appreciatie met kwaliteitsmodellen, een inventaris worden opgemaakt en kan het diffusieverloop worden bestudeerd. Het tweede luik bestaat uit case-onderzoek. Binnen de geselecteerde cases zullen het proces en de resultaten van innovatie worden bekeken aan de hand van document-analyse en diepte-interviews (descriptief). Daarnaast zal naast gerichte surveys binnen de cases naar (1) innovatiecapaciteit en naar (2) de mate van implementatie, ook gezocht worden naar (3) innovatiedruk via interviews om zo een verklaring te geven van de innovatie en de implementatie van de innovatie. Met andere woorden waar, waarom en hoe kwaliteitsmodellen en technieken worden gebruikt binnen lokale besturen en hoe dit te verklaren is. IV. VALORISATIE (1) wetenschappelijke outputs: tijdschriftartikels, congrespapers en een doctoraat; (2) beleidsrelevante valorisatie naar ondersteuning en kennisdeling: inventaris goede praktijken, input voor databank, netwerken, kwaliteitsconferenties,… (3) rapportering: rapport over kwaliteitsmanagement als innovatie in de publieke sector, over de stand van zaken van kwaliteitsmanagement modellen en -technieken in de Vlaamse lokale besturen, over de netwerken en modellen om leereffecten tussen organisaties te organiseren in het buitenland, Rapport over het gebruik van modellen en technieken tegen de achtergrond van innovatiedruk en -capaciteit. V. FASERING Fase 1: Literatuurstudie: maand 1-12 (2007), Fase 2: Survey-onderzoek: maand 13-30 (2008-2009), Fase 3: Case-studies: maand 25-54 (2009-2011), Fase 4: Synthese: maand 55-60 (2011)

augustus ’06


Deel III

13


3.2.2. Effectiviteit van financiële innovaties in Vlaamse gemeenten en OCMW’s

(K.U.Leuven) I. PROBLEEMSTELLING Vanaf de jaren ’90 volgden ook de Vlaamse lokale besturen de internationale trend naar meer resultaatgericht financieel management. Met de implementatie van het nieuwe Gemeentedecreet en een nieuwe regeling voor de OCMW’s in het vooruitzicht, staat financiële innovatie ook vandaag op de agenda. De vraag rijst echter in welke mate initiatieven om de financiële cyclus te hervormen hun doel bereiken. Een effectiviteitstoets dringt zich op, zowel Vlaams als internationaal, zowel beleidsmatig als academisch. Het gebruik van resultaatgerichte technieken van financieel management in gemeenten en OCMW’s is het centrale thema van dit projectvoorstel. II. FUNDAMENTELE EN TOEGEPASTE VRAAGSTELLING De fundamentele onderzoeksvragen zijn: (1) In welke mate zijn financiële moderniseringsinitiatieven verspreid binnen Vlaamse gemeenten en OCMW’s en hoe kunnen we deze diffusie verklaren? (2) Welke nieuwe financiële procedures en informatiesystemen zijn er in Vlaamse gemeenten en OCMW’s en welke factoren kunnen de adoptie van deze nieuwe instrumenten verklaren? (3) In welke mate worden de nieuwe financiële instrumenten gebruikt in het proces van begrotingsbesluitvorming en -uitvoering en wat zijn de gevolgen voor de allocatie van middelen, het beheer en de verantwoording? Deze studie wil ook een antwoord bieden op de volgende toegepaste onderzoeksvragen: (1) Welke instrumenten en informatiesystemen zijn noodzakelijk om het Gemeentedecreet te kunnen implementeren en in welke mate zijn deze al aanwezig in de gemeenten? (2) Welke voorwaarden moeten vervuld zijn om het nieuwe Gemeentedecreet succesvol te implementeren? (3) Wat is de stand van zaken en effectiviteit van de modernisering van de financiële cyclus in de OCMW’s en welke zijn de kritische faal- en succesfactoren voor verandering? (4) Is het mogelijk te evolueren naar een uniform financieel instrumentarium voor gemeenten en OCMW’s? III. ONDERZOEKSONTWERP Het uitgangspunt van de begrotingsliteratuur is de multifunctionaliteit van de financiële cyclus. Hervormingen leiden tot verschuivingen in de functies van het financiële systeem. De vraag rijst hoe de verschillende, soms concurrerende functies van een financieel systeem een harmonieus geheel kunnen vormen. In dit onderzoek koppelen we de begrotingsliteratuur aan de literatuur rond innovatie. We onderzoeken de diffusie, adoptie en implementatie van financiële innovaties. We gaan na in welke mate innovatiedruk enerzijds en innovatiecapaciteit anderzijds aanwezig zijn en een verklaring bieden voor wijzigingen in de informatie-inhoud van het financiële systeem en de financiële procedures. Vervolgens gaan we na of de innovatie gebruikt wordt en een invloed heeft op de dominante functies van het financiële systeem. We nemen een survey af bij 308 Vlaamse gemeenten en OCMW’s, zowel op het ambtelijke als het politieke niveau. De survey biedt de mogelijkheid om de praktijk van financieel management in de lokale besturen in kaart te brengen, verschillen tussen besturen aan te geven en verklaringen te zoeken. De survey geeft ook een eerste beeld van de gevolgen van de hervormingen, die we vervolgens verder zullen onderzoeken in diepgaande casestudies aan de hand van documentenanalyse en face-to-face interviews. Om de bevindingen te valideren, passen we het verklarende model toe op een buitenlands voorbeeld namelijk Nederland. IV. VALORISATIE

-

Beleidsgerichte valorisatie: inventarisatie van stand van zaken financieel management in lokale besturen, beleidsaanbevelingen implementatie Gemeentedecreet, bespreking surveyresultaten in benchmarkinggroepen, organisatie studiedag, leren uit beste praktijken in interactieve workshops. Wetenschappelijke valorisatie: publicatie van onderzoeksrapporten en internationale tijdschriftartikels en voorstelling resultaten op internationale congressen

V. FASERING FASE I: Literatuurstudie (2007) FASE II: Survey (2008, 2009) FASE III: Casestudies Vlaanderen (2009-2010) FASE IV: Casestudies Nederland (2010-2011) FASE V: Synthese (2011)

augustus ’06


Deel III

14


3.2.3. Government governance: theoretische en normatieve modellen voor

deugdelijk bestuur in de Vlaamse overheid (K.U.Leuven) I. PROBLEEMSTELLING ‘Deugdelijk bestuur in de overheid’ of ‘government governance’ focust - naar analogie met corporate governance in de private sector - op principes van betrouwbaarheid en voorspelbaarheid, openheid en transparantie, efficiëntie en effectiviteit, en integriteit. Hoewel vaak wordt verwezen naar de private sector als inspiratiebron, stellen er zich een drietal problemen/uitdagingen bij de transfer van corporate governance principes naar de publieke sector. Deze zijn gerelateerd aan de beperkingen m.b.t. de toepasbaarheid van principes uit de private sector op de publieke sector, de complexe structuur (gelaagdheid) van de publieke sector en de complexiteit van implementatiestrategieën. Dit onderzoeksproject wil via een combinatie van fundamenteel onderzoek en actiegerichte ondersteuning de Vlaamse overheid ondersteunen in de ontwikkeling van modellen en praktijkinstrumenten m.b.t. deugdelijk bestuur. II. FUNDAMENTELE EN TOEGEPASTE VRAAGSTELLING In welke mate en onder welke voorwaarden zijn corporate governance theorieën, modellen, concepten, instrumenten en invoeringsstrategieën uit de private sector bruikbaar en inzetbaar in het kader van deugdelijk bestuur in de publieke sector (in het bijzonder voor de Vlaamse overheid)? Toegepaste onderzoeksvragen die hiervan af te leiden zijn, zijn: (1) Comparatief: hoe krijgt corporate governance in de private sector vorm, hoe verschilt de private sector van de publieke sector en wat zijn buitenlandse ervaringen i.v.m. corporate governance transfers naar de publieke sector (inclusief effectiviteit)? (2) Beschrijvend: wat zijn de beschikbare government governance instrumenten op Vlaams niveau en hoe kunnen zij geïntegreerd worden tot één raamwerk? (3) Normatief: wat is een geschikt overheidsbreed government governance kader voor de Vlaamse overheid (inclusief richtlijnen en instrumenten, self assessment instrument en invoeringsstrategie) en geschikte toegepaste kaders? (4) Theorie-opbouwend: in welke mate blijken corporate governance elementen uit de private sector nuttig en geschikt in het kader van deugdelijk bestuur in de Vlaamse overheid? Welke zijn de randvoorwaarden hierbij? In hoeverre blijken de achterliggende theoretische raamwerken voor corporate governance in de private sector stand te houden bij de toepassing in de Vlaamse overheid? Welke concepten en relaties moet een theorie rond government governance omvatten? III. ONDERZOEKSONTWERP De vooropgestelde vragen zullen worden beantwoord vanuit diverse theoretische kaders: principaal-agent theorie, stakeholder theorie, netwerktheorie en contingentietheorie. Het onderzoek steunt voornamelijk op actieonderzoek. Kwalitatieve technieken van datagaring zoals document analyse, interviews, gevalstudies, bijhouden van onderzoeksdagboek, participerende observatie kunnen aan bod komen. Het onderzoek zal zowel een database als case materiaal opleveren. In de loop van het onderzoek is er aandacht voor internationale tendensen en specifiek Vlaamse ervaringen. Bovendien kan er in de loop van het project een selectie van governance instrumenten gemaakt worden, die specifiek in detail zullen bestudeerd worden. De interactieve ontwikkeling van governance modellen en instrumenten voor de Vlaamse overheid is een cruciaal onderdeel van het actie-onderzoek. IV. VALORISATIE De bevindingen uit het project zullen worden gevaloriseerd via wetenschappelijke output (conferentiepapers, peer review artikels en een doctoraat), beleidsgerichte output (synthese bevindingen actie-onderzoek) en praktijkgerichte valorisatie (ondersteuning task force Deugdelijk Bestuur, databank governance instrumenten, website, studiedagen, modellen, instrumenten en self-assessment tools voor government governance in de overheid,…). V. FASERING Het project kan opgesplitst worden in vier fasen. De eerste fase (2007) voorziet een generieke analyse van governance tendensen in de private sector en ervaringen in het buitenland (ook publieke sector). De tweede fase (2007-2008) richt zich op de Vlaamse ervaringen en zal resulteren in de ontwikkelingen van een overheidsbreed government governance kader. In de derde fase (2009-2010) staat het actiegericht onderzoek centraal, waarbij een selectie van governance instrumenten kan gemaakt worden. De vierde fase (2011) tenslotte voorziet in een theoretische terugkoppeling en de eindrapportering.

augustus ’06


Deel III

15


3.2.4. Geïnformeerd beleid: afstemming van vraag en aanbod van kwantitatieve

beleidsinformatie en toekomstverkenningen (K.U.Leuven) I. PROBLEEMSTELLING Vlaanderen wil een effectief beleid, gekaderd in een groter geheel van evoluties en ambities. Openbaar bestuur wordt echter meer en meer kennisintensief, waardoor een effectief en toekomstgericht beleid nood heeft aan goede beleidsinformatie en kennisopbouw. Vlaanderen heeft daarin al heel wat geïnvesteerd en er zijn tal van kennisinstellingen die beleidsinformatie aanbieden, naast de overheidsadministraties zelf. Deze versterkte aandacht voor beleidsinformatie keert terug in diverse beleidssectoren en is ook internationaal een gemeenschappelijke tendens onder de noemer van ‘evidence-based policy’. Bij het gegeven van een stijgende vraag naar en dito aanbod van beleidsinformatie ervaren heel wat Vlaamse beleidsmakers echter knelpunten op het vlak van het genereren en het benutten van beleidsrelevante informatie. Dit project onderzoekt hoe vraag en aanbod van beleidsinformatie beter op elkaar afgestemd kunnen worden. Gelet op de klemtoon in het regeerakkoord, de beleidsnota en het plan ‘Vlaanderen in Actie’ besteden we bijzondere aandacht aan de kwantitatieve en prospectieve onderbouwing van toekomstig beleid: cijfermatige beleidsinformatie en toekomstverkenningen. II. FUNDAMENTELE EN TOEGEPASTE VRAAGSTELLING De fundamentele vraagstelling is: Hoe kan toekomstig beleid optimaal ondersteund worden met kwantitatieve en prospectieve beleidsinformatie? Dit wordt verder uitgesplitst naar beschrijvende en verklarende deelvragen over vraag en aanbod en match tussen beide, en de koppeling van beleidsinformatie met het beleidsproces (gebruik / invloed). Verklarende vragen richten zich op het informatiesysteem zelf en de beleidscontext. De toegepaste vraagstelling is: Hoe kan de Vlaamse overheid haar capaciteit verbeteren om kwantitatieve en prospectieve beleidsinformatie te verzamelen en te gebruiken? Dit wordt verder uitgesplitst naar vragen over de status quaestiones met betrekking tot vraag en aanbod en vragen met het oog op het verbeteren van de onderlinge afstemming van vraag en aanbod en de koppeling met het beleidsproces. III. ONDERZOEKSONTWERP Het theoretische kader wordt gevoed door theorieën rond leren en het management en gebruik van kennis enerzijds en bestuurskundige en beleidswetenschappelijke theorieën over het verloop van de beleidscyclus, monitoring en evaluatie en beleidsleren anderzijds. De analyse heeft betrekking op de componenten van vraag en aanbod, diffusie en gebruik / invloed van beleidsinformatie, de onderlinge relaties tussen deze componenten en ten slotte de verklaringen voor de kenmerken van en relaties tussen deze componenten. De stappen in het onderzoeksproces zijn: 1) uitwerking theoretisch kader; 2) internationale verkenning van praktijken in het kader van evidence-based policy; 3) profielschets Vlaamse beleidssectoren en ontwikkeling van een databank van de bestaande vraag en aanbod van beleidsinformatie, 4) casestudies naar kritieke slaagfactoren voor de match tussen vraag en aanbod van beleidsinformatie in beleidsprocessen, 5) internationale toetsing van de conclusies; 6) integratie van bevindingen. De onderzoekstechnieken zijn: literatuuronderzoek (stappen 1, 2 en 5), webresearch (stappen 2 en 5), interviews en/of focusgroepen (stap 3) en casestudies van beleidsinformatie in beleidsprocessen via documentenanalyse en diepte-interviews (stap 4). IV. VALORISATIE De wetenschappelijke valorisatie omvat deelname aan nationale en internationale congressen, studiedagen en workshops, publicaties in internationale en nationale tijdschriften en de uitwerking van een doctoraat. De beleidsgerichte valorisatie omvat een aantal deelrapporten met de neerslag van het verloop en de bevindingen van de voorbije stap in het onderzoeksproces. De output wordt toegelicht tijdens seminaries, workshops of een studiedag. Daarnaast wordt een databank van vraag en aanbod van beleidsinformatie per beleidssector ontwikkeld, alsook diagnosetools en checklists voor de praktische toepassing van onderzoeksconclusies en geformuleerde adviezen en aanbevelingen. Ten slotte wordt het netwerk versterkt van actoren betrokken zijn bij vraag- en aanbodzijde in het kader van beleidsinformatie, monitoring en evaluatie. V. FASERING Fase 1 (januari - juni 2007) Fase 2 (januari - december 2007) Fase 3 (juli 2007 - juni 2008) Fase 4 (juli 2008 - juni 2010) Fase 5 (januari - december 2010) Fase 6 (januari - december 2011)

augustus ’06


Deel III

16


3.2.5. Vergrijzing

van het overheidspersoneel: microperspectief (K.U.Leuven)

een

macro-,

meso-

en

I. PROBLEEMSTELLING Het overheidspersoneel vergrijst: in de Vlaamse overheid is 50% van het personeel ouder dan 45 jaar, in de lokale besturen is dit 40%. Dit betekent een grote uitdaging zowel op macro-, meso- als microniveau. Op het macroniveau van de Vlaamse overheden zal er op korte termijn een grote pensioneringsgolf plaats vinden, met alle mogelijke gevolgen zowel voor de betaalbaarheid van de overheidspensioenen, de vervanging van het personeel als de kennisoverdracht. Op meso- of organisatieniveau zal er nood zijn aan een leeftijdsbewust personeelsbeleid. De motivatie en inzetbaarheid van het personeel in alle levensfasen wordt een strategische doelstelling van het HRM-beleid. Op microniveau zullen individuele medewerkers een andere visie moeten ontwikkelen op hun loopbaan. II. FUNDAMENTELE EN TOEGEPASTE VRAAGSTELLING Fundamenteel: Welke is de interactie tussen het macro-, meso- en microniveau in de problematiek van oudere werknemers in de overheid. Toegepast: Welk beleid kan gevoerd worden om de motivatie en inzetbaarheid van werknemers in de overheid in alle levensfasen te optimaliseren? III. ONDERZOEKSONTWERP Het onderzoek neemt het Human Capital Model van Delery en Shaw (2001) als uitgangspunt en vult dit op twee manieren aan: ten eerste door ook de strategie van de organisatie en de organisatorische en maatschappelijke context mee op te nemen en ten tweede door het perspectief van de werknemer te integreren. De dataverzameling gebeurt zowel op macro-, meso- als microniveau. Op macroniveau zal de vergrijzing van het overheidspersoneel op een geconsolideerde wijze a.d.h.v. statistisch materiaal in kaart worden gebracht. Via internationaal vergelijkend onderzoek zal informatie verzameld worden over het beleid in vooruitstrevende landen. Via een stakeholderbevraging zullen de visies van belangrijke stakeholders worden geanalyseerd. Op mesoniveau zal een survey georganiseerd worden bij de personeelsverantwoordelijken (één of meer) van zowel Vlaamse entiteiten als lokale en provinciale besturen. Deze bevraging moet nagaan welk type van personeelsbeleid er in deze organisaties gevoerd wordt. Het microniveau zal geanalyseerd worden aan de hand van data die in een tweede survey verzameld zullen worden. Deze survey zal enkel gericht zijn naar selectieve cases, namelijk typevoorbeelden van de verschillende types personeelsbeleid. In tegenstelling tot de eerste survey, zullen alle personeelsleden bevraagd worden. Uit de verschillende onderzoeksfasen zullen wellicht heel wat bouwstenen naar voor komen voor goede praktijken op het vlak van leeftijdsbewust personeelsbeleid. De onderzoeksresultaten en ervaringen zullen uitgewisseld worden via een fysiek netwerk van organisaties. In het kader van actie-onderzoek kunnen vervolgens bepaalde initiatieven worden opgezet die door het onderzoeksteam worden begeleid. IV. VALORISATIE 1. kenniscentrum/observatorium vergrijzing en leeftijdsbewust personeelsbeleid 2. ontwikkeling en beschikbaar stellen van instrumenten 3. publicaties 4. studiedagen en workshops 5. netwerking 6. participatie aan werkgroepen V. FASERING 1. macroniveau: 2007-2008 2. mesoniveau: 2008- 2009 3. microniveau: 2009-2010 4. interactie macro-, meso-, microniveau: 2009-2011 5. eindrapportering: 2011

augustus ’06


Deel III

17


3.2.6. Centrale aansturing versus decentrale autonomie in personeelsmateries

bij de Vlaamse lokale overheden (Universiteit Antwerpen) I. PROBLEEMSTELLING In vergelijking met andere OESO-landen is het overheidspersoneelsbeleid in Vlaanderen nog steeds in sterke mate gecentraliseerd, annex gereguleerd. Dit is deels te verklaren door de institutionele en juridische context. Zo heeft de Vlaamse overheid aan de provinciale en plaatselijke besturen een regulerend “kader” opgelegd waarbinnen zij zich moeten bewegen bij het uitwerken van een eigen rechtspositieregeling voor hun personeel. Via het toezicht op de naleving hiervan werkt de Vlaamse overheid de afdwingbaarheid hiervan bovendien in de hand. Verder speelt ook de cultuur van wantrouwen een rol. De achterliggende idee is dat regelgeving en centralisatie het gevaar voor misbruiken indijken. Daar staat tegenover dat deze sturing van bovenuit veelal wordt ervaren als een belemmering voor het voeren van een modern en flexibel personeelsmanagement op maat van het lokale bestuursniveau, gericht op een verhoogde performantie van deze publieke organisaties. Dit dubbele spanningsveld tussen zekerheid voor het personeel en flexibiliteit voor de organisatie enerzijds en tussen uniformiteit en maatwerk anderzijds zal het voorwerp uitmaken van een structureel onderzoeksproject rond het vraagstuk van centrale sturing versus decentrale autonomie in personeelsmateries bij de Vlaamse lokale overheden. II. FUNDAMENTELE EN TOEGEPASTE VRAAGSTELLING De fundamentele overkoepelende onderzoeksvraag is welke vorm van sturing – centraal door de Vlaamse overheid of veeleer decentraal op het lokale bestuursniveau – voor elk van de cruciale personeelsbeheersinstrumenten aanbeveling verdient vanuit het streven naar een resultaatgedreven personeelsmanagement op het Vlaamse lokale bestuursniveau. De volgende onderzoeksvragen zijn daarvan een afgeleide: (1) Wat zijn de bevindingen binnen de recente wetenschappelijke literatuur met betrekking tot een centrale versus decentrale aansturing van de lokale besturen door de hogere overheid? (2) Wat leert de recente wetenschappelijke literatuur aangaande een (de)centrale aansturing van HRM-praktijken binnen de publieke sector, zowel intraorganisationeel als tussen verschillende bestuursniveaus? (3) In hoeverre is er een evolutie merkbaar in de wijze van sturing door de Vlaamse overheid van het personeelsmanagement bij de Vlaamse lokale besturen? (4) Welke zijn de effecten van het versoepelde toezicht op de “personeelsformatie” van de Vlaamse lokale overheden? (5) Welke zijn de gepercipieerde, c.q. mogelijke voordelen en nadelen van een centrale versus een decentrale sturing van de onderscheiden personeelsbeheersinstrumenten bij de Vlaamse plaatselijke overheidsdiensten? III. ONDERZOEKSONTWERP Het onderzoek zal bestaan uit verschillende, opeenvolgende luiken. Het onderzoek start met een uitgebreide literatuurstudie rond het thema (de)centralisering in de publieke sector, zowel algemeen als toegespitst op het domein van het personeelsmanagement. Daarna zal een historische analyse van de opeenvolgende sectorale akkoorden sinds de Krachtlijnen Kelchtermans nagaan op welke vlakken er een tendens merkbaar is in de richting van een meer of minder uitgesproken (de)centralisering. De analyse zal gebeuren aan de hand van een zelf ontwikkeld instrument, dat voor elk van de cruciale personeelsfacetten op lokaal vlak de mate van (de)centralisering meet. Dezelfde oefening zal gebeuren voor de uitvoeringsbesluiten van het nieuwe Vlaams Gemeente- en Provinciedecreet. Een bevraging via interviews van de voornaamste betrokkenen naar het waarom van wijzigingen in aansturing en naar de argumenten pro en contra vult de beschrijvende analyse aan. De derde fase bestaat uit een casestudie rond het toezicht op de personeelsformaties, met als doel na te gaan hoe de besturen met de nieuwe regels omgaan. Vervolgens is het de bedoeling bij de lokale besturen op kwantitatieve wijze te peilen in hoeverre de (de)centralisering zoals ze vorm heeft gekregen in de uitvoeringsbesluiten, al of niet tegemoet komt aan de lokale noden. Tegelijk heeft die survey tot doel best practices in de gemeenten in kaart te brengen. Op basis van deze resultaten zullen we een alternatief voorstel formuleren, dat aan een kwalitatieve draagvlakanalyse zal worden onderworpen. Al deze gegevens samen moeten leiden tot gedegen en wetenschappelijk onderbouwd ontwerpbesluit rond de verdere optimalisatie van de verhoudingen tussen het centrale Vlaamse niveau en de decentrale lokale overheden. IV. VALORISATIE De beleidsgerichte publicaties die volgen uit dit onderzoeksproject zullen de vorm aannemen van interne onderzoeksrapporten en boeken in de SBOV-reeks. Verder zal er een intense (terug)koppeling zijn naar een begeleidingsgroep, bestaande uit de voornaamste stakeholders. Voor het bredere publiek zullen interactieve workshops worden georganiseerd. De wetenschappelijke output zal bestaan uit congrespapers die idealiter leiden tot publicaties in (inter)nationale tijdschriften. V. FASERING 2007: literatuuronderzoek en historische analyse 2008: vervolg historische analyse en case personeelsformaties 2009: kwantitatieve evaluatie uitvoeringsbesluit en in kaart brengen best practices 2010: vervolg best practices, opbouw alternatief voorstel en kwalitatieve draagvlakanalyse 2011: vervolg draagvlakanalyse en opmaak ontwerpbesluit 2007-2011: diverse tussentijdse valorisaties

augustus ’06


Deel III

18


3.2.7. Publiek-publieke en publiek-private samenwerkingsvormen: aansturing

en evaluatie van specifieke samenwerkingsverbanden door Vlaamse en lokale overheden (K.U.Leuven) I. PROBLEEMSTELLING Openbare besturen voeren hun beleid in toenemende mate via samenwerking en partnerschap met andere actoren van een private en/of publieke aard. Nochtans bestaat er over de vormgeving, aansturing en vooral de performantie van die publiek-private en/of publiek-publieke samenwerkingsverbanden weinig systematische kennis. Dit is te wijten aan een gebrek aan evaluatie-onderzoek naar die specifieke samenwerkingsverbanden en dit zowel op internationaal als nationaal/Vlaams niveau. Het voorliggende project beoogt deze leemte weg te werken ten behoeve van de Vlaamse, provinciale en lokale besturen die ook in toenemende mate betrokken zijn in samenwerkingsverbanden met (semi-)private derden en/of met elkaar. Op die manier beoogt dit project bij te dragen tot het optimaliseren van de efficiëntie en effectiviteit van de publiek-private en publieke-publieke samenwerking waarin de Vlaamse en lokale overheden betrokken zijn. Dit project richt zich op de aansturing en evaluatie van individuele samenwerkingsverbanden waarin een openbaar bestuur betrokken is, in tegenstelling tot het project ‘Lokaal beleid in netwerksturing’ dat nagaat hoe de gemeente lokaal beleid gestalte geeft en stuurt gelet op haar betrokkenheid in een netwerk van andere actoren, waarmee ze samenwerkt of in competitie staat. Beide projecten zijn complementair. II. FUNDAMENTELE EN TOEGEPASTE VRAAGSTELLING Welke factoren op het vlak van vormgeving, sturende rol en capaciteit van de overheid als partner, beïnvloeden de performantie van specifieke samenwerkingsverbanden waarbij overheidsorganisaties samenwerken met andere publieke of met private organisaties? Het project beoogt om vanuit diverse theoretische kaders deze fundamentele vraag te beantwoorden. Hiervan afgeleide en te stellen toegepaste vragen zijn o.a.: (1) In welke publiek-publieke en publiek-private samenwerkingsverbanden zijn de Vlaamse, provinciale en lokale overheden betrokken en op welke manier? (2) In welke omstandigheden (beleidssector, activiteiten) kiezen buiten- en binnenlandse overheden voor bepaalde types van samenwerkingsverbanden; op basis van welke beslissingscriteria wordt optimaal een keuze voor deze vormen gemaakt? (3) Welke zijn de ervaren comparatieve voor – en nadelen van de verschillende types van samenwerkingsverbanden inzake efficiëntie en effectiviteit? (4) Hoe gebeurt optimaal de aansturing van enerzijds publiek-publieke en publiek-private samenwerkingsverbanden inzake vormgeving, sturingstechnische elementen, en procesmatige elementen? (5) Wat zijn de noodzakelijke capaciteiten, competenties, vaardigheden en gedragsregels bij enerzijds de sturende overheid en anderzijds de private/publieke partners om het samenwerkingsverband te laten slagen? III. ONDERZOEKSONTWERP De vooropgestelde vragen zullen worden beantwoord vanuit diverse theoretische kaders rond hiërarchie, markt en netwerk als mogelijke mechanismen van structurering en coördinatie in sociale systemen. Ook wat de methodiek betreft, zal de aanpak zich door diversiteit laten kenmerken. De dataverzameling over de publiekprivate en publiek-publieke samenwerkingsverbanden zal gebeuren via documentenanalyse en websearching in combinatie met een grootschalige survey en experteninterviews. De vergaarde data zullen in een database worden samengebracht en gesystematiseerd. Een aantal van de aldus geïnventariseerde samenwerkingsverbanden zullen meer diepgaand worden geëxploreerd via casestudies. Daarna gebeurt een bredere toetsing van de succes-factoren die uit die cases blijken. IV. VALORISATIE De bevindingen uit het project zullen worden gevaloriseerd via de aanmaak van een database, het organiseren van seminaries, workshops en studiedagen voor zowel academici als professionals, het schrijven van (bijdragen in) internationale en nationale tijdschriften en boeken maar ook (in) praktijkgerichte handleidingen en pockets en het formuleren van aanbevelingen ten behoeve van beleidsmensen. V. FASERING Globaal bekeken zal het project verlopen in drie fasen. De eerste fase is inventariserend en classificerend van aard. Tijdens deze fase zullen over elk samenwerkingsverband data worden verzameld op grond waarvan dan typologieën van publiek-private en publiek-publieke vormen van samenwerking zullen worden opgemaakt. Deze fase zal anderhalf jaar in beslag nemen en dus lopen tot medio 2008. De tweede fase is exploratief van aard en bedoeld om via casestudies diepgaand te leren uit een select aantal publiek-private en publiek-publieke samenwerkingsverbanden. Deze fase zal al van start gaan in het eerste onderzoeksjaar (2007) en lopen tot het einde van het vierde jaar (eind 2010). De toetsing van de inzichten uit de exploratieve casestudies op hun veralgemeenbaarheid via een bevraging van overheden gebeurt telkens nadat de casestudies rond één bepaald type afgerond zijn. In het laatste jaar worden de bevindingen geïntegreerd en handleidingen geformuleerd.

augustus ’06


Deel III

19


3.2.8. Lokaal beleid in netwerksturing: de invloed van netwerking op lokaal

beleid, politiek en management (Hogeschool Gent en Universiteit Gent) I. PROBLEEMSTELLING Lokale besturen zijn, steeds meer, gevat in interbestuurlijke interacties, in interbestuurlijke samenwerking, in intergemeentelijke samenwerking, in publiek-private samenwerking en in vormen van verzelfstandiging. Ze functioneren steeds meer in een ‘netwerk’-achtige context. ‘Lokaal beleid’ en ‘lokale strategie’, vaak gebruikt in een betekenis van ‘autonome organisatie’, lijken steeds meer het product van al deze interacties en houden zowel nieuwe kansen als bedreigingen in. Deze evolutie doet vragen rijzen over de betekenis van ‘lokale politiek’ en ‘lokaal beleid’, over de capaciteit van de gemeenten in deze stelsels en over de manier waarop gemeenten zich intern best organiseren. Dit alles is van groot belang voor de verdere uitvoering van het Gemeentedecreet. II. FUNDAMENTELE EN TOEGEPASTE VRAAGSTELLING Wat zijn de gevolgen van de ‘netwerkachtige context’ waarin lokale besturen steeds meer zijn gevat, voor de beleidsvorming, de strategische planning, de bestuurlijke organisatie en de bestuurlijke relaties in en van de lokale besturen? Wat betekent dit voor de toekomstige werking en capaciteit van de Vlaamse lokale besturen? Descriptieve vragen: • Hebben lokale besturen intern systemen van informatie en opvolging van het geheel van de gemeentelijke vertegenwoordiging in deze stelsels? • Hoe werkt de betrokkenheid van lokale bestuurders in op strategie en keuzeprocessen? Evaluerend: • Hoe beoordelen bestuurders (politici en ambtenaren) deze ontwikkeling? • Welke impact heeft dit op de verhouding tussen politici en ambtenaren en op het functioneren van managementteams? • Wat betekent deze ontwikkeling voor de geïntegreerde beleidsontwikkeling? Comparatief-verklarend: • Zijn de Vlaamse bevindingen vergelijkbaar met het buitenland en wat verklaart verschillen? • In welke mate verschillen de vaststellingen naargelang de schaal van de lokale besturen en welke factoren verklaren dan deze verschillen? Verklarend: • Wat betekent dit alles voor de manier waarop ‘lokale beleidsvorming’ moet worden begrepen en benaderd, voor het begrip ‘lokale strategie’ en wat verklaart verschillen in ‘strategische’ aanpak? Normatief: • Hoe moeten lokale overheden zich intern op een organisatiedekkend niveau organiseren? Wat veronderstelt dit aan capaciteit en welke capaciteit dan? • Moeten de opvattingen over ‘lokale politiek’ en ‘lokale representatie’ eventueel herdacht worden om beter aan te sluiten bij deze ontwikkelingen? III. ONDERZOEKSONTWERP De omslag van hiërarchische sturing naar markt- en netwerksturing betekent dat lokale besturen steeds meer beleid-in-interactie moeten ontwerpen. Lokale besturen moeten met veel verschillende sturingsvormen tezelfdertijd omgaan en moeten extern gericht denken en handelen. Concepten als ‘strategie’ en ‘beleid’ moeten steeds meer vanuit die context worden ingevuld. Het onderzoek bevat vier agenda’s: een beschrijvende (hoe functioneren gemeentelijke organisaties in deze stelsels?), empirisch-theoretisch (aangepaste theorievorming over ‘lokaal beleid’), normatief (hoe moeten verantwoording en controle betekenis krijgen?), praktisch (wat betekent dit voor de concrete organisatie en voor de uitwerking van het Gemeentedecreet?). We werken vanuit ‘pilot cases’ naar een ‘multiple case design’ (zeker ook in steden), ondersteund door een survey bij een ruime steekproef van gemeenten. IV. VALORISATIE Theoretische outputs (theorievorming), methodologisch (meting van netwerken), praktijkgericht (visitatieinstrument en instrument voor zelf-analyse), onderwijsvernieuwing, academische seminaries en internationaal netwerk, doctoraat. V. FASERING ‘Pilot cases’ (2007), voorbereiding survey en survey (2007-2008), multiple case (2009-2010)

augustus ’06


Deel III

20


3.2.9. Europeanisering van interbestuurlijke relaties. Vlaamse strategieën om

met de federale structuur om te gaan tegen een Europese achtergrond (Universiteit Antwerpen) I. PROBLEEMSTELLING Vlaanderen wordt, net als andere deelstaten, geconfronteerd met een continu proces van hervormingen van de federale structuren en allerhande samenwerkingsverbanden. Dit project ambieert een comparatieve analyse van de aanpak van deze hervormingen tegen de achtergrond van de Europese Unie. De wetenschappelijke meerwaarde ligt in het verder invullen van de onderzoeksagenda van Europeanisering, meer bepaald op het vlak van de impact van de Europese Unie op de relaties tussen deelstaten en het nationale/federale niveau. De beleidsrelevante doelstelling is om aanbevelingen te formuleren, geïnspireerd door voorbeelden van andere deelstaten, met betrekking tot Vlaamse strategieën om hervormingen aan te pakken en hierbij rekening te houden met de opportuniteiten en beperkingen van het Europese beleidsniveau. II. FUNDAMENTELE EN TOEGEPASTE VRAAGSTELLING Fundamentele vraagstelling: Hoe houden deelstaten van EU-lidstaten rekening met opportuniteiten en beperkingen van het Europese beleidsniveau in hun aanpak van interne staats- en samenwerkingshervormingen en wat verklaart de verschillen en gelijkenissen tussen de deelstaten? Toegepaste vraagstellingen: (1) Hoe ziet de aanpak van interne staats- en samenwerkingshervormingen door andere deelstaten eruit en wat kan Vlaanderen leren van hun succes en falen? (2) Wat is de impact van het Europese lidmaatschap op de Vlaamse strategie ten aanzien van interne staats- en samenwerkingshervormingen en hoe kan Vlaanderen in dit verband optimaal omgaan met de Europese context? III. ONDERZOEKSONTWERP Het onderzoekskader is dat van de Europeanisering, i.e. de manier waarop lidstaten, en in dit geval deelstaten, zich aanpassen aan en gebruik maken van het Europese beleidsniveau. Om verschillen en gelijkenissen te verklaren wordt een beroep gedaan op het theoretisch kader van het institutionalisme: welke contextvariabelen verklaren de specifieke aanpak van individuele deelstaten. De methode is een comparatieve analyse van Vlaanderen, Catalonië, Schotland en een Duitse deelstaat. De data komen uit diepte-interviews met relevante beleidsverantwoordelijken op regionaal en federaal niveau en uit beleidsdocumenten van Vlaanderen en van de drie voorbeeldregio’s. Het beleidsrelevante doel is de selectie van ‘best practices’ en daarop gebaseerde aanbevelingen, zowel uit het comparatieve deel als uit het multi-level deel. Het fundamenteel wetenschappelijke doel is de verklaring van de verschillen en de gelijkenissen van de strategieën. IV. VALORISATIE frequente feedback met en rapportering aan de stakeholders van het project beleidsvalorisatie in de vorm van rapporten, workshops en vorming ter ondersteuning van de Vlaamse aanpak van hervormingen van de federale structuren en concrete samenwerkingsverbanden wetenschappelijke valorisatie in de vorm van rapporten, workshops, papers, artikels en voorbereiding proefschrift V. FASERING Fase 1 literatuuronderzoek, comparatieve dataverzameling, tussentijdse rapportering Fase 2: analyse en deelrapport over strategieën van deelstaten Fase 3: analyse en deelrapport over de Europeanisering van interbestuurlijke relaties Fase 4: synthese en eindrapport, plus valorisatie van de beleidssuggesties over de Vlaamse strategie Fase 5: voorbereiding proefschrift Continue wetenschappelijke valorisatie en ondersteuning van het beleid

augustus ’06


Deel III

21


3.2.10. Organisatie en management van regulering: hoe administratieve lasten

verlagen via een gestroomlijnde organisatie van de regulerende functie in de overheid? (K.U.Leuven) I. PROBLEEMSTELLING Reguleringsmanagement en administratieve lastenverlaging is een hoge politieke en administratieve prioriteit voor de Vlaamse, provinciale en lokale overheden. De inspanningen inzake reguleringsmanagement in Vlaanderen richten zich enerzijds op het verhogen van de effectiviteit van regulering en administratieve lastenverlaging, en anderzijds op het stimuleren van innovatieve vormen van regulering door middel van de ontwikkeling en implementatie van een gebruiksvriendelijk instrumentarium en checklists. Nochtans is er niet alleen nood aan ondersteunende instrumenten, maar is er ook meer en meer nood aan een betere organisatie van de overheidsregulering op verschillende overheidsniveaus. Het doel van dit onderzoek is dan ook te komen tot aanbevelingen inzake de organisatie van de regulerende functie binnen de overheid om op die manier de innovativiteit en effectiviteit van regulering te bevorderen. II. FUNDAMENTELE EN TOEGEPASTE VRAAGSTELLING ‘In welke mate en onder welke voorwaarden beïnvloedt de organisatie van de regulerende functie de effectiviteit van regulering en het gebruik van alternatieve vormen van regulering?’ Dit wordt onderzocht vanuit de theorieën rond ‘regulatory competition’ en ‘regulatory cooperation’. De te stellen toepassingsgerichte onderzoeksvragen zijn o.m.: (1) Welke regulerende instanties op de verschillende overheidsniveaus zijn betrokken bij de regulering in bepaalde sectoren; hoe zijn hun taken verdeeld; en hoe stemmen ze met elkaar af? (2) Met welke regulerende instanties vanuit verschillende sectoren op de verschillende overheidsniveaus krijgt een bepaalde doelgroep te maken; welke administratieve lasten leggen die op; en hoe stemmen ze met elkaar af? (3) Welke regulerende instanties zetten soortgelijke instrumenten (v.b. vergunningen, inspecties, informatiegaring) in t.a.v. hun doelgroep en in hoeverre worden deze instrumenten naar inhoud en procedure afgestemd op elkaar (b.v. geïntegreerd vergunningenstelsel)? (4) Wat is de effectiviteit van de regulering in bepaalde sectoren in Vlaanderen en welke innovatieve vormen van regulering worden gebruikt? (5) Wat is de invloed van betrokkenheid van regulerende instanties op meerdere overheidsniveaus (federaal, Vlaams, lokaal)? (6) Hoe verhoudt de mate van versnippering/afstemming van de regulerende functie in Vlaanderen zich met het buitenland? In hoeverre en op welke manier integreert/stemt men in het buitenland regulerende instanties en instrumenten op elkaar af? Hoe effectief is de regulering en welke innovatieve vormen van regulering gebruikt men in het buitenland? (7) Hoe worden in Vlaanderen regulerende instanties vorm gegeven; hoe éénduidig zijn hun taken; wat houdt hun autonomie in; hoe worden ze aangestuurd en opgevolgd; hoe verloopt de interactie tussen de regulerende instantie en haar gereguleerde doelgroep? (8) Hoe zou de organisatie van de regulerende functie optimaal vorm moeten worden gegeven? III. ONDERZOEKSONTWERP In dit onderzoek wordt vertrokken vanuit de theorie rond ‘regulatory competition’ en zijn recente tegenhanger ‘regulatory cooperation/coordination’.Het onderzoek zelf zal op twee niveaus gevoerd worden. Voor beide niveaus zal de datavergaring gebeuren via documentanalyse en interviews. Daarnaast zal de dataverzameling voor de analyse op macro-niveau ook gebeuren op basis van websearching, focusgroepen en het gebruik van bestaande buitenlandse databanken. Voor de gegevensverzameling voor de analyse van het micro-niveau zijn ook veldbezoeken gepland. Deze informatie zal dan ook in een database worden verzameld. Daarnaast zullen ook case-evaluaties van regulerende instanties uitgevoerd worden. IV. VALORISATIE Het onderzoek zal leiden tot richtlijnen en beleidsaanbevelingen om de organisatie van de regulering in Vlaanderen te stroomlijnen door de afstemming tussen regulerende instanties binnen sectoren, tussen sectoren en wat betreft de doelgroepen te verbeteren (vb. een geïntegreerd vergunningenstelsel). Men zal een meer doorzichtige taakverdeling tussen de Federale en Vlaamse overheid wat betreft de regulering in bepaalde sectoren kunnen bepleiten, alsook een betere afstemming. Bovendien zal het resulteren in checklists en een handleiding voor de optimale vormgeving en aansturing van regulerende instanties. Dit alles met als doel de effectiviteit van de regulering te verhogen, administratieve lasten te verlagen en alternatieve vormen van regulering te stimuleren. De resultaten zullen samengebracht worden in een databank. Er zal een visuele mapping van alle regulatoren ontwikkeld worden. Er zal ook een benchmarking gedaan worden van de organisatie van de regulering in Vlaanderen ten opzichte van Europese landen en het gebruik van alternatieve vormen van regulering. Daarnaast zal het onderzoek ook leiden tot verschillende publicaties, twee studiedagen en een aantal workshops. Tenslotte is het ook de bedoeling dat het onderzoek resulteert in een doctoraat. V. FASERING Fase 1: uitwerken theoretisch analysekader en methodologie (2007). Fase 2: onderzoek op macro niveau (20072011): sectorgerichte analyse (2007-2008), analyse van de instrumenten (2008-2010), analyse vanuit de invalshoek van de gereguleerde doelgroepen (2009-2011). Fase 3: vormgeving en aansturing van specifieke regulerende instanties op het micro niveau (2008-2010). Fase 4: integratie onderzoeksresultaten (2011).

augustus ’06


Deel III

22


3.2.11. Burgerparticipatie in Vlaamse steden: onderzoek naar praktijken van en

de opvattingen over de participatieve stedelijke democratie (Hogeschool Gent & Universiteit Gent) I. PROBLEEMSTELLING De internationale literatuur over ‘deliberative democracy’ wijst op grondige veranderingen in en rond de klassieke representatie-democratie, met name in steden. De centrale rol van politieke partijen kalft af. Deels onder druk van veranderingen in het maatschappelijk middenveld en van houdingen van burgers, zouden bestuurlijke praktijken meer (moeten) evolueren naar deliberatieve of participatieve praktijken en meer autonoom burgerinitiatief. Dat zet de organen van en de verhoudingen in de klassieke representatie onder druk en wijst op een grondige omslag van het bestuurlijk-politieke stelsel in steden. II. FUNDAMENTELE EN TOEGEPASTE VRAAGSTELLING Evolueert de lokale democratie in een Vlaamse stedelijke context, in de feiten en in de percepties, in de richting van een meer participatieve democratie en wat zijn daarvan dan de gevolgen voor de stadsbesturen en voor de representatieve democratie? Empirisch beschrijvend: • is er sprake van praktijken van een meer participatieve democratie in de Vlaamse steden, in de feiten en in de percepties van sleutelactoren (lokale verkozenen, lokale politieke partijen, lokale ambtenaren, leidende actoren in het maatschappelijk middenveld)? • welke rollen spelen lokale partijen, raadsleden, schepenen, burgemeesters, ambtenaren in deze praktijken dan? Verklarend: • wat zijn de mogelijke verklaringen voor deze praktijken, in de feiten en in de perceptie van dezelfde sleutelactoren? Moeten we deze verklaringen zoeken bij wijzigende posities van lokale partijen, ambtenaren, wijzigingen in het stedelijk maatschappelijk middenveld, impulsen vanwege centrale overheden? Prescriptief: • wat zijn de gevolgen voor het bestuur in de Vlaamse steden (organisatie van lokale politieke partijen; werking, interne verhoudingen, relaties politici-ambtenaren), in de feiten en in de percepties? III. ONDERZOEKSONTWERP De afkalving van de representatieve democratie zou zich bij uitstek in de stedelijke context voordoen. De omslag naar een ‘onderhandelingshuishouding’ noodzaakt meer deliberatieve / participatieve bestuurspraktijken voor een gedragen en effectief stadsbeleid. Tezelfdertijd professionaliseert het bestuur, is er druk op de politiek om zichtbaar aanwezig te zijn. Hoe ontwikkelen zich, in deze spanning, participatieve bestuurspraktijken? Welke impact heeft dat nu en welke gevolgen zijn te verwachten voor de organisatie van stadsbesturen en voor de verhoudingen in het representatieve stelsel? Hoe kijken sleutelactoren naar deze ontwikkelingen en naar de impact en gevolgen? Literatuuranalyse (internationaal): welke democratiemodellen en welke empirische bevindingen? Screening van praktijken in drie Vlaamse steden op wijkniveau, in een selectie van beleidsdomeinen en rond grote stadsprojecten. Peilen naar opvattingen over praktijken bij lokale sleutelfiguren (politici, ambtenaren, middenveld): kwalitatief onderzoek in de drie steden, brede survey in alle steden. IV. VALORISATIE Theoretische outputs (democratie-modellen, participatiepraktijken), methodologische outputs (meetinstrumenten), empirische outputs (databank), praktijkgerichte outputs (seminaries), onderwijsvernieuwing, Vlaanderen in academische netwerken versterken, doctoraat. V. FASERING Literatuurstudie (2007), start case-onderzoek in drie steden (2007-2008), kwalitatieve bevraging in de drie steden (2009), survey in alle steden (2009-2010), permanente valorisatie-momenten

augustus ’06


Deel III

23


3.2.12. Interactief

beleid van de Vlaamse Overheid: optimalisering van participatie aan verschillende types van interactief beleid (K.U.Leuven)

I. PROBLEEMSTELLING Hoewel burgers en maatschappelijke actoren soms heel sterk bij de beleidsvoering van de Vlaamse Overheid betrokken worden, doet er zich in de praktijk toch een paradoxale situatie voor. Enerzijds kan vastgesteld worden dat administraties het belangrijker vinden om (meer) externe input voor/feedback op hun voorstellen te krijgen, anderzijds zijn er ook nieuwe noden (erkend) waarop de bestaande3 participatiekanalen geen antwoord bieden. Daarbij valt te denken aan het feit dat bepaalde groepen moeilijk of amper bereikt worden, dat de legitimiteit van maatschappelijke vertegenwoordigers in adviesraden afkalft, dat de bestaande inspraakprocedures tijdrovend en/of te duur zijn,, … . Een overheid die de maatschappelijke beleidsbetrokkenheid waardeert, maar die tegelijk goed bestuur hoog in haar vaandel draagt, mag niet blind zijn voor deze actuele noden en problemen. Ze moet zowel de effectiviteit, als de efficiëntie van de bestaande inspraakkanalen in vraag durven stellen, maar dient ook vernieuwende participatieprojecten en hun uitdagingen onder de aandacht te brengen, zodat kennis en inzichten gedeeld kunnen worden in Vlaanderen. Dit onderzoeksproject wil de Vlaamse Overheid op deze twee terreinen ondersteunen. II. FUNDAMENTELE EN TOEGEPASTE VRAAGSTELLING Hoe kunnen we –overtuigd van de meerwaarde van de maatschappelijke dialoog- als overheid zinvolle en efficiënte consultatieprocessen opzetten? Deze basisvraag omvat drie clusters deelvragen: Analyse van de klassieke kanalen: Welke problemen hebben beleidsmakers met de bestaande kanalen? Hoe beoordelen de participanten de bestaande kanalen? Kunnen bestaande participatiemogelijkheden (zoals openbaar onderzoek, hoorzittingen, …) meer optimaal benut worden? … Analyse van vernieuwende participatiepraktijken en hun uitdagingen: Hoe kunnen overheidsinstanties via innovatieve projecten alle stakeholders en/of doelgroepen tot participatie aanzetten en moeilijk bereikbare groepen toch bereiken? Wat bepaalt het succes van innovatieve participatieve projecten? Welke implicaties hebben ze voor de Vlaamse beleidsvoering? Hoe verhouden innovatieve processen zich tot de klassieke kanalen? … Van meer fundamentele aard zijn volgende vragen: Waarom participeren burgers/maatschappelijke groepen (niet) aan de ingestelde participatiemogelijkheden? Kunnen er – op basis van motieven, strategieën en socio-demografisch profiel- types van (niet) participanten teruggevonden worden? Welke determinerende impact gaat er van de aard van het beleidsissue uit op het verloop van participatieprocessen en wat valt daaruit te leren voor het design van interactieve processen? … III. ONDERZOEKSONTWERP Centraal in het onderzoek staat de zeer grondige analyse van een aantal concrete inspraak- en participatietrajecten. Daarbij zullen zowel enkele ‘klassieke’, als enkele vernieuwende cases geselecteerd worden. Om meer algemene uitspraken te kunnen doen over Vlaamse praktijken, noden en uitdagingen, zal deze case-analyse echter voorafgegaan worden door een schriftelijke bevraging (survey-onderzoek) van ambtenaren en politici die participatie-trajecten opzetten en regisseren enerzijds & participanten aan die trajecten anderzijds. Op die manier willen we ervaringen uit de Vlaamse Overheid bundelen en deze inzichten meenemen in het case-onderzoek en het internationaal vergelijkend onderzoek. IV. VALORISATIE Naast het afleveren van een doctoraat en van relevante descriptieve rapporten, willen we ook een geïllustreerde handleiding uitwerken om tot de beste interactieve aanpak te komen. Voorts zal actief bijgedragen worden aan kennisverspreiding door het organiseren van workshops en het uitbouwen van een website & databank met informatie over interactieve processen uit de Vlaamse praktijk. V. FASERING Fase 1: Inwerken in literatuur en praktijk in functie van survey-design & case-selectie (1-12) Fase 2: Survey-onderzoek naar noden, problemen en uitdagingen van klassieke en nieuwe participatiekanalen (13-24) Fase 3: Multiple-case studie van interactieve trajecten, incl. analyse non-participatie (25-48) Fase 4: Finaliseren handleiding + doctoraat (Maanden 49-60) Doorlopend: Gerichte internationale verkenningen + doctoraatsonderzoek + uitbouwen netwerk

3

Zoals openbaar onderzoek, informatie-avonden, hoorzittingen, adviesraden, … .

augustus ’06


Deel III

24


3.3. Overzicht B-projecten B-projecten zijn zoals hoger vermeld een te besteden ruimte, waarmee bij uitstek kan ingespeeld worden op specifieke en actuele vragen naar beleidsondersteunend onderzoek of adviesverlening. In het onderzoeksprogramma worden een aantal aanzetten van projecten gegeven die o.i. inspelen op belangrijke beleidsvragen voor de komende twee jaar. Sommige van deze projecten zijn een uitdieping van een problematiek die reeds aangeraakt wordt in een structurele onderzoekslijn. Andere projecten vormen een aanvulling op de onderzoekslijnen. Nog andere projecten spelen in op een concrete vraag die in de oproep gesteld wordt. Naast deze projecten kunnen ook nog andere projecten uitgewerkt worden, aansluitend bij de onderzoekslijnen. Deze eerste voorstellen van B-projecten worden verder gedetailleerd in hoofdstuk 8.

augustus ’06


Deel III

25


3.4. Steunpuntvalorisatie De valorisatie van het onderzoeksprogramma bestaat uit twee luiken. Vooreerst is er de valorisatie per onderzoekslijn. Het betreft hier een periodieke en geprogrammeerde activiteit van overdracht van kennis en kunde van het steunpunt naar de administratie, het implementeren van voorstellen via projecten, enz. Dit wordt per onderzoekslijn ontwikkeld waarvan het integraal deel uit maakt. Deze valorisatieactiviteiten komen aan bod bij de beschrijving van de onderzoekslijnen en de B-projecten. Vervolgens is er een algemene steunpuntvalorisatie die uit de volgende delen bestaat: - organiseren en animeren van een bestuurlijk platform, - organiseren en animeren van een maatschappelijk platform, - organiseren en animeren van een academisch platform, - informatie en communicatie voor breed publiek. 3.4.1. Het organiseren en animeren van een bestuurlijk platform Doelgroep: De top van de Vlaamse overheid (departementen, IVA’s, EVA’s) en vertegenwoordigers van andere bestuurslagen worden, samen met vertegenwoordigers van ministers uitgenodigd. Doelstellingen: - het bekendmaken van veranderingen in het buitenland zodat zowel de kennis als de houding met betrekking tot verandering breder wordt verspreid in Vlaanderen, - het stimuleren van een 'benchmarking'-houding bij de Vlaamse besturen in vergelijking met andere Europese overheden. Werkwijze: Organiseren van een reeks seminaries met een selecte groep van sleutelmensen uit een bepaald land zodat een overzicht kan worden gegeven van de veranderingen in dat land. Bijvoorbeeld: 'Ierland in Vlaanderen' waarbij korte en goed voorbereide presentaties worden gegeven waarna er een Vlaamse stand van zaken wordt gegeven met een discussie om wederzijds te leren. 3.4.2. Het organiseren en animeren van een maatschappelijk platform Doelgroep: Een vertegenwoordiging van ministers, democratische partijen, parlementaire fracties, ambtenaren, middenveld en civil society. Doelstellingen: - aanscherpen van de bewustwording van de noodzaak van een modernisering van Vlaamse overheden, - consensusbouw omtrent het aansluiten bij basistrends binnen de OESO, - stimuleren van convergerende visies omtrent modernisering, - stimuleren van een debat omtrent de modernisering, - verhogen van het betrokkenheidsgevoel bij de modernisering, - informatieverstrekking omtrent veranderingsprocessen in binnenen buitenland. Werkwijze: - themabijeenkomsten, - doelgroepvergaderingen,

augustus ’06


Deel III

26


-

demonstraties over hoe met maatschappelijke platformen gewerkt wordt in bv. Finland of Quebec.

3.4.3. Het organiseren en animeren van een academisch platform Doelgroep: Vlaamse academici, vooral van het steunpunt, en buitenlandse centra in Europa (o.a. Florence) en de VSA/Canada, internationale academische organisaties en netwerken (IIAS, EGPA, COBRA, EES, ECPR, EPAN), internationale organisaties (OESO, EIPA). Doelstellingen: - uitwisselen en beschikbaar stellen van wetenschappelijk onderzoek, - bevorderen van inter- en multidisciplinair onderzoek, - zichtbaar maken van Vlaamse gevallenstudies, - kwaliteitscontrole van de activiteiten en producten van het steunpunt. Werkwijze: - seminaries en congressen, - gezamenlijke publicaties, - gastsprekers, - netwerking en gezamenlijke activiteiten, o.a. via het academisch platform van de Vlaamse Vereniging voor Bestuur en Beleid (VVBB), - lidmaatschappen van de wetenschappelijk adviescomité van het steunpunt. 3.4.4. Informatie en communicatie voor breed publiek Doelgroep: - beleidsverantwoordelijken en ambtenaren van de verschillende bestuursniveaus, - geïnteresseerde organisaties en burgers, - binnenlandse pers (geschreven, radio en tv), - buitenlandse correspondenten. Doelstellingen: - informatieverstrekking, - versterken van perceptie en oriënteren van verwachtingen van modernisering in functie van internationale vergelijkingen, - helpdesk met doorverwijzingsfunctie. Werkwijzen: 1) WEBSITE De huidige Nederlandstalige en Engelstalige website van het SBOV I zal verder worden geactualiseerd. Deze is direct toegankelijk via ‘www.steunpuntbov.be’. Ze bevat naast algemene informatie over het steunpunt een detaillering van de diverse onderzoeken, een aankondiging van activiteiten, dynamische opvraag- en aanvraagmogelijkheden van diverse onderzoeksrapporten en andere publicaties. Het opzoeken van publicaties is geoptimaliseerd met een onderliggende databank. Naast het verkrijgen van een overzicht met de recente publicaties kan men op een eenvoudige wijze opzoeken op auteur, titel, trefwoord en/of onderzoeksdomein. Mede op deze wijze kan het steunpunt uitgroeien tot een kenniscentrum voor overheidsinformatie. 2) UITGEVEN VAN ELEKTRONISCHE NIEUWSBRIEF Tweemaandelijks wordt er een elektronische nieuwsbrief opgemaakt en verspreid. Naast recente publicaties worden hierin ondermeer diverse activiteiten aangekondigd zoals workshops en studiedagen.

augustus ’06


Deel III

27


3) UITGEVEN VAN TRIMESTRIËLE NIEUWSBRIEF De huidige trimestriële nieuwsbrief van SBOV I zal worden voortgezet. Binnen VTOM wordt er sinds november 2002 een nieuwsbrief SBOV in het middenkatern (dubbel A4) opgenomen. De diverse onderzoeken leveren hiervoor beurtelings een bijdrage. Vaste rubrieken: - editoriaal, - publicaties, - vorming & studiedagen, - artikels met samenvatting van onderzoeksresultaten. 4) ONDERZOEKSRAPPORTEN MET DEPOTNUMMER De bestaande reeks onderzoeksrapporten met depotnummer wordt gecontinueerd. Deze onderzoeksrapporten worden overgemaakt aan de Koninklijke Bibliotheek. Ze kunnen door ambtenaren gratis via web worden aangevraagd. 5) UITGEVEN VAN EEN JAARBOEK VAN HET STEUNPUNT OVER BESTUURLIJKE ORGANISATIE EN MODERNISERING De reeks jaarboeken van het SBOV 2001-2006 wordt voortgezet: Bouckaert Geert, Hondeghem Annie, Janvier Ria, De Rynck Filip & Waege Hans (2003). Jaarboek steunpunt 2002: Tussen bestuurskunde en bestuurspraktijk: Bijdragen voor duurzaam besturen in Vlaanderen. die Keure: Brugge. 380 p. Bouckaert Geert, Hondeghem Annie, Janvier Ria, De Rynck Filip & Waege Hans (Red.) (2004). Jaarboek SBOV 2003: Vlaanderen op een keerpunt? Bijdragen vanuit bestuurskundig onderzoek. Brugge: die Keure. 290 p. Bouckaert Geert, Bursens Peter, De Rynck Filip, Hondeghem Annie & Janvier Ria (Red.) (2005). Vlaanderen en/in Europa: omgaan met de Unie en vergelijkend leren. Jaarboek SBOV 2004. Brugge: die Keure. 260 p. Filip De Rynck & Ellen Wayenberg (Red.) (2006). Lokale besturen intra- en interbestuurlijk doorgelicht. Jaarboek 2005. Brugge: die Keure. 265 p.

6) OPZETTEN VAN EEN PUBLICATIEREEKS IN HET NEDERLANDS EN HET ENGELS Een reeks van boeken wordt gepubliceerd, vertrekkend van het onderzoek in de clusters, maar ook op het niveau van het steunpunt als dusdanig. Deze boeken worden zowel in het Nederlands als, voor sommige, in het Engels, uitgegeven. 7) HELPDESK Binnen de Vlaamse besturen bestaan heel wat vragen i.v.m. bestuurlijke vernieuwing. Vaak is men op zoek naar goede praktijkvoorbeelden of instrumenten. Nog te veel wordt het warm water opnieuw uitgevonden of doet men studies die reeds in het kader van het steunpunt gebeurd zijn. Dit moet naar de toekomst vermeden worden. Binnen de administraties zou er een automatische reflex moeten groeien dat men eerst te rade gaat bij het steunpunt om te zien of hier al informatie beschikbaar is. Om dit te realiseren zal het belangrijk zijn dat het steunpunt in de toekomst nog meer inspanningen levert om haar werkzaamheden bekend te maken. Via het centraal secretariaat zal een dispatching georganiseerd worden zodat vragen die aansluiten bij onderzoeksthema’s van het steunpunt ook op een efficiënte wijze worden beantwoord of zodat kan doorverwezen worden naar de gepaste instantie en/of informatiebron. In samenspraak met de algemene stuurgroep zal gezocht worden naar de meest efficiënte en effectieve werkwijze om dergelijke helpdesk-functie te organiseren.

augustus ’06


Deel III

28


Hoofdstuk 4 AANSTURING EN OVERLEG MET DE VLAAMSE OVERHEID Het steunpunt streeft naar een goede en complementaire samenwerking met de Vlaamse overheden. Het steunpunt zal hierbij de Vlaamse besturen ondersteunen en trachten via onderzoek een bijdrage te leveren binnen de beleidsen beheerscyclus. Een van de vaststellingen van de zelfevaluatie4 van het eerste Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen was dat de samenwerking met de Vlaamse overheid kon verbeterd worden. Volgende knelpunten werden geformuleerd: - de wisselende en niet-optimale samenstelling van de spoorstuurgroepen, - de wisselende kwaliteit van de discussies in de spoorstuurgroepen, o.m. afhankelijk van de voorzitter en de samenstelling van de spoorstuurgroep, - het gebrek aan ervaring vanwege beleidsverantwoordelijken/administratie om met langetermijnonderzoek om te gaan, - de te grote verwachtingen naar wetenschappelijke output op korte termijn en de verwarring tussen wetenschappelijk onderzoek en consulting, - de zware plannings- en rapporteringsverplichtingen. Om aan deze knelpunten te verhelpen heeft het consortium een nieuw besturingsmodel ontwikkeld dat o.i. een meerwaarde kan opleveren zowel voor de Vlaamse overheid als voor het steunpunt. Uiteraard kan over dit besturingsmodel nog overlegd worden met de opdrachtgever. We gaan achtereenvolgens in op de relatie tussen de Vlaamse overheid en het steunpunt (4.1.). Daarna bespreken we de aansturing binnen het steunpunt (4.2.).

4.1. Relatie steunpunt - Vlaamse overheid De belangrijkste organen en actoren in de relatie steunpunt - Vlaamse overheid zijn: 1) Algemene stuurgroep De algemene stuurgroep is het formele orgaan dat toeziet op de naleving van de beheersovereenkomst en dat de jaarplannen en jaarverslagen goedkeurt. De algemene stuurgroep bestaat uit vertegenwoordigers van de betrokken kabinetten en administraties en omvat ook een vertegenwoordiging van de lokale besturen: - het kabinet van minister Keulen - het kabinet van minister Bourgeois - het kabinet van minister Leterme - de administratie bestuurszaken - de diensten van het algemeen regeringsbeleid - een vertegenwoordiger VVSG/VVP De administratie maakt uit in welke mate departement, IVA’s of EVA’s vertegenwoordigd zijn. Daarnaast zetelen ook de algemene coördinator en de verantwoordelijken van de entiteiten van het steunpunt in de algemene stuurgroep. De omvang van de algemene stuurgroep wordt beperkt tot een 15-tal personen.

4

Zelfevaluatie SBOV, 2006

augustus ’06

4. Aansturing en overleg

Deel III

29


2) Algemeen secretariaat De algemene stuurgroep wordt ondersteund door een algemeen secretariaat en vormt het centrale aanspreekpunt voor het steunpunt. Het algemeen secretariaat wordt waargenomen door het departement bestuurszaken. 3) Aanspreekpunt per cluster Het meerjarenprogramma is gestructureerd volgens vier clusters: - de cluster Innoverende beleids-, beheersen financiële cycli - de cluster HRM en veranderingsmanagement - de cluster Sturing in netwerken van overheid, non-profit en bedrijf - de cluster Vernieuwde relaties burger en bestuur Per cluster bestaat er een aanspreekpunt in de administratie. Deze figuur maakt deel uit van de algemene stuurgroep en brengt ook verslag uit op de algemene stuurgroep over de voortgang van de projecten binnen de cluster. De promotoren van de onderzoeken binnen het steunpunt rapporteren regelmatig aan het aanspreekpunt over de voortgang van de projecten en spreken ook af hoe het overleg over de projecten georganiseerd wordt. 4) Klankbordgroepen Per project of cluster van projecten wordt een klankbordgroep georganiseerd die het onderzoeksteam adviseert, inhoudelijk feedback geeft op de projecten en een belangrijke rol speelt in het tegensprekelijk debat. De samenstelling en de organisatie van die klankbordgroepen gebeurt in samenspraak tussen het steunpunt en het aanspreekpunt per cluster.

4.2. Aansturing binnen het steunpunt De aansturing binnen het steunpunt gebeurt door volgende actoren en organen: 1) Algemeen coördinator van het steunpunt De algemeen coördinator is het aanspreekpunt voor de algemene stuurgroep en voor het steunpunt in het algemeen. Hij is de eindverantwoordelijke en representeert het steunpunt naar buitenuit. Hij leidt de vergadering van het college van academici. Hij is ook de eindverantwoordelijke voor het financieel management van het steunpunt. De algemeen coördinator is Prof. dr. Geert Bouckaert. 2) Verantwoordelijke per entiteit Elke instelling binnen het consortium wordt geleid door een lid van het ZAP. Zij zijn verantwoordelijk voor het algemeen beleid van de entiteit met betrekking tot het steunpunt, het personeelsmanagement, het financieel management en de interne communicatie. De verantwoordelijken per instelling zijn: - prof. dr. Annie Hondeghem (K.U.Leuven) - prof. dr. Ria Janvier (Universiteit Antwerpen) - prof. dr. Filip De Rynck (Hogeschool Gent) - prof. dr. Hedwig Reynaert (Universiteit Gent) - prof. dr. Johan Ackaert (Universiteit Hasselt) 3) De promotoren en het college van academici Elke onderzoekslijn en project wordt aangestuurd door een promotor, die behoort tot het ZAP. De promotoren zijn: - K.U.Leuven: Prof. dr. Geert Bouckaert, Prof. dr. Annie Hondeghem, Prof. dr. Marleen Brans, Prof. dr. Koen Verhoest - U.Antwerpen: Prof. dr. Ria Janvier, Prof. dr. Peter Bursens

augustus ’06


Deel III

30


- Hogeschool Gent: Prof. dr. Filip De Rynck, prof. dr. Carine Smolders - Universiteit Gent: Prof. dr. Herwig Reynaert - U.Hasselt: Prof. dr. Johan Ackaert Samen vormen zij het college van academici. 4) Doctors-coördinatoren Voor de totaliteit van het steunpunt worden twee halftijdse doctors-coördinatoren aangesteld die instaan van de afstemming van de projecten op resp. lokaal en Vlaams niveau. Hierdoor worden synergieën gestimuleerd. De doctors-coördinatoren zijn: - dr. Ellen Wayenberg - dr. Wouter van Dooren 5) SBOV-secretariaat Het SBOV-secretariaat staat onder leiding van de algemeen coördinator. Het biedt logistieke en organisatorische ondersteuning voor het steunpunt en staat in voor de algemene steunpuntvalorisatie. Het SBOV-secretariaat bereidt de jaarplannen voor alsook de jaarverslagen. 6) Wetenschappelijk adviescomité Om het steunpunt te adviseren i.v.m. de wetenschappelijke waarde en valorisatie van de projecten wordt een wetenschappelijk adviescomité samengesteld, bestaande uit binnenlandse en buitenlandse experten die niet betrokken zijn bij het steunpunt. Voor de binnenlandse experten denken we in het bijzonder aan promotoren van andere steunpunten en Franstalige collega’s. Op die manier kan de kruisbestuiving naar andere beleidsdomeinen en andere regio’s gestimuleerd worden.

augustus ’06


Deel III

31


4.3. Organogram

Figuur 1: Organogram interactie SBOV - Vlaamse besturen

augustus ’06


Deel III

32


Hoofdstuk 5 KWALITEITSBORGING De kwaliteit van het steunpunt wordt gegarandeerd enerzijds door de wijze van aansturing binnen het steunpunt en anderzijds door een systeem van opvolging en rapportering.

5.1. Aansturing binnen het steunpunt In hoofdstuk 4 is de wijze van aansturing binnen het steunpunt reeds besproken. De promotoren van de verschillende onderzoekslijnen en projecten spelen de belangrijkste rol in de kwaliteitsborging van het onderzoek vermits het onderzoek in de lijn van hun expertise ligt. Zij zijn de eerste verantwoordelijken om de onderzoeksmedewerkers te sturen en feedback te geven. Op regelmatige tijdstippen zal het college van academici een globale evaluatie maken van alle onderzoeksprojecten. Indien bepaalde deficiënties worden vastgesteld zal collegiaal bepaald worden hoe dit kan worden bijgestuurd. Door de gedeeltelijke overlapping van de expertise moet het mogelijk zijn om ontsporingen op te vangen. Via het wetenschappelijk adviescomité wordt de algemene wetenschappelijke waarde van het steunpunt door academici extern aan het steunpunt bewaakt.

5.2. Opvolgings- en rapporteringssysteem Binnen het steunpunt wordt er per onderzoekslijn of B-project gewerkt met een opvolgingssysteem. Hierbij worden de verschillende takenpakketten vastgelegd met de gebudgetteerde tijdsduur en doorlooptijd, de daarmee samenhangende af te leveren 'producten' (deliverables). Per onderzoekslijn wordt diverse taken logisch gegroepeerd in ‘onderzoeksfasen’ (zie onderstaande tabel). Een fasering per onderzoekslijn is opgenomen bij de detaillering in hoofdstuk 7. Tabel 5: Fasering onderzoekslijn in onderzoeksfasen Onderzoeksfasen Fase 1: xxx Taak 1.1: xxx Taak 1.2: xxx … Product 1.1: xxx … Fase 2: xxx Taak 2.1: xxx Taak 2.2: xxx … Product 2.1: xxx …

2007 1-6

2007 2008 2008 2009 2009 2010 2010 2011 2011 7-12 13-18 19-24 25-30 31-36 37-42 43-48 49-54 55-60

*

*

Dit overzicht wordt zesmaandelijks bijgewerkt en besproken op het college van academici. Eventuele afwijkingen of bijsturingen worden toegelicht.

augustus ’06

5. Kwaliteitsborging

Deel III

33


De algemene coördinator en de verantwoordelijken per instelling komen 4 keer per jaar samen om de algemene stuurgroep voor te bereiden, operationele zaken te bespreken en de algemene steunpuntvalorisaties voor te bereiden. Op de algemene stuurgroep wordt het jaarplan voor het komende jaar besproken in de maand oktober. Op dat moment worden ook de B-projecten vastgelegd. In de maand maart wordt verslag uitgebracht over het vorige werkjaar a.d.h.v. het jaarverslag. Actor Algemeen coördinator & verantw. entiteiten College academici Algemene stuurgroep Wetenschappelijk adviescomité Klankbordgroepen

Frequentie per jaar 4x 2 x 2x

1 x

2

3 x

4

5

x

Tijdsas (maanden) 6 7 8 x

10 x

11

12

x

x

x x

x

1x Periodiek

9

x x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

Tabel 6: Opvolgingssysteem & frequentie samenkomst actoren

augustus ’06

5. Kwaliteitsborging

Deel III

34


Hoofdstuk 6 MIDDELEN 6.1. Raming van de inzet van personeel Onderstaande tabel geeft een overzicht van de voorziene personeelsallocatie voor de langeen kortetermijnprojecten enerzijds en lokale besturen en Vlaanderen anderzijds. Tabel 7: Personeelsallocatie lange termijn vs korte termijn, lokale besturen vs Vlaanderen Lokale besturen (50%) Vlaanderen (50%)

Totaal VTE

Totaal euro incl overhead

Lange termijn A-projecten: +- 70%

6

6

12

855.250 €

Korte termijn B-projecten: +- 30%

2,5

2,5

5

388.750 €

Totaal

8,5

8,5

17

1.244.000 €

De verdeling van personeelsmiddelen over de diverse entiteiten is weergegeven in onderstaande tabel. Tabel 8: Verdeling personeelsmiddelen over onderzoekslijnen (uitgedrukt in VTE) Onderzoekslijn

K.U.Leuven

Cluster innoverende beleids-, beheersen financiële cycli Kwaliteit, tevredenheid en vertrouwen in de publieke sector 1 Effectiviteit van financiële innovaties in Vlaamse gemeenten en OCMW's 1 Government governance: theoretische en normatieve modellen voor deugdelijk bestuur in de Vlaamse overheid 1 Geïnformeerd beleid: afstemming van vraag en aanbod van kwantitatieve beleidsinformatie en toekomstverkenningen 1 Cluster HRM en veranderingsmanagement Vergrijzing van het overheidspersoneel 1 Centrale aansturing versus decentrale autonomie in personeelsmateries bij de Vlaamse lokale overheden Cluster sturing in netwerken van overheid, non-profit en bedrijf Publiek-publieke en publiek-private samenwerkingsvormen 1 Lokaal beleid in netwerksturing Europeanisering van interbestuurlijke relaties Organisatie en management van regulering 1 Cluster vernieuwde relaties burger en bestuur Burgerparticipatie in Vlaamse steden: Onderzoek naar praktijken van en de opvattingen over de participatieve stedelijke democratie Interactief beleid van de Vlaamse overheid 1 B-projecten pm Totaal 8

U.Antwerpen

Hogeschool Gent/U.Gent

U.Hasselt

totaal

1 1

1

1 1 1

1

1 1 1 1

1 1

pm 2

1

pm

pm 2

pm pm

1 1 5 17

Voor de uitvoering van de langetermijnonderzoekslijnen, wordt een budget voorzien van 855.250 € (incl. overhead, 12 VTE). Voor B-projecten wordt een budget voorzien van 388.750 € (incl. overhead, 5 VTE). De verdeling van deze middelen over de entiteiten is afhankelijk van de prioriteiten die door de opdrachtgever naar voor worden geschoven.

augustus ’06

6. Middelen

Deel III

35


Het beheer van de middelen voor de valorisatie van het globale steunpunt, voor het secretariaat en de centrale coördinatie, gebeurt centraal door het Instituut voor de Overheid. Deze middelen komen evenwel alle entiteiten ten goede. Voor het secretariaat worden hierbij 2 VTE (88.000 €, 1 administratieve verantwoordelijke en 1 verantwoordelijke technische ondersteuning) voorzien, voor de centrale coördinatie 1 VTE doctors (88.000 €, 1 halftijdse voor de coördinatie van projecten ‘lokale besturen’, 1 halftijdse voor de coördinatie van projecten ‘Vlaanderen’).

6.2. Begroting 6.2.1. Algemeen Indicatief jaarbudget: 1.475.000 euro Tabel 9: Globale verdeling jaarlijks budget over ‘kostensoorten’ Totaal budget Valorisatie incl. overhead Secretariaat incl. overhead Centrale coördinatie incl. overhead Totaal projectgelden incl. overhead Lange termijn projecten Korte termijn projecten Totaal kosten incl overhead Overhead 10 % Totaal kosten excl. overhead

per jaar 1.475.000,00 € 55.000,00 € 88.000,00 € 88.000,00 € 1.244.000,00 € 855.250,00 € 388.750,00 € 1.475.000,00 € 134.090,91 € 1.340.909,09 €

VTE

2 1 17 12 5

Valorisatie: Budget: 55.000 euro (incl. 10% overhead). Dit budget wordt gebruikt voor de organisatie van (residentiele) seminaries, onderhoud en verdere ontwikkeling van website, drukkosten nieuwsbrieven, brochures en jaarboek. Secretariaat: Budget: 88.000 euro (incl. 10% overhead). Deze kost dekt de loonkosten van 2 VTE (1 administratieve verantwoordelijke en 1 verantwoordelijke technische ondersteuning). Centrale coördinatie: Budget: 88.000 euro (incl. 10% overhead). Deze kost dekt de loonkosten van 1 VTE doctor (1 halftijdse voor de coördinatie van projecten ‘lokale besturen’, 1 halftijdse voor de coördinatie van projecten ‘Vlaanderen’) Projectgelden: Totaal budget: 1.244.000 euro (incl. 10% overhead). Deze kost dekt de personeelskost en de projectgebonden werkingskosten van 17 VTE (12 VTE voor A-projecten, 5 VTE voor Bprojecten) Voor de uitvoering van de diverse lange termijn onderzoekslijnen (A-projecten), wordt een budget voorzien van 855.250 € (incl. overhead, 12 VTE). Budget per VTE A-project: 71.270,83 euro (incl. 10% overhead, personeel en werking). Voor B-projecten wordt een budget voorzien van 388.750 € (incl. overhead, 5 VTE). Budget per VTE B-project: 77.750 euro (incl. 10% overhead, personeel en werking). De verdeling van deze middelen over de entiteiten is afhankelijk van de prioriteiten die door de opdrachtgever naar voor worden geschoven. De personeelskosten voor de uitvoering van A-projecten kunnen hierbij gereduceerd worden via het eventuele bursaal-statuut en de beperktere anciënniteit van de wetenschappelijk

augustus ’06

6. Middelen

Deel III

36


medewerkers. Voor de uitvoering van B-projecten hebben de medewerkers een hogere gemiddelde anciënniteit, meermaals worden ook doctors ingezet. 6.2.2. Begroting volgens kostencategorieën 2007 Betoelaging Vlaamse overheid (indicatief) Totale kost van het steunpunt Overhead (10%) centrale beheerskosten en algemene exploitatiekosten Werkingskosten (totaal, excl. overhead) Valorisatie (documentatie, drukwerk, …) Kosten mbt soft- en hardware Algemene werkingskosten Specifieke werkingskosten A-project 30% 12 VTE Specifieke werkingskosten B-project 30% 5 VTE Kosten van uitbesteding Kosten personeel (totaal lonen, excl. overhead) A-project 70% 12 VTE B-project 70% 5 VTE Secretariaat Centrale coördinatie

2008

2009

2010

2011

1.475.000€

1.475.000 €

1.475.000€

1.475.000 €

1.475.000 €

1.475.000 €

1.475.000 €

1.475.000 €

1.475.000 €

1.475.000 €

134.090,91 € 134.090,91 € 134.090,91 € 134.090,91 € 134.090,91 €

389.272,73 € 389.272,73 € 389.272,73 € 389.272,73 € 389.272,73 € 50.000 € 50.000 € 50.000 € 50.000 € 50.000,€ pm pm pm pm pm pm pm pm pm pm 233.250,00 € 233.250,00 € 233.250,00 € 233.250,00 € 233.250,00 € 106.022,73 € 106.022,73 € 106.022,73 € 106.022,73 € 106.022,73 € pm

pm

pm

pm

pm

951.636,36 € 951.636,36 € 951.636,36 € 951.636,36 € 951.636,36 € 544.250,00 € 544.250,00 € 544.250,00 € 544.250,00 € 544.250,00 € 247.386,36 € 247.386,36 € 247.386,36 € 247.386,36 € 247.386,36 € 80.000 € 80.000 € 80.000 € 80.000,€ 80.000 € 80.000 € 80.000 € 80.000 € 80.000 € 80.000 €

Algemene toelichting: We gaan ervan uit dat het budget en de verdeling van het budget over de budgetposten gelijk blijft gedurende 5 jaar. We gaan uit van een gemiddelde kostprijs per VTE van € 71.270,83 voor een A-project en € 77.750 voor een B-project. In dit bedrag zit: de loonkost (70%), de werkingskost (30%, incl. projectvalorisatie) en overhead (10%). Tabel 10: Raming verdeling kost per VTE over werking en personeel Personeelskost per VTE Totale personeelskost per VTE incl overhead Overhead 10% Loonkost excl overhead 70% Werkingskost excl overhead 30% Totale kost per VTE excl overhead

A-project 71.270,83 € 6.479,17 € 45.354,17 € 19.437,50 € 64.791,67 €

B-project 77.750,00 € 7.068,18 € 49.477,27 € 21.204,55 € 70.681,82 €

De stijgende loonkosten ten gevolge van anciënniteit en indexaanpassingen worden opgevangen binnen dit budget. Dit impliceert een reductie van de werkingsmiddelen naar de laatste jaren toe. De werkingsmiddelen worden in de tabel niet verder gedetailleerd. Zij omvatten zowel specifieke documentatiekosten en valorisatiekosten (zoals deelname aan nationale en internationale congressen, apparatuur). De overheadkosten worden berekend als 10% op de totaliteit van de loonkosten en de werkingsmiddelen.

augustus ’06

6. Middelen

Deel III

37


6.2.3. Begroting naar deelnemers van het consortium In euro Betoelaging Lange termijn A-projecten K.U.Leuven U.Antwerpen Hogeschool Gent/U.Gent* Te alloceren B-projecten K.U.Leuven U.Antwerpen Hogeschool Gent/U.Gent* U.Hasselt Algemene valorisatie K.U.Leuven Secretariaat K.U.Leuven Centrale coördinatie K.U.Leuven

2007 1.475.000 € 855.250,00 € 570.166,67 € 142.541,67 € 142.541,67 € 388.750 € pm pm pm pm 55.000 € 55.000 € 88.000 € 88.000 € 88.000 € 88.000 €

2008 1.475.000 € 855.250,00 € 570.166,67 € 142.541,67 € 142.541,67 € 388.750 € pm pm pm pm 55.000 € 55.000 € 88.000 € 88.000 € 88.000 € 88.000 €

2009 1.475.000 € 855.250,00 € 570.166,67 € 142.541,67 € 142.541,67 € 388.750 € pm pm pm pm 55.000 € 55.000 € 88.000 € 88.000 € 88.000 € 88.000 €

2010 1.475.000 € 855.250,00 € 570.166,67 € 142.541,67 € 142.541,67 € 388.750 € pm pm pm pm 55.000 € 55.000 € 88.000 € 88.000 € 88.000 € 88.000 €

2011 1.475.000 € 855.250,00 € 570.166,67 € 142.541,67 € 142.541,67 € 388.750 € pm pm pm pm 55.000 € 55.000 € 88.000 € 88.000 € 88.000 € 88.000 €

In euro 2007 2008 2009 2010 2011 Totaal 1.475.000 € 1.475.000 € 1.475.000 € 1.475.000 € 1.475.000 € K.U.Leuven 801.166,67 € 801.166,67 € 801.166,67 € 801.166,67 € 801.166,67 € U.Antwerpen 142.541,67 € 142.541,67 € 142.541,67 € 142.541,67 € 142.541,67 € U.Hasselt pm pm pm pm pm Hogeschool Gent/U.Gent* 142.541,67 € 142.541,67 € 142.541,67 € 142.541,67 € 142.541,67 € Te alloceren B-projecten 388.750 € 388.750 € 388.750 € 388.750 € 388.750 € *: In functie van taaktoewijzing en budgetoptimalisatie, worden de projectmedewerkers formeel tewerkgesteld hetzij bij Hogeschool Gent, hetzij bij Universiteit Gent vanuit een gezamenlijk functioneel overleg.

augustus ’06

6. Middelen

Deel III

38


Hoofdstuk 7 DETAIL ONDERZOEKSLIJNEN (A-PROJECTEN) 7.1. Kwaliteit, tevredenheid en vertrouwen in de publieke sector: kwaliteit en innovatie in de Vlaamse lokale besturen (K.U.Leuven) 7.1.1. Probleemstelling De tijd dat de publieke sector gekenmerkt werd door stabiliteit, onder de vorm van logge, moeilijk manoeuvreerbare hiërarchische bureaucratieën is voorbij. De toenemende verwachtingen vanuit de samenleving maken dat de publieke sector flexibel en gepast moet kunnen reageren op de gestelde uitdagingen (OECD, 1993; OECD, 1995; OECD, 2000). Innovatie is bijgevolg niet langer een exclusief toepasbaar begrip op en een noodzakelijke voorwaarde voor het overleven van organisaties in een profit-omgeving. Innovatie, is ook een uitdaging voor de publieke sector en dit zowel op product, proces als beleidsvlak. De achtergrond van deze innovatiedruk is terug te brengen tot een aantal veranderende uitgangspunten (Lane, 2000; Kickert, 1997; Kettl, 2000): • Economische/budgettaire restricties, waardoor begrippen zoals kostenbewustzijn, efficiëntie en effectiviteit uitgangspunten worden voor overheden, • Een toenemende managementgerichte aanpak, wat zich vertaald heeft in de New Public Management (NPM) beweging, • Veranderingen in de rol en de houding van de burgers. Burgers worden mondiger en de verwachtingen naar de overheid worden steeds groter, wat zich uit in een verhoogde vraag naar kwantiteit en kwaliteit van de dienstverlening. Deze druk wordt het sterkst aangevoeld bij besturen die zich in de eerste lijn tot de burgers verhouden (Gaster & Squires, 2003). Het is in de context van deze uitgangspunten dat de aandacht voor kwaliteit en kwaliteitsmanagement is gegroeid in de publieke sector (Pollitt & Bouckaert, 1995; Bouckaert & Thijs, 2003). Zoals boven beschreven zijn de voornaamste karakteristieken van het nieuwe overheidsmanagement de verschuiving van een legalistische visie op de overheid naar een meer economisch gerichte benadering (de kwantitatief beter werkende overheid). Tevens is de overheid getransformeerd in een cliëntgerichte overheid. Waar de klemtoon vroeger lag op wat de burgers voor de overheid betekenden, wordt nu de vraag gesteld wat de overheid voor de burgers kan betekenen. De spil binnen het huidige overheidsfunctioneren is gericht op de burger-klant, waarbij de klemtoon komt te liggen op de tevredenheid van deze burgerklant (de kwalitatief beter werkende overheid). De invulling van het kwaliteitsconcept heeft gedurende de evolutie in het kwaliteitsdenken een andere invulling gekregen (Ovreveit, 2005). Tijdens deze evolutie van het kwaliteitsdenken kunnen we een dubbele verschuiving vaststellen. Op de eerste plaats stellen we een verschuiving vast naar de klemtoon, van enkel de kwaliteit van een product of een dienst (output) gemeten in objectieve termen (kwaliteitsinspectie en -controle), over het controleren en waarborgen van de productie-/dienstverleningsprocessen (kwaliteitsborging), tot het in rekening brengen van alle aspecten van de organisatie (integrale kwaliteitszorg). Kwaliteitsmanagement wordt hierdoor organisatiemanagement. Deze beweging heeft ook geresulteerd in een aantal kwaliteitsmodellen en -technieken waarin deze evolutie merkbaar is (kwaliteitshandvesten, procesanalyse, kwaliteitshandboeken, ISO, Balanced ScoreCard, EFQM, CAF,…). Een andere verschuiving in de evolutie is het verleggen van de focus van een producentgeoriënteerde invalshoek naar een consumentgeoriënteerde invalshoek. Deze verschuiving introduceert de klant en de notie tevredenheid in het kwaliteitsverhaal (Parasuraman et al., 1985, 1988; Zeithaml et al., 1990).

augustus ’06

Hoofdstuk 7 Detail onderzoekslijnen (A-projecten)

Deel III

39


De origines van dit kwaliteitsdenken moeten worden gesitueerd in de private sector (Pollitt, 1990). Het is vanaf de jaren ’80 dat kwaliteitsmanagement op grote schaal zijn intrede heeft gedaan in de publieke sector. Ook in België is deze dynamiek merkbaar op de verschillende bestuursniveaus. Ook bij de lokale besturen stellen we deze dynamiek vast, toch is dit eerder een tentatief aanvoelen dan een empirische vaststelling en is er vooralsnog geen globaal beeld (Bouckaert & Thijs, 2003). Tevens bestaan er weinig inzichten in het gebruik van deze kwaliteitsmodellen en -technieken in de Vlaamse lokale besturen. Wat is m.a.w. de stand van zaken van de lokale besturen in het werken met deze kwaliteitsmodellen en technieken? Hoe proberen de lokale besturen innovatief te reageren op verwachtingen van de burger/klant? Wat is de visie op kwaliteit en op de rol van de burger/kant? Hoe worden modellen en technieken gebruikt en door wie? Wat is de meerwaarde ervan? Hoe komen deze modellen en technieken de organisatie binnen en worden ze verspreid binnen en buiten de eigen organisatie? Welke rol speelt het kwaliteitsdecreet hierin bij bepaalde OCMW’s, wat is de rol van good practices, netwerken, … 7.1.2. Wetenschappelijke state of the art Innovatie wordt algemeen beschouwd als één van de belangrijkste factoren voor het concurrentieel vermogen van bedrijven en voor het stimuleren van economische groei en tewerkstelling (OECD, 1997). Het is daarom niet te verwonderen dat de meeste innovatiestudies ook in de profit context dienen gesitueerd te worden. Opvallend daarin is de verschuiving van de focus van de industriële sector naar de dienstensector en hiermee samenhangend de herinterpretatie van het puur lineaire model van innovatie, dat loopt van wetenschappelijke ontdekking (fundamenteel onderzoek) over uitvindingen (toegepast onderzoek) naar ontwikkelingen en toepassingen (specifieke vertaling naar producten en processen) (Pelz, 1985; Clark, 1987). Een andere verschuiving is de groeiende aandacht voor de organisatorische aspecten van innovatiecapaciteit (Wat maakt een organisatie een innovatieve organisatie? Wat is een innovatie stimulerende structuur en/of cultuur? Wat is de rol van het management hierbij? ). Hierdoor wordt de link gelegd naar de organisatietheorieën ( Kanter, 1985; Drucker, 1985; Peters 1988). Behoudens de definitie van innovatie, zijn de meeste studies gericht op (1) het definiëren en beschrijven van de soorten innovaties, strategy/policy, service/product, delivery, process or system interaction (Bessant & Grunt, 1985; Starkey & McKinley, 1988; Zaltman et al., 1993x); (2) de aard van de innovatie, incremental, radical, transformative/systemic (Mulgan & Albury, 2003); en (3) het proces van innovatie, gaande van een optionele fase van “uitvinding” (Abernathy et al., 1983), over implementatie binnen de organisatie (Aiken & Hage, 1991; Heap, 1989), tot diffusie over een ruimer geheel van organisaties (Rogers, 1971, 1995 & 2003). Het merendeel van het recent onderzoek concentreert zich op deze derde categorie, waarbij de studie van de implementatie van innovatie binnen de organisatie en de invloed van structuur en cultuur en de diffusie van innovatie over verschillende organisaties beïnvloed wordt door verschillende theoretische stromingen (contingentie theorie, (open)systeemtheorie, institutionalisme). Dezelfde onderzoeksthema’s komen terug in het innovatie-onderzoek in de publieke sector, alleen is dit veel minder in omvang (Mulgan & Albury, 2003; Osborne & Brown, 2005). Onderzoek wordt gevoerd, maar er is een gebrek aan empirisch materiaal en tot op dit ogenblik is het bestaand empirisch onderzoek vooral gericht op bepaalde domeinen binnen de publieke sector; de non-profit sector (Osborne, 1998), scholen en onderwijs en de ziekenhuis- en verzorgingssector (E.U. Publin-project, 2003-2006). Een tweede lacune is het gebrek aan onderzoek over management issues (Osborne, 1998: 68). In België werd een eerste stap in het innovatieonderzoek in de publieke sector gezet door Depré en Van Hassel (in 1972) met een studie over de innovatie in lokale overheden (Aiken et.al, 1972). In het bestaande onderzoek in Vlaanderen, maar ook internationaal, naar kwaliteitsmanagement, is de invalshoek vanuit de innovatieliteratuur onderbelicht gebleven.

augustus ’06


Deel III

40


De studies naar kwaliteitsmanagement in de Vlaamse publieke sector kennen een beperkte traditie tout court (Bouckaert & Vandeweyer, 1999; Bouckaert & Thijs, 2003). Deze studies waren eerder descriptief-exploratief van aard. Hierbij bleven de lokale besturen als afzonderlijke bestuurlaag relatief onderbelicht. Een omvattende beschrijvend-exploratieve studie van het gebruik van kwaliteitsmanagement technieken in het Vlaamse lokale overheidslandschap ontbreekt momenteel. De fragmentaire kennis en inzichten over de verspreiding laten momenteel niet toe om een uitgebreide studie te maken over het gebruik van deze technieken. Daarnaast is het geenszins duidelijk wat de impact is van stimulerende acties op de verspreiding en het aanwenden van deze technieken. We kunnen concluderen dat er weinig kennis (tout court) is over innovatie in de publieke sector. Hoe verloopt de innovatiecyclus in de publieke sector en hoe gebeurt de diffusie van innovatie over organisaties. Tevens is er weinig geweten over de voorwaarden voor innovatie in de publieke sector en over de impact van beleid (regelgeving) op zowel diffusie als implementatie van innovatie. De uitdagingen en doelstellingen voor dit onderzoeksproject situeren zich dan ook op deze vlakken. 7.1.3. Fundamentele en toegepaste vraagstelling Uit de vorige stukken kan de algemene onderzoeksvraag als volgt worden omschreven. “In hoeverre wordt kwaliteitsmanagement -beschouwd als innovatie- in de Vlaamse lokale besturen als een belangrijke uitdaging ervaren en toegepast om aan de veranderende uitdagingen tegemoet te komen en hoe kan deze innovatie worden gestimuleerd?” Deze algemene onderzoeksvraag kan worden opgesplitst in een subonderzoeksvragen, die gegroepeerd kunnen worden in een aantal clusters:

aantal

1. Analyse van kwaliteitsmanagement als innovatie • Hoe kan innovatie worden geoperationaliseerd? • Verschilt innovatie in de privé sector, van innovatie in de publieke sector? • Wat is het innovatieve karakter van kwaliteitsmanagement? • Kwaliteitsmanagement door innovatie of innovatie door kwaliteitsmanagement? • … 2. Analyse van diffusie / verspreiding van kwaliteitmanagement • Hoe verloopt de verspreiding van kwaliteitsinstrumenten en -technieken in de Vlaamse lokale besturen? Hoe verloopt de innovatiecyclus in de publieke sector? • Wie gebruikt instrumenten van kwaliteitsmanagement en wie niet? Wat zijn de kenmerken van deze of gene besturen. • Welke rol speelt wetgeving in de verspreiding van kwaliteitsinstrumenten? • Welke rol spelen netwerking, uitwisselen van good practices in de verspreiding van kwaliteitsinstrumenten? • Hoe gaat men hier in het buitenland mee om? Is er een beleid gericht naar uitwisselen van goede praktijken, stimuleren van kwaliteitsmanagement? • … 3. Analyse van adoptie/implementatie kwaliteitsmanagement in de lokale besturen • Hoe en waarvoor worden instrumenten van kwaliteitsmanagement in lokale besturen gebruikt? • Zijn er verschillen in het gebruik van kwaliteitsmanagementtechnieken? Waarvan zijn deze verschillen afhankelijk? • Worden deze instrumenten als positief ervaren? • Kan kwaliteitsmanagement worden opgelegd, gestimuleerd, hoe en door wie? • …

augustus ’06


Deel III

41


7.1.4. Onderzoeksontwerp 7.1.4.1. Theoretisch kader Eén van de moeilijkheden bij de studie van innovatie is de definitie. Doorheen de onderzoekstraditie werden verschillende perspectieven van innovatie belicht. Om tot een werkbare definitie te komen kunnen deze perspectieven gereduceerd worden tot vier clusters van kenmerken van innovatie. Een eerste kenmerk van innovatie is volgens (Beck & Wistler, 1967) de ‘newness’. Volgens de strikte interpretatie die zij hanteren is innovatie het eerste gebruik (first use). Andere auteurs (Mohr, 1969; Pettigrew, 1973; Zaltman et.al, 1973) pleiten voor een eerder relatieve interpretatie van het begrip. Innovatie wordt dan het eerste gebruik, maar in relatie tot een persoon, een organisatie, een situatie, een samenleving,… Deze relatieve benadering heeft enerzijds het voordeel dat het spectrum wordt uitgebreid en anderzijds dat de verspreiding van innovatie (diffusie) in deze visie een belangrijkere plaats inneemt, waarop we later terugkomen. Een tweede kenmerk van innovatie heeft betrekking op het proces van innovatie en de relatie met de eigenlijke ‘uitvinding’ (invention). Traditioneel werd innovatie beschouwd als een lineair proces (Mole & Elliot, 1987): “the innovation process typically involves a series of stages ranging from the idea of invention, through the product design, development, production, and adoption or use”. Andere auteurs stelden zich vragen bij dit lineair model, en stelden dat het innovatieproces een cyclisch proces was met meerdere leerpunten (Wilson, 1966). Deze kritiek werd aangevuld omdat het lineaire model te statisch was en opgevat werd als eenrichtingsverkeer, en innovatie daarentegen moet gezien worden als multidimensioneel en in vele richtingen evoluerend (Pelz, 1985; Clarck, 1987, Rogers, 1995 & 2003, Mulgan & Albury, 2003). Waar de meeste auteurs het over eens zijn is dat innovatie geen eenmalig iets is, maar betrekking heeft op een gans proces. De discussie wordt wel gevoerd of het stadium van de uitvinding inherent deel uitmaakt van het proces of niet. Dit kenmerk hangt nauw samen met het eerste kenmerk. Vertrekkende van de strikte interpretatie maakt uitvinding inherent deel uit van het proces. Bij de relatieve benadering ligt de klemtoon op het proces van opname van de nieuwe ideeën in de organisatie en de vertaling naar producten of diensten (Knight, 1967; Aiken & Haige, 1971). Een derde kenmerk van innovatie is dat het zowel een proces als een resultaat kan zijn (Kimberly, 1981). De meeste studies zijn gericht op het proceskarakter van innovatie (Thompson, 1965; Pettigrew, 1973). Toch is het zeker even interessant om de resultaten van dit proces te bekijken. Er hoeft hier zeker geen keuze gemaakt te worden, beide perspectieven kunnen worden beoogd. Het laatste kenmerk van innovatie heeft betrekking op verandering en een discontinuïteit in de organisatie. Met discontinuïteit wordt bedoeld dat er een verandering optreedt in het werken, denken, handelen, product, dienst van de organisatie die een zekere breuk met vroeger inhoudt (Robert & Weis, 1988). Deze verschillende componenten samen vormen de definitie van (een) innovatie. Osborne (1998) verwoordt dit treffelijk. “Innovatie is de introductie van iets- al dan niet in relatieve termen- nieuws (newness) in een organisatie door de toepassing van nieuwe inzichten en ideeën. Dit proces brengt een verandering teweeg in het onderwerp zelf (product, dienst, wijze van dienstverlening,…) en/of in de ruimere omgeving (organisatie of samenleving)”. Door het hanteren van deze definitie als uitgangspunt worden de verschillende kenmerken van innovatie opgenomen in dit onderzoek. Hiermee wordt aansluiting gevonden bij de

augustus ’06


Deel III

42


belangrijke strekkingen uit de onderzoekstraditie naar innovatie. Innovatie kan op deze manier in conceptuele termen benaderd worden vanuit de innovatiecyclus. Mulgan en Albury (2003) brengen een vier fasen model aan om deze cyclus te beheersen en aan te moedigen. Innovation cycle 2 Incubating and prototyping 1

3

Generating Possiblities

Replication and scaling up 4 Analysing and learning

A framework for fostering innovation (Mulgan & Albury, 2003)

1) In de eerste fase, “het creëren van mogelijkheden voor innovatie” (generating possiblities), wordt gekeken in welke mate de organisatie in staat is om innovatie of innovatieve ideeën te ontwikkelen, op te vangen, te detecteren en te distilleren uit de omgeving. Mulgan en Albury bespreken hier verschillende technieken zoals omgevingsanalyses, thinking out of the box, creatieve denkgroepen en geven voorbeelden hoe een organisatie naar structuur en cultuur receptief en gevoelig te maken voor innovatie. Vooral deze laatste bedenking is zeer interessant omdat hiermee de koppeling wordt gemaakt met de organisatietheorie (zie verder). Toch sluit deze eerste fase heel sterk aan bij wat we eerder als de fase van de uitvinding (invention) hebben beschreven en waar onze aandacht in dit onderzoeksproject in eerste instantie niet naar toe gaat. 2) Ook de tweede fase, “uitwerken en uittesten” (incubating and prototyping) van de innovatie sluit hier sterk bij aan. Hoewel de voorbeelden zoals het opzetten van piloten, simulaties en testprojecten heel interessant zijn, ook in het kader van de publieke sector, valt deze fase eerder buiten de scope van ons onderzoek. 3) De derde fase, het verspreiden van innovaties, is daarentegen interessant voor voorliggend onderzoek. Deze fase beschrijven de auteurs zelf als: “It is perhaps neither in generating possibilities nor in processes for developing and testing ideas where the public sector is weakest, but in finding effective ways of replicating, mainstreaming and scaling up successful pilots and prototypes”. Welke mechanismen heeft de publieke sector om innovaties te verspreiden en ingang te doen vinden. Een eerste instrument is het opleggen van innovatie door het in wet-/decreetgeving te gieten. De vraag kan gesteld worden of het ook anders kan. Kunnen innovaties worden verspreid door het verspreiden van goede praktijken, het stimuleren van bechmarking,…? Deze fase draagt met de vraag hoe ruim verspreid de innovatie reeds is een hoog descriptief gehalte in zich. Maar heeft langs de andere kant ook een exploratief-verklarende inslag door het beschrijven en verklaren van de wijze waarop (en waarom) de diffusie zo verloopt. Deze fase sluit aan bij de diffusietheorieën, waarvan het werk van Rogers (1971, 1995, 2003) het meest invloedrijke is. Volgens Rogers zijn er vijf verschillende (overlappende) categorieën van organisaties te onderscheiden wat betreft het opnemen van innovaties. Hij spreekt over (1) First movers or pioneers, (2) Early adopters, (3) Followers, (4) Laggards en (5) Resisters.

augustus ’06


Deel III

43


Diffusion process of innovation (Rogers, 1995, 2003)

a d o p t i o n

late adopters innovation A

innovation B

early adopters

Time

Het diffusie-onderzoek heeft reeds een lange traditie opgebouwd en op vele domeinen zijn studies uitgevoerd. Rogers (2003: 44-45) geeft een overzicht van de belangrijkste: 20% van de studies gaan over de verspreiding van nieuwe landbouwtechnieken, 16% zijn studies over marketing, 15 % betreffen studies over communicatie en nieuwe technologieën. “Public Administration” wordt in voetnoot ondergebracht bij de categorie ‘andere’. Binnen de publieke sector is er weinig onderzoek verricht naar het verloop van innovatie (beschrijvend) en naar het waarom, bijvoorbeeld de invloed van wet en regelgeving of andere incentives op het verloop van de diffusie (exploratief-verklarend). 4) Bij de opname van een innovatie door een organisatie maakt Rogers vervolgens een onderscheid tussen implementatie (werkelijke gebruik) en adoptie. Dit is tevens een element dat terugkomt in de vierde fase van het model van Mulgan en Albury, de analysis and learning. Ook hier stellen zij een lacune vast in het onderzoek. Worden innovaties daadwerkelijk opgenomen in de organisatie? Hoe wordt er mee aan de slag gegaan? Wat maakt dat organisaties hiermee aan de slag gaan? Wordt er geleerd uit fouten en uit het proces (dubble-loop learning)? Weke innovatie werkt, waar en waarom? Hier bevinden we ons op het terrein van de organisatietheorieën. Binnen deze theorieën worden een aantal factoren beschreven die maken dat een organisatie ontvankelijk is voor de introductie van een innovatie en de succesvolle uitwerking van de innovatie. Deze factoren kunnen ondergebracht worden in 3 grote clusters. Organisatiestructuur blijkt een eerste belangrijke factor te zijn voor de opname van innovatie. Organische structuren zouden ontvankelijker zijn voor innovatie, omdat ze relatief flexibel en makkelijk aanpaspaar zijn (Hage, 1999; Kanter, 1983; Rogers, 1995). Deze structuren hebben een platte hiërarchische opbouw, een gedecentraliseerde beslissings- en controle bevoegdheid, participatief leiderschap, horizontale communicatielijnen en inspraak van medewerkers,… (Burns & Stalker, 1961; Thompson, 1965). Een tweede cluster van factoren heeft betrekking op de interne organisatiecultuur. Binnen deze literatuur zijn drie grote thema’s bekeken (organisatiegrootte, leiderschap en de werkinrichting). Op het vlak van de organisatie werd er veel onderzoek gevoerd naar de relatie tussen de organisatiegrootte en de capaciteit om te innoveren (Mansfield, 1963; Becker & Stafford, 1967; Mohr, 1969; Da Rocha et.al., 1990, Damanpour, 1996). Een ander thema binnen deze organisatiecultuur is het leiderschap. Er bestaat weinig twijfel over de sleutelpositie die het topmanagement inneemt. Verschillende rollen werden beschreven. Zo is er de rol van directeur-manager die de voorwaarden en mogelijkheden voor innovatie moet creëren (Kamm, 1995; Boeker, 1997). Of de facilitator, die innovatie

augustus ’06


Deel III

44


ondersteunt, wat zich ook vertaalt in de cultuur van de organisatie (Hage and Aiken, 1967; Hage 1980). De laatste leiderschapsrol verschilt van de vorige in de zin dat het innovatief leiderschap niet noodzakelijk op topniveau moet worden gesitueerd (Schon, 1963; Fischer et al., 1986). Een derde factor in de organisatiecultuur is de werkorganisatie. Deze factor is nauw verbonden met de organisatorische structuur, maar de focus is ruimer en gericht naar de innovatiecapaciteit bij de medewerkers. De specialisaties van de medewerkers, de werkinrichting (multidisciplinaire teams) (Zaltman et al.,1973; Abernathy & Utterbach, 1988), de complexiteit van de werkprocessen (Aiken & Hage, 1971; Doudeyns & Haymann, 1993), en de communicatie (Poole, 1981 & 1983a-b). Deze factoren van organisatiestructuur en interne organisatiecultuur kunnen we plaatsen onder de noemer innovatiecapaciteit van een organisatie. Naast organisatiestructuur en de interne organisatiecultuur (de innovatiecapaciteit van een organisatie), vormt de externe omgeving van de organisatie een andere factor voor de innovatie. Het probleem van vele organisatiestudies is dat ze organisaties beschouwen alsof ze bestaan en opereren in vacuüm. Desalniettemin is het aantal studies dat de belangrijkheid en de impact van de omgeving op de organisatie hoog acht groeiende, maar ontbreekt het vaak aan empirisch-verklarend materiaal (Mohr, 1969 & 1987; Abernathy & Utterbach, 1988). De invloed vanuit andere theorieën is zeker bij deze studies merkbaar. Vanuit de economische literatuur speelt de druk van de markt een belangrijke rol op profit-organisaties (Kamien & Schwartz, 1982; Nelson, 1993). Maar ook invloeden uit netwerktheorieën (Powell et al., 1996; Robertson, 1996) en contingentietheorieën zijn voelbaar (Ashley & Van de Ven, 1983). Deze externe omgevingsfactoren zijn te benoemen als innovatiedruk. Innovation in organization theory innovation pressure

innovation capacity

innovation

Adoption

Implementation

De concepten innovatiecapaciteit en innovatiedruk (met de onderliggende variabelen) vormen een goed aangrijpingspunt om een diepgaande verklarende analyse te doen van de mate van implementatie in een bepaalde setting, anders gezegd onder een bepaalde druk en in een bepaalde structuur en cultuur. In onderstaande figuur worden de verschillende theoretische modellen aan elkaar gekoppeld, tot een algemeen theoretisch kader van waaruit het onderzoek kan worden opgezet.

augustus ’06


Deel III

45


Algemeen theoretisch kader Innovation cycle 2 Incubating and prototyping 1

3

Generating Possiblities

Replication and scaling up 4 Analysing and learning

A framework for fostering innovation (Mulgan & Albury, 2003)

Innovation in organization theory innovation pressure

p e r c e n t

innovation

Adoption

Diffusion process of innovation (Rogers, 1995, 2003)

innovation capacity

Implementation

a d o p t i o n

late adopters innovation A

innovation B

early adopters

Time

7.1.4.2. Onderzoeksmethodologie Eenheid van analyse en focus Omdat het onderzoeksopzet uitgaat van een algemene onderzoeksvraag ( “In hoeverre wordt kwaliteitsmanagement -beschouwd als innovatie- in de Vlaamse lokale besturen als een belangrijke uitdaging ervaren en toegepast om aan de veranderende uitdagingen tegemoet te komen en hoe kan deze innovatie worden gestimuleerd”) die kan opgesplitst worden in meerdere deelvragen zullen in het onderzoek verschillende onderzoeksmethoden worden ingezet. Zoals uit de algemene onderzoeksvraag blijkt heeft het onderzoek de Vlaamse lokale besturen als eenheid van analyse. Hieronder vallen de 308 Vlaamse gemeenten en OCMW’s, maar ook de 5 Vlaamse provincies. De focus op de lokale besturen laat toe om een interessant beeld te krijgen over de verspreiding van kwaliteitsmodellen en -technieken over een groot aantal organisaties in een vergelijkbare context. Bijkomend biedt deze focus de mogelijkheid om leereffecten tussen gemeente en OCMW te bekijken. Een derde voordeel is dat via het kwaliteitsdecreet voor de welzijnsvoorzieningen (1997) een groot aantal lokale besturen verplicht is geworden om tegen 2005 kwaliteitshandboeken aan te maken. Interessant is te bestuderen wat het effect geweest is op de diffusie en hoe de curve verloop (innovatoren die reeds voor het decreet bezig waren met deze handboeken, snelle volgers die met ingang van de wetgeving dadelijk op de kar gesprongen zijn en de organisaties die uitstellen tot het laatste moment). Verloopt deze diffusiecurve anders dan de verspreiding van andere modellen en technieken waar stimuli, zoals benchmarking, benchlearning via netwerken, good practices, conferenties,… is verlopen? Onderzoeksopzet en dataverzameling Na een uitgebreide literatuurstudie in zowel de innovatieals de kwaliteitsmanagementliteratuur ter ondersteuning van het theoretisch kader en de opmaak augustus ’06


Deel III

46


van de vragenlijsten zal een survey worden afgenomen bij de 308 Vlaamse gemeenten en OCMW’s en de 5 provinciebesturen. In eerste instantie zal via dit survey-onderzoek enerzijds (descriptief-exploratief) gekeken worden naar de houding t.o.v. kwaliteitsmanagement, de invulling van en visie op het kwaliteitsconcept, maar ook naar de diffusie van kwaliteitsmanagementmodellen en technieken in de Vlaamse lokale besturen, de ervaring naar duur/voorgeschiedenis en appreciatie met kwaliteitsmodellen. Deze survey zal ruim worden opgevat zodat in generieke zin gepeild wordt naar ondernomen initiatieven om het kwaliteitsniveau van de organisatie te verhogen en de relatie met de burger/klant te verbeteren. Op deze manier wordt naast een inventaris, ook een input gegeven voor de opmaak (aanvulling) van een databank met goede praktijken. Daarnaast worden in deze survey variabelen (evaluatief-exploratief) bevraagd die deel uitmaken van de concepten innovatiecapaciteit (organisatiestructuur en -cultuur) en innovatiedruk en/of variabelen die een indicatie geven van de mate van adoptie of implementatie van de modellen en de technieken. Deze variabelen kunnen dienen als extra input voor de case-selectie. De bevindingen van deze survey kunnen dienen om een eerste inschatting te maken van de diffusie, maar ook van de impact van regelgeving en/of andere incentives op de verspreiding. Gekoppeld aan een beknopte buitenlandse studie over de manier waarop diffusie wordt gestimuleerd kunnen belangrijke beleidsrelevante aanbevelingen worden gedaan naar de toekomst. Om het evaluatief-verklarende luik van het onderzoek in te vullen wordt in tweede instantie op basis van de informatie uit de survey een gerichte case-selectie onder de Vlaamse lokale besturen mogelijk. Op elk van de cases wordt het theoretisch model van innovatie in het kader van de organisatietheorieën toegepast en wordt geanalyseerd welke rol innovatiedruk en innovatiecapaciteit hebben op de mate van implementatie en het gebruik van de innovatie. Binnen de geselecteerde cases zullen het proces en de resultaten van innovatie worden bekeken aan de hand van document-analyse en diepte-interviews (descriptief). Daarnaast zal naast gerichte surveys binnen de cases naar (1) innovatiecapaciteit en naar (2) de mate van implementatie, ook gezocht worden naar (3) innovatiedruk via interviews om zo een verklaring te geven van de innovatie en de implementatie van de innovatie. 7.1.5. Valorisatie Het onderzoeksopzet is zo opgevat dat binnen de lijnen van dit beleidsgericht onderzoeksproject zowel tegemoet kan worden gekomen aan de beleidsgerichte behoeften vanuit de lokale besturen, als aan vastgestelde lacunes in het wetenschappelijk onderzoek in dit domein. Het onderzoeksproject voorziet daarom outputs en valorisaties op het vlak van (1) wetenschappelijke outputs (2) beleidsrelevante valorisering naar ondersteuning en kennisdeling, (3) beleidsgerichte outputs naar rapportering. (1) Wetenschappelijke outputs Tussentijds zullen de bevindingen resulteren in artikelen in de gerenomeerde vaktijdschriften en wetenschappelijk papers die voorgesteld worden op bijvoorbeeld het jaarlijks congres van EGPA (European Group of Public Administration) of binnen het recent opgerichte panel rond innovation in public management binnen IRSPM (International Research Society for Public Management). Het onderzoek moet leiden tot een doctoraat. (2) Beleidsrelevante output naar ondersteuning en kennisdeling 1. Een inventarisatie van de bestaande praktijken in het Vlaamse lokale overheidslandschap betreffende het gebruik van kwaliteitsmodellen en technieken; 2. vanuit deze inventarisatie databanken met goede praktijken creëren, die bench learning moeten toelaten;

augustus ’06


Deel III

47


3. integratie van de databank met de bestaande portaalsite www.kwaliteitsnetwerk.be (samenwerking MVG - Instituut voor de Overheid - SBOV) die uitgebouwd wordt tot een virtueel kenniscentrum 4. virtueel kenniscentrum aanvullen met netwerken om de uitwisseling van ervaringen en goede praktijken mogelijk te maken. Bestaande netwerken (netwerk kwaliteit MVG http://www2.vlaanderen.be/personeelsbeleid/kwaliteit/index.htm en Kwaliteitsnetwerk lokale besturen http://soc.kuleuven.be/io/kwal/index.htm ondersteunen. 5. via de ondersteuning en verdere uitbouw van kwaliteitsnetwerken leereffecten tussen de verschillende organisaties mogelijk maken; 6. instrumenten ontwikkelen om organisaties te ondersteunen bij het opzetten van een kwaliteitsaanpak, gebaseerd op de succes-en faalfactoren uit de bestaande praktijken; 7. koppeling met Lokale kwaliteitsconferenties, Vlaamse innovatieprijs. (3) beleidsgerichte outputs naar rapportering 1. Rapport over kwaliteitsmanagement als innovatie in de publieke sector 2. Rapport over de stand van zaken van kwaliteitsmanagement modellen en -technieken in de Vlaamse lokale besturen. 3. Rapport over de netwerken en modellen om leereffecten tussen organisaties te organiseren in het buitenland 4. Rapport over het gebruik van modellen en technieken tegen de achtergrond van innovatiedruk en -capaciteit. 7.1.6. Tijdstabel Onderzoeksfasen

2007 1-6

2007 2008 2008 2009 2009 2010 2010 2011 2011 7-12 13-18 19-24 25-30 31-36 37-42 43-48 49-54 55-60

Fase 1: Literatuurstudie Fase 2: Survey-onderzoek Fase 3: Case-studies Fase 4: Synthese Rapportering

7.1.7. Uitvoerders K.U.Leuven, Instituut voor de Overheid Coördinatie: Prof. dr. Geert Bouckaert Uitvoering: Nick Thijs (1 VTE, 2007-2011) 7.1.8. Beperkte bibliografie Abernathy, W. & J. Utterbach (1988), paterns of industrial innovation’ in (eds) M. Tushman & W. Moore, Readings in the Management of innovation, Ballinger, Cambridge, Mass. Abernathy, W., K.Clark & A. Kantrow (1983), Industrial Renaissance, Basic Books, New York Aiken, M. & J. Hage (1991), ‘Organic organisations and motivation’ in Sociology (5), pp.63-82 Aiken et.al (1972), Innovation in local government. A comparative study of forty-four Belgian townships, Belgian productivity agency, . Beck, S. & T. Wistler (1967), ‘Innovative Organizations: a select view of current theory and research’ in Journal of business (40), pp.462-469. Becker, S. & F. Stafford (1967), ‘Some determinants of organizational success’ in Journal of business (40), pp.511-518

augustus ’06


Deel III

48


Bessant, J. & M. Grunt (1985), Management and Manufacturing Innovation in the United Kingdom and West Germany, Gower, Aldershot. Boeker, W. (1997), Strategic change: the influence of managerial characteristics and organizational growth’ in Academy of Management Journal (40,1) Bouckaert, G. & Thijs, N. (2003) ‘Kwaliteit in de overheid: een inleidend handboek voor kwaliteitsmanagement in de publieke sector o.b.v. een internationaal comparatieve studie’. Gent, Academia Press, 529 p. Bouckaert, G. & S. Vandeweyer (1999) Kwaliteit in de Overheid, Die Keure, Brugge Clark, P.(1987), Anglo-American Innovation, de Gruyter, Berlin Damanpour, F. (1996), ‘Organizational complexity and innovation’ in Management Science (42,5),pp.693-716 Da Rocha, A., C. Christensen & N. Paim (1990), ‘Characteristics of innovative firms in the Brazilian computer industry’ in Journal of product innovation management (7,2), pp.123-134

Doudeyns, M. & E. Haymann (1993), ‘Statistical indicators of innovation’ in Economic Trends, (September), pp.113-123 Drucker, P.(1985), Innovation and Entrepreneurship, Heinemann, London

Fischer, W., W. Hamilton, C. McLaughlin & R. Zmud (1986), ‘The elusive product champion’ in research Management (29,3), pp.13-16 Gaster, L. and Squires A. (2003) Providing quality in the public sector. Maidenhead: Open University Press, 292 Heap, J. (1989), The management of innovative design, Cassell London Kamien, M. & N. Schwartz (1982), Market structure and innovation, Cambridge University Kamm, J. (1995), Integrative approach to managing innovation, Lexington Books, Lexington, Mass. kanter, R. (1985) The change masters, Unwin, London Kickert, W. (ed.) (1997) Public management and administrative reform in Western Europe. Cheltenham: Edward Elgar Kettl, D. (2000) The global public management revolution: a report on the transformation of governance, Washington, DC: The Brookings Institution. Kimberly, J.(1981), ‘Managerial innovation’ in (eds) P. Nystrom & W. Starbuck, Handbook of organizational design, pp.84-104. Knight, R.(1967), ‘Corporate innovation and entrepreneurship’ in Journal of Product Innovation Management (9,4), pp.284-297 Lane, J.(2000) New public management. London, Routledge, 242 p. Mansfield, E. (1963), Size of firm market structure and innovation, in journal of Political Economy; 71:556-576 Mohr, L; (1969), ‘Determinants of innovation’ in American Political Science Review (63), pp.11-126 Mole, V. & D, Elliot (1987), Enterprising Innovation: An alternative Approach, Frances Pinter, London

Mulgan, G. & D. Albury (2003), Innovation in the public sector, Prime Ministers Office, Strategy Unit, London; Nelson, R. (1993), National Innovation Systems, Oxford university Press, New York OECD (1993) Public Management Developments, Survey 1993, Paris, OECD, 196 p. OECD (1995) Governance in transition. Public management reforms in OECD countries, OECD, Parijs OECD (1997) Oslo Manual. The measurement of scientific and technological activities. Proposed guidelines for collecting and interpreting technological innovation data, OECD, Eurostat, Luxembourg OECD (2000) Government of the Future, 236 p. Osborne, S. (1998), Voluntary organizations and innovation in public services, Routledge, London Osborne, S. & K. Brown (2005), Managing chance and innovation in public service organizations, Routledge, London. Ovreveit, J. (2005) ‘Public service quality improvement’. in Lynn, L., and. Pollitt, C. (eds.); The Oxford handbook of public management. Oxford: Oxford university press, 789 p.

Parasuraman, A., Berry, L. and Zeithaml, V. (1985) ’A conceptual model of service quality and its implications for future research’, Journal of Marketing, pp. 41-50 Parasuraman A., Zeithaml V. and Berry L. (1988) ’Servqual: a multiple-item scale for measuring consumer perceptions of service quality’, Journal of Retailing, 1, pp. 12-40 Pelz, D. (1985), ‘Innovation complexity and the sequence of innovatory stages’ in Knowledge: creation, diffusion, utilazation, 1985, pp.397-414

augustus ’06


Deel III

49


Peters, T. (1988), Thriving on chaos, Mcmillan, London Pettigrew, A. (1973), Politics of organizational decision making, Tavistock, London Pollitt, C. (1990) Doing business in the Temple? Managers and quality assurance in the public sector, Public Administration, 2 (4), pp. 435-452 Pollitt, C. and Bouckaert, G. (Eds.) (1995) Quality improvement in European public services: concepts, cases and commentary, Sage Publications, London, 190 p. Pollitt, C. and Bouckaert, G. (2004) Public management reform. London: Oxford, 2004, p.314. Poole, M.(1981), ‘Descission development in small groups I: a study of multiple sequences in decision making’ in Communication Monographs (50), pp.1-24 Poole, M. (1983a), ‘Descission development in small groups II: a study of multiple sequences in decision making’ in Communication Monographs (50), pp.206-232 Poole, M. (1983a), ‘Descission development in small groups III: a study of multiple sequences in decision making’ in Communication Monographs (50), pp.321-341 Powell, W., K. Koput & L. Smith-Doew (1996), ‘inter-organizational collaboration and the locus of innovation: networks of learning in bio-technology’ in Administrative Science Quarterly (41,1),pp.116-145 Robert, M. & A. Weiss (1988), The innovation formula, Ballinger, Cambridge, Mass. Robertson, M., J. Swann & S. Newell (1996), ‘The role of networks in the diffusion of technological innovation’ in journal of management studies (33,3), pp.333-359 Rogers, E. (1962), Diffusion of Innovation, New York: Free Press Rogers, E. (1995), Diffusion of Innovation, 4th ed.,New York: Free Press Rogers, E. (2003), Diffusion of Innovation, 5th ed.,New York: Free Press Schon, D. (1963), ‘Champions for radical new inventions’ in Harvard Business Review (March/April), pp.77-86 Starkey, K. & A. McKinley (1988), Organizational innovation, Avebury, Aldershot Thijs, N. & Staes P. (2005) ’The Common Assessment Framework in European Public Administrations. A state of affairs after five years’. Eipascope. 3: 41-49. Thijs, N. & Staes P. (2006, forthcoming) Applying the Common Assessment Framework in Europe. In: de Lancer Julnes, P., Berry, F. and Aristigueta, M. (Eds.) International handbook of practice based performance management, Sage Thijs, N. & Staes, P. (2006). Quality Management as an instrument for Bottom-up European regulation, Paper presented at the conference: A PERFORMING PUBLIC SECTOR: THE SECOND TRANSATLANTIC DIALOGUE, Leuven (Belgium), 1-3 June 2006, 29 p. Thompson, V. (1965), ‘Bureaucracy and innovation’ in Administrative Science Quarterly (10), pp.1-20; van Dooren W., Thijs, N., and Bouckaert, G. (2004) ’Quality management and management of quality in the European public administrations’. in: Löffler E., and M. Vintar (Eds.), Improving the quality of East and Western European public services. Hampshire: Ashgate, pp. 91-106. Wilson, J. (1966), ‘innovation in organizations: notes towards a theory’ in (ed.) J. Thompson, Approaches to organizational design, pp.193-218 Zaltman, G., R. Duncan & J. Holbek (1973), Innovation and Organizations, John Wiley, New York; Zeithaml, V., Parasuraman, A. and Berry, L. (1990) Delivering quality service. Balancing customer perceptions and expectations, The Free Press, New York, 226 p.

augustus ’06


Deel III

50


7.2. Effectiviteit van financiële innovaties in Vlaamse gemeenten en OCMW's (K.U.Leuven) 7.2.1. Probleemstelling De financiële administratie in lokale besturen heeft de afgelopen decennia verschillende functies gediend. In het begin van de twintigste eeuw was de organisatie en reorganisatie van de financiële transfers naar de ‘ondergeschikte’ besturen een reden om vanuit het centrale gezag vooral de controlefunctie te benadrukken. Na WOII, en vooral vanaf de jaren ’60 kregen we een expansie van de lokale dienstverlening. Functioneel-economische classificatieschema’s en input/output tabellen werden de normerende kaders. Deze statistische finaliteit werd geënt op de controlefinaliteit. Vanaf de jaren 1980 kreeg de managementfunctie van het financieel systeem centrale aandacht met de New Public Management beweging (NPM) (Bouckaert, 2006: 99-100). Lokale besturen voeren nieuwe financiële instrumenten in met een dubbele ambitie. Ze willen enerzijds verantwoording kunnen afleggen over resultaten en over de financiële gezondheid van het bestuur en anderzijds de efficiëntie en de effectiviteit van het bestuur verhogen. Hiertoe evolueren ze naar een dubbele boekhouding, kostprijsberekening, meerjarenplanning en prestatiebegrotingen. De modernisering van de financiële cyclus is geen louter technische oefening. Nieuwe vormen van financiële en niet-financiële informatie moeten zo goed mogelijk afgestemd worden op de noden van de verschillende gebruikers. Begroting, boekhouding en audit moeten de beleidsen beheerscyclus optimaal ondersteunen. Internationaal gezien is er sinds enkele decennia een evolutie naar resultaatgericht financieel management (Pollitt & Bouckaert, 2004). Zo hebben verschillende landen de techniek van dubbel boekhouden in de lokale besturen ingevoerd, bijvoorbeeld in Finland, Frankrijk, Nederland, Zwitserland en het Verenigd Koninkrijk (Lüder & Jones, 2003). In de Nederlandse gemeenten kent men het dubbel boekhouden, de meerjarenplanning en de programmabegroting. Andere landen zetten ook stappen in die richting. In de Duitse staat Noord Rijn Westfalen bijvoorbeeld zullen de lokale besturen vanaf 2009 werken met een accrual-gebaseerde productbegroting en een dubbele boekhouding. Internationale organisaties zoals de OESO en het Public Sector Committee van de International Federation of Accountants (IFAC) stimuleren deze evoluties in resultaatgericht financieel management. In de academische wereld zijn er, net als in de praktijk, enerzijds sceptici die vooral de beperkingen van New Public Management benadrukken en anderzijds ‘believers’ die in kaart brengen hoe resultaatgerichte hervormingen optimaal ingevoerd kunnen worden. Vanaf de jaren ’90 volgde ook Vlaanderen de internationale trends naar meer resultaatgericht financieel management, met verschillende mate van succes. De subsidiestromen van Vlaanderen naar de lokale besturen, bijvoorbeeld werden meer en meer gekoppeld aan prestaties en effecten (vb. Sociaal Impulsfonds). Dit systeem is intussen echter afgevoerd. Eind jaren ‘80 werd de financiële meerjarige beleidsplanning in gemeenten ingevoerd. Half de jaren ‘90 startte de invoering van een algemene boekhouding naast de budgettaire boekhouding (NGB). Ook de financiële systemen van de OCMW’s werden gereorganiseerd zodat kosten en activiteiten meer centraal zouden komen staan (dubbele boekhouding, activiteitencentra, budgethouderschap, meerjarenplanning, beleidsnota gekoppeld aan financiële nota). Het Gemeentedecreet (2005) heeft de ambitie het financiële systeem van de gemeenten verder te moderniseren onder andere door de invoering van de functie van financieel beheerder, de strategische meerjarenplanning die jaarlijks vertaald wordt in een financiële nota en strategische nota, budgethouderschap en een externe audit commissie. Op 5 juli 2006 heeft het Vlaams Parlement ook het miniaugustus ’06


Deel III

51


OCMW-decreet goedgekeurd. De maatregelen wat financiën aangaat, bleven voorlopig beperkt. De meest in het oog springende nieuwigheid is dat gemeenten met minder dan 20.000 inwoners voortaan geen OCMW-secretaris meer moeten hebben, maar de gemeentesecretaris kunnen inschakelen. Ondanks de verschillende moderniseringsinitiatieven in de Vlaamse lokale besturen, is er nog ruimte voor verbetering. Zo maken de meeste gemeenten hun meerjarige financiële beleidsplannen op na de begrotingsopmaak. Dit illustreert dat de meerjarenplanning nog steeds beschouwd wordt als een bureaucratische last, eerder dan als een instrument voor goed lokaal beleid. De koppeling van de gemeentelijke budgettaire boekhouding en algemene boekhouding leidt tot een complex systeem. De financiële informatie die gerapporteerd wordt, is zeer uitgebreid, maar moeilijk bruikbaar. Er is ook nood aan ratio’s die hanteerbaar zijn voor de publieke sector. Een effectiviteitstoets dringt zich dan ook op, zowel Vlaams als internationaal, zowel beleidsmatig als academisch. In welke mate bereiken initiatieven om de financiële cyclus te moderniseren effect? We zullen niet alleen nagaan of de innovaties ingevoerd worden, maar we zullen ook onderzoeken in welke mate ze gebruikt worden. Dit is de centrale vraag in dit projectvoorstel. 7.2.2. Wetenschappelijke state of the art Verschillende wetenschappers hebben kritische bemerkingen geplaatst bij de invoering van resultaatgericht financieel management (Rubin & Kelly, 2005). Leidt het accrual-gebaseerd begroten en boekhouden gekoppeld aan prestaties en effecten wel tot meer transparantie en een verbeterde verantwoording? Het gebrek van kwaliteitsvolle prestatiegegevens en SMART geformuleerde doelstellingen is één van de belangrijke oorzaken voor het falen van deze hervormingen (Carlin, 2006). Een te sterke focus op het efficiënt produceren van outputs houdt het gevaar in van verkokering. Dit vergt een aanpassing van het systeem om meer horizontale coördinatiemechanismen in te bouwen. Verschillende auteurs hebben benadrukt dat de invoering van een resultaatgerichte financiële cyclus vooral positieve effecten heeft op het interne management. Er zijn echter ook auteurs die in vraag stellen of de NPM-hervormingen daadwerkelijk tot beter management leiden (Carlin & Guthrie, 2000). Het beter onderbouwen van allocatiebeslissingen blijkt nog een moeilijkere oefening. Prestatiegegevens zouden vooral een rol spelen in de voorbereiding van de begroting, eerder dan in de besluitvorming (Jordan & Hackbart, 1999; Melkers & Willoughby, 2005). Het versterken van de transparantie en verantwoording ten aanzien van verkozenen en burgers blijkt ook een grote uitdaging te zijn. Wanneer men een accrual accounting systeem invoert met behoud van de klassieke kasbegroting, dan blijkt de accrual informatie hoofdzakelijk gebruikt te worden als een managementinstrument en minder als instrument om de begrotingsbesluitvorming te ondersteunen (Paulsson, 2006). Ondanks het feit dat verschillende wetenschappers kritische vragen hebben gesteld bij de resultaten van NPM-hervormingen, bestaat er hierover relatief weinig empirisch onderzoek. In de Verenigde Staten is de invoering van resultaatgericht financieel management in lokale besturen meermaals onderzocht. Het ging dan zowel om surveys (Wang, 2000) als om documentenanalyse (Ho & Ni, 2005). Ook op het niveau van centrale overheden is er survey-onderzoek gedaan naar de invoering van financiële innovaties (Näsi & Kohvakka, 2001; Paulsson, 2006). Er is veel aandacht voor de invoering van nieuwe processen en informatiesystemen, maar het meest innovatieve onderzoek kijkt naar het gebruik hiervan en de gevolgen voor de verschillende functies van het financiële systeem. Leiden financiële innovaties tot een beter onderbouwde allocatie van middelen en versterking van de financiële controle? Leiden ze tot een verbeterde verantwoording van de uitvoerende macht

augustus ’06


Deel III

52


ten aanzien van de wetgevende macht? Of worden de innovaties vooral gebruikt om het interne management te versterken? Wat is de stand van zaken van het onderzoek in Vlaanderen? Het e³pos projectteam van de Vlaamse Overheid maakte een evaluatie van de invoering en het gebruik van de OCMWboekhouding. Dit onderzoek toonde leereffecten aan: hoe langer men met het systeem werkt, hoe meer men van oordeel is dat het boekhoudsysteem betere financiële informatie aanlevert (Van Vaerenbergh & Hellebosch, 2005). Kritiek op het systeem betreft vooral een aantal conceptuele problemen en de implementatiestrategie. Aan de Universiteit van Gent, verrichttte men onderzoek naar de invoering van nieuwe instrumenten bij OCMW’s en gemeenten (Christiaens, 2001) . Het Instituut voor de Overheid heeft een lange traditie van beschrijvend en verklarend onderzoek naar hervormingen in de financiële cyclus en de beleidsen beheerscyclus (Bouckaert & Van Nuffel, 2000; Van Reeth, 2002; Bouckaert, De Peuter & Van Dooren, 2003). Het onderzoek dat vanaf 2002 gebeurde binnen het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen gaf een overzicht en evaluatie van internationale praktijken op het vlak van prestatiebegroting, boekhouding, prestatiemeting en performance auditing in centrale/federale overheden (Scheers, Sterck & Bouckaert, 2005; Van Dooren & Sterck, 2006; Sterck & Scheers, 2006; Sterck & Bouckaert, 2006). Er is dus expertise opgebouwd om moderniseringsinitiatieven in kaart te brengen, te verklaren en knelpunten te onderkennen. Het Instituut voor de Overheid heeft ook verschillende onderzoeken gedaan die zich specifiek richtten op lokale besturen zoals de ontwikkeling van een geïntegreerd platform voor monitoring en ondersteuning van lokale besturen (De Peuter & Bouckaert, 2005), de evaluatie van de financiële meerjarenplanning in gemeenten (Bouckaert & Andriessens, 2003) en de ontwikkeling van een administratief handboek voor centrumOCMW’s (Bouckaert & Van Nuffel, 1999). In dit onderzoek willen we voortbouwen op het bestaande Vlaamse en internationale onderzoek. Wat is eigen aan deze studie? Er zijn vijf redenen waarom dit voorstel zich onderscheidt van bestaand onderzoek. Een eerste innovatief aspect is dat het niet enkel de invoering van nieuwe instrumenten bekijkt, maar ook het gebruik en de invloed hiervan op de functies van het financiële systeem. Ten tweede, zullen we niet enkel de verplichte moderniseringsinitiatieven bestuderen, maar ook stappen die gemeenten en OCMW’s vrijwillig hebben ondernomen. Alsdusdanig kunnen we minimalistische en maximalistische scenario’s onderscheiden. Ten derde beschouwen we het financiële systeem zowel als een managementinstrument, een verantwoordingsinstrument en als een tool om allocatiebelissingen te ondersteunen. Daarom zullen we zowel het ambtelijke als het politieke niveau bevragen. Ten slotte, is dit project meer dan een evaluatie van de algemene boekhouding. We bestuderen namelijk ook andere instrumenten die bijdragen tot een resultaatgerichte financiële cyclus. Voorbeelden hiervan zijn de ontwikkeling van prestatiemeetsystemen, strategische planning en meerjarenbegroting en budgethouderschap. Ten vijfde is er een sterk conceptueel verband tussen dit project en het project over kwaliteit en innovatie in lokale besturen (7.1). Deze synergie laat ons toe de bevindingen over financieel management te extrapoleren naar een bredere innovatieagenda. Zo kunnen we de resultaten ook extern valideren. 7.2.3. Fundamentele en toegepaste vraagstelling In dit onderzoek willen we innovaties in financieel management in de Vlaamse gemeenten en OCMW’s beschrijven en verklaren waarom er veranderingen optreden. Op basis van het beschrijvende en verklarende onderzoek kunnen we aanbevelingen formuleren voor de verdere modernisering van begroting, boekhouding en audit. De fundamentele onderzoeksvragen zijn:

augustus ’06


Deel III

53


1. Diffusie van financiële innovaties: in welke mate en hoe zijn financiële moderniseringsinitiatieven verspreid binnen Vlaamse gemeenten en OCMW’s en hoe kunnen we deze diffusie verklaren? 2. Adoptie van financiële innovaties: welke nieuwe financiële procedures en informatiesystemen zijn geïnstalleerd in Vlaamse gemeenten en OCMW’s en welke factoren kunnen de adoptie van deze nieuwe instrumenten verklaren? 3. Implementatie van financiële innovaties: in welke mate worden de nieuwe financiële instrumenten gebruikt in het proces van begrotingsbesluitvorming en uitvoering en wat zijn de gevolgen voor de allocatie van middelen, het beheer en de verantwoording? Deze studie wil ook een antwoord bieden op de volgende toegepaste onderzoeksvragen: 1. Welke instrumenten en informatiesystemen zijn noodzakelijk om het Gemeentedecreet te kunnen implementeren en in welke mate zijn deze al aanwezig in de gemeenten (kloofanalyse)? 2. Welke voorwaarden moeten vervuld zijn om het nieuwe Gemeentedecreet succesvol te implementeren? Welke implementatiestrategie kan best gevolgd worden? (capaciteitsontwikkeling, ICT, leiderschap, piloten,…) Welke rol kan de Vlaamse overheid spelen in het stimuleren van de modernisering van het financiële instrumentarium in gemeenten en OCMW’s? 3. Wat is de stand van zaken en effectiviteit van de modernisering van de financiële cyclus in de OCMW’s en welke zijn de kritische faal- en succesfactoren voor verandering? 4. Wat zijn de belangrijkste verschillen tussen gemeenten en OCMW’s en is het mogelijk te evolueren naar een uniform financieel instrumentarium? 7.2.4. Onderzoeksontwerp 7.2.4.1.

THEORETISCH KADER

Multifunctionaliteit van het financiële systeem Financieel management in de publieke sector is een onderwerp dat in verschillende academische disciplines aan bod komt, zowel theoretisch als toegepast. “Accountants approach budgeting from the perspective of how well budgets represent assets and liabilities. Economists want to know how public sector allocations resemble or differ from market allocations, and they wonder about the equity of budgetary outcomes and the neutrality of taxation. Political scientists want to know who gets what and why. Public administrators want to know whether all the appropriate alternatives were considered in making the decisions (Rubin, 1988: 7-8).” Om een volledig beeld te krijgen van de veranderingen in de financiële cyclus moeten we evolueren van een multidisciplinaire naar een interdisciplinaire aanpak. In dit onderzoek zullen we de begrotingsliteratuur koppelen aan de innovatieliteratuur. Het uitgangspunt van de begrotingsliteratuur is de multifunctionaliteit van de financiële cyclus. Hervormingen leiden tot verschuivingen in de functies van het financiële systeem. De vraag rijst hoe de verschillende, soms concurrerende functies van een financieel systeem een harmonieus geheel kunnen vormen. Schick (1966) was één van de eerste auteurs die in de jaren ’60 de verschillende functies van de begroting in de Verenigde Staten omschreef. Hij definieerde de drie kernfuncties van de begroting als volgt: beheer, planning en controle. Deze verschillende functies stellen andere eisen aan de begrotingsformat. Caiden (1988) benadrukte dat economische, maatschappelijke en ideologische evoluties geleid hebben tot de uitbreiding van de verwachtingen die men stelt aan een begrotingssysteem. Een begrotingssysteem moet dan ook uiteenlopende doelen dienen: een antwoord bieden op lange-termijn issues (planning), economische fluctuaties op korte termijn opvangen (flexibiliteit), de economische stabiliteit behouden, specifieke allocatiebeslissingen binnen de

augustus ’06


Deel III

54


algemene begrotingsdoelstellingen kaderen (integratie) en de uitvoering van activiteiten beheersen en evalueren (evaluatie). De assumptie is dat de verschillende begrotingsfuncties in evenwicht moeten zijn. Dit is volgens Wildavsky (1978) dan ook de reden waarom het zo moeilijk is om af te stappen van het traditionele, éénjarige en incrementele line-item begroten. Dit systeem is namelijk zeer eenvoudig en slaagt er zeer goed in de verschillende functies te combineren, ondanks duidelijke tekortkomingen op het vlak van beleid en management. Wildavsky (1978: 105) beschreef de verschillende, soms tegenstrijdige begrotingsfuncties als volgt: “Budgeting is supposed to contribute to continuity (for planning), to change (for policy evaluation), to flexibility (for the economy) and to provide rigidity (for limiting spending).” In dit onderzoek willen we dan ook nagaan hoe financiële innovaties in de lokale besturen het begrotingsproces beïnvloeden. We onderzoeken hoe financiële innovaties de praktijk van begrotingsvoorbereiding, budgettaire besluitvorming en uitvoering van de begroting veranderen. Hierbij staan drie vragen centraal: (1) Worden de financiële innovaties gebruikt bij de allocatie van middelen? (2) Worden de financiële innovaties gebruikt in het interne management? (3) Hebben de financiële innovaties een invloed op de verantwoording die het bestuur aflegt? Innovatiecyclus In dit onderzoek beschouwen we de invoering van een nieuw financieel instrumentarium als een innovatie. Osborne (1998) defineerde innovatie als “de introductie van iets-al dan niet in relatieve termen- nieuws in een organisatie door de toepassing van nieuwe inzichten en ideeën.” “Dit proces brengt een verandering teweeg in het onderwerp zelf (product, dienst, wijze van dienstverlening,…) en/of in de ruimere omgeving (organisatie of samenleving).” Met deze definitie sluiten we aan bij de belangrijke strekkingen uit de onderzoekstraditie naar innovatie. We onderscheiden vier centrale fasen in de innovatiecyclus (Figuur 2). Traditioneel werd innovatie beschouwd als een lineair proces, maar andere auteurs stelden dat innovatie een cyclisch proces is met meerdere leerpunten (Wilson, 1966). De verschillende stappen in de innovatiecyclus vormen een interessant uitgangspunt voor onderzoek. Ten eerste kan men de context van de innovatie in kaart brengen: welke externe factoren creëren innovatiedruk? Ten tweede kan men het innovatieproces bestuderen: welke strategie volgen organisaties om te innoveren? Ten derde kan men onderzoeken in welke mate de innovatie verspreid is en in welke mate organisaties de stap zetten om nieuwe instrumenten in te voeren (vb. dubbele boekhouding, budgethouderschap). De adoptie van een innovatie betekent echter niet dat de innovatie ook gebruikt wordt in de praktijk (Rogers, 2003). Ten vierde kunnen we dus nog nagaan of de innovatie daadwerkelijk geïmplementeerd is en wat de invloed hiervan is op de verschillende functies van het financiële systeem. Het onderscheid tussen adoptie en implementatie is analytisch zeer nuttig. Beyer and Trice (1982) gebruikten de concepten adoptie en implementatie om het gebruik van sociaal wetenschappelijk onderzoek te analyseren. Het werd ook toegepast in onderzoek naar het gebruik van prestatiegegevens in de overheid (De Lancer Julnes & Holzer, 2001; Van Dooren, 2006). We zullen het toepassen op de financiële cyclus.

augustus ’06


Deel III

55


1.Context van innovatie

Beslissing tot innovatie

2. Innovatieproces

3. Diffusie en adoptie van innovatie

4. Implementatie van innovatie

Leren uit innovatie

Figuur 2: De innovatiecyclus.

augustus ’06


Deel III

56


(1) Context van innovatie Waarom moderniseren overheden hun financiële systemen en welke omgevingsfactoren beïnvloeden deze keuze? Lüder (1994) ontwikkelde een contingentiemodel om boekhoudkundige hervormingen te verklaren. De afhankelijke variabele in dit model is het resultaat van het innovatieproces. De onafhankelijke variabelen zijn: (1) stimuli (financiële druk, financiële schandalen), (2) maatschappelijke structurele variabelen, (3) politieke structurele variabelen en (4) administratieve structurele variabelen. Daarnaast zijn er ook drie clusters van interveniërende variabelen: (1) verwachtingen van de publieke opinie, (2) verwachtingen en veranderingsgedrag van politieke actoren en (3) verwachtingen en veranderingsgedrag van ambtelijke actoren. (2) Innovatieproces Hoe kunnen we de juiste omgeving creëren voor innovatie? Financiële hervormingen dragen een belangrijk aspect van veranderingsmanagement in zich mee. Hervormingen kunnen op verschillende manieren geïmplementeerd worden. Dit is geen neutrale keuze. De innovatiestrategie is een belangrijke verklarende variabele voor het resultaat van de hervorming. Wat is het optimale niveau van coördinatie en hoeveel middelen maken we vrij voor innovatie? Wat is het belang van ambtelijk en politiek leiderschap? Kiezen we voor de ‘big bang’ of eerder voor de incrementele hervorming? Wie zijn de relevante stakeholders en hoe kan je ze betrekken bij verandering? Een evenwichtige implementatiestrategie is een noodzakelijke maar onvoldoende voorwaarde voor een succesvolle hervorming. (3) Diffusie en adoptie van innovatie In welke mate is de innovatie verspreid en hebben organisaties stappen gezet om nieuwe instrumenten in te voeren? Welke mechanisme heeft de publieke sector om innovaties te verspreiden en ingang te doen vinden. Een eerste instrument is het opleggen van innovatie door het in wet-/decreetgeving te gieten. Maar kan het ook anders. Kunnen innovaties worden verspreid door het bekendmaken van goede praktijken, het stimuleren van benchmarking,…? Volgens Rogers (2003) zijn er vijf verschillende (overlappende) categorieën van organisaties te onderscheiden wat betreft het opnemen van innovaties. Hij spreekt over (1) First movers or pioneers, (2) Early adopters, (3) Followers, (4) Laggards en (5) Resisters (4) Implementatie van innovatie Tenslotte gaan we na in welke mate organisaties nieuwe instrumenten ook daadwerkelijk gebruiken en opnemen. Wat is de invloed van de adoptie van nieuwe instrumenten op de verschillende functies van het financiële systeem? De onderliggende assumptie die aan de grondslag ligt van resultaatgerichte begrotingshervormingen is dat de invoering van het nieuwe instrumentarium leidt tot een verbeterde operationele efficiëntie, een versterkte verantwoording naar de verkozenen en burgers en een meer onderbouwde allocatie van middelen. In dit onderzoek willen we nagaan in welke mate er wijzigingen optreden in de allocatie van middelen, in het interne management en in de verantwoording als gevolg van innovatie en welke verklaringen hiervoor aan de basis liggen. Zo bijvoorbeeld kan een wijziging in de informatie-inhoud en de structuur van begrotingsdocumenten en de rekeningen belangrijke gevolgen hebben op het discours van de begrotingsbesluitvorming en de verantwoording. Hierover is de literatuur echter verdeeld. Sommige auteurs menen dat de structuur van de begroting een belangrijke invloed heeft op de besluitvorming (Mosher, 1954; Fenno, 1968). Andere auteurs menen dat de besluitvorming niet gedreven wordt door de begrotingsformat. Het opnemen van prestatiegegevens in de begrotingsdocumenten garandeert niet dat deze informatie gebruikt wordt in de besluitvorming omwille van het politieke karakter van de besluitvorming (Broom, 1995). Verklarend model Om de innovatie in de financiële cyclus te verklaren, laten we ons enerzijds inspireren door de structuratietheorie van Giddens (1979) en anderzijds door theorieën van innovatie. augustus ’06


Deel III

57


De structuratietheorie werd eerder al toegepast op begrotingshervormingen (Macintosh & Scapens, 1990; Roberts & Scapens, 1985: Van Reeth, 2002). De centrale hypothese is dat een hervorming van de financiële cyclus meer succes zal hebben naarmate de hervorming de dominante actoren ondersteunt in communicatie en betekenisgeving, machtsuitoefening en legitimering. De structuratietheorie van Giddens gaat uit van een wisselwerking tussen sociale structuren en acties. De interactie tussen agenten wordt mogelijk gemaakt en geconditioneerd door sociale structuren, maar wordt er niet volledig door gedetermineerd. Agenten hebben namelijk ook een vrije wil. Sociale structuren zijn zowel de voorwaarde voor actie als het gevolg van interacties tussen agenten. De wisselwerking tussen structuur en actie gebeurt aan de hand van modaliteiten, namelijk schema’s van interpretatie, faciliteiten en normen. In de innovatietheorieën worden drie belangrijke clusters van verklarende variabelen voor innovatie aangedragen (supra). Organisatiestructuur blijkt een eerste belangrijke factor te zijn voor de opname van innovatie. Organische structuren zouden ontvankelijker zijn voor innovatie, omdat ze relatief flexibel en gemakkelijk aanpaspaar zijn. Een tweede cluster van factoren heeft betrekking op de interne organisatiecultuur. Binnen de literatuur zijn drie grote thema’s bekeken: organisatiegrootte, leiderschap en de werkinrichting en innovatiecapaciteit bij medewerkers. Organisatiestructuur en -cultuur vomen de capaciteit van een organisatie om te innoveren. Daarnaast vormt de externe omgeving van de organisatie een verklarende factor voor innovatie. Deze externe omgevingsfactoren zijn te benoemen als innovatiedruk. We zullen gebruik van het contingentiemodel van Lüder om innovatie te verklaren vanuit de omgevingsfactoren. Hoe zullen we de adoptie van een financiële innovatie operationaliseren? Ten eerste gaan we na in welke mate er nieuwe procedures ontwikkeld zijn. Een verandering in de begrotingskalender en in de bevoegdheden van de verschillende actoren, bijvoorbeeld kan een belangrijke impact hebben op de begrotingsbesluitvorming. Ten tweede onderzoeken we of er nieuwe vormen van informatie (vb. meerjarige informatie, kostprijsgegevens, prestatiegegevens, balans, …) in het financiële systeem geïntroduceerd worden. Hoe operationaliseren we de implementatie van een innovatie? We gaan na in welke mate de innovatie daadwerkelijk gebruikt wordt en of er verschuivingen optreden in de functies van het financiële systeem. Zo kunnen we ons afvragen of de begroting geheroriënteerd wordt naar een managementinstrument of eerder naar een verantwoordingsinstrument? Figuur 3 illustreert het verklarende model dat zowel geïnspireerd is door organisatietheorieën, door de structuratietheorie van Giddens (structuur en actie) als door het contingentiemodel van Lüder (innovatiedruk vanuit de omgeving). De concepten innovatiecapaciteit en innovatiedruk geven een aangrijpingspunt om een diepgaande verklarende analyse te doen naar de mate van implementatie in een bepaalde setting, anders gezegd onder een bepaalde druk en in een bepaalde structuur en cultuur.

augustus ’06


Deel III

58


Stimuli Organisatiecultuur

Maatschappelijke variabelen innovatiedruk

innovatiecapaciteit

Politieke variabelen

Organisatiestructuur

Administratieve variabelen innovatie

Adoptie

Wijzigingen in procedures Wijzigingen in informatiesystemen

Implementatie

Gebruik in management Gebruik in verantwoording Gebruik bij allocatie van middelen

Figuur 3: Verklarend model.

Concreet willen we onderzoeken in welke mate innovatiedruk enerzijds en innovatiecapaciteit anderzijds aanwezig zijn en een verklaring bieden voor wijzigingen in de informatie-inhoud van het financiële systeem en de financiële procedures. Vervolgens gaan we na of de innovatie gebruikt wordt en een invloed heeft op de dominante functies van het financiële systeem en de achterliggende normen. Dit zullen we toepassen op verschillende actor-niveau’s: zowel op het ambtelijke niveau als het politieke niveau. 7.2.4.2.

METHODOLOGIE

Eenheid van analyse Het onderzoek heeft betrekking op de Vlaamse gemeenten en OCMW’s. Vanuit een beleidsperspectief is het erg interessant om gemeenten en OCMW’s te vergelijken omdat dit mogelijkheden biedt om te leren van elkaar. Daarnaast krijgen we ook de kans om te verkennen of een uniform financieel instrumentarium voor gemeenten en OCMW’s haalbaar is. Ook vanuit een academisch perspectief, is de vergelijking tussen gemeenten en OCMW’s relevant. De OCMW’s hebben immers al een aantal innovaties ingevoerd die in de gemeenten nog niet geïmplementeerd zijn, zoals het budgethouderschap. We kunnen dus de begrotingsbesluitvorming met én zonder nieuwe financiële instrumenten vergelijken. Gemeenten en OCMW’s zijn ook andere types van organisaties met een ander type van dienstverlening. Het is boeiend om na te gaan wat het effect hiervan is op het begrotingsproces. De focus van het onderzoek zijn de initiatieven om de financiële cyclus te moderniseren en te koppelen aan de beleidsen beheerscyclus. Dit omvat niet alleen de wettelijk verplichte hervormingsinitiatieven, maar ook de projecten die gemeenten en OCMW’s zelf ondernomen hebben. Dataverzameling Ervaring met onderzoek naar hervormingen in overheidsmanagement heeft uitgewezen dat om de realiteit van de hervormingen werkelijk te vatten er nood is aan een mix van onderzoeksmethoden, zoals survey, literatuurstudie, analyse van primaire documenten (vb. begrotingen, jaarverslagen,…) en face-to-face interviews. Deze mix heeft ook het voordeel dat de zwaktes van de ene methode (vb. documentenanalyse brengt enkel het officiële verhaal in beeld, interviews zijn 'obtrusive' en kunnen leiden tot sociale wenselijkheid),

augustus ’06


Deel III

59


gecompenseerd worden door de sterktes van een andere methode (vb. documentenanalyse is 'unobtrusive', interviews geven ook informatie over de informele toestand). Aansluitend bij de bestaande onderzoekstraditie, zullen we een survey afnemen bij 308 Vlaamse gemeenten en OCMW’s. Het is de bedoeling om zowel het ambtelijke als het politieke niveau te bevragen. De survey biedt de mogelijkheid om de praktijk van financieel management in de lokale besturen in kaart te brengen, verschillen tussen besturen aan te geven en verklaringen te zoeken. De survey geeft ook een eerste beeld van de gevolgen van de hervormingen, die we vervolgens verder zullen onderzoeken in diepgaande casestudies. De inventarisatie van goede praktijken en de invloed hiervan op het begrotingsproces vormt belangrijke informatie voor beleidsmakers, zowel op lokaal als op Vlaams niveau. De databank van lokaal financieel management zal ook de basis vormen voor de selectie van de gevalstudies. Aan de hand van documentenanalyse en semi-gestructureerde face-toface interviews toetsen we de verklaringen voor innovatie en bestuderen we in de diepte wat de effecten van de hervormingen zijn. Op basis hiervan formuleren we kritische succesfactoren voor de modernisering van de financiële cyclus in de lokale besturen. Om de bevindingen te valideren, passen we het verklarende model toe op een buitenlands voorbeeld, namelijk de ervaringen in Nederlandse gemeenten. Al in de jaren ’80 ondernam de Nederlandse overheid het initiatief om de financiële informatievoorziening zo in te richten, dat deze meer dienstbaar zou zijn aan de gemeentelijke besturing en bedrijfsvoering (BBI: beleidsen beheersinstrumentariumproject) (van Helden, 1998). Dit leidde uiteindelijk tot de invoering van een productenbegroting. Een van de valkuilen van de productenbegroting was echter dat het college en de raad overstelpt werden door gegevens waar zij onvoldoende mee uit de voeten konden. In 2003 is het Besluit Begroting en Verantwoording in werking getreden. Het uitgangspunt was een betere afstemming van de informatievoorziening op de behoeften van de verschillende doelgroepen. Er werd gekozen voor een programmabegroting in een meerjarig perspectief. Per programma moet men drie vragen beantwoorden: (1) “Wat willen we?”, (2) “Wat gaan we hiervoor doen?” en (3) “Wat gaat het kosten?”. Ook op vlak van audit zijn de Nederlandse gemeenten in beweging. Per 1 januari 2006 dienen alle gemeenten over een onafhankelijke rekenkamer of een rekenkamerfunctie te beschikken. De gemeenten voeren ook een dubbele boekhouding, die kan aangevuld worden met een cost accounting systeem. De wetgever voorziet richtlijnen over rapportering, maar de gemeenten bepalen zelf hoe ze de boekhouding organiseren. Omdat in de Nederlandse gemeenten zeer veel initiatieven genomen zijn om de financiële cyclus meer resultaatgericht te maken is het zeer boeiend de gevolgen hiervan te bestuderen. We willen namelijk verklaren waarom diffusie, adoptie en implementatie van innovatie tot stand komt. Naast het toetsen van het verklarende model, biedt deze casestudy ook de mogelijkheid voor Vlaanderen om te leren van buitenlandse ervaringen. 7.2.5. Valorisatie 7.2.5.1.

WETENSCHAPPELIJKE VALORISATIE

De effectiviteit van financiële hervormingen staat ook internationaal hoog op de agenda. Steeds meer overheden ondernemen namelijk hervormingsinitiatieven, maar er bestaat relatief weinig empirisch onderzoek naar de effecten van deze hervormingen. Het is dan ook belangrijk de onderzoeksresultaten ook internationaal te verspreiden (vb. op de jaarlijkse conferentie van de European Group of Public Administration, de tweejaarlijkse conferentie van het Comparative International Government Accounting Research netwerk, de jaarlijks conferentie van de Association of Budgeting and Financial Management, de tweejaarlijkse conferentie van het European Institute of Advanced Studies in Management). Dit biedt ook

augustus ’06


Deel III

60


de mogelijkheden om de onderzoeksresultaten in internationale tijdschriften te publiceren. Daarnaast zullen de resultaten gepubliceerd worden in onderzoeksrapporten. We voorzien de volgende vormen van wetenschappelijke valorisatie: - Onderzoeksrapporten: o Internationaal benchmarkingrapport: “Wat kunnen internationale trends in lokaal financieel management betekenen voor Vlaanderen?” o Vlaams benchmarkingrapport: “Stand van zaken van financieel management in Vlaamse gemeenten en OCMW’s. Resultaten van een survey” o Rapport casestudies Vlaanderen: “Adoptie en implementatie van innovaties in de financiële cyclus. Een verklarende analyse van het gebruik van innovaties in de financiële cyclus aan de hand van Vlaamse casestudies.” o Rapport casestudies Nederland: “Financiële innovaties in Nederlandse lokale besturen. Verklaringen voor adoptie en implementatie.” - Publicaties in internationale tijdschriften - Voorstelling resultaten op internationale congressen (EGPA, CIGAR, ABFM, EIASM,….) 7.2.5.2.

BELEIDSGERICHTE VALORISATIE

Het spoor lokale financiën en financieel management heeft als missie beleidsgericht onderzoek te verrichten en aanbevelingen te formuleren om te evolueren naar een resultaatgerichte financiële cyclus in de Vlaamse lokale besturen. Het onderzoek naar de effectiviteit van financiële hervormingen in de lokale besturen, heeft als doel een inventarisatie te maken van moderniseringsinitiatieven in de financiële cyclus in Vlaamse gemeenten en OCMW’s. Naar het beleid rapporteren we over de stand van zaken van resultaatgericht financieel management in lokale besturen en formuleren we aanbevelingen naar de toekomst. Op basis hiervan zullen we een databank ontwikkelen van beste praktijkvoorbeelden voor financieel management in Vlaanderen. We bespreken de resultaten van deze benchmarking in kleine interactieve workshops met vergelijkbare lokale besturen; Dit biedt kansen voor besturen om te leren van mekaar en verbeteracties te formuleren. In het onderzoek hebben we ook aandacht voor internationale praktijkvoorbeelden, onder andere Nederland. We zullen de kennis over deze buitenlandse ervaringen delen en we identificeren kritische faal- en succesfactoren voor hervormingen zodat besturen kunnen leren van elkaar en van het buitenland. We voorzien de volgende vormen van beleidsgerichte valorisatie: Formulering van beleidsaanbevelingen voor de implementatie van het Gemeentedecreet Bespreking van resultaten benchmarkingrapport in kleine interactieve workshops met vergelijkbare lokale besturen om te leren van mekaar, verbeteracties te formuleren en een netwerk lokaal financieel management uit te bouwen - Beleidsrapportering over de stand van zaken van financieel management in lokale besturen en beleidsaanbevelingen naar de toekomst - Voorstelling van benchmarking rapport en beste praktijken op een breed toegankelijke studiedag - Organisatie van een interactieve workshop: definiëring van faal- en succesfactoren voor de implementatie van financiële hervormingen aan de hand van enkele beste praktijken - Formulering van beleidsaanbevelingen om te leren uit beste praktijken in Vlaanderen - Interactieve workshop: wat kunnen we leren van evoluties in lokaal financieel management in Nederland? -

augustus ’06


Deel III

61


7.2.6. Tijdstabel Onderzoeksfasen

2007 1-6

2007 2008 2008 2009 2009 2010 2010 2011 2011 7-12 13-18 19-24 25-30 31-36 37-42 43-48 49-54 55-60

FASE I: Literatuurstudie FASE II: Survey FASE III: Casestudies Vlaanderen FASE IV: Casestudies Nederland FASE V: Synthese Rapportering

Fase I: Literatuurstudie: - Inventarisatie bestaand onderzoek - Schetsen van internationale context a.h.v verschillende buitenlandse voorbeelden - Operationaliseren beschrijvende en verklarende variabelen Fase II: Survey bij Vlaamse gemeenten en OCMW’s: Opmaak vragenlijst en testen van de vragenlijst in een selectie van besturen en bij experts (e³pos, VVSG, …) - Afnemen survey - Verwerken en analyseren van resultaten survey -

Fase III: Casestudies in Vlaanderen: - Selectie van de casestudies en documentenanalyse - Face-to-face interviews - Verwerking en analyse van resultaten casestudies Fase IV: Casestudies in Nederland Selectie van de casestudies en documentenanalyse Face-to-face interviews Verwerking en analyse van resultaten casestudies

-

Fase V: Synthese Synthese onderzoeksresultaten en aanbevelingen voor Vlaanderen

-

7.2.7. Uitvoerders K.U.Leuven, Instituut voor de Overheid Coördinatie: Prof. dr. Geert Bouckaert Uitvoering: Miekatrien Sterck (1 VTE, 2007-2011) 7.2.8. Beperkte bibliografie Beyer, J.M. & Trice, H.M. (1982). The utilization process: a conceptual framework and synthesis of empirical findings. Administrative Science Quarterly, 27(4), 591-622. Bouckaert, G. & Van Nuffel, L. (1999). Nieuw OCMW-beleid: scenario voor modernisering. Brugge: die Keure. Bouckaert, G. & Andriessens, E. (2003). Financiële meerjarenplanning in gemeenten: een evaluatiestudie. Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen.

augustus ’06


Deel III

62


Bouckaert, G. & Van Nuffel, L. (2000). Financieel overheidsmanagement: Internationale tendensen van begroting, boekhouding en audit. Brugge: die Keure. Bouckaert, G., De Peuter, B. & Van Dooren, W. (2003). Meten en vergelijken van lokale bestuurlijke ontwikkeling: een monitoringsysteem voor het lokaal bestuur in Vlaanderen. Brugge: die Keure. Bouckaert, G. (2006). Gemeentelijk financieel management in het nieuwe Gemeentedecreet: Komt loontje om zijn boontje?. In F. Schram & E. Wayenberg (Eds.), Het Vlaamse Gemeentedecreet. Tussen continuïteit en vernieuwing (pp. 99-115). Brugge: Vanden Broele. Broom, C. (1995). Performance-Based Government Models: Building A Track Record. Public Budgeting & Finance, 15(4), 3-17. Caiden, N. (1988). Shaping things to come. Super-budgeters as heroes (and heroines) in the latetwentieth century. In I. Rubin (Ed.), New directions in budget theory (pp. 43-58). Albany, NY: State University of New York Press. Carlin, T. (2006). Victoria’s Accrual Output Based Budgeting System - Delivering as promised? Some empirical evidence. Financial Accountability & Management, 22(1), 1-19. Carlin, T. & Guthrie, J. (2000). A review of Australian and New Zealand Experiences with Accrual output based budgeting. Paper presented at the third bi-annual conference of the International Public Management Network. Sydney Australia, 4-6 March. Christiaens, J. (2001). Converging New Public Management Reforms and Diverging Accounting Practices in Flemish Local Governments. Financial Accountability & Management, 17(2), 153-170. De Lancer Julnes, P. & Holzer, M. (2001). Promoting utilization of performance measures in public organizations: an empirical study of factors affecting adoption and implementation. Public Administration Review, 61(6), 650-665. De Peuter, B. & Bouckaert, G. (2005). De optimalisering van de gemeentebegroting als ex ante evaluatie-instrument: naar een functionele herindeling en de integratie van financiële en nietfinanciële gegevens. Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. Fenno, R. R. (1968). The Impact of PPBS on the Congressional Appropriation Process. In R. L. Chartrand, K. Janda & M. Hugo (Eds.), Information Support, Program Budgeting and the Congress (pp. 175-194). New York: Spartan. Giddens, A. (1979). Central problems in social theory. Action, structure and contradiction in social analysis. Berkeley, CA: Berkeley University Press. Ho, A. & Ni, A. (2005). Have cities shifted to Outcome-Oriented Performance Reporting? A content analysis of city budgets. Public Budgeting & Finance, 25(2), 61-83. Jordan, M. & Hackbart, M. (1999). Performance budgeting and performance funding in the states: a status assessment. Public Budgeting & Finance, 19(1), 68-88. Lüder, K. (1994). The contingency model reconsidered: experiences from Italy, Japan and Spain. In E. Buschor & K. Schedler (Eds.), Perspectives on performance measurement and public sector accounting (pp. 1-15). Bern, Switzerland: Paul Haupt Publishers. Lüder, K. & Jones, R. (Eds.) (2003). Reforming governmental accounting and budgeting in Europe. Frankfurt am Main, Germany: Fachverlag Moderne Wirtschaft. Macintosh, N. B. & Scapens, R.W. (1990). Structuration theory in management accounting. Accounting, Organizations & Society, 15(5), 455-77. Melkers & Willoughby (2005). Models of performance measurement use in local governments: understanding budgeting, communication and lasting effects. Public Administration Review, 65(2), 180-190. Mosher, F. C. (1954). Program budgeting: theory and practice. Chicago: Public Administration Service. Näsi, S. & Kohvakka, J. (2001). Perceived Usefulness of Accrual Accounting Information in Central Government Agencies in Finland - A Survey Study. Paper presented at the Annual Conference of the European Accounting Association in Athens. Osborne, S. (1998). Voluntary organizations and innovation in public services. London: Routledge. Paulsson, G. (2006). Accrual accounting in the public sector: experiences from the central government in Sweden. Financial Accountability & Management, 22(1), 47-62. Pollitt, C. & Bouckaert, G. (2004). Public Management Reform. A Comparative Analysis (2nd ed.). Oxford: Oxford University Press.

augustus ’06


Deel III

63


Roberts, J. & Scapens, R.W. (1985). Accounting systems and systems of accountabilityunderstanding accounting practices in their organizational contexts. Accounting, Organizations & Society,10(4), 443-56. Rogers, E. (2003). Diffusion of Innovation (5th ed.). New York: Free Press. Rubin, I. (Ed.) (1988). New Directions in Budget Theory. Albany: State University of New York Press. Rubin, I. & Kelly, J. (2005). Budget and Accounting Reforms. In E. Ferlie, L.E. Lynn Jr. & C. Pollitt (Eds.), The Oxford Handbook of Public Management (pp. 639-590). Oxford: Oxford University Press. Schick, A. (1966). The Road to PPB: the Stages of Budget Reform. Public Administration Review, 26(4), 234-258. Scheers, B., Sterck, M. & Bouckaert, G. (2005). Lessons from Australian and British Reforms in Results-oriented Financial Management. OECD Journal on Budgeting, 5(2), 133-162. Sterck, M. & Scheers, B. (2006). Trends in performance budgeting in seven countries. Public Productivity and Management Review (Forthcoming). Sterck, M. & Bouckaert, G. (2006). International Audit Trends in the Public-sector. Internal Auditor (Forthcoming). Van Dooren, W. & Sterck, M. (2006). Financial Management Reforms after a Political Shift: a Transformative Perspective. International Journal of Productivity and Performance Management (Forthcoming). Van Helden, J. (1998). A review of the policy and management instruments project for municipalities in the Netherlands. Financial Accountability & Management, 14(2), 85-104. Van Reeth W. (2002). The Bearable Lightness of Budgeting. An Explorative Research on the Uneven Implementation of Performance Oriented Budget Reform. Unpublished Doctoral Dissertation. Leuven, Belgium: Katholieke Universiteit Leuven. Van Dooren, W. (2006). Performance measurement in the Flemish Public Sector: a Supply and Demand Approach. Unpublished Doctoral Dissertation. Leuven, Belgium: Katholieke Universiteit Leuven. Van Vaerenbergh, V. & Hellebosch, R. (2005). Evaluatie nieuwe OCMW-boekhouding. Binnenband, 10(45), 27-29. Wang, X. (2000). Performance measurement in budgeting: a study of county governments. Public Budgeting and Finance, 20(3), 102-118. Wildavsky, A. (1978). A budget for all seasons. Why the traditional budget lasts. Public Administration Review, 38 (6), 501-509. Wilson, J. (1966). Innovation in organizations: notes towards a theory. In J. Thompson (Ed.), Approaches to organizational design (pp.193-218). Pittsburgh, PA: University of Pittsburgh Press.

augustus ’06


Deel III

64


7.3. Government governance: theoretische en normatieve modellen voor deugdelijk bestuur in de Vlaamse overheid (K.U.Leuven) 7.3.1. Probleemstelling ‘Deugdelijk bestuur in de overheid’ of ‘government governance’ wordt naar analogie met corporate governance in de private sector omschreven door de Nederlandse overheid als: “het waarborgen van de onderlinge samenhang van de wijze van sturen, beheersen, toezicht houden van een organisatie, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van beleidsdoelstellingen, alsmede het daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van belanghebbenden” (Ministerie van Financiën, 2000)5. Standaarden van deugdelijk bestuur zijn: ‘betrouwbaarheid en voorspelbaarheid, openheid en transparantie, efficiëntie en effectiviteit, en integriteit’. Deze waarden moeten worden weerspiegeld in en gewaarborgd worden via (1) organisationele structuren en processen, (2) rapporteringslijnen in het systeem en naar stakeholders toe, en (3) in gedragsnormen (bijv. voor raden van bestuur) (Hepworth CIPFA 2003). Binnen de Vlaamse overheid is deugdelijk overheidsbestuur een belangrijke politieke prioriteit voor de Vlaamse regering (Bourgeois, Beleidsbrief Bestuurszaken 2006), zoals ondermeer aangegeven door de recente oprichting van een taskforce rond dit thema. Mede onder impuls van de operatie ‘beter bestuurlijk beleid’ is er ruime belangstelling voor processen en structuren van aansturing, opvolging en verantwoording (bijv. koppeling van beleids-, beheers-, contract en financiële cycli). Ook internationaal is er een tendens om de principes van ‘government governance’ te expliciteren in procedures en codes; en dit zowel vanuit internationale organisaties (OECD 2005), regeringen (Canada, Ierland, Australië, Verenigd Koninkrijk, Denemarken) als vanuit audit-instanties (IFAC 2001, Audit Commission 2003, Audit Office 2003). De focus van de uitgewerkte codes variëren hierbij van een vrij enge invalshoek (optimale werking van raden van bestuur, rol van topambtenaren) tot vrij breed (ruime problematiek van controle en verantwoording in de overheid). Hoewel vaak wordt verwezen naar de private sector als inspiratiebron, stellen er zich een drietal problemen/uitdagingen bij de transfer van corporate governance principes naar de publieke sector. Deze zijn gerelateerd aan de beperkingen m.b.t. de toepasbaarheid van principes uit de private sector op de publieke sector, de complexe structuur (gelaagdheid) van de publieke sector en de complexiteit van implementatiestrategieën. Ten eerste, is er dus het probleem van de algemene toepasbaarheid van modellen en instrumenten afkomstig uit de private sector. Hoewel vaak wordt verwezen naar de ervaringen en evoluties inzake ‘corporate governance’ in de private sector, is er weinig systematische kennis over de geschiktheid van dergelijke modellen en instrumenten in een overheidscontext. Er is bovendien ook slechts beperkte kennis over de gelijkenissen en verschillen tussen deugdelijk bestuur in de publieke en private sector (zie beleidsbrief Bestuurszaken 2006, opdrachtverklaring van Taskforce Deugdelijk Bestuur). De overheid heeft immers een aantal specifieke eigenheden6 die een invloed kunnen hebben op de uitwerking van dergelijke instrumenten en modellen. Belangrijke elementen zijn bijvoorbeeld de specifieke werking en positie van de raad van bestuur in een overheidscontext, gezien zijn samenstelling met o.a. vertegenwoordigers van belangenorganisaties en politieke partijen (Van den Berghe 2006; Verhoest 2003). 5

Soortgelijke definities zijn “the processes by which an organisation is directed, controlled and held to account” (ANAO 1999). ‘Governance encompasses agency management, the structure and operation of boards, as well as the values, behaviours and relationships between organisations and their stakeholders'. (Barrett 2003). 6 Denken we maar aan de nood aan democratische controle, gebrek aan winst als ultieme doelstelling, het belang van rechtszekerheid, rechtmatigheid en rechtsgelijkheid (zie voor een overzicht van eigenheden van de publieke sector: Andrews and Clough 2005, annex). augustus ’06


Deel III

65


In tweede instantie is er de complexiteit van een gelaagde overheidsstructuur met specifieke kenmerken en finaliteiten. De Vlaamse overheid is een huis met meerdere verdiepingen, waarbij we de volgende niveaus kunnen onderscheiden: Macro: het niveau van de overheid met de regering als hoofd; Meso: het niveau van het beleidsdomein met de beleidsraad; Micro: het niveau van de overheidsorganisatie/agentschap met de raad van bestuur en topmanagement / perifere structuren zoals privaatrechtelijke agentschappen en andere rechtspersonen met een speciale band met de Vlaamse overheid. Degelijke hoge graad van complexiteit wordt slechts in beperkte mate behandeld in de meeste corporate governance modellen. Een model van government governance dient daarom aangepast te worden aan de noden en kenmerken van elk van deze niveaus - en de diversiteit binnen elk van deze niveaus7 - en de vraag stelt zich of dezelfde modellen en instrumenten bruikbaar zijn voor die verschillende vormen van instellingen. Een bijkomend element dat voortvloeit uit de gelaagdheid van de Vlaamse overheid betreft de nood aan consolidatie van sturings- en opvolgingsinformatie over die verschillende niveaus heen. Ten slotte is er de problematiek van optimale invoeringsstrategie van dergelijke modellen en instrumenten. In de private sector gebruikt men vooral het instrument van ‘codes’. Andere instrumenten zijn echter ook mogelijk, zoals inpassing in de beheersovereenkomsten van generieke doelstellingen, regulering, afspraken, financiële prikkels, ‘name and shame’ technieken… Hierbij stelt de vraag zich welke invoeringstrategie het meest effectief is om de government governance instrumenten en modellen in de Vlaamse overheid te verankeren. Op bovengenoemde vlakken is er nood aan een wetenschappelijke onderbouwing van de inspanningen om het deugdelijk bestuur in de Vlaamse overheid te optimaliseren. Er is nood aan specifieke theorievorming inzake government governance. Daarnaast zal het project zich richten op actiegerichte ondersteuning (‘actie-onderzoek’) bij het uitwerken van concrete en geschikte modellen en instrumenten van deugdelijk bestuur. In die zin biedt het project zowel de voordelen van korte termijn beleidsgerichte ondersteuning, als die van lange termijn fundamenteel onderzoek. 7.3.2. Wetenschappelijke state of the art De beschikbare internationale literatuur voor dit onderzoek situeert zich op drie niveaus: onderzoek rond (de brede toepasbaarheid van) corporate governance, fundamenteel onderzoek naar governement governance en toegepast onderzoek. Het verklarend wetenschappelijk onderzoek rond corporate governance in de private sector is overwegend gericht op de rol van de raad van bestuur ( zie LeBlanc en Gillies 2004, Andrews and Clough 2005). Ook andere aspecten komen aan bod, zoals de link met het audit proces (Cohen et al. 2002) of de problematiek van het meten van de kwaliteit van corporate governance in het algemeen (Van den Berghe en Levrau 2003). Theoretisch worden de studies veelal gekaderd in de principaal-agent theorie, of in de stakeholder theory (zie bv. Heath and Norman 2004). In beperkte mate wordt er ook ingegaan op de bredere toepasbaarheid of nut van corporate governance raamwerken (Jesover and Kirkpatrick 2005, Dawson 2004). Tenslotte verwijst een deel van de literatuur ook naar de rol van de overheid in het bevorderen van corporate governance (Coglianese et al. 2004), of naar de ervaringen in de overheidssector om te leren in de private sector (Frey 2003; Heath and Norman 2004).

7

Het model voor government governance voor bijvoobeeld een publieke organisatie kan geacht worden verschillend te zijn voor organisatie met al dan niet een raad van bestuur, met een grote of kleine omvang, met al dan niet gedeconcentreerde diensten of dochterinstellingen, met al dan niet commercieel, regulerend of dienstverlenende taken, in al dan niet marktomgeving of netwerkomgeving. augustus ’06


Deel III

66


In tegenstelling tot de aanzienlijke literatuur m.b.t. de private sector, is het wetenschappelijk onderzoek naar corporate governance praktijken in de publieke sector heel beperkt. Bovendien bevindt het onderzoek zich meestal op het raakvlak van beschrijvende en normatieve analyses8. Kritische analyses van governance hervormingen in de publieke sector bespreken individuele cases uit verschillende landen (cfr. Watson 2004 m.b.t. Canada; Howard & Robyn 2005 en Marsh 2002 over Australië; en Ferlie, Ashburner en Fitzgerald 1995 voor het Verenigd Koninkrijk, Dawson en Dunn 2006 inzake de non-profit sector). Internationaal comparatief onderzoek lijkt echter nauwelijks ontwikkeld te zijn en richt zich ook meestal op de raad van bestuur9. Zoals reeds gesteld, betreft een belangrijke vraag de toepasbaarheid van het corporate governance concept en bijhorende modellen in de publieke sector. Op deze vraag wordt veelal normatief geantwoord (zie Hepworth 2003, Van den Berghe 2006, Hicks 2003), maar uitgebreid evaluerend onderzoek hiernaar is heel beperkt. Een belangrijke uitzondering in een Australische context is het ‘Arc Funded Corporate Governance project’ van ondermeer John Halligan. Een uitwerking van die onderzoeksvraag in de context van een Europees land ontbreekt nog. Tenslotte zijn onderzoekers soms ook betrokken bij het opmaken van instrumenten voor corporate governance in de publieke sector (Gill, Flynn, Reissing 2005) of bij de voorbereiding van specifieke raamwerken en codes. Hier ziet men echter dat beroepsorganisaties van accountants of audit organisaties, consultants of publieke overheden vaak zelf deze codes en raamwerken ontwikkelen. Wat betreft optimale invoeringsstrategieën van deze instrumenten, bestaat er in het algemeen slechts weinig systematisch onderzoek (zie bijv. Doig en Wilson, 1998). In Vlaanderen is het wetenschappelijk werk tot nu toe voornamelijk beperkt gebleven tot onderzoek inzake corporate governance, waar het Instituut voor Bestuurders een vooraanstaande rol speelt (zie b.v. De Wulf et al. 1999). Systematisch onderzoek naar de governance structuren en instrumenten is beperkt en de focus is hierbij vooral gericht op raden van bestuur10. Wel heeft het Instituut voor de Overheid (KULeuven) in het kader van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen door middel van surveys systematische data verzameld over governance structuren en sturingsinstrumenten bij Vlaamse publiekrechtelijke en privaatrechtelijke agentschappen voor BBB (Verhoest en Verschuere 2003; Meyers et al. 2005). Soortgelijke data zijn overigens ook verzameld in het buitenland via het COBRA-netwerk11 (Noorwegen, Ierland, Nederland, Italië). Daarnaast heeft het Instituut voor de Overheid onderzoek gevoerd naar sturing via de beleids-, financiële en contractcyclus en werk geleverd rond de integratie van die cycli in de Vlaamse context (Verhoest en Bouckaert 2005, Verhoest en Legrain 2005). Verder heeft het Instituut voor de Overheid een onderzoekslijn rond integriteit in de Vlaamse overheden en is er internationaal onderzoek rond beloning van topfuncties in de overheid uitgebouwd. Tenslotte werd recentelijk een inventarisatie opgemaakt van een twintigtal buitenlandse codes en richtlijnen voor government governance door het Instituut voor de Overheid (Verhoest en Sys 2006).

8

Zie bijvoorbeeld voor verband met ethiek Fleming and McNamee 2005. Zie b.v. Cahan et al. 2005 over het verband tussen de kenmerken van de raad van bestuur en de verloning van de CEO als maatstaf van effectiviteit. 10 Het Instituut voor Bestuurders heeft bijvoorbeeld recentelijk een onderzoek gevoerd naar de vertegenwoordiging van vrouwen in de raden van bestuur van Vlaamse overheidsinstellingen. 11 Dit is een netwerk met universitaire onderzoekspartners in 13 landen, dat is opgericht door Prof.dr. Geert Bouckaert en Prof. dr. Guy Peters in het kader van het verzelfstandigingsonderzoek binnen het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen (www.publicmanagement-cobra.org). 9

augustus ’06


Deel III

67


7.3.3. Fundamentele en toegepaste vraagstelling Fundamentele vraagstelling Gegeven de toenemende proliferatie van de overheidsorganisaties en de noodzaak aan consolidatie en transparantie: In welke mate en onder welke voorwaarden zijn corporate governance theorieën, modellen, concepten, instrumenten en invoeringsstrategieën uit de private sector bruikbaar en inzetbaar in het kader van deugdelijk bestuur in de publieke sector (in het bijzonder voor de Vlaamse overheid)? Welke specifieke elementen dient een theorie inzake government governance voor de publieke sector te bevatten en welke concepten en causale relaties worden hierin centraal gesteld? Toegepaste vraagstelling (volgens de verschillende stappen in de methodologische aanpak) Comparatieve onderzoeksvragen: Welke zijn de bepalende concepten, modellen en instrumenten van corporate governance in de private sector? Zijn er verschillende modellen en instrumenten voor verschillende soorten bedrijven en wat zijn de factoren die deze verschillen bepalen (contingentiefactoren)? Wat blijkt uit wetenschappelijk onderzoek over de effectiviteit van deze modellen en instrumenten in de private sector? Wat zijn de belangrijkste verschillen tussen de private sector en de publieke sector in het algemeen en wat kan de invloed zijn op de toepassing van private sector modellen en instrumenten inzake governance? Hoe zijn de concepten, modellen en instrumenten uit de private sector toegepast in de publieke sector in het buitenland? Zijn er verschillende modellen en instrumenten uitgewerkt voor verschillende niveaus en soorten overheidsorganisaties en welke zijn de eventuele contingentiefactoren hierbij? Welke blijkt de effectiviteit van deze modellen en instrumenten te zijn in het buitenland? Welke invoeringsstrategie is toegepast en welke zijn de ervaringen hiermee? Welke lessen en contingentiefactoren nemen we hieruit mee voor de ontwikkeling van modellen en instrumenten voor de Vlaamse overheid op drie niveaus? Welke elementen nemen we mee voor de ontwikkeling van een specifieke theorie voor government governance in de publieke sector? Beschrijvende onderzoeksvragen Welke modellen, en instrumenten inzake government governance zijn nu reeds aanwezig of voorzien in de Vlaamse overheid, wat zijn de ervaringen daarmee, en hoe kunnen deze maximaal geïntegreerd worden in het te ontwikkelen kader voor government governance? Normatieve onderzoeksvragen Vanuit de ontwikkeling van die modellen en instrumenten voor de Vlaamse overheid (via actiegerichte ondersteuning), o wat is de inhoud van een overheidsbreed kader voor government governance? o Wat is de inhoud van toegepaste government governance kaders en richtlijnen voor het micro, meso en macro niveau? o Hoe kan een overheidsorganisatie haar government governance structuren zelf inschatten via een self-assessment instrument? o Invoeringsstrategie: Hoe voeren we die government governance principes het best in (via codes, richtlijnen, vrijwillige afspraken, dwingende regulering, generieke doelstellingen in de beheersovereenkomsten)? Theorieopbouwende onderzoeksvragen

augustus ’06


Deel III

68


vanuit de ervaringen uit het actie-onderzoek en de eerste resultaten, in welke mate blijken corporate governance elementen uit de private sector nuttig en geschikt in het kader van deugdelijk bestuur in de Vlaamse overheid? Welke zijn de randvoorwaarden hierbij? In hoeverre blijken de achterliggende theoretische raamwerken voor corporate governance in de private sector stand te houden bij de toepassing in de Vlaamse overheid, of hebben we andere theoretische raamwerken ter onderbouwing nodig? Welke concepten en relaties moet een theorie rond government governance omvatten?

7.3.4. Onderzoeksontwerp 7.3.4.1.

ALGEMEEN THEORETISCH KADER

De brede onderzoeksvraag waarbinnen dit onderzoek kan gekaderd worden is: in hoeverre zijn managements- en sturingsconcepten/-theorieën die ontwikkeld zijn voor de private sector transfereerbaar naar de publieke sector? Bepaalde stromingen in de managementliteratuur beweren dat managementtheorieën en -technieken generiek toepasbaar zijn op alle organisaties (zowel publieke als private) (Simon, 1964). Tegelijkertijd is er echter minstens evenveel managementsliteratuur die beweert dat het verschil tussen publieke en private sector zo groot is dat technieken niet zomaar uitwisselbaar en toepasbaar zijn (Ferlie et.al., 2005). Ook binnen één sector (publieke en private sector) zijn er zoveel organisationele verschillen dat zelfs binnen die sector de vraag is of technieken zomaar universeel kunnen worden doorgevoerd. Contextfactoren zoals de grootte, de doelstellingen, de taken, de politieke omgeving, de doelgroep en de wettelijke status van een overheidsorganisatie spelen hierbij mogelijk een rol. Met betrekking tot de ontwikkeling van een theoretisch kader, geldt evenzeer de vraag naar de universele geldigheid van de centrale theoretische kaders voor corporate governance, met name principaal-agent theorie en de stakeholder theorie. Toegepast op government governance in de overheid, is het bijvoorbeeld hoogst betwistbaar dat het principaal-agent model in zijn originele vorm geldt binnen de overheid. Er zijn namelijk elementen die de principaal-agent problematiek moeilijker maken dan in de private sector zoals het gebrek aan een éénduidige maatstaf voor performantie, meerduidige doelstellingen, meerdere sturingslijnen vanuit verschillende ministers en gebrek aan financiële prikkels. Bovendien zijn er in de literatuur elementen die wijzen op het belang van netwerken, relaties, vertrouwen en cultuur in de publieke sector (Kickert et al. 1997). Bij het opbouwen van een theorie rond government governance, zal bijgevolg gestart worden vanuit deze diverse theoretische kaders: principaal-agent theorie (Jensen & Meckling 1976), stakeholder theorie (Jones et al. 2002), netwerktheorie en contingentietheorie (Donaldson 1996). In het te ontwikkelen theoretische model van government governance zullen eveneens de verschillende deeldimensies van het concept governance een plaats moeten krijgen. Een mogelijk vertrekpunt wordt gegeven in tabel 1 (IFAC 2001; CPA 2004), die de volgende dimensies onderkent: gedragsnormen organisatiestructuren en processen risicomanagement en controle verantwoording en rapportering

augustus ’06


Deel III

69


Gedragsnormen • Ethisch gedrag ¾Persoonlijke kwaliteiten ¾Leiderschap d.m.v. voorbeeldgedrag ¾Integriteit, eerlijkheid en objectiviteit ¾Openheid en accountability ¾Onbaatzuchtigheid en omgaan met belangenconflicten • Gedragscodes Organisationele structuren en Risicomanagement en controle Accountability, rapportering en processen openbaarheid • Interne rapportering • Interne controle • Accountability m.b.t. regulering • Externe rapportering • Risicomanagement • Accountability m.b.t. • Gebruik van geschikte • Interne audit overheidsmiddelen boekhoudprincipes en • Audit comité standaarden • Communicatie met • Externe audit betrokkenen partijen • Performantiemetingen • Budgettering en financieel • Rollen en management verantwoordelijkheden: ¾ Raad van bestuur ¾ Voorzitter ¾ Niet-uitvoerende leden ¾ Uitvoerend management ¾ Personeels- en verloningsbeleid ¾ Vorming personeel

Tabel 1: Elementen van Government Governance (uit CPA 2004, aangepast uit IFAC 2001) 7.3.4.2.

ONDERZOEKSDOELSTELLINGEN

In de context van de Vlaamse overheid gebeurt de sturing, beheersing, verantwoording en toezicht via de drie cycli (bestaande uit planning, uitvoering, en evaluatie): de beleidscyclus, de contractcyclus en de financiële cyclus12 (Verhoest en Bouckaert 2005). Ten einde het Vlaamse overheidsapparaat resultaatsgericht te kunnen sturen op efficiëntie en effectiviteit, dienen de processen en documenten binnen en tussen de drie cycli optimaal afgestemd te zijn. Binnen dit algemene kader van de noodzakelijke samenhang van de beleids-, contracten financiële cyclus13, richten we ons in dit project op de problematiek van goed bestuur en consolidatie in de context van een sterk gelaagde overheid (gaande van parlement en regering tot dochterorganisaties van verzelfstandigde agentschappen en perifere structuren), waarbij de verschillende niveaus meer en meer verbonden worden via prestatiegerichte (beheers)overeenkomsten. De algemene doelstelling van dit onderzoek kan als volgt gedefinieerd worden: via welke instrumenten en governance structuren kan de Vlaamse overheid garanderen dat iedere organisatie op de verschillende niveaus op een performante en wettelijke wijze haar taken vervult met de nodige openheid, integriteit en verantwoordingsplicht zodat de beleidsdoelstellingen verwezenlijkt worden? Hierbij kunnen we ons in het bijzonder richten op een aantal governance thema’s die relatief weinig ontwikkeld zijn in de Vlaamse overheid in het bijzonder, en de publieke sector in het 12 (1) de beleidscyclus: regeringsverklaring, legislatuurgebonden beleidsnota en jaarlijkse beleidsbrief, een beleidseffectenrapportage. (2) de contractcyclus: meerjarige beheersovereenkomst en het jaarlijkse ondernemingsplan; de tussentijdse staten, het jaarrapport en het eindrapport; jaarlijkse evaluatie. (3) de financiële cyclus: meerjarenbegroting op beleidsdomeinniveau en meerjarig financieel plan op agentschapsniveau; jaarlijks machtigende begroting, ramingstaten en de toelichting (op niveau van beleidsdomein en op het niveau van het agentschap); economische boekhouding; tussentijdse financiële rapportage; de jaarrekening, de uitvoeringsrekening van de begroting en de toelichting (op het niveau van het beleidsdomein en het niveau van het agentschap) (Verhoest en Bouckaert 2005). 13 Hierbij zijn de beleidsen financiële cycli zelf onderwerp van studie in andere onderzoekssporen. Rond de integratie van de drie cycli op Vlaams niveau zijn reeds onderzoeksnota’s geschreven die kunnen dienen als uitgangspunt (zie Verhoest en Bouckaert 2005)

augustus ’06


Deel III

70


algemeen. Tabel 2 geeft de mogelijke opties weer. Ze situeren zich op drie dimensies van government governance, zoals weergegeven in tabel 114: • Organisationele structuren en processen; • Risicomanagement en controle; • “Accountability”, rapportering en openbaarheid. De keuze uit deze thema’s zal worden mede bepaald door de opdrachtgever van dit project en de actuele prioriteiten in de uitbouw van het corporate governance beleid. Deze thema’s worden uitgewerkt als cases die de bredere vraagstelling naar toepasbaarheid van private sector governance modellen en technieken in de publieke sector dienen te helpen oplossen. De cases werken we uit naar twee van de drie gedefinieerde niveaus, namelijk op het beleidsdomeinsniveau (‘meso’) en het niveau van individuele overheidsorganisaties (‘micro’). MESO Governance van beleidsdomein Private sector equivalenten

Bedrijf met branches en filialen

Organisatiestructuren en processen Duidelijke verantwoordelijkheidsafbakening, onderlinge verhouding van en gedragsnormen van actoren Incl. beloningsstructuren voor topfuncties

Rol, werking, verhouding van beleidsraad en managementsgroep in kader van de relatie minister, departementshoofden en agentschapshoofden (inclusief verhouding en relatiemanagement departement-agentschap-periferie) Beloningstructuren voor topfuncties Instrumenten voor risicobeheersing op niveau van beleidsdomein

Risicomanagement en controle Risicobeheersingsystemen inzake governance en integratie met controlesystemen

‘Accountability’, rapportering en openbaarheid Doorstroming van geconsolideerde informatie

Geconsolideerde rapportage over resultaten in het beleidsdomein, financiële en niet-financiële resultaten van de agentschappen

MICRO Governance van individuele overheids-organisatie Individuele onderneming met aandeelhouders, raad van bestuur en CEO Rol, werking en verhouding van topgovernance structuren: Leidende ambtenaar, Raad van bestuur (en ev. adviserend comité); Overheid als eigenaar Beloningsstructuren voor topfuncties Instrumenten voor risicobeheersing binnen de overheidsorganisatie en koppeling aan interne controle en audit systemen Geconsolideerde verantwoording aan minister (vertikaal), maar ook aan andere stakeholders (horizontaal)

Tabel 2: Afbakening van onderzoeksthema’s binnen government governance

Thema A: Rol, werking en verhouding van governance actoren op niveau van beleidsdomein en op het niveau van de individuele overheidsorganisatie15 • Op het niveau van de individuele overheidsorganisatie is er de vraag naar rol, werking van en verhouding tussen de mogelijke topstructuren: raad van bestuur, adviserende comités, agentschapshoofd of directiecomité, minister en parlement. Dit omhelst vele problematieken: de rol van onafhankelijke bestuurders, rol van vertegenwoordigers van de overheid, rol van vertegenwoordigers van belangengroepen, selectie, subcommissies, de problematiek van éénledige en tweeledige raden van bestuur, leiderschap in een overheidscontext. Hoe veranderen die rollen, werking en verhouding van deze structuren naargelang de types van organisaties (departement, IVA, EVA, privaatrechtelijke EVA, perifere structuren)?

14

De problematiek van gedragsnormen, als dimensie van government governance wordt behandeld in een voorgesteld B-project rond integriteitsmanagement. 15 Hierbij is er aandacht voor ‘harde’ aspecten inzake samenstelling, rolscheiding, taken, onafhankelijkheid, aanduiding van bestuurders, maar ook meer en meer voor ‘zachte’ aspecten, zoals duidelijke afbakening van rollen en relaties, goede interactie tussen hoofdrolspelers, vaardigheden, leiderschapskwaliteiten, training, cultuur en vertrouwen…(Andrews and Clough, 2005). augustus ’06


Deel III

71


•

•

Op het niveau van het beleidsdomein is de vraag naar rol, werking van en verhouding tussen de beleidsraad, de managementsgroep, de minister, het departementshoofd en de agentschapshoofden van het betrokken beleidsdomein. Ook hier kan gekeken worden naar ervaringen in private sector vennootschappen (multidivisioneel of holding) en naar ervaringen in andere overheden. In de Nederlandse overheid kent men de bestuursraden, in Nieuw Zeeland de SRA-teams. Dichter bij huis had de federale overheid de oprichting van beleidsraden voorzien en op lokaal vlak experimenteert men met managementteams (soms inclusief externe agentschapshoofden). Aansluitend bij deze problematiek, is er de vraag naar optimale interactie tussen departementen en agentschappen, die in Vlaanderen niet in hiërarchisch verband met elkaar staan. Welke aspecten omvatten deze interactie en hoe kunnen deze worden geoptimaliseerd? Wat is de rol van het departement in deze relatie, wat dient haar capaciteit te zijn en hoe kan ze zich intern structureren? Op beide niveaus speelt de beloning van topmandaten - salarissen, vergoedingen en meer ongrijpbare beloning - een belangrijke rol in het aantrekken van mandatarissen op topfuncties. Ook voor de Vlaamse overheid is de beloning van topambtenaren en bestuurders belangrijk niet alleen voor het aantrekken van de ‘best and brightest’. Het beloningsbeleid is net zoals voor bedrijven en andere overheden een voorwerp van ‘good governance’, wat ook duidelijk mag blijken uit de recente maatschappelijke discussie over toplonen. Hoe positioneren de toplonen zich t.o.v. andere landen en welke zijn relevante richtlijnen hieromtrent?

Thema B. Instrumenten voor risicobeheersing op niveau van beleidsdomein en op het niveau van de individuele overheidsorganisatie Een belangrijk recent aandachtspunt binnen corporate governance in de private sector is het management van risico’s, die de ‘performance’ en ‘conformance’ van de onderneming in gevaar kunnen brengen (zie du Bus en Baelden 2006: 4-5; zie voor publieke sector Audit Office 2003). In de Vlaamse overheid en haar diverse geledingen zijn dergelijke instrumenten voor risico-analyse en management slechts beperkt ontwikkeld (zie benchmarking door Interne Auditdienst van de Vlaamse Administratie van het organisatiebeheersingsysteem in 13 instellingen, 2006). • Verschillende individuele overheidsorganisaties (vnl. agentschappen) gebruiken reeds verschillende systemen en modellen voor organisatiebeheersing (zoals kwaliteitsmodellen) maar deze zijn dikwijls niet afgestemd op elkaar of gekoppeld aan een risico-analyse. Ook instellingen met een intern controlesysteem en interne auditfunctie mankeren dikwijls een risicobeheersingsysteem. Hoe kunnen deze verschillende elementen van organisatiebeheersing, interne controlesystemen en interne auditfunctie gekoppeld worden aan een risicobeheersingsysteem? • Op het niveau van een beleidsdomein is het idee van risicobeheersing inzake governance nog onbekend. Nochtans is het voor een minister hoogst belangrijk te weten bij welke organisaties (departementen, IVA’s, publiekrechtelijke en privaatrechtelijke EVA’s, en andere rechtspersonen) in zijn beleidsdomein er risico’s bestaan voor de vervulling van zijn beleidsdoelstellingen en hoe deze kunnen worden verholpen. Nochtans bestaan er in de private sector (bij vennootschappen met filialen en branches), alsook in het buitenland, instrumenten waarmee men de risico’s tracht in te schatten en te beheersen bij die betrokken organisaties. In het Verenigd Koninkrijk heeft men bijvoorbeeld de landscape review en de end-to-end review ontwikkeld die de risico’s in de governance van een beleidsdomein helpen te analyseren. Ook in Nederland zijn dergelijke tools ontwikkeld voor analyse van governance risico’s (zie Handleiding Government Governance 2000). Wat leren buitenlandse ervaringen m.b.t. risicobeheersing op het niveau van beleidsdomeinen? Thema C: Geconsolideerde rapportering en verantwoording op niveau van beleidsdomein en op het niveau van de individuele overheidsorganisatie

augustus ’06


Deel III

72


Corporate governance gaat ook over de verantwoording aan aandeelhouders en andere maatschappelijke belanghebbenden (stakeholders), en dit op een transparante wijze. In de overheid is het belangrijk dat er via duidelijke rapporterings- en verantwoordingslijnen geconsolideerde informatie doorstroomt m.b.t. beleid, financiën en contractuele doelstellingen. Er dient dus een afstemming tussen de rapporteringsdocumenten te zijn in de drie cycli, maar ook een gestroomlijnde cascade over de verschillende niveaus heen (Vlaamse overheid, beleidsdomein, departement, agentschappen en perifere structuren). Bovendien biedt de verantwoording aan verschillende belanghebbenden de mogelijkheid om ‘checks and balances’ te creëren en het toezicht te optimaliseren. • Op het niveau van het beleidsdomein stelt zich de nood aan de ontwikkeling van modellen en instrumenten om beleids-, financiële en beheersinformatie vanwege de verschillende betrokken overheidsorganisaties (departementen, agentschappen en perifere structuren) op een heldere wijze te consolideren en aan de regering en parlement te communiceren. Hiertoe is voorzien dat er per beleidsdomein een rapportering wordt ontwikkeld over de resultaten van het beleidsdomein en van de agentschappen (kaderdecreet Bestuurlijk Beleid 2003). • Op het niveau van de individuele overheidsorganisaties bekijken we hoe de rapportage van beleidsinformatie, financiële en niet-financiële resultaten aan de minister geïntegreerd kan verlopen. We analyseren hoe deze verticale verantwoording zich verhoudt ten opzichte van de horizontale verantwoording aan andere belanghebbenden. Deze andere belanghebbenden zijn gebruikers en burgers, belangengroepen, betrokken private organisaties, externe toezichthouders en andere publieke organisaties waarmee samengewerkt wordt. Net als bij private marktpartijen hebben verschillende overheidsorganisaties rechtstreekse verantwoording aan dergelijke belanghebbenden georganiseerd16 (Verschuere, Verhoest, Meyers en Peters 2006). In de private sector en in het buitenland tracht men die horizontale verantwoordingskanalen zodanig in te schakelen in de vertikale sturing en toezicht door de minister, zodat het ministeriële toezicht en rapporteringsverplichtingen geoptimaliseerd worden (Schillemans en Bovens 2003). 7.3.4.3.

ONDERZOEKSMETHODOLOGIE OP BASIS VAN ACTIE-ONDERZOEK

Dit onderzoek steunt op actie-onderzoek als centrale onderzoeksmethodologie. In actieonderzoek wordt de wetenschappelijke studie van een systeem gecombineerd met het samenwerken met leden van het systeem om dat systeem in een gewenste richting te veranderen. De onderzoeker grijpt mee in het systeem dat hij bestudeert maar doet dit op basis van theoretische en wetenschappelijke inzichten, die hij continu verfijnt in opeenvolgende cycli van observatie, reflectie, planning, en actie (zie b.v. Boog et al. 1996; Winter 1989). Binnen actie-onderzoek kunnen diverse kwalitatieve datagaringsstrategieën worden gecombineerd, zoals documentanalyse, interviews, gevalstudies, bijhouden van onderzoeksdagboek, participerende observatie. Daarnaast gaan we in dit project gebruik maken van interactieve meetings met de betrokken actoren (cfr. ‘search conference’). Door middel van actie-onderzoek zullen we in dit project in drie cycli een theoretisch en normatief kader voor government governance ontwerpen, aftoetsen en stapsgewijs verfijnen, hierbij geleid door het hoger beschreven theoretisch kader. Dit doen we door actie-gerichte ondersteuning aan de Vlaamse administratie en beleidsmakers bij het uitwerken van relevante government governance modellen en instrumenten vanuit kennis van dergelijke modellen in de private sector en het buitenland. We doorlopen respectievelijk een cyclus voor een algemeen kader van government governance en twee cycli voor de hoger beschreven thema’s. Uit de thema’s aangehaald in tabel 2 worden twee thema’s geselecteerd voor verdere analyse en uitwerking. Dit gebeurt in samenspraak met de opdrachtgever, mede op basis van de prioriteiten van de Vlaamse overheid. 16

Deze ‘horizontale verantwoording’ aan stakeholders kan via publieke rapporten, kwaliteitscharters, kwaliteitssystemen, accreditaties, certificiëring, visitaties; klantenbevragingen, consultaties; adviserende committees, gebruikersraden. augustus ’06


Deel III

73


Fase 1. generieke analyse en databank van government governance instrumenten Het project wordt aangevat met een generieke analyse van de principes en modellen van corporate governance in de private sector, de contingentiefactoren en de effectiviteit ervan. In deze fase bekijken we ook de algemene gelijkenissen en verschillen tussen de publieke en private sector die mogelijks de toepasbaarheid van corporate governance modellen zal bepalen. Verder brengen we in kaart welke instrumenten voor governance in de publieke sector in het buitenland ontwikkeld zijn. De ontwikkelde databank clustert de instrumenten volgens het niveau waarop ze betrekking hebben (gehele overheid, beleidsdomein, overheidsorganisaties van verschillende aard, raad van bestuur, individuele leidende ambtenaar), alsook de verschillende governance principes die ze dekken. Op basis van de databank analyseren we deze buitenlandse instrumenten m.b.t. hoe zij concepten en modellen uit de private sector overnemen en aanpassen, en welke invoeringsstrategieën gebruikt worden. Bovendien wordt deze databank aangeboden via internet en vormt zo een uitgelezen informatiebron voor overheidsorganisaties die inspiratie zoeken bij de ontwikkeling van government governance instrumenten. Datagaring gebeurt via literatuurstudie, documentanalyse, websearching, alsook het inschakelen van internationale netwerken (COBRA en EGPA Study Group) om government governance instrumenten op te sporen en te evalueren. Fase 2. Algemene analyse Vlaamse ervaringen met governance instrumenten Op basis van de analyses in fase 1 maken we een eerste oplijsting van zinvolle concepten voor een theoretisch kader voor government governance. Deze elementen worden besproken met vertegenwoordigers van de diverse geledingen van de Vlaamse administratie en de betrokken kabinetten (cfr. Taskforce Bestuurlijk Beleid). Dan gaan we na welke de huidige ervaringen zijn van de Vlaamse overheidsorganisaties (departementen, agentschappen en perifere structuren) met die verschillende elementen. Dit doen we onder meer door analyse van bestaande decreten, regelgeving en richtlijnen, documentanalyse, expert interviews. Als dit in overleg met de opdrachtgever opportuun geacht, wordt er een algemene bevraging van de diverse Vlaamse overheidsorganisaties gedaan, gekoppeld aan focusgroepen, teneinde de uitkomsten van de bevraging te kunnen duiden. We verzamelen hierbij ook informatie voor de verdere stappen in fase 3, waarbij we bepaalde thema’s meer in detail bekijken. Op basis van deze uitkomsten ontwikkelen we - in interactie met de betrokken actoren - een eerste draft van het overheidsbreed government governance kader voor de Vlaamse overheid. Dit kader zal de elementen en basisprincipes voor government governance in de Vlaamse overheid bevatten, die via toegepaste kaders voor de verschillende organisatievormen verder kunnen worden gespecifieerd. Fase 3. Analyse en actiegerichte ontwikkeling per government governance thema In deze fase worden de volgende methodologische stappen voor de twee geselecteerde thema’s gezet: Screening van de betrokken modellen en instrumenten, hun contingentiefactoren en hun effectiviteit in de private sector via literatuuronderzoek en meta-analyse van casebeschrijvingen; Analyse van soortgelijke modellen en instrumenten die ontwikkeld zijn voor de publieke sector in het buitenland, of op andere overheidsniveaus: hoe zijn ze ontwikkeld, en hoe passen ze de private sector modellen toe, wat is de variëteit naargelang niveau en organisatie, en wat zijn de ervaringen inzake effectiviteit; Analyse van de reeds aanwezige modellen en instrumenten in de Vlaamse overheid, en van de ervaringen hiermee; Trekken van lessen en contingentiefactoren uit de private sector en buitenlandse ervaringen voor de (verdere) ontwikkeling van het theoretische model van government governance en van modellen en instrumenten voor de Vlaamse overheid op de verschillende niveaus; augustus ’06


Deel III

74


Actiegerichte ondersteuning van de Vlaamse overheid of bepaalde instellingen bij het (verder) ontwikkelen van modellen en instrumenten, inclusief het eventueel toepassen via pilootprojecten en toetsing op relevantie en gebruiksvriendelijkheid via interviews of focusgroepen. In deze fase worden in interactie met de Vlaamse administratie modellen, instrumenten, richtlijnen en self-assessment tools ontwikkeld. Bovendien worden optimale invoeringsstrategieën onderzocht; Terugkoppeling naar het overheidsbreed kader. Door middel van de inzichten en de ontwikkelde modellen in fase 3 voor de geselecteerde thema’s kunnen we het in fase 2 ontwikkelde overheidsbrede kader verder invulling geven en uitwerken in interactie met de betrokken actoren uit de Vlaamse overheid.

Datagaring gebeurt via literatuurstudie, documentanalyse, websearching. Informatie over buitenlandse ervaringen worden bijkomend verzameld via internationaal netwerken (COBRA en EGPA Study Group on ‘Governance of Public Sector Organisations) en via interviews met sleutelfiguren. De stappen voor de informatieverzameling met betrekking tot de buitenlandse ervaringen worden gebundeld. De buitenlandse cases worden geselecteerd op basis van de mate van ervaring met de betrokken thematiek, zoals deze ook blijkt uit de databank opgemaakt in fase 1. Zo is het Verenigd Koninkrijk onder meer relevant voor modellen inzake governance structuren en risicobeheersingsystemen op niveau van het beleidsdomein. Analyse van Vlaamse ervaringen gebeurt via interviews en focusgroepen (complementair aan de informatieverzameling in fase 2). Fase 4. Terugkoppeling naar de theoretische vraagstelling Op basis van de inzichten uit de drie cycli in ons actie-onderzoek, koppelen we terug naar de theoretische vraagstelling inzake de toepasbaarheid van private sector modellen inzake corporate governance op de publieke sector in het algemeen, en die van Vlaanderen in het bijzonder. Hieruit analyseren we de ervaringen van het actieonderzoek en plaatsen die in de context van de informatie uit fase 1. Ook komen we in deze fase tot een verfijnd theoretisch model voor government governance in de publieke sector. 7.3.5. Valorisatie Wetenschappelijke output: De bevindingen worden onderworpen aan internationale peer-review via papers op internationale conferenties, peer-review via internationale netwerken (onder meer COBRA) en via artikels in peer gereviewde internationale vaktijdschriften. Het is de bedoeling dat een panel op EGPA binnen de ‘Permanent Study Group on Governance of Public Organisations’ aan het thema van government governance wordt gewijd (geleid door Laegreid, Jann and Verhoest). Ook zal de mogelijkheid tot nauwe samenwerking met het Arc Funded Corporate Governance project (Australië) worden onderzocht; Het is de bedoeling dat het onderzoek resulteert in een doctoraat. Beleidsgerichte outputs naar rapportering Na iedere fase wordt een onderzoeksrapport neergelegd met de bevindingen van de analyse en van het actie-onderzoek. o Fase 1: Rapport met bevindingen generieke analyse van governance codes, modellen en instrumenten uit de private sector en van government governance codes en modellen in het buitenland o Fase 2: Rapport met analyse van ervaringen met bestaande governance instrumenten in de Vlaamse overheid o Rapport met het ontwikkelde overheidsbrede kader voor government governance en verslag over het ontwikkelingsproces zelf

augustus ’06


Deel III

75


o

o

Fase 3: voor elk van de twee thema’s, een rapport met de analyse en de ontwikkeling van toegepaste modellen en instrumenten, alsook de optimale invoeringsstrategie Fase 4: eindrapportering met conclusies uit het actie-onderzoek, en de ontwikkeling van een theoretisch en normatief kader voor government governance in de publieke sector

Praktijkgerichte valorisatie17 Het ondersteunen van de Taskforce Deugelijk Overheidsbestuur in de Vlaamse overheid, of soortgelijke initiatieven; Databank inzake government governance codes en richtlijnen in het buitenland en het binnenland, die gebruiksvriendelijk te consulteren is en ter inspiratie aan de openbare besturen in Vlaanderen wordt aangeboden; Website rond government governance praktijken in Vlaanderen, waar de databank consulteerbaar is, de ontwikkelde instrumenten worden aangeboden en waar bestpractices worden kenbaar gemaakt; Het overheidsbreed kader voor government governance en de meer thematische modellen, instrumenten, richtlijnen en self-assessment tools die in interactie met de administratie worden ontwikkeld worden; Twee breed toegankelijke studiedagen en beperktere workshops waar de ervaringen uit het buitenland en de ontwikkelde tools worden voorgesteld en kenbaar gemaakt; Er kan gedacht worden aan het opstarten van een netwerk rond government governance van Vlaamse ambtenaren en andere actoren. 7.3.6. Tijdstabel Onderzoeksfasen

2007 1-6

2007 2008 2008 2009 2009 2010 2010 2011 2011 7-12 13-18 19-24 25-30 31-36 37-42 43-48 49-54 55-60

Fase 1. generieke analyse en databank Private sector Buitenland Fase 2. Algemene analyse Vlaamse ervaringen Analyse ervaringen Ontwikkeling overheidsbreed kader Fase 3. analyse en actiegerichte ontwikkeling Eerste thema Tweede thema Fase 4. theoretische terugkoppeling en eindrapportering Valorisatie

7.3.7. Uitvoerders K.U.Leuven, Instituut voor de Overheid Coördinatie: Prof. dr. Koen Verhoest en prof. dr. Geert Bouckaert Uitvoering: N.N. (1 VTE, 2007-2011)

17

Voor een aantal van deze valorisatie-initiatieven kan het heel nuttig zijn samen te werken met het Instituut voor Bestuurders, het expertisecentrum rond corporate governance in de private sector. augustus ’06


Deel III

76


7.3.8. Beperkte bibliografie Audit Commission (2003). Corporate Governance: Improvement and Trust in Local Public Services. London: Audit Commission. ANAO Australian National Audit Office, A. (2003). Public Sector Governance: Framework, Processes and Practices Australia: Australian National Audit Office. Boog B. et al. (1996). Theory and practice of action research – with special reference to the Netherlands. Tilburg: Tilburg University Press. Bossert, J. (2003). Public Governance: leidraad voor goed bestuur en management Deloitte & Touche. Bourgeois, G. (2006). Beleidsbrief Bestuurszaken 2006: Samen werken aan een kwaliteitsvolle Vlaamse Overheid . Brinkmann, J. & Ims, K. (2003). Good Intensions Aside: Drafting a Funcionalist Look at Codes of Ethics. Business Ethics, A European Review, 12 (3): 265-274. Cahan, S. F., Chua, F. & Nyamori, R. O. (2005). Board Structure and Executive Compensation in the Public Sector: New Zealand Evidence. Financial Accountability & Management, 21 (4): 437-465. Coglianese, C., Healey, T. J., Keating, E. K. & Michael, M. L. (2004). The Role of Government in Coporate Governance (Rep. No. RPP-08). Cambridge, MA: Center for Business and Government, John F. Kennedy School of Government, Harvard University. Cohen, J., Krishnamoorthy, G. & Wright, A. M. (2002). Corporate Governance and the Audit Process. Contemporary Accounting Research, 19 (4): 573-594. CPA, Hong Kong Institute of Certified Public Accountants (2004). Corporate Governance for Public Bodies: a Basic Framework Hong Kong Institute of Certified Public Accountants. Donaldson L. 1996. The normal science of structural contingency theory. In: Clegg R., Hardy C., Nord W.R. Handbook of organization studies. London: Sage, pp.57-77 Dawson, I. & Dunn, A. (2006). Governnance Codes of Practice in the Not-for-Profit Sector. Corporate Governance, 14 (1): 33-42. Dawson, S. (2004). Balancing Self-interest and Altruism: corporate governance alone is not enough. Corporate Governance, 12 (2): 130-133. De Wulf, H., Levrau, A., Meeus, D., Van den Berghe, L., Van der Elst, C., Verbeke, L. H. et al. (1999). Corporate Governance. Het Belgisch perspectief. Belgian Governance Institute, BGI. Doig, A. & Wilson, J. (1998). The Effectiveness of Codes of Conduct. Business Ethics, A European Review, 7 (3): 140-149. Edwards, M. & Clough, R. (2005). Corporate Governance and Performance: an Exploration of hte Connection in a Public Sector (Rep. No. 1). Australia: University of Canberra. Ferlie Ewan, Lynn Laurence, Pollitt Christopher (eds) (2005) The Oxford Handbook of Public Management. Oxford University Press, Oxford. Ferlie, E., Ashburner, L. & Fitzgerald, L. (1995). Corporate Governance and the public sector: some issues and evidence from the NHS. Public Administration, 73: 375-392. Fleming, S. & McNamee, M. (2005). The Ethics of Corporate Governance in Public Sector Organizations. Public Management Review, 7 (1): 135-144. Frey, B. S. (3-7-2003). Corporate Governance: What can we learn from public governance. Ref Type: Unpublished Work Gill, M., Flynn, R. J. & Reissing, E. (2005). The Governance Self-Assesment Checklist: An instrument for Assessing Board Effectiveness. Nonprofit Management & Leadership, 15 (3): 271-294. Heath, J. & Norman, W. (2004). Stakeholder Theory, Corporate Governance and Public Management: What can the History of State-Run Enterprises Teach us in the Post-Enron era? Journal of Business Ethics, 53 247-265. Hepworth, N. (2003). Corporate Governance in the Public Sector. Unpublished Work Hicks, B. (22-5-2003). Corporate Governance in the Public Sector: Embrace or Avoid? Unpublished Work Howard, C. & Seth-Purdie, R. (2005). Governance Issues for Public Sector Boards. Australian Journal of Public Administration, 64 (3): 56-68. IFAC (2001) Governance in the public sector: a governing body perspective. Study 13 IFAC Public Sector Committee) Irish Ministry of Finance (2001). Code of Practice for the Governance of State Bodies. Dublin. Jensen, M. and Meckling, W. (1976); Theory of the firm: managerial behaviour, agency costs and ownership structure. In: Journal of financial economics, 76, pp. 305-360. Jesover, F. & Kirkpatrick, G. (2005). The Revised OECD Principles of Corporate Governance and their Relevance to Non-OECD Countries. Corporate Governance, 13 (2): 127-136. Jones T., Wicks A., Freeman R.E. (2002). Stakeholder theory: the state of the art. In. N. Bowie (ed.), Blackwell Guide to Business Ethics. Oxford: Blackwell. augustus ’06


Deel III

77

Deel 3. Meerjarenprogramma Kickert W. J. M., Klijn E.-H., Koppenjan J. F. M. (1997), Managing complex networks. Strategies for the public sector. Londen, SAGE. Marsh, I. (2002). Governance in Australia: Emerging Issues and Choices. Australian Journal of Public Administration, 61 (2): 3-9. Meyers F., Verschuere B., Verhoest K. (2005). Private law agencies in Flanders. Leuven: SBOV onderzoeksrapport. Ministerie van Financiën (2000). Handleiding Government Governance: een instrument ter toetsing van de governance bij de rijksoverheid Ministerie van Financiën. Organisation for Economic Co-operation and Development (2005). OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises. OECD. Schillemans, Thomas and Bovens, Mark (2004). Horizontale verantwoording bij zelfstandige bestuursorganen. In: Van Thiel Sandra ed. Governance van uitvoeringsorganisaties. Nieuwe vraagstukken voor sturing in het publieke domein. Appeldoorn: Kadaster. Pp. 27-37. Simon Herbert (1964) Approaching the theory of management. In Koontz (ed) Toward a Unified Theory of Management. McGraw Hill, New York. Van den Berghe, L. & De Ridder, L. (1999). International Standarisation of Good Governance. Best Practices for the Board of Directors. Kluwer Academic Publishers. Van den Berghe, L. & De Ridder, L. (2002). Hoe optimaliseer ik mijn Raad van Bestuur? Kluwer. Van den Berghe, L., Levrau, A. & Carchon, S. (2002). Corporate Governance in a Gobalising World: Convergence or Divergence? A European perspective. Boston: Kluwer Academic Publishers. Van den Berghe, L. (29-5-2006). Corporate & Public Governance: Perpetuum Mobile? Presentatie op Studiedag op 29 mei 2006 Verhoest, Koen. (2005). The impact of contractualisation on control and accountability in government-agency relations: the case of Flanders (Belgium). In: Gavin Drewry, Carsten Greve & Thierry Tanquerel (Eds.), Contracts, Performance and Accountability. EGPA/IOS. Verhoest, Koen, Bouckaert, Geert. (2005). Machinery of government and policy capacity: the effects of specialisation and coordination. In: Martin Painter, & Jon Pierre, (Eds.) Challenges to state policy capacity: global trends and comparative perspectives (pp. 92-111). Basingstoke: Palgrave Macmillan. Verhoest Koen (2003). Verzelfstandiging en sturing van agentschappen: enkele bevindingen en beleidsaanbevelingen uit recent onderzoek – deel I en II. Vlaams Tijdschrift voor Overheidsmanagement VTOM. 8 (1), pp. 29-37 en 8 (2), pp. 2-19 Verhoest, Koen, Legrain, Amaury (2004). Handleiding Beheersovereenkomsten. Managementsamenvatting en 4 deelrapporten. Onderzoeksrapport Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, Leuven. Verhoest K., Sys J. (2006) Inventarisatie buitenlandse codes voor Government Governance. Interne nota. Leuven. Verhoest K., Verschuere B., Bouckaert G. (2003) Agentschappen in Vlaanderen: een beschrijvende analyse. Onderzoeksrapport. Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 164 p. Verschuere B., Verhoest K., Meyers F. & Peters G. (2006). Agencification and accountability regimes: Upwards and downwards accountability in Flanders. In: Christensen Tom & Laegreid Per (Eds.). Autonomy and Regulation: Coping with Agencies in the Modern State. Chapter accepted. Watson, E. (2004). Public-sector corporate governance: British Columbia's best-practices reforms. Ivey Business Journal, 1-8. Winter R. (1989). Learning from experience. Principles and practice in action-research. Philadelphia: The Falmer Press.

augustus ’06


Deel III

78


7.4. Geïnformeerd beleid: afstemming van vraag en aanbod van kwantitatieve beleidsinformatie en toekomstverkenningen (K.U.Leuven) 7.4.1. Probleemstelling Het plan ‘Vlaanderen in Actie’ pleit voor een effectief beleid, gekaderd in een groter geheel van evoluties en ambities (Vlaamse Regering, 2006: 11). Openbaar bestuur wordt echter meer en meer kennisintensief. Een effectief en toekomstgericht beleid heeft nood aan goede beleidsinformatie en kennisopbouw. Volgens het plan ‘Vlaanderen in Actie’ betekent dit: “onze toekomstvisie cijfermatig onderbouwen, werken met een meerjarenbegroting, internationaal vergelijken en het beleid kwantitatief opvolgen” (2006: 14). Dit project wil onderzoeken hoe deze kwantitatieve en toekomstgerichte onderbouwing van het beleid vorm kan krijgen. We gaan na hoe niet enkel het beleid zelf, maar ook de onderbouwing van het beleid met beleidsinformatie zo effectief mogelijk kan zijn. Vlaanderen investeert nu al heel wat in een kwantitatief onderbouwd beleid: zo besteedt men aandacht aan planning, indicatorensets, meetsystemen en evaluatiestudies. Er zijn heel wat kennisinstellingen die dergelijke informatie aanbieden: adviesraden, wetenschappelijke instellingen, steunpunten, studiebureaus, studiediensten van belangenorganisaties, kenniscentra, etc. Daarnaast is er het interne aanbod van de overheidsadministraties zelf. Deze versterkte aandacht voor beleidsinformatie keert terug in diverse beleidssectoren en is ook internationaal een gemeenschappelijke tendens onder de noemer van ‘evidence-based policy’. In Vlaanderen is er dus een stijgende vraag naar en dito aanbod aan beleidsinformatie. Uit recent onderzoek18 blijkt echter dat veel Vlaamse beleidsmakers (kabinetsmedewerkers en topambtenaren) volgende knelpunten op het vlak van beleidsinformatie vaststellen: (1) een gebrek aan adequate meetsystemen om beleidsoutput en vooral beleidseffecten in kaart te brengen, (2) de onderbenutting van eigen informatiebronnen, (3) een geringe kennis over het beleid van andere overheden uit binnenen buitenland, en (4) het niet tijdig en/of niet zelf beschikken over beleidsrelevante informatie, door de afhankelijkheid van extern aanbod dat echter onvoldoende aansluit op de noden voor besluitvorming. Dit project onderzoekt hoe vraag en aanbod van beleidsinformatie beter op elkaar afgestemd kunnen worden. Daarin ligt de sleutel tot een verdere professionalisering. Deze analyse kan voor elk type beleidsinformatie nuttig zijn. Gelet op de klemtoon in het Regeerakkoord (2004a), de beleidsnota (2004b) en het plan ‘Vlaanderen in Actie’, besteden we echter bijzondere aandacht aan de kwantitatieve en prospectieve onderbouwing van toekomstig beleid: cijfermatige beleidsinformatie en toekomstverkenningen. Hoe kunnen vraag en aanbod van kwantitatieve en prospectieve beleidsinformatie beter op elkaar afgestemd worden en gedane investeringen gevaloriseerd? Hoe komt men tot een coherente beleidsinformatiecapaciteit via toekomstverkenningen (ex ante evaluatie), monitoring en ex post evaluatie, om beslissingen over toekomstige beleidsinitiatieven en/of de bijsturing van bestaand beleid te onderbouwen? 7.4.2. Wetenschappelijke state of the art Voor dit onderzoeksproject is een tweetal verzamelingen van wetenschappelijke theorieën relevant. Ze hebben elk hun specifieke invalshoeken maar kunnen voor het studieobject als complementair worden beschouwd. Het is de betrachting van het onderzoeksproject om een brug te slaan tussen de twee verzamelingen van theorieën. 18

Zie Vancoppenolle & Brans (2005). De Vlaamse beleidsvormingscapaciteit: Een (zelf-)evaluatie. 80 p.

augustus ’06


Deel III

79


Een eerste verzameling omvat theorieën rond leren en rond het management en het gebruik van kennis (bv. Agyris, 2004; Weggeman; 1998, Weiss, 1979 en 1992). Deze theorieën bieden ten eerste inzichten in wat kennis is. Het ontstaan van kennis wordt gesitueerd in een cumulatief proces waarin beschrijvende stappen worden opgevolgd door begrijpende en verklarende stappen. Ten tweede verschaffen deze theorieën ook inzichten over de manieren waarop men cognitief met kennis omgaat. Deze theorieën hebben echter ook bepaalde beperkingen in scope en analysefocus. De scope is meestal beperkt tot wetenschappelijk onderzoek als bron van kennis. Interne (d.i. binnen de overheid) bronnen van informatie en kennis blijven buiten beschouwing. Ze reiken ook minder aanknopingspunten aan over hoe kennis insnijdt in beleidsprocessen. Een tweede verzameling van relevante theorieën ressorteert onder de bestuurskundige en beleidswetenschappen. Ten eerste dragen ze bij tot het analyseren en begrijpen van het verloop van de beleidscyclus of het beleidsproces (bv. Hoppe & Van de Graaf, 2000; Hoogerwerf, 1993). Hoogerwerf onderscheidt agendavorming, beleidsvoorbereiding, -uitvoering, -evaluatie en terugkoppeling. Hoppe deelt beleidsvorming op in de stappen van opdrachtformulering, probleemvinding, hoofdlijnkeuze, creatie van deelontwerpen, onderhandeling, haalbaarheidstoetsing en besluitvorming. Ten tweede dragen ze inzichten aan over (de modernisering van) het aanbod van beleidsinformatie binnen de overheid. Monitoring en evaluatie zijn daartoe essentiële ondersteunende en complementaire functies (McDavid & Hawthorn, 2006). Enerzijds bestaat er dan ook een brede literatuur rond managementinformatiesystemen en monitoring (bv. Hatry, 1999; Mayne, 1997). Anderzijds is de evaluatietheorie in expansie. Daarin kan men een drietal stromingen of takken onderscheiden (Alkin, 2004): 1) met een focus op methoden en technieken voor beleidsevaluatie (bv. Rossi & Freemann, 2004; Donaldson, 2003), 2) met een focus op het toekennen van waarde aan data (bv. Guba & Lincoln, 1990; Scriven, 1991) en 3) met een focus op het gebruik / de invloed van evaluaties in het kader van de beleidsvoering (bv. Preskill, 2003 en 2000; Patton, 1997). Met een veelal analytische en normatieve lens zoomen deze theorieën in op de capaciteitsdimensie voor vraag en aanbod en op de koppeling met het beleidsproces, in het kader van ‘evidence-based policy’. Ten derde hebben deze theorieën aandacht voor beleidsleren en beleidsoverdracht (bv. Rose, 2005; Brans, e.a., 2003; Sabatier & Jenkins-Smith, 1993). Brans e.a. bijvoorbeeld gaat in op de vraag hoe en waarom overheden (kunnen) leren van andere overheden in andere landen. Rose ontwikkelde op basis van Brits beleidsgericht onderzoek een vademecum terzake. Deze tweede verzameling van relevante theorieën hanteert weliswaar meestal de organisatie of de overheid in haar geheel als analyseniveau voor de beleidscyclus. Beleidsprocessen op het niveau van beleidsmaatregelen komen minder aan bod. Dit onderzoeksproject wil ten eerste de twee aangehaalde verzamelingen van theorieën bij elkaar brengen. Het project wil ook dwarsverbanden leggen binnen de tweede verzameling van theorieën rond beleid, monitoring en evaluatie. Ten derde wil het project een bottom-up perspectief hanteren op vraag en aanbod van beleidsinformatie, meer bepaald in het kader van de kwantitatieve en prospectieve onderbouwing van toekomstig beleid. Het onderzoeksproject bouwt bovendien verder op inzichten en resultaten uit voorgaande studies uitgevoerd door het Instituut voor de Overheid, binnen het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen (2002-2006): - Capaciteit als voorwaarde voor evaluaties op het beleidsveld, het beleidsdomein en het domeinoverschrijdende niveau (2005-2006, K.U. Leuven) - Prestatie-indicatoren als een coördinatie-instrument van beheer en beleid op het beleidsveld, beleidsdomein en het domeinoverschrijdende niveau (2005-2006, K.U. Leuven)

augustus ’06


Deel III

80


- Onderzoek naar de capaciteit van professionele beleidsontwikkeling bij de Vlaamse overheid in een klimaat van vermaatschappelijking (2002-2006, K.U. Leuven) - Vooruitgang in monitoringsystemen (2002-2006, K.U. Leuven) - Naar een adequate implementatie van een monitoringsysteem voor het lokale bestuur in Vlaanderen (B-project 2003, K.U. Leuven) 7.4.3. Fundamentele en toegepaste vraagstelling Fundamenteel - wetenschappelijk: Hoe kan toekomstig beleid optimaal ondersteund worden met kwantitatieve en prospectieve beleidsinformatie? 1. Beschrijvend: Vraag en aanbod van beleidsinformatie en gebruik ervan doorheen de beleidscyclus 1.1. Wat betekent vraag en aanbod van beleidsinformatie en het gebruik ervan precies? 1.2. In welke mate kan men beleidsinformatie gerelateerd aan de verschillende fasen van het beleidsproces hanteren om toekomstige beleidsinterventies te ondersteunen? 1.3. In welke mate verschillen vraag en aanbod en gebruik van kwantitatieve en prospectieve beleidsinformatie naargelang de beleidssector? Kan men beleidsprocessen op basis hiervan kwalificeren? 1.4. In welke mate is er een match tussen vraag en aanbod en in welke mate is er een koppeling met het beleidsproces (gebruik / invloed)? 1.5. Wat zijn de kenmerken van de capaciteit om de vraag te formuleren, het aanbod te genereren en de koppeling met het beleidsproces te maken? Welke actoren zijn er telkens betrokken? 2. Verklarend: Match of mismatch tussen vraag en aanbod, en de mate van gebruik van prospectieve en kwantitatieve beleidsinformatie 2.1. Verklaringen vanuit het informatiesysteem (capaciteit aan vraagzijde, aanbodzijde en voor diffusie van beleidsinformatie) 2.2. Verklaringen vanuit de beleidscontext van het informatiesysteem (structurele en culturele variabelen)

Toegepast - praktijkgericht: Hoe kan de Vlaamse overheid haar capaciteit verbeteren om kwantitatieve en prospectieve beleidsinformatie te verzamelen en te gebruiken? 1. Status Quaestiones 1.1. Welke beleidsinformatie en kennis vraagt men ter ondersteuning van het beleidsproces en meerbepaald toekomstig beleid? 1.2. Hoe ziet de bestaande capaciteit er momenteel uit? Welke actoren zijn er, welke instrumenten hanteren ze en welke soort beleidsinformatie bieden ze aan? 1.3. Wat zijn de sterktes en zwaktes bij de bestaande capaciteit in functie van een goede match tussen vraag en aanbod van kwantitatieve en prospectieve beleidsinformatie? 1.4. Wat zijn de knelpunten in het gebruik van kwantitatieve en prospectieve beleidsinformatie? 2. Verbetering 2.1. Hoe kunnen vraag en aanbod van kwantitatieve en prospectieve beleidsinformatie optimaal gekoppeld en ingebed worden in het beleidsproces? 2.2. Hoe kunnen verschillende strategieën en instrumenten voor een ‘evidence-based policy’ gekoppeld worden? Hoe kan monitoring het best afgestemd worden ten behoeve van beleidsevaluatie en toekomstverkenningen? 2.3. Volgens welke principes dient de Vlaamse overheid interne capaciteit te ontwikkelen in functie van een goede match tussen vraag en aanbod van informatie en een optimale koppeling met het beleidsproces ter ondersteuning van toekomstig beleid? augustus ’06


Deel III

81


2.4. Hoe kunnen dergelijke beleidsinformatiestromen geïntegreerd worden en, waar relevant, gedeeld tussen beleidssectoren en/of bestuursniveaus? 7.4.4. Onderzoeksontwerp 1. Onderzoeksobject en vraagstelling 1.1 Kwantitatieve en prospectieve beleidsinformatie Beleidsinformatie vormt de noodzakelijke grondstof tot kennisopbouw bij de overheid in het kader van een gestaafd en onderbouwd ofwel ‘evidence-based’ beleid. Informatie en kennis worden stelselmatig opgebouwd (Russell Ackoff, 1989; Weggeman, 1998). Het vertrekpunt vormen ruwe gegevens. Informatie ontstaat door het toekennen van een betekenis aan deze gegevens vanuit een referentiekader. Men kan bijvoorbeeld vergelijken in de tijd of met een norm. Kennis ontstaat wanneer men informatie kan plaatsen in een verklarend model; men ziet verbanden. In de stap van informatie naar kennis ligt dus een leermoment. Het onderzoeksproject heeft betrekking op de informatiecomponent en op de stap van informatie naar kennis in de context van overheidsbeleid. Beleidsinformatie kan men volgens diverse variabelen kwalificeren, waaronder: - de aard (kwantitatief, kwalitatief); - de stakeholder die de informatie aandraagt (politiek, administratie, experts, belangengroepen, bedrijven, individuele burgers, of allerhande kennisinstellingen); - de bron (wetenschappelijk onderzoek, monitoring of meetsystemen binnen de overheid, internationale vergelijkingen, evaluatiestudies, toekomstverkenningen, risicoanalyses,…); - de focus binnen het open systeemmodel van de beleidscyclus (zie figuur 4): bepaalde componenten (noden doelgroep, input, proces, output, effect en impact, omgevingsfactoren) en/of relaties binnen of tussen componenten (oorzaken noden, beleidsrelevantie, efficiëntie, doelbereiking, effectiviteit, …). duurzaamheid omgeving adequaatheid noden

geobserveerde effecten

doelbereiking

effectiviteit beleidsinitiatief

doelstellingen

input

processen

output

relevantie

coherentie consistentie

Figuur 4: de beleidscyclus als open systeemmodel

technische efficiëntie kosteneffectiviteit

augustus ’06


Deel III

82


In dit project leggen we het accent op kwantitatieve beleidsinformatie ten behoeve van toekomstige beleidsinterventies. Bij toekomstig beleid staan de maatschappelijke relevantie, efficiëntie, effectiviteit van mogelijke beleidsopties centraal, alsook de logica van de achterliggende beleidstheorie ofwel het geheel van impliciete en expliciete assumpties die beleidsmakers maken bij het uitdenken van beleid en beoogde maatschappelijke veranderingen. Tevens is ook de evolutie van relevante omgevingsfactoren een belangrijk aandachtspunt. Onzekerheid bij beslissingen over toekomstig beleid kan verkleind worden door mogelijke evoluties in kaart te brengen en door het inschatten van risico’s. Dit project legt het accent op kwantitatieve beleidsinformatie. Het gaat daarbij om statistische gegevens zoals deze ten behoeve van de VRIND en de indicatoren vervat in het Pact van Vilvoorde, cijfergegevens uit managementinformatiesystemen binnen departementen en agentschappen waaruit nuttige beleidsinformatie kan worden ontsloten, internationaal vergelijkbare cijferreeksen, tevredenheidsmetingen, e.d. Een focus op kwantitatieve beleidsinformatie impliceert niet noodzakelijk een beperking tot kwantitatieve technieken om beleid te evalueren of toekomstig beleid te onderbouwen. Bij heel wat kwalitatieve technieken vormt kwantitatieve informatie een belangrijke input. Vanuit het tijdsperspectief dient beleidsinformatie om toekomstige beleidsinterventies te staven in de eerste plaats prospectief te zijn. Men moet vooruit kunnen kijken naar de toekomst, om proactief een efficiënt en effectief beleid te ontwikkelen. Daarbij kan men een onderscheid maken tussen korte, middellange en lange termijn. Om prospectieve beleidsinformatie te genereren kan men verschillende technieken en instrumenten hanteren. Men kan ze samenbrengen onder de koepel van toekomstverkenningen of ‘forecasting’. Prospectieve beleidsinformatie kan bijdragen tot het antwoord op volgende vragen (van Doorn & van Vught, 1982): -

Welke zijn de relevante trends voor mijn gepland beleid? Welke logisch mogelijke autonome scenario’s zijn denkbaar? Welke waarschijnlijkheden hebben mogelijk bestaande (nog niet herkende) en nieuwe ontwikkelingen en gebeurtenissen? Welke zijn de, op basis van de strategische beleidsdoelstellingen, wenselijke ontwikkelingen op korte en middellange termijn? Welke waarschijnlijkheden hebben autonome en alternatieve beleidsscenario’s? Welke implicaties hebben de ontwikkelde autonome en beleidsscenario’s? Hoe verhouden de verschillende opties zich onderling?

Dwars door deze vragen loopt een onderscheid in twee types van toekomstverkenning of forecasting. Exploratieve forecasting levert informatie op over mogelijke alternatieve toekomsten. Normatieve forecasting geeft discrepanties aan tussen bestaande en wenselijk geachte toekomstige situaties alsook wegen om te evolueren naar de gewenste situatie. Onderstaande figuur toont een meer uitgebreide classificatie met varianten op basis van de waardeoriëntatie (al dan niet waarden en normen als leidraad) en de tijdshorizon (afnemende betrouwbaarheid, toenemende onzekerheid). -

-

Explicatieve forecasting: expliciteren van gewenste toekomstbeelden en de beleidsscenario’s of paden om deze te bereiken, door vooruit of terug te redeneren. Deze vorm wordt toegepast in talrijke beleidssectoren zoals mobiliteit, ruimtelijke ordening maar ook domeinoverschrijdend beleid zoals duurzame ontwikkeling. Exploratieve forecasting: normen en waarden spelen een rol voor zover deze impliciet deel uit maken van het toekomstonderzoek. Dit type werd toegepast door de ‘Cellule de Prospective’ van de Europese Commissie bij het uitdenken van mogelijke toekomstscenario’s voor Europa (Bertrand, 1999). Het European Institute for Public Administration maakte de vertaalslag naar de publieke sector. Het Instituut voor de

augustus ’06


Deel III

83


Overheid projecteerde de scenario’s op het lokaal bestuur en leidde er mogelijke toekomstige bestuursmodellen uit af (Bouckaert e.a., 2002). Speculatieve forecasting: bepalen van de waarschijnlijkheid van het optreden van gebeurtenissen, via schattingen in plaats van vooruitberekeningen gezien de lange termijnhorizon en de hogere graad van onzekerheid. Deze variant wordt soms gehanteerd bij het inschatten van marktevoluties op lange termijn ten behoeve van economisch beleid. Integratieve forecasting: onderzoek naar de implicaties van en relaties tussen afzonderlijke toekomstverkenningen, bijvoorbeeld uit verschillende beleidssectoren.

-

-

integratieve "forecasting"

exploratief

speculatief

explic atief verleden

heden

nabije toekomst

verre toekomst

tijd

Figuur 5: Types van forecasting onderling gerelateerd in de tijd

Toch is niet alleen het ex ante perspectief belangrijk in het kader van toekomstig beleid. Dit beleid is immers niet steeds totaal nieuw beleid. Opties voor de toekomst worden vaak mee beïnvloed door wat er in het verleden gebeurde. Beleidsverandering kan immers verschillende vormen aannemen (Hogwood & Peters, 1983): beleidsbeëindiging, beleidsonderhoud, beleidsopvolging en beleidsinnovatie. In dat opzicht kan beleidsinformatie uit monitoring en uit ex post evaluaties ook een relevante input vormen om toekomstige beleidsinitiatieven te staven. Beleidsleren staat daarbij centraal als mechanisme. Relevante beleidsinformatie om toekomstig beleid te onderbouwen kan dus uit meerdere fasen van de beleidscyclus voortkomen.

1.2 Analyseschema voor de vraagstellingen Onderstaand schema vormt de leidraad bij de onderzoeksvragen (cf. 7.1.3). De analyse betreft: ■ een verkenning van de componenten ■ de relaties tussen de componenten ■ verklaringen voor de kenmerken van en relaties tussen de componenten

Vraag D

A Aanbod

B

Diffusie

C

Gebruik / Invloed

Figuur 6: Analyseschema voor onderzoeksvragen

Tabel 1 somt de bijhorende aandachtspunten en vragen op. In punt 2 gaan we dieper in op het theoretische kader, in punt 3 op het onderzoeksproces en de methodologie. augustus ’06


Deel III

84

Deel 3. Meerjarenprogramma COMPONENTEN

VRAAG

-

AANBOD

DIFFUSIE

GEBRUIK / INVLOED

RELATIES

A: Vraag en aanbod B: Aanbod en diffusie

C: Diffusie en gebruik / invloed D: Vraag en aanbod in relatie tot gebruik / invloed

VERKLARINGEN

Uit het informatiesysteem Uit de beleidscontext

-

Wat omvat de vraag naar kwantitatieve en prospectieve beleidsinformatie? Gedifferentieerd naargelang het type van forecasting? (figuur 5) Gestelde kwaliteitseisen (validiteit, betrouwbaarheid, zekerheid,…)? Welke actoren zijn betrokken? Gedifferentieerd naargelang de beleidssector? Wat omvat het aanbod aan beleidsinformatie? Welke informatie uit welke fase van de beleidscyclus is relevant? Gestelde kwaliteitseisen? Wie produceert welke beleidsinformatie? Welke producenten hebben welke knowhow m.b.t. het instrumentarium (meetsystemen en evaluatietechnieken)? In welke mate is er een interne aanbodcapaciteit? Welke kanalen bestaan er om beleidsinformatie te verspreiden en te delen? Welke kanalen zijn het meest courant? Welke zijn het meest toegankelijk? Formele en informele diffusie In welke mate gebruikt men beleidsinformatie om toekomstig beleid te staven? Knelpunten bij de koppeling met het beleidsproces? Relevantie van het onderscheid tussen gebruik en invloed bij beleidsleren?

-

Match of mismatch tussen vraag en aanbod? Knelpunten? Welke verspreidingskanalen voor welk aanbod? Welke kanalen hanteren de verschillende kennisproducenten? Lacunes inzake verspreiding en deling van beleidsinformatie? Hoe deelt men beleidsinformatie tussen sectoren en/of bestuursniveaus? Welke kanalen dragen het meest bij tot gebruik / invloed van beleidsinformatie? In welke mate dragen vraag- en aanbodkenmerken bij tot gebruik / invloed? Is de match tussen vraag en aanbod een noodzakelijke voorwaarde voor gebruik? Welke soort beleidsinformatie kan meest beïnvloeden? Gedifferentieerd naargelang de beleidssector?

-

Vraag- en aanbodkenmerken Diffusiekenmerken Beleidssectorgebonden factoren Attitudes beleidsmakers tegenover de rol van beleidsinformatie en openheid voor gebruik Preferenties en belangen van vraagformulerende en kennisproducerende actoren

Tabel 1: Overzicht van aandachtpunten en vragen per analyseonderdeel

augustus ’06


Deel III

85


2. Theoretisch kader Het theoretische kader voor de verklaringen wordt gevoed door verschillende relevante theorieën (cf. supra). Om de bredere beleidscontext in kaart te brengen waarbinnen we beleidsinformatie als onderzoeksobject kunnen plaatsen, vormt het werk van Sabatier een interessant en relevant vertrekpunt. Deze auteur ontwikkelde het zogenaamde ‘Advocacy Coalitions Framework’ (ACF). Het ACF verschaft een raamwerk om beleidsveranderingen te kunnen verklaren. Het model steunt op volgende vijf premissen: (1)

Theorieën van het beleidsproces of beleidsverandering moeten de rol van beleidsinformatie in rekening brengen. Dergelijke informatie over de omvang en facetten van een probleemstelling, de oorzaken ervan, en de waarschijnlijke effecten van oplossingsalternatieven, speelt een belangrijke rol bij beleidsbeslissingen. Het aanbod aan informatie zowel binnen als buiten de overheid is daarvan een indicatie.

(2)

Het begrijpen van het proces van beleidsverandering vraagt een langere tijdshorizon. Bij een focus op korte termijn wordt de invloed van beleidsinformatie onderschat omdat deze de beleidsovertuigingen en beleidstheorie van beleidsmakers op langere termijn kan wijzigen.

(3)

De aangewezen analyse-eenheid om beleidsverandering te begrijpen is niet zozeer een specifiek beleidsprogramma of een overheidsorganisatie, maar wel een beleidssubsysteem (of domein). Dat bestaat uit diverse actoren, in en buiten de overheid, die begaan zijn met een bepaald maatschappelijk probleem. Bovendien komen beleidsinitiatieven vaak bottomup tot stand wat resulteert in een waaier van beleidsprogramma’s.

(4)

Binnen het subsysteem suggereert het ACF dat méér actoren relevant zijn dan de klassieke trits van wetgevende en uitvoerende organen en belangengroepen. Ook beleidsanalisten en evaluatoren uit diverse kennisinstellingen, en actoren op alle bestuursniveaus betrokken bij beleidsformulering en implementatie moeten in de analyse betrokken worden.

(5)

Beleidsinitiatieven bevatten impliciete theorieën over hoe de geformuleerde doelstellingen bereikt kunnen worden. Daarom kunnen deze gedacht worden als geloofssystemen. Deze laatste omvatten waardeprioriteiten, percepties van belangrijke causale relaties, percepties van de realiteit (bv. de omvang van het maatschappelijke probleem), en percepties of assumpties met betrekking tot de effectiviteit van verschillende beleidsinstrumenten. De mogelijkheid om overtuigingen en beleidsinitiatieven in kaart te brengen binnen eenzelfde raamwerk laat toe om de invloed van diverse actoren in de tijd in te schatten en in het bijzonder de rol van beleidsinformatie in beleid en beleidsverandering.

Dit raamwerk, schematisch weergegeven in figuur 7, toont bijzondere interesse in het begrijpen van beleidsgericht leren. Dit laatste betekent een relatief blijvende wisseling van ideeën of gedragsintenties die resulteren uit ervaring en/of nieuwe informatie en die begaan zijn met het bereiken of bijsturen van beleidsdoelstellingen (Heclo, 1974). Hoewel het ACF nog voor verbetering vatbaar is of nog verdere uitklaring met het oog op veralgemeenbaarheid vergt (Sabatier, 1999), vormt het voor dit onderzoeksproject een relevant kader om de beleidscontext in kaart te brengen. Vanuit deze context en met behulp van dit kader kan een deel van de verklaringen voor de match of mismatch tussen vraag en aanbod aan beleidsinformatie en voor de mate van koppeling met het beleidsproces ontwikkeld worden. Het ACF biedt een alternatief voor het fasegericht denken zoals in het werk van Hoppe. Niettemin blijft ook dit laatste relevant doordat beleidsinformatie uit verschillende fasen nuttig kan zijn om toekomstig beleid te staven.

augustus ’06

7. Detail onderzoekslijnen

Deel III

86


Relatief stabiele parameters 1. Basiskenmerken van het probleem 2. Elementaire verdeling van natuurlijke bronnen 3. Fundamentele socio-culturele waarden en sociale structuur 4. Constitutionele grondstructuur (regels)

Subsysteem beleid

beperkingen en hulpbronnen van actoren in subsystemen

beleidsmakelaars

Coalitie A - beleidstheorie - bronnen

Coalitie B - beleidstheorie - bronnen

strategie voor instrumenten

strategie voor instrumenten beslissingen

Externe (systeem) gebeurtenissen agentschap bronnen en algemene beleidslijn

1. Veranderingen in socioeconomische condities 2. Veranderingen in regeringsc oalitie 3. Beleidsbeslissingen en impact van andere subsystemen

beleidsoutput

beleidseffecten

Figuur 7: Het Advocacy Coalitions Framework

Hieraan kunnen een aantal ‘middle range theorieën’ over belangrijke sociale mechanismen gekoppeld worden waarvan de hypothesen getest kunnen worden met betrekking tot het onderzoeksobject. Op basis van deze theorieën kan het verklarende deel van het onderzoek verder uitgewerkt worden. We denken meer bepaald ten eerste aan theorieën rond kennisopbouw en (single en double loop) beleidsleren waarvoor Argyris en Schön (1974) de fundamenten legden. Bij single-loop learning blijven doelstellingen, waarden en referentiekaders bestaan. Het accent ligt daarbij op het verbeteren van de instrumenten in functie van de strategie. Double-loop learning impliceert dat de onderliggende referentiekaders en leersystemen wel in vraag worden gesteld. Double-loop learning is essentieel om geïnformeerde beslissingen te maken in een snel veranderende en vaak onzekere context (Argyris, 2004). Deze theorie biedt aanknopingspunten om de rol van beleidsinformatie, onder meer uit toekomstverkenningen, in het kader van beleidsleren en het bijsturen van doelstellingen te duiden en te verklaren. Ten tweede komen ook de principaal-agent benaderingen in aanmerking (vraag- en aanbodzijde). Zij focussen op de relatie tussen actoren en de problematiek van informatieasymmetrie (Lane, 2003). Deze theorie biedt aanknopingspunten om de (mis)match tussen vraag en aanbod te duiden en te verklaren. Ten derde draagt een reeks theorieën met betrekking tot monitoring en de evaluatiepraktijk bij aan het theoretische kader. Zij bekijken met zowel een analytische als normatieve lens naar verschillende aspecten van het onderzoeksobject. Dit is niet alleen relevant voor de selectie van relevante onderzoeksvariabelen. Ze kunnen ook input vormen voor het beantwoorden van de meer praktijkgerichte onderzoeksvragen. Binnen de tak rond methoden in de evaluatietheorie, keren elementen van de zogenaamde theoriegedreven evaluatiebenadering terug in steeds meer andere methoden. Daarin staat de beleidstheorie centraal. Dat is het geheel van impliciete en expliciete assumpties achter een concreet beleidsinitiatief. Ex ante evaluaties kunnen de beleidstheorie versterken en

augustus ’06


Deel III

87


verfijnen, bij ex post evaluaties laat de benadering toe om evaluatievragen, -criteria en indicatoren te selecteren. Prospectief komt dit de effectiviteit van toekomstig beleid ten goede, terwijl retrospectief de sensitiviteit en validiteit van evaluaties verhoogd kan worden. Auteurs zoals Donaldson (2006), beklemtonen het potentieel dat zit in een kruisbestuiving tussen de verschillende niveaus van theorieën in het kader van een zogenaamde ‘beleidstheorie-gedreven evaluatiewetenschap’. Beleidstheorieën, en evaluaties daarop gebaseerd vanuit de beleidstheorie-gedreven evaluatiepraktijk, kunnen verrijkt worden met inzichten uit bredere sociaal-wetenschappelijke theorieën. Maar ook vice versa kunnen zij deze wetenschappelijke theorieën van een hoger niveau verfijnen wanneer ze bijdragen tot kennis over hoe overheidsoptreden maatschappelijke verandering met zich mee brengt. De aandacht voor beleidstheorie en de link met beleidsinformatie vormt dus een gemeenschappelijk aandachtspunt bij de verschillende relevante theorieën.

3. Onderzoeksproces en methodologie 1) Theoretische uitwerking en structurering van de onderzoeksagenda In de eerste stap van het onderzoek worden het theoretische kader en het analyseschema verder verfijnd. Een gerichte literatuurstudie staat in het teken van het verder conceptualiseren en verfijnen van de componenten en relaties uit bovenstaand analyseschema (figuur 7). Daarop kunnen de verdere, beschrijvende en analyserende, stappen in het onderzoek geconcretiseerd worden. ¾ Literatuuronderzoek 2) Internationale verkenning Een landenstudie beschrijft bestaande benaderingen en praktijken in het kader van het voeren van een ‘evidence-based policy’. Leren uit ex ante en ex post evaluaties om beter beleid te ontwikkelen staat hoog op de beleidsagenda in verschillende landen. Onder meer volgende landen en internationale organisaties namen recent belangrijke initiatieven op dat vlak en komen in aanmerking voor deze internationale verkenning: het Verenigd Koninkrijk, Canada, Finland, de Europese Unie. In het Verenigd Koninkrijk werd het ‘Strategic Challenges’ project opgezet. Daarin onderzocht men de drijfveren van maatschappelijke verandering en belangrijke trends en op welke wijze deze een impact konden hebben op strategische beleidsdoelstellingen. Input voor deze onderneming vormde een hele reeks van toekomstverkenningen en scenario’s geproduceerd binnen de publieke en private sector. In navolging van dit project kwam het ‘Strategic Futures’ project, bedoeld om de capaciteit van de overheid te versterken om te denken rond, te reageren op en mogelijk vorm te geven aan toekomstperspectieven. Daarnaast ging er specifieke aandacht naar het aanbod van beleidsinformatie met oprichting van het ‘Centre for evidence-based policy’ en de ‘policy hub’. Canada lanceerde het ‘Policy Research Initiative’ (PRI) om onderzoek te doen ter ondersteuning van het beleid op middellange termijn. Het wendt kennis en expertise aan op een permanente basis, zowel vanuit een interne capaciteit als met medewerking van universiteiten, private onderzoeksbureau’s en internationale organisaties. Binnen het PRI werden project rond trendstudies opgezet, dat zowel de versterking van de beleidscapaciteit beoogde, als de koppeling tussen onderzoek en toekomstig beleid.

augustus ’06


Deel III

88


Finland heeft ervaring met strategische scenario’s en wordt daarbij ondersteund door de kennisinstelling Finland Futures Research Centre. Ook de Europese Unie besteedt veel aandacht aan prospectieve evaluatie. Zo dient elk voorstel van programma of actie met budgettaire gevolgen onderworpen aan een ex ante evaluatie. Naast het type van beleidsinformatie, het instrumentarium en het profiel van de producenten (aanbod), zal bij de verkenning ook gekeken worden naar organisatie- en sturingsaspecten in het kader van de match tussen vraag en aanbod en de koppeling met het beleidsproces. De caseselectie zal gebeuren in samenspraak met de opdrachtgever. ¾ Literatuuronderzoek, webresearch 3) Profielschets en databank van de bestaande vraag en aanbod van beleidsinformatie Deze derde stap is beschrijvend van aard. Voor een mix van beleidssectoren wordt een profielschets gemaakt. Deze sectorspecifieke profielschets brengt de actuele toestand in kaart met betrekking tot volgende elementen: -

-

de vraag naar beleidsinformatie in het kader van toekomstig beleid het aanbod van beleidsinformatie in de verschillende fasen van de beleidscyclus: het interne aanbod en de externe producenten, de aard van beleidsinformatie en het instrumentarium de koppeling van vraag en aanbod met het beleidsproces

¾ Interviews en/of focusgroepen De functie van deze beschrijvende tweede stap is meervoudig. Ten eerste laat deze screening toe om een databank op te stellen met een overzicht, per beleidssector en per fase in de beleidscyclus, van de (kenmerken van) vraag en aanbod op het vlak van beleidsinformatie. Tevens kan een actuele inventaris opgemaakt worden van het gebruik van technieken en tools om beleidsinformatie te verzamelen en te verwerken. Deze zal ook inzicht verschaffen in de lokalisatie en spreiding van ervaring en expertise terzake. Ten tweede zal hiermee de actuele mate van ‘matching’ tussen vraag en aanbod op het vlak van kwantitatieve en prospectieve beleidsinformatie beoordeeld kunnen worden. Daarmee samenhangend kunnen ook eventuele knelpunten en uitdagingen in kaart worden gebracht, zowel aan de vraag- als de aanbodzijde. 4) Casestudies: exploratie van kritieke slaagfactoren De vierde stap in het onderzoeksproces is verkennend van aard. Aan de hand van casestudies wordt de match tussen vraag en aanbod voor beleidsinformatie geanalyseerd, evenals de koppeling met het relevante beleidsproces. De cases zullen worden bestudeerd op maatregelniveau. Dit laat een voldoende diepte aan analyse toe. De selectie van cases kan mede gebeuren gebaseerd op de resultaten van de derde stap. Een belangrijk aandachtspunt bij de caseselectie zal zijn het bereiken van een goede mix van volgende elementen: -

de fase in de beleidscyclus waarin de vraag naar beleidsinformatie ter ondersteuning van toekomstig beleid tot stand komt; beleidssectoren;

augustus ’06


Deel III

89


-

technieken voor het aanbod, met bijzondere aandacht voor kwantitatieve en prospectieve benaderingen; aard van het beleidsissue, bv. agendering naar aanleiding van externe gebeurtenis of niet, de mate van strijdbaarheid, e.d.; beste en slechtste praktijken om lessen te trekken.

-

Tevens kan bij de caseselectie aandacht besteed worden aan de sectoroverschrijdende beleidscontext en de context van interbestuurlijke relaties. Er is immers niet alleen een tendens naar kennisintensief beleid, maar ook naar sectoroverschrijdend en interbestuurlijk beleid. De caseselectie zal gebeuren in samenspraak met de opdrachtgever. ¾ Casestudies, met daarbinnen een combinatie van documentenanalyse en diepteinterviews Deze stap leidt naar het identificeren verklarende factoren en kritische slaagfactoren met betrekking tot volgende aspecten: -

een goede onderlinge afstemming (‘match’) van vraag en aanbod van beleidsinformatie (vanuit een vraaggerichte benadering) een goede koppeling en inbedding van vraag en aanbod met het beleidsproces in het kader van toekomstig beleid het combineren van verschillende instrumenten en functies zoals monitoring en evaluatie doorheen de verschillende fasen van het beleidsproces het integreren en delen van beleidsinformatie tussen sectoren en bestuursniveaus.

Bovenstaande aspecten zijn op hun beurt belangrijke voorwaarden voor de mate waarin beleidsinformatie gebruikt kan worden of invloed kan hebben op het beleid. Bij de verklarende variabelen kunnen we zoals eerder aangehaald een onderscheid maken tussen enerzijds factoren rechtstreeks gelieerd aan het informatiesysteem (processen en capaciteit van vraag en aanbod), anderzijds factoren gerelateerd aan de bredere beleidscontext (sectorspecifieke kenmerken, attitudes van beleidsmakers, evaluatiecultuur). 5) Internationale toetsing van de conclusies In deze laatste stap van het onderzoek toetsen we de conclusies uit stap 4 af aan een aantal praktijken en ervaringen uit het buitenland en enkele prescriptieve theoretische kaders. Deze gerichte externe validatie is complementair met de binnenlandse casestudies, waardoor een brede basis wordt gecreëerd om beleidsaanbevelingen te formuleren. ¾ Webresearch, contactpersonen, literatuurstudie 7.4.5. Wetenschappelijke en beleidsgerichte valorisatie WETENSCHAPPELIJKE VALORISATIE Deelname aan nationale en internationale congressen, studiedagen, workshops Publicatie in internationale en nationale tijdschriften Uitwerking van een doctoraat

augustus ’06


Deel III

90


BELEIDSGERICHTE VALORISATIE Per stap in het onderzoeksproces zal een concrete output volgen. Deze nemen volgende vormen aan: - Deelrapporten met de neerslag van het verloop en de bevindingen van de voorbije stap in het onderzoeksproces. 1) Inzichten vanuit de theorie over afstemming vraag en aanbod van beleidsinformatie 2) Evidence-based policy: strategieën en praktijken in het buitenland 3) Profielschets Vlaanderen: vraag en aanbod van beleidsinformatie 4) Casestudies Vlaanderen 5) Internationale positionering van Vlaanderen met betrekking tot het proces en het instrumentarium van toekomstverkenningen - Databank van vraag en aanbod van beleidsinformatie per beleidssector (welke informatie, welke kennisinstellingen, etc.) - Ontwikkeling van diagnosetools en checklists voor de praktische toepassing van onderzoeksconclusies en aanbevelingen - Beleidsaanbevelingen en adviezen, gericht op een verbetering van de capaciteit voor vraag en aanbod van beleidsinformatie, hun onderlinge afstemming en de koppeling met het beleidsproces (gebruik / invloed). - Versterking netwerk van actoren betrokken bij vraag- en aanbodzijde met betrekking tot beleidsinformatie, monitoring en evaluatie. De output zal worden toegelicht tijdens seminaries en workshops of een studiedag. Deze kunnen deels geplaatst worden onder het evaluatieplatform dat gepland wordt onder de structuur van de Vlaamse Vereniging voor Bestuur en Beleid (VVBB). Op deze wijze kunnen crosssectoraal vragen, ideeën, ervaringen, expertise uitgewisseld worden over deelthema’s die in het onderzoek aan bod komen. Ook andere platformen kunnen daarvoor in aanmerking komen. 7.4.6. Tijdstabel Onderzoeksfasen

2007 1-6

2007 2008 2008 2009 2009 2010 2010 2011 2011 7-12 13-18 19-24 25-30 31-36 37-42 43-48 49-54 55-60

1. Theoretische uitwerking 2. Internationale verkenning 3. Profielschets 4. Casestudies 5. Toetsing aan internationale praktijk en literatuur 6. Integratie van bevindingen Valorisatie Deelrapport 1: theoretische inzichten Deelrapport 2: internationale verkenning Deelrapport 3: profielschets Vlaanderen + databank Deelrapport 4: casestudies en diagnosetool Deelrapport 5: internationale positionering Vlaanderen Syntheserapportage en checklists

augustus ’06


Deel III

91


7.4.7. Uitvoerders K.U.Leuven, Instituut voor de Overheid Coördinatie: prof. dr. Marleen Brans Uitvoering: N.N. (1 VTE, 2007-2011) 7.4.8. Beperkte bibliografie Ackoff, R. L. (1989). "From Data to Wisdom", Journal of Applies Systems Analysis, Vol. 16, pp. 3-9. Alkin M.C. (2004). Evaluation roots: tracing theorists’ views and influences. Thousand Oaks (CA): Sage, 424p. Argyris C. (2004). On organisational learning. Malden (Mass.): Blackwell, 464p. Argyris C. and Schön D. (1974). Theory in practice: increasing professional effectiveness. San Francisco: Jossey-Bass. Betrand G., Michalski A. and Pench L.R. (1999). Scenarios Europe 2010: five possible futures for Europe. Forward Studies Unit, European Commission. Bouckaert G., Van Dooren W., Verschuere B., Voets J. and Wayenberg E. (2002). “Trajectories for modernising local governance - revisiting the Flanders case", Public Management Review. 4(3), pp. 309-320. Brans M. and Vancoppenolle D. (2005). “Poilcy-Making Reforms and Civil Service Systems: An Exploration of Agendas and Consequences” In: Painter M. and Pierre J. (eds.), Challenges to State Policy Capacity: Global Trends and Comparative Perspectives, New York: Palgrave Macmillan, pp. 164-184. Brans M., Facon F. en Hoet, D. (2003). Beleidsvoorbereiding in een lerende overheid. Stand van zaken in en uitdagingen voor de Belgische federale overheid. Gent: Academia Press, 306p. Brans M. en Vancoppenolle D. (2002). “Professionele beleidsondersteuning in de Vlaamse overheid” In: Bouckaert G., Hondeghem A., Janvier R., De Rynck F. en Waege H. (Red.), Tussen bestuurskunde en bestuurspraktijk. Bijdragen voor duurzaam besturen in Vlaanderen. Jaarboek SBOV 2002, pp. 65-84. Donaldson S.I. (2003). “Theory-driven program evaluation in the new millennium”. In S. I. Donaldson and Scriven M. (Eds.), Evaluating social programs and problems: Visions for the new millennium (pp. 109-141). Mahwah, NJ: Erlbaum. Donaldson S.I. and Lipsey, M.W. (2006). “Roles for theory in contemporary evaluation practice: Developing practical knowledge”. In Shaw J., Greene J., and Mark M. (Eds.), Handbook of Evaluation. London: Sage. Guba E.G. and Lincoln Y.S. (1990). Fourth generation evaluation. Newbury Park (CA): Sage, 294p. Hatry H. P. (1999). Performance measurement: getting results. Washington (D.C.): Urban institute, 286p. Heclo H. (1974). Social Policy in Britain and Sweden. New Haven: Yale University Press. Hogwood, B. en Peters B.G. (1983), Policy dynamics, Brighton. Hoogerwerf (1993). Overheidsbeleid een inleiding in de beleidswetenschap. Alphen aan den Rijn: Samsom, 417p. Hoppe R. en Van de Graaf H. (2000). Beleid en politiek: een inleiding tot de beleidswetenschap en de beleidskunde. Bussum: Coutinho, 499p. Lane J.-E.(2003). Relevance of the principal-agent framework to public policy and implementation. University of Geneva.12p. Mayne J., Zapico-Goñi E. and Wholey J.S. (1997). Monitoring performance in the public sector: future directions from international experience. London: Transaction, 282p. McDavid J.C. en L.R.L. Hawthorn (2006). Program evaluation and performance measurement: an introduction to practice. Thousand Oaks (CA): Sage, 477p. Patton M.Q. (1997). Utilization-focused evaluation: the new century text. Beverly Hills (CA): Sage, 431p. Preskill, H. and Torres, R.T.(1999). Evaluative inquiry for learning in organizations. Thousand Oaks (CA): Sage, 218p.

augustus ’06


Deel III

92


Preskill, H. and Torres, R.T.(2000). “The learning dimension of evaluation use”. New Directions for Evaluation, 88, pp. 25-37. Preskill, H. (2003). “The evaluation profession as a sustainable learning community”. In: International Handbook of Educational Evaluation. The Netherlands: Kluwer. Rose R. (2005). Learning from comparative public policy - a practical guide. New York: Routledge, 147p. Rossi P.H., Lipsey M.W. and Freemann H.E. (2004). Evaluation: a systematic approach. Thousand Oaks (CA): Sage, 470p. Sabatier P.A. (1999). Theories of the policy process. Boulder: Westview, 289p. Sabatier P.A. and Jenkins-Smith A.C. (1993). Policy change and learning: an advocacy coalition approach. Boulder: Westview, 290p. Scriven M.(1991). Evaluation thesaurus. London: Sage, 391p. Van Doorn J.W.M. en Van Vught F.A. (1982). “Toekomstonderzoek: voorspellingsmethoden”. In: Handboek beleidsvoering voor de Overheid, Alphen aan den Rijn: Samsom H.D. Tjeenk Willink,, pp.1-19. Vancoppenolle D. en Brans M.(2005). De Vlaamse beleidsvormingscapaciteit: Een (zelf-)evaluatie. Leuven: SBOV, 80p. Vlaamse Regering (2004a). Vlaams Regeerakkoord, Brussel. Vlaamse Regering (2004b). Beleidsnota 2004-2009: Vlaamse Statistieken, indicatoren en toekomstverkennende studies voor het regeringsbeleid, Brussel. Vlaamse Regering (2006). Vlaanderen in actie: een sociaal-economische impuls voor Vlaanderen. Brussel. Weggeman M. (1998). Kennismanagement: inrichting en besturing van kennisintensieve organisaties. Schiedam: Lannoo, 221p. Weiss C. (1977). Using social research in public policy making. Lexington (Mass.): Heath, 256p. Weiss C. (1992). Organizations for policy analysis: helping government think. Newbury Park (Calif.): Sage, 289p.

augustus ’06


Deel III

93


7.5. Vergrijzing van het overheidspersoneel: microperspectief (K.U.Leuven)

een

macro-,

meso-

en

7.5.1. Probleemstelling In het kader van de Lissabon-doelstellingen heeft België (Vlaanderen) zich geëngageerd om tegen 2010 een werkzaamheidsgraad te bereiken van 70% voor de totale beroepsbevolking (15-64 jaar), 50% voor de ouderen (55-64 jaar) en 60% voor de vrouwen. In 2004 bedroeg de werkzaamheidsgraad in België respectievelijk 60,2%, 30% en 52,9% (Bron: WAV). Het bereiken van deze doelstelling wordt een hele uitdaging voor België. Andere Europese landen, vooral de Scandinavische landen, bewijzen dat een hogere werkzaamheidsgraad haalbaar is. De vraag is hoe het komt dat andere landen hierop beter scoren. Daarbij komt dat de potentiële beroepsbevolking kleiner wordt en de gemiddelde leeftijd op de werkvloer stijgt ten gevolge van de vergrijzing. Concreet betekent dit dat binnen de Vlaamse overheid ruim 50% van het personeel ouder dan 45 jaar is en 19,2% ouder is dan 55 jaar (Vanmullem & Hondeghem, 2005). Voor de Vlaamse overheid betekent dit dat op korte termijn een grote pensioneringsgolf zal plaats vinden, met alle mogelijke gevolgen zowel voor de betaalbaarheid van de overheidspensioenen, de vervanging van het personeel als de kennisoverdracht. Ook lokale besturen worden geconfronteerd met de veroudering van hun personeel. Bij provinciale en lokale besturen ligt de gemiddelde leeftijd iets lager dan bij de Vlaamse Overheid, gemiddeld 40% is ouder dan 45 jaar (Pacolet & Coudron, 2004). Hier zijn wel duidelijke verschillen tussen de verschillende besturen, o.a. provincies zijn beduidend ‘ouder’ dan de ocmw’s. Op organisatieniveau betekent dit dat er nood is aan een leeftijdsbewust personeelsbeleid. De motivatie en inzetbaarheid van het personeel in alle levensfasen wordt een strategische doelstelling van het HRM-beleid. Een grote meerwaarde is dat ingespeeld wordt op de verschillende doelgroepen binnen de Vlaamse overheid. Het op elkaar afstemmen van de wensen en noden van medewerkers en organisatie vraagt een grote flexibiliteit van de Vlaamse overheid. Er is nood aan inzicht in de verschillende hefbomen in het personeelsbeleid die hiertoe bijdragen en de veranderingsprocessen die ermee gepaard gaan. Voor de individuele medewerker betekent dit een andere visie op zijn/haar loopbaan. De gewenste pensioenleeftijd van 56 jaar ligt nog altijd vrij laag. De verwachte pensioenleeftijd is 62 jaar, wat een stijging is met twee jaar vergeleken met vier jaar geleden (SDWorx, 2006). De vraag is welke verwachtingen het overheidspersoneel heeft hieromtrent. De bereidheid om actief en inzetbaar te blijven hangt in grote mate af van de motivatie. Inzicht in de motiverende factoren van het personeelsbeleid en het in rekening brengen van de leeftijdscomponent zijn noodzakelijk om medewerkers actief, flexibel en inzetbaar te houden. 7.5.2. Wetenschappelijke state of the art a) (inter)nationaal onderzoek Het onderzoek naar vergrijzing kunnen we indelen in onderzoek op macro-, meso- en microniveau (Rocco & Thijssen, 2006). Het onderzoek op macroniveau beschrijft en analyseert ontwikkelingen op nationaal en internationaal vlak; het onderzoek op mesoniveau kijkt naar de impact van de vergrijzing voor het (personeels)management van organisaties en het onderzoek op microniveau neemt het perspectief van de oudere werknemer zelf als uitgangspunt. We zullen voor elk van deze perspectieven kort de state of the art aangeven. Wat het onderzoek op macroniveau betreft staat vooral de economische impact van de vergrijzing op de sociale voorzieningen centraal. Naast de impact op de pensioenen betekent de vergrijzing een aanzienlijke meerkost voor de gezondheidszorgen die in veel landen een

augustus ’06


Deel III

94


explosieve groei kennen (OECD, 2003). Het arbeidsmarktbeleid is er in de meeste landen op gericht mensen langer aan het werk te houden en hen te ontraden vroegtijdig op pensioen te gaan. De uitgangssituatie in diverse landen is op dit vlak echter erg verschillend afhankelijk van het feit of vroegtijdige pensionering in het verleden al of niet gebruikt werd als instrument om de werkloosheid te bestrijden. Uit de internationaal vergelijkende studie van Taylor (2002) in 7 landen blijkt dat het overheidsbeleid i.v.m. leeftijd en werk erg verschilt zowel in maatregelen als in resultaten. De verschillen kunnen deels verklaard worden door de typologie van Esping-Anderson (Esping-Anderson, 1993) ivm de verzorgingsstaten waarbij in sommige landen (cf. Scandinavische landen) werk als centrale hefboom beschouwd wordt voor welvaart, terwijl in andere landen vooral de garantie van inkomen als centrale doelstelling beschouwd wordt (Vanmullem & Hondeghem 2006). Het onderzoek op mesoniveau kijkt naar het beleid dat organisaties voeren i.v.m. oudere werknemers. Dit beleid kan in vier types ingedeeld worden, zoals blijkt uit volgende figuur (Thijssen, 1997). Aard van oplossingskeuze

Accepteren beperkte inzetbaarheid

Realisatie op kortere termijn Verversingsstrategie (financiële maatregelen) (afgeschreven menselijk kapitaal meteen vervangen) Realisatie op langere termijn Verzorgingsstrategie (begeleidingsmaatregelen) (afgenomen loopbaankans is leed dat wordt verzacht)

Flexibiliseren beperkte inzetbaarheid Blokkeringsstrategie (uitstroomgelden stoppen leidt vanzelf tot inzetbaarheid) Ontwikkelingsstrategie (inzetbaarheid bevorderen moet worden geleerd)

De vaststelling is dat er een verschuiving is in het beleid in de richting van ‘flexibiliseren beperkte inzetbaarheid’; al naargelang de doelgroep kan echter een verschillend beleid gevoerd worden (Rocco & Thijssen, 2006). Naast een globale analyse van het beleid t.a.v. oudere werknemers focust sommig onderzoek zich op de effecten van bepaalde HR-processen. Zo is er heel wat onderzoek over de relatie tussen vorming, training, opleiding (VTO) en vergrijzing. Uit een meta-analyse naar trainingsresultaten bleek dat oudere werknemers meer tijd nodig hebben om bepaalde training af te werken en dat hun resultaten minder goed waren dan die van hun jongere collega’s (Kubeck et al 1996). De vaststelling is tevens dat oudere werknemers minder participeren aan opleiding. Dit kan verklaard worden door een complex geheel aan factoren, die zowel te maken hebben met de vraag naar als met het aanbod van opleidingen. Onderzoek wijst uit dat oudere werknemers op een andere manier leren en dat het bestaande aanbod aan VTO hier onvoldoende rekening mee houdt (Thijssen, 1996). Daarnaast kan ook de human capital theorie een verklaring bieden vermits het voor oudere werknemers als minder lonend wordt aanzien om te investeren in VTO. Een recent aandachtspunt in het onderzoek op mesoniveau betreft de leidinggevende, die een cruciale rol lijkt te spelen in de retentie van oudere werknemers (Leisink e.a., 2004). Ook wordt onderzoek verricht naar pushen pullfactoren die werknemers ertoe brengen om vlugger met pensioen te gaan dan wel te blijven werken (Shultz e.a., 1998) Het onderzoek op microniveau is lange tijd gedetermineerd geweest door de zogenaamde deficiëntie hypothese, die menselijke ontwikkelingen beschouwt als een curve waarbij mentale en fysische capaciteiten toenemen tot op een zekere leeftijd (35 jaar) en daarna geleidelijk dalen (Lehman, 1953). Na een lang en intensief wetenschappelijk debat (Lehr, 1987) werd vastgesteld dat deze hypothese niet langer kon gehandhaafd worden, maar dat betekent niet dat de vooroordelen hieromtrent zijn verdwenen. Over de relatie tussen leeftijd en productiviteit werd de voorbije decennia interessant onderzoek verricht. Rhodes (1983) beschreef dat, hoewel er een relatie was tussen leeftijd en prestatie, deze niet noodzakelijk negatief was. Later onderzoek (Waldman en Avolio 1986; McEvoy en Cascio 1989) bevestigde deze ambigue relatie. Bovendien bleek ook dat oudere werknemers meer

augustus ’06


Deel III

95


tevreden waren over hun job en dat ze meer betrokken en beter gemotiveerd waren (Rhodes 1983). Dus hoewel er duidelijke negatieve correlaties zijn tussen leeftijd en cognitieve en fysieke capaciteiten, leveren oudere werknemers een onmiskenbare unieke bijdrage aan het productieproces. De toegevoegde waarde van oudere werknemers ligt naast hun productie ook in de beroepsethiek, betrouwbaarheid, accuraatheid, stabiliteit in de organisatie (Stein en Rocco 2001; ICF 1995). Het accent in het onderzoek op microniveau is geleidelijk verschoven van leeftijd in de enge zin naar ervaring in de brede zin, hoewel beide verbonden blijven. De ervaringsconcentratie theorie stelt dat met een toenemende leeftijd de kwantiteit aan ervaring toeneemt, maar dat over het algemeen de diversiteit aan ervaring afneemt waardoor sprake is van ervaringsconcentratie (Thijssen, 1992). Dit zou ertoe leiden dat oudere werknemers minder inzetbaar worden. Een uitdaging voor het beleid bestaat er dus in om deze inzetbaarheid te bewaken door ervoor te zorgen dat mensen doorheen de loopbaan voldoende mobiel blijven en dus voldoende verschillende ervaringen kunnen opdoen. b) eigen onderzoek Tijdens de voorbije twee jaar werd in het kader van het SBOV gewerkt rond leeftijdsbewust personeelsbeleid (LBPB). LBPB is breder dan ouderenbeleid omdat alle leeftijdsgroepen beoogd worden. De focus van het onderzoek lag vooral op het mesoniveau. Er werd een model ontwikkeld om het personeelsbeleid van overheidsorganisaties te toetsen op de mate waarin het rekening houdt met principes van LBPB; dit model werd toegepast op het Ministerie van de Vlaamse gemeenschap (Vanmullem en Hondeghem, 2005) en is daarna ook gebruikt in andere publieke organisaties (Vlaamse Openbare Instelling + lokale besturen). Voor het onderzoek op macroniveau hebben we een explorerend internationaal vergelijkend onderzoek gedaan om het beleid in een aantal vooruitstrevende landen (Noorwegen, Zweden, Finland, Nederland) in kaart te brengen; ook werden enkele casestudies gedaan in de privé en non profitsector (Vanmullem & Hondeghem, 2006). Voor het onderzoek op microniveau werd een survey gedaan in Kind en Gezin, waarbij de motivatoren om (langer) te werken centraal stonden, dit vanuit het referentiekader van pushen pull-factoren. Op het programma staan nog casestudies in de Vlaamse overheid waarbij specifiek zou gefocust worden op de rol van leidinggevenden inzake LBPB. In het kader van een ESF-project ‘Vuurtoren 45+’ (2005-2007) doen we onderzoek naar leren van oudere werknemers. Hierbij wordt vooral gekeken naar best practices om de leerparticipatie van oudere werknemers te bevorderen en een leermethodiek te ontwikkelen op maat van de oudere werknemers. 7.5.3. Fundamentele en toegepaste vraagstelling Algemeen: - Welke is de interactie tussen het macro-, meso- en microniveau in de problematiek van oudere werknemers in de overheid? - Welk beleid kan gevoerd worden om de motivatie en inzetbaarheid van werknemers in de overheid in alle levensfasen te optimaliseren? Macroniveau: - In welke mate worden Vlaamse overheden op demografisch vlak geconfronteerd met vergrijzing van het overheidspersoneel? - In welke mate kunnen Vlaamse overheden leren van het buitenland inzake het beleid t.a.v. oudere werknemers in de overheid? - Welke visie hebben verschillende stakeholders op het gewenste beleid t.a.v. oudere werknemers in de overheid? Mesoniveau: - In welke mate personeelsbeleid?

augustus ’06

voeren

Vlaamse

overheden


nu

al

een

leeftijdsbewust

Deel III

96


-

Welke hefbomen in overheidsorganisaties zijn cruciaal om het personeel langer gemotiveerd en inzetbaar te houden? In welke mate kan het VTO-beleid meer aangepast worden aan de noden van oudere werknemers? Hoe kunnen leidinggevenden oudere werknemers beter begeleiden om hen langer inzetbaar en gemotiveerd te houden?

Microniveau: - Wat is de perceptie in de overheid t.a.v. oudere werknemers? - Welke verwachtingen hebben oudere werknemers t.a.v. het P&O-beleid? - Wat is de relatie tussen leeftijd/ervaring en productiviteit en welke factoren beïnvloeden deze relatie ? 7.5.4. Onderzoeksontwerp 7.5.4.1.

THEORETISCH KADER

Uit de probleemstelling en de onderzoeksvraag bleek al dat het probleem van leeftijdsbewust personeelsbeleid en vergrijzing op drie niveaus bestudeerd kan worden. Omdat de onderzoekseenheden verschillend zijn voor de drie niveaus, zal ook de theoretische benadering voor elk niveau specifiek zijn. Wel is het expliciet de bedoeling dat de verbanden tussen de drie niveaus bestudeerd worden. A. OVERKOEPELEND THEORETISCH KADER Als overkoepelende benadering opteren we voor het Human Capital Model (HCM) van Delery en Shaw (2001). Dit model is een synthese van het onderzoek naar Strategisch HRM; het gaat ervan uit dat de mix van HR-praktijken de individuele werknemers kan beïnvloeden. Deze HR-praktijken oefenen een invloed uit op de competenties, de motivatie en de ‘empowerment’ van de individuele werknemers (Sels 2005). Het samenspel van deze drie variabelen op niveau van het individu bepaalt dan uiteindelijk de productiviteit van de werknemers. Op een aantal vlakken zullen we dit model aanvullen. Ten eerste moet o.i. ook de strategie van de organisatie en de organisatorische en maatschappelijke context in dit model mee opgenomen worden. Een belangrijk aandachtspunt hierbij is de rol van verschillende stakeholders in het uitstippelen van een strategie. Ten tweede moet o.i. ook het perspectief van de werknemer opgenomen worden. Het model van Delery en Shaw (2001) vertrekt immers louter vanuit een perspectief van de organisatie: hoe kan een organisatie een HR-beleid voeren waardoor de productiviteit maximaal is. In de HRM-literatuur wordt dit de ‘harde’ benadering genoemd omdat de focus ligt op de mens als ‘resource’ (zowel investering als kost) voor de organisatie. Door de introductie van het concept ‘psychologisch contract’ integreren we ook de ‘zachte’ benadering van het HRMdenken. Dit brengt ons tot volgend theoretisch model, waarvan een aantal aspecten in de volgende subparagrafen verder worden toegelicht.

augustus ’06


Deel III

97


Dergelijk model is een generiek model van HRM-beleid. Omdat het hier een onderzoek naar leeftijdsbewust personeelsbeleid betreft, zal er natuurlijk een bias in deze richting moeten gecreëerd worden. Hierdoor wordt het algemeen kader verder gespecifieerd, de toepasbaarheid van de theorie komt daardoor niet in het gedrang. B. AANVULLEND KADER VOOR HET MACRONIVEAU Omdat een van de onderzoeksvragen betrekking heeft op de visie van stakeholders t.a.v. het beleid voor oudere werknemers, kan stakeholder theorie nog relevante input leveren om deze beschrijving te structureren (Farnham et al 2005). Freeman, de grondlegger van de theorie, beschrijft een stake-holder als ‘any group or individual who can affect or is affected by the achievement of the organization’s objectives’ (1984: 46). Een meer operationele definitie van Mitchell et al (1997) stelt dat stakeholders beschikken over ten minste één van de hierna opgesomde eigenschappen: 1) de stakeholder beschikt over de macht om de organisatie te beïnvloeden, 2) er is een legitieme relatie tussen de stakeholder en de organisatie, 3) er is een dringend verzoek van de stakeholder ten aanzien van de organisatie. Op basis van deze drie eigenschappen stellen Mitchell et al dat er 8 types van stakeholders bestaan, met telkens een andere combinatie van deze eigenschappen. Afhankelijk van het type stakeholder, zullen deze een andere rol spelen. C. AANVULLEND KADER VOOR HET MESONIVEAU Op mesoniveau willen we vooral weten in welke mate organisaties zich bezighouden met een leeftijdsbewust personeelsbeleid. Hier gaan we enerzijds op zoek naar de HRMcomponenten die een rol kunnen spelen in dit leeftijdsbewuste personeelsbeleid en in hoeverre deze componenten aanwezig zijn binnen een organisatie. Anderzijds gaan we op zoek naar de kritische succesfactoren die een modererende rol spelen in het succes van de eerder opgesomde componenten. Deze benadering komt overeen met de ‘best practice’ benadering, die ervan uit gaat dat een goed personeelsbeleid bestaat uit een aantal goede praktijken, die min of meer universeel zijn (horizontale ‘fit’). Delery en Shaw (2001) halen ‘staffing, training, appraisal, compensation and job design’ aan als belangrijke HR-componenten. In ons eigen onderzoek hebben we een model uitgewerkt voor leeftijdsbewust personeelsbeleid, vertrekkende van de instroom, doorstroom en uitstroom van personeel (Hondeghem en Vanmullem, 2005). Daarnaast hebben we een set van vijf kritische succesfactoren voor een goed leeftijdsbewust personeelsbeleid

augustus ’06


Deel III

98


geformuleerd: 1. informatie en communicatie, 2. competentie- en prestatie management, 3. organisatiecultuur, 4. arbeidskenmerken en 5. de rol van leidinggevenden. Nog andere auteurs wijzen op het belang van workforce planning (Kim, 2003). Daarnaast moet er echter ook gekeken worden in welke mate de HR-praktijken zijn afgestemd op de algemene strategie van de organisatie, wat men de verticale ‘fit’ van HRM noemt (Boxall en Purcell 2000). Beide dimensies kunnen immers de basis vormen van een HRM dat een meerwaarde biedt aan de organisatie (Vandenabeele en Hondeghem 2007). Op basis van de horizontale en verticale dimensie kunnen we de HRM-praktijk in de openbare besturen, zowel lokaal, provinciaal als Vlaams onderbrengen in een typologie. Deze typology van HRM-praktijken kan samen met de kritische succesfactoren gebruikt worden om na te gaan welke organisatiekenmerken een rol spelen in het al dan niet implementeren van een leeftijdsbewust personeelsbeleid. D. AANVULLEND KADER VOOR HET MICRONIVEAU Volgens het Human Capital Model spelen drie variabelen een rol in de individuele productiviteit: individuele competenties, motivatie en empowerment. Hieraan voegen we zelf nog het element psychologisch contract toe. Rousseau (1989) beschrijft het psychologisch contract als ‘an individual’s belief regarding the terms and conditions of the reciprocal exchange agreement between the focal person and another party’. Deze kunnen variëren van zeer gericht op uitwisseling in economische termen tot uitwisseling in relationele termen (Rousseau 1995). Deze perceptie van wederzijdse uitwisseling is zeer belangrijk in het al dan niet succesvol zijn van HRprocessen. Een psychologisch contract waarbij de verwachting is dat het contract wordt gehonoreerd en waarbij beide partijen elkaar vertrouwen, leidt tot een betere motivatie en betere resultaten. Een HR-beleid waarbij dit psychologisch contract verbroken wordt, heeft een negatieve invloed op de individuele productiviteit (Guest en Conway 2002). In de overheid heeft dit psychologisch contract nog een specifiek karakter (Castaing 2006). Bunderson (2001) stelt immers dat we hierin twee dimensies terugvinden: de verwachting dat de overheid (werkgever) een contract honoreert naar de gemeenschap (‘public service expectations’) en de verwachting dat de overheid (werkgever) een individueel contract honoreert, met betrekking tot loon, arbeidsvoorwaarden,… (‘administrative expectations’). Contractbreuk heeft in beide dimensies negatieve gevolgen. Hier kunnen we aansluiting vinden bij de self-determination theory van Deci en Ryan (2004), die in hun continuüm voor de internalisering van extrinsieke motivatie een onderscheid maken tussen ‘gecontroleerde’ motivatie en ‘autonome’ motivatie. Public service expectations komt dan overeen met autonome motivatie (men identificeert zich met bepaalde ‘public service’-waarden), terwijl administrative expectations kunnen beschouwd worden als gecontroleerde motivatie. Interessant aan self-determination theory is ook dat deze internalisatie van de motivatie beïnvloed wordt door drie psychologische basisbehoeften waarop de omgeving (in dit geval de organisatie, met behulp van HRM) kan inspelen: autonomie, gevoel van competentie en sociale verbondenheid (Deci en Ryan 2004). Vooral deze eerste twee komen sterk overeen met wat Delery en Shaw (2001) als empowerment omschrijven. Hierdoor dekt self-determination theory niet alleen de variabele motivatie af, maar ook empowerment. 7.5.4.2.

OPERATIONALISERING EN METHODOLOGIE

Omdat het onderzoek zich bevindt op verschillende analyseniveaus, zullen ook verschillende manieren van data-verzameling gebruikt worden. Zowel kwalitatieve als kwantitatieve data zullen worden verzameld en afhankelijk van het type data zal een aangepaste methodologie toegepast worden.

augustus ’06


Deel III

99


A. MACRONIVEAU Het onderzoek op macroniveau zal bestaan uit vier onderdelen. Ten eerste zullen data i.v.m. de vergrijzing van het overheidspersoneel in Vlaanderen, zowel op regionaal als op lokaal vlak, op een geconsolideerde manier in kaart worden gebracht. Nu zijn dergelijke data erg onvolledig en verspreid. Hierbij zullen we gebruik maken van bestaande bronnen zoals: Vlimpers, sociale jaarverslagen, RSZPPO. In de mate van het mogelijke zullen de data uitgesplitst worden naar geslacht en statuut. Ten tweede zal een secundaire analyse gemaakt worden van bestaande rapporten i.v.m. de vergrijzing van het overheidspersoneel, zowel nationaal als internationaal. Hierbij wordt o.m. gedacht aan studies van de OESO, waarmee de bestaande contacten zullen geïntensifeerd worden. Ten derde zal verder gewerkt worden op het internationaal vergelijkend explorerend onderzoek dat reeds in het kader van het SBOV is gebeurd (cf. supra). Terwijl tot op heden alleen documentenonderzoek is gebeurd, zal via bezoeken ter plaatse in enkele landen meer diepgaande informatie verzameld worden over het gevoerde beleid t.a.v. oudere werknemers. Hierbij zal een bijzondere aandacht besteed worden aan het beleid m.b.t. vorming, training en opleiding dat de leerparticipatie van oudere werknemers moet stimuleren. De landen die ons op basis van ons explorerend onderzoek het meest aangewezen zijn voor een diepgaande casestudie zijn Finland en Noorwegen. Ten vierde zullen de visies van belangrijke stakeholders in kaart worden gebracht a.d.h.v. een stakeholdersanalyse gebaseerd op zowel documentenonderzoek als diepte-interviews. Voor de Vlaamse overheden denken we o.m. aan volgende stakeholders: de politieke verantwoordelijken, het departement bestuurszaken, de IVA overheidspersoneel, de VVSG en VVP, overheidsvakbonden, … Wat de problematiek van de overheidspensioenen betreft opteren we ervoor om hier in het kader van deze onderzoekslijn geen specifiek onderzoek naar te doen om drie redenen. Ten eerste is dit een zeer omvangrijke problematiek die een aparte onderzoekslijn zou vereisen. Ten tweede gebeurt er al studiewerk door andere instanties en het kan niet de bedoeling zijn dat SBOV dit werk overdoet. Ten derde betreft het hier nog in belangrijke mate federale materie en is de mogelijkheid voor een Vlaams beleid beperkt. Indien er toch een vraag is naar specifiek onderzoek zouden we ervoor opteren om hier een B-project rond te formuleren, waarvoor dan ook specifieke expertise kan aangetrokken worden. B. MESONIVEAU Op het mesoniveau zal een survey georganiseerd worden bij de personeelsverantwoordelijken (één of meer) van zowel Vlaamse entiteiten als lokale en provinciale besturen. Deze bevraging moet nagaan welk type van personeelsbeleid er in deze organisaties gevoerd wordt. Bijzondere aandacht zal besteed worden aan het leerklimaat en het VTO-beleid. Het merendeel van deze data zal kwantitatief van aard zijn (omwille van de grotere populatie). Een belangrijk deel van de operationalisering zal gebeuren op basis van de bevraging die door Hondeghem en Vanmullem (2006) is uitgevoerd bij Kind en Gezin. De mate van LBPB en de kritische succesfactoren werden hierin reeds getest en deze schalen kunnen worden overgenomen. Ook het PASO-onderzoek (Sels en De Winne 2005) is een bron van inspiratie. In dit onderzoek ging men op zoek naar de HR-mix binnen organisaties. De verschillende dimensies die zij gebruiken, kunnen eveneens deels overgenomen worden. Dit zal nog moeten aangevuld worden met schalen die nagaan in welke mate men een verticale fit realiseert. Hiervoor kan men inspiratie zoeken bij HCAF, dat in de federale overheid van de VS gebruikt wordt om de mate van ‘strategic alignment’ (verticale fit) te meten (Vandenabeele & Hondeghem, 2003). Op basis van deze data zullen de grote types van personeelbeleid onderscheiden worden. Hierbij kan o.m. het model van Thijssen (cf. supra) getoetst worden. De datareductie zal o.m. gebeuren via de clusteranalyse methode (Tinsley en Brown 2000) die ons in staat moet

augustus ’06


Deel III

100


stellen om organisaties toe te wijzen aan bepaalde types van personeelsbeleid. De eigenlijke analyse zal gebeuren met behulp van SAS, een software-analyse programma dat bijzondere procedures ontwikkeld heeft om dergelijke analyses uit te voeren. De resultaten van deze clusteranalyse zullen de basis vormen voor de analyse van het microniveau. Het is dus vanzelfsprekend dat deze bevraging chronologisch het eerst komt. C. MICRONIVEAU Het microniveau zal geanalyseerd worden aan de hand van data die in een tweede survey verzameld zullen worden. Deze survey zal enkel gericht zijn naar selectieve cases, namelijk typevoorbeelden van de verschillende types personeelsbeleid. In tegenstelling tot de eerste survey, zullen alle personeelsleden bevraagd worden. Het betreft hier immers het individuele (en niet organisatorische) perspectief. Om tot een voldoende grote steekproef (significantie) te komen, kan het zijn dat meerdere organisaties van hetzelfde type opgenomen worden in de steekproef. De stratificatie zal echter zo moeten zijn dat er een evenwicht is tussen de verschillende types. De verschillende elementen van het microniveau zullen aan de hand van kwantitatieve variabelen bevraagd worden. Enerzijds kunnen we hiervoor terugvallen op de bovengenoemde survey (Hondeghem en Vanmullem 2006). Daarnaast kan, vooral met betrekking tot de componenten van de SDT, een insteek gegeven worden vanuit het FWOproject ‘Naar een bestuurskundige theorie van public service motivation’. Dit project past SDT toe in de Vlaamse administratie en kan dus een aantal gevalideerde schalen van SDT aanleveren. Voor het operationaliseren van de variabele psychologisch contract, zullen we vooral inspiratie putten uit het werk van Bunderson (2001) en Castaing (2006). Om de productiviteit te meten kan eventueel een proxy variabele gebruikt worden, bijvoorbeeld de inzetbaarheid. In Finland is hiervoor de ‘work ability’ index ontwikkeld (Vanmullem & Hondeghem, 2006). De analyse zal gebeuren aan de hand LISREL en SAS. LISREL zal voornamelijk gebruikt worden om de gebruikte schalen te testen en te valideren met behulp van confirmatieve factoranalyse (meetmodellen binnen structural equation modelling, zie Schumacker 2004). SAS zal daarentegen gebruikt worden om verbanden te leggen tussen de verschillende variabelensets en om op zoek te gaan naar statistisch significante correlaties tussen variabelen. Om de verbanden tussen het meso- en het microniveau te analyseren, zullen de data van de eerste en tweede survey samengelegd worden. Wanneer we de scores van de eerste survey (enkel voor de in de tweede survey geselecteerde organisaties) aan de data van de tweede survey toevoegen, kunnen we de effecten van het organisatorische (meso)niveau op het individuele (micro)niveau nagaan. Aangezien de data kwantitatief zijn, is de analysetechniek dit eveneens. Hiertoe zullen we ons opnieuw op SAS beroepen, die eveneens bijzondere procedures heeft ontwikkeld voor dergelijk multilevel analyses. D. INTERACTIE TUSSEN MACRO-, MESOLEEFTIJDSBEWUST PERSONEELSBELEID

EN

MICRONIVEAU

EN

VERTALING

NAAR

EEN

Uit de vorige fasen zullen wellicht heel wat bouwstenen naar voor komen voor goede praktijken op het vlak van leeftijdsbewust personeelsbeleid. In deze fase is het de bedoeling om tot een integratie te komen van de onderzoeksresultaten op het macro-, meso- en microniveau en om de stap te zetten van ‘good’ practices naar ‘best’ practices. Dit zal gebeuren door het opzetten van een fysiek netwerk van organisaties waar de onderzoeksresultaten en ervaringen worden uitgewisseld. In het kader van actie-onderzoek kunnen eventueel bepaalde initiatieven worden opgezet die door het onderzoeksteam worden begeleid.

augustus ’06


Deel III

101


7.5.5. Valorisatie WETENSCHAPPELIJKE VALORISATIE 1) Onderzoeksrapporten Alle tussentijdse onderzoeksresultaten zullen worden gepubliceerd in rapporten en andere publicaties van het steunpunt. Deze resultaten zullen via de nieuwsbrieven van het SBOV bekend gemaakt worden. Meer specifiek voorzien we volgende rapporten: - geconsolideerde demografische analyse voor Vlaamse openbare besturen - internationale best practices - resultaten stakeholderanalyse - resultaten algemene survey - resultaten specifieke survey - eindrapport 2) Wetenschappelijke publikaties De onderzoeksresultaten zullen gepresenteerd worden op internationale congressen (bijv. EGPA, 3TAD, …) en zullen gepubliceerd worden in nationale en internationale tijdschrijften. 3) Onderzoeksnetwerken Via een netwerk van nationale en internationale onderzoeksinstellingen en experten in het domein zullen we ons onderzoek kenbaar maken en openstellen voor reflectie en bijsturing van diverse actoren uit het veld. Naar aanleiding van de AHRD-pre-Conference ‘Older workers, new directions’ in februari 2006 in Columbus maken wij deel uit van een netwerk van onderzoekers rond ‘active ageing’. BELEIDSGERICHTE VALORISATIE 4) Kenniscentrum / observatorium In het kader van de onderzoekslijn zullen alle relevante studies en documenten i.v.m. vergrijzing van het overheidspersoneel en leeftijdsbewust personeelsbeleid verzameld worden en toegankelijk gemaakt worden voor de Vlaamse overheden. Hierrond zal ook de nodige bekendmaking gebeuren. De bedoeling moet zijn dat wie een specifieke vraag heeft naar informatie over het thema, bij SBOV terecht kan. Voor de uitbouw van dit observatorium kunnen we ons o.m. inspireren op het ‘observatoire de l’emploi public’ dat in 2000 is opgericht bij het Franse Ministerie van Ambtenarenzaken. De missie van dit observatorium is tweeërlei: enerzijds datamonitoring en anderzijds voorstellen formuleren voor een hervorming van het openbaar ambt. 5) Ontwikkeling en beschikbaar stellen van instrumenten In het kader van LBPB zijn reeds heel wat instrumenten ontwikkeld. Hierbij verwijzen we o.m. naar enkele instrumenten die reeds in ons explorerend internationaal vergelijkend onderzoek (Vanmullem & Hondeghem, 2006) zijn besproken, bijvoorbeeld de leeftijdsspiegel in Nederland, de inzetbaarheidsindex in Finland, enz. Vanuit de onderzoekslijn kan ondersteuning geboden worden om dergelijke instrumenten eventueel toe te passen in Vlaamse overheden. Daarnaast zal ook ons eigen onderzoek leiden tot een aantal instrumenten die in het personeelsbeleid kunnen gebruikt worden. In het kader van het actieonderzoek kunnen deze instrumenten worden uitgetest. 6) Studiedagen en workshops Er zullen een aantal studiedagen en workshops worden georganiseerd waarin thema’s die centraal staan in het onderzoek zullen worden voorgesteld en bediscussieerd. 7) Netwerking

augustus ’06


Deel III

102


Het voorbije jaar hebben wij gewerkt aan de uitbouw van een netwerk met lokale besturen in het kader van een ESF-project rond leren en oudere werknemers. Via dit netwerk zullen de contacten met lokale besturen verder worden uitgebreid en zullen we ons onderzoek bij hen kenbaar maken en verder versterken. In het kader van het fysiek netwerk (cf. supra) zullen onderzoeksresultaten en ervaringen worden uitgewisseld. 8) Participatie aan werkgroepen Binnen de Vlaamse overheid bestaan er diverse werkgroepen die werken rond thema’s die aansluiten bij het onderzoek. De onderzoeksequipe is bereid om actief te participeren aan deze werkgroepen. Tijdens de voorbije twee jaar werd reeds meegewerkt binnen de werkgroep LBPB ter voorbereiding van het sectoraal akkoord 2006-2007. Deze inbreng werd ten zeerste geapprecieerd door de administratie. 7.5.6. Tijdstabel Onderzoeksfasen

2007 1-6

2007 2008 2008 2009 2009 2010 2010 2011 2011 7-12 13-18 19-24 25-30 31-36 37-42 43-48 49-54 55-60

1. Macroniveau 1.1. Demografische analyse 1.2. Secundaire analyse 1.3. Uitdieping int. Cases 1.4. Stakeholderanalyse 2. Mesoniveau 2.1. survey: dataverzameling 2.2. survey: data-analyse 3. Microniveau 3.1. survey: dataverzameling 3.2. survey: data-analyse 4. Interactie macro-,meso-, microniveau 5. Eindrapportering Valorisatie: rapportering

7.5.7. Uitvoerders K.U.Leuven, Instituut voor de Overheid Coördinatie: Prof. dr. Annie Hondeghem Ondersteuning: Prof. dr. Em. Depré en drs. Wouter Vandenabeele (in het bijzonder mbt survey) Uitvoering: Kathleen Vanmullem (1 VTE, 2007-2011) 7.5.8. Beperkte bibliografie Boxall, P. & Purcell, J. (2000) Strategic human resource management where have we come from and where should we be going?. International journal of management reviews, 2 (2), 183-203 Bunderson, J. S. (2001) How work ideologies shape the psychological contracts of professional employees: doctors' responses to perceived breach. Journal of organizational behaviour, 22 (7), 717-741 Castaing, S. (2006) The effects of psychological contract fulfilment and public service motivation on organizational commitment in the French civil service. Public policy and administration, 21 (1), 84-98 Deci, E. L. & Ryan, R. M. (2004). Handbook of self-determination research. Rochester: University of Rochester press.

augustus ’06


Deel III

103


Delery, J. E. & Shaw J. D. (2001) The strategic management of people in work organizations: review synthesis, and extension. Research in personnel and human resources management, 20, 165-197 Esping-Andersen, G. (1993). The three worlds of welfare capitalism. Cambridge: Polity press. Guest, D. & Conway, N. (2002) Pressure at work and the psychological contract - research report. London: Chartered institute of personnel and development Farnham, D., Hondeghem, A. & Horton, S. (2005) Staff participation and public management reform. Basingstoke: Palgrave Freeman, R. E. (1984) Strategic management: a stakeholder approach. Boston: Pitman ICF (1995) Valuing the older worker: a study of costs and productivity. Washington DC: ICF Kim, S. (2003) Linking employee assessments to succession planning. Public personnel management, 32 (4), 533-547 Kubeck, J. E., Delp, N. D., Haslett, T. K., McDaniel, M. A (1996) Dores job-related training performance decline with age?. Psychology and aging, 11 (1), 92-107 Lehman, H.C. (1953). Age and achievement. Princeton (N.J.): Princeton University Press. Lehr, U. (1987). Psychologie des Alterns (VI). Heidelberg/Wiesbaden: Quelle & Meyer Verlag. Leisink, P., Thijssen, J.G.L. & Walter, E.M. (2004). Langer doorwerken met beleid. De praktijk van ouderenbeleid in arbeidsorganisaties. Utrecht: Utrechtse School voor Bestuurs- en organisatiewetenschap. McEvoy, G. M. & Cascio, W. F. (1989). Cumulative evidence of the relationship between employee age and job performance. Journal of Applied Psychology 74 (1), 11-17 Mitchel, R. K., Agle, B. R. & Wood, D. J. (1997) Toward a theory of stakeholder identification and salience: defining the principle of who and what really counts. Academy of management review, 22 (4), 853-886 OECD (2003). Belgique: Ageing and employment policies. Parijs: OECD. Pacolet, J. & Coudron, V. (2004). De lokale overheidssector in perspectief. Onderzoek in opdracht van de RSZPPO. Brussel: RSZPPO. Rhodes S. R. (1983). Age-related differences in work attitudes and behavior: A review and conceptual analysis. Psychological Bulletin. 93 (2), 328-367 Rocco, T. S. & Thijssen, J.G.L. (2006). New perspectives on older workers: General introduction. Paper presented at the AHRD pre-Conference in Columbus (Ohio), February 2006. 11p. Rousseau, D. M. (1989) Psychological and implied contracts in organizations. Journal of organizational behaviour, 11 (5), 121-139 Rousseau, D. M. (1995) Psychological contracts in organizations - understanding written and unwritten agreements. London: Sage Schumacker, R. E. & Lomax, R. G. (2004) A beginners guide to structural equation modelling. Mahwah: Lawrence Erlbaum SDWorx. (2006). Onderzoek: ‘Realisme in pensioenverwachting neemt toe’. https://www.sd.be/site/website/be/nl/7000C/70200C/10000P_0_060411 Sels, L. & Dewinne S. (2005) HRM in breedbeeld: een toetsing van retoriek aan realiteit. Leuven: Acco Shultz, K. S., Morton, K. R. & Weckerle, J. R. (1998) The influence of push and pull factors on voluntary and involuntary early retirees' retirement decision and adjustment. Journal of vocational behavior. 53 (1), 45-57 Stein, D. & Rocco, T. S. (2001) The older worker: myths and realities. Columbus: ERIC Clearinghouse on adult, career and vocational education. Taylor, P. (2002). New policies for older workers. Bristol: The Policy Press. Thijssen, J.G.L. (1997). Zicht op ouderenbeleid. Deventer: Kluwer. Thijssen, J.G.L. (1996). Leren, leeftijd en loopbaanperspectief. Deventer: Kluwer. Thijssen, J.G.L. (1992). A model for adult training in flexible organizations. Journal of European Industrial Training. 16 (9), 5-15 Tinsley, H. E. & Brown, S. D. (2000) Handbook of applied multivariate statistics and mathematical modelling. San Diego: Academic press

augustus ’06


Deel III

104


Vanmullem, K., & Hondeghem, A. (2005). Een leeftijdsbewust personeelsbeleid bij de Vlaamse overheid: stand van zaken binnen het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. Leuven: SBOV. Vanmullem, K., & Hondeghem, A. (2006) Inzetbaarheid van jong en oud. Nationale en internationale ervaringen. Leuven: SBOV. Vandenabeele, W. & Hondeghem, A. & Depré, R. (2003). Ken- en stuurgetallen voor HRM in een gedecentraliseerde omgeving. Case-study Verenigde Staten. Leuven: SBOV. Vandenabeele, W. & Hondeghem, A.(accepted - forthcoming 2007). No easy path to HRM performance measurement systems: exploring the introduction of the United States ' human capital assessment and accountability framework and the Flemish management code. Public personnel Management Waldman, David A. & Avolio, Bruce J. (1986) A meta-analysis of age differences in job performance. Journal of applied psychology, 71 (1), 33-38 WAV. Steunpunt voor Werkgelegenheid, Arbeid en Vorming. Cijfers: Werkenden/werkzaamheidsgraad. www.steunpuntwav.be. 2006

augustus ’06


Deel III

105


7.6. Centrale aansturing versus decentrale autonomie in personeelsmateries bij de Vlaamse lokale overheden (Universiteit Antwerpen) 7.6.1. Probleemstelling De wetenschappelijke ‘public management’ literatuur rapporteert sinds het begin van voorgaand decennium de nood en mogelijkheden van innovatie op het managementdomein van HRM-systemen en -bundels, gericht op een causale relatie met betrekking tot de performantie van (ook publieke) organisaties (bijvoorbeeld CARMELI & TISHLER, 2004). In de context van het ‘new public management’ is het personeelsmanagement een cruciale hefboom binnen de beoogde veranderingsprocessen (BROWN, 2004), waarbij de dienstverlening naar de ‘stakeholders’ – in eerste instantie de burger – centraal staat. Daarbij gaat het over de efficiënte en effectieve inzet van medewerkers in het verlengde van de politieke, democratische missie van de publieke organisatie. Zo schrijven WRIGHT en RUDOLPH (1994: 27) over een “workplace (that) is undergoing fundamental and profound change’, met een impact op de ‘traditional personnel function’”. Dit moderne en flexibele personeelsmanagement heeft als algemene doelstelling om door een efficiëntere en effectievere personeelswerking de organisatorische performantie te optimaliseren. Flexibilisering en deregulering zijn daarbij belangrijke voorwaarden geworden. Al in 1988 legde MCBRIARTY (1988: 46) de vinger op de zere plek en stelde hij vast dat beleidsmakers een “impenetrable web of rules and regulations” hebben geweven “that have hamstrung public personnel administrators”. Verscheidene OESO-landen – het Verenigd Koninkrijk, Nederland en enkele Scandinavische landen bijvoorbeeld – hebben daarom werk gemaakt van de delegering van HR-praktijken van centrale entiteiten naar decentrale afdelingen (OECD, 2004). Drie verschillende wegen liggen daarbij open (OECD, 2004: 13): ten eerste een overdracht van HRMverantwoordelijkheden naar decentrale ministeries of afdelingen, ten tweede een vereenvoudiging van regels en procedures gepaard gaande met een decentralisering van bepaalde operationele personeelsfacetten, en ten derde de ontwikkeling van een meer flexibel HRM-beleid. Deze laatste methode kenmerkt zich als de minst vergaande vorm van decentralisering, bijvoorbeeld het verlenen van een zekere flexibiliteit aan de deelentiteiten bij de toekenning van een financiële bonus aan het personeel, echter binnen een centraal vastgelegd budget. In vergelijking met andere OESO-landen stellen we vast dat het overheidspersoneelsbeleid in Vlaanderen nog steeds in sterke mate gecentraliseerd, annex gereguleerd is. Zulks vindt deels zijn verklaring in de institutionele en juridische context die tot op heden slechts een relatief beperkte beleidsautonomie toeliet voor de Vlaamse overheid om een eigen personeelsbeleid te voeren, los van de federale context. Het “koninklijk besluit tot bepaling van de algemene principes” of APKB19 is daar het schoolvoorbeeld van. Dit heeft echter voor een ander deel ook te maken met een bepaalde cultuur die in sterke mate is gebaseerd op wantrouwen, waardoor men aan overheidsmanagers de vrijheid niet durft geven om hun personeel te managen. Er wordt van uitgegaan dat men via regelgeving en centralisatie het gevaar voor misbruiken kan vermijden (HONDEGHEM, 1990). Hoewel het hierboven genoemde APKB als zodanig geen bindende waarde heeft voor de Vlaamse lokale sector (WEEKERS, 2004), heeft de Vlaamse overheid van oudsher en zeer uitgesproken vanaf 1993 een regulerend “kader” opgelegd waarbinnen de provinciale en plaatselijke besturen in Vlaanderen zich moeten bewegen bij het uitwerken van een eigen rechtspositieregeling voor 19

Zie K.B. 22 december 2000 tot bepaling van de algemene principes van het administratief en geldelijk statuut van de rijksambtenaren die van toepassing zijn op het personeel van de diensten van de Gemeenschaps- en Gewestregeringen en van de Colleges van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie en van de Franse Gemeenschapscommissie, alsook op de publiekrechtelijke rechtspersonen die ervan afhangen, B.S. 9 januari 2001; err., B.S. 20 januari 2001, eerste uitgave).

augustus ’06


Deel III

106


hun personeel. Via het zogenaamde “toezicht” wordt de afdwingbaarheid hiervan bovendien de nodige kracht bijgezet. Een vaak gehoorde klacht vanuit onder andere de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG, 1997) die terzake als spreekbuis optreedt, is dat het regulerende kader in zijn huidige vorm onvoldoende ruimte biedt en bijgevolg een belemmering vormt voor het flexibel inzetten van de diverse (bundels) personeelsinstrumenten waaraan het personeelsmanagement het predikaat ‘performant’ ontleent. Een ander kenmerk van het geldende regulerend kader is de vrij centralistische sturing. Tot vóór kort moesten de provinciale en plaatselijke besturen zich bewegen binnen de contouren van de zogenaamde Krachtlijnen KELCHTERMANS.20 Als gevolg van dat zogenaamde sectoraal akkoord van 1993 werd ook op dit bestuursniveau een moderniseringsoperatie op gang gebracht. Onderzoek toont niettemin aan dat die krachtlijnen voor een vernieuwd personeelsbeleid voor een groot aantal lokale besturen een belangrijke stap voorwaarts hebben betekend, maar dat andere er ondanks deze externe sturing niet in geslaagd zijn om hun beleid werkelijk te moderniseren (STEEN, 2001). Voortbouwende op het voorgaande, lijkt decentralisering, en daaraan gerelateerd een minder vergaande regulering van bovenuit, een conditio sine qua non om gestalte te (kunnen) geven aan een modern, aangepast en flexibel – en ultiem een resultaatgedreven – personeelsmanagement in de lokale besturen (VVSG, 1997). Deze problematiek verantwoordt waarom wij in de onderzoekslijn HRM een structureel project uitwerken rond het vraagstuk van centrale sturing versus decentrale autonomie in personeelsmateries bij de Vlaamse lokale overheden. Deze thematiek sluit immers aan bij de roep naar een modern en flexibel personeelsmanagement op maat van het lokale bestuursniveau, vanuit het streven naar een verhoogde performantie van deze publieke organisaties. 7.6.2. Wetenschappelijke state of the art INTERNATIONAAL Een recente bevraging bij experts op het domein van het Europese publiek management toonde aan dat de herverdeling van verantwoordelijkheden tussen overheidsniveaus als de voornaamste trend voor de toekomst van de lokale overheid wordt aangezien (PROELLER, 2006). De genoemde deskundigen verwachten onder meer een verdere decentralisatie van beslissingsbevoegdheid naar het lokale niveau. Dat centralisering versus decentralisering een relevant thema is, blijkt ook uit diverse bijdragen in de wetenschappelijke literatuur rond ‘public management’ (FLEURKE & HULST, 2005; LING, 2002, FLYNN, 1995). Voornamelijk het conceptuele onderscheid tussen ‘local government’ en ‘local governance’ en de al dan niet groter wordende rol van het lokale beleidsniveau heeft al veel aandacht gekregen (e.g. IMRIE & RACO, 1999; JOHNSTON & PATTIE, 1996; WILSON, 2003 en STOKER, 1996). Ook de thema’s burgerparticipatie aan het lokale beleid, lokale zelfbesturing en ‘new localism’ vormen relevante voorbeelden van de aan de gang zijnde wetenschappelijke discussies (CORRIGAN & JOYCE, 1997 en PRATCHETT, 2004). Belangrijk om in het achterhoofd te houden bij deze discussie rond decentralisering, is dat autonomie binnen de lokale besturen enkel bestaat omdat het centrale of federale niveau dit toelaat en bepaalde verantwoordelijkheden heeft gedelegeerd (PRATCHETT, 2004).

20

Zie MINISTERIE VAN DE VLAAMSE GEMEENSCHAP, Departement Economie, Werkgelegenheid en Binnenlandse Aangelegenheden, Omz. nr. BA 93/07, 14 juli 1993 betreffende de algemene weddeschaalherziening en gemeenschappelijke krachtlijnen voor een samenhangend personeelsbeleid in de lokale en regionale besturen, B.S. 3 september 1993).

augustus ’06


Deel III

107


Zeer opvallend is dat HRM binnen deze algemene thematiek nauwelijks aan bod komt. CONDREY (2005) onderscheidt wel vier modellen van HR-management in de (Amerikaanse) publieke sector en neemt ook (de)centralisering als één van de onderscheidende criteria mee. - Het traditionele model van publiek management legt – volgens CONDREY (2005: 6) – het accent op een centrale personeelsorganisatie die regels en procedures oplegt, met als doel gelijkheid en billijkheid te realiseren in de publieke organisatie. Het lijnmanagement krijgt hierin weinig slagkracht. - Het hervormingsmodel (‘reform model’) gaat meer in de richting van een decentralisering van de personeelsfunctie, waarbij lijnmanagers beslissingsbevoegdheid verwerven. Beslissingen over rekrutering, beloning en zelfs functieclassificatie komen dan toe aan de deelentiteiten in de organisatie. - Het tussenmodel, het strategische model, combineert de voordelen van beide en besteedt op die manier zowel aandacht aan het voorkomen van onbillijkheden tussen departementen als aan de aanpassing van het personeelsbeleid aan lokale noden, met de nodige ondersteuning van de centrale dienst die de expertise in huis heeft. De personeelsfunctie is in dit laatste model een samenwerking tussen een centrale HR-cel en de lijnmanagers (CONDREY, 2005: 8). - Tot slot is er nog het privatiseringsmodel, in het raam waarvan – zoals de naam doet vermoeden – bepaalde personeelsfacetten worden uitbesteed. BATTAGLIO & CONDREY (2006) passen deze typologie ook toe op enkele cases uit de diverse Amerikaanse staten en uit de lokale sector. De internationale cases beschreven in FARNHAM & HORTON (2000), gaan nog verder in op het thema van decentralisering en vooral flexibilisering van HRM in de publieke sector. Verder illustreert KOLEHMAINEN-AITKEN (1998) de problematiek met betrekking tot HRM en het eventueel decentraliseren daarvan binnen de publieke gezondheidssector in verscheidene landen. Decentralisatie is een term “that continues to be used to describe a wide variety of power sharing arrangements”. Decentralisatie impliceert wel steeds een transfer van macht van een hoger naar een lager niveau (ASQUER, 2005). Was binnen het NPM aanvankelijk de aandacht gericht op de modernisering van de ‘national public administrations’, dan staat dezelfde vraagstelling van langsom meer in de actualiteit met betrekking tot het niveau van het ‘local management’ (WRIGHT & RUDOLPH, 1994; JACONELLI & SHEFFIELD, 2000). De decentraliseringproblematiek komt binnen het thema van het HRM in de lokale sector vooralsnog relatief weinig aan bod in de wetenschappelijke literatuur. Dit onderzoeksvoorstel wil deze lacune opvullen, door een bijzondere focus op tweeërlei vlak. Aan de ene kant beperkt – zoals hierboven aangegeven – het bestaande onderzoek in de relaties tussen de hogere en de lagere overheid zich vooral tot de verdeling van de takenpakketten. Aan de andere kant is de thematiek van de centrale, dan wel decentrale aansturing van het personeelsmanagement veelal uitsluitend onderzocht in een intraorganisationele context en niet tussen zelfstandige overheden, met andere woorden interorganisationeel, zoals wij beogen. NATIONAAL In Vlaanderen en meer in het bijzonder ook binnen het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen is vanuit verschillend perspectief al onderzoek gevoerd rond centrale aansturing van de lokale besturen door de Vlaamse overheid, wanneer het aankomt op de planlasten die van hogerhand worden opgelegd (WAYENBERG & VAN DOOREN, 2006). Daarbij gaat het evenwel bijna steeds om een bepaald extern beleidsdomein waarin het sturingsvraagstuk wordt geanalyseerd. Er is echter nog maar weinig onderzoek gebeurd naar de impact van de Vlaamse (toezichthoudende) overheid op de interne organisatie van de provinciale en plaatselijke overheden, waarvan het personeelsmanagement één facet, c.q. instrument is.

augustus ’06


Deel III

108


Het doctoraatsonderzoek van Trui STEEN (STEEN, 2001) vormt hierop een uitzondering. Deze studie nam de sturing en uitvoering van de Krachtlijnen Kelchtermans bij de lokale besturen onder de loep, om een antwoord te verkrijgen op de bredere onderzoeksvraag rond faal- en succesfactoren bij veranderingsprocessen in overheidsorganisaties. Ook het toezicht kreeg hierbij aandacht. In het kwalitatieve onderzoeksluik kwam naar voor dat de toezichthoudende overheid ongewenste lokale besluitvorming tracht te vermijden door informatie te verstrekken en voorafgaand aan de vaststelling van de personeelsformatie overleg te plegen met de besturen (STEEN, 2001: 235). Interessant is vooral dat niet enkel de regelgeving zelf aan bod kwam in het onderzoek, maar ook de strategieën die lokale besturen ontwikkelen om met die krachtlijnen om te gaan. Gemeenten proberen de toezichthoudende overheid te overtuigen of trachten via anticiperend gedrag sancties te vermijden, bijvoorbeeld door bij hun personeelsformatie al rekening te houden met opmerkingen van de toezichthoudende overheid. Verder wees de studie uit dat gemeenten toch een veeleer negatieve visie hebben op de sturing van het lokale personeelsbeleid. Zo vrezen ze vooral ongelijke behandeling en bekritiseren ze de strengheid van het toezicht en de geringe mogelijkheden om het personeelsbeleid aan de lokale noden aan te passen (STEEN, 2001: 235). Toch bleek dat sommige besturen, ondanks rigide regelgeving van bovenaf, erin slaagden de veranderingen op een positieve manier door te voeren. Gemeenten die bijvoorbeeld al meer ervaring hadden met veranderingsprocessen en die in het verleden hun personeelsbeleid al gedeeltelijk hadden gemoderniseerd, konden gemakkelijker omspringen met de veranderingen die de krachtlijnen brachten (STEEN, 2001: 233). Het onderzoek van STEEN toont duidelijk het belang aan van een goede relatie tussen de centrale overheid en de lokale besturen voor het voeren van een performant en flexibel HRM-beleid in de lokale sector. De wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie om deze vraagstelling verder te ontwikkelen, vooral nu de uitvoeringsbesluiten van het nieuwe Gemeente- en Provinciedecreet de Krachtlijnen Kelchtermans zullen vervangen, staat dan ook buiten kijf.

augustus ’06


Deel III

109


Ter gelegenheid van onze studie aangaande de eenvormige rechtspositieregeling is het dubbele spanningsveld waarmee het lokale bestuursniveau zich bij het voeren van een resultaatgedreven personeelsmanagement geconfronteerd weet, zeer duidelijk geworden (JANVIER & JANSSENS, 2003). Wij hebben dit als volgt gevisualiseerd:

UNIFORMITEIT (gemeenschappelijk)

ZEKERHEID

FLEXIBILITEIT

(personeel)

(organisatie)

MAATWERK (individueel)

7.6.3. Fundamentele en toegepaste vraagstelling De fundamentele overkoepelende onderzoeksvraag is welke vorm van sturing – centraal door de Vlaamse overheid of veeleer decentraal op het lokale bestuursniveau – voor elk van de cruciale personeelsbeheersinstrumenten aanbeveling verdient vanuit het streven naar een resultaatgedreven personeelsmanagement op het Vlaamse lokale bestuursniveau. De volgende onderzoeksvragen zijn daarvan een afgeleide: 1. Wat zijn de bevindingen binnen de recente wetenschappelijke literatuur met betrekking tot een centrale versus decentrale aansturing van de lokale besturen door de hogere overheid? 2. Wat leert de recente wetenschappelijke literatuur aangaande een (de)centrale aansturing van HRM-praktijken binnen de publieke sector, zowel intra-organisationeel als tussen verschillende bestuursniveaus? 3. In hoeverre is er een evolutie merkbaar in de wijze van sturing door de Vlaamse overheid van het personeelsmanagement bij de Vlaamse lokale besturen? 4. Welke zijn de effecten van het versoepelde toezicht op de “personeelsformatie” van de Vlaamse lokale overheden? 5. Welke zijn de gepercipieerde, c.q. mogelijke voordelen en nadelen van een centrale versus een decentrale sturing van de onderscheiden personeelsbeheersinstrumenten bij de Vlaamse plaatselijke overheidsdiensten? 7.6.4. Onderzoeksontwerp ALGEMEEN Het historische artikel van HUSELID (1995) met de welsprekende titel ‘The impact of human resource management practices on turnover, productivity and corporate financial performance’ zette de trend voor de nieuwe personeelswetenschappelijke discussie: wat is de toegevoegde (economische) waarde van HRM voor de organisatie op basis van empirisch onderzoek? Andere markante (wetenschappelijke) publicaties zijn van de hand van ARTHUR (1994), OSTERMAN (1994) en MACDUFFIE (1995). Hun onderzoek naar de relatie tussen human resource management en organisatieprestatie leert dat personeelsmanagement, mits op een bepaalde wijze vorm gegeven, kan leiden tot prestatieverbetering, van zowel medewerkers

augustus ’06


Deel III

110


als organisaties. Sommige relaties zijn echter niet altijd sterk en bepaalde bevindingen doen vermoeden dat het succes afhankelijk is van de specifieke (interne en/of externe) context van de organisatie. Onderstaand schema geeft de band weer tussen HRM en de prestaties van de (publieke) organisatie.

HRM praktijken

Werknemerskenmerken

Operationele prestaties

Financiële prestaties

Centraal / decentraal aangestuurd? In-, dooren uitstroom

Waarde voor strategische beoogde kerncompetentie lokaal bestuur

Opleiding en leren

Performantie MGT en beoordeling

Motivatie

Beloning & waardering

Arbeidsgedrag

Competenties

Productiviteit, kwaliteit, levertijd, flexibiliteit…

Organisatieprestatie lokaal bestuur

Job design (regelruimte)

Empowerment

Naar DELERY & SHAW (2001)

Verscheidene determinanten beïnvloeden het voeren van een modern, flexibel en performant personeelsmanagement en de HRM-cyclus die zich hierbinnen voltrekt. Wij geven deze op een schematische en sterk vereenvoudigde wijze weer:

T e c h n o lo g ie

A r b e id s v e r h o u d in g e n

A r b e id s m a r k t

T o e z ie n d e o v e r h e id

P e r so n e e lsm anagem ent

R e g u le r e n d kader

B u rg e r

M a a ts c h a p p e lijk e e n p o litie k e tr e n d s

In dit verband wijst onder andere BREWSTER er terecht op dat het HRM-denken een overwegend Amerikaanse invulling krijgt, waarbij de specificiteit van de (Europese) institutionele context veelal wordt onderschat. “In the European system organisations are less autonomous. Their autonomy is constrained at a national level, by culture and

augustus ’06


Deel III

111


legislation, at the organisational level, by patterns of ownership, and at the HRM level, by trade unions involvement, bargaining patterns and consultative arrangements and the labour market” (BREWSTER, 1994). Het voorliggende onderzoeksvoorstel wil, zoals blijkt uit de onderzoeksvraag, inzoomen op twee van de aangegeven determinanten, te weten het regulerende kader en in bijkomende orde de rol van de hogere overheid bij het totstandkomen daarvan. Het centrale spanningsveld in het onderzoek situeert zich in de behoefte vanuit de overheidsorganisatie aan meer managementflexibiliteit die wellicht beter kan worden bereikt door middel van decentralisering, annex deregulering enerzijds, en de nood aan een minimale rechtsbescherming en rechtszekerheid van het individuele personeelslid anderzijds. De eenzijdige nadruk op managementflexibiliteit houdt het gevaar in voor (al dan niet politieke) willekeur in de behandeling van het personeel en kan bovendien ten koste gaan van de interne coherentie. Omgekeerd is er het risico dat een te grote beklemtoning van de rechtsbeschermende regels voor een geobjectiveerde toepassing een zodanige rigiditeit teweegbrengt dat elke mogelijkheid tot management en dus tot flexibele resultaatgerichte sturing onmogelijk wordt gemaakt. Op basis van de onderzoeksresultaten wensen wij te komen tot een proeve van basisrechtspositieregeling voor het personeel van de Vlaamse lokale overheden. Daarmee beogen we het opstellen van een ontwerp van besluit van de Vlaamse Regering dat op het terrein van de onderscheiden personeelsbeheersinstrumenten het noodzakelijk geachte kader uittekent waarbinnen de Vlaamse lokale overheden vorm (kunnen) geven aan de voor hun personeel geldende rechtspositieregeling. STAPPENPLAN EN BIJBEHORENDE METHODOLOGIE Dit onderzoek gaat uiteraard van start met een grondige analyse van de internationale literatuur aangaande de probleemstelling. Omdat deze thematiek in de Angelsaksische landen al langer hoog op de agenda staat (cf. supra), zal de situatie in Groot-Brittannië extra aandacht krijgen, zonder echter de in de inleiding aangehaalde verschillen op het institutionele en culturele vlak uit het oog te verliezen. Het genoemde literatuuronderzoek laat ons toe deze probleemstelling in een breder perspectief te kaderen. Zowel de algemene thematiek van een centrale versus een decentrale sturing komt hierin aan bod (cf. eerste onderzoeksvraag), als datzelfde vraagstuk toegespitst op het HR-gebeuren (cf. tweede onderzoeksvraag). Nadat in 1993 de Krachtlijnen Kelchtermans het licht hebben gezien, hebben verscheidene sectorale akkoorden in de loop van de volgende jaren nuances aangebracht aan de initiële versie van die rondzendbrief. Een historische analyse van deze opeenvolgende sectorale akkoorden laat ons toe na te gaan op welke vlakken er een tendens merkbaar is in de richting van een meer of minder uitgesproken (de)centralisering. Op basis van de literatuurstudie rond het thema decentralisering en flexibilisering van personeelsmanagement (in de publieke sector) wordt een instrument opgebouwd waarmee de mate van decentralisering of centralisering van personeelsfacetten op lokaal vlak kan worden ‘gemeten’. Daarbij zal voor elk van de cruciale personeelsbeheersinstrumenten, met een verdere opdeling voor de onderscheiden facetten ervan, een gedetailleerde analyse worden opgezet, die moet uitmonden in een gemotiveerde score op een vijfpuntenschaal. Hieronder geven wij een eerste rudimentair overzicht dat uiteraard nog verder zal worden verfijnd. Bijvoorbeeld aangaande het selectieproces kunnen nog andere deelelementen worden onderscheiden, zoals de selectie-instrumenten (het examenprogramma), de samenstelling van de selectiecommissie…

augustus ’06


Deel III

112


Mate van (de)centralisering

Kenmerken

Minimale centrale sturing

Partiële centrale sturing

Maximale centrale sturing

Maximale decentrale autonomie

Partiële decentrale autonomie

Minimale decentrale autonomie

Principe

Methode

Detailregeling

Algemene doelstelling

Stappenplan

WERVING EN SELECTIE Facet 1 – Functieanalyse

1

2

3

4

5

Facet 2 – Competentieprofiel

1

2

3

4

5

Facet 3 – Voorwaarden

1

2

3

4

5

Facet 4 – Wervingsproces

1

2

3

4

5

Facet 5 – Sollicitatieproces

1

2

3

4

5

Facet 6 – Selectieproces

1

2

3

4

5

Facet 7 – …

1

2

3

4

5

Facet 1 – Procedure

1

2

3

4

5

Facet 2 – Criteria

1

2

3

4

5

Facet 3 – Gevolgen

1

2

3

4

5

Facet 4 – …

1

2

3

4

5

Facet 1 – Behoefteanalyse

1

2

3

4

5

Facet 2 – Inhoud

1

2

3

4

5

Facet 3 – Gevolgen

1

2

3

4

5

Facet 4 – …

1

2

3

4

5

Facet 1 – Functieclassificatie

1

2

3

4

5

Facet 2 – Voorwaarden

1

2

3

4

5

Facet 3 – Horizontale mobiliteit

1

2

3

4

5

Facet 4 – Bevordering

1

2

3

4

5

Facet 5 – …

1

2

3

4

5

Facet 1 – Grondslag

1

2

3

4

5

Facet 2 – Weddeschalen

1

2

3

4

5

Facet 3 – Toelagen

1

2

3

4

5

Facet 4 – Vergoedingen

1

2

3

4

5

Facet 5 – Extralegale voordelen

1

2

3

4

5

Facet 6 – …

1

2

3

4

5

EVALUATIE

VORMING

LOOPBAAN

BELONING

augustus ’06


Deel III

113


Een zelfde oefening zal gebeuren voor de uitvoeringsbesluiten van het nieuwe Vlaams Gemeente- en Provinciedecreet, wat de minimale voorwaarden betreft bij het opmaken van een rechtspositieregeling voor het personeel. Door gebruik te maken van hetzelfde analyseinstrument kunnen de resultaten van de historische retrospectieve en de studie van de uitvoeringsbesluiten naast elkaar worden gelegd en vergeleken. Deze historische reconstructie laat tegelijk toe op een gerichte wijze de actoren die betrokken zijn geweest bij de totstandkoming van die onderscheiden sectorale akkoorden en de genoemde uitvoeringsbesluiten te bevragen naar het waarom van die wijziging in aansturing en om de argumenten pro en contra in kaart te brengen. De beschrijvende gegevens uit het primaire bronnenmateriaal zullen dus in deze onderzoeksfase aanvulling krijgen van verklarende kwalitatieve data, die worden verzameld via gestructureerde diepteinterviews met rechtstreeks betrokkenen, zoals vakbondsvertegenwoordigers, beleidsmakers bij de Vlaamse overheid, medewerkers bij VVSG, VVP en kabinetsmedewerkers. Deze werkwijze leidt tot een gedetailleerd beschrijvend en verklarend overzicht van de evolutie in de mate van (de)centralisering van alle personeelsfacetten op lokaal vlak en biedt daarom een antwoord op de derde en vormt tegelijk een aanzet voor het beantwoorden van de vijfde onderzoeksvraag, zoals geformuleerd bij punt 7.1.3. Eerder heeft de Vlaamse regering ervoor gekozen om het toezicht op de personeelsformaties te versoepelen. Voortaan wordt de samenstelling van de personeelsformaties geregeld door de nieuwe bepalingen van artikel 103 van het Gemeentedecreet en artikel 99 van het Provinciedecreet, die van toepassing zijn vanaf 1 januari 2006. Artikel 116 van het Gemeentedecreet en artikel 112 van het Provinciedecreet bepalen dat de Vlaamse Regering voor de personeelsformatie nog minimale voorwaarden zal vaststellen. De Vlaamse Regering zal dus zelf een kader aangeven en vastleggen tot op welke hoogte de personeelsformaties al dan niet worden gestandaardiseerd. Deze casus vormt een mooie gevalstudie om – ook ten dienste van de opdrachtgever – uit te maken hoe de 308 Vlaamse gemeenten, allen met hun eigen kenmerken en niet in het minst een verschillende schaalgrootte, omgaan met die nieuwe regels. Met deze casestudie trachten we tot een antwoord te komen op de vierde onderzoeksvraag. Ook zullen de resultaten van deze deelstudie dienstig kunnen zijn om in een latere fase een genuanceerd antwoord te bieden op de vijfde onderzoeksvraag. Vervolgens zetten wij een eerste evaluatief onderzoek op naar de toepassing van de uitvoeringsbesluiten aangaande de rechtspositieregeling van het personeel in de lokale bestuurspraktijk. De gemeenteraad en de provincieraad krijgen in het Gemeentedecreet en het Provinciedecreet uitdrukkelijk de opdracht de rechtspositieregeling van hun personeel vast te stellen. De al vermelde artikelen 116 van het Gemeentedecreet en 112 van het Provinciedecreet kondigen echter aan dat de Vlaamse Regering minimale voorwaarden zal opleggen voor de rechtspositieregeling van het personeel. Intussen is er reeds een eerste uitvoeringsbesluit in het Belgisch Staatsblad gepubliceerd.21 De andere uitvoeringsbepalingen worden momenteel onderhandeld in Comité C1 en zullen weldra volgen. Deze fase in het onderzoek heeft tot doel bij de lokale besturen te peilen in hoeverre de (de)centralisering zoals ze vorm heeft gekregen in de uitvoeringsbesluiten, al of niet tegemoet komt aan de lokale noden. Wat zijn de ervaren vooren nadelen van de (de)centralisering van specifieke personeelsmateries? Op welke problemen stuiten de besturen in de praktijk? Deze en andere vragen zullen het voorwerp uitmaken van een kwantitatieve survey. Van deze gelegenheid zal bovendien gebruik worden gemaakt om ‘best practices’ bij de lokale besturen in kaart te brengen. Op die manier wordt het al geformuleerde antwoord op de vijfde onderzoeksvraag verder verfijnd en aangevuld.

21

Zie B. Vl. Reg. 10 februari 2006 houdende de minimale voorwaarden voor het mandaatstelsel van het gemeentepersoneel en het provinciepersoneel en bepaling over de taalpremie, B.S. 21 maart 2006.

augustus ’06


Deel III

114


Deze vaststellingen moeten ons vervolgens toelaten om, rekening houdende met de verscheidenheid aan bevindingen, een alternatief voorstel te formuleren, naar het draagvlak waarvan in een volgend stadium zal worden gepeild. De beoogde draagvlakanalyse gebeurt aan de hand van een kwalitatieve bevraging. Uiteindelijk moet deze studie uitmonden in een antwoord op de fundamentele onderzoeksvraag door het opstellen van een ontwerpbesluit. Deze algemene, op wetenschappelijke gronden gestoelde conclusie zal tegelijk dienstig zijn voor de beleidsvoerders, bij de verdere optimalisatie van de verhoudingen tussen het centrale Vlaamse niveau en de decentrale lokale overheden, naar de invulling van de diverse personeelsbeheersinstrumenten. 7.6.5. Valorisatie BELEIDSGERICHTE RAPPORTERING Uiteraard zal in het raam van dit project veel aandacht uitgaan naar regelmatige tussentijdse rapportering, in een eerste stadium bij wijze van interne rapporten om de opdrachtgever zo snel mogelijk te informeren, maar evenzeer in de vorm van boeken in de SBOV-reeks. Deze resultaten zullen via de nieuwsbrieven van het SBOV bekend worden gemaakt. ANDERE BELEIDSRELEVANTE VALORISATIEINITIATIEVEN Voor de hele duur van het project zal er een intense (terug)koppeling zijn naar een begeleidingsgroep waarin de verschillende ‘stakeholders’ (leden van het kabinet van de bevoegde minister(s), personeelsleden van het Agentschap voor Binnenlands Bestuur, vertegenwoordigers van de werkgevers- en werknemersorganisaties van de lokale besturen, een aantal bevoorrechte lokale ambtenaren en eventueel mandatarissen…) actief participeren. Naar een breder publiek zullen meerdere interactieve workshops worden opgezet, naar het model van de workshop over beloningsbeleid. Daar zullen de onderzoeksthema’s worden besproken en bediscussieerd. Deze workshops hebben zowel een informatieve waarde naar het doelpubliek als tegelijk een soort van klankbordfunctie voor het onderzoeksteam. Eén van de onderzoeksdoelen is het ontwikkelen van een analyse-instrument waarmee de mate van (de)centralisering van HRM-facetten kan worden nagegaan. Dit instrument zal in het onderzoek worden gebruikt voor een historische analyse en een doorlichting van de uitvoeringsbesluiten, maar uiteraard kan de opdrachtgever het instrument achteraf zelf ook nog inzetten. WETENSCHAPPELIJKE OUTPUTS Bepaalde deelfacetten van het onderzoek zullen het voorwerp uitmaken van congrespapers. Deze werkwijze laat ons toe onze bevindingen af te toetsen op (inter)nationale fora. De uiteindelijke bedoeling is vanzelfsprekend dat deze werkstukken resulteren in publicaties in (inter)nationale tijdschriften.

augustus ’06


Deel III

115


7.6.6. Tijdstabel ONDERZOEKSFASEN

2007 1-6

2007 2008 2008 2009 2009 2010 2010 2011 2011 7-12 13-18 19-24 25-30 31-36 37-42 43-48 49-54 55-60

Literatuuronderzoek Historische analyse Valorisatie 1 Case personeelsformaties Valorisatie 2 Evaluatie uitvoeringsbesluit Valorisatie 3 Best practices Valorisatie 4 Alternatieve regeling Draagvlakanalyse Opstellen ontwerpbesluit Valorisatie 5

7.6.7. Uitvoerders Universiteit Antwerpen Promotor: Prof. dr. Ria JANVIER Co-promotor: Prof. dr. Erik HENDERICKX Uitvoering: N.N. (1 VTE, 2007-2011) 7.6.8. Beperkte bibliografie ARTHUR J. (1994), ‘Effects of human resource systems on manufacturing performance and turnover’, Academy of Management Journal, 37 (3), 670-687. ASQUER A. (2005), Advantages and disadvantage of decentralization in complex inter-organisational settings. Paper gepresenteerd op het EGPA congres, 31 augustus – 3 september, Bern, Zwitserland. BATTAGLIO R., CONDREY S. (2006), ‘Civil service reform. Examining state and local government cases’, Review of public personnel administration, 26 (2), 118-138. BOYNE G., JENKINS G., POOLE M. (1999), ‘Human resource management in the public and private sectors: an empirical comparison’, Public Administration, 77 (2), 407-420. BREWSTER C. (1994), ‘European HRM, reflection of, or challenge to, the American concept?’ in KIRKBRIDE P. (ed.), HRM in Europe, Routledge, 56-89. BROWN K. (2004), ‘Human resource management in the public sector’, Public Management Review, 6, 303-309. CARMELI A., TISHLER A. (2004), ‘The relationships between intangible organizational elements and organizational performance’, Strategic Management Journal, 25, 1257-1278. CONDREY, S. (2005), ‘Introduction: toward strategic human resource management’, in CONDREY, S. (Ed.) Handbook of human resources management in government, San Francisco: Jossey-Bass, 114. CORRIGAN P., JOYCE P. (1997), ‘Reconstructing public management – A new responsibility for the public and a case study of local government’, International Journal of Public Sector Management, 10, 417-432. DELERY, J. & SHAW, J. (2001), ‘The strategic management of people in work organizations: review, synthesis, and extension’, Research in Personnel and Human Resources Management, 20, 165197. GAINS F., JOHN P., STOKER G. (2005), ‘Path dependency and the reform of English local government’, Public Administration, 83, 25-45. FARNHAM D., HORTON S. (eds.) (2000), Human Resource Flexibilities in the Public Services. International Perspectives, Basingstoke: Macmillan Business.

augustus ’06


Deel III

116


FLEURKE F., HULST R. (2005), A contingency approach to decentralization. Paper gepresenteerd op het EGPA congres, 31 augustus – 3 september, Bern, Zwitserland. FLYNN N. (1995), ‘The future of public sector management. Are there some lessons from Europe?’ International Journal of Public Sector Management, 8 (4), 59-67. IMRIE R., RACO M. (1999), ‘How new is the new local governance? Lessons from the United Kingdom’, Trans. Inst. Geogr. NS, 24, 45-63. JACONELLI A., SHEFFIELD J. (2000), ‘Best value: changing roles and activities for human resource managers in Scottish local government’, International Journal of Public Sector Management, 13 (7), 624-644. HONDEGHEM A. (1990), De loopbaan van de ambtenaar: tussen droom en werkelijkheid, Leuven: VCOB.

HUSELID M. (1995), ‘The impact of Human Resource Management practices on turnover, productivity, and corporate financial performance’, Academy of Management Journal, 38 (3), 635-672. JANVIER R., HUMBLET P. (1998), Vakbondsstatuut. Collectieve arbeidsverhoudingen in de publieke sector in rechte en in de feiten, Brugge: die keure. JANVIER R., JANSSENS K. (2003), De mythe van het statuut voorbij? De nieuwe overheidswerknemer is opgestaan!, Brugge: die keure.

JOHNSTON R., PATTIE C. (1996), ‘Local government in governance: the 1994-95 restructuring of local government in England’, International Journal of Urban and Regional Research, 20 (4), 671-696. KOLEHMAINEN-AITKEN R. (1998), ‘Decentralization and Human Resources: implications and impact’, Human Resources for Health Development Journal, 1-28. LING T. (2002), ‘Delivering joined-up government In the UK: dimensions, issues and problems’, Public Administration, 80, 615-642. MACDUFFIE J. (1995), ‘Human resource bundles and manufacturing performance: organizational logic and flexible production systems in the world auto industry’. Industrial and Labor Relations Review, 48, 197-221. MCBRIARTY M. (1988), ‘Personnel Administration vs. Human Resource Management: The Civil Service Dilemma’, International Journal of Public Sector Management, 1, 46-52. OECD, HUMAN RESOURCES MANAGEMENT WORKING PARTY (2004), Trends in human resources management policies in OECD countries. An analysis of the results of the OECD survey on strategic human resources management, rapport beschikbaar via www.oecd.org. OSTERMAN P. (1994), ‘How common is workplace transformation and who adopts it?’, Industrial and Labor Relations Review, 47, 173-188. PAGE E.C. (1991), Localism and Centralism in Europe. The Political and Legal Bases of Local SelfGovernment, Oxford: Oxford University Press. PRATCHETT L. (2004), ‘Local Autonomy, Local Democracy and the ‘New Localism’’, Political Studies, 52, 358-375. PROELLER I. (2006), ‘Trends in local government in Europe’, Public Management Review, 8 (1), 7-29. STEEN T. (2001), Gemeenten in verandering: de sturing en implementatie van de krachtlijnen voor een nieuw personeelsbeleid, Brugge: die keure.

STOKER G. (1996), ‘Introduction: normative theories of local government and democracy’, in KING, D & STOKER, G (Eds.) Rethinking local democracy. Londen: Macmillan, 1-27. VVSG (1997), Naar een pact met de lokale besturen. Een pleidooi voor meer lokale beleidsruimte, Brussel: VVSG. WAYENBERG E., VAN DOOREN W. (2006), ‘Vermindering van planlast voor lokale besturen. Het doelmatigheidsprofiel van de lokale planverplichting toegepast op het Vlaamse stedenbeleid’, Les Cahiers Des Sciences Administratives, 7(1), 27-49. WEEKERS B. (2004), Ambtenarenrecht: Het K.B. tot bepaling van de algemene principes, Brugge: die keure. WILSON D. (2003), ‘Unravelling control freakery: redefining central-local government relations’, British Journal of Politics and International Relations, 5, 317-346. WRIGHT P.C., RUDOLPH J.J. (1994), ‘HRM Trends in the 1990s: Should local government buy in?’, International Journal of Public Sector Management, 7, 27-43.

augustus ’06


Deel III

117


7.7. Publiek-publieke en publiek-private samenwerking: aansturing en evaluatie van specifieke samenwerkingsverbanden door Vlaamse en lokale overheden (K.U.Leuven) 7.7.1. Probleemstelling De Vlaamse, provinciale en lokale overheden voeren in toenemende mate beleid via samenwerking en partnerschappen met andere actoren, zij het private actoren (via vormen van publiek-private samenwerking), of andere publieke actoren op hetzelfde (b.v. intergemeentelijke samenwerking) of een ander overheidsniveau (interbestuurlijke samenwerking). Het management van beleid en publieke taakuitvoering gebeurt meer en meer op een interorganisationeel niveau. De samenwerking met private of publieke organisaties staan hoog op de politieke en administratieve agenda. De beleidsnota ‘Willen, kunnen, doen’ van de Minister-president schuift publiek-private samenwerking als vehikel naar voren om investeringen in publieke infrastructuur in een groot aantal sectoren te versnellen. Verschillende instrumenten zijn ontwikkeld en ondersteunende expertisecentra zijn actief (zoals het Kenniscentrum PPS en de Participatiemaatschappij Vlaanderen). De nadruk ligt op het creëren van nieuwe opportuniteiten, het versnellen van de leercurve bij overheid en privé-partners en de inbedding van instrumenten en actoren (Beleidsnota PPS 2004-2009). Net als op Vlaams niveau, lopen reeds verschillende projecten op lokaal niveau in verschillende sectoren (Vlaams Kenniscentrum 2005). Ook vanuit de lokale besturen is er de wens om PPS-constructies meer toe te passen, maar is er ook een vraag naar ondersteuning en onderbouwing. De PPS-trend is overigens nog prominenter in het buitenland, waar soms naast infrastructuur, ook ondersteunende en zelfs kerntaken van de overheid in PPS worden geplaatst (b.v. ziekenhuis, politionele taken en gevangenisuitbating) (zie Verhoest 2004; DLA 2005). Anderzijds zijn ook publiek-publieke samenwerkingsverbanden een belangrijke politieke en ambtelijke prioriteit. Zo heeft de Vlaamse overheid – vanuit haar erkenning van de meerwaarde van intergemeentelijke samenwerking – een eerste evaluatie opgezet van het IGS-decreet van 6 juli 2001. Dit alles met de bedoeling om het IGS-decreet eventueel bij te sturen zodat de Vlaamse gemeenten optimaal met mekaar kunnen samenwerken. In Vlaanderen werken de gemeenten en ook de OCMW’s ook vaak samen met provincies en/of met de Vlaamse overheid. Ook die interbestuurlijke samenwerking wordt op Vlaams niveau in zijn meerwaarde erkend en in zijn toepassing gepromoot zoals onder de vorm van geïntegreerde loketten en stads(vernieuwings-)projecten. Vandaar dat de Vlaamse overheid ook heeft aangekondigd de mogelijkheid te onderzoeken tot het uitwerken van een kaderdecreet interbestuurlijke samenwerking (zie Bourgeois, 2005) Nochtans is er weinig systematische kennis en inzicht over hoe specifieke publiek-private en publiek-publieke samenwerkingsverbanden vorm krijgen, aangestuurd worden en functioneren, in welke omstandigheden (best) voor bepaalde vormen gekozen wordt, en welke capaciteiten de overheid moet bezitten om hiermee om te gaan. Nochtans is dergelijke kennis onontbeerlijk om de efficiëntie en effectiviteit van dergelijke samenwerkingsverbanden te optimaliseren. Publiek-private en publiek-publieke samenwerkingsverbanden kunnen zeker meerwaarde opleveren op verschillende vlakken, maar enkel onder bepaalde voorwaarden (zie ondermeer Commission on Public Private Partnerships, 2001; Verhoest 2004). Dit is gerelateerd aan het gebrek aan evaluatie van dergelijke samenwerkingsvormen op een systematische wijze. Er bestaan in bepaalde gevallen ex ante evaluatie instrumenten (zoals de PSC bij PPS projecten), maar deze zijn gebaseerd op assumpties, mede door het gebrek aan ex post evaluatie. Meer nog, de evaluatie van de performantie van interorganisationele samenwerkingsverbanden is een belangrijk wetenschappelijk probleem, waar momenteel geen éénduidige criteria en methodologie voor bestaat (Keast and Mandell 2006). Duidelijk is

augustus ’06


Deel III

118


dat dergelijke samenwerkingsverbanden op verschillende criteria kunnen worden geëvalueerd (naar financiële efficiëntie, naar bereiking van maatschappelijke doelen en naar procesgerichte criteria). In de praktijk wordt de nood aan evaluatie van dergelijke vormen duidelijk verwoord (PPS vanuit ondermeer het Kenniscentrum PPS; evaluatie van intergemeentelijke samenwerking; evaluatie en optimalisering van interbestuurlijke samenwerking en geïntegreerde dienstverlening). Dit project richt zich op de evaluatie en analyse van lopende individuele samenwerkingsverbanden, ten einde aanbevelingen te kunnen doen inzake succes- en faalfactoren, de optimale keuze tussen samenwerkingsvormen, de optimale aansturing en inrichting van die vormen, de optimale capaciteit in publieke overheden om met die specifieke samenwerkingsvormen om te gaan. Bovendien reikt het project criteria en instrumenten aan om dergelijke samenwerkingsvormen te evalueren. Het project richt zich naar Vlaamse, provinciale en lokale overheden. Het project heeft een wezenlijk andere invalshoek dan het project ‘Lokaal beleid in netwerksturing’ dat nagaat hoe de gemeente het lokaal beleid gestalte geeft, coördineert en stuurt gelet op haar betrokkenheid in een netwerk van een veelheid van andere actoren, waarmee ze samenwerkt of in competitie staat. 7.7.2. Wetenschappelijke state of the art Omwille van de internationale ‘hausse’ rond publiek-private en publiek-publieke samenwerking trekt de problematiek van interorganisationele samenwerking internationaal recentelijk veel wetenschappelijke aandacht in de bestuurswetenschappen en andere disciplines. Binnen Vlaanderen is het wetenschappelijk onderzoek naar PPS tot nu toe sterk juridisch en in mindere mate begrotingstechnisch-fiscaal gericht (zie bijvoorbeeld D’Hooghe en Vandendriessche 2004), daar waar in het buitenland in stijgende mate onderzoek wordt gevoerd naar de sturingstechnische aspecten van PPS-vormen (b.v. contractvormen, prikkels, rapportering en het definiëren van kwaliteits- en resultaatsnormen), alsook naar de kenmerken van en beslissingscriteria voor de verschillende PPS-vormen (contractuele of participatieve PPS) (Savas 2000, Budaüs et al. 2004). Dit gebeurt veelal vanuit een theoretisch raamwerk, gebaseerd op neo-institutionele economische (transactiekostentheorie en principaal-agent theorie). Evaluatieve studies rond lopende PPS-projecten zijn vrij zeldzaam, en deze die gebeuren, vertrekken vanuit een sterk financiële invalshoek (Algemene Rekenkamer 2002; Audit Commission). Nochtans ziet men internationaal een sterke noodzaak voor een wetenschappelijke onderbouwing van het PPS-gebeuren op basis van dergelijke wetenschappelijke evaluaties (Budäus et al. 2004). In Vlaanderen is onderzoek op die punten, dat rekening houdt met de specifieke Vlaamse politiek-bestuurlijke context, heel beperkt in omvang, en vooral descriptief of normatief van aard (b.v. thesissen, Zie Verhoest, Vervloet en Bouckaert 2003). Het onderzoek naar de samenwerking tussen overheden van hetzelfde of een verschillend bestuursniveau kent internationaal gezien een sterke opmars sinds de afgelopen jaren. In tal van landen werden en worden (zowel nationaal als internationaal georiënteerde) studies opgezet onder de noemers van ‘inter-municipal co-operation’ (zie Hulst en van Monfort in voorbereiding), ‘local and/or regional governance’ (zie o.a. Andrew en Goldsmith 1998; Bovaird, Löffler, & Parrado-Diez, 2002; OECD, 2001), ‘central-local relations’ (zie o.a. Page en Goldsmith in voorbereiding; Rhodes 1999) en ‘intergovernmental partnerships’ (zie o.a. OECD, 1999). België/Vlaanderen volgt deze trend, zij het dat het aantal studies naar specifieke vormen van publiek-publieke samenwerkings-verbanden en/of hun focus soms veeleer beperkt van aard is. Zo is er tot nog toe relatief weinig onderzoek verricht naar gebiedsgerichte samenwerking (zie o.a. het werk van De Rynck, F. en Voets, J.), naar intergemeentelijke samenwerking (zie o.a. Wayenberg en De Peuter 2006) of naar de

augustus ’06


Deel III

119


stadsregionale sturingsproblematiek (zie o.a. het werk van Voets en De Rynck 2006). Bepaalde vormen van interbestuurlijke samenwerking (via gezamenlijke plannen, convenants of e-government) zijn al meer onderzocht, zij het vaak vanuit een juridischinstrumentele invalshoek. Het aantal beleidsen bestuurskundige studies in dit verband ligt nog relatief laag (zie o.a. Bouckaert et al. 2006; Snijkers 2004, 2005; Wayenberg 2005). Er is een beperkt B-project rond interbestuurlijke vormen dat afloopt eind 2005. Er is ook internationaal vergelijkende onderzoek rond coördinatie en samenwerking in de publieke sector (Verhoest et al. 2003). Echter, naast die studies over specifieke vormen van samenwerking is er de snel toenemende wetenschappelijke literatuur over interorganisationele samenwerking in het algemeen, die sterk vertrekt vanuit theoretische kaders rond netwerken, coördinatie en vertrouwen. Die literatuur is veelal gebaseerd op intensief case-onderzoek, dat slechts in beperkte mate comparatief (nog minder internationaal comparatief) is. Nadruk in deze onderzoeken ligt op het procesmatige karakter en culturele aspecten van samenwerkingsverbanden: hoe actoren komen tot samenwerking en die samenwerking op lange termijn bevorderen en structureren, vertrouwen opbouwen (Bardach 1998; Huxham and Vangen 2005, Hudson et al. 2002; Kickert, Klijn en Koppenjan 1997, rond PPS: Van Twist 2002; Klijn en Teisman 2000). Deze literatuur focust op de problematiek van ‘collaborative management’ (Agranoff 2005): hoe kan een overheid(sorganisatie) samenwerking met andere publieke en private organisaties optimaal vormgeven zodat er sprake is van ‘echte’ samenwerking en uitwisseling? Een specifieke vraag in de internationale wetenschappelijke literatuur rond interorganisationele samenwerkingsverbanden is de vraag naar hoe de performantie van dergelijke verbanden kan worden gemeten, waarbij recentelijk de procesmatige criteria benadrukt worden en nuttige methodologieën naar voor worden geschoven (zie 2TAD workshop over ‘performance in multi-sector/organisation collaborations’; Mandell en Keast 2006). 7.7.3. Fundamentele en toegepaste vraagstelling FUNDAMENTELE VRAGEN

Welke factoren beïnvloeden de performantie van specifieke samenwerkingsverbanden waarbij overheidsorganisaties samenwerken met andere publieke of met private organisaties? We analyseren hierbij factoren op het vlak van de vormgeving en de aansturing van het samenwerkingsverband enerzijds en de capaciteit van de overheid als aansturende partner om met dat samenwerkingsverband om te gaan anderzijds. Hoe kan deze performantie van samenwerkingsverbanden worden geëvalueerd en geoptimaliseerd, met name op het vlak van vormgeving, aansturing en capaciteit van de overheid als partner? Welke theoretische kaders rond ‘interorganisational cooperation’, ‘trust’, ‘networks’, ‘control and markets’ (‘neo-instutional economics’), hebben hierbij de grootste verklarende kracht?

Deze vragen worden toegepast op verschillende types van publiek-private samenwerkingsverbanden én publiek-publieke samenwerkingsverbanden. Hierbij worden de onderlinge verschillen expliciet onderkend, maar wordt er ook vanuit gegaan dat bepaalde succes- en faalfactoren (vooral procesmatige naar relatieopbouw) gemeenschappelijk aan de verschillende vormen zijn.

augustus ’06


Deel III

120


TOEPASSINGSGERICHTE VRAGEN -

-

-

-

In welke publiek-publieke en publiek-private samenwerkingsverbanden zijn de Vlaamse, provinciale en lokale overheden betrokken? Hoe zijn deze verbanden vormgegeven en hoe worden ze vanuit de openbare besturen aangestuurd? Hoe verhouden de Vlaamse ervaringen met die samenwerkingsverbanden zich tot het buitenland? In welke omstandigheden (beleidssector, activiteiten) kiezen buiten- en binnenlandse overheden voor bepaalde types van samenwerkingsverbanden; op basis van welke beslissingscriteria wordt optimaal een keuze voor deze vormen gemaakt? Welke zijn de ervaren comparatieve voor – en nadelen van de verschillende types van samenwerkingsverbanden inzake efficiëntie en effectiviteit? Hoe gebeurt optimaal de aansturing van individuele publiek-publieke en publiek-private samenwerkingsverbanden inzake vormgeving, sturingstechnische elementen, en procesmatige elementen? Wat zijn de noodzakelijke capaciteiten, competenties, vaardigheden en gedragsregels bij enerzijds de sturende overheid en anderzijds de private/publieke partners om het samenwerkingsverband te laten slagen?

7.7.4. Onderzoeksontwerp 7.7.4.1.

ONDERZOEKSDOELSTELLING

In dit spoor analyseren en evalueren we de aansturing en werking van samenwerkingsverbanden vanuit een meerzijdig theoretisch kader, en worden voorstellen tot optimalisatie gedaan. Bij de evaluatie van bestaande samenwerkingsvormen wordt op basis van cases en vergelijking in internationale context, aandacht besteed aan de resultaten (bv. financieel, maatschappelijk en procesmatig) van de samenwerkingsvormen, maar ook aan de wijze van aansturing, procesmanagement door de overheid en de noodzakelijke capaciteiten hiervoor. Twee gebieden van samenwerking komen hierbij aan bod: 1. Interbestuurlijke samenwerking (eventueel uitgebreid met overleg met private actoren) en geïntegreerde dienstverlening tussen overheidsorganisaties van verschillende overheidsniveaus 2. Publiek-private samenwerking in contractuele en participatieve vorm22 De evaluatie van intergemeentelijke samenwerking wordt omwille van de dringende prioriteit en omwille van een grote bijkomende onderzoeksmaterie naar een éénjarig B-project verwezen dat complementair is met deze vijfjarige onderzoekslijn. 7.7.4.2.

THEORETISCH KADER

Een bruikbaar analytisch raamwerk is de theorie rond hiërarchie, markt en netwerken als mechanismen voor structurering en coördinatie in sociale systemen (Thompson et al.1991). De verschillende types van publiek-private en publiek-publieke samenwerking kunnen worden gezien als een combinatie of samenspel van elementen van hiërarchie, markt en netwerken (zie Budaüs 2004: 15). Naargelang een samenwerkingsvorm meer aanleunt bij hiërarchie, markt en netwerken, zijn verschillende theoretische benaderingen relevant om te onderzoeken hoe zo’n samenwerkingsverband optimaal wordt aangestuurd. In het algemeen en aansluitend bij sturing vanuit hiërarchisch perspectief is er de theorie rond ‘control’, die nauw aanleunt bij het systeemdenken en de cybernetica: sturing als cyclus van plannen en doelsetting, 22

PPS wordt hier vooral in zijn enge definitie gebruikt voor een specifieke uitvoering van een publieke taak via contractuele weg of via een joint-venture of partnerschapsorganisatie.

augustus ’06


Deel III

121


opvolging en beheersing, evaluatie en bijsturing (Kaufmann et al. 1986). De neoinstitutionele economie, en met name transactiekosten-, eigendomsrechten- en principaalagenttheorie dan weer een geschikt theoretisch kader om marktsturing te onderzoeken met de nadruk op optimale contractvormen, prikkels, risico-overdracht en competitie (Williamson, 1985; Pratt and Zeckhauser, 1991; Horn, 1995). Sturing volgens het netwerk-perspectief kan beschouwd worden vanuit de theorie rond netwerken en netwerkmanagement (Kickert, Klijn en Koppenjan 2000; de Bruijn, ten Heuvelhof 1999), maar ook de theorieën rond interorganisational cooperation en coordination (Huxham and Vangen 2005; Bardach 1998; Hudson et al. 2002) en de theoriëen rond interorganisational trust (Lane and Bachmann, 1998). In het algemeen dienen de samenwerkingsverbanden uit verschillende theoretische perspectieven te worden onderzocht omdat hun aansturing elementen van hiërarchie, markt en/of netwerken combineert. Zo dient de optimale vormgeving en aansturing van contractuele vormen van PPS beschouwd te worden vanuit een hiërarchisch denken (projectmanagement, éénduidige doelen); een marktdenken (contract, prikkels, competitie), maar ook vanuit een netwerken-vertrouwen perspectief (relatieopbouw, procesmanagement…) (cfr. Klijn en Teisman 2000, 2003). 7.7.4.3.

CONCEPTUEEL EN ANALYTISCH KADER

Het voorliggend onderzoek maakt gebruik van een aantal concepten, die we in dit onderdeel even belichten Samenwerkingsverbanden – typologieën en vormen Het onderzoek richt zich op verschillende types van publiek-private samenwerkingsverbanden, alsook publiek-publieke samenwerkingsverbanden. Publiek-private samenwerkingsverbanden worden in dit onderzoek opgevat in de betekenis van het Vlaamse decreet op PPS: “PPS-projecten zijn projecten die door de publiek- en privaatrechtelijke partijen gezamenlijk en in een samenwerkingsverband worden gerealiseerd om een meerwaarde voor die partijen tot stand te brengen”. In de literatuur en in de praktijk wordt gewezen op verschillende typologieën, • zoals contractuele versus participatieve PPS-verbanden, • het onderscheid tussen verschillende soorten contractuele PPS vormen23 als steeds verdergaande types; • typologieën op basis van wijze van vergoeding zoals éénmalige overheidsvergoeding, beschikbaarheidsvergoedingen, benefit-sharing of vergoedingen van gebruikers; types van PPS zonder of met scopeverbreding, • typologie naar sector: openbare infrastructuur, publiek vastgoed en privaat vastgoed…24). Echter, de relevantie van deze typologieën moet beschouwd worden in de specifieke context van Vlaamse besturen (d.i. belang van ESR 95-neutraliteit, kleine markt, veelheid van juridische formules – zie ondermeer Vlaams Kenniscentrum PPS 2005). De interbestuurlijke samenwerkingsvormen worden naar type ingedeeld in drie categorieën: ofwel horen ze thuis in de categorie ‘coöperatie’ ingeval de samenwerking tussen de betrokken besturen beperkt is tot louter overleg, ofwel ressorteren zij onder de categorie ‘coördinatie’ ingeval de betrokken besturen samenwerken met het oog op (meer) afstemming 23

Hierbij denken we aan verschillende varianten van ‘design’, ‘build’, ‘finance’, ‘maintain’, ‘own’, ‘operate’ en ‘transfer’ constructies (Verhoest 2004; Savas 2000) 24 Teisman en Klijn (Partnership arrangements: governmental rethoric or governance scheme) geven aan dat het merendeel van de PPS verbanden nog altijd niet ver genoeg gaan wat betreft samenwerking. Ze onderscheiden drie modellen: uitbesteding, het combinatiemodel (waarbij de overheid meerdere fasen in de levenscyclus uitbesteedt), en het partnerschapsmodel (waar de ontwikkeling van het PPS verband quasi volledig in samenwerking gebeurt, ev. ook met stakeholders).

augustus ’06


Deel III

122


van hun respectievelijke initiatieven of projecten ofwel worden ze geplaatst in de categorie ‘collaboratie’ ingeval de betrokken partijen gezamenlijk een doelstelling, project of programma realiseren (zie Keast en Mandell, 2006; Cigler 1999). De ontwikkeling van voor Vlaanderen geschikte typologieën op het vlak van PPS en interbestuurlijke samenwerking is een eerste beleidsrelevante output (zie verder fase 1). In dit project zal na de fase van inventarisatie en classificatie de klemtoon liggen op die vormen van samenwerking die een gezamenlijke doelstelling, programma of project uitwerken (d.i. in interbestuurlijke context, vormen van collaboratie. Vormgeving, sturingstechnische aspecten en procesmanagement van samenwerkingsverbanden als onafhankelijke variabelen Ten eerste analyseren we de formele, instrumentele aspecten van de samenwerking. De volgende zaken komen hierbij ondermeer aan bod: vorm / contractuele invulling /organisatorische invulling; risico-verdeling; projectscope; doelbepaling, normering van resultaat en kwaliteit, opvolging en evaluatie; prikkels voor goede performantie via financiële elementen, competitie en contract; en financiering. Ten tweede analyseren we ook het procesmanagement van de samenwerkingsverbanden waarbij de nadruk ligt op het optimaal vormgeven van proces en cultuur: verloop van de samenwerking: verschillende fasen (b.v. fases van publiek-private afstemmingsfase, selectie, onderhandeling, uitvoering, afsluiting25); regels rond besluitvorming; contactmomenten en informatie-uitwisseling doorheen al die fasen26; vertrouwensopbouwend gedrag en interactie; relatiemanagement; wijze van netwerkstructurering en netwerkmanagement. Ten derde bestuderen we in samenwerkingsverbanden de mate van aanwezigheid van noodzakelijke structuren, capaciteiten en competenties binnen overheden om specifieke samenwerkingsverbanden optimaal te kunnen initiëren, opstellen, beheren en opvolgen: zoals contractmanagement; projectmanagement; netwerk planning en vorming; procesmanagement; publiek-publieke coördinatie; prestatienormering en –meting; stakeholdersmanagement; risicomanagement; strategische planning; financieel management met bijvoorbeeld de mogelijkheid tot gedeelde budgetten; Deze drie zaken van een samenwerkingsverband (d.i. vormgeving en sturingstechnische aspecten, procesmatige elementen, en capaciteiten en competenties binnen de overheid) worden onderzocht m.b.t. hun invloed op de performantie van de samenwerkingsverbanden of de effecten/resultaten Performantie van individuele publiek-publieke en publiek-private samenwerkingsverbanden als afhankelijke variabelen Zoals hoger aangegeven is de performantie van interorganisationele samenwerkingsverbanden deels nog een open vraagstuk, waar wel recentelijk veel relevante evoluties zijn (Mandell and Keast 2006). Duidelijk is dat de performantie zowel objectief als via de perceptie van de stakeholders kan worden onderzocht, en dat de evaluatiecriteria multidimensioneel zijn: criteria inzake financieel, substantieel of maatschappelijk nut, en procesmatige elementen; alsook lange-termijn als korte-termijn criteria (Roelofs 2004; Mandell en Keast 2006). Mogelijke criteria zijn: kosten en opbrengsten; kwaliteit van de output; tijdsduur van de projectuitvoering; proces- en productinnovatie; het bereiken van maatschappelijke doelstellingen; de mate van gemeenschappelijke ontwikkeling, kennisuitwisseling en

25

Een mogelijke onderzoeksvraag hierbij is hoe het proces van formatie van een PPS verband (b.v. de wijze van interactie) het succes van de volgende fasen mee bepaalt (Koppenjan 2005). 26 Grimsey and Lewis (2004) wijzen in een artikel over ‘The governance of contractual relationships in PPP’ op het belang van een goed uitgebouwd contractmanagement tijdens de uitvoering van het PPS-contract en geven aan dat monitoring door de overheid nodig is op verschillende vlakken.

augustus ’06


Deel III

123


effectieve samenwerking (organizational learning); de mate waarin kansen benut worden (b.v. scopeverbreding en meervoudig gebruik). De procesmatige evaluatie kan gebeuren aan de hand van criteria zoals mate van vertrouwen opgebouwd, naleving van de netwerkregels, kwaliteit van het proces; verantwoording aan democratisch verkozen instituties (Roelofs 2004), de capaciteit om procedures te hertekenen, nieuwe relaties te ontwikkelen en de verschillende organisaties te integreren rond een bepaald doel, waaronder de mate waarin beslissingen genomen worden in wederzijds overleg, de mate waarin individuele leden kunnen beslissen tot gemeenschappelijke actie, en het leiderschap in het netwerk (Mandell en Keats 2006) 7.7.4.4.

ONDERZOEKSMETHODOLOGIE

Het onderzoek verloopt in drie grote fasen: Fase 1: inventarisatie en classificatie-fase: In deze fase brengen we in kaart welke arrangementen overheden gebruiken om hun publieke diensten te verlenen en beleid uit te voeren, en in welke mate dit gebeurt via publiek-private en publiek-publieke samenwerkingsverbanden. Via een screening van de Vlaamse, provinciale en lokale overheden maken we een databank over de mate waarin beleid in sectoren wordt uitgevoerd via publiek-private of publiek-publieke samenwerking ten opzichte van via eigen beheer, verzelfstandigde diensten, uitbesteding, en inschakeling van non-profit actoren. Hierbij worden een aantal basisgegevens geïnventariseerd27. Deze inventarisatie laat ook toe de verschillende publiek-private en publiek-publieke samenwerkingsvormen te classificeren naar types. Deze typologieën vormen dan de basis voor de verdere casestudies en andere stappen in het onderzoek. Bovendien zijn via internationale netwerken (o.m. COBRA) soortgelijke databanken beschikbaar of in opbouw (b.v. Noorwegen, Ierland, Italië, Nederland) die ons toelaten om de toestand in Vlaanderen op bepaalde elementen te benchmarken aan het buitenland. Voor interbestuurlijke samenwerkingsverbanden wordt verder gewerkt op basis van de resultaten van het B-project (SBOV) dat afgerond wordt in 2005. Datagaring zal gebeuren via documentanalyse (zie jaarverslagen, begrotingen, websites), websearching, een grootschalige survey van de Vlaamse besturen (die afgestemd/geïntegreerd wordt met de andere onderzoekslijnen) en experteninterviews, bepaalde buitenlandse databanken zijn beschikbaar of in opbouw. Outputs van deze fase zijn: mapping en databank over de verschillende organisatievormen die de Vlaamse; provinciale en lokale overheden gebruiken, alsmede de mate en aard van samenwerkingsverbanden waarin overheden betrokken zijn inzicht in een aantal basiskenmerken van die samenwerkingsverbanden zoals duur, wijze van aansturing, financiering typologieën van publiek-private samenwerkingsverbanden en publiek-publieke samenwerkingsverbanden benchmarking van (bepaalde elementen van) het gebruik en sturing van samenwerkingsverbanden en andere organisatievormen in de Vlaamse en lokale overheden met andere landen (via internationale netwerking).

27

Dergelijke basisgegevens zijn o.m. vorm van samenwerking (contractueel, participatief, overleg, afstemming, gemeenschappelijke doelstelling of project), focus, wettelijk of reglementair kader, financiering en andere middelen, wijze van aansturing (op basis van contract, plan, afspraken…), aard van betrokken partners, duur van samenwerking, inhoud van samenwerking.

augustus ’06


Deel III

124


Fase 2: exploratieve case-study fase – leren uit individuele samenwerkingsverbanden In deze tweede fase gaan we een aantal diepgaande casestudies uitvoeren van individuele publiek-publieke en publiek-private samenwerkingsverbanden, waarbij we verschillende types (zoals deze blijken uit fase 1) aan bod laten komen. De bedoeling van deze fase is om op een exploratieve wijze de volgende zaken te analyseren:

de structuur, sturingstechnische elementen, de procesmatige elementen en culturele facetten van de samenwerking, alsook de aanwezige competenties en capaciteit van het openbaar bestuur om met die individuele samenwerkingsverbanden om te gaan (d.i. de onafhankelijke variabelen). Deze elementen worden onderzocht op basis van een lijst van succes- en faalfactoren zoals die blijkt uit de wetenschappelijke en praktijkgerichte literatuur rond die samenwerkingsvormen (Algemene Rekenkamer 2002; Donker en Montfort 2006) en zoals deze af te leiden zijn uit de theoretische kaders. Bovendien onderzoeken we de ervaringen en succes-en faalfactoren van projecten in landen waar men ver staat, via analyses van evaluaties, academische netwerking (COBRA-netwerk, EGPA workshops), en expert-interviews.

De performantie, resultaten en effecten van die samenwerkingsvormen zoals die uit objectieve evaluatie en uit de perceptie van de stakeholders blijken (d.i. afhankelijke variabelen). Hierbij wordt een onderscheid gemaakt naar performantie op het vlak van verschillende criteria: financieel, substantieel of maatschappelijk nut, en procesmatige criteria. Hierbij wordt gebruik gemaakt van multi-criteria en kostenbaten evaluatie technieken, alsook van nieuwsoortige methodes voor de procesmatige evaluatie (Mandell en Keast 2006).

De cases worden geselecteerd op basis van de typologieën in samenspraak met de opdrachtgever. In geval van publiek-private samenwerkingsvormen analyseren we bijvoorbeeld de relatieve vooren nadelen van bepaalde vormen van contractuele PPS ten opzichte van een participatieve vorm van PPS, gezien het belang van beiden in de Vlaamse PPS-praktijk. Dit doen we voor projecten inzake openbare infrastructuur versus publiek vastgoed of privaat vastgoed (zie Vlaams Kenniscentrum PPS 2005: 12-13). In geval van publiek-publieke samenwerkingsverbanden vergelijken we bijvoorbeeld de vooren nadelen van de minder vergaande vormen van collaboratie (b.v. een gezamenlijk tijdelijk project opzetten en uitvoeren) met meer vergaande vormen van collaboratie (het samen oprichten en aansturen van een permanente organisatie). Het aantal cases moet voldoende groot zijn om vergelijking binnen types en tussen types mogelijk te maken en te differentiëren naar beleidssector, bijvoorbeeld 6-8 cases. Daarom zal de datagaring heel gericht en semi-gestandaardiseerd moeten gebeuren in deze cases. Datagaring binnen de exploratieve case studies gebeurt via intensieve documentanalyse, semi-gestructureerde interviews of focusgroepen met de betrokken overheidsorganisatie(s), met de belangrijkste partners in het samenwerkingsverband, en met de belangrijkste stakeholders. Voor de buitenlandse ervaringen, gebruiken we analyses van evaluaties, academische netwerking (COBRA-netwerk, EGPA workshops en Study Groups – in het bijzonder die over ‘Intergovernmental relations’ en ‘Governance and Public Sector Organizations) en expert-interviews. Outputs van deze fase zijn: Een voorlopige lijst van succes-en faalfactoren vanuit wetenschappelijke en praktijkgerichte literatuur en vanuit de buitenlandse ervaring voor verschillende types van publiek-private en publiek-publieke types van samenwerking

augustus ’06


Deel III

125


Casebeschrijvingen van hoe samenwerking, sturing en interactie vorm krijgt binnen bepaalde types en met welk resultaat dit gebeurt; De ontwikkeling van vervolledigde en via case-studies gevalideerde lijsten van succes- en faalfactoren op gebied van structuur, sturingstechnische elementen, de procesmatige elementen en culturele facetten van de samenwerking, alsook de aanwezige competenties en capaciteit van het openbaar bestuur voor types van samenwerking die in de derde fase meer algemeen zullen worden getest; Inzicht in de keuzecriteria voor bepaalde vormen van samenwerking; Een ontwikkelde evaluatiemethodologie en een multi-dimensionele set van criteria voor de evaluatie van verschillende types van samenwerking, met eventuele implicaties voor bestaande ex ante evaluatiemethodes.

Fase 3: veralgemeende toetsing van succesen faalfactoren van samenwerkingsverbanden en implicaties voor theorie, beleid en beheer In deze fase worden de inzichten uit de exploratieve case-studies getoetst door een bevraging van overheden die met bepaalde types van samenwerkingsverbanden ervaring hebben. Hiertoe gebruiken we of sterk gestandaardiseerde interviews of gerichte vragenlijsten per type samenweringsverband. De selectie van te bevragen overheden gebeurt op basis van de inventarisatie in fase 1. Via deze combinatie van inzichtgevende diepgaande cases, met daarna een veralgemeende, gestandaardiseerde bevraging van overheden kunnen we nagaan of de in fase 2 ontwikkelde succes- en faalfactoren algemeen geldig zijn (d.i. het overstijgen van de casuïstiek). Bovendien kunnen we op die manier diepgaand kwalitatief onderzoek koppelen aan meer kwantitatief onderzoek. Na deze toetsing worden de implicaties voor praktijk en theorie onderzocht. Datagaring: de gerichte bevraging kan gebeuren via sterk gestandaardiseerde interviews of via gerichte surveys bij de openbare besturen die in specifiek types van samenwerkingsverbanden betrokken zijn. Outputs: Per geselecteerd type van samenwerkingsverband: een gevalideerde lijst van succes- en faalfactoren m.b.t. de vormgeving, aansturing, procesmatige inrichting van samenwerkingsverbanden en de noodzakelijke capaciteiten en competenties van de publieke overheid; Handleidingen om openbare besturen te ondersteunen bij de keuze tussen verschillende types van samenwerkingsverbanden in een concrete situatie, bij het optimaal vormgeven, aansturen, opvolgen en evalueren van een specifiek samenwerkingsverband en bij het voorzien van de noodzakelijke capaciteiten en competenties in het openbaar bestuur hiervoor; De ontwikkeling of bijsturing van instrumenten die toelaten individuele samenwerkingsvormen te sturen, te monitoren en te evalueren; Reflectie over welke theoretische kaders het meeste verklarende potentieel hebben m.b.t. de invloed van de vormgeving van specifieke samenwerkingsverbanden op de performantie van die verbanden. 7.7.5. Valorisatie De specifieke outputs per onderzoeksfase zijn naar inhoud gedetailleerd beschreven onder het vorige onderzoekspunt. WETENSCHAPPELIJKE OUTPUTS Theoretisch - Verklarend: vanuit theoretische kaders rond interorganisational cooperation, trust, networks, control and markets (neo-instutional economics), het effect verklaren van vormgeving en aansturing van samenwerkingsverbanden door de overheid op de resultaten

augustus ’06


Deel III

126


van die samenwerkingsverbanden. Deze en andere theoretische bijdragen zullen zowel nationaal als internationaal worden voorgesteld via • deelname aan congressen en seminaries (b.v. EGPA, IRSPM, EGOS en COBRA) en • het schrijven van artikels en hoofdstukken voor peer gereviewde tijdschriften en boeken. • Het is de bedoeling dit onderzoeksproject in een doctoraat te laten resulteren. BELEIDSGERICHTE OUTPUTS INZAKE RAPPORTERING Per fase worden de bevindingen in een onderzoeksrapport beschreven. De gedetailleerde inhoud van ieder rapport staat beschreven onder het vorige punt, bij de onderzoeksfasen: • Rapport inzake fase 1 • Rapport inzake fase 2 • Rapport inzake fase 3 PRAKTIJKGERICHTE VALORISATIE De praktijkgerichte valorisatie heeft betrekking op verschillende aspecten: Beschrijvend: • het aanmaken van een databank over publiek-publieke en publiek-private samenwerkingsverbanden waarin Vlaamse, provinciale en lokale overheidsorganisaties betrokken zijn (binnen een bredere focus op de verschillende organisatievormen dat deze besturen gebruiken voor de uitvoering van bepaalde dienstverlening). Hierdoor zal de kennis over deze verbanden verder worden opgebouwd, zowel binnen de onderzoeksteams als binnen de Vlaamse besturen zelf. • In dit verband kan worden geopteerd voor het ontwikkelen van een website die de vergaarde kennis kan bijeenbrengen en ontsluiten voor een ruim publiek. Evaluerend: dit behelst enerzijds het analyseren van de performantie van cases en bestpractices in binnenland ten aanzien van een aantal evaluatiecriteria met het oog op succesen faalfactoren (zowel technisch als procesmatig – hiertoe worden cases gekozen van verschillende soorten of modaliteiten van samenwerking) en anderzijds het nagaan van de validiteit van de momenteel gebruikte instrumenten ter ondersteuning van dergelijke samenwerkingsvormen (bv. ex ante evaluatieinstrumenten bij PPS). Ten behoeve van de praktijk zullen de bevindingen hieruit voldoende worden gevulgariseerd via • Seminaries met praktijkmensen en beleidsmensen uit de verschillende overheidsniveaus • Bijdragen in praktijkgidsen • Ook zullen deze bevindingen voeding kunnen geven aan toekomstige visitaties door de Vlaamse overheid van de lokale besturen. Comparatief: dit behelst 1) het benchmarken met het buitenland van de mate waarin Vlaamse en lokale besturen betrokken zijn in publiek-private samenwerkingsverbanden en publiek-publieke samenwerkingsverbanden en hoe deze worden aangestuurd; 2) het nationaal en internationaal vergelijken van de ervaringen in de beschreven cases ten einde deze te kunnen benchmarken en ev. te optimaliseren en 3) het vergelijken van de relatieve vooren nadelen van de verschillende types van samenwerking in een gegeven context. • De comparatieve bevindingen zullen worden voorgesteld op een workshop met beleidsmensen en ambtenaren van de verschillende overheidsniveaus Normatief: er zal worden overgegaan tot de ontwikkeling van succes- en faalfactoren voor de wijze van aansturing, procesmanagement door de overheid en de noodzakelijke capaciteiten; het formuleren van criteria voor de keuze van de optimale samenwerkingsvorm; het optimaliseren van instrumenten ter ondersteuning en evaluatie van dergelijke samenwerkingsvormen.

augustus ’06


Deel III

127


• Er zullen checklists en een handleiding worden ontwikkeld om openbare besturen te ondersteunen bij de keuze tussen verschillende types van samenwerkingsverbanden in een concrete situatie, bij het optimaal vormgeven, aansturen, opvolgen en evalueren van die samenwerkingsverbanden en bij het voorzien van de noodzakelijke capaciteiten en competenties in het openbaar bestuur. • En tenslotte zullen aanbevelingen worden geformuleerd om het beleid inzake samenwerkingsverbanden te optimaliseren (b.v. naar regelgevende kaders, ondersteuning vanuit het Vlaamse overheidsniveau; eventuele bijsturing huidig instrumentarium). Methodologisch: het ontwerpen van een methodologie en criteria voor de evaluatie van samenwerkingsvormen (inclusief de problematiek van prestatiemeting in interorganisationele samenwerkingsverbanden en de multidimensionaliteit van evaluatiecriteria en evaluerende actoren). • Zowel ten behoeve van academici als practici kunnen deze outputs worden voorgesteld in een seminarie. Algemeen: • De beschrijvende, comparatieve en normatieve bevindingen worden voorgesteld op een algemene open studiedag. 7.7.6. Tijdstabel Onderzoeksfasen

2007 1-6

2007 2008 2008 2009 2009 2010 2010 2011 2011 7-12 13-18 19-24 25-30 31-36 37-42 43-48 49-54 55-60

Fase 1. inventarisatie en classificatie Opzetten databank Datagaring Classificatie en typologievorming Benchmarking buitenland en vergelijking tussen overheidsniveaus Fase 2. case studies Opmaken succes- en faalfactorenlijst op basis van literatuur, theorie en buitenlandse ervaringen Casestudies met tussentijdse rapportering Oplijsten eindconclusies cases per type Fase 3. veralgemeende toetsing Voorbereiding algemene toetsing per type Gerichte bevraging per type Terugkoppeling per type en handleidingen Valorisatie

7.7.7. Uitvoerders K.U.Leuven, Instituut voor de Overheid Coördinatie: Prof.dr. Koen Verhoest & dr. Ellen Wayenberg Uitvoering: N.N. (1 VTE, 2007-2011)

augustus ’06


Deel III

128


7.7.8. Beperkte bibliografie Agranoff, R. (2005). ‘Managing Collaborative Performance. Changing the Boundaries of the State?’ in Public Performance & Management Review, 29, 1:18-45. Algemene Rekenkamer (2002). Nieuwe financiële instrumenten in publiek-private samenwerking. Tweede Kamer der Saten-Generaal, vergaderjaar 2001-2002, 28472, nr. 2, Administratie Binnenlandse Aangelegenheden (2005). De Vlaamse dienstverlenende en opdrachthoudende intergemeentelijke verenigingen in cijfers (1987 – 2002). Brussel: Administratie Binnenlandse Aangelegenheden, 135 p. Andrew, C., & Goldsmith, M.J. (1998). From local government to local governance – and beyond. International Political Science Review, 19(2), pp. 101-117. Audit Commission, PFI in schools. The quality and cost of buildings and services provided by early PFI schemes, Londen, Audit Comission. Bardach, E. (1998) Getting Agencies to Work Together: the Practice and Theory of Managerial Craftsmanship, Washington, D.C., USA, Brooking Institutions Press. Bouckaert, G., Maes, R., Verhoest, K. en Verschuere, B. (2002). Naar een optimale verhouding tussen gemeente en OCMW. Studie in opdracht van de HRBB. Brussel: MVG. pp. 179. Bouckaert, G., Wayenberg, E. & Van Dooren, W. (2006). Vermindering planlast lokale besturen. Studie in opdracht van Vlaams Minister van Binnenlands Bestuur, Stedenbeleid, Wonen en Inburgering. Instituut voor de Overheid: Leuven. 234 p. Bourgeois, G. (2005). Beleidsbrief 2006: Wetsmatiging en e-government. Brussel, Kabinet van Vlaams Minister van Bestuurszaken, Buitenlands Beleid, Media en Toerisme. 24 p. Bovaird, T., Löffler, E., & Parrado-Diez, S. (2002). Emerging practices in network management at local levels in Europe. In T. Bovaird, E. Löffler & S. Parrado-Diez (reds.), Developing Local Governance Networks in Europe (pp 9-23). Nomos Verlag: Baden-Baden. Budaüs D. (2004). Public Private Patnership – Ansätze, Funktionen, Gestaltungbedarfe. In: Budaüs D. et al. Public Private Partnership: Formen, Risiken, Chancen. Berlin: Gesellschaft für öffentliche Wuirtschaft. Pp. 9-22. Cigler, B.A. (1999). Pre-conditions for the emergence of multicommunity collaborative organizations. Policy Studies Review, 1999 16(1), pp. 86-102. Commission on Public Private Partnerships (2001). Building better partnerships. The final report of the Commission on Public Private Partnerships, London, Institute for Public Policy Research, 285 p. D’Hooghe, D. & Vandendriessche, F. (2003). Publiek-private samenwerking, Brugge, Die Keure, 2003, 224 p. D'Hooghe David & Vandendriessche Frederic (Red.) (2004). Publiek-private samenwerking. Overheidsmanagement 17. Verslagboek van de studiedag PPS. Die Keure: Brugge DLA & PARTNERS, European PPP annual report 2005, London Donker N, Montfort van C. (2006). Succes- en faalfactoren bij publiek-private arrangementen. Paper voor het Politicologenetmaal 2006. Grimsey and Lewis (2004) ‘The governance of contractual relationships in PPP’. JCC 15, Autumn 2004. Hudson B., Hardy B., Henwood M. and Wistow G. (2002). In pursuit of inter-agency collaboration in the public sector. What is the contribution of theory and research? in Osborne S. Public management: critical perspectives London: Routledge and Kegan Paul, pp.325-351. Hulst, R. & van Montfort, A. (Eds. In review). Intermunicipal co-operation in Europe. Dordrecht: Kluwer International Publishers. Huxham and Vangen (2005). Managing to collaborate: the theory and practice of collaborative advantage. London, Routledge. Kaufmann, F. X.; Majone, G., and Ostrom, V. Guidance, control and evaluation in the public sector. Berlin: de Gruyter; 1986. Keast, R. en Mandell, M. (2006). Expanding the network evaluation territory: performance measures for different types of networks. Paper presented at Network Effectiveness Panel Session, 10th International Research Symposium on Public Management, Glasgow, April 10-12, 2006.

augustus ’06


Deel III

129


Keulen, M. (2005). Beleidsbrief Binnenlands Bestuur 2005-2006. Brussel, Vlaams Minister van Binnenlands Bestuur, Stedenbeleid, Wonen en Inburgering, 48 p. Klijn E. Teisman G. R. (2000). Managing public private partnerships: influencing processes and institutional context of public-private partnerships. In Van Heffen Oscar, Kickert Walter J.M. and Thomassen Jacques J.A. Governance in modern society: effects, change and formation of government institutions. Dordrecht: Kluwer. Kickert W. J. M., Klijn E.-H., Koppenjan J. F. M. (1997), Managing complex networks. Strategies for the public sector. Londen, SAGE. Koppenjan, J.F.M. (2005) The formation of public-private Partnerships: lessons from nine transport infrastructure projects in The Netherlands. Public Administration Vol. 83 No. 1, pp.135–157. Lane C., Bachmann R., Trust Within and Between Organizations: Conceptual Issues and Empirical Applications, Oxford, Oxford University Press, 1998. Leterme, Y. (2004). Publiek-private samenwerking in Vlaanderen. Willen, kunnen, doen’ Beleidsnota 2004-2009. Brussel OECD, (2001). Local partnerships for more governance. Paris: OECD. OECD, (1999). Managing accountability in intergovernmental partnerships. Paris: OECD. Osborne, S.P. Public-private partnerships. Theory and practice in international perspective, London, Routledge, 348 p.

Page, E.C. & Goldsmith, M.J. (in voorbereiding). Central and local government relations: a comparative analysis of West European unitary states. London: Sage Publications. Pratt, J. W. and Zeckhauser, R. J. Principals and agents: the structure of business. (1991). Boston: Harvard;. Rhodes, R.A.W. (1999). Control and power in central-local relations – Second Edition. Aldershot: Ashgate. 214 p. Roelofs, M. (2004). Criteria for the evaluation of public action taking place within networks. Paper presented at the 6th Conference of the Europe&n Evaluation Society. The Hague, The Netherlands. Savas E.S. (2000). Privatization and public private partnerships. New York: Chatham House. Teisman, GR Klijn, EH. (2002) Partnership Arrangements: Governmental Rhetoric or Governance Scheme? Public Administration Review. Vol. 62 (2): 197-205 Thompson, G.; Frances, J.; Levacic, R., and Mitchell, J. (1991). Markets, hierarchies & networks: the coordination of social life. London/Newbury Park/New Delhi: Sage Verhoest K., Vervloet D. & Bouckaert G. (2003). Overheid, markt of non-profit? Onderbouwing van het maatschappelijk kerntakendebat. Gent: Academia Press. 351 p. Van Twist, M.J.W. (2002). Dubbelspel: publiek-private samenwerking en het management van verwachtingen. Utrecht, Lemma, 69 p. Verhoest Koen (2004). De meerwaarde en de succesfactoren van PPS voor openbare besturen. In: D'Hooghe David & Vandendriessche Frederic (Red.). Publiek-private samenwerking. Overheidsmanagement 17. Verslagboek van de studiedag PPS. Die Keure: Brugge. pp. 1-26. Verhoest, Koen, Legrain, Amaury, & Bouckaert, Geert (2003). Over samenwerking en afstemming: Instrumenten voor coördinatie binnen de publieke sector. Gent: Academia Press, 307 p. Vlaams Kenniscentrum PPS (2005). Publiek-private samenwerking en ESR-neutraliteit. Brussel: Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. Voets, J. & De Rynck, F. (2006). Het Vlaamse regime en de stadsregionale sturingsproblematiek. In: De Rynck, F. & Wayenberg, E. (Red.). Lokale besturen in Vlaanderen: intra- en interbestuurlijk doorgelicht. Jaarboek Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. Brugge: die Keure. pp. 161180. Wayenberg, E. (2005) Cultuurconvenant. Studie in opdracht van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Administratie Cultuur. Instituut voor de Overheid: Leuven. 242 p. Wayenberg, E. & De Peuter, B. (under review). Intermunicipal co-operation in Flanders. In: Hulst, R. & van Montfort, A. (Eds.). Intermunicipal co-operation in Europe. Dordrecht: Kluwer International Publishers. Williamson, O. E. (1985) The economic institutions of capitalism. New York/London:.

augustus ’06


Deel III

130


7.8. Lokaal beleid In netwerksturing: de invloed van netwerking op lokaal beleid, politiek en management (Hogeschool Gent en Universiteit Gent) 7.8.1. Probleemstelling Dit project sluit aan bij het project ‘aansturing van publiek-publieke en publiek-private samenwerkingsvormen’. Dat project, waarvan het studie-object ruimer is dan het lokale bestuursniveau, onderzoekt de performantie van de soorten interorganisatorische verbanden, de aansturing van deze vormen en de capaciteiten bij de sturende overheden en de interorganisatorische verbanden. Dit project bekijkt hetzelfde fenomeen vanuit het perspectief van één lokaal bestuur dat met het geheel van deze vormen of stelsels te maken heeft. In courant woordgebruik wordt vaak over ‘lokaal beleid’ gesproken. In literatuur en in het Vlaamse Gemeentedecreet worden lokale besturen aangespoord om aan strategische planning te doen, meerjarenplanning te ontwikkelen, een managementteam uit te bouwen (De Rynck & Bouckaert 2000). Dit alles lijkt aan te sluiten bij het model van de rationele planning in een autonome organisatie. De vooronderstelling is dat de organisatie in staat is alle relevante informatie te verzamelen, dat ze deze planning ook beheerst en in staat is de doelen te realiseren. Lokale besturen zijn echter gevat in interbestuurlijke interacties, in vormen van interbestuurlijke organisaties, in intergemeentelijke organisaties, in publiek-private organisaties en in stelsels van verzelfstandiging van diensten. Het lijkt er op dat dit gehele stelsel van ‘interorganisatorische interacties’ in kwantiteit en in beleidsrelevantie toeneemt. Vlaamse lokale besturen zijn gevat in ‘netwerk-achtige’ instituties. We gebruiken het woord ‘netwerk’ hier eerder als beeld dan als wetenschappelijke categorie. In gestileerde voorstellingen (zie figuur 8) die de complexiteit reduceren, staan lokale besturen (gemeente en OCMW) mooi in het midden. Zij sturen en de instituties ondersteunen of voeren uit. Figuur 8: De complexe structuur van lokaal bestuur kerkfabriek

ziekenhuis concessie

intercommunale

gemeente

ocmw

vzw

service flat

regie bejaardentehuis

autonoom gemeentebedrijf vennootschap met sociaal oogmerk filiaal (Bron: De Rynck & Bouckaert 2000:236)

In figuur 9 stileren we het beeld nog anders: we plaatsen de gemeenten in het kader van interbestuurlijke interacties (rond convenanten bijvoorbeeld), in interbestuurlijke

augustus ’06


Deel III

131


samenwerkingsvormen (IBS, bijvoorbeeld: vzw’s samen met provincies, Vlaamse overheden), in intergemeentelijke samenwerking (IGS) en met een geheel van verzelfstandigde lokale agentschappen (die in figuur 8 naar types meer worden gedifferentieerd). Figuur 9: Sturing in lokaal beleid interbestuurlijke relaties en kaders IBS 1

IBS 2

IBS ...

gemeenteraad

IGS 1

college burgemeester & schepenen IGS 2 managementteam/diensthoofdenoverleg IGS ... diens t 1 VZW

dienst 2 AGB

dienst ... ...

IBS = interbestuurlijke samenwerking (met bovenlokale actoren) IGS = intergemeentelijke samenwerking (met andere gemeenten) VZW, AGB, ... = verzelfstandigde lokale agentschappen

Zou dat beeld van de sturende en controlerende gemeente wel juist zijn? Zou dat beeld al juist zijn voor de lokale agentschappen, waar de gemeente een directe (1 op 1) binding mee heeft? En welk beeld past dan bij de andere types, waar de gemeente immers nooit de enige aansturende organisatie is? Welke impact hebben deze instituties op de beleidsprocessen en op de organisatie in en van lokale besturen? Hoe moeten we ‘lokaal beleid’ vanuit deze context begrijpen, wat betekent ‘lokale strategie’, wat betekent finaal ‘lokale politiek’? Welke impact heeft deze ontwikkeling op de werking en organisatie van gemeenten? Waar moeten we bijvoorbeeld de rol van het managementteam plaatsen? Hebben lokale besturen capaciteit om deze netwerken op te bouwen en op te volgen? Hoe werkt dit alles in op de verhouding tussen politici en ambtenaren? Ontstaat er een ‘virtuele gemeente’: een organisatie die vanuit het oogpunt van de representatieve democratie nog een eenheid lijkt maar waarvan de onderdelen (zowel politiek als ambtelijk) zodanig opgenomen zijn in netwerkstelsels dat ‘de gemeente’ steeds meer lijkt op een soort holding of losse federatieve structuur? Al deze vragen hebben een wetenschappelijke en beleidsrelevante betekenis. In de mate het zwaartepunt van de aansturing zich zou verplaatsen naar de netwerkinstituties en de lokale besturen niet de capaciteit hebben om hierin een beleidsvormende rol te spelen, komen we tot belangrijke vaststellingen over de betekenis van lokale verkiezingen, lokaal beleid en lokale politiek, de specifieke kenmerken van het ‘lokale regime’ in Vlaanderen (Stone 1993). Deze kennis is belangrijk voor de verdere uitwerking en de verwachtingen rond het Gemeentedecreet als werkkader voor dat lokale regime. 7.8.2. Wetenschappelijke state of the art Op een abstract niveau worden voor de sturing van sociale systemen drie archetypes onderscheiden: de hiërarchie, de markt en de netwerking (Chisholm 1989; Thompson et al. 1991). De overheidssturing staat voor hiërarchie, waarbij de overheid controleert en in een

augustus ’06


Deel III

132


eenzijdige verhouding andere actoren aanstuurt. Die vorm van sturing zou steeds meer plaats moeten maken voor marktsturing (waarbij vraag en aanbod tussen autonome actoren speelt) en voor netwerksturing (interacties tussen onderling afhankelijke actoren leiden tot ordening en sturing). Deze omslag wordt gevat in het kernwoord ‘governance’ (bvb Kooiman 1993, Bogason 2001; Pierre 2000; Peters 2001). Ondertussen is dat een normatieve en empirische passe-partout geworden. Het sluit wel aan bij het aanvoelen dat lokale besturen steeds meer gevat zijn in een stelsel van instituties waar zij taken aan toevertrouwen, waarin zij samenwerken met private organisaties, waarin zij met andere bestuurlijke actoren te maken hebben. De ‘vernetwerkte-vermarkte’ gemeente zou dan op een heel ander stel van sturingsinstrumenten beroep moeten doen dan de ‘hiërarchische’ gemeente. De ‘governance’ - literatuur over het lokale niveau komt overwegend uit een Angelsaksische context (zie o.m. Denters & Rose 2005; Goss 2001; Miller, Dickson & Stoker 2000) waar de verhoudingen gemeente-andere overheden-middenveld-markt zich op veel punten helemaal anders ontwikkelde dan in de continentale landen (Pierre & Peters 2005). Interessant is wel dat die literatuur ‘governance’ steeds koppelt aan ‘transforming local leadership’ (Leach & Wilson 2000). Dat leiderschap zou dan wijzigen in de richting van ‘capacity building’, ‘building trust’, het opbouwen van strategische allianties met maatschappelijke organisaties en met de private sector (zie ook Le Galès 2001, 2002). Het ‘externe’ en strategische leiderschap is van het netwerkachtige type: “our world is so complex, interdependent, and interrelated that the old paradigms of singular leadership will not and cannot work” (Morse, geciteerd in Crosby & Bryson 2005:xiii). Het is wel opvallend dat in deze literatuur weinig aandacht is voor de rol van lokale ambtenaren en voor de impact van deze evolutie op de gemeentelijke organisatie (De Rynck & Tops 2006a). In de Nederlandse literatuur vinden we wel enkele studies over de ‘regie’ van de gemeente (Van der Heide 1993; Van der Aa et al. 2002; Pröpper et al. 2004). Dat begrip sluit aan bij wat we hierboven de omslag van sturingsvormen noemden. De studie van Pröpper toont hoe deze sturingsvormen en de impact op de gemeentelijke organisatie sterk kunnen verschillen naargelang de sectorale kenmerken (welzijn, onderwijs,…). Het compliceert nog meer het beeld van de gemeente: niet als één organisatie, maar ook als een bundeling van sectororganisatorische stelsels met per sector andere combinaties van sturingsvormen. Er zijn enkele comparatieve werken die vormen van ‘governance’ tussen landen proberen te vergelijken (Andrew & Goldsmith 1998; Berg & Rao 2006; Bovaird et al. 2002). Het succes van de vergelijking wordt voortdurend doorkruist door de grondig verschillende ideologische, historische en politieke contexten (zie Hendriks & Tops 1999). Een constante in deze literatuur is de vaststelling dat de koppeling tussen de instituties van de representatieve democratie en de patronen van ‘governance’ tot veel spanningen leidt. In alle politieke systemen lijkt deze koppeling problematisch, zeker vanuit het oogpunt van de positie van de verkozen raadsleden (Hansen 2001). Het lijkt er sterk op dat de cultuur en de instrumenten die bij de representatieve democratie aansluiten zich lastig laten verzoenen met de extern gerichte interacties waarin de lokale besturen blijkbaar steeds meer zijn gevat (De Rynck 2002). Wat problematisch is voor wie is helemaal geen empirisch gegeven: het hangt af van welke betekenis men ‘politiek’ nog geeft (Hendriks & Tops 2001; Hendriks 2002). In de literatuur merken we pleidooien voor ‘meta-governance’ waarbij politici alleen nog de kaders aangeven (SØrensen 2006) en dat gaat in de meest radicale richting naar wat in een postmoderne versie vroeger al ‘de virtuele staat’ werd genoemd (Frissen 1996). We plaatsen ons met dit project binnen de studies van de interorganisatorische samenwerking waarin zich verschillende substromingen ontwikkelen (zie ook the ‘state of the art’ in het vorige project). De studies over de publiek-private samenwerking zijn ingebed in theorieën die terug te voeren zijn tot neo-institutionele economische benaderingen, gebaseerd op begrippen als transactiekosten en verhoudingen tussen principaal en agent (McQuaid 2000; Verhoest 2002). De studies over de intergouvernementele relaties zijn overwegend politologisch en plaatsen de concepten controle en macht centraal (Goldsmith 2002; Page 1991; Rhodes 1999). De studies over netwerken steunen vooral op sociologisch

augustus ’06


Deel III

133


institutionalisme en op organisatiesociologie (Teisman & Klijn 1997), op procesanalyse en vormen van toegepast management (Huxham & Vangen 2005). In de lijn van netwerkonderzoek ligt de vrij recente literatuur over ‘collaborative management’ (Agranoff & McGuire 2003) waarin verschillende gradaties van samenwerking worden onderscheiden (zie ook Agranoff 2005; Mandell & Keast 2006). Deze literatuur biedt fragmenten voor een systematische kennis (bijvoorbeeld: motieven voor samenwerking, juridische risico’s, financiële instrumenten, het belang van elementen als ‘vertrouwen’, de eigenheid van functioneren in samenwerking met ‘anderen’) maar we vinden weinig fundamenteel onderzoek naar de impact van het geheel van interorganisatorische ontwikkelingen op het beleid, de organisatie en het management van de lokale besturen. Auteurs die daarbij aansluiten, zoals Agranoff, O’Toole, Stoker en Stone kijken naar de lokale besturen vanuit het oogpunt van de samenwerkingsverbanden of zijn overwegend politologisch gericht. Kijken vanuit de lokale besturen en vanuit een bestuurskundig breedbeeld is de eigenheid van dit project waarmee we ons ook internationaal kunnen onderscheiden in de ‘eeuw van de samenwerking’ (Agranoff 2005). 7.8.3. Fundamentele en toegepaste vraagstelling Lokale besturen zijn steeds meer in netwerkachtige verbanden gevat: interbestuurlijke interacties, publiek-publieke samenwerkingsverbanden, publiek-private samenwerkingsverbanden, vormen van lokale verzelfstandiging. Wat zijn de gevolgen van deze ontwikkeling op de beleidsvorming, de strategische planning, de bestuurlijke organisatie en de bestuurlijke relaties in en van de lokale besturen? Wat betekent dit voor de toekomstige organisatie, werking en capaciteit van de Vlaamse lokale besturen? De inventarisatie van deze stelsels gebeurt in het project ‘aansturing van publiek-private en publiek-publieke samenwerkingsverbanden’ en bouwt daarvoor ook ten dele verder op lopende projecten in het huidige steunpunt (verzelfstandiging, interbestuurlijke samenwerking). Descriptieve vragen: • Hebben lokale besturen intern bepaalde systemen van informatie over en opvolging van het geheel van de gemeentelijke vertegenwoordiging in deze stelsels ? • Hoe werkt het geheel van de betrokkenheid van lokale bestuurders in op de strategie en keuzeprocessen in lokale besturen? Evaluerend: • Hoe beoordelen bestuurders (politici en ambtenaren) deze ontwikkeling en hoe schatten zij de impact op de lokale beleidsvorming in ? • Welke impact heeft dit op de verhouding tussen politici en ambtenaren ? • Wat betekent deze ontwikkeling voor de geïntegreerde beleidsontwikkeling? Comparatief-verklarend: • Internationaal: zijn de Vlaamse bevindingen vergelijkbaar met studies in het buitenland en waardoor zijn de verschillen te verklaren ? • Binnen Vlaanderen: In welke mate verschillen de vaststellingen naargelang de schaal van de lokale besturen en welke factoren verklaren de verschillen? Verklarend: • Wat betekent dit alles voor de manier waarop ‘lokale beleidsvorming’ moet worden begrepen en benaderd? • Wat betekent dit voor het begrip ‘lokale strategie’ en welke factoren verklaren verschillen in ‘strategische’ aanpak ? Normatief:

augustus ’06


Deel III

134


• •

Hoe moeten lokale overheden zich intern op een organisatiedekkend niveau organiseren? Wat veronderstelt dit aan capaciteit en welke capaciteit wordt dan verondersteld? Moeten de opvattingen over ‘lokale politiek’ en ‘lokale representatie’ eventueel herdacht worden om beter aan te sluiten bij deze ontwikkelingen ?

7.8.4. Onderzoeksontwerp Het onderzoeksveld beschreven en gevoeld Vlaamse lokale besturen zijn steeds meer gevat in interorganisatorische stelsels: • De interbestuurlijke verwevenheid lijkt te zijn toegenomen: we stelden in een eerste exploratieve studie vast dat deze een impact heeft op de keuzeprocessen en de manier waarop planning in lokale besturen tot stand komt (Vallet & De Rynck 2005). In studies over planlast blijkt dat centrale planning een impact heeft op lokale beleidskeuzes (Bouckaert, Wayenberg & Van Dooren 2006); • De interbestuurlijke organisatievormen zijn veelvoudig op het vlak van instituties (Tubex, Voets & De Rynck 2005). Uit eigen studies blijkt een complexe interactie tussen politici en ambtenaren van lokale besturen in en met de vormen van ‘collaborative management’ (De Rynck & Voets 2006); • De politie-organisatie bevat zowel tussen gemeenten (politiezones) als op streekniveau (vijfhoeksoverleg) voorbeelden van dergelijke stelsels. De verwachting is dat de organisatie van de brandweer in dezelfde richting zou evolueren; • De intergemeentelijke organisatievormen nemen toe en waaieren qua vormgeving uit. We beschikken hier alleen over enkele case-studies (Wayenberg & Depeuter 2006); • De publiek-private samenwerkingsvormen nemen toe, ook weer in verschillende vormen. Hierover is nog maar weinig bestuurlijk onderzoek uitgevoerd, er zijn wel studententhesissen over dit onderwerp op basis van grondige case-analyse. Tot de publiek-private organisaties rekenen we ook de sociale huisvestingsmaatschappijen; • De vormen van externe verzelfstandiging nemen snel toe, zeker voor wat de autonome gemeentebedrijven en de OCMW-verenigingen betreft (ABA-Jaarbeeld 2005 2006); • De verhouding tussen stad en OCMW wordt beleidsmatig intenser en ook steeds meer structureel verbonden (zie ook Gemeentedecreet). Dit activeert een vorm van interorganisatorische samenwerking. De complexiteit is hier bovendien dat het OCMW zelf ook weer in meerdere van de hierboven gesitueerde organisatievormen betrokken is. Enkele praktijkervaringen inspireren dit onderzoek: • Het gevoelen is sterk, zeker in de kleinere gemeenten, dat de gemeente helemaal niet (meer ?) de aanstuurder is van het beleid maar dat de hier beschreven instituties zoveel impact, deskundigheid, kennis en beleidscapaciteit verzamelen dat zij in feite de gemeente tot hulpstructuur maken; • De indruk leeft dat de gemandateerden vanuit de gemeenten hetzij zonder mandaat moeten werken, hetzij gaandeweg hun mandaat op een relatief eigenstandige wijze invullen en daarmee eerder hun gemeente binden dan dat ze door een mandaat aan de gemeente zouden gebonden zijn; • Er lijkt een kloof te bestaan tussen leidende ambtenaren van de lokale besturen en de leidende managers / ambtenaren van deze stelsels. Managementteams lijken zich bijvoorbeeld nauwelijks in te laten met opvolging, coördinatie, controle, sturing van de gemeente in deze stelsels; • Waar dan wel sprake is van een gemeente die sterk stuurt, lijk dit vooral te maken te hebben met de sterkte van de leidende figuren, vooral van de burgemeester.

augustus ’06


Deel III

135


Het theoretisch kader Het onderzoek is een ontwikkelingsonderzoek dat hoofdzakelijk kwalitatief van aard is, maar met een aantal kwantitatieve ‘oefeningen’. Het neemt een middenpositie in tussen volledig inductief (cfr. grounded theory, Strauss & Corbin 1990) en deductief opgebouwd onderzoek. Het vertrekt met andere woorden niet van een a priori vastgelegd conceptueel kader maar start evenmin zonder theoretische basis. Vanuit een uitgebreide literatuurstudie worden een aantal belangrijke theoretische invalshoeken, concepten, variabelen en methoden verkend. We vertrekken vanuit bestaande theorieën omtrent interbestuurlijke relaties (meer bepaald ‘intergovernmental’ of ‘collaborative’ management), netwerktheorieën (cfr. netwerkbenadering van Döhler 1991 en Kickert, Klijn & Koppenjan 1997) en politiekambtelijke verhoudingen (Vancoppenolle & Brans 2005). Voor de verdere uitwerking op theoretisch vlak maken beide projecten gebruik van zogenaamde ‘middle range’ theorieën28 (Merton 1949, 2002; Rhodes 1999) die ook de achtergrond vormen om het empirisch onderzoeksluik te kaderen en, indien nodig, bij te sturen. Het theoretische kader (zie ‘state of the art’) situeert zich in de toepassing van de sturingsvormen (hiërarchie, markt en netwerk) op de relatie tussen één publieke organisatie (een lokaal bestuur) en de interorganisatorische stelsels waarmee deze organisatie verbonden is. In een traditionele en ook vaak in een normatieve visie domineert het model van ‘command and control’ dat sterk steunt op hiërarchie en op een systeemdenken vanuit relatief autonome organisaties, die een sterk op de rationele besluitvorming toegepast sturingsmodel hanteren. In die hypothese stuurt een lokaal bestuur de stelsels aan. Dit model lijkt – vanuit theoretisch oogpunt - alleen toepasbaar voor verzelfstandigingsvormen die door het lokaal bestuur worden aangestuurd. Het marktmodel steunt op economische prikkels, contractuele verhoudingen,… Dat model is theoretisch van toepassing op publiekprivate samenwerking waarin publieke en private actoren in een marktcontext met elkaar tot overeenkomst proberen te komen. Het netwerkmodel steunt op wisselende machts- en invloedsverhoudingen in interacties tussen wederzijds afhankelijke actoren. Dat model lijkt theoretisch van toepassing op vormen van interbestuurlijke samenwerking en op de intergouvernementele relaties. Deze theoretische onderscheiden vergen al meteen een belangrijke nuancering: het kan dat verzelfstandigingsvormen in de praktijk erg autonoom zijn en dat we feitelijk eerder van marktsturing moeten spreken, het zou ook kunnen dat gemeenten wel degelijk hiërarchisch sturen in vormen van interbestuurlijke samenwerking. De drie sturingsvormen kunnen in één type van het stelsel ook tezelfdertijd voorkomen: binnen bijvoorbeeld een vorm van publiek-private samenwerking (een duidelijk hiërarchisch aangestuurde opdracht vanwege de gemeente, open onderhandelingen met marktpartijen, vormen van afhankelijkheden met andere actoren). We stellen in elk geval vast dat een lokaal bestuur op hetzelfde moment met allerlei variaties en combinaties van deze sturingsvormen moet kunnen omgaan ten aanzien van soms tientallen stelsels waarin de gemeente betrokken is. Hierboven gaven we al aan dat deze stelsels ook sectorspecifieke historieken en kenmerken hebben. Uit de literatuur halen we de hypothese dat steeds meer ‘governance’ – contexten groeien, waardoor lokale besturen dus steeds meer in markt/netwerk – situaties optreden. Uit ons onderzoek zal moeten blijken of deze hypothese kan worden bevestigd. Als dat zo is, dan zou dat zichtbaar moeten zijn in de werking en organisatie van lokale besturen: het zich instellen op andere sturingstypes, het omgaan met vele variaties van sturing, zou gevolgen moeten hebben voor de organisatie, voor de personeelsbezetting, voor de werking van 28

Merton onderscheidt ‘grote’ of allesomvattende theorieën (bv. Luhmann’s theorie over sociale systemen), empirische veralgemeningen van ‘day-to-day’-hypothesen, en daartussen ‘middle range’ theorieën (bv. over sociale mobiliteit) die bv. een bepaald aspect van sociaal gedrag, organisatie of verandering behandelen.

augustus ’06


Deel III

136


managementteam en college, voor de keuze van beleidsinstrumenten. De vraag is ook welke impact dat heeft op de rol van ambtenaren en op de verhouding met politici. De rol van de politici in dergelijke stelsels lijkt alvast fundamenteel verschillend van deze in de eigen interne organisatie. Factoren zoals de evolutie naar een snelle groei van stelsels waarin de gemeente betrokken is, de mix van sturingsvormen, de omslag naar meer markt/netwerking, lijken te wijzen op een lokaal bestuur dat in zijn gerichtheid dominant extern moet denken en handelen. Met veel externe actoren (bedrijven, maatschappelijk middenveld, andere gemeenten, andere overheden,…) moeten interacties ontwikkeld worden. Het is op dit punt dat de vraag rijst wat begrippen als ‘lokaal beleid’ en ‘lokale strategie’ feitelijk betekenen. Dat deze begrippen niet autarkisch en zuiver rationeel invulbaar zijn, is wel duidelijk en is op zich ook niet uniek voor gemeenten. Maar hoe gebeurt deze invulling op lokaal niveau dan wel? De evolutie naar een ‘genetwerkte-vermarkte’ gemeente lijkt verschillende lagen van betekenis te bevatten: een verruiming van de interacties en dus ook eventueel van de mogelijke acties van de gemeente maar ook een grotere afhankelijkheid van externe actoren en een vergrote druk op de sturings- en wellicht vooral onderhandelingscapaciteit van het lokaal bestuur. Die capaciteiten houden in: opportuniteiten zien, strategische mogelijkheden gebruiken, keuzes maken tijdens interacties, terugkoppelen naar de organisatie. Waar deze capaciteiten ontbreken, zou dat ook kunnen betekenen dat het beleid van het lokaal bestuur vooral een optelling is van de impulsen vanwege externe actoren. Dan is ‘lokaal beleid’ iets wat zich in de stelsels ontwikkelt en waarbij de ‘gemeente’ als organisatie, in de meest extreme variant, niet veel meer doet dan notuleren. Finaal is de vraag welk model van gemeentelijke organisatie hierbij opduikt: de gemeente als centrale regisseur, de gemeente als holding, de gemeente als alleen nog een virtuele eenheid, opgelost in stelsels en sectoren? Of moeten nog andere beelden worden ontwikkeld? Is er wellicht niet één model maar hangt dat af van de aard van de gemeente, de aard van het leiderschap, de aard van de interne organisatie? Een conclusie zou kunnen zijn dat we het begrip ‘strategie’ op lokaal niveau op een veelvoudige wijze moeten interpreteren en dat de klassieke rationele ‘format’ van strategievorming, vaak gebruikt in convenanten en dergelijke, niet goed (genoeg) aansluit bij de complexe interacties waarin lokale besturen zijn gevat. Daarmee sluiten we aan bij de verschillende interpretaties die onder andere Mintzberg aan strategievorming heeft gegeven (Mintzberg, 1994). Vier onderzoeksagenda’s Op grote lijnen, aansluitend bij de onderzoeksvragen, bevat het onderzoeksdesign vier grote agenda’s (O’Toole 1997): een beschrijvende, een empirisch-theoretische, een normatieve en een praktische. De eerste agenda is beschrijvend: hoe functioneren deze ‘netwerken’ voor lokaal beleid precies? Hoe functioneren lokale bestuurders hierin? De basis voor wetenschap – een goede beschrijving van de praktijk – is in deze nog te onstabiel: al te vaak moeten we ons tevreden stellen met algemene beschouwingen die soms als ‘politiek correct’ overkomen (‘er is controle’, ‘er is een mandaat’, ‘de gemeenteraad is volledig geïnformeerd). Een gebrek aan diepgang is soms ook het kenmerk van wetenschappelijk onderzoek en hangt samen met een al te snel gebruik van surveys. Voor onze beschrijving spiegelen we ons eerder aan diepgaande case-analyse zoals de studies over Aalborg (Flyvbjerg 1988), Atlanta (Stone 1989) en Oakland (Pressman & Wildavsky 1973). De tweede agenda is empirisch-theoretisch: er is een gebrek aan theorievorming rond netwerken in lokaal beleid die enige voorspellende kracht heeft ten aanzien van deze processen (Agranoff 2004; O’Toole & Meier 2004). De theorievorming in dit onderzoek versterkt de interbestuurlijke en netwerkliteratuur. Met deze theorievorming sluiten we de

augustus ’06


Deel III

137


Vlaamse bestuurskunde aan bij internationale onderzoeksnetwerken die aspecten van interorganisatorische samenwerking in de publieke sector bestuderen. Een derde agenda is normatief (SØrensen 2006): als we weten hoe lokale beleidsvorming in netwerken functioneert en waarom het zo functioneert, kunnen we tot uitspraken komen over de ethische en normatieve sterktes. Is er voldoende garantie op verantwoording naar de bevolking door de lokale bestuurders die in deze netwerken opereren? Stemmen de rollen in de praktijk overeen met wat we als ‘goed bestuur’ definiëren? Is er een ‘algemeen belang’ te onderscheiden? Stuurt de gemeente nog zelf de ontwikkelingen in deze netwerken en hoe dan? De vierde agenda is tenslotte meer praktisch van aard: hoe kunnen lokale besturen en bestuurders effectief en efficiënt functioneren in deze netwerkstelsels? Wat betekent dit voor het instrumentarium dat in het kader van de uitvoering van het Gemeentedecreet nog tot stand moet komen ? Elk van deze agenda’s is verbonden met de meer ‘instrumentele’ dimensie die in het project van de aansturing van de samenwerkingsverbanden aan bod komt: goede beschrijvingen van de in netwerken gehanteerde instrumenten bieden een basis voor de bijsturing van deze instrumenten, normatieve uitspraken over hoe lokale bestuurders zouden moeten functioneren vragen om vertaling in praktische richtlijnen, procedures en mechanismen. Methodologie We maken eerst werk van een literatuuronderzoek dat vervolgens de basis vormt voor een meervoudige gevalsstudie (‘multiple case study design’). Dat is het meest aangewezen om complexe fenomenen zoals lokale netwerken te bestuderen (Yin 2003). Deze methode maakt het mogelijk om relevante contextdata (bv. de lokale politieke context) in de analyse op te nemen (Miles & Huberman 1994). De case-selectie zal in nauw overleg gebeuren met het project van de aansturing van interorganisatorische samenwerking. We willen een aantal cases gemeenschappelijk analyseren om de wisselwerking tussen de beide projecten te waarborgen. Er zijn daarvoor ook praktische motieven: vermijden van overbevraging van lokale besturen, kostenbespaking, kwaliteitsbewaking. We starten met een exploratieve fase, waarin cases van verschillende types van gemeenten, zeker ook steden, worden bestudeerd. Vanuit een verkennende case study (‘pilot case’) wordt aan de hand van de indicatieve onderzoeksvragen werk gemaakt van een versterkt conceptueel kader. Het gaat met andere woorden om indringend case-onderzoek in pilootgemeenten van verschillende types, dat vervolgens verder uitgediept wordt aan de hand van een aantal bijkomende case-analyses (‘test-retest’-benadering), steeds in overleg met het project over de aansturing van interorganisatorische samenwerking. De cases voor ‘test en retest’ worden doelbewust en niet willekeurig (‘at random’) gekozen, omdat ze theoretisch bruikbaar moeten zijn (Eisenhardt 1989). De diepgaande analyse van een aantal doelbewust geselecteerde praktijken moet een indringend beeld opleveren van het omgaan van lokale besturen en bestuurders met netwerken in Vlaanderen. Om een aantal omgevingsfactoren stabiel te houden, zullen een aantal geselecteerde cases in eenzelfde gebied gekozen worden. De cases worden geanalyseerd in twee ronden: een verkenning (basisdocumentatie en een aantal verkennende interviews) gevolgd door een diepgaande (‘in-depth’) doorlichting (o.m. aan de hand van doorgedreven documentanalyse en face-to-face interviews). Om het geheel op een systematische wijze te verwerken en te analyseren, wordt gebruik gemaakt van onderzoekssoftware (o.m. het pakket Atlas.ti). Naast interviews worden ook focusgroepen georganiseerd, o.m. met politici, secretarissen, leden

augustus ’06


Deel III

138


van managementteams, gemandateerden van een selectie van interorganisatorische stelsels. We kijken daarbij niet enkel naar Vlaanderen: buitenlandse ervaringen en verklaringen voor verschillen en gelijkenissen worden ingebracht door literatuurstudie maar vooral door een ‘expert network’ met buitenlandse experts, waarvan een aantal reeds in het kader van eerder steunpuntonderzoek tot het netwerk van het huidige SBOV behoren (Agranoff, Klijn, Koppenjan, Tops, Hendriks, Törfing en SØrensen, Mandell, Keast, Skelcher). Met hun advies volgen we het hele onderzoek op en bespreken we de tussentijdse resultaten. Daarnaast maken we ook gericht gebruik van kwantitatieve methoden. Zo zal samen met het project interorganisatorische samenwerking een survey bij een steekproef van gemeenten voorbereid, afgenomen en verwerkt worden. Hoofddoel hier is om de theoretische veralgemening vanuit het kwalitatief onderzoek aan te vullen en eventueel bij te sturen vanuit een bredere populatie. Zowel voor ontsluiting als de verwerking worden de kwalitatieve en kwantitatieve data in een databank verwerkt en wordt kaartmateriaal ontwikkeld ter visualisering van o.m. samenwerkingsverbanden in Vlaanderen, densiteit van het netwerk en aard van relaties. Voor sommige aspecten wordt hier verder gewerkt op lopend onderzoek in het huidige steunpunt, met name het B-project voor interbestuurlijke samenwerking (Wayenberg & De Rynck 2006). 7.8.5. Valorisatie Twee soorten valorisaties zijn te onderscheiden: wetenschappelijke en beleidsrelevante. Wetenschappelijke valorisaties • Theoretische bijdragen op congressen over netwerksturing (‘local governance’) in de specifieke Vlaamse bestuurlijke, politieke en maatschappelijke context • Papers over de politiek-ambtelijke verhoudingen in Vlaamse netwerkstelsels • Methodologische papers over de meting van netwerkverhoudingen op lokaal niveau • Academisch netwerk van betrokken internationale specialisten (follow-up en feedback van het project, twee seminaries met het netwerk in Vlaanderen tijdens het project) • Een boek over ‘local governance’ voor een internationaal wetenschappelijk publiek, eventueel in coproductie met het academisch netwerk • Vernieuwing van het onderwijscurriculum van de partners van het steunpunt voor het onderwijs over netwerken en netwerksturing • Het onderzoeksproject leidt tot een doctoraat. Beleidsrelevante valorisaties • Inventaris en cartografie van de interorganisatorische verbanden waarin gemeenten en OCMW’s betrokken zijn (bundeling van bestaand materiaal, verwerking nieuwe inventarissen, ook van andere steunpuntprojecten) • Ontwikkeling van een visitatie-instrument enerzijds voor zelfevaluatie door lokale besturen, anderzijds voor gebruik voor een externe visitatie • Ontwikkeling van een survey, bruikbaar voor herhaling op latere tijdstippen • Pocket (samen met VVSG, eventueel Kenniscentrum Vlaamse Steden) voor lokale bestuurders (hoe omgaan met de betrokkenheid van de gemeente in interorganisatorische stelsels ?) • Adviezen voor de uitwerking van het Gemeentedecreet: inzake planning, rol van managementteams, verhoudingen politici-ambtenaren • Adviezen over de uitbouw van intergemeentelijke samenwerking, interbestuurlijke samenwerking, publiek-private samenwerking (in het kader van decreten of beleidsmaatregelen).

augustus ’06


Deel III

139



2007 1-6

2007 2008 2008 2009 2009 2010 2010 2011 2011 7-12 13-18 19-24 25-30 31-36 37-42 43-48 49-54 55-60

Literatuurstudie & uitbouw conceptueel kader Selectie cases & uitvoering eerste case (pilootstudie) Verdieping conceptueel kader 1 (met internationale experten) Voorbereiding en uitvoering survey Verdieping conceptueel kader 2 (met internationale experten) Voorbereiding en uitvoering overig case-onderzoek Synthese en rapportering onderzoeksresultaten Valorisatie (academisch & praktijkgericht

7.8.7. Uitvoerders Hogeschool Gent & Centrum voor Lokale Politiek (Universiteit Gent) Coördinatie: prof. dr. Filip De Rynck (Hogeschool Gent) prof. dr. Herwig Reynaert (Universiteit Gent) Uitvoering: N.N. (1 VTE, 2007-2011) 7.8.8. Beperkte bibliografie Andrew, C. & Goldsmith, M. (1998). ‘From local government to local governance – and beyond?’ International Political Science Review, 19, 2:101-117. Agranoff, R. (2005). ‘Managing Collaborative Performance. Changing the Boundaries of the State?’ in Public Performance & Management Review, 29, 1:18-45. Agranoff, R. (2004). ‘Researching Intergovermental Relations’ in Journal of Public Administration, Research and Theory, 14, 4:443-446. Agranoff, R. & Mcguire, M. (2003). Collaborative Public Management. New Strategies for Local Governments. Washington: Georgetown University Press. Berg, R. & Rao, N. (2006). Transforming Local Political Leadership. Basingstoke: Palgrave Macmillan. Bogason, P. (2001). Public Policy and Local Governance: Institutions in Post-modern Society. Cheltenham: Edward Elgar. Bovaird, T., Loeffler, E. & Parrado-Diez, S. (2002). Developing Local Governance Networks in Europe. Baden-Baden: Nomos Publishers. Bouckaert, G., Wayenberg, E. & Van Dooren, W. (2006). Vermindering planlast voor lokale besturen. Studie in opdracht van Minister van Binnenlands Bestuur. Instituut voor de Overheid: Leuven. Chisholm, D. (1989). Coordination Without Hierarchy: Informal Structures in Multiorganizational Systems. Berkeley: University of California Press. Crosby, B. C. & Bryson, J. M. (2005). Leadership for the Common Good, 2nd Edition. San Francisco: Jossey-Bass. Eisenhardt, K.M. (1989). ‘Building Theories from Case Study Research’ in Academy of Management Review.14, 4:532-550. De Rynck, F. (2002). ‘Hybride democratie en het primaat van de politiek’ in Hubeau, B. & Elst, M. (red) Democratie in ademnood. Over legitimiteit, legitimatie en verfijning van de democratie. Brugge: Die Keure.

augustus ’06


Deel III

140


De Rynck, F. & Bouckaert, G. (2000). Praktisch handboek voor gemeentebeleid. Brugge: Die Keure. De Rynck, F. & Tops, P. (2006a). ‘How to survive New Public Management. NPM-practices and political leadership in Flemish cities’. Paper voor het ECPR-congres, Cyprus. De Rynck, F. & Tops, P. (2006b). Leren van en over Steden. Rapport van de visitatiecommissie Stedenfonds 2005. Brussel. De Rynck, F. & Voets, J. (2006). ‘Democracy in Area-based Policy Networks. The Case of Ghent’, in American Review of Public Administration, 36, 1: 58-78 Denters, B. & Rose, N. (2005). Comparing Local Governance: Trends and Developments. Basingstoke: Palgrave Macmillan. Döhler, M. (1991). ‘Health Policy Networks’, in Marin, B. & Mayntz, R. (eds). Policy Networks. Empirical Evidence and Theoretical Considerations. pp. 235-296. Frankfurt: Campus Verlag & Boulder: Westview Press. Frissen, P. (1996). De virtuele staat. Politiek, bestuur, technologie: een postmodern verhaal. Schoonhoven: Academic Service. Goldsmith, M. (2002). ‘Central Control over Local Government – A Western European Comparison’ in Local Government Studies, 28, 3:91-112. Goss, S. (2001). Making Local Governance Work: Networks, Relationships and the Management of Change. Basingstoke: Palgrave Macmillan. Hansen, K. (2001). ‘Local councillors: between ‘local government’ and ‘local governance’’, in Public Administration, 79, 1:105-123. Hendriks, F. (2002). ‘Representatieve politiek in de netwerksamenleving’, in Bestuurskunde, 11, 7:266-314. Hendriks, F. & Tops, P. (2001). Politiek en interactief bestuur: Interacties en interpretaties rond de ontwikkeling van het Nationaal Verkeers-en Vervoersplan. Den Haag: Elsevier. Hendriks, F. & Tops, P. (1999). ‘Between democracy and efficiency: trends in local government reform in the Netherlands and Germany’, in Public Administration, 77, 1:133-153. Huxham, C. & Vangen, S. (2005). Managing to Collaborate: The Theory and Practice of Collaborative Advantage. New York: Routledge. Kickert, W.J.M., Klijn, E.-H. & Koppenjan, J.F.M. (1997). Managing complex networks. Strategies for the public sector. Londen: Sage. Kooiman, J. (ed.) (1993). Modern Governance. New Government-Society Interactions, London: Sage Le Galès, P. (2002). European Cities. Social Conflicts and Governance. Oxford: Oxford University Press. Le Galès, P. (2001). ‘Urban governance and policy networks: on the urban political boundedness of policy networks. A French case study’, in Public Administration, 79, 1:167-184. Leach, S. & Wilson, D. (2000). ‘Rethinking Local Political Leadership’, in Public Administration, 80, 4:665-689. Mandell, M. & Keast, R. (2006). ‘Evaluating Network Arrangements: Towards Revised Peformance Measures’. Paper op ‘2tad’ conferentie, Leuven. McQuaid, R. (2000). ‘The Theory of Partnerships – Why have Partnerships’, in: Osborne, S. (ed.). Managing public-private partnerships for public services: an international perspective. London: Routledge. Merton, R.K. (1949). ‘On Sociological Theories of the Middle Range’, in Calhoun, C., Gerteis, J., Moody, J., Pfaff, S., Schmidt, K. & Virk, I. (2002). Classical Sociological Theory. Oxford: Blackwell. Miles, M.B. & Huberman, M.A. (1994). Qualitative Data Analysis: An Expanded Sourcebook (2nd ed.) Londen: Sage. Miller, W., Dickson, M. & Stoker, G. (2000). Models of Local Governance. Public Opinion and Political Theory in Britain. Basingstoke: Palgrave Macmillan. Mintzberg, H., (1994). Strategievorming. Tien scholen. Scriptum Management: Lannoo. Thompson, G., Frances, J., Levacic, R. & Mitchell, J. (eds.). (1991). Markets, Hierarchies and Networks. London: Sage. O’Toole, L.J. (1997). ‘Treating Networks Seriously: Practical and Research-Based Agendas in Public Administration’, in Public Administration Review, 57, 1: pp. 45-53.

augustus ’06


Deel III

141


O’Toole, L.J. & Meier, K.J. (2004). ‘Public Management in Intergovernmental Networks: Matching Structural and Behavioral Networks’, in Journal of Public Administration Research and Theory, 14, 4: 469494. Page, E. (1991). Centralism and Localism in Europe. Oxford: Oxford University Press. Peters, B.G. (2001). Future of Governing (2nd edition). Lawrence: Kansas University Press. Pierre, J. (2000). Debating Governance: Authority, Steering, and Democracy. Oxford: Oxford University Press. Pierre, J. & Peters, B.G. (2005). Governing Complex Societies: Trajectories and Scenarios. London: Palgrave Macmillan. Pressmann, J. & Wildavsky, A. (1973). Implementation. Berkeley: University of California Press. Pröpper, I., Litjens, B. & Weststeijn, E. (2004). Lokale regie uit macht of onmacht? Vught: Partners en Pröpper. Rhodes, R.A.W. (1999). Control and Power in Central-Local Government Relationships. Aldershot: Ashgate. Sørensen, E. (2006). ‘Metagovernance: The Changing Role of Politicians in Processes of Democratic Governance’, in The American Review of Public Administration, 36, 1: 98-114. Stone, C.N. (1993). ‘Urban Regimes and the Capacity to Govern: a Political Economy Approach’, in Journal of Urban Affairs 15, 1:1-28. Strauss, A.L. & Corbin, J. (1990). Basics of qualitative research: grounded theory procedures and techniques. Newbury Park: Sage. Teisman, G.R. & Klijn, E.-H. (1997). ‘Strategies and games in networks’, in Kickert, W.M.J., Klijn, E.-H. & Koppenjan, J.F.M. (Eds.). Managing complex networks. London: Sage. Tubex, S., Voets, J. & De Rynck, F. (2005). Een beschrijvende analyse van ruimtelijk-ecologische en socio-economische arrangementen in Vlaanderen. Gent: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. Vallet, N. & De Rynck, F. (2005). Leren van en over stadsorganisaties: rapport over de bestuurskundige en beleidsmatige context voor het werken met een stadsmonitor: de cases Oostende, Antwerpen, Mechelen en Leuven. Antwerpen: Beleidadviesrapport Vlaamse Gemeenschap Stedenbeleid. Vancoppenolle, D. & Brans, M. (2005). Een blik op de Vlaamse beleidsarena’s. Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. Van der Aa, A., Beemer, F., Konijn, T., van Roost, M., de Ruigh, H. & van Twist, M. (2002). Naar een methodisch kader voor ketenregie in het openbaar bestuur. eindrapportage van Bestuur en Mangement Consultants, de Verbinding en Berenschot Procesmanagement, Berenschot. Van Der Heide, A. (1993). ‘Nieuwe kaders voor gemeentelijk bestuur’, in Bestuurskunde, x, 1:45-54. Verhoest, K. (2002). Resultaatgericht Verzelfstandigen. Een analyse vanuit een verruimd principaalagent perspectief. Dissertatie. Katholieke Universiteit Leuven: Faculteit Sociale Wetenschappen. Wayenberg, E. & De Rynck, F. (2006). Rapport B-project Interbestuurlijke samenwerking (werktitel, te verschijnen). Wayenberg, E. & Depeuter, B. (2006). ‘Intergemeentelijke samenwerking in de Westhoek’, in De Rynck, F. & Wayenberg, E. (Red.). Lokale besturen in Vlaanderen: intra- en interbestuurlijk doorgelicht. Jaarboek SBOV 2005. Brugge: die Keure. Yin, R. K. ( 2003). Case Study Research. Design and Methods. Londen: Sage. Administratie Binnenlandse Aangelegenheden (2006). Jaarbeeld 2005. Brussel:Ministerie van de Vlaamse gemeenschap.

augustus ’06


Deel III

142


7.9. Europeanisering van interbestuurlijke relaties. Vlaamse strategieën om met de federale structuur om te gaan tegen een Europese achtergrond (Universiteit Antwerpen) 7.9.1. Probleemstelling De impact van het Europese integratieproces op de politieke en administratieve systemen van de lidstaten uit zich in vele vormen. Deze binnenlandse aanpassingen ten gevolge van Europese integratie worden in de politieke en de bestuurswetenschappen aangeduid met het concept ‘Europeanisering’ (cf. Vink, 2003; Bulmer and Lequesne, 2005; Graziano and Vink, 2006). De relatie tussen het niveau van de EU en het niveau van de lidstaten speelt niet in één richting, maar laat zich zowel bottom-up (strategisch omgaan met het Europese integratieproces) als top-down (de impact van het Europese integratieproces) voelen. Specifiek met betrekking tot de impact van de EU op de lidstaten (top-down) kunnen drie dimensies onderscheiden worden: zowel het beleid (policy) als de politieke processen (politics) en het politieke en administratieve systeem zelf (polity) ondergaan veranderingen door wat zich op het Europese toneel afspeelt. De Europeanisering van de interbestuurlijke relaties valt onder de laatste dimensie (cf. Bursens, 2006). Er is met andere woorden sprake van een voortdurende wisselwerking tussen het Europese, het nationale en het subnationale niveau. Het is echter belangrijk erop te wijzen dat niet enkel de federale of de Vlaamse overheid op zichzelf opportuniteiten en beperkingen ondervinden die voortvloeien uit het Europese bestuursniveau, maar dat ook de relaties tussen de binnenlandse bestuurlijke niveau’s onderling worden gekenmerkt door Europeanisering. Anders gesteld, ook de relaties tussen de bestuurslagen moet zich onder Europese druk aanpassen. De literatuur over multi-level governance (cf. Hooghe en Marks 2001, Bache en Flinders, 2004) gaat ervan uit dat maatschappelijke actoren en bestuursniveaus steeds meer van elkaar afhankelijk zijn. Het is precies deze ‘meerlagigheid’ en de interbestuurlijke relaties die ermee gepaard gaan, die een erg relevant en nog steeds te weinig belicht onderzoeksthema vormen. Binnen de onderzoeksagenda’s van Europeanisering en multi-level governance staat de impact van Europa op de bestuursniveaus in de lidstaten centraal. Het gros van de literatuur behandelt de impact van de EU op het nationale of federale niveau van de lidstaten. In veel geringere mate wordt er aandacht besteed aan de impact van ‘Europa’ op onder meer het regionale niveau. De impact op de onderlinge relaties tussen de verschillende niveaus blijft zelfs zo goed als onbelicht. Wat voor de internationale literatuur opgaat, geldt nog meer voor de Belgische en bij uitbreiding voor de Vlaamse casus. De meeste aandacht gaat uit naar het federale niveau, veel minder naar het regionale niveau en zo goed als geen naar de onderlinge relaties (cf. Börzel 2002, Bursens, 2006). Veel vragen over de gevolgen van het Europese integratieproces op de relatie tussen Vlaanderen en de federale overheid blijven daarom tot nog toe onbeantwoord. Met betrekking tot het opvullen van boven vermelde hiaten heeft het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen (SBOV) de afgelopen vijf jaar substantieel werk geleverd over het Vlaamse niveau (cf. Van Reybroeck en Bursens 2003, Baetens en Bursens 2005). De interbestuurlijke dimensie blijft echter voorlopig nog een blinde vlek. Het onderzoek naar Europeanisering van interbestuurlijke relaties staat bovendien ook internationaal nog in de kinderschoenen. Vanuit wetenschappelijk opzicht is het verwerven van systematische kennis hierover dus alvast empirisch erg belangrijk. Ook theoretisch gezien heeft het toepassen van de onderzoeksagenda over Europeanisering op interbestuurlijke relaties een sterk innovatief karakter. Er kan immers uit geleerd worden in functie van een beter begrip van het globale

augustus ’06


Deel III

143


Europeaniseringsproces. Het bestuderen van de Europese impact op de interbestuurlijke relaties binnen België is hierbij van groot wetenschappelijk belang omdat in geen enkele andere Europese lidstaat de meerlagigheid van bestuur meer speelt dan in België. Voor een Steunpunt beleidsrelevant onderzoek is uiteraard niet enkel de wetenschappelijke relevantie van belang. De oproep voor een nieuw Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen erkent ook zelf dat de relaties van Vlaanderen met andere bestuursniveaus een belangrijke beleidsrelevantie hebben. De oproep stelt expliciet vragen naar beleidsondersteuning met betrekking tot de manier waarop Vlaanderen, tegen een Europese achtergrond, als draaischijf kan fungeren tussen de verschillende niveaus (zie blz. 41-42 van de oproep). In de voorgestelde onderzoekslijn vloeien wetenschappelijke nieuwsgierigheid en maatschappelijke relevantie samen in theoretisch geïnspireerd en tegelijk beleidsrelevant onderzoek naar de impact van de Europese context op de verhouding tussen het Vlaamse en het federale bestuursniveau. De oproep voor het nieuwe Steunpunt wijst er terecht op dat Vlaanderen zich goed moet voorbereiden op nieuwe stappen in de staatshervorming en begeleidende maatregelen en dat wetenschappelijke ondersteuning hiervoor onontbeerlijk is. De voorgestelde onderzoekslijn benadert deze vraag vanuit de Europese dimensie. Wat is de impact van het Europese gegeven op de relatie tussen Vlaanderen en het federale niveau? Het debat over eventuele nieuwe staatshervormingen zal na de verkiezingen van 2007 opnieuw de kop op steken. Voor Vlaanderen is het erg belangrijk om goed voorbereid aan de onderhandelingstafel plaats te nemen met onderbouwde en vooral strategische argumenten. Deze Vlaamse strategie mag echter niet los worden gezien van de ontwikkelingen die elders in Europa en op het Europese niveau zelf plaatsvinden. De rol van de Europese dimensie in dit debat is immers erg relevant. Hoe hebben andere Europese regio’s’ de onderhandelingen met hun federale overheid aangepakt? Kan Vlaanderen leren van hun successen en mislukkingen? Versterkt het Europese integratieproces de relatieve positie van Vlaanderen, of zorgt het net voor een opwaardering van het federale niveau? De wetenschappelijke literatuur is over deze vragen verdeeld. Het comparatief en meerlagig bestuderen van de Vlaamse casus zal daarom niet alleen een belangrijke theoretische bijdrage leveren, maar ook op de troeven en de gevaren wijzen van de Europese dimensie in functie van onderhandelingen over verdere hervormingen en samenwerkingsverbanden van de Belgische federatie. 7.9.2. Wetenschappelijke state of art De onderzoeksagenda op het gebied van Europeanisering houdt zich bezig met de impact van de EU op drie dimensies van het binnenlandse politieke systeem, namelijk beleid (policies) (cf. Featherstone and Radaelli, 2003), politieke processen en besluitvormingsmechanismen (politics) (cf. Goetz and Hix, 2001) en instellingen (polity) (cf. Knill, 2001; Börzel, 2002, Bursens, 2006). Een van de centrale onderzoeksobjecten is de aanpassing van subnationale bestuursniveaus aan de Europese context. Hierbinnen is relatief veel aandacht voor de impact op het regionale niveau (cf. Hooghe 1996, Borzel, 1999; Bursens, 2002; Baetens and Bursens, 2005). Dankzij het lopende Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen hebben we zelf tot deze onderzoeksagenda kunnen bijdragen. Via diverse empirische wegen hebben we onderzocht op welke domeinen en via welke mechanismen Europa de Vlaamse bestuurslaag binnendringt. In drie onderzoeksdelen werd de Europeanisering van structuren, culturen en beleid onderzocht. Binnen het onderzoeksonderdeel ‘Europeanisering van bestuurlijke structuren’ werd een grondige analyse gemaakt van de Europese coördinatiestructuren binnen Vlaanderen en België. Onderzoek naar de ‘Europeanisering van politieke en administratieve culturen’ leerde ons dat er binnen Vlaanderen discrepanties bestaan over de

augustus ’06


Deel III

144


opinies, het bewustzijn en de kennis op het gebied van Europa tussen het ambtelijke en het politieke personeel. Binnen het onderzoeksdeel over de ‘Europeanisering van het beleid’ werden een aantal voorbeeldcases geanalyseerd, wat leidde tot een aantal ‘beste praktijken’ om op een strategische manier met de Europese Unie om te gaan. Vijf jaar onderzoek leerde ons dat Vlaanderen steeds meer aandacht heeft voor ‘Europa’ en op een steeds meer efficiënte en strategische manier omgaat met de Europese realiteit. Daarnaast bleek ook dat continue waakzaamheid om de Europese reflex op peil te houden nodig blijft. Ten slotte wees het vorig onderzoek ook uit dat er nog belangrijke hiaten bestaan op vlak van de Europeanisering van interbestuurlijke relaties. Deze onderzoekslijn is dus tegelijk cumulatief en innovatief. Het bouwt voort op de expertise uit het lopende Steunpunt en speelt in op ontwikkelingen binnen de onderzoeksagenda van Europeanisering. We ambiëren de komende vijf jaar een belangrijke theoretische en beleidsondersteunende bijdrage te leveren aan het onderzoek over de rol van Europa in de verhouding tussen federale overheden en deelstaten. Over Spanje, Duitsland (Börzel 2002) en Schotland (Dardanelli 2005) werden al gelijkaardige studies verricht. Dit project kan de onderbelichting van de uitermate relevante Vlaamse case ongedaan maken. Het project kadert binnen de onderzoeksagenda van de onderzoeksgroepen Management en Bestuur en Europese integratie van het departement politieke wetenschappen aan de Universiteit Antwerpen. De eerste wordt geleid door Ria Janvier (zie www.ua.ac.be/ria.janvier). De laatste staat onder leiding van Peter Bursens (zie www.ua.ac.be/peter.bursens). Ook in het kader van het huidige steunpunt SBOV wordt tegen de achtergrond van een kruisbestuiving tussen beide groepen een project over Europeanisering uitgevoerd (cf. supra en http://soc.kuleuven.be/sbov/). Centraal staan voor deze groep het multi-level governance concept en de historisch institutionalistische theorie. De onderzoeksgroep Europese integratie heeft als geheel dan ook ruime ervaring op het vlak van Europeanisering (cf. o.a. Baetens en Bursens, 2005; Bursens en Geeraerts, 2006; Bursens, 2006; Beyers en Bursens, 2006), institutionalisme (Bursens, 2004) en de comparatieve methodologie (Bursens, 1999 en De Meur, Bursens en Gottcheinner, 2006). De groepen zijn beide sterk ingebed in internationale netwerken van politieke wetenschappen (ECPR), Europese studies (EUSA, UACES), comparatieve methodologie (COMPASSS). Kortom, de omkadering door beide onderzoeksgroepen is optimaal voor een onderzoek over de Europeanisering van interbestuurlijke relaties. 7.9.3. Fundamentele en toegepaste vraagstellingen De uiteindelijke doelstelling van dit onderzoeksproject is om een grondig inzicht te verwerven in de Europeanisering van interbestuurlijke relaties in het federale België en om daar uit te leren voor de Vlaamse strategie. Op welke wijze beïnvloedt de Europese Unie de verhouding tussen Vlaanderen en het federale niveau en wat zijn daar de implicaties van voor de positie van Vlaanderen bij toekomstige staatshervormingen en de herziening van bestaande samenwerkingsafspraken? Om deze vragen te beantwoorden zullen achtereenvolgens de volgende onderzoeksstappen ondernomen worden. 1. INTERBESTUURLIJKE RELATIES. De rol van Vlaanderen in de dynamische Belgische federale structuur in internationaal comparatief perspectief. Vlaanderen - Wat karakteriseert de meerlagige federale Belgische structuur? - Welke rol speelde Vlaanderen in de evolutie van de Belgische staatsstructuur?

augustus ’06


Deel III

145


-

Welke strategieën werden door Vlaanderen gehanteerd, welke bleken succesvol en wat kan daaruit worden geleerd?

Internationaal comparatief perspectief -

Wat kenmerkt het federalisme van de Britse, Spaanse en Duitse case? Welke strategie hanteerden buitenlandse regio’s in staatshervormingen? Welke strategieën kan Vlaanderen hanteren in vergelijkend perspectief met een Britse, Spaanse en Duitse case? Kan Vlaanderen leren van de manier waarop andere deelstaten onderhandelingen over het staatssysteem aangaan?

2. EUROPEANISERING VAN INTERBESTUURLIJKE RELATIES. De rol van Vlaanderen in de Belgische federale structuur tegen de achtergrond van het Europese integratieproces en in internationaal comparatief perspectief. -

Wat betekent de Europeanisering van interbestuurlijke relaties concreet voor Vlaanderen? Hoe verhouden deelstaten zich tegenover Europa? Op welke wijze ondervinden de interbestuurlijke relaties in België, Groot-Britannië, Spanje en Duitsland invloed van de Europese Unie? Welke opportuniteiten en beperkingen biedt Europa voor deelstaten? Welke strategieën worden door de geselecteerde deelstaten gehanteerd om met de Europese bestuurslaag om te gaan? Wat leert dit ons voor Vlaanderen met het oog op nieuwe staatshervormingen en andere interbestuurlijke akkoorden?

7.9.4. Onderzoeksontwerp Dit onderzoeksvoorstel kent een tweeledige opbouw waarin de impact van Europa op de interbestuurlijke relaties tussen het federale en het Vlaamse niveau in internationaal vergelijkend perspectief zal worden bestudeerd. Elk deel zal resulteren in fundamenteelwetenschappelijke output en beleidsrelevante valorisatie. We vertrekken vanuit Vlaanderen en bekijken wat de interbestuurlijke relatie van deze constitutionele regio met de federale overheid kenmerkt. Dan steken we de grens over om een blik te werpen op de vorm die interbestuurlijke relaties tussen nationale en regionale overheden in andere Europese lidstaten aannemen. In een tweede fase wordt de invloed van de ontwikkelingen die zich op Europees niveau afspelen op deze interbestuurlijke relaties belicht. Welke opportuniteiten en beperkingen brengt Europa voor de betrokken regio’s met zich mee? We zullen in kaart brengen hoe deze interbestuurlijke relaties doorheen de tijd veranderden en welke rol de Unie hierin speelde. Hoe wordt binnen de bestudeerde lidstaten en deelstaten met deze realiteit omgegaan en op welke manier ondervinden de binnenlandse interbestuurlijke relaties aanpassingsdruk vanuit de Europese bestuurslaag? In elk deel zal specifiek aandacht worden besteed aan de wijze waarop Vlaanderen kan leren van de buitenlandse voorbeelden. Op die manier draagt het project bij tot het strategisch omgaan met de Europese realiteit, in het bijzonder met betrekking tot de voorbereidingen met het oog op de nakende communautaire onderhandelingen en de aanpassing van interbestuurlijke akkoorden. We kiezen uitdrukkelijk voor een comparatief design om twee redenen. In de eerste plaats voor de verklarende waarde die een vergelijkend design met zich meebrengt en die noodzakelijk is voor de fundamenteel-wetenschappelijke ambities. Maar daarnaast is dit comparatief design ook noodzakelijk om de meer korte termijn beleidsrelevante vragen te

augustus ’06


Deel III

146


beantwoorden die primair tot de doelstelling van dit project behoren. De vergelijking met andere Europese regio’s geeft ons namelijk de mogelijkheid om ‘best practices’ vanuit andere lidstaten voor te stellen, waaruit Vlaanderen kan leren. 1. De evolutie van de interbestuurlijke relaties tussen het Vlaamse en het Belgische niveau in vergelijkend perspectief: leren uit de strategieën van andere deelstaten. Om de Vlaamse case, die in dit onderzoeksvoorstel centraal staat, beter te begrijpen plaatsen we ze in een internationaal comparatieve context. Er wordt gekozen voor Duitsland Spanje en Groot-Brittannië als vergelijkingsbasis omdat in deze landen gelijkaardige debatten gevoerd worden (Börzel, 2002; Dardanelli, 2005). In Duitsland bijvoorbeeld weerklinkt de vraag van de Länder om meer bevoegdheden steeds luider. De Länder argumenteren dat zij door de Europese integratie aan invloed verliezen en pleiten voor hervormingen van het Duitse federale systeem om het binnenlandse machtsevenwicht te herstellen. In de zomer van 2006 werd een onderhandelingsproces afgerond met een akkoord over een nieuwe federale bevoegdheidsverdeling. Bij het begin van het project zal in samenspraak met de opdrachtgever bekeken worden welke Duitse deelstaat best als casus kan opgenomen worden. Nordrhein Wetsphalen ligt voor de hand als belangrijke en vergelijkbare partner van Vlaanderen, maar ook Baden-Würtenberg is interessant vanwege zijn intensieve pleidooi voor meer regionale autonomie. Ook in Spanje vindt een debat plaats over de rol van de deelstaten (Communodades Autonomas) binnen de nationale context en over de impact van Europa hierop. Het referendum van 2006 voor een nieuw autonomiestatuut voor Catalonië verandert niet alleen de intern-Spaanse structuur, maar heeft eveneens belangrijke implicaties voor de rol die Catalonië in de Europese Unie kan spelen. Ten slotte woedt een gelijkaardig debat in Groot-Brittannië. Vooral Schotland blijkt een voortrekker te zijn in het opeisen van meer bevoegdheden, niet in het minst in functie van een meer actieve en formele deelname aan de Europese besluitvorming.

interbestuurlijke relaties

federale niveau

regio’s

augustus ’06


Deel III

147


Vlaanderen

Nordrhein Wetsfalen / BadenWürtenberg

Catalonië

Schotland

Kenmerken federalisme en interbestuurlijke relaties Interbestuurlijke strategie van regio’s Vergelijkend leren voor Vlaamse case

Met deze cases dekken we heel wat basiskenmerken van verschillende soorten federalisme en decentrale systemen af. In de politicologie worden er bijvoorbeeld klassiek twee types van federale politieke systemen onderscheiden, namelijk duaal en coöperatief federalisme. Ruwweg kan worden gesteld dat België en Spanje duaal zijn, terwijl Duitsland voornamelijk coöperatieve kenmerken heeft. Vanuit de wetenschappelijke literatuur zullen we voor elk van de gekozen cases in kaart brengen wat karakteristiek is aan nationale interbestuurlijke relaties en hoe vandaar uit het debat over staatshervormingen en daaruit voortvloeiende samenwerkingsverbanden wordt aangegaan. Alle geselecteerde cases zijn er de laatste jaren in geslaagd om hun autonomie te vergroten. Wat kan Vlaanderen daaruit leren? Dit eerste deel zal leiden tot een beschrijvend overzicht van de relaties tussen de gekozen regio’s en hun nationale overheden en vooral de evoluties hierin. Hoe zijn andere deelstaten op een strategische manier omgegaan met de meerlagige structuur van de staat waar ze deel van uitmaken? Welke rol spelen specifieke contextvariabelen? In welke mate zijn succesvolle buitenlandse strategieën nuttig voor Vlaanderen? De analyse van dit eerste deel zal gebeuren aan de hand van secundaire literatuur en aan de hand van origineel vergaard datamateriaal in de geselecteerde deelstaten. In elke regio zullen interviews gedaan worden met beleidsverantwoordelijken op regionaal en federaal niveau. Daarnaast zullen beleidsdocumenten en positiebepalingen verzameld worden. In een tweede deel komt de Europeanisering van deze interbestuurlijke relaties aan bod. Welke invloed heeft de Europese Unie op de relaties die deze nationale bestuurslagen kenmerken en vooral op de mogelijke strategieën ten aanzien van hervormingen van het federale systeem? 2. Europeanisering van interbestuurlijke relaties in comparatief perspectief. Hoe en in welke mate speelt het Europese niveau een rol bij het streven naar meer autonomie? Hoe verhouden regio’s zich tegenover Europa in het kader van hun relatie met de federale overheid in termen van bevoegdheden, opportuniteiten en beperkingen? In dit onderdeel belichten we het effect van de Europese integratie op het politieke systeem van enkele lidstaten en de gevolgen daarvan voor het autonomiestreven van hun deelstaten. In tegenstelling tot België is de Europese Unie een meer coöperatief federaal systeem. De verwevenheid van het Europese meerlagige systeem met het Belgische federale systeem leidt tot veranderingen in de manier waarop de federale overheid in relatie staat tot Vlaanderen. Er moet immers uitgebreide coördinatie plaatsvinden tussen een groot aantal politieke niveaus en actoren. Maar hoe worden daartoe bevoegdheden en functies gedeeld en verdeeld? Welke invloed heeft de Europese Unie en de binnenlandse aanpassing aan Europa op deze manier voor de interne politieke machtsverhoudingen? En, vooral, wat kan

augustus ’06


Deel III

148


dit betekenen voor de standpunten en de strategieën van Vlaanderen in toekomstige besprekingen over de hervormingen van de Belgische federale staat en instrumenten zoals samenwerkingsakkoorden? Net zoals in het eerste deel zal de Vlaamse case in internationaal vergelijkend perspectief worden geplaatst. Wat is karakteriserend voor de relatie tussen de deelstaten en de nationale overheid in België, Duitsland, Spanje en het Verenigd Koninkrijk, en wat is het effect van de ontwikkelingen die zich voordoen binnen de Europese unie hierop?

Europeanisering van interbestuurlijke relaties

Europese Unie

federale niveau

regio’s

Vlaanderen

Nordrhein Wetsfalen / BadenWürtenberg

Catalonië

Schotland

Effect van Europese integratie op nationale politieke systemen en interbestuurlijke relaties Effect van Europa op interbestuurlijke strategie van regio’s in staatshervormingen Vergelijkend leren voor Vlaamse case

Voor dit tweede onderzoeksdeel zullen naast een diepgaande literatuurstudie ook een uitgebreide reeks diepte-interviews worden uitgevoerd met sleutelfiguren binnen de Vlaamse en federale administraties en kabinetten. Op basis daarvan zal in kaart worden gebracht welk effect de Unie heeft op de relatie tussen de Vlaamse en de federale bestuurslaag en

augustus ’06


Deel III

149


welke opportuniteiten en beperkingen daarmee verbonden zijn. Heeft Vlaanderen de mogelijkheid om de eigen exclusieve bevoegdheden in Europees perspectief uit te oefenen? Welke kansen schept de Europese Unie voor Vlaanderen in haar positie ten opzichte van de nationale overheid? Zijn er ook beperkingen die de nationale of de Europese bestuurslaag creëert voor Vlaanderen? Waar liggen deze en hoe gaat Vlaanderen daar best mee om? Om na te gaan hoe deelstaten in andere landen met het federale / nationale niveau omgaan tegen de achtergrond van de Europese Unie en welke rol hun nationale overheid daarin onvermijdelijk speelt lijkt het ons eveneens erg relevant om naast literatuurstudie ook enkele diepte-interviews met Spaanse, Britse en Duitse specialisten over deze materie te houden. Een semi-gestandariseerde vragenlijst zal als leidraad dienen om de verschillende landen in vergelijkend perspectief te plaatsen. Er zal daarbij aandacht zijn voor manieren van werken in het buitenland waarvan Vlaanderen iets kan leren. Hoe zijn ze in staat om deze bevoegdheden ook in hun buitenlands beleid naar de Unie toe uit te oefenen? Welke rol speelt de nationale overheid daarin? Dit deel zal uitmonden in een tweede deelrapport over de Europese relevantie van federaliseringsprocessen. Gedurende de vijf jaar onderzoek zal veel aandacht worden besteed aan de consequenties voor Vlaanderen in het kader van beleidsleren. Dit is erg belangrijk en relevant met het oog op volgende stappen in de staatshervorming en de invulling van de geplande hervorming van bijvoorbeeld het samenwerkingsakkoord tussen de gemeenschappen, gewesten en de federale overheid dat in België de vertegenwoordiging van België naar de Europese Raad regelt. Uit het comparatief onderzoek kunnen ‘best practices’ worden gedistilleerd die – uiteraard aangepast - in de Vlaamse strategie kunnen worden overgenomen. 7.9.5. Wetenschappelijke en beleidsrelevante Valorisatie Wetenschappelijke valorisatie: - regelmatige rapportering over het verloop van het empirische onderzoek en tussentijdse onderzoeksresultaten: o deelrapport over strategieën van deelstaten in staatshervormingen o deelrapport over de impact van de EU op strategieën van deelstaten o eindrapport met beleidssuggesties over de positie van Vlaanderen in het continue proces van federalisering - toetsing van onderzoeksvragen en resultaten op internationale fora: conferenties van organisaties zoals ECPR, UACES, EGPA en EUSA - organisatie van een internationale workshop: uitdieping van het comparatieve aspect - publicatie van wetenschappelijke artikels in nationale en internationale tijdschriften - voorbereiding van een doctoraal proefschrift over de Europeanisering van de relaties tussen deelstaten en het federale niveau binnen de Europese Unie Beleidsrelevante valorisatie: - frequente terugkoppeling en reflectie met de stakeholders van het project: kabinet, administratie, parlement - workshops naar aanleiding van de regelmatige rapportering over het verloop van het empirische onderzoek en tussentijdse onderzoeksresultaten: o workshop over strategieën van deelstaten in staatshervormingen o workshop over de impact van de EU op strategieën van deelstaten o workshop over beleidssuggesties over de positie van Vlaanderen in het continue proces van federalisering - specifieke beleidsaanbevelingen met het oog op staatshervormingen en een strategische positie voor Vlaanderen hierin. - specifieke beleidsaanbevelingen in het kader van een heronderhandeling van interbestuurlijke akkoorden zoals het samenwerkingsakkoord tussen de

augustus ’06


Deel III

150


-

gemeenschappen, gewesten en de federale overheid dat in België de vertegenwoordiging van België naar de Europese Raad regelt specifieke beleidsaanbevelingen over andere dossiers die tijdens de looptijd als te onderzoeken cases naar voor geschoven worden


2007 1-6

2007 2008 2008 2009 2009 2010 2010 2011 2011 7-12 13-18 19-24 25-30 31-36 37-42 43-48 49-54 55-60

Comparatief theoretisch literatuuronderzoek Dataverzameling comparatief onderzoek Analyse van de Europeanisering van de interbestuurlijke relaties Deelrapport 1: Strategieën van deelstaten in staatshervormingen Dataverzameling multilevel onderzoek Analyse van de Europeanisering van de interbestuurlijke relaties Deelrapport 2: Impact van de EU op strategieën van deelstaten Deelrapport 3: beleidssuggesties over de positie van Vlaanderen in het continue proces van federalisering Ondersteuning van staatshervorming, samenwerkingsakkoorden, en andere Wetenschappelijke en beleidsrelevante valorisatie

7.9.7. Uitvoerders Universiteit Antwerpen, onderzoeksgroepen Management en Bestuur en Europese integratie Coördinatie: Prof. dr. Peter Bursens Uitvoering: Dra. Jana Deforche (1 VTE, 2007-2011) 7.9.8. Selectieve bibliografie Bache, I., Flinders, M., Ed. (2004). Multi-level Governance. Oxford, Oxford University Press. Baetens, M. en Bursens, P. (2005). Europeanisering van Vlaamse ambtenaren, kabinetards en politici: opinie, expertise en aandacht. Antwerpen: SBOV. 84p. Baetens, M., Bursens, P. (2005). De Europeanisering van de bestuurlijke structuur en cultuur in Vlaanderen en België. Coördinatiemechanismen en aandacht voor de Europese beleidsvorming op administratief en politiek niveau. SBOV: Antwerpen. 224 p. Beyers, J., Bursens, P. (2006). "The European Rescue of the Federal State. How Eureopeanization Shapes the Belgian State." West European Politics, accepted. Börzel, T. (1999) Towards Convergence in Europe? Institutional Adaptation to Europeanisation in Germany and Spain. Journal of Common Market Studies 37 (4):573-596.

augustus ’06


Deel III

151


Börzel, T. (2002). States and Regions in the European Union. Institutional Adaptation in Germany and Spain. Cambridge, CUP. Bulmer, S., Lequesne, Ch. (2005). The European Union and its Member States: An Overview. The Member States of the European Union. S. Bulmer, Lequesne, Ch. Oxford, Oxford University Press: 1-20. Bursens, P. (2002). "Belgium's Adaptation to the EU. Does Federalism Constrain Europeanisation?" Res Publica 54(4): 549-598. Bursens, P. (2004). "Enduring Federal Consensus. An Institutionalist Account of Belgian Preferences regarding the Future of Europe." Comparative European Politics 2(3): 320-338. Bursens, P., Geeraerts, K. (2006). "Who Keeps the Gate? Joint Preference Formation and Representation in Belgium's European Environmental Policy-making." Journal of European Integration 28(2): 159-180. Bursens, P. (2006). State Structures. Europeanization: New Research Agendas. P. Graziano, Vink, M. Basingstoke, Palgrave. Dardanelli, P. (2005). Between two Unions: Europeanisation and Scottish Devolution. Manchester, Manchester UP. Featherstone, K., Radaelli, C., Ed. (2003). The Politics of Europeanization. Oxford, Oxford UP. Goetz, K. H., Hix, S., Ed. (2001). Europeanised Poitics? European Integration and National Political Systems. London, Cass. Graziano, P., Vink, M., Ed. (2006). Europeanization: New Research Agendas. Basingstoke, Palgrave. Hooghe, L., Ed. (1996). Cohesion Policy and European Integration: Building Multi-Level Governance. Oxford, Oxford UP. Hooghe, L. and Marks, G. (2001). Multi-Level Governance and European Integration. New York: Rowman & Littlefield Publishers, Inc. Knill, C. (2001). The Europeanisation of National Administrations. Patterns of Institutional Change and Persistence. Cambridge, CUP. March, J., Olsen, J.P. (1989). Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics. New York, Free Press. Van Reybroeck, E. en Bursens, P. (2003). Europeanisering van Vlaanderen: een doorlichting van de bestuurlijke structuren. Antwerpen. SBOV. 92p. Vink, M. (2003). "What is Europeanisation? And Other Questions on a New Research Agenda." EPS 3(1): 63-74.

augustus ’06


Deel III

152


7.10. Organisatie en management van regulering: hoe administratieve lasten verlagen via een gestroomlijnde organisatie van de regulerende functie in de overheid? (K.U.Leuven) 7.10.1. Probleemstelling Regulering is een belangrijk beleidsinstrument van de overheid, dat nog steeds heel intensief wordt aangewend om economische en sociale activiteiten te regelen. ‘Regulering’ verwijst naar het gebruik van wetten en regels om maatschappelijke actoren te sturen, waarbij enerzijds concrete normen worden bepaald, en anderzijds die normen worden opgevolgd en gehandhaafd, via monitoring, audit en inspectie, interventies en eventuele sanctionering (Baldwin and Cave 1999; Hood, Rothstein and Baldwin, 2001). Er is enerzijds economische regulering, die de marktwerking moet bewaken en versterken. Anderzijds is er regulering m.b.t. sociale aspecten op het vlak van gezondheid en veiligheid, milieu, consumentenbescherming of belangrijke maatschappelijke risico’s (Ogus 2002). In dit project is de focus vooral gericht op de verfijning, toepassing en handhaving van regulering door publieke administratieve instanties, waarbij de wetgevende vergaderingen (parlement) buiten beschouwing blijven. In die zin is regulering een zaak van vele instanties, d.w.z. niet enkel van de kerndepartementen op de verschillende overheidsniveaus, maar ook van veel intern en extern verzelfstandigde agentschappen, de politionele en justitiële diensten, alsook zelfregulerende organisaties in de private sector. Dikwijls brengen deze regulerende activiteiten informatieverplichtingen of administratieve lasten voor de gereguleerde bedrijven en burgers met zich mee. Duidelijk is dat een doorgedreven gebruik van regulering een aantal nadelige gevolgen heeft. Daarom zijn reguleringsmanagement en administratieve lastenverlaging een hoge politieke en administratieve prioriteit voor de Vlaamse overheid (Regeringsverklaring, Beleidsnota 2004 Bestuurszaken, Beleidsbrief Wetsmatiging en e-government 2006), die gedeeld wordt door de provinciale en lokale overheden. De Vlaamse overheid wil naar een transparante, beperkte en gebruiksvriendelijke regelgeving en administratie die zowel voor de gebruiker als voor de interne diensten gebruiksvriendelijk zijn en waarbij de administratieve lasten verlaagd worden (website Kenniscel Wetsmatiging 2006). “Een efficiënte overheid zonder te grote regeldruk is een belangrijk concurrentieel voordeel in een gemondialiseerde economie” en daarom wil de Vlaamse regering nooit meer regelgevend optreden dan Europa (Beleidsbrief 2006: 3; zie ook Vlaamse Regering, Vlaanderen in actie, 2006; zie ook VOKA 2006). Verder wekken goed begrijpbare regels, eenvoudige procedures en een kwalitatieve dienstverlening door de overheid vertrouwen van burgers en bedrijven op (Beleidsbrief 2006). De inspanningen op het gebied van reguleringsmanagement in Vlaanderen richten zich enerzijds op het verhogen van de effectiviteit van de regulering, met inbegrip van kwaliteitsvolle regulering en de reductie van de administratieve lasten. Anderzijds richten ze zich ook op het stimuleren van innovativiteit, met name het gebruik van alternatieve vormen van regulering (Beleidsbrief Bestuurszaken 2006). Dit wordt in de eerste plaats door middel van de ontwikkeling en implementatie van een gebruiksvriendelijk instrumentarium en checklists29 nagestreefd. Verschillende lokale besturen investeren – vaak ook onder impuls van de Vlaamse overheid – sterk in initiatieven die de administratieve lasten verlagen en transparantie van de dienstverlening verhogen (zoals één-loketfuncties, minder formulieren).

29

Voorbeelden zijn kwaliteitscriteria voor goede regelgeving, reguleringsimpactanalyse, meting administratieve lasten, compensatieregel, codificatie, meldpunt.

augustus ’06


Deel III

153


Naast de nood aan ondersteunende instrumenten is er ook meer en meer nood aan een betere stroomlijning van de wijze waarop de overheidsregulering (met al haar deeltaken van opvolging en handhaving) is georganiseerd. Ten eerste zijn volgens werkgeversorganisaties veel administratieve lasten het gevolg van een slechte afstemming tussen de verschillende regulerende instanties op verschillende overheidsniveaus, met meervoudige gegevensopvraging, niet relevante vergunningen en controles tot gevolg (VOKA 2006: 16-18). Een onderzoek naar de Belgische attractiviteit voor buitenlandse investeringen wees uit dat 60% van de ondervraagde buitenlandse ondernemingsleiders zich laat afschrikken door het onoverzichtelijke kluwen van federale, regionale, provinciale, en lokale regels (VOKA 2006: 16-18). Het businessplan voor Vlaanderen verwijst naar de noodzaak van een eenvoudigere organisatie van de regulering via een kadaster en integratie van de talrijke vergunningen, één aanspreekpunt voor bedrijven, een betere gegevensuitwisseling tussen administraties, en een reductie van de planlast voor de centrumsteden (Vlaamse regering, Vlaanderen in actie 2006). De problematiek van afstemming tussen regulerende instanties is ons bekend in een aantal recentelijk geliberaliseerde sectoren. In de mediasector zijn onlangs drie verschillende regulatoren in een Vlaamse Regulator voor de Media geïntegreerd. In de energiesector is er de problematiek van taakverdeling en afstemming tussen de Europese instanties, de federale CREG en de Vlaamse VREG30. In dergelijke sectoren zien we het probleem van de sectorale versus de algemene regulatoren, alsook de betrokkenheid van meerdere overheidsniveaus. Maar ook in meer traditionele sectoren zoals gezondheidszorg, derde cyclus onderwijs (met minstens zeven instanties, waaronder de NVAO) en landbouw kennen we een veelheid van regulerende instanties op het supranationale, federale, Vlaamse en provinciale overheidsniveau. De problematiek van gebrek aan afstemming wordt nog evidenter als we niet enkel de regulering binnen een sector bekijken, maar ook de regulering vanuit andere sectoren waaraan een bepaalde doelgroep onderhevig is. Zo is de toeristische sector niet enkel onderworpen aan administratieve lasten vanuit toerisme als beleidssector, maar des te meer vanuit andere sectoren zoals veiligheid, ruimtelijke ordening, volksgezondheid… (zie Beleidsbrief Bestuurszaken 2006). Deze problematiek wordt nog sterker in een federale staat zoals België, waarin bevoegdheden in bepaalde sectoren soms gedeeld worden of niet duidelijk afgelijnd zijn (VOKA 2006: 18). Eenzelfde vaststelling geldt in het bijzonder ook voor de Vlaamse lokale besturen die te maken hebben met talrijke, onderling niet-afgestemde plannings- en rapporterings-verplichtingen vanwege de federale en Vlaamse overheden. (Bouckaert, G., Wayenberg, E. & van Dooren, W. 2006). De basisidee dat de effectiviteit van het reguleringsbeleid niet enkel verhoogd kan worden door een beter instrumentarium, maar ook door een vereenvoudigde organisatie van de regulerende functie is recentelijk heel sterk in opgang in het buitenland. De Europese Commissie en de OESO (Kabinet 2004; OECD 2005) benadrukken de nood aan een geloofwaardige, consistente, transparante en gecoördineerde regulering, waarbij uniformisering en afstemming tussen regulerende instanties centraal staan. Zo komen verschillende landen tot aanbevelingen om hun complexe organisatie van de regulerende functie31 binnen de overheid sterk te stroomlijnen en om betere afstemmingsmechanismen uit te bouwen tussen de verschillende regulatoren op verschillende overheidsniveaus. De 30

Hoewel er al sinds 2004 structureel overleg plaatsvindt tussen de verschillende regulatoren binnen België, is het Internationaal Energie Agentschap nog steeds van oordeel dat de samenwerking tussen de regulatoren verder versterkt moet worden om fragmentatie van de markt en te complexe regelgevende procedures te vermijden (IEA, 2006, p. 16). Ook in Vlaanderen wordt betere samenwerking tussen de regulatoren aangeven als mogelijk remedie voor een aantal bestaande problemen, zoals het gebrek aan sanctionerende bevoegdheden voor de VREG (Peeters, 2005, p. 25) en de te hoge kosten van het certificatensysteem (Peeters, 2005, p. 16). 31 Zo telt de Hampton Review van het Verenigd Koninkrijk ongeveer 700 regulerende instanties binnen de overheid (63 op nationaal vlak en 611 op lokaal vlak) (Hampton Review). Analyses in Nederland, Denemarken en Zweden tellen er op centraal niveau alleen al respectievelijk 377, 290 en 156 (Christensen en Yesilkagut 2005). Ierland telt er 285 (Humphreys et al 2005).

augustus ’06


Deel III

154


landen die daarin voorloper zijn, zijn dikwijls ook landen die economisch sterker staan (b.v. Verenigd Koninkrijk, Ierland, Noorwegen, Nederland, Denemarken, Canada)32. Een tweede problematiek betreft de vraag naar optimale organisatie van individuele regulerende instanties. Immers, internationaal propageert men sterk het gebruik van onafhankelijke regulerende agentschappen als meest optimale vorm (OECD 2005; Kabinet 2004). Er is echter weinig geweten over de relatieve vooren nadelen van specifieke organisatievormen voor de regulerende instanties (zoals kerndepartementen, verzelfstandigde agentschappen, uitbesteding aan private organisaties, en zelfregulering door de betrokken sector). Een aanverwante problematiek is deze van de optimale mate van onafhankelijkheid, alsook de wijze van aansturing en verantwoording (b.v. welke prestatienormen in de beheersovereenkomst), en de interactie van deze regulerende instanties met de gereguleerde doelgroep, zodat ze hun regulerende taak op een objectieve, efficiënte, effectieve en transparante manier uitvoeren. Ook binnen Vlaanderen komen die vragen m.b.t. regulerende instanties zoals de VREG, de Vlaamse regulator voor de Media, maar ook de andere talrijke agentschappen met gedeeltelijk regulerende functies. In dit onderzoeksproject beschrijven we de organisatie van de regelgevende functie binnen de overheid op verschillende overheidsniveaus en doen we een benchmarking met relevante buitenlanden. Bovendien onderzoeken we in hoeverre de effectiviteit en innovatie van de regulering beïnvloed wordt door de mate waarin de verschillende deeltaken van regulering verdeeld zijn over verschillende instanties op verschillende overheidsniveaus en de mate waarin er afstemming gebeurt tussen die instanties. Op die manier kunnen we databases, richtlijnen en beleidsaanbevelingen, checklists en best practice modellen aanbieden die de Vlaamse overheid toelaat om met voldoende theoretische en empirische onderbouwing: • De organisatie van de regulerende functie (inclusief de betrokken vergunningen, inspecties, informatieverplichtingen) in Vlaanderen te stroomlijnen door de integratie en afstemming tussen regulerende bevoegdheden binnen sectoren en tussen sectoren te verbeteren (b.v. een geïntegreerd vergunningenstelsel, éénmalige gegevensopvraging en geïntegreerde rapportering); • Een meer doorzichtige taakverdeling tussen de Federale en Vlaamse overheid (en met andere overheidsniveaus) wat betreft de regulering in bepaalde sectoren te bepleiten, alsook een betere afstemming; • De individuele regulerende instanties meer optimaal vorm te geven of aan te sturen (b.v. normen in beheersovereenkomst); • De theoretische en empirische onderbouwing van haar initiatieven voor reguleringsmanagement en administratieve lastenverlaging (cfr. activiteiten van Kenniscel Wetsmatiging) te versterken; Teneinde de effectiviteit van de regulering en het gebruik van alternatieve vormen van regulering te bevorderen33. 32

Net als Nederland (Kabinet 2004), Ierland (Regulating Better 2004) en Noorwegen (White Paper on Regulation 2003), heeft het Verenigd Koninkrijk strikte richtlijnen uitgevaardigd voor het oprichten van nieuwe regulatoren, wil men het aantal centrale controlediensten drastisch terugschroeven (cf. Hampton Review), en zoekt men een betere afstemming met de hogere en de lokale overheden: ‘A highly fragmented [regulatory] system means that business is more likely to be on the receiving end of conflicting advice. For government, it means duplication of effort and cost. Regulated businesses are subject to overlapping inspections from different bodies, and asked to provide similar information to different government agencies, none of which has an overview of the effects of regulation on that business. Where joining up does occur, numerous stakeholders and complex data interactions make synergies hard to establish and harder to maintain. Confusion in the system makes it more difficult for businesses to comply with regulation and fragmentation of inspection resources could mean that riskier businesses are not inspected while overlapping responsibility for discovering regulatory breaches makes it more likely that breaches will go undiscovered. All of these factors lower regulatory outcomes.’ (Hampton Review 2004). 33 Met dergelijk onderzoek kunnen de verschillende dimensies van de Kenniscel Wetsmatiging in de Vlaamse

augustus ’06


Deel III

155


7.10.2. Wetenschappelijke state of the art Met dit onderzoek schrijven we ons in in een snel expanderende toekomstgerichte onderzoeksgemeenschap, die rond het thema van ‘regulation’ en ‘regulatory reform’ werkt (zie ondermeer ECPR Standing Group on Regulation) vanuit een multi-disciplinaire invalshoek (economische wetenschappen en rechten, maar recentelijk ook politieke wetenschappen, bestuurskunde). Veel onderzoek richt zich op regulering als beleidsinstrument waarbij de relatieve effectiviteit, vergelijking van methoden van handhaving, of innovatie en alternatieven voor regulering onderzocht worden (zie b.v. Black, Lodge and Thatcher 2005; Knill en Lenschow 2004). Echter, meer en meer onderzoek richt zich op de organisatie van de regulerende functie van de overheid. Zo is heel veel onderzoek gericht op de beschrijving en verklaring van het bestaan van, en de variëteit in, onafhankelijke regulerende agentschappen in verschillende landen (Gilardi 2002, Thatcher 2003). Het onderzoek naar regulerende agentschappen kijkt vanuit verschillende institutionele theorieën (Jordana en Levi-Faur 2004) naar hun onafhankelijkheid, hun transparantie, verantwoording en effectiviteit, waarbij nog lang niet alle vragen zijn opgelost (zie workshop 2TAD rond ‘performance of regulation’). Naast dit onderzoek op organisatie-niveau, is er ook nog het onderzoek op het niveau van overheidsmodellen, m.b.t. de eigenschappen en bestuurskracht van de ‘regulatory state’ (Jordana en Levi-Faur 2005). Ondanks de focus van het internationale onderzoek op die onafhankelijke agentschappen, zijn dergelijke onafhankelijke agentschappen lang niet de enige vormen van regulerende instanties die binnen de overheid te vinden zijn. Het is het samenspel van al die verschillende regulatoren op verschillende overheidsniveaus dat uiteindelijk de effectiviteit van regulering bepaalt. Jordana en Sancho (2004: 297) wijzen in hun toekomstige onderzoeksagenda op de noodzaak om de institutionele constellaties (d.i. de diversiteit van regulerende instanties, de verdeling van verantwoordelijkheden en macht) die de regulering in bepaalde sectoren bepalen, uitvoeren en handhaven, te onderzoeken. Ook Hood, Rothstein en Baldwin (2001) wijzen op de noodzaak om regulering als een systeem of ‘regime’ te onderzoeken. De institutionele coherentie van het reguleringsregime is volgens hen een belangrijke factor in de effectiviteit van regulering. Er werd tot nu toe slechts beperkt onderzoek gedaan naar de effecten van de organisatie van de regulering op de doelgroepen en economische sectoren. Er bestaat onderzoek naar de invloed van de reguleringsorganisatie op marktperformantie in specifieke sectoren (vb. telecommunicatie: Boylaud en Nicoletti, 2000; zie algemeen Gönenç et al. 2000, 2001), of op de reguleringskwaliteit (Thatcher, 2003; Gilardi, 2003; GAO, 2005), maar meestal worden deze thans (o.i. onvolledig) verklaard door de activiteiten van individuele onafhankelijke regulatoren, in plaats van door het samenspel van alle regulerende instanties in de betrokken sectoren. Wel is recentelijk vanuit verschillende COBRA-partners (zie verder) wetenschappelijk onderzoek bezig naar de organisatie van de regulerende functie in hun land. Hierbij worden de regulerende actoren met hun specifieke taken en kenmerken op alle overheidsniveaus in kaart gebracht (Ierland Humphreys et al. 2005, Denemarken, Zweden en Nederland; Christensen en Yesilkagut 2005; Noorwegen Laegreid et al.). Deze onderzoeken hangen samen met of dienen dikwijls als basis voor overheidsrichtlijnen voor een vereenvoudigde organisatie van de regulering. Daarnaast wordt recentelijk gewezen op de voordelen van ‘regulatory cooperation’, d.i. samenwerking en afstemming tussen regulerende organisaties en overheidsniveaus, naast ‘regulatory competition’ tussen overheden en regulatoren (Tiebout model, zie Geradin en McCahery 2004: 114; Baldwin en Cave 1999: hoofdstuk 13).

overheid, zijnde beheer van de voorraad, beheer van de instroom, maar vooral het reguleren van de regelgevers ondersteund worden.

augustus ’06


Deel III

156


Het onderzoek in Vlaanderen naar regulering is tot nu toe heel beperkt in omvang en sluit meestal aan bij de rol van regulering als beleidsinstrument (zie Schram 2005), of is vooral juridisch van aard. Als uitzondering hierop gelden een aantal studies van het Instituut voor de Overheid ter verbetering van de centrale regulering van de (Vlaamse) lokale besturen. Hiertoe behoren een recente studie ter vermindering van de planlast voor lokale besturen (Bouckaert, Wayenberg, Van Dooren, 2006), en de Proeve van Vlaams Gemeentedecreet (Wayenberg, 2001) waarin een kaderregeling voor centrale-lokale beleidsovereenkomsten is uitgewerkt. Verder is het Instituut voor de Overheid partner in een recent opgestart internationaal onderzoek dat de regulering (en privatisering) in vier sectoren (post, electriciteit, lokaal openbaar vervoer en gezondheidszorg) bekijkt in zes landen (België, Duitsland, Oostenrijk, Verenigd Koninkrijk, Zweden en Polen) (Pique Verhoest en Sys, 2006). Een tweetal domeinen waarop wel uitgebreid Vlaams onderzoek is ondernomen, zijn echter nauw verwant aan de problematiek van organisatie van regulering: het internationaal onderzoek naar de verzelfstandiging en aansturing van autonome agentschappen, de verklaringen hiervoor en de effecten hiervan (zie ondermeer Verhoest et al. 2004, Verhoest et al. 2007); en het internationaal onderzoek naar coördinatie en beleidsintegratie tussen verschillende overheidsinstanties (Verhoest en Bouckaert 2005). Daartoe is door het Instituut van de Overheid het internationale COBRA netwerk met 13 internationale onderzoeksteams opgezet (www.publicmanagement-cobra.org). 7.10.3. Fundamentele en toegepaste vraagstelling FUNDAMENTELE ONDERZOEKSVRAAG Vanuit de noodzaak voor administratieve vereenvoudiging en optimaal management van de regulering, in welke mate en onder welke voorwaarden beïnvloedt de organisatie van de regulerende functie in verschillende overheidsorganisaties en op verschillende overheidsniveaus, de effectiviteit van de regulering (incl. de vermindering van de administratieve lasten) en het gebruik van alternatieve vormen van regulering (innovativiteit)? Is de effectiviteit en innovativiteit van regulering hoger bij een eerder versnipperde organisatie (d.i. veel regulerende instanties op veel overheidsniveaus zonder onderlinge afstemming) of in een eerder geïntegreerde organisatie (d.i. één of weinig regulerende instanties op één overheidsniveau met sterke afstemming) van de regulerende functie? Dit wordt onderzocht vanuit de theorieën rond ‘regulatory competition’ en ‘regulatory cooperation’.

augustus ’06


Deel III

157


Afhankelijke variabelen

Onafhankelijke variabelen macro-niveau (samenspel van regulatoren binnen en tussen sectoren) *mate van versnippering van taken over verschillende regulatoren en overheidsniveaus *mate van afstemming tussen de regulatoren

effectiviteit van regulering (incl. adm. lastenverlaging) beïnvloedt? innovatie als gebruik van alternatieve vormen

micro-niveau (individuele regulator) * specifieke organisatievorm *specifieke aansturing *wijze van afstemming met andere regulatoren *wijze van interactie met gereguleerden

Figuur 1: Onafhankelijke en afhankelijke onderzoeksvariabelen

TOEPASSINGSGERICHTE ONDERZOEKSVRAGEN (BESCHRIJVEND, VERGELIJKEND, VERKLAREND EN NORMATIEF) Hoe kan de taakverdeling en afstemming inzake de regulerende functie in een multi-level context optimaal worden vormgegeven ten einde de effectiviteit van de regulering te versterken en het gebruik van alternatieve vormen van regulering te bevorderen? Hierbij hebben we aandacht voor twee niveaus (zie figuur 1): 1. macro niveau – samenspel van regulerende instanties binnen en tussen sectoren: 1.1. Welke regulerende instanties op het Europese, Federale, Vlaamse en lokale overheidsniveau zijn betrokken bij de regulering in bepaalde sectoren; hoe zijn hun taken verdeeld; en hoe stemmen ze met elkaar af? 1.2. Met welke regulerende instanties vanuit verschillende sectoren krijgt een bepaalde doelgroep te maken; welke administratieve lasten leggen die op; en hoe stemmen ze met elkaar af? 1.3. Welke regulerende instanties zetten soortgelijke instrumenten (b.v. vergunningen, inspecties, informatiegaring) in t.a.v. hun doelgroep en in hoeverre worden deze instrumenten naar inhoud en procedure afgestemd op elkaar (b.v. geïntegreerd vergunningenstelsel)? 1.4. Wat is de effectiviteit van de regulering (incl. de mate van administratieve lasten) in bepaalde sectoren in Vlaanderen en welke innovatieve vormen van regulering worden gebruikt? 1.5. Hoe verhoudt de mate van versnippering/afstemming van de regulerende functie in Vlaanderen zich met het buitenland? In hoeverre en op welke manier integreert/stemt men in het buitenland regulerende instanties en instrumenten (b.v. vergunningen) op elkaar af? Hoe effectief is de regelgeving (incl. administratieve lastenverlaging) en welke innovatieve vormen van regulering gebruikt men in het buitenland? 1.6. In hoeverre kunnen de administratieve lasten worden verlaagd door meer afstemmingsmechanismen tussen regulatoren of door een meer gestroomlijnde organisatie van de regulerende functie in verschillende sectoren? 1.7. In hoeverre en op welke wijze kan het gebruik van innovatieve vormen van regulering worden bevorderd door meer afstemming tussen regulatoren in verschillende sectoren?

augustus ’06


Deel III

158


1.8. Wat zijn de relatieve vooren nadelen van de betrokkenheid van verschillende overheidsniveaus in de regulering van een bepaalde sector (b.v. spanning federaalVlaams of Vlaams-lokaal)? 1.9. Wat zijn de relatieve vooren nadelen van de betrokkenheid van verschillende regulerende instanties (met verschillende kenmerken) in de regulering van een bepaalde sector (b.v. spanning algemene en sectorale regulatoren)? 1.10. Wat zijn de vooren nadelen van een geïntegreerde en afgestemde regulering over sectoren en overheidsniveaus heen vanuit het oogpunt van de gereguleerde (b.v. m.b.t. lokale besturen namelijk een kaderregeling voor centrale planverplichtingen; geïntegreerd vergunningenstelsel voor private ondernemingen)? 2. micro niveau – vormgeving van de individuele regulerende instantie: 2.1. Hoe worden in Vlaanderen regulerende instanties vormgegeven; hoe éénduidig zijn hun taken; wat houdt hun autonomie in; hoe worden ze aangestuurd en opgevolgd (o.a. welke zijn hun performantie-indicatoren?); hoe verloopt de interactie tussen de regulerende instantie en haar gereguleerde doelgroep? 2.2. Hoe gebeurt dit alles in het buitenland? 2.3. Presteren bepaalde organisatievormen, die regulerende instanties op een bepaald overheidsniveau kunnen hebben, beter dan andere vormen, op het vlak van een hogere effectiviteit van hun regulering, minder administratieve lasten of meer gebruik van alternatieve vormen van regulering? Hierbij gaat het over de relatieve vooren nadelen van onafhankelijke regulerende agentschappen in vergelijking met kerndepartementen of colleges als regulerende actoren of zelfregulering door de sector. 2.4. Hoe worden regulerende instanties optimaal vormgegeven, aangestuurd en hoe interageren ze optimaal met hun doelgroep? METHODOLOGISCH Met welke tools kan de organisatie van de regulering in sectoren en voor doelgroepen worden onderzocht en geëvalueerd? 7.10.4. Onderzoeksontwerp In deze onderzoekslijn wordt de organisatie van de regulering in een aantal Vlaamse sectoren op het macro-niveau van het samenspel van diverse regulatoren en op het microniveau van de individuele regulerende instantie geanalyseerd en vergeleken met een aantal landen in de Europese Unie. Hierbij kiezen we landen die bekend staan omwille van hun vergaande inspanningen inzake ‘regulatory reform’ en die economisch competitief zijn. We kunnen beroep doen op internationale databanken vanuit Ierland, Zweden, Denemarken en Nederland, alsook van andere landen (zie COBRA en Pique project). 7.10.4.1.

CENTRALE CONCEPTEN EN OPERATIONALISERING

De onafhankelijke variabelen: organisatie van de regulering In dit onderzoek richten we onze aandacht vooral op de organisatie van de verschillende reguleringstaken. Volgens Baldwin en Cave zijn er verschillende soorten organisaties die betrokken kunnen zijn bij deze reguleringstaken, en hebben ze elk theoretische vooren nadelen: parlement, departementen, intern of extern verzelfstandigde agentschappen, colleges, individuele regulatoren (cfr. het Britse systeem van ‘Directors General), lagere overheden, rechtbanken en tribunalen, private bedrijven via uitbestedingscontracten, en zelfregulerende actoren (Baldwin and Cave 1999: 73-75, zie ook Jordana and Sancho 2005: 301). Onderzoekers hebben getracht de organisatie van regulering te operationaliseren (Jordana en Sancho 2004; Hood et al. 2001). In dit onderzoek onderzoeken we onder meer

augustus ’06


Deel III

159


de volgende aspecten van de organisatie van de regulerende functie in de overheid (tabel 1) (zie ook Humphreys et al. 2005; Christensen en Yesilkagut 2005):

het aantal betrokken regulerende instanties; het overheidsniveau waarop de respectievelijke regulerende instanties zich bevinden (met aanduiding van hun voogdijoverheid) (of in geval van private regulatoren, de private sector) de organisatievorm van deze regulatoren (departement, intern verzelfstandigd agentschap…); hun specifieke bevoegdheden en functie inzake regulering (d.i. a) formuleren van doelstellingen, opstellen van regels en/of standaarden b) monitoring, informatieverzameling, nauwkeurig toezicht, inspectie, audit en evaluatie en c) handhaving, gedragsverandering, en beloningen en sancties); de specifieke instrumenten die ze inzetten (vergunningen, inspecties…) de focus van hun regulerende taak; hun werkgebied en doelgroep waarop ze hun regulerende activiteiten richten; hun interne vormgeving (b.v. hun topstructuur – samenstelling van raad van bestuur …), hun middelen en capaciteiten; de mate van beleidsen beheersautonomie ten opzichte van de politieke overheid; de wijze van aansturing van deze regulatoren (input-, output- en procedureel) en hun verantwoordingsverplichtingen; hun verhouding tot en de wijze van afstemming met andere regulatoren op hetzelfde overheidsniveau en andere overheidsniveaus (interfaces, hiërarchische sturingslijnen, netwerken, consultatie en overleg, informatieuitwisseling, onderlinge deelname en vertegenwoordiging, gemeenschappelijke strategische plannen…); hun input inzake vorming van regulering op verschillende overheidsniveaus (b.v. ‘capacity to control final policy decisions’); hun relatie met belangengroepen en de gereguleerde doelgroep (kanalen van inspraak en overleg).

Tabel 1: Aspecten van de organisatie van de regulerende functie in de overheid

De afhankelijke variabelen: effectiviteit en innovatie van regulering In dit onderzoek willen we de relatieve vooren nadelen bekijken van verschillende wijzen van organisatie van de regulerende functie (onafhankelijke variabele). Uiteraard moeten we dan evaluatiecriteria (of afhankelijke variabelen) definiëren: de invloed op de effectiviteit van de regulering enerzijds en de invloed op het gebruik van alternatieve vormen van regulering. De effectiviteit van de regulering ten aanzien van een bepaalde sector of doelgroep kan op verschillende manieren worden geoperationaliseerd (zie Gilardi 2003; Thatcher 2003) (gaande van eindeffect tot onmiddellijk tusseneffect): de marktperformantie (zie OECD databanken; Gröningen Industry 60 database; databanken over kwaliteit van dienstverlening); de mate van overheidsregulering/liberalisering m.b.t. bepaalde productmarkten (zie OECD databank on regulation of product markets); de mate van naleving/het bereiken van de vooropgezette beleidsdoelstellingen op een efficiënte manier; de perceptie van de stakeholders (in eerste plaats de gereguleerde doelgroep) m.b.t. de transparantie van de regulering, de consistentie en coherentie van regulering, stabiliteit en flexibiliteit van regulering, de veroorzaakte administratieve lasten; het totale aantal interfaces naar de doelgroep; de mate van administratieve lasten voor een bepaalde doelgroep; het bestaan van overlappingen of lancunes in toepassingsgebieden… De mate van het gebruik van alternatieve vormen van regulering en van instrumenten in plaats van regulering is een tweede criterium dat wordt bekeken. Eén meest voor de hand liggende strategie om regulering en administratieve lasten te beperken is regulering als instrument zo weinig mogelijk te gebruiken of vervangen door alternatieven. Enkele belangrijke alternatieven voor regulering zijn (OECD 2002; Baldwin and Cave 1999: hoofdstuk 4): zelf-regulering in de vorm van gedragscodes, kwaliteitsstandaarden,

augustus ’06


Deel III

160


certificering, zorgsystemen; vrijwillige instrumenten (inclusief convenanten); regulering via contracten of andere marktgerichte systemen (franchising, verhandelbare rechten). De veronderstelling is dat de mate van gebruik van alternatieve vormen van regulering (als maatstaf voor ‘regulatory innovation’) beïnvloed wordt door de wijze waarop de regulerende functie in een bepaalde sector georganiseerd is. 7.10.4.2.

THEORETISCHE KADERS EN ONDERZOEKSASSUMPTIES

In dit onderzoek vertrekken we van de theorie rond ‘regulatory competition’ en zijn recente tegenhanger ‘regulatory cooperation/coordination’ (Geradin and McCahery 2004; Baldwin and Cave 1999: 13). De theorie van ‘regulatory competition’ verklaart hoe verschillende overheden via hun regulering met elkaar concurreren voor bedrijven, burgers en middelen (Tiebout 1956). Recent gaat men er vanuit dat dergelijke competitie niet enkel kan bestaan tussen regionale overheden op hetzelfde niveau, maar ook tussen regulerende instanties op eenzelfde overheidsniveau, tussen verschillende overheidsniveaus en tussen overheid en privé-sector (Geradin en McCahery 2004). De theorie rond ‘regulatory competition’ gaat er van uit dat als meerdere regulatoren met nauw bij elkaar aanleunende bevoegdheden met elkaar concurreren voor doelgroepen of bedrijven, dit resulteert in positieve uitkomsten. Deze zijn onder meer innovatie in de gebruikte vormen van regulering, het vermijden van ‘regulatory capture’ en andere ‘regulatory failures’, het verhogen van de performantie van de regulerende organisaties (want benchmarking is mogelijk) en een inherente drijfveer tot het beperken en eenvoudig houden van regulering. Hood et al. (2001: 174-175) noemen nog andere voordelen van een zekere duplicatie en overlap tussen regulatoren, zoals het creëren van ‘checks en balances’, en het bestaan van back-up bij falende regulatoren. Echter, de voorwaarden voor een dergelijke competitie tussen regulatoren zijn meestal niet aanwezig. Bovendien zijn er ook nadelen verbonden aan een veelheid van regulatoren die onderling concurreren, zoals een gebrek aan transparantie, gelijkberechtiging, hoge administratieve kosten voor bedrijven die met verschillende regulatoren te maken krijgen, een gevaar voor ‘blame shifting’ tussen regulatoren, bedrijven die regulatoren tegen elkaar uitspelen, en ‘blinde vlekken’ in de handhaving van regels (functional underlaps) (Hood et al 2001; Geradin and McCahery 2004). Hier kan verwezen worden naar de problematiek van ‘multiple principals’ in de principaal-agent theorie en de wijze waarop een agent deze strategisch tegen elkaar kan uitspelen. In die zin kan ‘regulatory cooperation/coordination’ op zijn beurt voordelen bieden. Onder bepaalde voorwaarden helpt afstemming tussen regulatoren regels te beperken, administratieve lasten te verlagen, innovatie inzake reguleringsvormen te stimuleren (omwille van poolen en uitwisselen van ervaringen en expertise), de handhaving van regulering te bevorderen (door uitwisselen van gestandaardiseerde informatie); het voorkomen van ‘regulatory capture’ (omdat de regulator niet alleen beslist), en het verbeteren van de verantwoording door de regulatoren. Bovendien sluit deze klemtoon op coördinatie aan bij basisprincipes in systeem- en organisatietheorie: regulerende systemen waarbinnen de mate van specialisatie groot is, dienen een voldoende mate van coördinatie te voorzien om functioneel te zijn (Verhoest en Bouckaert 2005). Het onderzoek sluit aan bij deze theoretische vraagstelling in hoeverre respectievelijk ‘regulatory competition’ tussen vele regulatoren met nauw verwante bevoegdheden, of ‘regulatory cooperation/coordination’ tussen regulatoren de effectiviteit van regulering verhoogt, de administratieve lasten verlaagt en het gebruik van innovatieve alternatieven van regulering stimuleert en onder welke voorwaarden dit alles gebeurt. Ook kan theoretisch verondersteld worden dat ook de precieze vorm van de regulerende organisatie (departement, verzelfstandigd agentschap, private organisatie) een invloed heeft op de effectiviteit en de innovativiteit van het beleid. Een organisatievorm die zich dichter bij de overheid bevindt, heeft meer mogelijkheden tot coördinatie in en tussen sectoren. Anderzijds worden verzelfstandigde agentschappen meer gedreven door onafhankelijkheid,

augustus ’06


Deel III

161


innovatie, continuïteit en meer expertise (Baldwin and Cave 1999: 73-75; Jordana and LeviFaur 2004; Christensen en Yesilkagut 2005). Het onderzoek sluit aan bij deze theoretische vraagstelling in hoeverre en in welke zin de specifieke organisatievorm (departement, verzelfstandigd agentschap, private organisatie) alsook de wijze van aansturing ervan, de effectiviteit van regulering verhoogt, de administratieve lasten verlaagt en het gebruik van innovatieve alternatieven van regulering stimuleert. 7.10.4.3.

METHODOLOGIE

Dit onderzoek verloopt op twee niveaus (zie figuur 1): 1. Macro niveau: het samenspel van regulatoren binnen en tussen sectoren In dit onderzoeksluik beschrijven we de graad van versnippering en afstemming van de regulerende functie voor een aantal Vlaamse sectoren en doelgroepen. We vergelijken deze met de situatie in 2 of 3 Europese landen. Relevante landen om mee te vergelijken en waar er reeds data bestaan zijn Ierland, Denemarken en/of Nederland. Ook een federaal land zou moeten worden ingesloten in de vergelijking. Vervolgens onderzoeken we de link met de gepercipieerde effectiviteit van de regulering. Ook wordt de organisatie van de regulerende functie in de betrokken sector in verband gebracht met de mate waarin alternatieve reguleringsvormen worden aangewend. Dit werken we uit via drie complementaire methodologische invalshoeken: • De sectorgerichte invalshoek: alle regulerende actoren op verschillende overheidsniveaus34, die een bepaalde sector reguleren, worden in kaart gebracht (zie voor lijst van variabelen tabel 2). Hierbij vergelijken we de organisatie van regulerende functie in verschillende sectoren in Vlaanderen met andere landen. Hierbij kunnen we denken aan sectoren die door VOKA en het Federaal Plan Bureau als enigszins problematisch worden beschouwd op het vlak van hoge administratieve lasten. Het gaat om sectoren zoals arbeid en tewerkstelling, milieu, preventie en ruimtelijke ordening (VOKA 2006; Janssen et al. 2005). We onderzoeken minstens twee tot drie sectoren in overleg met de opdrachtgever. • De instrumentgerichte invalshoek: op basis van de sectorgerichte analyses wordt in kaart gebracht welke regulerende instanties dezelfde instrumenten (b.v. vergunningen, inspecties) gebruiken en in hoeverre het gebruik van deze instrumenten op een afgestemde wijze gebeurt. Via internationale vergelijking wordt nagegaan of een meer geïntegreerd gebruik van deze instrumenten een hogere effectiviteit van de regulering met zich meebrengt. Internationaal vergelijkend onderzoek naar het nut van een geïntegreerd vergunningenstelsel is een prioriteit voor de Vlaamse overheid (Vlaamse regering 2006). We onderzoeken minstens één tot twee instrumenten in overleg met de opdrachtgever (b.v. vergunningen, inspecties). • De doelgroepgerichte invalshoek: Hierbij selecteren we voor Vlaanderen bepaalde doelgroepen van gereguleerde actoren. We analyseren met welke regulerende actoren ze te maken krijgen bij de uitoefening van hun taak. Deze regulerende actoren bevinden zich in verschillende sectoren en op verschillende overheidsniveaus. We gaan na welke regulerende instrumenten deze actoren inzetten en in hoeverre deze regulerende actoren onderling hun regulering ten aanzien van de gereguleerde doelgroep afstemmen. Op basis van documentanalyse en interviews met ondermeer de gereguleerde actoren gaan we na hoe zij de effectiviteit van de regulering, waarmee ze vanuit verschillende sectoren te maken krijgen, percipiëren. De keuze van gereguleerde actoren dient in overleg te gebeuren met de stuurgroep en andere belanghebbenden (bv. kabinetten, Kenniscel Wetsmatiging), maar we kunnen in het bijzonder denken aan lokale besturen als doelgroep van regulering van hogere overheidsniveaus of aan bepaalde doelgroepen zoals landbouwers, aanbieders van toeristische diensten, startende zelfstandigen,

34

Het gaat om het internationaal, Europees, federaal, Vlaams, provinciaal, en lokaal overheidsniveau en de private sector.

augustus ’06


Deel III

162


nieuwe intreders op de energiemarkt, welzijnsinstellingen…. We onderzoeken minstens één of twee doelgroepen. Het combineren van deze drie verschillende methodologische invalshoeken (gericht op sectoren, instrumenten en doelgroepen) in één onderzoek laat ons toe een onderbouwde en valide uitspraak te kunnen doen over de (optimale) organisatie en afstemming van overheidsregulering (triangulatie). De datagaring voor de analyse op macro-niveau zal gebeuren op basis van documentanalyse, websearching, interviews met experten die zicht hebben op de betrokken sectoren, data inzake administratieve lastenmeting; focusgroepen met de doelgroepen, internationale databanken inzake marktperformantie en overheidsregulering (OECD databases) en het gebruik van bestaande buitenlandse databanken van COBRA-partners (een netwerk gericht op organisatie-onderzoek in de publieke sector met academische partners in 13 landen). Het COBRA-netwerk en de ‘EGPA Permanent Study Group on Governance of Public Sector Organisations’ zullen ook worden ingeschakeld om de buitenlandse data te verzamelen, waardoor de nood aan bijkomende datagaring beperkt zal zijn. 2. Micro niveau: het niveau van de individuele regulerende instantie Via vergelijkende cases gaan we dieper in op de effectiviteit van de vormgeving, aansturing en andere kenmerken van specifieke regulerende instanties35 in Vlaanderen en in de geselecteerde buitenlanden. Hierbij onderzoeken we de relatieve vooren nadelen van specifieke organisatievormen, zoals extern verzelfstandigde regulatoren versus regulatoren binnen ministeries, regulatoren met privaatrechtelijke vormgeving, colleges en zelfregulering. Dimensies die hier van belang zijn, zijn de autonomie van de organisatie ten aanzien van het politieke niveau en ten opzichte van de gereguleerde sector, de wijze van aansturing vanuit het politieke niveau, de mate van inspraak van de gereguleerde sector, en de aanwezige coördinatie-instrumenten met andere regulatoren (zie voor variabelen tabel 1). De effectiviteit van de regulerende organisatie kan worden geanalyseerd in termen van kwaliteit van regulering, expertise, flexibiliteit en stabiliteit (zie Gilardi 2003 tabel 3). Ook wordt nagegaan in hoeverre ze alternatieve vormen van regulering aanwendt. Hierbij worden ook stakeholders bevraagd inzake hun perceptie op de effectiviteit en innovativiteit van de regulerende organisatie. We onderzoeken twee tot drie cases in Vlaanderen en in de geselecteerde buitenlanden. De datagaring zal gebeuren op basis van documentanalyse (b.v. jaarverslagen, evaluatierapporten, ondernemingsplan), interviews met topmanagement van organisaties en met stakeholders (verantwoordelijke minister/schepen, voogdijdepartement, andere overheidsregulatoren, vertegenwoordigers en belangenorganisaties van doelgroep…) en veldbezoeken. De buitenlandse datagaring wordt zoveel mogelijk opgezet en uitgevoerd door en in samenwerking met de COBRA-partners en via de ‘EGPA Permanent Study Group on Governance of Public Sector Organisations’. 7.10.5. Wetenschappelijke output en praktijkgerichte valorisatie Wetenschappelijke output De bevindingen worden onderworpen aan internationale peer-review via papers op internationale conferenties, peer-review via internationale netwerken (onder meer COBRA) en via artikels in peer gereviewde internationale vaktijdschriften en boeken. Er is een internationaal netwerk rond de ECPR Standing Group on Regulation, dat jaarlijks conferenties houdt. Die netwerken zullen worden ingeschakeld als academische kwaliteitsbewaking. Het is de bedoeling dat het onderzoek resulteert in een doctoraat. 35

Hier kunnen we denken aan de belangrijkste regulerende instantie op vlak van de mediasector, de energiesector, bepaalde gezondheidssectoren, ruimtelijke ordening en milieu, en bepaalde economische sectoren, zoals toerisme.

augustus ’06


Deel III

163


Beleidsgerichte outputs naar rapportering Na iedere fase wordt een onderzoeksrapport neergelegd met de bevindingen van de analyse en beleidsaanbevelingen o Deelrapportage met databank en mapping voor Vlaamse sectoren + Deelrapportage met benchmarking buitenland (sectorgerichte analyse) o Deelrapportage voor onderzochte instrumenten in de instrument-gerichte analyse (macro) o Deelrapportage met bevindingen van de doelgroep-gerichte analyse (macro) o Deelrapportage met cases inzake vormgeving van individuele regulatoren (Organisatie-gerichte analyse (micro)) o Eindrapportage met integratie van bevindingen en van checklists en aanbevelingen Praktijkgerichte valorisatie Databank en visuele mapping van alle regulerende instanties op alle overheidsniveaus voor Vlaamse sectoren, waarbij alle relaties tussen de regulerende instanties onderling en met de doelgroepen zijn weergegeven. Deze databanken en visuele mapping zijn een heel nuttig beleidsinstrument en kunnen aangeboden worden als wegwijzer (b.v. via internet) aan burgers, bedrijven en overheidsinstellingen ten einde de transparantie van de regulering in bepaalde sectoren te vergroten; Benchmarking van de organisatie van de regulering in Vlaanderen ten opzichte van Europese landen en het gebruik van alternatieve vormen van regulering; Richtlijnen en beleidsaanbevelingen om de organisatie van de regulering (inclusief de betrokken vergunningen, inspecties, informatieverplichtingen) in Vlaanderen te stroomlijnen door de integratie en afstemming tussen regulerende bevoegdheden binnen sectoren, tussen sectoren en wat betreft doelgroepen te verbeteren (b.v. een geïntegreerd vergunningenstelsel, éénmalige gegevensopvraging en geïntegreerde rapportering); Inzichten waarmee men een doorzichtigere taakverdeling tussen de Federale en Vlaamse overheid (en met andere overheidsniveaus) wat betreft de regulering in bepaalde sectoren kan bepleiten, alsook een betere afstemming; Checklists en handleiding voor optimale vormgeving en aansturing van regulerende instanties; Twee breed toegankelijke studiedagen en beperktere workshops waar de ervaringen uit het buitenland, inzichten uit de Vlaamse praktijk en de ontwikkelde tools worden voorgesteld en kenbaar gemaakt. Vanuit deze inzichten, het ondersteunen van initiatieven m.b.t. organisatie van de regulering (b.v. de Kenniscel Wetsmatiging en andere Vlaamse actoren )

augustus ’06


Deel III

164



2007 1-6

2007 2008 2008 2009 2009 2010 2010 2011 2011 7-12 13-18 19-24 25-30 31-36 37-42 43-48 49-54 55-60

Verder uitwerken van theoretisch analysekader en methodologie Sector-gerichte analyse (macro): databank en mapping Vergelijking sector-gerichte analyse (macro) met buitenland en koppeling aan effectiviteit en innovativiteit van regulering Instrument-gerichte analyse (macro) Doelgroep-gerichte analyse (macro) Organisatie-gerichte analyse (micro) in binnen – en buitenland (i.s.m. Cobra) Integratie bevindingen Valorisatie

7.10.7. Uitvoerders K.U.Leuven, Instituut voor de Overheid Coördinatie: Prof.dr. Koen Verhoest & dr. Ellen Wayenberg Uitvoering: Justine Sys (1 VTE, 2007-2011) 7.10.8. Beperkte bibliografie Baldwin, R. & Cave, M. (Eds.) (1999). Understanding regulation. Theory, strategy, and practice. Oxford: Oxford University Press. 363 p. Black, J., Lodge, M. & Thatcher, M. (Eds.) (2005). Regulatory innovation. A comparative analysis. Cheltenham: Edward Elgar. 230 p. Bouckaert, G., Wayenberg, E. & van Dooren, W. (2006). Vermindering planlast lokale besturen. Leuven: Instituut voor de overheid. 245 p. Bourgeois, G (2006). Beleidsbrief 2006. Wetsmatiging en e-government. 24 p. Boylaud, O., & Nicoletti, G. (2000). Regulation, market structure and performance in telecommunications. OECD Economics Department Working Paper, No. 237: 1-58. Breyer, S. (1982). Regulation and its reform. Cambridge: Harvard University. 472 p. Kenniscel wetsmatiging. http://www.wetsmatiging.be/home/index.cfm?menu_id=1. 2006. Christensen, T. & Laegreid, P. Agencification and regulatory reforms. Paper presented on the ‘SOGScancor conference’, Stanford, 2005. 28 p. Christensen, J. G. & Yesilkagit, K. Delegation and specialization in regulatory administration: A comparative analysis of Denmark, Sweden and The Netherlands. Paper presented on the ‘SOGScancor conference’, Stanford, 2005. 28 p. Department of the Taoiseach (2004). Regulating Better. Dublin: Stationary Office. 51 p. GAO (US Government Accountability Office) (2005). Food safety. Experiences of seven countries in consolidating their food safety systems. Report of Congressional Requesters. Washington: GAO. 62 p. Geradin, D. & McCahery, J.A. (2004). Regulatory co-opetition: transcending the regulatory competition debate. In: J. Jordana & D. Levi-Faur (eds.). The politics of regulation: examining regulatory institutions and instruments in the age of governance. Cheltenham: Edward Elgar. pp. 90-123

augustus ’06


Deel III

165


Gilardi, F. (2002). Policy credibility and delegation to independent regulatory agencies. Journal of European Public Policy, 9(6): 873-893. Gilardi, F. (2003). Evaluating Independent Regulators. Document for the Expert Meeting of the OECD Working Party on Regulatory Management and Reform ‘Regulatory performance: Ex-Post evaluation of regulatory policies’, Paris, September 2003. 25p. Gönenc, R. & Nicoletti, G. (2000). Regulation, market structure and performance in air passenger transportation. OECD Economics Department Working Papers, No. 245: 1-74 p. Gönenc, R., Maher, M. & Nicoletti, G. (2001). The implementation and effects of regulatory reform: past experiences and current issues. OECD Economics Studies, 32(2001/1): 11-98 . Humphreys Peter C., Mair Jeannette, McGauran Anne-Marie, Verhoest Koen & Weir Stephen (2005). Finding a way through Ireland’s regulatory maze. 3rd ECPR conference/workshop on ‘Regulation in an Age of Governance’. september 2005. 20 p. Hood, C., Rothstein, H. & Baldwin, R. (2001). The government of risk. Understanding risk regulation regimes. Oxford: Oxford University Press. 217 p. International COBRA network. www.publicmanagement-cobra.org. 2006. International Energy Agency (2006). Energy policies of IEA countries: Belgium. Paris: OECD/IEA. 204 p. Janssen, L., Kegels, C. & Verschueren, F. (2005). De administratieve lasten in België voor het jaar 2004. Brussel: Federaal Planbureau. 82 p. Jordana, J. & Levi-Faur D. (eds.) (2004). The politics of regulation: examining regulatory institutions and instruments in the age of governance. Cheltenham: Edward Elgar. 335 p. Jordana, J. & Sancho, D. (2004). Regulatory design, institutional constellations and the study of the regulatory state. In: J. Jordana & D. Levi-Faur (eds.). The politics of regulation: examining regulatory institutions and instruments in the age of governance. Cheltenham: Edward Elgar. pp. 296-320. Kabinet (2004). Visie op markttoezicht. 25 p. Knill, C. & Lenschow, A. (2004). Modes of regulation in the governance of the European Union: towards a comprehensive evaluation. In: J. Jordana & D. Levi-Faur (eds.). The politics of regulation: examining regulatory institutions and instruments in the age of governance. Cheltenham: Edward Elgar. pp. 218-244. Majone G. (1996). The European Commission as regulator. In G. Majone (ed.). Regulating Europe. London: Routledge. pp. 60-79. Marks, G., Hooghe, L. & Blank, K. (1996). European Integration from the 1980s: State-centric vs. multi-level governance. Journal of Common Market Studies. 34 (3):341-378. Mitnick, B. M. (1980). The political economy of regulation: creating, designing and removing regulatory forms. New York: Columbia University Press. 506 p. OECD (1999a). The relationship between competition and regulatory authorities. OECD Journal of Competition, Law and Policy: 1-80. OECD (1999b).Regulatory reform in the Netherlands. Government capacity to assure high quality regulation. Paris: OECD. 44 p. OECD (2000). Regulatory reform in Denmark. Government capacity to assure high quality regulation. Paris: OECD. 47 p. OECD (2001). Regulatory reform in Ireland. Government capacity to assure high quality regulation. Paris: OECD. 52 p. OECD (2005). OECD Guiding Principles for Regulatory Quality and Performance. Paris: OECD Ogus, A. (2002). Regulatory institutions and structures. Annals of Public and Cooperative Economics, 73(4): 627-648. Peeters, K. (2005). Beleidsbrief energie en natuurlijke rijkdommen. Beleidsprioriteiten 2005-2006. 76 p. Pique, 2006 Verhoest, K. & Sys, J. Liberalisation, privatisation and regulation: concepts, processes and outline of the reports. Presented on the ‘Pique meeting’, June 2006. 30 p. Pollitt, C., Talbot, C., Caulfield, J. & Smullen, A. (2005). Agencies. How governments do things through semi-autonomous organizations. Basingstoke: Palgrave Macmillan. 304 p.

augustus ’06


Deel III

166


Schram F. (2005). Het sturen van de samenleving: mogelijkheden van een beleidsintrumentenbenadering". Antwerpen: SBOV. 200 p Thatcher, M. (2003). Independent regulatory agencies in Europe: delegation and its consequences. Paper presented on the ‘Annual meeting of Amercian Political Science Association’, 2003. 24 p. Verhoest Koen & Bouckaert Geert (2005). Machinery of government and policy capacity: The effects of specialisation and coordination. In: Martin Painter, & Jon Pierre (Eds.). Challenges to state policy capacity: global trends and comparative perspectives. Basingstoke: Palgrave Macmillan. pp. 92-111. Verhoest Koen, Peters Guy, Bouckaert Geert & Verschuere Bram (2004). The study of organisational autonomy: a conceptual review. Public Administration and Development. 24(2): 101-118. Verhoest Koen, Verschuere Bram & Bouckaert Geert (2007). Pressure, legitimacy and innovative behaviour by public organisations. Governance. Accepted. Voka (2006). Administratieve vereenvoudiging. Prioriteiten uit de bedrijfspraktijk. 87 p.

augustus ’06


Deel III

167


7.11. Burgerparticipatie in Vlaamse steden: onderzoek naar praktijken van en opvattingen over de participatieve stedelijke democratie (Hogeschool Gent, Universiteit Gent en Universiteit Hasselt) 7.11.1. Probleemstelling Onze democratie is in beweging. Het klassieke model van representatie steunde op specialisatie en arbeidsverdeling in de politieke sfeer. Via verkiezingen konden burgers vertegenwoordigers kiezen die in hun naam beleid ontwikkelden. Burgerbetrokkenheid en burgerschap verliepen dus volgens een electorale commandolijn (Dearlove, 1973). Een sterk ontwikkeld partijsysteem en (gepolitiseerd) middenveld zorgden voor wisselstroom en verbanden tussen ‘staat’ en ‘maatschappij’. Dat representatiemodel kwam geleidelijk onder druk te staan. In de literatuur en het maatschappelijk discours worden daar heel wat verklarende factoren voor aangereikt (zie hieronder). Die zouden ertoe leiden dat het democratische regime wijzigt in de richting van een meer participatieve, interactieve of directe democratie, deels uit noodzaak en onder druk van maatschappelijke veranderingen, deels uit overwogen rationele keuze van bestuurders over de inzet van beleidsparticipatieve instrumenten. Er is sprake van coproductie, interactieve processen of deliberatieve vormen van beleidsvoering. Politieke partijen en het maatschappelijk middenveld zouden niet meer diezelfde centrale sluiswachtersrol vervullen en nu ingebed zijn in meer netwerkachtige maatschappelijke overlegverbanden. Traditioneel wordt het lokale niveau als het meest burgernabije bestuur beschouwd (Sharpe, 1970 en Beetham, 1996). Alleen al daarom zou de evolutie van het democratische ‘regime’ hier bij uitstek zichtbaar moeten zijn (zowel uit noodzaak als uit keuze). De stedelijke contexten staan daarbij extra in de aandacht omdat maatschappelijke fenomenen die de representatieve democratie onder druk zetten, hier nog meer uitgesproken zichtbaar zijn. Vooral in stedelijke contexten lijken de politieke partijen en het traditionele maatschappelijk middenveld hun intermediaire rol tussen staat en maatschappij te verliezen en plaats te maken voor anderssoortige ‘arrangementen.’ In deze contexten dwingt alleen al de diverse bevolkingssamenstelling tot het herijken van vertrouwde praktijken en domineren complexe beleidsproblematieken. In de normatieve literatuur, die evenwel vooral aansluit bij de republikeinse opvattingen over democratie en burgerschap (Van Gunsteren, 1992), wordt de stedelijke context ook als de meest geschikte omgeving beschouwd voor de als noodzakelijk omschreven praktijken van een meer deliberatieve democratie (De Rynck, 2004; Boudry e.a., 2006). Tezelfdertijd is ook de roep om het versterken van het ‘primaat van de politiek’ hoorbaar en lijken signalen te wijzen op een sterkere professionalisering van de stadsbesturen die dan weer zou gepaard gaan met een toegenomen overheidsambitie (De Rynck en Tops, 2006). Er lijkt dus sprake van, op het eerste zicht, tegenstrijdige tendensen: een maatschappelijke druk naar andere democratische praktijken versus een bestuurlijke druk naar professionalisering van het bestuur met de daarin vervatte neiging om als bestuur meer eigen ambities te ontwikkelen. Deze spanning kan een belangrijke drager van dit project worden. In dit licht willen wij dan ook trachten de volgende algemene onderzoeksvraag te beantwoorden: evolueert de lokale democratie in de Vlaamse stedelijke context, in feiten en perceptie, in de richting van een meer participatieve democratie en wat zijn daarvan dan de gevolgen voor de rol van politici, ambtenaren en burgers, voor hun onderlinge verhoudingen en voor het functioneren van een bestuurlijk stelsel dat gebouwd is op een representatief model?

augustus ’06


Deel III

168


7.11.2. Wetenschappelijke state of the art De literatuur over ‘deliberative governance’, algemeen en specifiek voor het lokale stedelijke niveau, is breed (zie onder andere: Hajer en Wagenaar, 2003; Denters en Rose, 2004 en 2005; Daemen en Schaap, 2000; Cavallier, 1998; OESO, 2001). Ze maakt gebruik van verschillende perspectieven. Er is literatuur met een normatieve inslag: hoe moeten interactieve processen worden opgezet? (zie voor een typisch voorbeeld: Pröpper en Steenbeek, 1999). Er zijn heel wat case-studies over interactieve processen of over bestuurlijke vernieuwing in steden (zie onder andere: Edelenbos en Monnikhof, 1998; Klijn, 1998; Tops cs 1991; Veldboer, 1996). Vermeldenswaard is hier zeker ook het omvangrijk onderzoeksprogramma van het Nederlandse Kenniscentrum Grote Steden dat helemaal is gewijd aan ‘Stedelijk burgerschap: stedelijke ontwikkeling als coproductie’ (STIP, 2004). Uit die bulk van literatuur distilleren we enkele belangrijke punten die voor ons onderzoek relevant zijn. Opvallend is wel dat gelijkaardige literatuur voor Vlaanderen nagenoeg ontbreekt. Vanzelfsprekend moet op de eerste plaats worden gewezen op de literatuur die het ‘sociaal kapitaal’ onderzoekt in onze Westerse democratieën. In het zog van de overbekende werken van Putnam (1993 en 2000) gaat het hier over empirisch onderzoek naar participatie in de zin van ‘sociaal actief zijn’. Het gaat over houdingen en praktijken, over een burgerschapscultuur die vanzelfsprekend grote invloed heeft op de gepolitiseerde vormen van burgerbetrokkenheid, door de overheid georganiseerd. Enkele auteurs hebben in Vlaanderen deze onderzoekslijn uitgewerkt (Elchardus cs, 2000; Hooghe, 2003). Dit wordt als een ‘contextfactor’ meegenomen maar vormt op zich niet het voorwerp van dit onderzoek. In de literatuur zijn transformaties in burgerschap en –betrokkenheid beschreven. Die veranderen vandaag zowel individueel als organisatorisch. Enerzijds – aangestuurd door krachten als een groeiende scholingsgraad en individualisering – neemt het aandeel ‘kritische burgers’ toe (Norris, 1999). Die groep wordt als postmaterialistisch omschreven. Zij hecht waarde aan politieke betrokkenheid en is niet langer tevreden met de passieve rol die samengaat met de notie van een overheid die louter beschermend optreedt en voorziet in basisbehoeften (Inglehart, 1997). De literatuur wijst ook op veranderingen in de mechanismen waarlangs burgers ‘de politiek’ proberen te beïnvloeden (het organisatorische aspect). Burgerschap is daarbij meer dan ‘politiek burgerschap’ (Denters 2004). Algemeen wordt gewag gemaakt van een evolutie van meer formele en conventionele vormen van participatie naar eerder informele en onconventionele tegenhangers (Topf, 1995; Dekker en Hooghe, 2003). De vraag is of die praktijken in de Vlaamse steden zichtbaar zijn en hoe ze zich tot de stadsbesturen verhouden. Dat zou kunnen leiden tot wat soms de ‘hybride democratie’ wordt genoemd: een mix van representatie met participatieve vormen van democratie (zie De Rynck, 2002). Uit internationaal vergelijkend onderzoek (John, 2001) blijkt in ieder geval dat deze evolutie aanleiding geeft tot dilemma’s van verantwoording en coördinatie. Het zoeken naar een versterkt uitvoerend leiderschap wordt dan vaak aangevuld met nieuwe mechanismen van burgerbetrokkenheid en beleidsverantwoording. De literatuur wijst ook op de sociale selectie die in dat soort processen optreedt: men bereikt de vertrouwde burgers, al worden die dan wel op een intensere manier betrokken (Edelenbos en Monnikhof, 1998). Vanuit dat oogpunt lijken vertrouwde onderzoeksresultaten te worden bevestigd (Jolles, 1972; Korsten 1978). Het zou er ook kunnen op wijzen dat de maatschappelijke druk naar meer ‘participatieve’ democratie eigenlijk maar een vraag is van een, in het beste geval groeiende, maatschappelijke elite in de steden. In de literatuur is tot slot vrij veel aandacht voor de percepties van de betrokken bestuurders (politici en ambtenaren). Hoe kijken zij naar de samenleving en hun rol daarin, hoe kijken zij naar participatieve praktijken, hoe richten zij hun handelen daarnaar dan eventueel? Dat

augustus ’06


Deel III

169


perspectief is fundamenteel gezien het cruciale belang van die bestuurders in het vormgeven van deze praktijken (zie onder andere Hansen, 2001; Haus en Sweeting, 2006). 7.11.3. Fundamentele en toegepaste vraagstelling De fundamentele onderzoeksvraag: evolueert de lokale democratie in een Vlaamse stedelijke context, in de feiten en in de percepties, in de richting van een meer participatieve democratie en wat zijn daarvan dan de gevolgen voor de organisatie, werking, verhoudingen in en rond stadsbesturen? De toegepaste vraagstellingen hebben betrekking op empirische doelen, verklarende doelstellingen en prescriptieve doelstellingen. Empirisch beschrijvend (a): • Is er sprake van praktijken van een meer participatieve democratie in de Vlaamse steden, in de feiten en in de percepties van sleutelactoren (lokale verkozenen, lokale politieke partijen, lokale ambtenaren, leidende actoren in het maatschappelijk middenveld)? • Welke rollen spelen lokale partijen, raadsleden, schepenen, burgemeesters, ambtenaren in deze praktijken dan? Verklarend (b): • Wat zijn de mogelijke verklaringen voor deze praktijken, in de feiten en in de perceptie van dezelfde sleutelactoren? Moeten we deze verklaringen zoeken bij wijzigende posities van lokale partijen, ambtenaren, wijzigingen in het stedelijk maatschappelijk middenveld, impulsen vanwege centrale overheden? Prescriptief: • Wat zijn de gevolgen van a en b voor het bestuur in de Vlaamse steden (organisatie van lokale politieke partijen; werking, interne verhoudingen, relaties politiciambtenaren in de stadsbesturen), in de feiten en in de percepties? 7.11.4. Onderzoeksontwerp THEORETISCH KADER Wie de hedendaagse literatuur doorneemt, krijgt sterk de indruk vooral in de jaren ’90 met een scherpe omslag in het democratische denken te maken te hebben (voor een overzicht: Delli Carpini, Cook en Jacobs, 2004). Het in vraag stellen en herdefiniëren van het lekenideaal van de lokale democratie (Mouritzen en Svara, 2001) waarbij burgers in de eerste plaats vertegenwoordigd worden door hun gelijken (met de gemeenteraad als centrale axis) is echter al vroeger te situeren. Al sinds de jaren ’60 wordt de traditionele bevelshuishouding tussen burgers en politiek bekritiseerd en omgevormd. Edelenbos en Monnikhof (1998) wijzen er echter op dat die transformatie toen haar grenzen kende. Ruimte werd geschapen voor consultatie van en advies door de (georganiseerde) burger maar het primaat van de politiek bleef behouden. Het marktdenken van de jaren ’80 en de vroege jaren ’90 plaatste dan weer efficiëntie en effectiviteit voor het voetlicht en democratische vernieuwing eerder in de schaduw (Daemen en Schaap, 2001). Met het vorderen van dat laatste decennium kwamen een aantal van de oude vraagstukken terug op de politieke agenda. Essentieel is de ontevredenheid met de klassieke rol van de burger als kiezer. Om die te verruimen wordt een veelkoppige conceptie van burgerschap gebruikt. De combinatie van de burger als consument of klant van de gemeentelijke dienstverlening enerzijds (output) en diens uitgebreidere insluiting aan het begin van de beleidscyclus anderzijds (input) geven de hedendaagse lokale democratie een hybride

augustus ’06


Deel III

170


aanschijn (Edelenbos en Monnikhof, 1998). Nieuwe recepten drijven daarbij vaak op oude voorschriften (Lupia en Matsusaka, 2004). In vergelijking met de jaren ’60 raken alvast de ideeën over burgerbetrokkenheid vandaag echter verder dan consultatie en advies: in een deliberatieve democratie (Elster, 1988) bepalen actief partnerschap en coproductie de verhouding tussen burger en politiek. Dat zou, zo is toch de verwachting, gevolgen moeten hebben voor de manier waarop de beleidsvoering wordt georganiseerd en voor de positie en rollen van de actoren die in een representatief stelsel centraal staan: lokale partijen, raadsleden, schepenen, burgemeester, ambtenaren. Dat alles zou zich afspelen tegen het decor van veranderende verhoudingen in de beleidsvoering, gevat in de omschrijving ‘van bevelshuishouding naar onderhandelingshuishouding’. Die omslag kent verschillende verschijningsvormen: • Van een beleid dat steunt op vertrouwde informatie toegeleverd door vaste ‘policy communities’ en goed omschreven ‘functional villages’ (Peters, …) naar beleid dat moet omgaan met grote vormen van onzekerheid in een risico-samenleving (Beck, 1992; Diels, 1996) waarbij veel ‘beleidsgegevens’ onbekend zijn, lastig te verzamelen, continu in verandering, zelf voortdurend object van interpretaties; • Van een beleid dat steunt op vaste corporatistische vormen van overleg met invloedrijke belangengroepen rond politieke partijen die de spin in het beleidsnetwerk zijn naar een beleid dat tot voortdurende aanpassing wordt gedwongen in losvaste, ad hoc of issuegerelateerde netwerken. Die vormen zich rond beleidsmateries in wisselende arena’s waarin nieuwe actoren optreden die vaak slechts tijdelijk een rol spelen • Van een beleid dat steunt op volgzaamheid van vast omschreven bevolkingsgroepen, met een dito kiesgedrag en gedisciplineerde burgerlijke gehoorzaamheid, naar een beleid dat steunt op coalities van tijdelijke betrokkenheid, autonome burgers met een vlottend kiesgedrag of zelfs burgers die zich helemaal van de publieke zaak afkeren en hun vertrouwen in politiek, overheid en samenleving, opzeggen • Van een beleid dat sterk het accent kon leggen op burgerplichten naar een beleid waarbij vooral rechten van burgers sterk worden beklemtoond, wat leidt tot een sterke juridisering van de relatie tussen burgers en bestuur (Rosenthal cs, 2001). Omwille van redenen die zowel te maken hebben met de bevolkingssamenstelling als met de verdichting en complexiteit van beleidsproblematieken, zouden deze trends zich bij uitstek voordoen in stedelijke contexten. Dat spoort met het aanvoelen, evenmin systematisch onderzocht, dat politieke partijen en het klassieke maatschappelijk middenveld het vooral in de stedelijke contexten moeilijker hebben om hun intermediërende rol te behouden. Veel onderzoek over ‘bestuurlijke vernieuwing’ situeert zich dan ook in stedelijke contexten (zie hierboven). Dat verklaart bijvoorbeeld de grote aandacht voor wijkwerking, ook in Vlaanderen (zie Tops cs, 2002; De Rynck en Tops, 2006). De toestand van de lokale stedelijke democratie wordt dan meestal gevat in een ‘hybride’ vorm met kenmerken van representatieve en deliberatieve of participatieve democratie. De beleidsvoering zou ten gevolge van deze factoren noodzakelijkerwijze meer in netwerkvorm moeten plaatsgrijpen: de evolutie naar ‘governance’ vat dat in een veelgebruikt containerbegrip (onder andere Rhodes, 1996). Vormen van zelfsturing, marktsturing en netwerksturing zouden klassieke vormen van ‘hiërarchische’ sturing vervangen, minstens in belangrijke mate uitdagen of complementair moeten worden gebruikt, vandaar de notie ‘hybride democratie’. Op dit punt moet terzijde worden opgemerkt dat onze Vlaamse/Belgische samenleving al een rijke traditie van maatschappelijke zelfsturing en netwerksturing heeft. We komen uit tijdsperiodes waarbij een vrij afstandelijke overheid de maatschappelijke krachten grote vrijheid liet om zichzelf te organiseren en waarbij de overheid sterk verweven was met deze krachten.

augustus ’06


Deel III

171


Alhoewel het nu nog maar weinig pas geeft ‘hiërarchische sturing’ te verdedigen, klinkt toch de roep om het herstel van het ‘primaat van de politiek’ en rust een sterke druk op het politieke systeem om snel resultaten te realiseren. Het zou dus kunnen dat participatieve praktijken deze druk ondervinden en dat de beweging gaat in de richting van ‘meer hiërarchie’, althans wat de ambities betreft. Het is best mogelijk dat de maatschappelijke context om een bepaalde manier van besturen vraagt die geenszins overeenkomt met de manier waarop het politieke apparaat het eigen functioneren bekijkt. Het kan dat het politiekbestuurlijke apparaat ondertussen omwille van een eigen dynamiek en eigen wetmatigheden meer naar binnen plooit (zoveel mogelijk zelf doen, de ratio van het bestuur laten domineren, ook in het opzetten van schijnbaar interactief lijkende processen) (De Rynck en Tops, 2006). Onvermijdelijk komen we hiermee ook op ideologische discussiepunten die ten gronde te maken hebben met de manier waarop een samenleving functioneert en met de rol die burgers daarin vervullen. Van Gunsteren (1992) heeft het over een conformistische, liberale, republikeinse en radicaal-democratische vorm van burgerschap. In meer toegepaste studies zijn verschillende types burgers onderscheiden: de bedrijvige, de berustende en de bedreigde burgers (Van den Brink, 2002). De kleur van deze connotaties hangt dus ook samen met het gehanteerde perspectief op democratie en burgerschap. Hier komt het belang van het onderzoek van percepties boven. Zeker in de Vlaamse context is het – bij ontstentenis aan voldoende wetenschappelijk onderzoek – niet gemakkelijk zicht te krijgen op de daadwerkelijke verspreiding en effecten van de hierboven beschreven evoluties. Dat verwijst meteen ook naar het cruciale (beleids)belang van dit onderzoek. Een belangrijke bedenking sluit daarbij aan. Zij houdt verband met de rol die sleutelactoren (politieke partijen, politici, ambtenaren,…) spelen bij het opvangen, interpreteren en reageren van en op signalen dat de lokale democratie in een deliberatieve richting zou moeten evolueren. Mogelijk even belangrijk als het daadwerkelijk voorkomen van de bovenbeschreven tendensen is de onderkenning ervan door deze sleutelactoren en de bereidheid om het eigen handelen erdoor te laten bepalen. Het dalen van de opkomst bij verkiezingen, verminderde niveaus van vertrouwen in de politieke instellingen of dalende lidmaatschapscijfers voor politieke partijen (dat alles vooral in steden) worden dan gezien als een uiting van de (voor de representatieve democratie overigens onvermijdelijke) kloof tussen burger en politiek (Steyvers, Pilet, Reynaert en Delwit, 2006). Politieke elites reageren als één van de sleutelactoren vaak met institutionele hervormingen die de maatschappelijke veranderingen ‘terug’ in de richting van de politiek willen kanaliseren. De uitbreiding van ICT, het invoeren van interactieve beleidsvoering of een verruimd gebruik van referenda kunnen als voorbeeld voor een nauwere betrokkenheid bij de inputzijde van de lokale democratie worden aangehaald. Tegelijkertijd geeft men ook meer aandacht aan performance-indicatoren en tevredenheidsonderzoeken die de burger in zijn rol als klant en consument van de lokale dienstverlening aanspreken (Denters en Rose, 2005). Dit onderzoek kan helpen om de reactie van de Vlaamse lokale politieke elites op de beschreven evoluties wetenschappelijk te onderbouwen. Als het model van de hierboven geschetste veranderingen ‘juist’ is, zou daar empirisch één en ander op lokaal niveau van moeten vaststelbaar zijn, zowel intern als extern. Men zou bijvoorbeeld in de externe verhoudingen kunnen verwachten dat: • Stadsbesturen andere modellen van kennisgaring en kennismanagement opbouwen om meer zicht te krijgen op een complexere maatschappelijke omgeving. Dat zou dus betekenen dat ze niet meer alleen of helemaal niet meer vertrouwen op vertrouwde vormen van kennisgaring, bijvoorbeeld via adviesraden die steunen op vertrouwde belangengroepen maar dat ze bijvoorbeeld meer gaan werken met stuurgroepen van deskundigen, task forces, commissies van ervaringsdeskundigen, surveys en enquetes,… In de fase van de beleidsvoorbereiding zouden we dus andere praktijken moeten zien;

augustus ’06


Deel III

172


•

•

Stadsbesturen niet zozeer uit eigen keuze maar uit nood of dwang wel moeten meegaan in beleidsprocessen en verhoudingen die een meer interactief karakter krijgen, omdat bijvoorbeeld maatschappelijke krachten zich autonomer opstellen, niet meer tevreden zijn met een passieve rol, niet meer via klassieke zuilen of corporatistische groepen te organiseren, cq te mobiliseren zijn. In de fase van de beleidsprocessen zouden we dan andere praktijken moeten zien; Stadsbesturen in een spagaat terechtkomen. Door de ‘vermaatschappelijking’ en informalisering van allerlei mechanismen migreert participatie gedeeltelijk uit de politiek. Tegelijk grijpt de politiek snel naar een vertrouwd instrumentarium dat erop gericht is de ontstane initiatieven in te kapselen in de politiek-institutionele cocon. Die spagaat zou een gevoel van stuurloosheid en politieke machteloosheid kunnen versterken in hoofde van beide ‘betrokken partijen’.

Op het vlak van de interne verhoudingen zou dit kunnen betekenen dat de relaties tussen raadsleden, schepenen, burgemeester, en ambtenaren evenzeer verschuiven. De vraag is dan in welke zin en in welke richting. De rol van politieke partijen lijkt hierbij cruciaal. In een model waarbij zij het alfa en het omega van het beleidssysteem zijn (leveren van input, centraal staan in throughput, instaan voor output en voor feedback), lijken deze verhoudingen anders in een model waarin het draagvlak, het lidmaatschap en het vertrouwen in partijen problematisch lijkt te zijn. In meer open systemen lijken politieke partijen (steeds minder ?) de rol van sluiswachters en agendavormers te spelen. Partijen lijken steeds meer kiesverenigingen te worden, mede onder invloed van tendensen als de mediatisering en de politieke concurrentie in het centrum van het politieke landschap (Stouthuysen, 2002). Dan rijzen belangrijke vragen: waar halen de zogenaamde uitvoerende maar in feite dus de beleidsvormende politici dan hun informatie vandaan, op welke kennis steunen zij, ingebed in welk type van netwerken om hun beleid op te bouwen, wat is daarbij hun plaats en rol in meer interactieve processen (processen met een zekere duur, rond complexe problematieken of ‘wicked issues’)? Dit alles zou ook kunnen betekenen dat ambtenaren in instellingen, in diensten, in verzelfstandigde bedrijven maar ook nieuwe types van leidinggevenden voor uitvoerende politici belangrijker worden (dan politieke partijen?) omwille van hun kennis van de samenleving, de rol die zij spelen in de netwerken (vb. op het vlak van cultuur, op het vlak van milieu,…). Daardoor zouden relaties op het niveau van de ‘uitvoerende’ macht nog intenser worden en dat lijkt niet zonder gevolgen te zijn voor de gemeenteraden. Het is overigens net omwille van dit spanningsveld dat in Nederland de radikaal lijkende beslissing is genomen om het gemeentestelsel te ‘dualiseren’ (zie Dualisme en Lokale Democratie, reeks evaluatierapporten). In dat stelsel wordt van een meer autonome gemeenteraad verwacht dat die weer/meer centraal zou staan in haar ‘volksvertegenwoordigende’ rol. Dat dit stelsel juist daarom wordt ingevoerd, wijst in elk geval op een probleemaanvoelen over de positie van partijen en verkozen raadsleden in de samenleving. Het is dan minstens interessant in Vlaanderen na te gaan of dit probleemaanvoelen eventueel ook aanwezig is. Vandaar, nogmaals, het belang van het onderzoek van de percepties. AANPAK VAN HET ONDERZOEK EN METHODOLOGIE Binnen dit onderzoeksproject hanteren we verschillende methodes: om ons verder te verdiepen starten we met een uitgebreide literatuurstudie, om de theoretische basis verder te ontwikkelen doen we beroep op technieken van kwalitatief theorievormend onderzoek (‘grounded theorie’), om bepaalde theoretische hypothesen te verifiëren organiseren we een kwantitatieve survey. Bij aanvang van het project zullen we de (internationale) vakliteratuur over ‘local deliberative governance’ grondig bestuderen (zie hierboven). Welke democratiemodellen en opvattingen over burgerschap zitten in deze literatuur vervat, op welke empirie steunt deze literatuur, hoe schat deze literatuur de impact in op positie van partijen, rollen van politici en

augustus ’06


Deel III

173


verhoudingen met ambtenaren, welke criteria gebruikt men om ‘participatieve praktijken’ te detecteren ? In een tweede onderzoeksluik zullen we trachten inzichten over burgerschap en betrokkenheid te ontwikkelen op basis van een grondige screening van praktijken in drie Vlaamse centrumsteden (in-depth case analyses). Hierbij vertrekken we van de gefundeerde theoriebenadering waarbij verschillende soorten van data worden gebruikt en de theorievorming wordt gestuurd door observaties en nieuwe vaststellingen (Cf. Grounded Theory, Glaser and Strauss, 1999; Strauss and Corbin, 1997). Het is dus niet onze bedoeling om enkel bestaande theorieën te falsifiëren, maar ook er daadwerkelijk nieuwe te ontwikkelen. Door gebruik te maken van Grounded Theory krijgen inzichten en vastgestelde fenomenen verschillende lagen van interpretaties, waardoor de onderzoeksvragen en veronderstellingen in de loop van het onderzoek steeds verder verfijnd kunnen worden. Gegevensverzameling en analyse zullen elkaar binnen dit onderzoeksluik cyclisch-interactief afwisselen. De keuze van de drie centrumsteden zal gebeuren op basis van een profielvergelijking (voldoende diversiteit). In deze steden opteren we voor verschillende onderzoekstrajecten, die we zullen afbakenen op basis van drie criteria: (1) Wijken Grondig onderzoek in een beperkt aantal wijken van de geselecteerde steden moet ons een diepgaand beeld verschaffen van de verschillende vormen en varianten van burgerschap in elke geselecteerde wijk. Zoals in de probleemstelling beschreven wensen we ons dus niet te beperken tot deelname aan de ‘klassieke’ inspraakmogelijkheden, maar gaan we ook op zoek naar allerlei vormen van zelforganisatie in vormen van het klassieke of het nieuw maatschappelijk middenveld. Daartoe zullen we naast het raadplegen van allerhande geschreven bronnen (onderzoeksrapporten, nota’s betreffende wijkwerking, websites, tijdschriften,…) ook informatie opvragen bij sleutelfiguren uit deze wijken (vb. vertegenwoordigers van buurtraden, scholen en kinderdagverblijven, seniorenwerking, allochtone organisaties, jeugdverenigingen, speelstraten,…). Dit zal gebeuren via interviews en/of focusgroepen. Indien mogelijk koppelen we hieraan participerende observaties in enkele wijkprojecten of -processen. (2) Beleidsvelden Eenzelfde soort analyse zoals hierboven beschreven doen we eveneens in enkele beleidsdomeinen of sectoren in deze drie steden. We kiezen ervoor om het onderzoek te spreiden over een viertal types van beleidsvelden. De keuze kan gebeuren in overleg met de opdrachthouders (i.c. Vlaamse overheid en in overleg met de stadsbesturen). Momenteel denken we aan volgende beleidsdomeinen: het cultuurbeleid (cf. traject van CultuurLokaal), het domein welzijnszorg (cf. traject van Lokaal Sociaal Beleid), het milieubeleid en het socio-economische beleid. Deze beleidsvelden hebben een verschillende historiek en steunen op verschillende soorten verhoudingen tussen bestuur, middenveld en burgers. Het zijn ook stuk voor stuk beleidsdomeinen die steeds weer geciteerd worden als typische beleidsvelden waarop zich ‘governance’-achtige verschuivingen zouden voordoen. Alvorens per domein een in-depth analyse te starten, zullen we ons inwerken in de eigen beleidsproblematiek, de uiteenlopende historische beleidscontext en de institutionele verhoudingen binnen elk domein. Naast het raadplegen van beleidsnota’s en rapporten, plannen we ook hier interviews met sleutelfiguren per domein en per stad (i.e. vertegenwoordigers van het middenveld).

augustus ’06


Deel III

174


(3) Stadsprojecten Daarnaast willen we in de drie steden een beperkte selectie van stadsprojecten onderzoeken: het gaat om omvangrijke fysiek-ruimtelijke ingrepen waarbij verschillende beleidsvelden samenkomen (huisvesting, ruimtelijke ordening, openbare ruimte, economie, cultuur,…). Het gaat om projecten die niet ‘sectorgebonden’ zijn en met procesmatige kenmerken die zich over een zekere tijdsduur uitstrekken. Dat maakt het mogelijk om vormen van betrokkenheid en interactie enerzijds te beschrijven en te reconstrueren, anderzijds te evalueren door gesprekken met betrokkenen bij deze processen. Met deze selectie van wijken, beleidsvelden en stadsprojecten denken we een goed staal van gemixte beleidsproblematieken te overzien met voldoende variatie naar schaal (van wijk tot stad), aard van maatschappelijk middenveld (verschillend per beleidsdomein), aard van beleidsvelden en geïntegreerde projecten (Boudry cs, 2006). Indien mogelijk ontwikkelen we op basis van dit onderzoeksluik een eerste categorisatiesysteem om (bestaande) participatie-initiatieven en vormen van burgerschap in te delen op basis van een aantal nader te bepalen dimensies (vb. stadsgebonden versus wijkgebonden thema’s, betrekking hebbend op één versus meerdere domeinen, initiatief vanuit het bestuur versus vanuit de burger, kenmerken van wijken, kenmerken van beleidsvelden, kenmerken van projecten,…). In een derde onderzoeksluik peilen we naar de opvattingen en praktijken inzake bewonersparticipatie en burgerschap bij lokale actoren. In eerste instantie voeren we een kwalitatief onderzoek (Glaser and Strauss, 1999; Strauss and Corbin, 1997; Miles and Huberman; 1994; Maso en Smaling, 1998) uit in de drie geselecteerde steden. Per stad interviewen we 10 à 20 lokale bestuurders (waaronder vertegenwoordigers van het college van burgemeester en schepenen, gemeenteraadsleden, de stadssecretaris, leden van het managementteam, ambtenaren, vertegenwoordigers van lokale politieke partijen), alsook een 10-tal vertegenwoordigers van nieuwe sociale bewegingen, middenveld, single-issue bewegingen,... Op die manier willen we niet enkel bestaande praktijken duiden en evalueren, maar ook opvattingen van lokale bestuurders confronteren met praktijken in bepaalde wijken, beleidsvelden en stadsprojecten. In tweede instantie organiseren we een ruim kwantitatief onderzoek in de 13 Vlaamse centrumsteden. In elke stad zal aan gemeenteraadsleden, topambtenaren en enkele vertegenwoordigers van het middenkader (i.e. diegenen die participatietrajecten opzetten en regisseren) worden gevraagd een enquête in te vullen. De vragenlijst zal gebaseerd zijn op onderzoek en hypothesen afkomstig uit vorige onderzoeksluiken. Om praktische redenen (vb. vermijden van overbevraging van lokale besturen, kostenbesparing, kwaliteitsbewaking) wordt getracht deze bevraging af te stemmen (eventueel te integreren) met surveys die andere A-projecten plannen. Ook zullen we een representatief staal van vertegenwoordigers van nieuwe sociale bewegingen, middenveld, single-issue bewegingen, etc. bevragen. 7.11.5. Valorisatie We onderscheiden outputs op het vlak van de wetenschappelijke valorisatie en op het vlak van de beleidsrelevante valorisatie. Wetenschappelijke valorisatie • Papers over de institutionele kenmerken van de ‘deliberative governance’ in de Vlaamse bestuurlijke, politieke en maatschappelijke context • Methodologische paper over het meten van attitudes over en het bevragen van participatieve praktijken via surveys en interviews met sleutelfiguren

augustus ’06


Deel III

175


• • • •

Rapport over modellen van stedelijke participatieve democratie op wijkniveau, in beleidsdomeinen en rond grote stadsprojecten Netwerk van academische buitenlandse experten voor de follow-up en de feedback van het project (via correspondentie en twee seminaries tijdens de looptijd van het project) Vernieuwing van het onderwijscurriculum van de partners van het steunpunt (inzake relatie burger-bestuur, participatief beleid) Het onderzoeksproject moet leiden tot een doctoraat.

Beleidsrelevante valorisatie • Monografie van drie steden bekeken vanuit de participatieve praktijken (in wijken, beleidsdomeinen en stadsprojecten) • Databank met beschrijving van participatieve praktijken in de 13 centrumsteden, opgelijst volgens een gesystematiseerde fiche (met basiskenmerken), in samenwerking met VVSG (eventueel: Kenniscentrum Vlaamse Steden) • Seminaries over modellen van stedelijke participatieve democratie (ism VVSG, eventueel Kenniscentrum Vlaamse Steden) voor een breed publiek (ook sleutelfiguren uit het maatschappelijk middenveld) • Model van survey en interviewschema’s over participatieve democratie, bruikbaar voor longitudinaal onderzoek • Gepopulariseerde publicatie (samen met VVSG) over participatieve praktijken in steden: betekenis, effect, relatie met het bestuur, handreikingen voor stadsbesturen • Adviezen voor de uitwerking van het Gemeentedecreet inzake burgerparticipatie, participatieve beleidsvoering, verhouding politici-ambtenaren in de verhouding met burgers. 7.11.6. Tijdstabel Onderzoeksfasen

2007 1-6

2007 7-12

2008 13-18

2008 19-24

2009 25-30

2009 31-36

2010 37-42

2010 43-48

2011 49-54

2011 55-60

FASE 1: Literatuurstudie FASE 2: Screening praktijken in 3 steden Voorbereiding casestudie (selectie cases, contacten) Gegevensverzameling en analyse (cyclisch-interactief) Rapportering resultaten FASE 3a: Kwalitatief onderzoek mbt opvattingen Voorbereiding veldwerk (selectie, contact, open vragenlijst) Veldwerk in 3 steden (diepte-interviews) Analyse, synthese en rapportering resultaten FASE 3b: Kwantitatief onderzoek in 13 steden Voorbereiding survey (methode, selectie, gesloten vragenlijst) Afname enquête (verzenden, opvolgen, respons,…) Analyse, synthese en rapportering resultaten FASE 4: Synthese en rapportering Valorisatie

augustus ’06


Deel III

176


7.11.7. Uitvoerders Hogeschool Gent, Universiteit Gent en Universiteit Hasselt Coördinatie: Prof. dr. Filip De Rynck (Hogeschool Gent) Prof. dr. Herwig Reynaert en dr. Kristof Steyvers (Universiteit Gent) Mede-promotor: Prof. dr. Johan Ackaert (Universiteit Hasselt) Uitvoering: N.N. (1 VTE, 2007-2011) 7.11.8. Beperkte bibliografie Beck, U., (1992), Risk Society. Towards a New Mondernity, Sage: Londen Beetham, D., (1996) Theorising Democracy and Local Government. In King, D., Stoker, G., (eds.), Rethinking Local Democracy. Palgrave, Houndmills, 28-49. Boudry, L ea (2006), Inzet, Opzet, Voorzet. Stadsprojecten in Vlaanderen, Garant Clarke, P., (1996), The concept of representation. In: Clarke, P., Foweraker, J., (eds.), Encyclopedia of Democratic Thought. Routledge, London, 598-607 Daemen, H., Schaap, L., (2000) Reflections. In Daemen, H., Schaap, L., (eds.), Citizen and City. Developments in Fifteen Local Democracies in Europe. Eburon, Delft, 167-186. Dearlove, J., (1973) The Politics of Policy in Local Government. Cambridge University Press, Cambridge. Dekker, P., Hooghe, M., (2003) De burger-nachtwaker. Naar een informalisering van de politieke participatie van de Nederlandse en de Vlaamse bevolking. Sociologische Gids 50.2, 156-181. Delli Carpini, M., Cook, F., Jacobs, L., (2004) Public Deliberation, Discursive Participation, and Citizen Engagement: A Review of the Empirical Literature. In Annual Review of Political Science 7, 315344. Denters, B., Rose, L., (2005) Towards Local Governance? In Denters, B., Rose, L., (eds.), Comparing Local Governance. Trends and Developments. Palgrave MacMillan, Houndmills, 246-262. De Rynck, F., en P. Tops (2006), Leren van en over Steden. Rapport van de visitatiecommissie Stedenfonds 2005, Brussel Diels, D., (1996), Ondergesneeuwde sporen. Een andere visie op arbeid en burgerschap, Acco: Leuven Elchardus, M. L. Huyse en M. Hooghe (2000), Het maatschappelijk middenveld in Vlaanderen, VUBPress Edelenbos, J., Monnikhof, R., (1998) Naar een hybride democratie? Spanningen tussen interactieve beleidsvorming en het vertegenwoordigende stelsel. In Edelenbos, J. Monnikhof R., (reds.), Spanning in interactie. Een analyse van interactief beleid in lokale democratie. Instituut voor Publiek en Politiek, Amsterdam, 11-48. Elster, J., (1988) (ed.), Deliberative Democracy. Oxford University Press, Oxford. Hansen, K., (2001), Local Councillors: Between Local ‘Government’ and Local ‘Governance’, Public Administration 79/1, 105-123. Haus, M., Sweeting, D., (2006) Mayors, Citizens and Local Democracy. In Bäck, H., Heinelt, H., Magnier, A., The European Mayor. Political Leaders in the Changing Context of Local Democracy. VS Verlag Für Sozialwissenschaften. Wiesbaden, 151-176 Hooghe, M., (2003), Sociaal kapitaal in Vlaanderen. Verenigingen en democratische politieke cultuur, Amsterdam University Press Inglehart, R., (1997) Modernization and Postmodernization: Cultural, Economic and Political Change in 43 Societies. Princeton University Press, Princeton. John, P., (2001) Local Governance in Western Europe. Sage Publications, London. Jolles, M., (1974), De poreuze democratie. Een sociologisch onderzoek naar het inspraakverschijnsel, Samsom Kiser, L., Ostrom, E., (2000) The three worlds of action: a metatheoretical synthesis of institutional approaches. In McGinnes, M., (ed.) Polycentric games and institutions. Michegan University Press, Michigan, 56-88. Korsten, A., (1979), Het spraakmakende bestuur. Een studie naar effecten van participatie in relatie tot democratiemodellen en sociale ongelijkheid, VUGA Lupia, A., Matsusaka, J., (2004) Direct Democracy: New Approaches to Old Questions. In Annual Review of Political Science 7, 463-482.

augustus ’06


Deel III

177


Lowndes, V., (1996) Citizenship and Urban Politics. In Judge, D., Stoker, G., Wolman, H., (eds.) Theories of Urban Politics. Sage, London, 160-180. Mouritzen, P., Svara, J., (2001) Leadership at the Apex. Politicians and Administrators in Western Local Governments. Pittsburgh University Press, Pittsburgh. Norris, P., (1999) (ed.), Critical Citizens. Oxford University Press, Oxford. Peters, G., (2001), The politics of bureaucracy, London-Routledge Putnam, R., (1993), Making Democracy Work. Civic Traditions in Modern Italy, Princeton, Princeton University Press Putnam, R., (2000), Bowling Alone. New York, Simon & Schuster Rhodes, R.A.W., (1996) The New Governance: Governing without Government. Political Studies, XLIV, 652-667. Rosenthal, U ea (2001), Openbaar bestuur. Beleid, Organisatie en Politiek, Samsom Tjeenk Willink Sharpe, L., (1970) Theories and Values of Local Government. In Political Studies 18.2, 153-174. Stedelijk InnovatieProgramma (STIP) (2005), Stedelijk burgerschap. Stedelijke ontwikkeling als coproductie, Den Haag: Kenniscentrum Grote Steden Stouthuysen, P., (2002) Waarom burgers niet meer meedoen. De crisis van de democratie in perspectief gezet. In Hubeau, B., Elst, M., (reds.), Democratie in ademnood. Over legitimiteit, legitimatie en verfijning van de democratie. Die Keure, Brugge, 7-17. Steyvers, K., Pilet, J.-B., Reynaert, H., Delwit, P., (2006) Contracting Politics Out or Bringing Citizens Back in? In: Delwit, P., Pilet, J.-B., Reynaert, H., Steyvers, K., Assessing Participatory and Direct Democracy at the Local Level in Europe. Vanden Broele, Brugge (forthcoming). Topf, R., (1995) Beyond Electoral Participation. In Fuchs, D., Klingenmann, H.-D., (eds.), Citizen and the State. Oxford University Press, Oxford, 51-97. Tops, P., ea (2002), Stadsbespiegelingen A en B. Ervaringen en observaties uit het stedennetwerk, KUBrabant Van den Brink, G., (2002), Mondiger of moeilijker? Een studie naar de politieke habitus van de hedendaagse burgers, WRR, Voorstudies en achtergronden Van Gunsteren, H., (1992), Eigentijds burgerschap, Den Haag: SDU Uitgevers Vernieuwingsimpuls Dualisme en Lokale Democratie, jaarberichten van de Begeleidingscommissie VernieuwingsImpuls Dualisme en Lokale Democratie Relevante literatuur m.b.t. methodiek: Glaser, B.G., Strauss, A., (1999), The Discovery of Grounded Theory: Strategies for Qualitative Research, New York: Aldine De Gruyter Maso, I. en Smaling, A., Kwalitatief onderzoek: praktijk en theorie, Boom: Meppel, 1998 Miles, M. and Huberman, M., Qualitative Data Analysis: an expanded Sourcebook, London: Sage Publications, 1994 Strauss, A., Corbin, J., (Ed.), Basics of Qualitative Research. Techniques and Procedures for Developing Grounded Theory, London: Sage Publications, 1998 Strauss, A., Corbin, J. (Ed.), Grounded Theory in Practice. London, Sage Publications, 1997 Wester, F. (Red.), Rapporteren over Kwalitatief Onderzoek, Utrecht: Lemma, 2003

augustus ’06


Deel III

178


7.12. Interactief beleid van de Vlaamse Overheid: optimalisering participatie aan verschillende types van interactief beleid (K.U.Leuven)

van

7.12.1. Probleemstelling De Vlaamse Overheid heeft een sterk uitgebouwde traditie op vlak van interactief beleid. Via heel wat structuren & procedures kunnen burgers en belangengroepen zich uitspreken over het ontwikkelde beleid (=consultatie) of mogen ze actief meedenken over te ontwikkelen beleid (=co-productie). De voorbije jaren werd door de Vlaamse Regering reeds grondig gesleuteld aan dat palet aan participatiemogelijkheden. Ze had daarbij vooral oog voor het stelsel aan adviesraden. Omdat de Regering in haar regeerakkoord aangaf te willen blijven streven naar een ‘open overheid’ die op een volwaardige wijze in dialoog treedt met burgers en bedrijven, valt het te verwachten dat er op dit vlak nieuwe initiatieven zullen volgen. Met dit project willen we op deze intenties optimaal inspelen. Een blik op de bestuurlijke praktijk leert ons bovendien dat er op het terrein heel wat aan het bewegen is qua interactief beleid. Via discussienota’s, fietstochten, tentoonstellingen, open debatavonden, focusgroepen, plenaire vergaderingen, integrale planprocessen, … probeert men om allerhande visies, plannen en voorstellen gezamenlijk uit te werken of te laten bespreken. Ontwikkelingen die er niet alleen op wijzen dat administraties het belangrijk vinden om (meer) externe input voor/feedback op hun voorstellen te krijgen, maar ook dat er nieuwe noden (erkend) zijn waarop de bestaande36 participatiekanalen geen antwoord bieden. Daarbij valt te denken aan het feit dat bepaalde groepen of individuen moeilijk of amper bereikt worden, dat de legitimiteit van maatschappelijke vertegenwoordigers in adviesraden afkalft, dat de bestaande participatieprocedures tijdrovend en/of te duur zijn, dat ze wel verzet & protest, maar niet altijd zinvolle input opleveren, … . In feite doen er zich in de praktijk een aantal paradoxen en tegengestelde bewegingen voor: Enerzijds stellen sommige burgers en belangengroepen zich steeds kordater en beter geïnformeerd op, anderzijds zijn er ook een aantal moeilijk bereikbare groepen (onder andere laaggeschoolden, kansarmen en anderstaligen) die uit de boot (blijven) vallen. Overheden lijken steeds meer naar steun, draagvlak en legitimiteit te zoeken, maar stoten daarbij steeds vaker op gegroepeerde weerstand of op tegengestelde belangen en aanspraken. Sommige administraties gaan actief en overtuigd op zoek naar nieuwe methoden en technieken, terwijl anderen enkel de voorgeschreven procedures volgen omdat het moet. Bij dit alles worden vaak parallel aan de bestaande consultatieprocedures nieuwe participatiekanalen ingesteld, soms op tijdelijke en projectmatige basis. Maar die nieuwe kanalen verhouden zich vaak moeilijk ten opzichte van de ‘klassieke’ kanalen. Een overheid die de maatschappelijke beleidsbetrokkenheid wil waarderen en stimuleren, maar die tegelijk goed bestuur hoog in haar vaandel draagt, mag niet blind zijn voor deze actuele noden en problemen. Ze moet zowel de effectiviteit, als de efficiëntie van de bestaande structuren en procedures in vraag durven stellen. Maar een actieve overheid die openheid nastreeft, kan ook meer doen. Omdat zowat alle overheidsinstanties apart op zoek gaan naar mogelijke antwoorden op deze noden, ligt er ook een opportuniteit op vlak van coördinatie, kennisdeling en ondersteuning van die inspanningen. Alleen al over de vernieuwde relatie tussen de strategische adviesraden en de ministeries kan een dergelijke ervaringsuitwisseling zinvol zijn. Het lijkt ons echter meer van belang om innoverende participatiepraktijken en inspraaktechnieken te stimuleren, niet alleen om de participatiegedachte nieuw leven in te blazen, maar ook om het imago van de Vlaamse Overheid te verbeteren. Moderne overheden werken immers niet alleen klantgericht in de uitvoeringsfase, ze trachten hun stakeholders ook zinvol bij belangrijke beleidsvoorberei36

Zoals openbaar onderzoek, informatie-avonden, hoorzittingen, adviesraden, … .

augustus ’06


Deel III

179


dende keuzes te betrekken. Dergelijke inspanningen verhogen de legitimiteit van het overheidsoptreden en dragen bij tot meer vertrouwen van de burger in zijn/haar instellingen. Dit onderzoeksproject wil de noden en problemen van de bestaande participatiekanalen grondig bestuderen en wil vernieuwende participatieprojecten en hun uitdagingen onder de aandacht brengen, zodat kennis en inzichten gedeeld kunnen worden in de Vlaamse Overheid. We willen daarbij bijzondere aandacht besteden aan het zinvol en goed opzetten van participatie- en inspraakprojecten. De Vlaamse Overheid wil meer dialoog en meer openheid, maar deze praktijken mogen een goed en behoorlijk bestuur niet in de weg staan. Met dit onderzoeksproject willen we deze ambitie optimaal ondersteunen. 7.12.2. Wetenschappelijke state of the art Over burgerparticipatie en het betrekken van maatschappelijke actoren bij het beleid wordt in diverse literatuurstromingen veel geschreven. In de politicologie komen de invloedsstrategieën van maatschappelijke organisaties aan bod. In de politieke economie (Atkinson & Coleman, 1989) tracht men de state-society verhouding te vatten in modellen. In de politieke sociologie staat verzuiling, de organisatie van het middenveld en de participatie van de burger aan dat middenveld centraal. In de bestuurskunde focust men niet alleen op de organisatie van beleidsnetwerken en het sturen & regisseren van beleid in dergelijke netwerken, maar heeft men ook aandacht voor het opzetten van interactieve beleidsvormingsprocessen. Vooral in Nederland is die laatste literatuurstroming goed ontwikkeld (Pröpper & Steenbeek, Edelenbos, …). ‘Interactief beleid’ is er het laatste decennium een hype geworden die ook druk bestudeerd is geweest, al kent de literatuur wel enige zwaktes. Zo is ze vooreerst erg normatief van aard. Interactiviteit wordt zonder meer als na te streven ‘goed’ beschouwd. Klassieke ‘inspraakprocessen’ (bijvoorbeeld via openbaar onderzoek) worden steevast als ‘slecht’ beoordeeld. Ten tweede maakt ze weinig onderscheid tussen de participatie van burgers en maatschappelijke groeperingen. Ten derde wordt veel aandacht besteed aan het succesvol opzetten van interactieve processen (en is ze dus erg prescriptief), maar worden tal van relevante (f)actoren veronachtzaamd. Te denken valt aan het garanderen van voldoende rechtszekerheid, aan het afstemmen van participatieprocessen op interbestuurlijk en administratieoverschrijdend overleg, aan het combineren van burgerparticipatie met vooroverleg met belangengroepen, … . Bovendien verschilt het Nederlandse staatsbestel op enkele punten (grotere afstand tussen state en society, geen ministeriële kabinetten, …) van het Vlaamse overheidslandschap. Ten vierde worden dergelijke processen in de literatuur iets te veel vanuit het standpunt van de overheid bekeken. Bij de motieven en strategieën van burgers en belangengroepen om te participeren wordt zelden stilgestaan. Hetzelfde geldt eigenlijk voor hun mening en tevredenheid over het opgezette participatieproces. Een beter inzicht in die motieven, strategieën en meningen zou nochtans heel wat nuttige informatie opleveren om inspraak- en participatieprocessen te verbeteren. Ten slotte zijn er in de literatuur weinig cross-sectorale analyses aanwezig die oog hebben voor de specificiteit van de beleidssector of de voorliggende maatregel. Nochtans zijn heel wat theoretici (Lowi, 1972; Wilson, 1980; Velthut, 2003) van mening dat juist de aard van de beleidsissues de participatie en de opstelling van maatschappelijke actoren bepaalt. Distributieve, redistributieve, regulatieve en principiële beleidskwesties resulteren immers vermoedelijk elk in andere participatiepatronen. De marges om constructief van gedachten te wisselen fluctueert alleszins in belangrijke mate naargelang de kosten en baten van een maatregel breed of eng verdeeld zijn over de bevolking. Om het succes van inspraak- en participatietrajecten te kunnen bepalen, dienen onderzoekers en beleidsmakers dus veel meer stil

augustus ’06


Deel III

180


te staan bij de kenmerken van het beleidsprobleem en de gevolgen van het beleidsvoorstel. Het spreekt voor zich dat dit onderzoeksproject aan deze zwaktes of onvolkomenheden van de literatuur over ‘interactief beleid’ tegemoet wil komen. Maar bovenal is het van belang om een gedegen Vlaamse literatuur over interactief beleid in Vlaanderen op te bouwen. Het is immers hoog tijd om vanuit wetenschappelijke hoek te reflecteren over de bestuurlijke uitdagingen & vernieuwingen inzake participatie. In tal van Vlaamse beleidsvelden is men druk bezig met het opzetten van innovatieve processen en met het uitwerken van nieuwe visies omtrent participatie. Het is de taak van de bestuurskundige wereld om die inspanningen te bekijken, ze tegen het licht te houden en te wijzen op meerwaarden, valkuilen en implicaties met het oog op een betere beleidsvoering in Vlaanderen. Er is in Vlaanderen nood aan een kritisch, genuanceerd en geïllustreerd Vlaams verhaal over interactief beleid, dit onderzoeksproject wil de drijvende kracht achter dat verhaal zijn. 7.12.3. Fundamentele en toegepaste vraagstelling Grondvraag van dit onderzoeksproject is hoe men op Vlaams niveau burgers en maatschappelijke groepen beter bij de beleidsvorming kan betrekken in het licht van de bestaande noden en uitdagingen: Hoe kunnen we –overtuigd van de meerwaarde van de maatschappelijke dialoog- als overheid zinvolle en efficiënte consultatieprocessen opzetten? Deze basisvraag kan ontleed worden in diverse deelvragen die gegroepeerd kunnen worden in drie clusters: Analyse van de klassieke kanalen: o Welke problemen hebben beleidsmakers met de bestaande kanalen? o Hoe beoordelen de participanten de bestaande kanalen? o Kunnen bestaande participatiemogelijkheden (zoals het openbaar onderzoek, de hoorzittingen, …) meer optimaal benut of anders ingericht worden? o Wat is de toegevoegde waarde van formele inspraak naast interactieve beleidsvorming & rechtsbescherming? o …

Analyse van vernieuwende participatiepraktijken en hun uitdagingen: o o o o o o o o

Hoe kunnen overheidsinstanties via innovatieve projecten alle stakeholders en/of doelgroepen tot participatie aanzetten en moeilijk bereikbare groepen toch bereiken? Wat bepaalt het succes van innovatieve participatieve projecten? Wat brengen ze op naar resultaten, draagvlak en vertrouwen en zijn ze de investering waard? (Hoe) kunnen tegenstrijdige belangen verzoend worden in open planprocessen? Hoe kunnen burgers en maatschappelijke groepen vanuit de diverse beleidsdomeinen geïntegreerd aangesproken worden? … Welke implicaties hebben nieuwe processen en projecten voor de Vlaamse beleidsvoering? Hoe verhouden innovatieve processen zich tot de klassieke kanalen? …

Van meer fundamentele aard zijn volgende vragen: o o o

Waarom participeren burgers/maatschappelijke groepen (niet) aan de ingestelde participatiemogelijkheden? Kunnen er –op basis van motieven, strategieën en socio-demografisch profiel- types van (niet) participanten teruggevonden worden? Bereikt men met alle participatieprojecten dezelfde types of kan men met vernieuwende processen ook nieuwe ‘types’ bereiken?

augustus ’06


Deel III

181


o

o

Welke determinerende impact gaat er van de aard van het beleidsissue uit op het verloop van participatieprocessen en wat valt daaruit te leren voor het design van interactieve processen? …

7.12.4. Onderzoeksontwerp Doelstelling De onderzoekslijn ‘Interactief Beleid’ wil nagaan hoe de Vlaamse Overheid haar consultatiepraktijken kan optimaliseren en diversifiëren. Het wil oog hebben voor nieuwe methoden en uitdagingen, alsook voor het bereiken van zwakkere of moeilijker bereikbare burgers of groepen. Via gericht internationaal-vergelijkend onderzoek, maar vooral via doorgedreven intersectorale analyses van bestaande inspraak- en participatiepraktijken, wil dit onderzoek de Vlaamse Overheidsdiensten wapenen met strategische en innovatieve inzichten omtrent het betrekken van burgers en middenveld bij het beleid. Daarbij staan volgende subdoelstellingen centraal: - Op beschrijvend vlak willen we komen tot een inventaris van de grootste problemen en uitdagingen die Vlaamse beleidsmakers momenteel ondervinden op vlak van participatie. - Op methodologisch vlak willen we komen tot een beter inzicht in die methoden & technieken die de maatschappelijke betrokkenheid bij het beleid kunnen verhogen/verbeteren/nieuw leven inblazen. - Op prescriptief vlak willen we een geïllustreerde handleiding uitwerken om tot de juiste interactieve aanpak te komen. - Op beschrijvend-exploratief vlak willen we bestuderen welke rol en positie politici, kabinetsmedewerkers en ambtenaren kunnen/dienen te vervullen bij het consulteren van belangengroepen en/of burgers. - Op exploratief-verklarend vlak willen we in kaart brengen welke factoren het succes van participatieve projecten verklaren. - Via een vernieuwend exploratief-evaluerend perspectief willen we analyseren hoe belangengroepen, doelgroepen en burgers de consultatie-inspanningen van de Vlaamse Overheid beoordelen? Welke inspanningen zijn ze bereid te leveren? Wat drijft/motiveert burgers om te participeren en waarom participeren anderen niet? - Op fundamenteel/theoretisch vlak willen we de determinerende invloed van het beleidsveld en de voorliggende issues bestuderen op het participatieproces en de gekozen participatiekanalen. Deze theoretische doelstelling werken we hieronder nader uit. Onderzoeksopzet & methodologie Gezien de meerledige doelstelling van deze onderzoekslijn, zal een breed gamma aan onderzoeksmethoden ingezet worden. Figuur 1 geeft het onderzoeksopzet weer.

augustus ’06


Deel III

182


Meervoudige gevalsstudie van inspraak- & participatietrajecten

Literatuuranalyse + praktijkexploratie

Schriftelijk survey-onderzoek Gericht internationaal onderzoek naar meest acute vragen & noden

Figuur 1: Schets van het onderzoeksopzet

Centraal in het onderzoek staat –met het oog op een goed inzicht in de bestuurlijke praktijkde zeer grondige analyse van een aantal concrete inspraak- en participatietrajecten. Daarbij zullen zowel enkele ‘klassieke’, als enkele vernieuwende cases geselecteerd worden. Het is daarbij de bedoeling om deze cases vanuit diverse invalshoeken te bekijken: - Wat zijn de motieven om externe input op te zoeken? - Hoe zet men de processen op? - Wie leidt ze? Welke methoden en technieken kiest men? - Wie bereikt men en wie bereikt men niet? Waarom & hoe participeert men? - Wat levert het op? Zowel inhoudelijk, als qua draagvlak en tevredenheid. - Wat kost het? In middelen, tijdsinvestering en tijdsduur? Voordeel van het bestuderen van het traject is dat kan nagegaan worden welke gevolgen bepaalde keuzes hebben en hoe en in welke mate de participatie van burgers/belangengroepen varieert doorheen het traject. Dat laatste is erg belangrijk. Stellen de participanten zich anders op in open planoverleg vooraleer de beleidsbeslissing is gevallen, dan in openbaar onderzoek nadat de concrete keuze is gemaakt? Zijn het dezelfde mensen die participeren? Op heden kunnen deze relevante vragen niet beantwoord worden. De case-analyses zelf zullen op hun beurt verricht worden via verschillende onderzoeksmethoden. Een belangrijke bron van informatie moet het bijwonen van participatiemomenten37 worden waarbij zowel het opzet van het inspraakproces, als de opstelling van beleidsmakers & participanten zal bekeken worden. Deze observerende methode zal aangevuld worden met voorafgaande en terugkijkende interviews en met het bevragen van de participanten (zowel via focusgroepen, als via korte vragenlijsten). In processen die een vorm van openbaar onderzoek omvatten, zal tevens een inhoudsanalyse gemaakt worden van de formele reacties38 en zal nagegaan worden of diegenen die een bezwaarschrift hebben ingediend, ook eerder in het proces geparticipeerd hebben. Om meer algemene uitspraken te kunnen doen over Vlaamse praktijken, noden en uitdagingen, zal deze case-analyse echter aangevuld/voorafgegaan worden door een schriftelijke bevraging (survey-onderzoek) van twee groepen beleidsmakers. Enerzijds 37

Door het bijwonen van planoverlegvergaderingen, plenaire vergaderingen en informatie-avonden. Hoe kunnen ze getypeerd worden? Verschillende soorten reacties kunnen onderscheiden worden: Kennis/Informatie overdragen – Oplossingen voorstellen – Informatie inwinnen – Klagen – Nimby reactie - …

38

augustus ’06


Deel III

183


zullen de ambtenaren en politici die participatie-trajecten opzetten en regisseren bevraagd worden, anderzijds zullen ook de participanten (onder andere de leden van de adviesraden, maar ook deelnemers aan ad-hoc projecten) aan interactieve processen een vragenlijst toegestuurd krijgen. Op die manier willen we ervaringen uit de Vlaamse Overheid bundelen en deze inzichten ook meenemen in het verder onderzoek. De survey zal deels ook opgezet worden als een soort zelfevaluatie van bestaande praktijken. De meest opvallende noden zullen met bijzondere aandacht bekeken worden in het case-onderzoek en zullen ook het gericht internationaal vergelijkend onderzoek sturen. Theoretisch kader Dit onderzoeksproject schrijft zich in de Nederlandse literatuurstroming rond interactief beleid in met als expliciete doelstelling om die literatuur te verdiepen, te toetsen39 & te verfijnen vanuit de Vlaamse praktijk. Op fundamenteel vlak willen we twee blinde vlekken in de literatuur aanpakken: Vooreerst willen we nader bestuderen hoe de participanten denken over en handelen in participatieprocessen. Dit perspectief werd tot nog toe eigenlijk weinig uitgewerkt in de participatieliteratuur. Het onderzoek wil op dat vlak diverse theoretische inzichten opbouwen rond volgende vragen: Welke classificaties inzake motieven en strategieën kunnen gehanteerd worden om de empirie te beschrijven? Welke factoren bepalen die motieven & strategieën? Kunnen er –onder andere op basis van die motieven- types van participanten onderscheiden worden? Participeren deze types op verschillende wijze aan het beleid? Bestaan er in omgekeerde zin ook types van niet-participanten? Een Nederlandse studie (Inspraakpunt Verkeer & Waterstaat, 2002) onderscheidde ‘wantrouwers’, ‘drukbezetten’, ‘onderzoekers’, ‘onzekeren’ en ‘onverschilligen’ onder de mensen die niet deelnamen aan een in de regio opgezet participatieproces. Kunnen deze types ook in Vlaanderen teruggevonden worden of moet de indeling uitgebreid en/of verfijnd worden? Daarnaast willen we expliciet aandacht besteden aan de aard van het ‘policy issue’ en de implicaties ervan voor het verloop en het opzet van inspraak- en participatietrajecten. De interactieve literatuur staat stil bij een aantal kenmerken van de beleidsproblematiek (omvang, complexiteit, aantal betrokken actoren), maar maakt eigenlijk geen gebruik van de beleidswetenschappelijke inzichten over types van beleidsissues zoals die onder meer door Lowi en Wilson werden uitgewerkt. Deze auteurs staan vooral stil bij de implicaties van de (mogelijke) beleidsoplossingen en bij de mate van spreiding van de te verwachten kosten en baten van het beleid. Wij delen de filosofie40 van deze stroming en zijn van mening dat deze theoretische stroming nader geëxploreerd moet worden om interactieve processen beter te kunnen begrijpen. De academische uitdaging ligt in de integratie van beide theoretische benaderingen. Nemen er -naargelang het achterliggende beleidsissue- andere types van participanten (niet) deel aan een inspraak- en participatieproces? Beide theoretische invalshoeken hebben trouwens ook een grote beleidsrelevante waarde. Weten welk type actoren je voor je hebt en hoe je deze het best moet benaderen om een participatietraject optimaal te laten verlopen is op strategisch vlak uiterst belangrijk om een effectief en efficiënt proces op maat te kunnen opzetten. Zo kan elk type apart aangesproken worden om te participeren of kunnen er voor elk type aparte communicatie- en participatietechnieken opgezet worden. In theorie kan men zich zelfs gaan afvragen of de overheid moeite moet doen om alle types van (niet) participanten te stimuleren tot participatie. 39

Zo willen we bijvoorbeeld nagaan of het inderdaad waar is dat politici en ambtenaren zich in een open dialoog anders moeten opstellen dan in een gesloten proces waarbij de uitgewerkte voorstellen enkel via openbaar onderzoek worden voorgelegd aan de samenleving. 40 Dat ‘policy’ ‘politics’ determineert.

augustus ’06


Deel III

184


Ook kennis hebben van de participatiereacties die een bepaald type van beleidsissue kan veroorzaken, is erg nuttig. Dergelijke inzichten bieden beleidsmakers ex-ante veel meer mogelijkheden om het juiste (meest zinvolle en efficiënte) participatieproces uit te tekenen. 7.12.5. Valorisatie Het onderzoeksproject is uitgetekend vanuit een dubbele ambitie. Enerzijds wil het op beleidsrelevant vlak optimaal inspelen op de actuele noden en uitdagingen inzake participatie, anderzijds wil het op fundamenteel vlak enkele blinde vlekken in de literatuur rond interactief beleid opvullen. Methodologisch is het onderzoek echter zo opgezet dat beide ambities perfect samen gerealiseerd kunnen worden. Het spreekt dan ook voor zich dat de output van dit project op beide domeinen zal liggen. Daarbij kan de beleidsrelevante waarde van het project opgedeeld worden in drie deelclusters. Beleidsgerichte valorisatie

Beleidsrelevante outputs op descriptief vlak -

Beschrijvend rapport inzake actuele noden, problemen, uitdagingen en praktijken inzake inspraak en participatie (op basis van survey-onderzoek). Beschrijvend rapport met analyses van de mening, motieven en strategieën van de participanten (burger en/of belangengroepen) in participatietrajecten (op basis van mondelinge en schriftelijke bevragingen). Terugkoppeling resultaten van de internationale verkenningen. Bedoeling is om deze verkenningen uit te voeren in samenspraak met de opdrachtgever.

Beleidsrelevante outputs op prescriptief vlak Op prescriptief vlak willen we doorheen het project een geïllustreerde handleiding uitwerken om tot de juiste interactieve aanpak te komen. Deze handleiding moet ambtenaren/politici de mogelijkheid bieden om op het juiste moment in het beleidsproces gegeven de doelstellingen, de problematiek en het actorenveld- en op de beste manier (via de juiste methode en technieken) op zoek te gaan naar een inbreng vanuit de samenleving. Bedoeling is ook om stil te staan bij te verwachten reacties van uit het publiek, zoals non-participatie, actief verzet, partijpolitieke beïnvloeding, NIMBY, uiteenlopende participatie-ervaringen en communicatievaardigheden, … .

Beleidsrelevante producten qua ondersteuning en kennisdeling In de probleemstelling gaven we aan dat heel wat instanties elk apart hun palet aan participatiekanalen trachten aan te passen aan nieuwe noden, uitdagingen en ambities. Eén van de grootste meerwaarden van dit project bestaat er in dat het –door zijn intersectorale en interbestuurlijke kijk op het participatieprobleem- die afzonderlijke inspanningen met elkaar in contact kan brengen en kennis- en ervaringsuitwisseling kan stimuleren. Het uitbouwen van een netwerk aan inspraak- en participatieregisseurs, het verspreiden van best practices, het ter beschikking stellen van achtergrondinformatie, het geven van vorming, het organiseren van tussentijdse thematische workshops en het uitbrengen van advies over voorstellen van participatie-projecten zullen hiervan de meest zichtbare valorisatieproducten zijn. De uitbouw van een toegankelijke website & databank met informatie en contactadressen moet dit alles faciliteren, zodat beginnende participatieregisseurs kennis en inzichten kunnen opdoen voor hun eigen praktijk en indien nodig snel de raad kunnen inroepen van collega’s uit andere processen. Wetenschappelijke valorisatie De belangrijkste wetenschappelijke output van dit project zal bestaan uit het afleveren van een doctoraat. Dat is ook de beste garantie voor een structurele verhoging van de bestuurskundige aandacht voor inspraak en participatie. Tussentijds zullen via papers en

augustus ’06


Deel III

185


artikels de specificiteit van de Vlaamse participatiepraktijken op internationaal vlak uitgedragen worden. 7.12.6. Tijdstabel Onderzoeksfasen

2007 1-6

2007 2008 2008 2009 2009 2010 2010 2011 2011 7-12 13-18 19-24 25-30 31-36 37-42 43-48 49-54 55-60

Inwerken in literatuur en praktijk in functie van survey-design & case-selectie Survey-onderzoek naar noden, problemen en uitdagingen van klassieke en nieuwe participatiekanalen Multiple-case analyse van inspraak- en participatietrajecten Analyse non-participatie41 Gerichte kortlopende internationale verkenningen Doctoraatsonderzoek Valorisatie Literatuursynthese voor handleiding Rapport over Vlaamse noden, problemen & uitdagingen Rapport over meningen, motieven & strategieën participanten Beknopte terugkoppelingsnota’s/-presentaties van de internationale verkenningen Multiple case-rapport Publicatie geïllustreerde handleiding Doctoraat Uitbouwen en ondersteunen netwerk rond interactief beleid (o.a. via website & databank)

7.12.7. Uitvoerders K.U.Leuven, Instituut voor de Overheid Coördinatie: Prof. dr. Marleen Brans Uitvoering: N.N. (1 VTE, 2007-2011) 7.12.8. Beperkte bibliografie Atkinson, M. & Coleman, W. (1989). Strong states and weak states: sectoral policy networks in advanced capitalist economies. In British journal of political science, 1989, 19, pp. 46-66. Culver, K. & Howe, P. (2003). Calling all citizens: the challenges of public consultation. Paper presented at the annual conference of the Canadian political science association in Halifax. 23 p. 41

Indien het ambitieuze project te zwaar zou zijn voor één onderzoeker, zou dit interessant deelonderzoek eventueel kunnen ondergebracht worden in een B-project.

augustus ’06


Deel III

186


EDELENBOS, J. & MONNIKHOF, R. (red.), Spanning in interactie. Een analyse van interactief beleid in lokale democratie, Amsterdam, Instituut voor Publiek en Politiek, 1998. Hooghe, M. (2002). Het overlegmodel en politieke besluitvorming. Leefmilieu, 25(5), pp. 138-144. Inspraakpunt Verkeer & Waterstaat (2002). Rapport "Impuls voor Inspraak" deel 1: Kwalitatief onderzoek onder niet-insprekers. KLIJN E. & J. KOPPENJAN, “Tussen representatie en directe democratie. Interactieve besluitvorming en de politiek”, in: Bestuurskunde, 1998 (7), pp. 302-307. KLIJN E. & J. KOPPENJAN, “Tussen representatie en directe democratie. Interactieve besluitvorming en de politiek”, in: Bestuurskunde, 1998 (7), pp. 302-307. Lowi, T.J. (1972). Four Systems of Policy, Politics, and Choice. In Public Administration Review, 32, pp. 298-310. OECD (2004). Open Government. Fostering Dialogue with Civil Society. 216 p. PRÖPPER I. & D. STEENBEEK, De aanpak van interactief beleid: elke situatie is anders, Bussum, Coutinho, 1999. REDIG G., De gemeentelijke jeugdambtenaar als kernactor in een interactief beleid. Mogelijkheden en begrenzingen van ambtelijke ondersteuning van beleidsnetwerken en sociale leerprocessen, Doctoraatsscriptie, Antwerpen, VVJ, 2000. TOPS P. & P. DEPLA (red.), Verhalen over co-productie: de praktijk van politieke en bestuurlijke vernieuwing in Noordbrabantse gemeenten, Tilburg, 1996. Van Waarden, F. (1992). Dimensions and types of policy networks. In European journal of political research, 21, pp. 29-52. Vancoppenolle, D. (2006). De ambtelijke beleidsvormingsrol verkend en getoetst in meervoudig vergelijkend perspectief: Een two-level analyse van de rol van Vlaamse ambtenaren in de Vlaamse beleidsvorming. Leuven: KUL. Proefschrift. 339 p. + bijlagen. Velthut, A. (2003). Interests and patterns of participation: Secondary legislation drafting in Estonia. Paper presented at the 11th NISPACee annual conference ‘Enhancing the capacity to govern. Challenges facing the CEE Countries. Bucharest, Romania, April 10-12, 2003. Wilson, J.Q. (1980). The politics of regulation. New York: Basic Books. 468 p.

augustus ’06


Deel III

187


Hoofdstuk 8 DETAIL B-PROJECTEN 8.1. Best practices inzake fiscal ruling, tax limits en fiscale pacten (Hogeschool Gent) 8.1.1. Probleemstelling In het Regeerakkoord 2004-2009 vermeldde de Vlaamse Regering werk te zullen maken van een Fiscaal Pact. De Vlaamse overheid blijft in de tekst vrij vaag over de gewenste inhoud van het Fiscaal Pact ("afspraken maken over de belastbare materies en de grenzen van tarieven van lokale en provinciale belastingen"), De bedrijfswereld en de gemeenten blijken zich wel een concreet beeld gevormd te hebben over wat de resultaatgebieden van dit Fiscaal Pact zouden kunnen/moeten zijn. VOKA, VBO, UNIZO en FEDIS zijn vragende partij voor een dergelijke afspraak omdat hun leden op het lokale niveau geconfronteerd worden met een veelheid aan bedrijfsgerichte heffingen en van gemeente tot gemeente verschillende belastingreglementen. Zij percipiëren de laatste jaren een duidelijke stijgende fiscale druk. Een bevraging bij de Schepenen van Financiën (Smolders & Goeminne, 2006) wees uit dat ook de gemeenten van oordeel zijn dat zo’n Pact kan leiden tot een meer transparante en een vereenvoudigde lokale fiscaliteit en tot meer rechtszekerheid voor bedrijven. Anderzijds leeft hier duidelijk de vrees dat een dergelijk fiscaal arrangement zal uitmonden in een fundamentele beperking van de lokale fiscale autonomie. De constructie van een Fiscaal Pact is duidelijk een nieuw gegeven voor de Vlaamse voogdij-overheid en de gemeenten dat nog vele vragen oproept. Wat is de kracht van een dergelijke overeenkomst tussen de gemeenten en de voorgdij-overheid? Welke effecten kunnen er van een dergelijk Pact verwacht worden? Hoe doeltreffend zijn dergelijke Fiscale Pacten en op welke wijze kunnen ze worden geïmplementeerd? Wat zijn de succes- en faalfactoren? De bestaande Fiscale Pacten in het buitenland of in andere Gewesten kunnen tot inzichten leiden betreffende deze materies. Terwijl in Vlaanderen de eerste verkennende gesprekken nog moeten plaatsvinden, had men in Wallonië immers al een fiscale stop geïntroduceerd in 1997(Lannoy,2005). Ook in de VSA werden reeds in de jaren ’70 en ’80 in een groot aantal staten zgn. "tax & expenditure limits" (TEL) opgelegd aan de locale besturen. De vormen en effecten van fiscale regulering en TEL zijn uitgebreid wetenschappelijk bestudeerd (Dye & McGuire, 1997; Figlio & O'Sullivan, 2001; Bradbury, Mayer & Case, 2001; Poulson, 2004; James&Wallis, 2004; Hill et al., 2006). Ook Denmarken, Zweden en Mexico (Webb & Gonzalez, 2004) vormen interessante cases om na te gaan wat fiscale regels opgelegd door de voogdij-overheid hebben teweeg gebracht (Joumar & Kongsrud, 2003; Sutherland et.al., 2005). 8.1.2. Vraagstelling In dit onderzoek willen we de slaagkansen van een Fiscaal Pact en de eraan verbonden gevolgen in kaart brengen. We willen volgende vragen beantwoorden: (1) Wat wil de Vlaamse overheid bereiken met het invoeren van dit Fiscaal Pact en welke alternatieven om dit te realiseren zijn voorhanden? (2) Hoe gingen andere overheden te werk om de fiscale discipline van hun lokale besturen te bevorderen? Zijn er andere voorbeelden voorhanden van beperking van de belastingautonomie met het oog op het bevorderen van het ondernemingsklimaat? Welke fiscale arrangementen of Pacten kunnen we op dit moment in OESO-landen onderscheiden? (3) Wat zijn de succes- en faalfactoren die we kunnen afleiden uit buitenlandse experimenten met fiscal ruling of tax limits? Welke interactie stellen we vast met de dotatiefinanciering ?

augustus ’06

8. Detail B-projecten

Deel III

188


(4) Welke zijn de potentiële gevolgen voor de ontwikkeling van de lokale overheidsfinanciën? Treden er verschuivingen op in de financieringsmix? Leidt fiscale regulering tot financieel gezondere gemeenten? (5) Welke scenario’s voor een Vlaams Fiscaal Pact zijn denkbaar en wat zijn de financiële implicaties hiervan? 8.1.3. Onderzoeksontwerp FASE 1: UITWERKEN ONDERZOEKSONTWERP Op basis van literatuurstudie en gesprekken met de opdrachtgever werken we het analyseschema voor het internationaal vergelijkend onderzoek verder uit. FASE 2: INTERNATIONALE VERKENNING In de tweede fase maken we een eerste internationale verkenning van fiscale arrangementen en fiscale stops in een brede waaier van OESO-landen. Ook analyseren we de bestaande literatuur die de effecten van TEL, fiscale stops, fiscale pacten en andere fiscale regulering onderzoekt. Resultaat is een effectverkenning en een lijst met best practices. FASE 3: CASESTUDIES Op basis van de internationale verkenning selecteren we, in samenspraak met de opdrachtgever, een drietal cases die we meer diepgaand zullen onderzoeken. We lijsten de vooren nadelen van de verschillende systemen op. We stellen voor zeker het Waalse Fiscaal Pact in de diepte te bestuderen en gesprekken te houden met politieke verantwoordelijke, met betrokken ambtenaren op Gewestniveau, met vertegenwoordigers van gemeenten en van bedrijven in Wallonië. Resultaat van deze oefening is een SWOTanalyse per onderzochte case. FASE 4: TERUGKOPPELING NAAR VLAANDEREN In de vierde fase van het onderzoek vertalen we de conclusies van het internationaal vergelijkend onderzoek naar Vlaanderen. Wat betekenen de buitenlandse & Waalse praktijken voor de Vlaamse situatie. We toetsen de conclusies aan de Vlaamse situatie aan de hand van een aantal gesprekken met sleutelactoren. FASE 5: EINDVALORISATIE Tenslotte synthetiseren we de onderzoeksresultaten in een eindrapport met samenvattende nota. We stellen dit rapport voor tijdens een open studiedag waar plaats is voor debat. 8.1.4. Valorisatie -

Eindrapport “Best practices inzake fiscal ruling, tax limits en Fiscale Pacten” Organisatie van een brede studienamiddag waar we de onderzoeksresultaten voorstellen en bediscussiëren

8.1.5. Tijdstabel 1

Onderzoeksfasen per maand Fase 1: Uitwerken onderzoeksontwerp Fase 2: Internationale verkenning Fase 3: Internationale casestudies Fase 4: Implicaties voor Vlaanderen Fase 5: Eindvalorisatie

augustus ’06


2

3

4

5

6

7

8

9

Deel III

10 11

12

189


8.1.6. Uitvoerders Departement Handelswetenschappen en Bestuurskunde, Hogeschool Gent Coördinatie: Prof. dr. C.Smolders Uitvoering: N.N. (1 VTE, 1 jaar) 8.1.7. Beperkte bibliografie Bradbury,K.,Mayer,C.J. & Case,K.E. (2001). Property tax limits and local fiscal behavior: did Massachusetts cities and towns spend too little on town services under proposition 2 ½?,Journal of public economics,80(2):287-311. Dye,R.F. & McGuire,T.J. (1997). The effect of property tax limitation measures on local government behavior,Journal of public economics,66::469-487. Figlio,D.N. & O'Sullivan,A. (2001).The local response to tax limitation measures: do local governments manipulate voters to increase revenues?,The journal of law and economics,44:233-257. Hill,E.,Sattler,M.,Duritsky,J., O'Brien,K. & Robey,C. (2006). A Review of tax expenditure limitations and their impact on state and local government in Ohio. Onderzoeksrapport van UUP, Cleveland State University: center for public management. James,F.J. & Wallis,A. (2004). Tax and spending limits in Colorado,Public budgeting & finance,12:1633. Joumar,I. & Kongsrud,P.M. (2003). Fiscal relations across government levels. OECD-Economics department working paper, n°375. Lannoy,F. (2005).La fiscalité locale en wallonie: pour un pacte de stabilité financière,Mouvement communal,8-9:338-361. Poulson,B.W. (2004). Tax and spending limits: theory, analysis, and policy. Research paper of the independence institute van de University of Colorado, Boulder. Smolders,C. & Goeminne, S. (2006) Studie van de lokale bedrijfsheffingen: deel 5.De Schepenen van Financiën aan het woord over de verwachtingen m.b.t. het Fiscaal Pact en de wenselijkheid van de invoering van tariefdifferentiatie voor de OOV. SBOV-working paper. Sutherland,D, Price,R. & Joumard,I..(2005).Fiscal rules for sub-central governments: design and impact. OECD-Economics department working paper, n°465. Webb,S.B. & Gonzalez,C.Y. (2004). Bargaining for a new fiscal pact in Mexico, World Bank policy research paper, n°3284,april 2004.

augustus ’06


Deel III

190


8.2. Evaluatie van de criteria van het gemeentefonds (K.U.Leuven) 8.2.1. Probleemstelling De Vlaamse Regering voerde een substantiële verhoging van het Gemeentefonds door. Het belang van het Gemeentefonds verantwoordt de studie van de efficiëntie en effectiviteit van het fonds. Het moet in eerste orde effectief en efficiënt zijn als herverdelend instrument. We zullen de vooren nadelen van de huidige verdelingswijze bestuderen. In tweede orde kan het gemeentefonds wellicht ook een instrument zijn om gemeenten aan te zetten tot betere prestaties. Met de goedkeuring van het Gemeentedecreet worden trouwens meer technieken van resultaatgericht management in de gemeenten binnengebracht. De vraag rijst of het opportuun is om de financiering van gemeenten gedeeltelijk te koppelen aan prestaties en zo ‘incentives’ te bieden om efficiënter te werken en de dienstverlening te verbeteren. Dit mag de herverdelende functie van het gemeentefonds vanzelfsprekend niet schaden. De vraag is hoe een resultaatgerichte aanpak gericht op het creëren van ‘incentives’ verzoend kan worden met de herverdelende functie. Verdelingscriteria verschillen sterk tussen landen (Bouckaert, Maes & Van Dooren, 2000). We kunnen hieruit leren bij de aanpassing van de criteria van het Vlaamse Gemeentefonds. We maken een internationale vergelijking van de gemeentelijke financiering en de verdelingscriteria voor de fondsen. Hierbij besteden we speciale aandacht aan de wijze waarop deze criteria tot stand komen, de flexibiliteit van de criteria en de kwaliteit van de gegevens waarop de verdeling gebaseerd is. Op basis hiervan formuleren we aanbevelingen voor de verbetering van het Gemeentefonds. 8.2.2. Vraagstelling We maken een internationale vergelijking van de verdelingssystemen en verdelingscriteria van de gemeentefondsen. Daarin beantwoorden we de volgende vragen: (1) Hoe verloopt de financiering van gemeenten (gebonden en niet gebonden financiering)? a. Hoeveel kan er verdeeld worden (totaal bedrag)? b. Hoe verhoudt zich dat tot andere inkomstenbronnen? (2) Wat zijn de doelstellingen op het vlak van herverdeling? Wil men compenseren voor lage opbrengsten (fiscale draagkracht) of voor hoge kosten (bijvoorbeeld omwille van landelijkheid, sociale achterstelling of supra lokale functies zoals (lucht)havens, pendelaars, centrumfunctie …)? (3) Wordt de financiering van gemeenten gekoppeld aan prestaties? c. Hoe worden de prestaties gemeten en gekoppeld aan financiering? d. Wat is het aandeel van de prestatiegerelateerde financiering? e. Welke gegevens worden hiervoor gebruikt? Welke garanties zijn er voor onafhankelijkheid en kwaliteit van de data? (4) Welke criteria worden gebruikt bij de verdeling van het Gemeentefonds? f. Hoe stabiel zijn de criteria doorheen de tijd? g. Wat is het gewicht van de verschillende criteria? h. Wie levert de gegevens aan en hoe recent en accuraat zijn de gegevens? i. Hoe gaat men om met ‘outliers’ (vb. zeer kleine/grote gemeenten, zeer industriële gebieden, zeer toeristische gebieden)? (5) Hoe efficiënt en effectief is het systeem? j. Hoe groot is de beheerskost van het systeem? k. In welke mate worden de doelstellingen van herverdeling en eventueel prestatie-incentives ook effectief bereikt?

augustus ’06


Deel III

191


8.2.3. Onderzoeksontwerp Fase 1: Uitwerken onderzoeksontwerp Op basis van literatuurstudie en gesprekken met de sleutelactoren in de Vlaamse overheid werken we het analyseschema voor het internationaal vergelijkend onderzoek verder uit. Fase 2: Internationale verkenning In de tweede fase maken we een eerste internationale verkenning van de verdeling via fondsen in een brede waaier van Europese landen. Op basis van een analyse van overheidspublicaties, wetenschappelijke publicaties en publicaties van internationale organisaties krijgen we een eerste zicht op de gemeentelijke financiering en de fondsen. We beantwoorden in deze fase een aantal van de onderzoeksvragen. We hebben hier vooral aandacht voor de verschillende systemen van financiering en de herverdelingsdoelstellingen van de fondsen. Hierbij moeten we wel rekening houden met het gebrek aan recente gegevens over de financiering van gemeenten (Sterck, Van Dooren & Bouckaert, 2006; Council of Europe, 1997). Fase 3: Casestudies Op basis van de internationale verkenning selecteren we een drietal cases voor meer diepgaand onderzoek. Dit laat ons toe om in de diepte na te gaan hoe de verdeling gebeurt en ook de efficiëntie en effectiviteit van de fondsen te bestuderen. We lijsten de vooren nadelen van de verschillende systemen op. De dataverzameling gebeurt aan de hand van semi-gestructureerde face-to-face interviews met deskundigen in de ministeries van binnenlandse zaken, beheerders van het fonds, de verenigingen van lokale besturen en academici. Fase 4: Terugkoppeling naar Vlaanderen In de vierde fase van het onderzoek vertalen we de conclusies van het internationaal vergelijkend onderzoek naar Vlaanderen. Wat betekenen de buitenlandse praktijken voor de Vlaamse situatie? We toetsen de conclusies voor de Vlaamse situatie opnieuw aan de hand van een aantal gesprekken met sleutelactoren. Fase 5: Eindvalorisatie Tenslotte synthetiseren we de onderzoeksresultaten in een eindrapport met samenvattende nota. We stellen dit rapport voor tijdens een studienamiddag voor belanghebbenden. 8.2.4. Valorisatie -

Eindrapport “Evaluatie van de criteria van het gemeentefonds. Internationale ervaringen en implicaties voor Vlaanderen” Organisatie van een studienamiddag

8.2.5. Tijdstabel 1

Onderzoeksfasen per maand Fase 1: Uitwerken onderzoeksontwerp Fase 2: Internationale verkenning Fase 3: Internationale casestudies Fase 4: Implicaties voor Vlaanderen Fase 5: Eindvalorisatie

2

3

4

5

6

7

8

9

10 11

12

8.2.6. Uitvoerders K.U.Leuven, Instituut voor de Overheid Coördinatie: Prof. dr. Geert Bouckaert en dr. Wouter Van Dooren Uitvoering: N.N. (1 VTE, 1 jaar)

augustus ’06


Deel III

192


8.2.7. Beperkte bibliografie Bouckaert, G., Maes, R. & Van Dooren, W. (2000). De gemeentelijke financiering en de fondsen. Een internationaal vergelijkende studie van de verdelingssystemen en verdelingscriteria van fondsen voor lokale besturen in het kader van de gemeentelijke inkomstenstructuur. Leuven, Instituut voor de Overheid. Council of Europe (1997). Local Government Finance. Strasbourg: Council of Europe. Sterck, M., Van Dooren, W. & Bouckaert, G. (2006). Performance measurement for sub-national service delivery. Report prepared for the Organisation of Economic Cooperation and Development, Leuven: Public Management Institute.

augustus ’06


Deel III

193


8.3. Internationale vergelijkingen vergeleken: een rangschikkingen van publieke sectoren (K.U.Leuven)

meta-analyse

van

8.3.1. Probleemstelling Internationale organisaties en adviesbureaus compileren een brede waaier aan internationale rangschikkingen. De vergelijkingen betreffen zowel beleidsprestaties (milieu, economie, mobiliteit, gezondheid) als het overheidsapparaat zelf (governance indicators, vertrouwen in de overheid, e-gov benchmarks, competitiviteitindices). De media maken er nieuws van en ministers stofferen hun beleid ermee. Internationale vergelijkende indicatoren zijn een belangrijk element in een kwantitatief onderbouwd beleid. Vlaanderen kan zich dankzij deze vergelijkingen internationaal positioneren. Er zijn echter ook problemen. Meestal worden de cijfers zonder veel discussie aangenomen, hoewel de kwaliteit vaak te wensen over laat (Van De Walle et al. 2004). Deze studie wil achter de cijfers kijken. We maken een analyse van de kwaliteit van het product, van de producenten, en van de consumenten. Wie verzamelt wat, waarom en met welke kwaliteit? Kortom, een rangschikking van de rangschikkingen (“Rank the rankings”) Het doel van deze studie is dus tweeledig. Ten eerste willen we een oordeel geven over het aanbod. We willen aangeven welke rangschikkingen voldoen en welke niet. We voorzien de rangschikkingen van een bijsluiter. Op deze manier kan de overheid nuttiger gebruik maken van de juiste vergelijkingen en zich wapenen tegen ontoereikende rangschikkingen. Ten tweede willen we een kloofanalyse maken van de afstemming van vraag (wat het beleid nodig heeft) en aanbod (wat er is). 8.3.2. Wetenschappelijke state of the art De thematiek van internationale vergelijkingen staat ook internationaal op de agenda. De universiteit van Oxford organiseerde een conferentie “Where does Britain rank? International Public Service Rankings” (London 13/12/2006). De conferentie concludeerde dat een kritische meta-analyse van rangschikkingen een lacune is in het onderzoek. Rankings, internationale en nationale, zijn ook een belangrijk aspect van het Public Services Programme van de UK Economic and Social Research Council. Het Directorate for Public Governance and Territorial Development van de OECD werkt aan een studie “government at a glance”. We deden reeds voorbereidend werk voor deze studie (Van Dooren et al 2006) en kunnen via dit B-project het contact tussen Vlaanderen (SBOV) en de OECD verder institutionaliseren. Ten derde is er een Study Group op EGPA (European Group of Public Administration) gewijd aan dit thema. Dit zal de internationale verspreiding van dit onderzoek bewerkstelligen. 8.3.3. Vraagstelling 1. 2. 3. 4.

Wie produceert de rangschikkingen (overheid, universiteit, consultants)? Wat zijn de doelstellingen en het doelpubliek? Wat is de kwaliteit (validiteit, betrouwbaarheid, transparantie, etc.)? Is er een kloof tussen vraag en aanbod?

8.3.4. Onderzoeksontwerp

Æ Theoretisch kader. Dit project sluit aan bij de onderzoekslijn “beleidsinformatie” en steunt op de theoretische ontwikkeling in dit spoor. De overkoepelende onderzoeksvraag is hoe informatie en kennis gecreëerd, verspreid en gebruikt worden voor beleid. We combineren kennistheorieën met beleidswetenschappelijke theorieën (Weiss 1980; Innes 1990). Dit dubbel perspectief maakt het mogelijk om kennis te bestuderen op een manier die rekening houdt met de eigenheid van beleidsprocessen.

augustus ’06


Deel III

194


Æ Studieobject. In dit B-project bestuderen we een bepaald type informatie, met name internationale vergelijkingen op basis van kwantitatieve indicatoren. Het gaat in de eerste plaats over vergelijkingen van het overheidsapparaat en niet over beleidssectoren. Voorbeelden zijn de Governance indicators van de Wereldbank, de vertrouwensmetingen (Van de Walle et al. 2005), de tevredenheidsmetingen (European Commission, 2005), etc. Æ Methodologie. Rapporten en websites van de organisaties die de rankschikkingen opmaken zijn de primaire bron. In tweede instantie gaan we op zoek naar secondaire literatuur. Een belangrijke secondaire bron van informatie voor de conceptuele ontwikkeling van de metafiches zijn studies rond binnenlandse rangschikkingen zoals de League Tables in de Angelsaksische landen (bv. Gormley and Weimer 1999). We gaan daarnaast op zoek naar kritische studies over de internationale rangschikkingen zelf. Selectief kunnen een aantal interviews afgenomen worden. Æ Metafiches. Een centraal element in het onderzoeksontwerp zijn de metafiches die we voor de rangschikkingen zullen opstellen. We gaan voor elke rangschikking na wat de doelstellingen zijn en wie de producenten zijn. Dit is cruciale achtergrondinformatie om de draagwijdte van de rangschikkingen te beoordelen. Het zwaartepunt van de fiches ligt echter bij de kwaliteit van de rangschikking zelf. Kwaliteit betekent hier onderzoekstechnische kwaliteit. We zullen vragen stellen naar de validiteit (meet men de goede dingen?) en de betrouwbaarheid (meet men goed?) van de indicatoren, de datagaring en de analyses. Een belangrijk punt is bovendien de analyse-eenheid (regio’s of landen). We zullen ook de kwaliteit van de rapportage en de transparantie van de diffusie bestuderen. 8.3.5. Valorisatie Het project zal op drie manieren gevaloriseerd worden. Ten eerste verschijnen de rapportages in lijn met de publicatiestrategie van het SBOV. Ten tweede koppelen we het project aan studiedagen. Het Instituut voor de Overheid plant een verkennende studiedag “Vlaanderen gerangschikt” op 1 december 2006. Deze studiedag kan bv. tweejaarlijks herhaald worden waarbij we de internationale positionering bespreken. Ten derde zullen de fiches beschikbaar zijn op het internet, wat een goede ontsluiting voor beleidsmakers en media garandeert. Ten vierde is het project een hefboom om de contacten met internationale netwerken, in het bijzonder de OECD, te versterken. 8.3.6. Tijdstabel Onderzoeksfasen per maand 1. Ontwikkeling metafiches/scoringssysteem 2. Test metafiches / haalbaarheid van scoringssysteem 3. Empirie: opzoeken rankschikkingen en aanvullen metafiches 4. Rapportage “rank the rankings” 5. Prospectieve nota “Klovenanalyse”

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10 11

12

8.3.7. Uitvoerders K.U.Leuven, Instituut voor de Overheid Coördinatie: dr. Wouter Van Dooren en Prof. dr. Geert Bouckaert Uitvoering: N.N. (1 VTE, 1 jaar) 8.3.8. Beperkte bibliografie European Commission (2005). Special Eurobarometer 219: Services of general interest. 111 p. Gormley, W., Jr. and Weimer, D. (1999) Organizational Report Cards. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1999. Innes, J. (1990). Knowledge and Public Policy. London: Transaction Publishers

augustus ’06


Deel III

195


Van de Walle, S., Sterck, M., van Dooren, W., Bouckaert, G. & Pommer, E. (2004). Public Administration. In: Public Sector Performance An international comparison of education, health care, law and order and public administration. The Hague: Social and Cultural Planning Office. pp. 234302. Van de Walle, S., Van Roosbroek, S. & Bouckaert, G. (2005). Strengthening Trust in Government: What Role for Government in the 21st Century: Annex: Data on trust in the public sector. Analytical annex prepared for the OECD meeting of the Public Governance Committee at ministerial level, Rotterdam, 27-28 november 2005. Paris: OECD. 29 p. Van Dooren W., Malinska, J., Manning, N., Sterck, M., and Bouckaert, G. (2006) Current Trends in Output Measurement. OECD project on Management in Government: Comparative Country Data. Forthcoming – November 2006. Weiss, C.H. (1980). Knowledge creep and decision accretion Knowledge: Creation, Diffusion and Utilization. 1. pp. 381-404.

augustus ’06


Deel III

196


8.4. Kwaliteit, tevredenheid en vertrouwen in de Vlaamse overheid: een diepteanalyse van gebruikersbevragingen (K.U.Leuven) 8.4.1. Probleemstelling Verschillende individuele (overheids)organisaties organiseren op geregelde tijdstippen gebruikersbevragingen om een beter zicht te krijgen op wie de gebruikers zijn, wat ze wensen en hoe tevreden ze zijn. Op het niveau van de organisatie zelf leveren deze bevragingen interessante gegevens op die toelaten om meer klantgericht op te treden en zo de tevredenheid te verhogen. Er ontbreekt echter een globaal overzicht van deze bevragingen. Er is geen algemeen beeld, omdat organisaties voornamelijk focussen op hun eigen onderzoek. Een horizontale kijk op deze bevragingen zou de Vlaamse overheid echter meer kunnen leren over de strategieën om de tevredenheid van gebruikers te verhogen. 8.4.2. Fundamentele en toegepaste vraagstelling Zoals vermeld in het plan 'Vlaanderen in actie' is de kwaliteit, de betrouwbaarheid, de efficiëntie en de klantvriendelijkheid van de overheid belangrijk voor het concurrentievermogen van een regio. Het B-project neemt dit gegeven als uitgangspunt en analyseert bestaande gebruikersbevragingen binnen de Vlaamse overheid. Er zal onderzocht worden welke de steeds terugkerende elementen zijn binnen de bestaande onderzoeken. Wat bepaalt de tevredenheid en het vertrouwen van de gebruikers? Wat is de relatie tussen de kwaliteit van de geleverde dienst en de tevredenheid van gebruikers met die dienst? De meerwaarde is dubbel: • Er komt een algemeen beeld van de factoren die gebruikers belangrijk vinden in hun contacten met de Vlaamse overheid. Vlaamse overheidsorganisaties kunnen hierbij van elkaar leren, waarbij terugkoppeling kan gebeuren naar de Vlaamse overheid als geheel. Op die manier krijgen ook organisaties die geen gebruikersbevragingen organiseren zicht op wat de wensen zijn van gebruikers. • De tevredenheidsmetingen binnen de Vlaamse overheid worden ontsloten, zodat er een algemeen overzicht is van welke metingen er gebeuren. Dit kan leiden tot een groeistrategie in de gebruikersbevragingen, waarbij er naar synergieën tussen verschillende organisaties kan gezocht worden. 8.4.3. Onderzoeksontwerp De laatste decennia is de positie van de burger tegenover de overheid drastisch gewijzigd. De burger wordt niet enkel meer benaderd als onderdaan en kiezer, maar ook als partner van de overheid en consument van haar diensten. Er is minder sprake van verticale, en meer van horizontale relaties. Beleidsmakers ervaren door de toegenomen horizontaliteit een grotere onzekerheid. Die onzekerheid tracht men te verminderen door onderzoek uit te voeren naar de opinie van de burger. Op macro-niveau gaat het dan om onderzoek naar het vertrouwen van de burgers in de overheid als geheel. Op micro-niveau voeren individuele organisaties klantentevredenheidsmetingen uit. Ook binnen de Vlaamse overheid wordt er vaak gebruik gemaakt van gebruikersbevragingen. De focus van de verschillende onderzoeken is echter steeds de dienst zelf, waardoor er geen algemeen beeld is. Binnen de literatuur bestaan er verschillende modellen die de tevredenheid van gebruikers trachten te verklaren. De micro-prestatiehypothese gaat uit van een min of meer rechtlijnig verband tussen kwaliteit, tevredenheid en vertrouwen. Een hogere kwaliteit zou steeds leiden tot een grotere tevredenheid en een hoger vertrouwen. Theoretische zijn er hier echter verschillende bedenkingen bij te maken (Van de Walle & Bouckaert, 2003). Niettemin was dit denken dominant bij de hervormingen van de publieke sector in talloze landen.

augustus ’06


Deel III

197


Het Servqual-model analyseert de gebruikerstevredenheid vanuit een ‘kloven’-perspectief (Parasuraman et al., 1985). Er wordt uitgegaan van de stelling dat niet enkel de dienstverlening zelf, maar ook zaken als de verwachte en de gepercipieerde dienstverlening een effect kunnen hebben op de tevredenheid. Vanuit empirisch onderzoek is dan weer geweten dat zaken als de sympathie met de missie van de dienst (vb. brandweer), de positie van de burger (vb. afhankelijke positie bij ontvangen uitkering) en de homogeniteit van de dienst een invloed kunnen hebben op de tevredenheid (Miller & Miller, 1991; Kampen et al., 2004). Er is dus geen eenduidig verband tussen kwaliteit en tevredenheid. De tevredenheid kan verhoogd worden, maar de oplossingen zijn niet noodzakelijk voor elke organisatie dezelfde. Een beter inzicht in de zaken die gebruikers belangrijk vinden, kan zorgen leiden tot betere strategieën om de tevredenheid en het vertrouwen te verhogen. Fundamenteel wil het onderzoek een diepte-analyse maken van de tevredenheidsmetingen binnen de Vlaamse overheid om op die manier te onderzoeken wat de generieke elementen zijn die terugkomen in de resultaten van de bevragingen. Wat zijn met andere woorden de kwaliteitsaspecten die een invloed hebben op de tevredenheid? De bestaande literatuur in binnenen buitenland wordt daartoe geanalyseerd. Tevens worden datasets van gebruikersbevragingen binnen de Vlaamse overheid verzameld. Eventueel kunnen relevante datasets van andere overheden mee in het onderzoek betrokken worden. In een volgende fase worden de datasets geanalyseerd. Er zal gezocht worden naar generieke elementen die de tevredenheid van gebruikers bepalen. 8.4.4. Valorisatie De valorisatie van het project is tweeledig. Enerzijds komt er een verzameling van bestaande tevredenheidsmetingen in een soort databank. Dit laat overheidsorganisaties toe met elkaar in contact te treden en te leren van elkaar (netwerkfunctie). Er zal hierbij gezocht worden naar synergieën met de website rond kwaliteit binnen de Vlaamse overheid (www.kwaliteitsnetwerk.be). Ten tweede volgen rapportages over de bevindingen van de diepte-analyse in de lijn van de publicatiestrategie van het SBOV. 8.4.5. Tijdstabel Onderzoeksfasen per maand 1. Literatuurstudie 2. Verzamelen bestaande metingen 3. Analyse van bestaande metingen 4. Opmaak databank, met integratie in website 5. Rapportage generieke elementen in gebruikersbevragingen

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10 11

12

8.4.6. Uitvoerders K.U.Leuven, Instituut voor de Overheid Coördinatie: Prof. dr. Geert Bouckaert Uitvoering: N.N. (1 VTE, 1 jaar) 8.4.7. Beperkte bibliografie Kampen, J. K., Van de Walle, S., Maddens, B. & Bouckaert, G. (2004). Burgergericht Besturen: Kwaliteit en Vertrouwen in de Overheid: Beleidsaanbevelingen. Leuven: Instituut voor de Overheid. 32 p. Miller, T. I. & Miller, M. A. (1991). Standards of excellence: US residents' evaluations of local government services. Public administration review, 51 (6): 503-513. Parasuraman, A., Zeithaml, V. A. & Berry, L. L. (1985). A conceptual model of service quality and its implications for future research. Journal of marketing, 49 (4): 41-50. Van de Walle, S. & Bouckaert, G. (2003). Public service performance and trust in government: the problem of causality. International Journal of Public Administration, 26 (8-9): 891-913.

augustus ’06


Deel III

198


Yang, K. & Holzer, M. (2006). The performance - trust link: Implications for performance measurement. Public Administration Review, 66 (1): 114-126.

augustus ’06


Deel III

199


8.5. Naar een vraaggestuurde overheidscommunicatie (Universiteit Antwerpen) 8.5.1. Probleemstelling De trend naar vraaggestuurde overheidscommunicatie is een product van diverse maatschappelijke evoluties: de opkomst van nieuwe informatieen communicatietechnologieën die interactiviteit mogelijk maken en de “ontvangers” macht verschaffen, de toenemende mondigheid en geletterdheid van burgers die kritischer zijn en hogere eisen stellen aan de overheid, en de introductie en implementatie van het marketingdenken binnen de publieke sector waarbij de “klant” centraal komt te staan. Ook in Vlaanderen is er in toenemende mate aandacht voor ontvangergecentreerde overheidscommunicatie en “information on demand”. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de opkomst van de openbaarheidsregelgeving (de passieve en actieve openbaarheid van bestuur), de creatie van deontologische codes over overheidscommunicatie (die stellen dat niet het belang van de politicus, maar wel dat van de overheid en de burger moet worden gediend), en de oprichting van enkele belangrijke, grootschalige, vraaggestuurde communicatieinitiatieven zoals de Vlaamse Infolijn. Toch is er nog maar weinig onderzoek verricht naar de informatiebehoeften bij de bevolking en de mate waarin de bestaande overheidscommunicatie daaraan tegemoetkomt. In het raam van grootschalige (sensibiliserings)campagnes worden soms wel pre- en posttesten georganiseerd die de effecten van deze individuele initiatieven meten. Ook is er een aantal (wetenschappelijke) studies beschikbaar die de totale ervaring van burgers met overheidscommunicatie in beeld trachten te brengen. Deze laatste hebben echter betrekking op zeer specifieke doelgroepen, bijvoorbeeld kansarmen of jongeren. 8.5.2. Fundamentele en toegepaste vraagstelling Het hieronder voorgestelde project wil daarom nagaan: in welke mate er een (mis)match is tussen het aanbod aan en de vraag naar overheidscommunicatie; is er bijvoorbeeld sprake van informatiefrustratie en/of overload?; welke de oorzaken zijn van de eventuele incongruenties en op welke manier de communicatieproblemen kunnen worden geremedieerd of voorkomen. Het onderstaande schema (gebaseerd op REBEL, 2000) zal een belangrijk uitgangspunt vormen voor de systematische evaluatie van communicatie-initiatieven van de overheid en van de informatienoden van burgers.

augustus ’06


Deel III

200


INFORMERINGSBEHOEFTE (VLAAMSE) OVERHEID (situatie, probleem, oplossing) Manifest

Latent

Afwezig

INFORMATIEBEHOEFTE VLAAMSE BEVOLKING Manifest Latent

Open markt / conversatie 1. Afstemming Macro: segmentatie Micro: empathie Zoekgedrag / consultatie 4. Toegankelijkheid Informatietechnologie

Frustratie om geheim 7. Schaarste Zelfhulp, beroep op openbaarheid

Broadcasting / allocutie 2. Bereik Bewustzijn, behoefte stimuleren Routine / scannen / registreren 5. Verveling Vormgeving / pseudoevents (Nog) geen probleem 8.

Afwezig

Overload / ergernis 3. Afsluiting Behoefte kweken, restrictie (Nog) geen probleem 6.

Geen enkel probleem 9.

8.5.3. Onderzoeksontwerp Om een beeld te krijgen van de informatiebehoefte bij de Vlaamse bevolking (=vraagzijde), worden 12 focusgroepgesprekken georganiseerd bij inwoners tussen 18 en 80 jaar. De informeringsbehoefte wordt in kaart gebracht aan de hand van interviews met overheidscommunicatoren (=aanbodzijde). Focusgroepen Aangezien de voorgestelde studie een eerste verkennend onderzoek naar de communicatievraag van Vlaamse burgers is, en het perspectief van deze ontvangers centraal staat, wordt gekozen voor focusgroepgesprekken. Deze kwalitatieve methode maakt het mogelijk om een rijk palet aan ervaringen met overheidscommunicatie in beeld te brengen, en vervolgens de onderliggende dimensies te ontdekken. Bij de keuze van de respondenten voor de focusgroepgesprekken is het belangrijk om te zorgen voor voldoende heterogeniteit tussen de groepen, en homogeniteit binnen de groepen. Enerzijds is het belangrijk om een grote variëteit aan respondenten te hebben. Klassieke segmentatiecriteria zoals geslacht, leeftijd en opleiding, kunnen daarbij als uitgangspunt gelden. Deze kenmerken hangen in belangrijke mate samen met de specifieke levensfasen en levenssituaties waarin mensen zich bevinden en de specifieke overheidsdiensten, producten, en -informatie waaraan zij nood hebben. (De levensfasen vormen trouwens vaak het uitgangspunt voor de structuur van overheidswebsites). Bovendien zijn ze gerelateerd aan de cognitieve, sociale en financiële middelen waarover mensen beschikken om met overheidscommunicatie om te kunnen gaan. Het is belangrijk om deze variaties in “bagage” mee op te nemen in het onderzoek omdat ook bij overheidscommunicatie het zogenaamde Mattheüseffect speelt. Ten slotte zijn de klassieke sociodemografische factoren ook belangrijke voorspellers van de zogenaamde “burgerschapsstijlen”, die verwijzen naar de verschillende verhoudingen die burgers kunnen hebben met de overheid, en hen in meerdere of mindere mate “vatbaar” maken voor communicatie-initiatieven van de overheid. Anderzijds lijkt het, voor het goed functioneren van de focusgroepgesprekken, ook noodzakelijk om te zorgen voor voldoende homogeniteit binnen de verschillende groepen. Op die manier voelen de respondenten zich minder geremd in hun uitlatingen, en kunnen ze vanuit hun eigen (gelijkaardige) ervaringen, inspelen op de verhalen en de opinies van anderen.

augustus ’06


Deel III

201


Diepte-interviews met overheidscommunicatoren Door middel van diepte-interviews met overheidscommunicatoren is bovendien het opzet om een beter beeld te krijgen van de – manifeste, latente en “afwezige” – informeringsbehoeften aan de kant van de overheid en van de perceptie langs de zenderszijde van de informatiebehoeften bij de bevolking. 8.5.4. Valorisatie Het project resulteert in een onderzoeksrapport, dat naast een overzicht van de bestaande literatuur over vraaggestuurde overheidscommunicatie, een beschrijving van het empirisch onderzoek (methode en resultaten) en de daarop gebaseerde beleidsaanbevelingen zal bevatten. Daarnaast zal een samenvatting worden geredigeerd die nuttig kan zijn voor iedereen die betrokken is bij de organisatie van overheidscommunicatie. Beide documenten worden ook online ter beschikking gesteld. 8.5.5. Tijdstabel Onderzoeksfasen per maand 1. Literatuurstudie 2. Interviews met overheidscommunicatoren 3. Voorbereiding focus groups 4. Afname focus groups 5. Invoer en analyse van gegevens 6. Rapportering

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10 11

12

8.5.6. Uitvoerders Universiteit Antwerpen Promotor: Prof. dr. Heidi VANDEBOSCH Co-promotor: Prof. dr. Ria JANVIER Uitvoering: 1 VTE voor 12 maanden 8.5.7. Beperkte bibliografie CONINCKX, D. (red.) Overheidscommunicatie in België. Antwerpen-Apeldoorn: Garant. CUSTERS, K., MORTELMANS, D., VANDEBOSCH, H. & WALRAVE, M. (2006) Jeugdinformatie in Vlaanderen. (Onderzoeksrapport in opdracht van de Vlaamse Overheid - Departement Jeugd, Cultuur en Sport, Afdeling Jeugd). Antwerpen: Universiteit Antwerpen, 246 p. DEWEZ, B. VAN MONTFORT, P. VAN ROOIJ, M. & VOOGT, E. (red.) (2001) Overheidscommunicatie. De nieuwe wereld achter Postbus 51. Amsterdam: Boom. EGGERMONT, S., VANDEBOSCH, H. & STEYAERT, S. (2006) “Towards the Desired Future of the Elderly and ICT: Policy Recommendations Based on a Dialogue with Senior Citizens”, Poiesis and Praxis. International Journal of Technology Assessment and Ethics of Science (forthcoming). JUMELET, L. & WASSENAAR, I. (red.) (2003) Overheidscommunicatie. Utrecht/Zutphen: ThiemeMeulenhoff. Galjaard, C. (1997) Overheidscommunicatie: de binnenkant van het vak. Utrecht: Lemma. REBEL, H.J. (2000) Communicatiebeleid en communicatiestrategie. Amsterdam: Boom. VAN GENT, B. & KATUS, J. (1995) Voorlichting: theorieën, werkwijzen en terreinen. (vierde druk) Houten: Bohn Stafleu Van Loghum.

augustus ’06


Deel III

202


8.6. Naar een meetinstrument integriteitsbeleid (K.U.Leuven)

ter

ondersteuning

van

het

ambtelijk

8.6.1. Probleemstelling De laatste jaren heeft de notie “ambtelijk integriteitsbeleid” een belangrijke plaats verworven op de overheidsagenda in Vlaanderen. Zowel Vlaamse overheidsdiensten als lokale besturen hebben de eerste stappen gezet naar een modern integriteitsbeleid. Deels geïnspireerd door publicaties die ontwikkeld zijn in het kader van het vorige B-project (Maesschalck, 2005a; Maesschalck & Suykens, 2004), heeft men een arsenaal aan beleidsinstrumenten ontwikkeld in het kader van het Vlaamse integriteitsbeleid. Het risico bestaat echter dat deze instrumenten willekeurig worden ingezet, los van een gecoördineerd integriteitsbeleid en dat ze niet afgestemd worden op de concrete behoeften. Om dit te vermijden is er nood aan een geschikt meetinstrument om in specifieke organisaties op Vlaams (of eventueel lokaal) niveau na te gaan wat precies de behoeften zijn voor een integriteitsbeleid in elke organisatie of organisatieonderdeel. Aangezien een dergelijk instrument momenteel nog ontbreekt, wil dit B-project hierop een antwoord bieden. Concreet is het de bedoeling om een meetinstrument te ontwikkelen waarin het integriteitsgehalte van de organisatie wordt gemeten aan de hand van enkele centrale aspecten ervan. Het instrument zou minimaal drie zaken moeten meten: het ethisch klimaat in de organisatie, de belangrijkste en meest problematische vormen van integriteitsschendingen en de belangrijkste ethische dilemma’s waar de medewerkers van de organisatie mee geconfronteerd worden. Een dergelijke meting is zeer nuttig in het kader van een integriteitsbeleid, enerzijds omdat deze de nulmeting levert die nodig is om de effectiviteit van beleid op te volgen, en anderzijds omdat deze leidt tot een staalkaart die als basis kan dienen om het beleid en de instrumenten af te stemmen op de behoeften van de organisatie. Hierbij trachten we een meerwaarde te creëren door het instrument te baseren op een uitgebreide en kritische analyse van bestaande meetinstrumenten (Kaptein, 1998; Maesschalck, 2004; Huberts, Lasthuizen, & Peeters, 2006; Trevino & Weaver, 2003) en door het nieuw te ontwikkelen instrument in verschillende ronden uit te testen en te verbeteren. Het instrument zal specifiek voor de Vlaamse overheid ontwikkeld worden, maar de mogelijkheid zal opengehouden worden om het in een latere fase te vertalen naar lokale besturen. In een mogelijk vervolgonderzoek zouden we via concrete casestudies en met behulp van kwalitatieve onderzoeksmethoden kunnen nagaan hoe bepaalde opvallende resultaten uit de kwantitatieve meting verklaard kunnen worden. 8.6.2. Fundamentele en toegepaste vraagstelling Het onderzoek beoogt een antwoord te bieden op verschillende onderzoeksvragen. Deze zijn opgesplitst in een beschrijvend en methodologisch gedeelte. 1. Beschrijving van de ethische problematiek in de organisatie: • Welk ethisch klimaat is dominant binnen de organisatie? • Met welke integriteitsschendingen wordt de organisatie momenteel voornamelijk geconfronteerd? • Wat zijn de meest voorkomende en meest prangende ethische dilemma’s waarmee de medewerkers van de organisatie geconfronteerd worden? 2. Ontwikkelen van een meetinstrument om de ethische behoeften van een organisatie in kaart te brengen: • Hoe kunnen we het ethisch klimaat van een organisatie op een valide en betrouwbare manier meten?

augustus ’06


Deel III

203


• •

Op welke wijze kunnen we een realistische inschatting maken van de verspreiding van integriteitsschendingen binnen de organisatie? Hoe kunnen we een zo volledig mogelijke inventarisatie maken van de meest actuele ethische dilemma’s in de organisatie?

De ambitie is om een vragenlijst te ontwikkelen die voldoende betrouwbaar en valide is om zowel beleidsondersteunend te werken als om data te genereren die kunnen gebruikt worden in fundamenteel wetenschappelijk onderzoek. 8.6.3. Onderzoeksontwerp Het theoretisch kader is opgebouwd rond een aantal centrale concepten uit de literatuur: - Het concept “ethisch klimaat” (Victor & Cullen, 1988; Maesschalck, 2005b) - De typologie van integriteitsschendingen die ontwikkeld werd door het team van de Vrije Universiteit Amsterdam o.l.v. Leo Huberts (zie bvb. van den Heuvel, Huberts, & Verberk, 1999) - Het begrip ethisch dilemma (zie bvb. Karssing, 2001) Het onderzoek bestaat uit vier fasen: 1. Literatuuranalyse: - Analyse van bestaande meetinstrumenten - opstellen van een eerste concept van vragenlijst 2. Testfase: - Cognitieve interviews - Eén testmeting in 1 dienst waarna, op basis van de analyse van de resultaten, de vragenlijst wordt aangepast (indien nodig en mogelijk kan beslist worden om een tweede testmeting te organiseren) - Resultaat: definitieve versie van de vragenlijst 3. Toepassing van het meetinstrument - De definitieve versie van de vragenlijst wordt uitgezet in een brede groep organisaties binnen de Vlaamse overheid o Voortbouwend op de ervaring binnen het Instituut voor de Overheid en in overleg met de stuurgroep zal een websurvey overwogen worden. Het kan daarnaast interessant zijn om, bij wijze van test, ook een papieren survey te houden bij een gelijkaardige populatie, zodat een vergelijking van de resultaten mogelijk is. o De bevraging gebeurt idealiter bij de totale populatie van de geselecteerde organisaties. Als dit niet mogelijk is zullen representatieve steekproeven getrokken worden. 4. Analyse en rapportering van de resultaten van de survey. 8.6.4. Valorisatie De valorisatie van de onderzoeksresultaten wordt georganiseerd in nauw overleg met de stuurgroep en andere betrokkenen. De volgende methoden lijken in het bijzonder geschikt voor de valorisatie van dit onderzoek: • Het ter beschikking stellen van het meetinstrument met een handleiding • Een eindrapport met de nodige toelichting en verantwoording bij het meetinstrument en de rapportering van de analyses • Het organiseren van een workshop voor al diegenen die betrokken zijn bij een integriteitsbeleid (HR-medewerkers, vormingsmedewerkers, vertrouwenspersonen, audit,…) 8.6.5. Fasering -

Literatuuranalyse & het opstellen van een eerste concept van de vragenlijst (4m)

augustus ’06


Deel III

204


-

Testfase (4m) Uitzetten van de websurvey en/of papieren survey & analyse van de resultaten (4m)

8.6.6. Uitvoerders K.U.Leuven, Instituut voor de Overheid Coördinatie: Prof. dr. Annie Hondeghem en Prof. dr. Jeroen Maesschalck Uitvoering: N.N. (1 VTE, 1 jaar) Gedurende het onderzoek wordt rekening gehouden met de mogelijkheid dat een vervolgonderzoek wordt aangevraagd. 8.6.7. Beperkte bibliografie Huberts, L., Lasthuizen, K., & Peeters, C. (2006). Measuring corruption: exploring the iceberg. C. Sampford, Shacklock, C. Conners, & F. Galtung (eds.), measuring corruption (pp. 265-293). Aldershot: Ashgate. Kaptein, M. (1998). Ethics management. Auditing and developing the ethical content of organizations. Dordrecht: Kluwer. Karssing, E. (2001). Morele competentie in organisaties. Assen: Koninklijke Van Gorcum. Maesschalck, J. (2004). Towards a public administration theory on public servants' ethics. Doctoral dissertation. Unpublished doctoral dissertation, Katholieke Universiteit Leuven, Leuven. Maesschalck, J. (2005a). Een ambtelijk integriteitsbeleid in de Vlaamse overheid. Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. Maesschalck, J. (2005b). The use of the ethical climate questionnaire in the public sector: an empirical assessment. Paper presented at the conference "Ethics and integrity of governance: a transatlantic dialogue", Leuven (Belgium). Maesschalck, J., & Suykens, M. (2004). Een integriteitsbeleid in uw lokaal bestuur: een handleiding. Brussel: Politeia. Trevino, L. K., & Weaver, G. R. (2003). Managing ethics in business organizations: social scientific perspectives. Stanford: Stanford University Press. van den Heuvel, J. H. J., Huberts, L. W. J. C., & Verberk, S. (1999). Integriteit in drievoud. Een onderzoek naar gemeentelijk integriteitsbeleid. Utrecht: Lemma. Victor, B., & Cullen, J. B. (1988). The organizational bases of ethical work climates. Administrative Science Quarterly, 33 (1), 101-125.

augustus ’06


Deel III

205


8.7. Een geïntegreerde convenant tussen Vlaamse overheid en stadsbesturen (Hogeschool Gent en Universiteit Gent) 8.7.1. Probleemstelling Op het einde van 2007 loopt het Stedenfonds af. In de loop van 2007 moeten dus keuzes gemaakt worden over de voortzetting van het fonds, over de wijze waarop het instrumenteel wordt uitgebouwd. Tijdens de visitatieprocedure 2005-2006 (De Rynck en Tops, 2006a en 2006b) zijn vanuit de steden heel wat kritieken geformuleerd die nuttig zijn voor een grondige evaluatie van het Stedenfonds. De steden zijn over het algemeen voorstander van een voortzetting van het fonds maar hebben bedenkingen bij de instrumentele uitwerking. Naast het Stedenfonds heeft de minister onderhandelingen opgezet met de steden om tot een zogenaamde ‘strategische convenant’ te komen. 2007 wordt daarbij als een proefjaar beschouwd. Ondertussen is door het Instituut voor de Overheid (Bouckaert cs 2006) een rapport neergelegd over de verlichting van de planlast, weliswaar bedoeld voor uitwerking voor alle gemeenten maar uiteraard ook relevant voor de relatie tussen de Vlaamse overheid en de 13 steden (en de VGC). In dat rapport komen alternatieve sturingsvormen aan bod. Al deze lijnen komen uiteindelijk samen in de afwegingen voor het beslissingsproces in het kader van vooreerst de voortzetting van het Stedenfonds, vervolgens de conceptuele uitbouw van het Stedenfonds en, tot slot, de instrumentele uitwerking van het Stedenfonds (evaluatieprocedure, indicatoren, opvolging,…). Vanuit een theoretisch oogpunt zou het denkbaar kunnen zijn om verschillende sectorale middelen die nu naar de steden gaan, in het Stedenfonds onder te brengen. Dat kan in verschillende vormen, met verschillende ritmes en dat kan ook gradueel worden aangepakt. De beleidsovereenkomst in het kader van het Stedenfonds zou zo een breed karakter kunnen krijgen en uiteindelijk leiden tot één geïntegreerde overeenkomst tussen elke stad en de Vlaamse regering. Tussen theoretische uitgangspunten en operationele uitwerking zitten veel politieke obstakels, sectorale belangen en overwegingen en eerder praktische punten die te maken kunnen hebben met de omschakeling van sectorale financiering naar een algemeen fonds. Het streven naar meer geïntegreerde convenanten voor een legislatuurperiode sluit in elk geval wel aan bij politieke uitspraken in meerdere beleidsverklaringen van de Vlaamse Regeringen. 8.7.2. Fundamentele en toegepaste vraagstelling Met dit B-project willen we deze problematiek uitwerken. De centrale onderzoeksvraag is: • Is het beleidsmatig wenselijk, politiek haalbaar en praktisch-operationeel mogelijk om het Stedenfonds na 2007 als basis te gebruiken voor een geïntegreerde beleidsovereenkomst tussen de Vlaamse overheid en de stadsbesturen, die zoveel als mogelijk de huidige sectorale beleidsconvenanten en/of sectorale subsidielijnen zou kunnen vervangen ? De onderzoeksvragen zijn: • hoe is in het buitenland de beleidsmatige verhouding tussen steden en centrale overheden georganiseerd ? • wat zijn de effecten van generieke en specifieke impulsen vanwege de Vlaamse overheid op stedelijk beleid, organisatie en management ? • in welke mate zijn deze impulsen compatibel, in welke mate zijn ze tegenstrijdig ? • hoe zou de Vlaamse Regering haar stedenbeleid (breed bekeken) verder bestuurlijk vorm moeten geven en wat zijn dan eventueel gevolgen voor het Stedenfonds ?

augustus ’06


Deel III

206


• • •

is het mogelijk en wenselijk om te werken met beleidsovereenkomsten die breed zijn, de hele Vlaamse regering engageren en uitgewerkt worden op maat van de steden ? op welke wijze kan de Vlaamse overheid dan haar prioriteiten bepalen ter ondersteuning van het stedenbeleid, kunnen benchmarks hierbij helpen? Welk type benchmarks is daarvoor dan eventueel nodig ? op welke wijze moet het stedenbeleid vanuit dat perspectief dan administratieforganisatorisch worden ingebed, in de volle uitwerking van BBB ?

Vragen vanuit een meer praktisch oogpunt zijn: • wat zijn de juridische knelpunten voor deze graduele opbouw naar één convenant ? • wat zijn de technische mogelijkheden en moeilijkheden om het Stedenfonds te gebruiken als basis voor de (graduele) opbouw naar een geïntegreerde beleidsconvenant tussen de Vlaamse overheid en de stadsbesturen? • hoe zou die beleidsconvenant operationeel kunnen worden en wat betekent dit voor de organisatie van de contacten / onderhandelingen tussen de Vlaamse overheid en de stadsbesturen ? • hoe zou deze beleidsconvenant op het vlak van effecten best worden opgevolgd en welke vorm van monitoring / evaluatie moet dan in de relatie tussen steden en Vlaamse overheid worden opgebouwd ? 8.7.3. Onderzoeksontwerp In een eerste fase vergelijken we de organisatie van het stedenbeleid in onze buurlanden: Nederland, Engeland, Frankrijk en Duitsland. We vergelijken de administratieve organisatie en de ingezette instrumenten, in het bijzonder de inzet van ‘contractuele’ instrumenten gericht op het realiseren van beleidsdoelstellingen. We gaan na hoe de verhouding is uitgebouwd tussen generieke fondsen en sectorale beleidslijnen, hoe deze instrumenten worden geëvalueerd en hoe de verhouding met de sectorale beleidslijnen gedurende de laatste jaren is geëvolueerd. In een tweede fase bundelen we alle gegevens uit bestaande studies over specifieke sectorale verhoudingen tussen Vlaamse steden en onderdelen van de Vlaamse overheid en Vlaamse agentschappen. We brengen deze gegevens samen op een gesystematiseerde en overzichtelijke tabel, inclusief de administratieve procedures die hierbij worden gebruikt en de indicatoren die hierbij eventueel worden ingezet. In deze fase maken we eveneens een synthese van de evaluatie van het Stedenfonds zoals die tijdens de visitatie is geformuleerd, in dossiers en gesprekken. We doen hetzelfde met vormen van sectorale beleidsevaluaties. In een derde fase brengen we focusgroepen samen met sleutelfiguren uit de steden en uit de Vlaamse administratie. We bespreken in deze focusgroepen de effecten van sectorale beleidsimpulsen in steden, de vooren nadelen van vormen van integratie van sectorale beleidsimpulsen in het Stedenfonds. We brengen de argumenten (naar aard en betekenis) systematisch in kaart. We gaan in deze fase ook na welk type van benchmarks aan welk type van beleidsalternatief kan worden gekoppeld, of deze benchmarks eventueel reeds in bestaande databanken aanwezig zijn (lokale statistieken, stadsmonitor, sectorale databanken,…) dan wel of deze eventueel ontwikkeld zullen worden. In een vierde fase formuleren we een reeks gewogen alternatieven voor de opbouw van een meer geïntegreerde convenant in het kader van het Stedenfonds. We leggen deze alternatieven voor aan een beperkte selectie sleutelpersonen via geïndividualiseerde interviews. In een vijfde fase formuleren we een omstandig beleidsadvies met inbegrip van voorstellen voor administratieve organisatie van de opvolging van een meer geïntegreerde convenant.

augustus ’06


Deel III

207


8.7.4. Valorisatie De wetenschappelijke valorisatie leidt tot deelrapporten en congrespublicaties over: • De vergelijking van de patronen van interbestuurlijke verhoudingen in het kader van stedenbeleid in een selectie van landen • Ontwikkeling van bestuurskundige afwegingen over de generieke en beleidsspecifieke interbestuurlijke relaties De beleidsrelevante valorisatie houdt in: • Een nota over de vergelijkende organisatie van het stedenbeleid in Vlaanderen en de buurlanden • Een overzicht en beoordeling van benchmarks voor stedenbeleid die in bestaande databanken aanwezig zijn • Een gesystematiseerd overzicht van sectorale beleidslijnen tussen de Vlaamse overheid en de Vlaamse steden, inclusief de vergelijking van administratieve procedures • Een rapport over de focusgroepen met houdingen en meningen over beleidsalternatieven • Een omstandig beleidsadvies met beleidsvoorstellen over het Stedenfonds, de (graduele) stappen naar een geïntegreerde convenant en de administratieve organisatie op Vlaams niveau. 8.7.5. Uitvoerders Hogeschool Gent & Centrum voor Lokale Politiek (Universiteit Gent) Coördinatie: prof. dr. Filip De Rynck (Hogeschool Gent) prof. dr. Herwig Reynaert (Universiteit Gent) Uitvoering: N.N. (1 VTE, 1 jaar) 8.7.6. Beperkte bibliografie Bouckaert, G., Wayenberg, E, Van Dooren, W., (2006), Vermindering planlast lokale besturen. Studie in opdracht van de Vlaamse Minister van Binnenlands Bestuur, Stedenbeleid, Wonen en Inburgering, Instituut voor de Overheid, Leuven, 234p De Rynck, F. en Tops, P., (2006a), 14 Stedenrapporten in het kader van de visitatiecommissie Stedenfonds, Brussel De Rynck, F. en Tops, P., (2006b) Leren van en over Steden. Verslag van de visitatiecommissie Stedenfonds 2005, Brussel

augustus ’06


Deel III

208


8.8. Bestuurskundige en juridische samenwerking (K.U.Leuven)

evaluatie

van

Intergemeentelijke

8.8.1. Probleemstelling Op 6 juli 2001 stemde het Vlaams Parlement het decreet op de intergemeentelijke samenwerking. Daardoor werd de materie van intergemeentelijke samenwerking voor het eerst op Vlaams niveau geregeld. De vernieuwingen die dit decreet introduceerde zijn gebaseerd op drie pijlers die de Vlaamse regering toen aanhing: (1) het faciliteren van lokaal maatwerk door het aanbieden van diverse (vier42) juridische vormen van intergemeentelijke samenwerking, (2) het versterken van de rol van de betrokken gemeenteraden met het oog op een sterkere democratische controle en (3) het vooropstellen van “zuivere” (i.t.t. “gemengde”) intergemeentelijke samenwerking. De probleemstelling die we met dit voorstel van onderzoek willen aanpakken is tweeledig: (A) de bestuurskundige evaluatie van het decreet vijf jaar na de inwerkingtreding ervan en (B) de gevolgen van de steeds groeiende invloed van EU-mededingingsregelgeving op intergemeentelijke samenwerkingsvormen. (A) Recent wetenschappelijk onderzoek (Wayenberg & De Peuter, 2006) peilde naar de impact van het decreet op de praktijk van de intergemeentelijke samenwerking in de regio van de Westhoek (18 gemeenten). Uit dit onderzoek blijken drie zaken. (1) De nood aan diverse vormen van samenwerking wordt met het decreet niet volledig gelenigd (feitelijke bestaande samenwerkingsvormen sluiten niet altijd aan bij de juridisch voorgeschreven vormen uit het decreet). (2) De verhoopte versterkte democratische controle via de gemeenteraden kan niet altijd gegarandeerd worden (nog steeds zijn de intergemeentelijke samenwerkingsvormen weinig onderwerp van debat in gemeenteraden). (3) De bestaande praktijk van “gemengde” samenwerkingsvormen (vooral provinciaal-lokaal in de Westhoek) dreigen teniet te worden gedaan en aldus wordt een bestaande traditie afgebouwd zonder alternatieven te bieden (vb. via een kaderdecreet interbestuurlijke samenwerking). Deze conclusies tonen de nood aan voor een uitgebreider onderzoek in het kader van een éénjarig SBOV-project. De sterktes en zwakten van het huidige decreet voor de praktijk, zoals gebleken uit het onderzoek in de Westhoek, kunnen op die manier met een grotere validiteit bevestigd of weerlegd worden. Daarbij aansluitend kunnen ook beleidsrelevante wetenschappelijk onderbouwde suggesties geboden worden die op korte termijn een input moeten leveren om de vervulling van de “geest” van het decreet (de drie principes) in de lokale bestuurspraktijk te helpen garanderen. Dergelijk onderzoeksproject sluit aan bij enkele door het beleid geformuleerde intenties. Zo heeft de Vlaamse overheid een eerste evaluatie opgezet van het IGS-decreet van 6 juli 2001 (zie ABA, 2005; Keulen, 2005). (B) Meer en meer wordt ook IGS geconfronteerd met de gevolgen van de Europese mededingingsregelgeving en rechtspraak. Op een generiek niveau is er bijvoorbeeld het Altmark-arrest dat de publieke financiering van openbare dienstverlening strak reguleert: daarbij rijzen vragen in hoeverre lokale besturen hun IGS mogen/kunnen financieren, en welke gevolgen dit heeft voor het financiële beheer van het IGS. Daarnaast is er de invloed van de regelgeving rond aanbestedingsregels, door de Council of European Municipalities and Regions (CEMR) beschouwd als het belangrijkste probleem waarmee lokale besturen die IGS toepassen mee geconfronteerd worden: het is allerminst duidelijk wanneer de taak door gemeenten rechtstreeks mag worden toegewezen aan een IGS of wanneer er een aanbestedingsprocedure moet worden aangegaan die ook openstaat voor private actoren. 42

Twee “harde” vormen; opdrachthoudende en dienstverlenende samenwerking, en twee “zachte” vormen; projectsamenwerking en interlokale samenwerking.

augustus ’06


Deel III

209


Recente uitspraken van het Europees Hof wijzen op een “strenge” interpretatie van deze regels (vb. CONAME-case). Dit wordt ook erkend door het beleid in Vlaanderen dat de impact van de mededingingsregels op IGS aanstipt, en dat rekening heeft gehouden met de EU-concurrentieregels bij het ontwerpen van het decreet IGS (Vl.Parl. Stuk 51, 2004-2005 – Nr.5). Dit voorgesteld onderzoek sluit aan bij de internationale opmars van onderzoek naar de samenwerking tussen overheden van hetzelfde of een verschillend bestuursniveau (bvb. zowel nationaal als internationaal georiënteerde studies rond ‘inter-municipal collaboration’, zie Hulst, R. en van Monfort, A. in voorbereiding). Tevens sluiten we met de Europese focus aan bij de werkzaamheden van CEMR die in 2005 een praktijkseminarie heeft georganiseerd rond de problematiek van IGS en europeanisering. Ten slotte sluit dit project ook nauw aan bij de voorgestelde onderzoekslijn rond publiek-private en publiek-publieke samenwerking, dat de aansturing en evaluatie van samenwerkingsverbanden op een generieker niveau behandelt. 8.8.2. Fundamentele en toegepaste vraagstelling Beschrijvend: - Welke EU-regelgeving en EU-rechtspraak inzake mededinging is van belang bij en heeft impact op de processen van intergemeentelijke samenwerking in Vlaanderen? Toetsend: - Voldoet de praktijk van de intergemeentelijke samenwerking in Vlaanderen aan de principes en voorschriften van het decreet, en hoe of waarom (niet)? - In hoeverre wordt momenteel rekening gehouden met de EU-regelgeving in de praktijk van IGS in Vlaanderen? Prescriptief: - Hoe kunnen voorschriften en principes van het decreet intergemeentelijke samenwerking optimaal afgestemd worden op de bestaande praktijk van samenwerking, of omgekeerd? - Hoe kan de EU-regelgeving inzake mededinging op een efficiënte en effectieve wijze worden toegepast in Vlaamse IGS? (bij oprichting, bij beheer en interne werking van het IGS) 8.8.3. Onderzoeksontwerp In het kader van het beschrijvende luik stellen we het opzetten van een exhaustieve inventaris van EU-mededingingswetgeving en –rechtspraak voor vanuit het oogpunt van IGS. Dit moet ons in staat stellen om de oplijsting te maken van welke wetgeving van toepassing is en welke de impact daarvan is voor de praktijk van IGS. In het kader van het toetsende en prescriptief onderzoek wordt er in de eerste plaats vanuit de IGS-databank van ABA een selectie van een aantal cases voor diepgaand onderzoek gemaakt. Deze cases (samenwerkingsverbanden) worden gesampled op basis van kernvariabelen uit de databank (in functie van representativiteit) en in functie van de toetsende en prescriptieve onderzoeksvragen. Case onderzoek wordt op twee niveaus gevoerd. Ten eerste een juridisch onderzoeksluik over de toepassing van EU-regelgeving in deze cases, en de gevolgen daarvan. Dit onderzoek moet uiteindelijk leiden tot een suggestie over het zo vlot mogelijk introduceren van deze regelgeving in de praktijk (bvb. bij het opstarten van IGS, of bij het interne beheer van het IGS). Ten tweede een bestuurskundig onderzoeksluik dat in aansluiting bij het onderzoek van Wayenberg en Depeuter de praktijktoets van het decreet intergemeentelijke samenwerking doet en dat het formuleren van beleidsrelevante suggesties voor de optimalisatie van de afstemming praktijk van samenwerking – decreet tot doel heeft.

augustus ’06


Deel III

210


De multiple case study volgt de methode van de SWOT-analyse. De sterktes en de zwaktes, en de kansen en bedreigingen (1) van de relatie relevante EU-mededingingsregelgeving – praktijk van IGS, en (2) van de voorschriften van het decreet voor de praktijk, worden beoordeeld, en er wordt nagegaan waar de praktijk tekortschiet in functie van het decreet en in functie van relevante EU-mededingingsregelgeving. De data worden verkregen via documentenanalyse (documentatie van de samenwerkingsverbanden en van de betrokken gemeenten) en via diepte interviews met key-respondenten. De resultaten van die analyse leiden tot het beantwoorden van de onderzoeksvragen. Op basis van de SWOT analyses wordt het onderzoek gevoerd omtrent (1) de kansen en bedreigingen die het huidige decreet biedt voor de praktijk van de IGS en omtrent (2) de redenen waarom de praktijk niet of wel aansluit bij de geest en de voorschriften van het decreet en/of de EUmededingingsregelgeving. Op basis hiervan kunnen suggesties aangeleverd worden (prescriptief). Dit moet uitmonden in checklists (succes- en faalfactoren) die kunnen dienen bij de eventuele evaluatie van het decreet intergemeentelijke samenwerking (bottom-up uit de praktijk) en bij de afstemming van de praktijk op de voorschriften van de EU-mededingingsregelgeving. Eventueel (in samenspraak met stuurorganen bvb.) kunnen dergelijke checklists nog verfijnd worden op basis van panels met stakeholders en bevoorrechte getuigen (zowel lokale als centrale actoren). Deze methodiek moet onze onderzoeksvragen op een wetenschappelijk onderbouwde manier beantwoorden, met oog voor noden vanuit de praktijk (bottom-up). 8.8.4. Valorisatie Drie deelrapporten - rapportage inventarisatie EU-mededingingsregelgeving + gevolgen voor de praktijk van IGS - rapportage beleidssuggesties conformiteit praktijk – EU-mededingingsvoorschriften - rapportage beleidssuggesties conformiteit praktijk – geest van het decreet IGS 8.8.5. Uitvoerders K.U.Leuven, Instituut voor de Overheid Coördinatie: prof. dr. Koen Verhoest & dr. Ellen Wayenberg Uitvoering: N.N. (1 VTE, 1 jaar)

augustus ’06


Deel III

211


8.9. Beïnvloeding en ondersteuning van e-govpraktijken in Vlaamse gemeenten en OCMW’s (Hogeschool Gent) 8.9.1. Probleemstelling De omschakeling naar e-gov op lokaal niveau komt deels tot stand als gevolg van autonome keuzes voor de organisatie van de lokale dienstverlening, maar het komt ook deels tot stand aangestuurd door incentives, verwachtingen of verplichtingen van centrale overheden. Het is echter onduidelijk welke strategieën vanwege centrale overheden welke effecten hebben op de lokale e-govpraktijk en hoe, als onderdeel hiervan, lokale besturen deze strategieën van centrale overheden bekijken en ervaren. Dit kan van belang zijn voor toekomstige projecten en programma’s om tot een overheidsbreed geïntegreerd e-govbeleid te komen. Op deze problematiek willen we met het onderzoek meer zicht krijgen. We bekijken zowel de gemeentebesturen als de OCMW’s omdat dit ons kan leren hoe verschillende strategieën ten aanzien van de beide lokale besturen anders uitwerken, waardoor we de leereffecten van de beide nuttig kunnen vergelijken en tot genuanceerde beleidsaanbevelingen kunnen komen. 8.9.2. Fundamentele en toegepaste vraagstelling Vraag 1: Welke strategieën gebruiken centrale overheden in andere landen met het oog op het beïnvloeden van het lokale e-gov? Hoe kunnen we deze strategieën typeren, hoe zijn ze uitgebouwd en georganiseerd en is er in de literatuur zicht op de effecten op het lokale egovbeleid? Vraag 2: Welke ICT-initiatieven voortkomend uit het federale, Vlaamse en provinciaal beleid zijn in het recente verleden op gemeenten en OCMW’s afgekomen en wat was, globaal bekeken, het effect? Welke initiatieven komen nu en in de nabije toekomst op de lokale besturen af? Vraag 3: Op welke wijze werken de verschillende verplichtingen, incentives en initiatieven van deze overheden m.b.t. ICT in op de organisatie van gemeente en OCMW? Deze vraag splitsen we op in volgende deelvragen: Wat betekenen deze verplichtingen en initiatieven voor gemeenten en OCMW’s op organisatorisch vlak en voor de rol die ICT binnen de organisatie speelt? Welke verplichtingen en initiatieven worden door de gemeenten en OCMW’s als succesvol beschouwd, welke niet en door welke factoren kan dit worden verklaard? Welke behoeften bestaan er nu bij gemeenten en OCMW’s aan ondersteuning vanuit centrale overheden? Voorzien centrale overheden vormen van ondersteuning en voldoen deze vormen van ondersteuning aan de lokale behoeften? Welke beleidsaanbevelingen over de ondersteuning kunnen vanuit de lokale besturen ten aanzien van centrale overheden worden geformuleerd? Vraag 4: Is er, in het licht van de bevindingen over de voorgaande onderzoeksvragen, ruimte voor/ nood aan een ‘e-gov competentiecentrum’ voor lokale besturen en wat zouden taken van zo’n centrum eventueel kunnen zijn? 8.9.3. Onderzoeksontwerp Het onderzoek sluit aan bij de eerder uitgevoerde onderzoeken naar e-gov bij gemeenten in het kader van het Steunpunt Beleidsrelevant Onderzoek - Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, periode 2004-2006. Dit onderzoek gaat in op aspecten die daarbij nog niet aan bod konden komen: de visie van lokale besturen op de strategieën van centrale overheden,

augustus ’06


Deel III

212


de impact van deze strategieën op het lokale e-govbeleid en de vragen i.v.m. behoeften op het vlak van ondersteuning voor de lokale besturen. Het object van dit onderzoek wordt omwille van de onderzoeksdoelen verruimd naar de OCMW’s die tot nu toe niet in het onderzoek aan bod zijn gekomen. In een geïntegreerd e-govbeleid hebben lokale besturen een belangrijke plaats. Of zij die plaats kunnen innemen hangt voor een deel af van de strategie van centrale overheden in hun relatie met lokale besturen, van het effect van deze strategie op de organisatie en werking van lokale besturen en van de mate waarin de strategieën van verschillende overheden elkaar op het lokale niveau versterken en niet tegenwerken. Uit verkennend onderzoek bleek al dat de provincies daarbij een wellicht tot nu minder belichte rol spelen, daarom nemen we ook de strategie van de Vlaamse provinciebesturen in dit onderzoek op. We starten het onderzoek met een screening van centrale e-govstrategieën voor de lokale besturen in het buitenland. We beperken ons tot literatuur en tot analyse van beleidsdocumenten. Voor de tweede vraag gaan we inventariserend te werk. Aan de hand van bevragingen bij experten in de werking van gemeenten en OCMW’s inventariseren we alle verplichtingen en initiatieven van centrale overheden. Om een zicht te krijgen op de wijze waarop de verschillende verplichtingen en initiatieven van hogere overheden m.b.t. ICT inwerken op de organisatie van gemeente en OCMW gaan we kwalitatief te werk via case-onderzoeken. We gaan na hoe deze inwerking verloopt voor een specifieke verplichting of een specifiek initiatief. De cases van e-govpraktijken moeten zoveel mogelijk de hele organisatie van lokale besturen raken. Twee cases staan al vast: het GIS bij de gemeenten en de aansluiting op de Kruispuntbank voor de Sociale Zekerheid bij de OCMW's. De andere cases laten we afhangen van de inventarisatie. Voor het onderzoek in de lokale besturen maken we gebruik van focusgroepen, interviews en Quick-scans. Op basis van de resultaten gaan we na welke behoeften bestaan op het vlak ondersteuning, of daarbij nood is aan een e-gov competentiecentrum en wat de rollen van zo’n centrum zouden kunnen zijn? 8.9.4. Valorisatie We valoriseren de resultaten door publicaties in nationale en internationale tijdschriften, hoofdstukken in boeken, papers voor nationale en internationale congressen, seminaries voor sleutelfiguren en studiedagen. De valorisatie bevat beleidsaanbevelingen voor centrale overheden. 8.9.5. Uitvoerders Hogeschool Gent Coördinatie: Prof. dr. Filip De Rynck Uitvoering: Elke Boudry & Sabine Rotthier (1 VTE, 1 jaar) 8.9.6. Referenties ARTS, F., Handleiding EGEM Quick Scan. Den Haag, Opmeer drukkerij, 2005, 40 p. BOUDRY, E., DE RYNCK F., ROTTHIER, S., eGovernment in kleine Vlaamse gemeenten. In: De Rynck, F. & Wayenberg, E., (Red.). Lokale besturen in Vlaanderen: intra- en interbestuurlijk doorgelicht. Jaarboek SBOV 2005. Brugge: die Keure. pp. 49-72. DICKS, T., LAMMERS, K., TE VELDE, R. & ZUURMOND, A., INK@ICT: Verslag van de ontwikkeling van de Iscan gebaseerd op het INK-managementmodel. Publicatie in opdracht van Alliantie Vitaal Bestuur, 2003, ongenummerd.

augustus ’06


Deel III

213


ROTTHIER, S., DE RYNCK, F., eGovernment bij lokale overheden. Onderzoeksrapport Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen, 2005, 78 p. ROTTHIER, S., DE RYNCK, F., Lokaal eGovernment. De ontwikkeling en implementatie bij Vlaamse gemeenten. In: Reynaert, H. (Red), Lokale en provinciale politiek. Brugge, Vanden Broele, pp. 71-93. ROTTHIER, S., BOUDRY, E., DE RYNCK, F., Diffusie van ICT in kleine, Vlaamse gemeenten. Onderzoeksrapport Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen, 2005, 94 p. SNIJKERS, K., eGovernment in een interbestuurlijke context. Casestudie: OCMW's en de kruispuntbank van de sociale zekerheid. Onderzoeksrapport Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen, 2005, 83 p. VAN DUIVENBODEN, H.P. & RIETDIJK, M. (2005). Puzzelen met prioriteit: Een strategische verkenning van het absorptievermogen van gemeenten met betrekking tot de implementatie van ICT-vernieuwingen. CapGemini i.s.m. Center for Public Innovation, Utrecht. 2005, 130 p.

augustus ’06


Deel III

214


8.10. Administratieve lastenmeting: meetinstrument (K.U.Leuven)

onderbouwing

van

het

Vlaamse

8.10.1. Probleemstelling Dit B-project wil de theoretische en praktische onderbouw van het in Vlaanderen ontwikkelde instrumentarium voor de meting van administratieve lasten versterken. In die zin is het Bproject complementair aan het voorgestelde vijfjarig onderzoeksproject inzake ‘Organisatie en management van regulering’ dat nagaat wat het effect is van de wijze waarop de regulerende taken op verschillende overheidsniveaus georganiseerd zijn op de administratieve lasten(verlaging). De verlaging van administratieve lasten staat vandaag in Vlaanderen hoog op de politieke en ambtelijke agenda. (Bourgeois, 2006). Administratieve lasten zijn op te vatten als kosten van rapportageverplichtingen die van overheidswege worden opgelegd aan burgers, bedrijven en andere organisaties. (definitie ontleend aan Kenniscel Wetsmatiging) Via die verplichtingen tonen deze laatsten aan dat zij de door de overheid opgelegde regels naleven. De voordelen van administratieve lastenverlaging zijn al geruime tijd bekend en dit zowel op internationaal (EU, OESO, …), nationaal (cfr. het zogenaamde Standard Cost Model (SCM) Network van elf Europese landen – waaronder België – die zich geëngageerd hebben tot dezelfde methodologie inzake administratieve lastenmeting)43, regionaal (cfr. de Kenniscel Wetsmatiging die in 2002 door de toenmalige minister-president van de Vlaamse regering werd opgericht om het Vlaamse reguleringsmanagement vorm te geven)44 als lokaal niveau (cfr. projecten van diverse steden en gemeenten doorheen Vlaanderen waarvan er een 8-tal door de Vlaamse overheid werden genomineerd voor haar award ‘eenvoudigste gemeente’).45 Bijgevolg is er ook bij overheden op al die niveaus een grote bereidheid tot meting van de administratieve lasten. In dit verband stelt zich echter wel een ‘instrumenteel’ probleem. Het is namelijk geen makkelijke opgave om methoden en technieken te ontwikkelen waarmee administratieve lasten afdoende kunnen worden gemeten (Moran, 2005; Parker, 2006). De reden hiervoor is dat het precies die lasten zijn die behoren tot de soort kosten volgend uit (overheids)regulering – namelijk tot de zogenaamde administratieve kosten – die het moeilijkst in kaart te brengen zijn. Andere kostensoorten zijn de zogenaamde ‘financial costs which are the result of a concrete and direct obligation to transfer a sum of money to the government’ en ‘the substantive compliance costs that businesses – and other regulatees – make in order to comply with the content obligation that legislation or regulations require of a production process of a product’. (typologie van kostensoorten en definitie ervan ontleend aan SCM Network). En het is nu eenmaal moeilijker om bijvoorbeeld in kaart te brengen hoeveel het precies aan een bedrijf kost om ten behoeve van de overheid een strategische nota op te maken die inzicht geeft in haar besteding van een door die overheid toegekende subsidie (= behorend tot de administratieve kosten en mogelijks ook lasten van het bedrijf) dan om te achterhalen hoeveel belastingen dat bedrijf aan de overheid moet betalen (= behorend tot de financiële kosten van het bedrijf) of hoeveel kosten het bedrijf heeft bij de productie van bepaalde goederen voor die overheid (= behorend tot de ‘substantive compliance costs’ van het bedrijf). Die moeilijkheid om administratieve kosten en lasten in kaart te brengen stelt op haar beurt een probleem voor elke overheid – zoals de Vlaamse overheid – die wil overgaan tot 43

Voor meer informatie: http://www.administrative-burdens.com/ Voor meer informatie: http://www.wetsmatiging.be/home/index.cfm 45 Voor meer informatie: http://extranet.wetsmatiging.be/projectendatabank/projectoproep/colloquium.html 44

augustus ’06


Deel III

215


administratieve lastenverlaging. Immers, administratieve lasten kunnen maar worden verlaagd nadat ze eerst in kaart zijn gebracht. 8.10.2. Fundamentele en toegepaste vraagstelling Het B-project wil een toepassingsgerichte bijdrage leveren tot het ontwikkelen en optimaal inzetten van methoden en technieken waarmee de Vlaamse overheid de administratieve lasten kan meten die haar regulering veroorzaakt voor burgers, bedrijven of andere organisaties. Er wordt met andere woorden gestreefd naar een versterking van de theoretische en praktische onderbouw van het in Vlaanderen ontwikkelde instrumentarium voor de meting van administratieve lasten en dit vooral via een vergelijking ervan met elders ontwikkelde instrumenten. Daartoe zal het project een antwoord zoeken op o.a. de volgende vragen: - van beschrijvende en analyserende aard o welke kosten tengevolge van overheidsregulering worden als administratieve lasten beschouwd? o hoe worden administratieve lasten best in kaart gebracht/gemeten? welke methoden en technieken worden daarvoor gebruikt? - van toetsende aard o welke kosten tengevolge van overheidsregulering worden in Vlaanderen doorgaans als administratieve lasten beschouwd? o met welke methoden en technieken worden die administratieve lasten in Vlaanderen gemeten? - van vergelijkende aard o worden administratieve lasten in Vlaanderen op een verschillende wijze geïdentificeerd, gemeten dan in het buitenland? o zo ja, waaruit bestaan die verschillen precies? en welke motivatie lag aan de keuze ervoor ten grondslag? - van normatieve aard o hoe kan het identificeren en meten van administratieve lasten in Vlaanderen worden geoptimaliseerd? welke methoden en technieken zijn daartoe aanbevolen? en hoe worden die instrumenten optimaal ingezet? 8.10.3. Onderzoeksontwerp De beschrijvende en analyserende fase van het project beoogt om via documentenanalyse, screening van websites en contacten met experten inzicht te verschaffen in de bestaande typologieën van aan overheidsregulering verbonden kosten. Die kosten en inzonderheid de administratieve kosten worden immers op diverse wijzen ingedeeld zoals naar aard (direct versus indirect, formeel versus informeel), naar oorsprong (volgend uit regelgeving of uit alternatieven ervoor) of naar doelgroep ervan. Daarnaast is deze fase ook gericht op het inventariseren van de diverse instrumenten die vandaag zowel in België/Vlaanderen als elders worden gebruikt ter meting van administratieve lasten en op het in kaart brengen van hun respectievelijke vooren nadelen. Methodologisch bekeken worden die lasten via die instrumenten ofwel louter kwalitatief gemeten (cfr. VOKA 2006; het door het Instituut voor de Overheid ontwikkelde instrument waarmee het doelmatigheidsprofiel in kaart kan worden gebracht van een centrale/Vlaamse planverplichting voor lokale besturen) ofwel louter kwantitatief (cfr. de zogenaamde Standard Cost Model Method zoals ontwikkeld door het SCM Network) ofwel zowel kwalitatief als kwantitatief (cfr. de door de Kenniscel Wetsmatiging ontwikkelde methode voor de administratieve lastenmeting van planverplichtingen). Tijdens de tweede, zowel toetsende als vergelijkende, fase van het project wordt de Vlaamse praktijk van administratieve lastenmeting geconfronteerd met de geïnventariseerde typologieën, methoden en technieken en stappenplannen tijdens fase 1. Hierdoor wordt een systematisch inzicht verschaft in welke administratieve kosten in Vlaanderen (niet) worden geviseerd, welke instrumenten (niet) worden gehanteerd en welke stappen (nog of nog niet)

augustus ’06


Deel III

216


zijn gezet ter meting van administratieve lasten. Ook wordt de grondslag en motivatie van de in Vlaanderen ontwikkelde en gehanteerde instrumenten geëxpliciteerd. Tijdens de derde en laatste fase zal case-onderzoek gebeuren van een select aantal instrumenten ter administratieve lastenmeting met het oog op de optimalisering ervan via het formuleren van aanbevelingen terzake. 8.10.4. Valorisatie -

studie van de nationale en internationale literatuur rond administratieve lastenmeting (beschrijvende en analyserende fase) inventarisatie van de methoden en technieken van administratieve lastenmeting die in binnenen buitenland zijn ontwikkeld en gehanteerd met bijzondere aandacht voor hun respectievelijke vooren nadelen (beschrijvende en analyserende fase) vergelijking van de Vlaamse methoden en technieken van administratieve lastenmeting met degenen die nationaal en internationaal worden gehanteerd (toetsende en vergelijkende fase) versterking van de theoretische en praktische onderbouw van de in Vlaanderen gebruikte instrumenten voor administratieve lastenmeting via het formuleren van aanbevelingen op basis van casestudies (normatieve fase)

8.10.5. Uitvoerders K.U.Leuven, Instituut voor de Overheid Coördinatie prof. dr. Koen Verhoest & dr. Ellen Wayenberg Uitvoering: N.N. (1 VTE, 1 jaar) 8.10.6. Referenties Bouckaert, G., Wayenberg, E. & Van Dooren, W. (2006). Vermindering planlast voor lokale besturen. Studie in opdracht van Minister van Binnenlands Bestuur. Instituut voor de Overheid: Leuven. 245 p. Bourgeois, G. (2005). Beleidsbrief 2006: Wetsmatiging en e-government. Brussel, Kabinet van Vlaams Minister van Bestuurszaken, Buitenlands Beleid, Media en Toerisme. 24 p. Kenniscel Wetsmatiging (2006). Administratieve lastenmeting planverplichtingen. Brussel: Kenniscel Wetsmatiging, 62 p. Moran, M. (2005). Taming regulation: superfund and the challenge of regulatory reform. In: Public Administration 83(2), pp. 513-516. OECD (2001). Businesses’ view on red tape: administrative and regulatory burdens on small and medium sized enterprises. Paris: OECD, 127 p. Parker, R.W. (2006) The empirical roots of the regulatory reform movement: a critical appraisal. In: Administrative Law Review 58 (2), pp. 359-400. International SCM Network to reduce administrative burdens. International Standard Cost Model Manual – Measuring and reducing administrative burdens for businesses. See http://www.administrative-burdens.com/default.asp?page=122

augustus ’06


Deel III

217


8.11. Burgemeesters in Vlaanderen: verandering ook zonder rechtstreekse verkiezing? (Hogeschool Gent, Universiteit Gent, Universiteit Hasselt) 8.11.1. Probleemstelling Deze probleemstelling bevat een dubbele dimensie. De eerste houdt verband met het debat rond de legitimiteit van de (uit de gemeenteraad benoemde burgemeester) en de tweede met de wijzigingen in de institutionele context van de Vlaamse gemeenten. De internationale literatuur toont een brede Europese tendens om het lokaal uitvoerend leiderschap (inzonderheid dat van de burgemeester) te versterken (Denters en Rose, 2005: 253-255). Ook in Vlaanderen werd een debat in die zin gevoerd vooral dan over het al dan niet rechtstreeks verkiezen van de burgemeester (Reynaert en Steyvers, 2003: 24-28). Het idee vond vooral voedingsbodem in de veronderstelde legitimiteitsverhoging die deze electorale wijziging met zich mee zou brengen (cfr. dichten kloof tussen burger en politiek). Het maakte deel uit van een pakket van institutionele maatregelen die ‘politieke vernieuwing’ beoogden. Het debat werd uiteindelijk echter uitgesteld tot na de gemeenteraadsverkiezingen van 2006. Met de afkondiging van het Vlaamse Gemeentedecreet veranderde echter ook de institutionele context waarbinnen de burgemeester functioneert. Die veranderingen slaan zowel op zijn optreden als politiek hoofd van de gemeente (cfr. de creatie van een door de gemeenteraad te verkiezen voorzitter van de gemeenteraad) als op zijn positie t.a.v. de ambtelijke component van het lokaal bestuur (cfr. de juridisch versterkte positie van de gemeentesecretaris, het huldigen van het model van het managementteam enz.). Ook binnen de institutionele context moet worden gewezen op de gewijzigde positie van de burgemeester in de creatie van het veiligheidsbeleid (als gevolg van de wet op de structurering van de politie op twee niveaus). Dit onderzoek past binnen de beleidsrelevante filosofie van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen: 1. Deze studie naar één van de kernfiguren in het huidige lokaal bestuur laat toe de politieke discussie over diens aanstellingswijze die geagendeerd staat voor na de gemeenteraadsverkiezingen grondiger en gestoffeerder te kunnen voeren. 2. Doordat bepaalde evoluties in het burgemeestersambt kunnen worden geïdentificeerd kan men beter bepalen of een al dan niet rechtstreekse aanstelling een antwoord zal bieden op de uitdagingen waarmee deze figuur geconfronteerd wordt. 3. In het verleden is het draagvlak gemeten t.a.v. potentiële hervormingen in de institutionele context van de gemeenten (De Rynck, Meire en Bovy, 2002). Dit voorstel staat toe om het actuele draagvlak onder lokale bestuurders na de implementatie van het decreet te meten en de door hen gepercipieerde knelpunten in kaart te brengen. 4. Ook de burgemeester functioneert in de hedendaagse context van netwerkbesluitvorming (Steunpuntoproep 4.8.4.) die een impact heeft op diens rolverwerving, -opvatting en -invulling. 5. Als gevolg van (3) duikt de vraag op naar de verhouding tussen een versterking van het uitvoerend leiderschap van de burgemeester en de tendens om nieuwe mechanismen van verantwoording in het leven te roepen o.m. in de vorm van interactieve burgerparticipatie. Beide tendensen maken deel uit van de vermeende evolutie naar local goverance maar zijn niet noodzakelijk compatibel. Dit brede project wordt geagendeerd voor de onderzoeksjaren 2008 en 2009 met het oog op de inloopperiode voor de toekomstige burgemeesters.

augustus ’06


Deel III

218


8.11.2. Fundamentele en toegepaste vraagstelling Dit onderzoek wil het komende debat met wetenschappelijke gegevens voeden. Het gaat daarbij uit van de volgende onderzoeksvragen: 1. Hoe verwerven burgemeesters hun rol (politieke rekrutering en rolsocialisatie), welke rolopvattingen houden zij erop na (algemeen en m.b.t. specifieke beleidsuitdagingen) en welke invulling geven zij aan hun ambt? 2. Zijn er tijdsgebonden veranderingen in (1)? Hoe kunnen deze eventueel worden verklaard? 8.11.3. Onderzoeksontwerp Dit onderzoek sluit aan bij de op Europees vlak geïdentificeerde tendens naar een versterking van het lokaal uitvoerend leiderschap (John en Borraz, 2004). In heel wat landen wordt de burgemeester rechtstreeks verkozen en vervult hij een spelverdelende, coördinerende en verantwoordelijke rol in het lokale netwerkbestuur. Hij is vaak de figuur die een gezicht geeft aan de complexe en gefragmenteerde beleidsvoering in governance en bruggen kan bouwen tussen de verschillende componenten daarvan (Bäck, Magnier en Heinelt, 2006). Ook in Vlaanderen woedt al enige tijd de discussie over de rol en de positie van de burgemeester (Steyvers, Pilet, Reynaert en Devos, 2004). Dit project wil bijdragen tot het wetenschappelijk onderbouwen van die discussie. Het sluit aan bij eerder verricht onderzoek naar de rolverwerving, rolopvatting en rolinvulling van de burgemeester in Vlaanderen (Ackaert, 1997 en 2006; Steyvers, 2004 en 2005). Door het plaatsen van nieuwe onderzoeksgegevens tegen de achtergrond van eerder verzameld materiaal is het mogelijk een longitudinaal beeld te krijgen van de mogelijke evoluties in de rolverwerving, rolopvatting en rolinvulling van de burgemeester. Bij voorgaande onderzoeken werd gebruik gemaakt van een combinatie van surveyonderzoek en (semi-)gestructureerde interviews. In het eerste geval werd een representatieve steekproef van Vlaamse burgemeesters onderworpen aan een gestandaardiseerde vragenlijst. In het tweede geval werden aan de hand van diepteintervieuws een kwalitatieve interpretatie en aanvulling gegeven van het verzamelde kwantitatieve materiaal. Voor het komende project voorziet het onderzoeksteam opnieuw in het complementair gebruik van beide onderzoeksmethoden. Data kunnen ook vergeleken worden met gelijkaardige gegevens uit het buitenland. Dit onderzoek beoogt echter niet alleen de registratie van de zelfperceptie van de burgemeester, maar ook om de perceptie van leidinggevende ambtenaren (gemeentesecretarissen, zonechefs van politie) in het lokaal bestuur te meten. De relevantie van die benadering schuilt in het feit dat zowel het wederzijdse beeld kan geschetst worden over de plaatsbepaling van de burgemeester in het lokaal bestuur maar ook dat gegevens worden aangeleverd over de verhouding tussen de ambtelijke en de politieke component in het lokaal bestuur in het licht van de wijzigingen in de institutionele context. 8.11.4. Valorisatie Het onderzoeksteam wenst met deze gegevens vorm te geven aan publicaties in nationale en internationale tijdschriften, hoofdstukken in boeken, referaten op en proceedings van nationale en internationale congressen. Wij willen daarnaast ten dienste staan van de Vlaamse overheid door onze expertise ter beschikking te stellen van het beleid. Het team is in die context ook bereid haar onderzoek te vertalen in de context van maatschappelijke dienstverlening (studiedagen, debatten, media,...).

augustus ’06


Deel III

219


8.11.5. Uitvoerders Universiteit Gent, Universiteit Hasselt:, Hogeschool Gent: Coördinatie: Prof. dr. H. Reynaert & dr. K. Steyvers (Universiteit Gent) Prof. dr. J. Ackaert (Universiteit Hasselt) Prof. dr. F. De Rynck (Hogeschool Gent) Uitvoering: N.N. (1 VTE, 2 jaar (2008-2009)) 8.11.6. Referenties ACKAERT, J., De rol van de burgemeester. In: Res Publica, 1997, nr. 1, pp. 27-44. ACKAERT, J. Dossier: verteren burgemeesters de politiehervorming? In: Politiejournaal en politieofficier, 2003, 3, pp. 7-13. ACKAERT, J. Burgemeestersrollen. In: Praktijkgids management lokale besturen, 2005, 157, pers 2220/1 2220/26. ACKAERT, J. Proposta di riforma in belgio. il caso delle fiandre. In: CACIAGLI, M., DI VIRGILIO, A., Ellegere il sindaco. La nuova democrazia locale in intalia e in Europa. Torino, Utet Libreria, 2005, pp. 153-171. ACKAERT, J. Transformation of the Political Executive in Belgian Local Government. In: BERG, R., RAO, N., (eds.), Transformation of political leadership in local government. Hampshire, Palgrave Macmillan, 2005, pp. 168-179. ACKAERT, J., De burgemeestersfunctie in België. Analyse van haar legitimering en van de bestaande rolpatronen en conflicten. K.U.Leuven, Leuven, 2006, 520 + 49 p. BOVY, S., DE RYNCK, F., MEIRE, M., Kiezen voor verandering? Draagvlak voor het nieuw Vlaams Gemeentedecreet. In: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, Jaarboek 2002: Tussen bestuurskunde en bestuurspraktijk. Bijdragen voor duurzaam besturen in Vlaanderen. Brugge, die Keure, 2003, pp. 241-255. BOVY, S., DE LEEMANS, L., VAN OPDENBOSCH, Het nieuwe Gemeentedecreet: effecten op de gemeentelijke organisatie. In: PSW-papers, 2002/7, 28 p. BOVY, S,,DE RYNCK, F. Draagvlakanalyse van het Nieuw Vlaams Gemeentedecreet: kwalitatief luik. Antwerpen, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 2002, 77 p. DENTERS, B., ROSE, L., Towards Local Governance? In: DENTERS, B., ROSE, L., (eds.), Comparing Local Governance. Trends and Developments. Houndmills, Palgrave MacMillan, 2005, pp. 246-262. DE RYNCK, MEIRE, M., BOVY, S., Draagvlakanalyse van het nieuw Vlaams Gemeentedecreet. In: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen Nieuwsbrief, 2002, 2, pp. 3-4. DEVOS, C., REYNAERT, H., Bedenkingen bij politieke vernieuwing en de rechtstreekse verkiezing van de burgemeester. In: Demokritos, 2001, nr. 3, 54 p. JOHN, P., BORRAZ, O., The Transformation of Urban Political Leadership in Western Europe. In: International Journal of Urban and Regional Studies, 2004, vol. 28, nr. 1, pp.107-120. PILET, J.-B., DEVOS, C., REYNAERT, H., STEYVERS, K., Sur la voie d’une réforme du mode de désignation des bourgmestres. In: Courrier Hebdomadaire du CRISP, 2004, nr. 1816-1817, 60 p. PILET, J.-B., STEYVERS, K., REYNAERT, H., DEVOS, C., Three Regions, Three Debates, Three Outcomes? The Appointment of Mayors in Belgium. In: REYNAERT, H., STEYVERS, K., DELWIT, P., PILET, J.-B., (eds.), Revolution or Renovation? Reforming Local Politics in Europe. Vanden Broele, Brugge, 2005, pp. 49-80. REYNAERT, H., DEVOS, C., Op weg naar de rechtstreekse verkiezing van de burgemeester? In: REYNAERT, H., DEVOS, C., (eds.), Lokale en Provinciale Politiek. Uitdagingen voor de 21ste eeuw. Vanden Broele, Brugge, 2001, pp. 21-58. STEYVERS, K., ‘From the Many are Chosen the Few’. Het politieke rekruteringsproces van de Belgische burgemeester. Universiteit Gent, Gent, 2005, 755 p. STEYVERS, K., Van burger tot burgervader. Het politieke rekruteringsproces van de Belgische burgemeester. Brugge, Vanden Broele, 2004, 367 p. STEYVERS, K., REYNAERT, H., DE CEUNICK, K., VALCKE, T., Mayors in Governance: Heading for Efficiency and Democracy. The Belgian Case. In: Local Government Studies, 2006, vol. 32, nr. 4, pp. 1-18. STEYVERS, K., PILET, J.-B., REYNAERT, H., DEVOS, C., Idool 2006: Naar een rechtstreekse verkiezing van de burgemeester in België? In: Burger, bestuur & beleid, Tijdschrift voor Bestuurskunde en Bestuursrecht, 2004, nr. 2, pp. 95-113. STEYVERS, K., REYNAERT, H., Een noord-zuid kloof in de lokale politiek? Een vergelijking tussen de Vlaamse en de Waalse burgemeester. In: Burger, Bestuur & Beleid. Tijdschrift voor Bestuurskunde en Bestuursrecht, 2005, nr. 3, pp. 223-241.

augustus ’06


Deel III

220


STEYVERS, K., REYNAERT, H., From the few are chosen the few. On the social background of the European mayor. In: BACK, H., HEINELT, H., MAGNIER, A., (eds.), The European Mayor. Political Leaders in the Changing Context of Local Democracy. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden, 2006, pp. 43-74. STEYVERS, K., REYNAERT, H., Het gemeentedecreet: gerealiseerde ambities? In: REYNAERT, H., STEYVERS, K., (eds.), Het gemeente- en provinciedecreet: gerealiseerde ambities? Brugge, Vanden broele, 2003, pp. 1-48.

augustus ’06


Deel III

221

Deel 3. Meerjarenprogramma INHOUD

Recommend Documents