Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzatának ÁROP-1.A.5-2013-2013-0085. kódszámú szervezetfejlesztési projektje részeként
Kapcsolódó indikátor: Korábbiszervezetfejlesztésmegvalósulásátbemutatótanulmány
AZ ÁROP-1.A.2/B-2008-0016. KÓDSZÁMÚ PÁLYÁZATBAN VÁLLALT ÉS MEGVALÓSÍTOTT INTÉZKEDÉSEK FELÜLVIZSGÁLATA Elemzés és hatásvizsgálat
Tartalomjegyzék 1.
Debrecen civil stratégiájának nemzetközi visszhangja ...................................... 3
2. árop-1.a.2/b-2008-0016. projekthez kapcsolódó dokumentumok elemzése .............................................................................................................................................. 5 2.1. A pályázat alapadatainak, előzményeinek tényszerű áttekintése .................... 5 2.2. Megállapítások, fejlesztési irányok, a vezetés válaszai ........................................ 7
3.
2.2.1. A helyzetértékelés eredményeinek bemutatása ...................................................7 2.2.2. A helyzetértékelésen túlmutató eredménytermékek .......................................13
Benchmark adatbázis az előző, 2008-2011. árop felülvizsgálathoz............ 20 3.1. Előzmények .......................................................................................................................... 20 3.2. Benchmarking adatbázisa, mint menedzsment módszer ................................... 23 3.3. Adatgyűjtés, mérés, összehasonlítás ......................................................................... 25
4.
Az elért eredmények a közigazgatási átalakítás tükrében .............................. 37
2
1.
DEBRECEN CIVIL STRATÉGIÁJÁNAK NEMZETKÖZI VISSZHANGJA A 2008. évben elindított ÁROP projektek és a most második ütemként elindított szervezetfejlesztési projektek csak és kizárólag akkor hasznosak a hazai
közigazgatás
számára,
ha
felmutatható
értéket
és
eredményt
hordoznak. Tanácsadó cégként sajnálatosnak tekintjük, hogy az első ÁROP projekt lezárásának nyilvánosságra hozott értékelése nem született, így nem tudhatjuk, hogy a központi közigazgatás miként értékelte annak a többszáz önkormányzatnak a végrehajtott fejlesztéseit, amelyeket ugyan 2011. évben külső tanácsadó cégek bevonásával értékeltek és felülvizsgáltak, azonban ezek az értékelések sajnos nem váltak közkinccsé, ezáltal nem képződött közös tudás – benchmark adat arról, hogy a teljes magyarországi ÁROP projektek szervezeti hasznosulása milyen mértékű volt. Arra azonban büszkék vagyunk, hogy a 2011. szeptember 29. és október 01. között Varsóban az EUPAN (European Public Administration Network) és a Lengyel Köztársaság által szervezett 6. Minőségügyi Konferencián a Magyarországot képviselő három szervezet egyike partnerünk, Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzata volt. A rendkívül színvonalas nemzetközi konferencián Európa 25 országából több mint 300 meghívott vett részt. A rendezvény idén a „Tegyük a helyes dolgokat helyesen” mottó köré szerveződött. Központi kérdésként a közigazgatás
hatékonyabbá,
ügyfél-központúvá
tétele,
valamint
az
eredmény-orientált szemléletmód megvalósítása szerepelt. A plenáris ülések alkalmával a közigazgatási minőségügy területén neves szakemberek tartottak előadást, mint Prof. DrGeertBouckaert, a Löveni Katolikus Egyetem Közigazgatási Intézetének Igazgatója, PatrickStaes, az Európai CAF Kutatási Központ vezetője, FernandóGarciaFerreiro az Európai Bizottság
Humán
Erőforrásért
és
Biztonságért
felelős
szervezetének
tanácsadója. A szekcióüléseken a meghívott európai városok képviselői prezentálták közigazgatási szervezetük gyakorlatát. A Debrecen városát képviselő delegáció a helyi Civil Stratégiáról tartott előadást, melyet igen nagy érdeklődés övezett a szekcióban.
3
A város sikerét és eredményességét jól tükrözi, hogy Mr. Staes a konferenciát záró értékelő ülés alkalmával a civil szervezetekkel és lakossággal való együttműködés szervezettségét példaértékűnek nevezte. A Civil Stratégia kidolgozása a Polgármesteri Hivatal ÁROP projektjének keretében valósult meg a Controll Holding Tanácsadó Zrt. szakértőinek aktív részvételével. Ez a közös siker alapozta meg az ÁROP projekt folytathatóságát és ezt figyelembe vettük, amikor az elvárt fejlesztési eredmények értékelését végrehajtottuk.
4
2.
ÁROP-1.A.2/B-2008-0016.
PROJEKTHEZ
KAPCSOLÓDÓ
DOKUMENTUMOK ELEMZÉSE 2.1.
A
pályázat
alapadatainak,
előzményeinek
tényszerű
áttekintése
• Közgyűlés határoz a pályázaton való részvételről 2008.07.26. • 197/2008. (VII.26.) • Pályázat benyújtása a VÁTI-hoz • Finanszírozó: ESZA + a Magyar Köztársaság költségvetése (+saját 2008.10.15. erő) • Nyertesség kihirdetése • A pályázat címe: "Debrecen MJV Polgármesteri Hivatalának 2009.03.16. szervezetfejlesztése", kódszáma: ÁROP-1.A.2/B-2008-0016. • TSZ aláírása. 2009.07.01. • Elnyert támogatás mértéke: 21.5mFt. Saját forrás: 2.15mFt.
Küldetés, célok: A Polgármesteri Hivatal szervezetfejlesztése a döntési mechanizmus korszerűsítésén,
a
költségvetési
gazdálkodás
eredményességének
javításán, valamint a partnerség erősítésén keresztül. Kiemelt célok: 1
a szervezeti egységek közötti együttműködést akadályozó tényezők feltárása, megszüntetése,
a belső kommunikációs rend szabályozása, a koordinációs rendszer újraszabályozása, a döntések továbbításának, a végrehajtás nyomon követésének kidolgozása, visszacsatolásának meghatározása,
1
Szervezetfejlesztés a Debreceni Polgármesteri Hivatalban – sajtótájékoztató anyag – 2009. július 20.
5
a rendeletalkotás demokratizálása, szakmai színvonalának növelése,
az
ügyfélszolgálat
ügyintézési
folyamatainak
átvizsgálása,
az
ügyintézés technologizálása, az egyszerűbb, illetve az egyszerűsített ügyek elintézési idejének csökkentése,
a
munka
eredményességét
mérő
mutatószámok
meghatározása,
intézkedés a bevezetéséről,
a hivatali munka új típusú szemléletének formálása, elfogadtatása, felkészíteni a hivatal munkatársait a projektszemlélet fontosságára, a távlatos gondolkodás jelentőségére,
a civil kapcsolatok szervezett formában történő bővítése, a lakosság folyamatos tájékoztatása.
A
2008-2011.
évi
ÁROP
szervezetfejlesztési
projekt
szakmai
tartalmának ismertetése A pályázat az alábbi feladatok végrehajtását határozta meg. A DÖNTÉSI MECHANIZMUS KORSZERŰSÍTÉSE b)
A polgármesteri hivatal szervezetének átalakítása az ügyintézési idő
csökkentése, vagy más, az ügyintézés eredményességét segítő mutató javítása érdekében. c)
Ügyfélszolgálati
tevékenységek
ellátásának
javítása
(pl.
munkaszervezés, ügyintézési folyamat átalakítása). d)
Rendeletalkotási
és/vagy
egyéb
szabályozási
folyamatok
egyszerűsítése, átalakítása. e)
A hivatal belső szervezeti egységei közötti együttműködés javítása.
f)
A hivatalon belüli koordinációs funkció színvonalának növelése.
j)
A hivatal működését, illetve a nyújtott közszolgáltatások
eredményességét mérő mutatószámok bevezetése. l)
A projekt szemlélet megerősítése.
A KÖLTSÉGVETÉSI GAZDÁLKODÁS EREDMÉNYESSÉGÉNEK JAVÍTÁSA a)
pénzügyi és gazdálkodási felelősségvállalás szabályozása
f)
Közbeszerzési eljárások lebonyolítása
g)
Környezetbarát közbeszerzési gyakorlat bevezetése.
6
A PARTNERSÉG ERŐSÍTÉSE a)
Szervezeti megoldások bevezetése a lakosság naprakész és
folyamatos tájékoztatásának javítására, a döntések nyilvánossá tételére. b)
A civil és a vállalkozói szférával kialakítható kapcsolatok
megszervezésének mechanizmusa. 2.2.
Megállapítások, fejlesztési irányok, a vezetés válaszai
2.2.1. A helyzetértékelés eredményeinek bemutatása 2009.
augusztus
–
október
hónapjaiban
komplex
helyzetértékelést
végeztek a szakmai megvalósítással (mérnöki, szakértői tevékenység, adatbázisok, tanulmányok készítése, képzések lebonyolítása) megbízott tanácsadó cég munkatársai a debreceni polgármesteri hivatalban. Dokumentáció-felülvizsgálatuk az alábbiakra terjedt ki:
SZMSZ
Közszolgálati Szabályzat
Hivatali Ügyrend
Iratkezelési Szabályzat
Kommunikációs rend
Vezetői és munkatársi interjúk lebonyolításán keresztül az akkori hivatali szervezet
átvilágítása
megtörtént,
az
alábbi
szervezeti
egységek
bevonásával:
Ellenőrzési Osztály
Polgármesteri Kabinet
Építésügyi Főosztály
Szervezési és Jogi
Gazdálkodási Főosztály
Hatósági Főosztály
Humán Főosztály
Közbeszerzési Osztály
Főosztály
Városfejlesztési Főosztály
A helyzetértékelés az interjúkra előre összeállított kérdőív segítségével, az ügyiratstatisztikai
adatok,
az
adott
szervezeti
egységre
vonatkozó
folyamatszabályozások, továbbá az információkat kiegészítő munkanapfényképezés és munkaköri leírások felülvizsgálatával vált teljessé.
7
Az eredménytermék két db helyzetértékelési tanulmány volt, amelynek legfontosabb – fejlesztésre irányuló – megállapításait, valamint az azokra adott vezetői válaszokat az alábbiakban foglaljuk össze. Az
Ellenőrzési
ügyfélfogadás
Osztályra
körülményeire
vonatkozóan vonatkozó,
feltárt tárgyi
hiányosság
feltételeket
az
érintő
probléma. Az osztályok kapcsolatrendszerét vizsgálva az Ellenőrzési Osztály Pénzügyi és Oktatási Osztállyal való nehézkes kommunikációja került megvilágításra. A Polgármesteri Hivatal által tett intézkedések: A tárgyi feltételek javítására irányuló észrevételeket a hivatalvezetés tudomásul vette, az elavult irodabútorok, számítástechnikai eszközök, stb. cseréjén folyamatosan dolgozik és amint tud erre pénzeszközt elkülöníteni, a szükséges tárgyi eszköz beszerzéseket elvégzi. Ez az észrevétel nem kifejezetten
szervezeti,
szervezet-racionalizálási
kérdés,
állandó
napirenden van a hivatalban és a magas színvonalú munkavégzés érdekében a munkakörülmények folyamatos javítása prioritást élvez a hivatalvezetés
részéről.
A
kommunikációs
nehézségek
időközben
megoldódtak. Az Építésügyi Főosztály és osztályai tekintetében a helyzetértékelés – sok pozitívum említése mellett – egyrészt feltárta, hogy az évek óta dokumentált folyamatleírások sorában a Műszaki Osztály minőségügyi folyamatai felülvizsgálatra szorulnak, elkerülendő a párhuzamosságot a hivatali ügyrendben foglaltakkal. Másrészt kiemelt ügyekre vonatkozó szabályozás kialakítását látta célszerűnek a területet vizsgáló tanácsadó, az egységes ügykezelés érdekében. Kifejezetten az építésrendészeti tevékenység ellátására külön szervezeti egység – csoport – létrehozását javasolta a tanácsadó. A Polgármesteri Hivatal által tett intézkedések: A Polgármesteri Hivatal hosszú évek óta auditált minőségirányítási rendszerének karbantartása, folyamatok újraszabályozása által, a belső auditok kiterjesztése során a szükséges módosításokat a minőségirányítási
8
rendszerdokumentáción elvégezte. A Főosztály folyamatai naprakészek, aktualizáltak. Az építésrendészeti tevékenység elvégzésére önálló csoportot létrehozni nem tartotta indokoltnak a vezetés. A várakozásokkal ellentétben a feladatmennyiség nem növekedett a szervezetfejlesztési projekt lezárását követő időszakban. A Gazdálkodási Főosztály (Vagyonkezelési, Adóügyi, Pénzügyi Osztály) működésének vizsgálata során is szervezetfejlesztési szempontú javaslatot tettek
le
az
asztalra
a
tanácsadók,
éspedig
a
Pénzügyi
Osztály
folyamatainak újradefiniálását, valamint egyéb, pénzügyi, gazdálkodási dokumentumokkal összefüggő, konkrét javaslatokat fogalmaztak meg. A kommunikációra vonatkozóan a belső információáramlás lassúsága került felszínre, esetenként indokolatlan plusz adatszolgáltatások bekérése, késedelmes reagálások említésével. Párhuzamos munkavégzés került felszínre a gazdasági társaságokra vonatkozó ügyintézés tekintetében a Humán Főosztállyal. A feladatok újraelosztásával, megfelelő szabályozással ez a párhuzamosság tanácsadói vélemény szerint kiszűrhető. A Polgármesteri Hivatal által tett intézkedések: Vezetői
döntést
követően
a
gazdasági
társaságokkal
kapcsolatos
ügyintézés a Gazdálkodási Főosztály hatáskörébe tartozik, ezáltal a feltárt párhuzamos munkavégzés kiküszöbölésre került. A Polgármesteri Hivatal hosszú évek óta auditált minőségirányítási rendszerének karbantartása, folyamatok újraszabályozása által, a belső auditok kiterjesztése során a szükséges módosításokat a minőségirányítási rendszerdokumentáción elvégezte. A Főosztály folyamatai naprakészek, aktualizáltak. Az információáramlás javítására vonatkozóan a kommunikációs folyamatok vizsgálata fogalmaz meg vezetői intézkedéseket. A Hatósági Főosztály esetében az infokommunikációs akadálymentesítés hiányosságai kerültek feltárásra, valamint a munkanap-fényképezés során az
Okmányosztály
leterheltségét
Közlekedési
mutatták
a
Igazgatási
számsorok,
Csoportjának
grafikonok.
További
túlzott hiányos
9
dokumentálásként
került
feltárásra,
hogy
az
Igazgatási
Osztály
eljárásainak csupán egy része szabályozott írásban. Erre vonatkozóan a folyamatleírások bővítését fogalmazták meg a tanácsadók fejlesztendő területként. A munkanap-fényképezés részét képezte egy munkatársi „képesség-vizsgálat” is, amely során a közvetlen munkahelyi vezető értékelte saját beosztottja készségét, képességét. Az Igazgatási Osztály pontszámai a legalacsonyabbak között voltak, indokoltnak tartották a tanácsadók fejlesztő tréningek tartását a munkatársak számára. A Polgármesteri Hivatal által tett intézkedések: A Polgármesteri Hivatal hosszú évek óta auditált minőségirányítási rendszerének karbantartása, folyamatok újraszabályozása által, a belső auditok kiterjesztése során a szükséges módosításokat a minőségirányítási rendszerdokumentáción elvégezte. A Főosztály folyamatai naprakészek, aktualizáltak. A
Polgármesteri
Hivatal
Ügyrendjéről
szóló
6/2005.
sz.
együttes
polgármesteri és jegyzői utasításon, valamint a köztisztviselők jogállásáról szóló módosított 1992. évi XXIII. tv. helyi szabályairól szóló 29/2001. (X.01.) Kr. rendeleten a humán erőforrás gazdálkodási kérdésekkel kapcsolatos, vezetés által indokoltnak tartott változtatások átvezetésre kerültek. Az
infokommunikációs
akadálymentesítés
az
Ügyrendben
került
szabályozásra (jeltolmács), valamint e témakörben képzésekre is sor került az Okmányosztály kiválasztott dolgozói számára. E szervezeti egység is részt vett a ’szervezetek közötti együttműködés javítása’ tréningen, amelynek gyakorlati tapasztalatait a mindennapi munkavégzésbe
és
a
kommunikációs
folyamatokba
a
munkatársak
beépítették. A 120 fős Humán Főosztály (Családvédelmi, Kulturális, Oktatási, Szociális Osztály) összességében leterheltnek mutatkozott a vizsgált időszakban; ezt a helyszíni interjúk, a munkanap-fényképezés és az ügyiratstatisztikai elemzések is alátámasztották. A Szociális Osztályon konkrét munkaerőhiány is tapasztalható volt. A Kulturális Osztályon több, a Polgármesteri Kabinettel, esetenként az Oktatási Osztállyal párhuzamos munkaterületként jelentkező folyamatot is feltártak a tanácsadók, aminek
10
kiküszöbölése
érdekében belső
feladat-
és
hatásköri szabályozás
/
szabályzat ki-, illetve átdolgozását javasolták a tanácsadók. A munkanapfényképezés részét képezte egy munkatársi „képesség-vizsgálat” is, amely során a közvetlen munkahelyi vezető értékelte saját beosztottja készségét, képességét. A Szociális Osztály pontszámai a legalacsonyabbak között voltak, indokoltnak tartották a tanácsadók fejlesztő tréningek tartását a munkatársak számára. A Polgármesteri Hivatal által tett intézkedések: A
Kulturális
Osztály
munkavégzésének
(pályázatkezelés
és
rendezvényszervezés) párhuzamosságait megvizsgálva a hivatalvezetés arra a következtetésre jutott, hogy a szervezeti egységek nem ugyanazt a tevékenységet végzik, tehát párhuzamos munkavégzésről ténylegesen nem beszélhetünk. Megosztásra kerül a munkamennyiség és úgy kerül az adott szervezeti egységhez, hogy a feladatok, felelősségi és hatáskörök tisztázottak, átfedések nincsenek. A
szervezetfejlesztési
projekt
keretében
lebonyolított
képzéseken
a
vizsgálata
a
Főosztály kiválasztott munkatársai részt vettek. A
Közbeszerzési
Osztály
tekintetében
–
amelynek
szervezetfejlesztési projekt egyik hangsúlyos eleme (2.f) – a növekvő feladatellátással párhuzamosan a folyamatokat támogató elektronikus alkalmazások
átvételére,
a
működés
költségeinek
csökkentésére,
a
munkavégzés gyorsaságának, hibamentes, minőségi színvonalon való végzésének és egyidejűleg átláthatóbbá tételére vonatkozóan kerültek megfogalmazásra konkrét fejlesztési javaslatok. Az átvilágítást végző tanácsadó a folyamatok újraszabályozására, valamint egy elektronikus nyilvántartási rendszer szoftver beszerzésére tett javaslatot. A Polgármesteri Hivatal által tett intézkedések: A minőségirányítási rendszerben az érintett folyamatok módosításra kerültek, az új folyamatokat a rendszerbe integrálták. A Polgármesteri Kabinet esetében megoldandó szervezeti kérdésre vonatkozó
fejlesztési
irányt
sem
a
helyzetértékelő
anyag,
sem
munkanap-fényképezés nem tartalmazott.
11
a
A Szervezési és Jogi Főosztály esetében sem volt kimutatható fejlesztendő
terület
az
átvilágítás
eredményeként,
erre
vonatkozó
javaslatot a dokumentumokban nem találtunk. A Városfejlesztési Főosztály a helyszíni interjúkon jelzettek szerint mind a Városüzemeltetési Osztályon (1 fő), mind a Városépítési Osztályon (2 fő) humán erőforrás bővítési igényt jelzett, amelyet a munkanap-fényképezés számadatai (a legleterheltebb szervezeti egység a vizsgált időszakban a Városüzemeltetési
Osztály
volt)
is
alátámasztottak.A
belső
információáramlásra vonatkozó kérdések feltárták, hogy a főosztály esetenként késve jut olyan alapvető információkhoz, amelyek a napi munkavégzésüket, az elkészült határozatokat / döntéselőkészítési és egyéb dokumentumokat érintik, ezért sok esetben előfordul, hogy újra elő kell venniük az adott ügyet és – immár az új információk birtokában – átdolgozni az elkészült iratokat. Erre vonatkozóan a kommunikáció javítása által a tanácsadók fogalmaztak meg fejlesztési javaslatokat. A munkanap-fényképezés
részét
képezte
egy
munkatársi
„képesség-
vizsgálat” is, amely során a közvetlen munkahelyi vezető értékelte saját beosztottja
készségét,
képességét.
A
Városüzemeltetési
Osztály
pontszámai a legalacsonyabbak között voltak, indokoltnak tartották a tanácsadók fejlesztő tréningek tartását a munkatársak számára. Észlelhető volt továbbá a vizsgált időszakban olyan párhuzamos ügyintézés (pl. a közterület-foglalás), amelyben több szervezeti egység is részt vesz és az ügyfél esetenként nem tudja, hol mit tud elintézni, ki az illetékes, kihez forduljon. A Polgármesteri Hivatal által tett intézkedések: A
közterület-foglalással,
közterület-használattal
kapcsolatos
párhuzamosság és hosszú ügyintézési idő rendezését az önkormányzat a város
közterületének
rendjével,
használatával
és
hasznosításával
kapcsolatos helyi előírásokról szóló 28/2010. (VII.14.) rendeletével oldotta meg. Az önkormányzati fenntartású Debreceni Közterület Felügyelet végzi ezt a feladatot, „egyablakos ügyintézés” bevezetése mellett. Az információáramlás javítására vonatkozóan a kommunikációs folyamatok vizsgálata fogalmaz meg vezetői intézkedéseket.
12
2.2.2. A helyzetértékelésen túlmutató eredménytermékek A
szervezetfejlesztési
javaslatok
egyrészt
projekt az
fő
elemeihez
előbbiekben
kapcsolódó
bemutatott
tanácsadói
helyzetértékelő
dokumentumokban jelentek meg, ezen túlmenően pedig további fejlesztési javaslatként, önálló „eredménytermékekben” öltöttek testet. Új eljárások, módosítások, aktualizálások: A minőségirányítási rendszer működtetése és folyamatos auditáltsága biztosítja a folyamatok teljes körű leírtságát, a közigazgatási folyamatok vertikális és horizontális egymáshoz kapcsolhatóságának kereteit. A kiválasztott
részterületekhez
kapcsolódó
folyamatok
átvizsgálása
a
projektben megtörtént. A Polgármesteri Hivatal által tett intézkedések: A szervezetfejlesztés által érintett valamennyi folyamat felülvizsgálatra került, majd a módosítások a rendszerdokumentációban átvezetésre kerültek. Az elmúlt évek belső auditjai, külső tanúsítói megállapításai, észrevételei nyomán a nem-megfelelőségek javításra kerültek. Új ügyfélszolgálati – önálló – szervezeti egység létrehozásának koncepciója. A Polgármesteri Hivatal által tett intézkedések: A
hivatalvezetés
a
tanácsadói
javaslat
megvalósítását
nem
találta
indokoltnak és hatékonynak, mert a jelenlegi gyakorlat szerint az ügyintézést
végző
munkatársak
eltérő
ügyfélfogadási
időben,
rendszerességgel és mélységben foglalkoznak az ügyfelekkel. Egy önálló ügyfélszolgálat a vezetés véleménye szerint megbontaná a jelenlegi jó gyakorlatot (amit az ügyfélelégedettségi mutatók is visszaigazolnak) és elsődlegesen
csupán
félmegoldásokat,
általános
tájékoztatást
tudna
nyújtani az állampolgároknak. A tanácsadói javaslat továbbgondolásaként a Polgármesteri Hivatalban új státusz
–
osztályvezető-helyettesi
pozíció
–
került
létrehozásra
az
Okmányosztályon, aki feladatként – többek között – az Új Városháza ügyfélszolgálati munkájának, munkatársainak irányítását, ellenőrzését is végzi. Így az általános ügyfélszolgálati munkában megvalósult az egységes irányítás,
egyidejűleg
az
azonnali
beavatkozás,
javító
folyamatok
13
alkalmazásának
lehetőségével,
az
esetleges
nem-megfelelőségek
kiküszöbölése érdekében. Az ügyfelek magasabb minőségi kiszolgálása érdekében postai befizetőhely kialakítására is sor került, ezáltal is gyorsítva az ügyintézési folyamatot. Javaslat hatósági ügyekben új tájékoztatási szervezeti egység létrehozására. A Polgármesteri Hivatal által tett intézkedések: Az Új Városháza ügyfélterében ügytípusonként különálló ügyfélablakok állnak az ügyfelek rendelkezésére, ahol egyrészt általános tájékoztatást kaphatnak az adott ügytípusról, a szükséges formanyomtatványokról – ezeket a helyszínen be is tudják szerezni. Ez a rendszer már a szervezetfejlesztési projekt időtartama alatt is működött. A javaslattal összefüggésben
a
tájékoztatási,
informálási
rendszer
felülvizsgálatra
került. Rendeletalkotási audit – kézikönyv és mellékletei. A Kézikönyv elkészítésekor az alkotók már figyelembe vették a 2011. január 1-jén hatályba léptetett 2010. évi CXXX. tv. rendelkezéseit is. A Polgármesteri Hivatal által tett intézkedések: A szervezeti egységek vezetői tájékoztatást kaptak a kézikönyvről, amely elektronikusan
is
a
rendelkezésükre
alkalmazására
vonatkozóan
a
állt,
hivatalvezetés
sőt
a
benne
konkrétan
foglaltak
felhívta
az
érintettek figyelmét. Kritikus
kommunikációs
folyamatok
azonosítása
/ javaslat
a
vezetői fórumok rendszerének korszerűsítésére. Koordinációs folyamatok a polgármesteri hivatalban – tanulmány. Mivel a kommunikáció és koordináció szorosan kapcsolódik egymáshoz, e két területet együtt vizsgáljuk. A Hivatal belső kapcsolati rendszerének áttekintése során folyamat és felelősség mátrix kidolgozására került
sor, amelyhez a tanácsadók
hozzárendelték a helyzetértékelési szakaszban felszínre került kritikákat, észrevételeket.
14
Szintén a kommunikáció javítása céljából került sor a projekt keretében fejlesztő tréning lebonyolítására is. Koordinációs területen kifejezetten a vezetés koordinációs, irányító és ellenőrző funkcióinak áttekintése képezte az átvilágítás részét. A Polgármesteri Hivatal által tett intézkedések: A hivatalvezetés egyetértett azzal, hogy a szervezeti egységek közötti kommunikációs nehézségeket vezetői szinten szükséges rendezni. A Polgármesteri Hivatal kommunikációs rendjéről szóló 5/2007. számú együttes polgármesteri és jegyzői utasítás rendezte a kommunikációs szabályokat a projekt időtartama alatt és – figyelembe véve a tanácsadók által tett megállapításokat is – a hivatalvezetés ezt az utasítást hatályon kívül helyezve új utasítást léptetett életbe, amelyben az egyes – releváns – részek, fejezetek átdolgozása, javítása megtörtént. Szervezeti
kérdések
vizsgálata
kutatás
elemző,
értékelő
dokumentuma. 132 fő bevonásával egy szervezeti átvilágítási kérdőív került feldolgozásra, amely •
szervezeti tényező témakörben
•
személyi állomány tényező vizsgálatával
•
ellenőrzési tényező
•
motiváltság és elkötelezettség témakörében
•
kreativitás és kockázatvállalási területeken
•
együttműködési készség vizsgálatával
•
a célok és törekvések vizsgálatán keresztül
•
az információáramlás minőségének vizsgálatával, valamint
•
a döntéshozatali folyamat vizsgálatával
a dolgozói véleményeket rögzítette. Az elemzés több ponton is azonosított fejlesztendő területet. Ezek közül az egyik legfontosabb a hivatali kommunikációs csatornák felülvizsgálata a hatékonyabb információáramlás biztosítása
érdekében
szervezeti
egységek
és
vezetők,
szervezeti
egységek és szervezeti egységek viszonylatában.
15
A Polgármesteri Hivatal által tett intézkedések: A hivatalvezetés - az előző gondolathoz kapcsolódva – a Kommunikációs Szabályzat
átdolgozásával,
a
munkatársak
részére
készségfejlesztő
képzések szervezésével válaszolt. Szintén kapcsolódik a koordinációs funkció
témaköréhez
is
a
folyamatleírások
aktualizálása,
a
minőségirányítás körébe vont tevékenységek kibővítése. Mérőszámok gyűjtése, feldolgozása, értékelése és elemzése c. dokumentum. A
mérő-
és
definiálása
mutatószámok
volt
célszerű,
gazdaságossági,
idő,
rendszeres amely
partneri
gyűjtése
figyelembe
elégedettség,
érdekében
veszi
eljárás
a
minőségi,
valamint
innováció
szempontjait és lefedi a hivatali működés mérhető paramétereit. A Polgármesteri Hivatal által tett intézkedések: A folyamatszabályozás a minőségirányítási rendszerbe integrálásra került. Pénzügyi
és
gazdálkodási
felelősségvállalás
szabályozása
–
tanulmány. A tanulmányban az alábbi, önkormányzat által rendelkezésre bocsátott rendeletek, szabályzatok felülvizsgálata megtörtént. •
Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzata és szervei Szervezeti és Működési Szabályzatáról készült 17/2000. (V.1.) Kr. Rendelete
•
6/2005. sz együttes polgármesteri és jegyzői utasítás – Debrecen Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatala Ügyrendje
•
Gazdálkodási Főosztály ügyrendje
•
5/2006
sz.
együttes
polgármesteri
és
jegyzői
utasítás
a
kötelezettség-vállalás, az ellenjegyzés és utalványozás rendjéről •
Számviteli Politika
•
Számlarend
•
Eszközök és források értékelési szabályzata
•
Eszközök és források leltározási és leltárkészítési szabályzata
•
Felesleges vagyontárgyak hasznosítási, selejtezési szabályzata
•
Pénzkezelési szabályzat
•
6/2007. számú jegyzői utasítás – Debrecen Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatalának Belső ellenőrzési Kézikönyvéről
16
•
Ellenőrzési osztály ellenőrzési nyomvonala
•
Belső szabályzat a számlázandó tevékenységekről
•
5/2008. sz. együttes polgármesteri és jegyzői utasítás a gépjármű üzemeltetési szabályzatról
• A
Közbeszerzési Szabályzat
tanácsadó
cég
megállapította,
hogy
„a
vizsgált
jogszabályok,
szabályzatok alapján a költségvetés végrehajtásáért felelős szervezet, azon belül az egyes munkatársak feladat meghatározása egyértelmű és világos.
A
funkciók
(kötelezettségvállalás,
teljes
elkülönítése
engedélyezés,
dokumentálása
ellenjegyzés,
utalványozás,
elszámolás), szabályszerűség és átláthatóság (feladat, program szinten) megfelelő
módon
biztosított.
Az
alkalmazott
ellenőrzési
rendszer
-
folyamatba épített, előzetes és utólagos vezetői ellenőrzési tevékenység, belső ellenőrzési tevékenységek és ezek harmonizációja szabályozása, koordinációja
–
gazdaságosság,
érvényre
juttatja
hatékonyság,
a
szabályosság,
eredményesség
szabályozottság,
kritériumait.”
Néhány
kisebb módosítási javaslat a dokumentumból kiolvasható. A Polgármesteri Hivatal által tett intézkedések: A feltárt ellentmondások, módosítási javaslatok a dokumentumokon átvezetésre kerültek. Az Adóügyi Osztály és Pénzügyi Osztály folyamatainak teljes körű szabályozása, a folyamatok aktualizáltsága érdekében az FE-11 és FE-22 eljárások módosítására is sor került a projektben, a minőségirányítási rendszerbe e módosított folyamatok integrációja megtörtént. Közbeszerzés – zöld közbeszerzés. E témakörben szintén folyamatszabályozás képezte az elvégzett feladatok gerincét, valamint a változó közbeszerzési törvénnyel összhangban az érintett
dolgozók
közbeszerzési
képzésére
szempontokat
is
sor
került.
elsődlegesen
A
környezetközpontú
a
beszállítói
is
módosult.
minősítési
rendszerbe javasolták beépíteni a tanácsadók. A Polgármesteri Hivatal által tett intézkedések: Az
elmúlt
időszakban
a
Kbt.
többször
A
Hivatal
minőségirányítási rendszerében a közbeszerzéshez kapcsolódó eljárások folyamatosan frissülnek, módosulnak. A „zöld” közbeszerzési szempontok
17
a mai napig érvényben vannak és a Polgármesteri Hivatal törekszik a beszállítók kiválasztásánál e szempontok figyelembe vételére is. Javaslat a Polgármesteri Hivatal Kommunikációs Stratégiájának szempontjaira, egyes elemeire. Feldolgozásra
került
– a korábban már említett – Debrecen MJV
Kommunikációs Rendjéről szóló 5/2007. sz. együttes polgármesteri és jegyzői utasítás, valamint a Hivatal külső kommunikációs folyamatai és a honlap funkcionalitása. A Polgármesteri Hivatal által tett intézkedések: A tanácsadó cég számos továbblépési, fejlesztési lehetőséget fogalmazott meg a Polgármesteri Hivatal számára. Ezek közül -
nyitott ajtók légköre a szervezeten belül: nem került bevezetésre a jegyző magas leterheltsége miatt;
-
ötletláda kihelyezése a munkatársi vélemények gyűjtése érdekében: nem került bevezetésre, mert a vezetés a CAF működtetésével a munkatársi véleményeket, ötleteket eddig is kezelte és a rendszert az anonimitás biztosítása mellett, a 28 alkritériumra vonatkozóan (amely lefedi a teljes hivatali működést) a jövőben is fent kívánja tartani;
-
közösségépítő / környezetszépítő programok: nem került bevezetésre, mert ezt a feladatot az önkormányzat kiszervezte és a tulajdonában álló cég alkalmazottai a feladatokat elvégzik;
-
a honlapon elérhető ügyleírások, folyamatleírások kiegészítésének igénye:
a
leírások
felülvizsgálatra
kerültek
és
a
szükséges
kiegészítéseket, módosításokat az illetékes kollégák elvégezték. Felmérő adatlap a vállalkozói kör információinak összegyűjtésére összesítő, értékelő dokumentuma. A
vállalkozói kör
és
a
Polgármesteri
Hivatal
közötti kapcsolat
és
kommunikáció javítása érdekében felmérő adatlapot töltöttek ki a város területén működő vállalkozások képviselői (25 fő). A beérkezett – többnyire igen pozitív – válaszok mellett a tanácsadói megállapítások a vállalkozások nagyobb információ-igényét, a szorosabb kommunikációt és együttműködés lehetőségének biztosítását írták le fejlesztendő területként.
18
A Polgármesteri Hivatal által tett intézkedések: Az eljárás bevezetésével a rendszeres vállalkozói megkérdezés eredményei a kapcsolattartási folyamatba visszacsatolásra kerülnek. Felmérő
adatlap
civil
kapcsolatok
fejlesztéséhez
összesítő,
értékelő dokumentuma. Civil Stratégia – tervezet. A civilek számára összeállított kérdőív (16 db érkezett vissza kitöltve) feldolgozásával szintén alapvetően pozitív visszacsatolások
érkeztek,
azonban – a vállalkozókhoz hasonlóan – ők is több információt, szorosabb együttműködést igényelnek. A Polgármesteri Hivatal által tett intézkedések: A civil stratégia tervezet véglegesítésével annak hatályba léptetése 2010.11.25-én
megtörtént.
Általa
a
civil
kapcsolatok
egyértelmű
szabályozásra kerültek, a kapcsolat hatékonysága lényegesen javult.
19
3.
BENCHMARK
ADATBÁZIS
AZ
ELŐZŐ,
2008-2011.
ÁROP
FELÜLVIZSGÁLATHOZ 3.1.
Előzmények
Az Államreform Operatív Program 1.A.2 (konvergencia régiók) és 3.A.1. (közép-magyarországi
régió)
számára
biztosított
lehetőséget
polgárbarát
funkcióinak
pályázata
2008-ban
polgármesteri
fejlesztésére,
az
önkormányzatok
hivatalaik
ügyfélszolgálati
ügyfél-
és
elégedettség
növelésére. Az
önkormányzatok
olyan
projekteket
valósíthattak
meg,
melyek
eredményeként •
javult a képviselő-testületi döntési folyamatok megalapozottsága,
•
javult a képviselő-testületi információáramlás folyamata,
•
növekedett a hivatalok szakmai munkájának minősége,
•
erősödött a társadalmi és gazdasági kapcsolatok kiépítettsége a vállalkozói és civil szférával.
A fejlesztési területek az alábbi három fő programpontban kerültek megfogalmazásra: (1.) A hivatal döntési mechanizmusának korszerűsítése A
programpont
célja
képviselő-testületi
volt
és
megteremteni
hivatalvezetési
azokat
közös
az
önkormányzati,
döntési
pontokat
–
kompetenciákat, melyek eredménye egy tervszerűbb, folyamataiban jobban beazonosítható működési modell kialakítása. Az Európai Unió azért is biztosított ehhez a programponthoz pénzügyi támogatást, mert látható módon jelentős hátrányt szenvedett a hazai közigazgatás a folyamatok hivatalon
belüli,
illetve
hivatali
és
képviselő-testületi
kapcsolódási
pontjainak nem kellően végiggondolt működtetésében. E programrész keretében
az
eredmények
az
ügyintézési
idő
csökkentésében,
az
ügyfélszolgálati tevékenységek fejlesztésében, a rendeletalkotási szabályok kidolgozásában, valamint az önkormányzati intézmények felügyeletének, ellenőrzésének tevékenységében jelentek meg.
20
(2.) Az önkormányzat költségvetési gazdálkodási folyamatainak javítása A pénzügyi – gazdálkodási folyamatok szabályozásával, a költségvetés átalakításával a jogszabályoknak és belső szabályzatoknak teljes mértékben megfelelő
rendszer
közbeszerzési
kiépítésére,
gyakorlat
bevezetésére
újszerűségének
került
biztosítása,
sor. az
A
„zöld”
ellenőrzési
folyamatok javítása ennek a programpontnak a központi eleme volt. (3.) Partnerségi kapcsolatok erősítése Az Európai Unió kiemelten kezeli az önkormányzatiság közérthetőségének fejlesztését. Ezért elvárásként fogalmazódott meg a civil és vállalkozói szférával való kapcsolattartás ugyanúgy, mint a lakosság naprakész és folyamatos tájékoztatása. A vissza nem térítendő pénzügyi támogatás felhasználásának
harmadik
csoportjába
azok
a
fejlesztési
projektek
kapcsolódtak be, melyek célul tűzték ki, hogy az önkormányzat a választókkal, a lakossággal, a vállalkozókkal, a civil szervezetekkel tudatos és ezáltal tervszerű kapcsolatot tartson és információt cseréljen. A
pályázat
a
fenti
célok
megvalósításához
vissza
nem
térítendő
támogatást biztosított az alábbi támogatási arányok figyelembe vételével: 90%-os támogatás (megyei jogú városok és budapesti kerületek
-
részére) 92%-os
-
támogatás
(városi,
körjegyzőségi,
kistérségi
önkormányzatok részére) 95%-os támogatás(leghátrányosabb helyzetű kistérségben lévő
-
székhellyel rendelkező települések esetén). A pályázók lehetséges köre jogi forma alapján: 1.A.2: „A” komponens: •
5.000 vagy annál nagyobb lakos számmal rendelkező települési önkormányzatok a megyei jogú városok kivételével;
•
5.000
lakos
alatti
városi,
vagy
körjegyzőség
székhely,
vagy
körjegyzőségi hivatalnak helyet adó, vagy kistérségi székhely települési önkormányzatok;
21
„B” komponens: •
megyei jogú városok.
3.A.1: „A” komponens: •
5.000 vagy annál nagyobb lakos számmal rendelkező települési önkormányzatok a megyei jogú városok kivételével;
•
5.000
lakos
alatti
városi,
vagy
körjegyzőség
székhely,
vagy
körjegyzőségi hivatalnak helyet adó, vagy kistérségi székhely települési önkormányzatok; „B” komponens: •
megyei jogú városok
•
fővárosi kerületek és a főváros.
A pályázatok benyújtására két ütemben került sor, a második – a nagy érdeklődésre való tekintettel – 2008. augusztus 15-től szeptember 30-ig tartott. Ezt követően az értékelések alapján az Irányító Hatóság az alábbi megoszlás
szerint
ítélte
támogatásra
érdemesnek
a
benyújtott
pályamunkákat:
ÁROP-3.A.1/B
ÁROP-3.A.1/A I.kör II.kör
ÁROP-1.A.2/B
ÁROP-1.A.2/A 0
50
100
150
200
250
1. ábra – Nyertes ÁROP-1.A.2 és 3.A.1 pályázatok, 2008
22
3.2.
Benchmarking adatbázisa, mint menedzsment módszer
A Benchmarking olyan menedzsment módszer, amely a „jó gyakorlatot” keresi és összemérést, összehasonlítást jelent. A teljesítményt, azon belül is lehetőség szerint a legjobb elért teljesítményt vizsgálja és hozzá méri az adott szervezet teljesítményét, elért eredményeit. Mivel az előző, 20082011. évi ÁROP pályázat megvalósítását tekintve tanácsadóink közel 90 pályázat
szakmai
válaszadási
folyamatába
kerültek
bevonásra,
saját
adatbázisunk számos olyan fejlesztési területre ad hasznos és kezelhető monitoring adatokat, melyekkel segíthetjük és támogathatjuk a 2013-ban elindított ÁROP pályázat 2. ütemében a fejlesztéseket és szervezeti átalakításokat. Jelen esetben adatbázisunk „teljesítmény benchmarking” adatai állnak a középpontban,
a
teljesítmények,
eredmények
összemérésének
és
értékelésének a célját kívánjuk megválaszolni. Az előző ÁROP projekttel összefüggésben az alábbi módszertani lépéseken keresztül hajtjuk végre összehasonlító elemzésünket:
Lezárás
1. Tervezés
3. Adatelemzés, mérés, összehasonlítás
2. Adatgyűjtés
2. ábra –Benchmarking módszertani lépések
23
Tervezés Meghatározzuk a Benchmarking: •
tárgyát: ÁROP 2009-2011 szervezetfejlesztés tárgyú pályázati projekt)
•
kiterjedési területét: közép-magyarországi és konvergencia régió, tehát országos szintű
•
célját: adatbázis képzése
•
partnereket: előző pályázati konstrukcióban részt vett önkormányzatok – a teljesség igénye nélkül, de a szükséges reprezentatív mintanagyság szerint
•
alkalmazott formát: teljesítmény
•
információforrásokat: tanácsadói adatbázis, Internet, egyéb.
Adatgyűjtés Ebben a fázisban szükséges áttekinteni egyrészről a kijelölt adatsorok elemeit,
hasznosságát,
összehasonlíthatóságát,
másrészről
az
összehasonlítás másik oldalán álló vizsgált szervezet releváns input adatait. Jelen esetben az adatgyűjtés írásos, táblázati formában történik és grafikonokkal szemléltetett. Kérdőívek, adatgyűjtő lapok, egyéb gyűjtési módszerek
alkalmazása
nem
releváns,
a
manuális
és
célirányos
adatmásolás és –kigyűjtés alkalmazandó. Belső és külső adatforrások felhasználásával, megfelelő strukturálásával nyerjük ki azt az adatbázist, amelyből dolgozhatunk. Az adatgyűjtési folyamatot egyszerűsíti, hogy a közel 90 önkormányzat ÁROP projektdokumentációja kutatási adatokat tartalmazó szerverünkön az összes tanácsadó számára rendelkezésre áll, akik ebből a szükséges adatgyűjtéseket végrehajthatják. Adatelemzés, mérés, összehasonlítás A benchmark adatbázis és a szervezet teljesítményének, gyakorlatának összemérése során az eltéréseket és azonosságokat egyaránt gyűjtjük. Az előző ÁROP projekt lezárása minden vizsgált fejlesztési elem tekintetében legkésőbb 2011. február 28-ig megtörtént, azonban az eredmények fenntartása a lezárást követően is erőforrást, valamint fejlesztéseket és ezzel összefüggésben teljesítéseket generált. Elemzésünk a következőkben erre vonatkozóan is fogalmaz meg mérési eredményeket.
24
Lezárás A
Benchmarking
lezárásaként
összegzést,
a
tapasztalatok
gyűjtését
fogalmazzuk meg. 3.3.
Adatgyűjtés, mérés, összehasonlítás 3.3.1.
Adatbázis-kiindulási adatok
Az alábbiakban a rendelkezésünkre álló saját információs adatbázis (87 db), valamint az interneten – a kötelező nyilvánosság biztosítása miatt – elérhető adatokból (további 39 db) dolgoztuk fel és értékeljük az első ÁROP – szervezetfejlesztési program elemeit. saját forrás
elérhető külső forrás
48,65% 29,73% 47,46%
8,11% 11,86%
ÁROP-1.A.2/A
ÁROP-1.A.2/B
28,81%
ÁROP-3.A.1/A
13,51% 11,86% ÁROP-3.A.1/B
3. ábra – A Benchmark-adatbázis alapját képező adatok forrása Debrecen Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatali szervezetfejlesztési projektje a „saját forrás” , ÁROP-1.A.2/B adatsoron található meg. 3.3.2.
Külső partner (szállító) bevonása a projektbe
A szervezetfejlesztés megvalósítása érdekében a vizsgált Polgármesteri Hivatalok kivétel nélkül bevontak szakmai megvalósítót a feladatok teljesítésébe, akik támogatták
és
szakértői embernapok rendelkezésre
elősegítették
a
pályázati
célok
bocsátásával
megvalósítását,
tevékenységek végrehajtását a hivatali köztisztviselők részvételével.
25
a
Nemcsak a szakmai fejlesztési célok, de a pályázat megvalósulását támogató egyéb tevékenységek (kötelező nyilvánossági elemek teljesítése, projektmenedzsment lebonyolítása, horizontális
szakértés
immateriális vállalások
–
projektadminisztráció,
javak
teljesítése)
szállítása,
közbeszerzés
rendezvényszervezés,
tekintetében
is
megosztották
a
feladatokat külső partner és belső – saját – erőforrás között. A bevonás mértékére vonatkozóan a rendelkezésre álló információk alapján a következő grafikonon szemléltetjük a hozzáadott értékek megoszlását:
Immateriális javak szállítása Horizontális vállalások teljesítése Közbeszerzés bonyolítása Rendezvényszervezés Nyilvánosság biztosítása Projektmenedzsment Képzés Adatbázisok, tanulmányok készítése Mérnöki, szakértői tevékenységek 0
20
saját erőforrás
40
60
80
100
külső partner
4. ábra – Bevont erőforrások megoszlása (%-ban) Debrecenben a hivatali bevonás mértéke 2009-ben 20%, 2010-ben25%, majd 2011-ben 35% – az indikátorok teljesülése szerint, kumuláltan – a képzéseken
mindösszesen
tevékenységre,
adatbázisok
180 és
fő
vett
részt.
tanulmányok
Mérnöki,
szakértői
készítésére,
képzésre,
kötelező nyilvánossági feladatok teljesítésére külső szállító partnert kért fel az önkormányzat közbeszerzés keretében. A horizontális vállalásokat maradéktalanul teljesítették. 3.3.3.
Szakmai tartalmak és módszertan áttekintése
A három programpont köré csoportosított feladatok megoldására különböző szervezetfejlesztési
módszertanok
adtak
választ,
eredménytermékük
tekintetében viszont a pályázat indikátor környezetét igyekeztek teljes mértékben lefedni.
26
I.
Szervezetfejlesztési módszertanok áttekintése
„A
döntési
mechanizmus
korszerűsítése”
programponttal
foglalkozó módszertanok felsorolása (a teljesség igénye nélkül): •
folyamatszabályozás, folyamatmenedzsment
•
dokumentáció-felülvizsgálat
•
döntés-hatáskör mátrix készítése
•
diagnosztika
•
adatstrukturálás
•
munkanap-fényképezés
•
ügyiratstatisztika-vizsgálat
•
elégedettség-mérési kérdőív megalkotása, első mérés lebonyolítása
•
RIA – hatásvizsgálat
•
munkaköri leírások felülvizsgálata, aktualizálása
•
vezetési
irányítási
rendszer
kialakítása,
bevezetése
és
/
vagy
felülvizsgálata •
mutatószám rendszer kialakítása, nyilvántartásának szabályozása
•
Közös Értékelési Keretrendszer bevezetése
•
jogi audit lefolytatása
•
LEAN-menedzsment
•
stratégiai workshop szervezése
•
BalancedScoreCard bevezetése
•
képzés.
„A
költségvetési
gazdálkodás
eredményességének
javítása”
programponthoz kapcsolódó módszertanok: •
dokumentáció-felülvizsgálat
(szabályzatok,
pénzügyi
–
gazdálkodási
dok., stb.) •
sablonok, nyomtatványok, minta dokumentumok elkészítése
•
adatstrukturálás
•
folyamatszabályozás, folyamatmenedzsment
•
költség-haszon elemzés
•
ellenőrzés, felülvizsgálat
•
könyvvizsgálati audit lefolytatása
•
informatikai fejlesztés
•
workshop szervezése
27
•
coaching
•
képzés.
„A
partnerség
erősítése”
programponthoz
kapcsolódó
módszertanok: •
elégedettség-mérés kidolgozása, első mérés lebonyolítása
•
szabályzat készítése / áttekintése
•
folyamatszabályozás, folyamatmenedzsment
•
stratégia készítése / aktualizálása
•
workshop szervezése
•
képzés.
II. Számszerűsíthető eredmények – indikátorok a projektben A pályázat és a szervezetfejlesztési projekt mérhető „kimenetei” voltak azok az adatok (darabszám, fő, százalékos arány, napok száma, stb.), amelyek visszaigazolhatóvá tették a végrehajtott módszertanokat és számszerűsítették az eredményeket. Kötelező indikátorok: •
felülvizsgált szervezeten belüli eljárások száma
•
átalakított szervezeten belüli eljárások száma
•
képzettek száma
•
a hivatali szervezetfejlesztési intézkedések által érintett főállású munkavállalók aránya
•
a bevont partnerek száma
„Extra” indikátorok: •
ügyfélelégedettség-növelés aránya
•
sztenderdizált folyamatok száma
•
szervezetfejlesztést segítő, multiplikálható tanulmányok száma
•
informatikai tudásbázis növelésének aránya a hivatali dolgozók körében
•
készségfejlesztő képzések száma
•
különböző
területekhez,
folyamatokhoz
kapcsolódó
ügyintézési
idő
csökkentése napokban Az ún. ’kötelező’ mutatószámok tekintetében tudtunk összehasonlítást tenni a rendelkezésünkre álló adatokból, az eredményeket az alábbiak szerint mutatjuk be:
28
1-10 db 11-25 db 25 db felett
5. ábra – ’Felülvizsgált szervezeten belüli eljárások száma’ indikátor vállalási darabszáma Debrecen
Megyei
Jogú
Város
Polgármesteri
Hivatala
8
db
eljárás
felülvizsgálatát teljesítette a projektben.
1-5 db 6-10 db 11-25 db 25 db felett
6. ábra – Átalakított szervezeten belüli eljárások száma’ indikátor vállalási darabszáma Debrecen Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatala 7 darab átalakított szervezeten belüli eljárást teljesített a projektben.
29
1-10 fő 11-25 fő 26-50 fő 50 fő felett
7. ábra – Képzettek száma’ indikátor vállalási darabszáma Debrecen Megyei Jogú Város180 fő képzését vállalta és teljesítette a projektben. A
’képzettek
számával
összefüggésben
a
tréningek
alakulását
az
alábbiakban gyűjtöttük össze:
0
200
400
Készségfejlesztő tréningek
0
Szakmai képzések
100 1 napos
200
300
több napos
8. ábra – Képzések, tréningek a szervezetfejlesztés során Készségfejlesztő tréningek (a teljesség igénye nélkül): •
kommunikáció, kommunikációs technikák
•
prezentáció – szerepléstechnika
•
projektszemlélet erősítése
•
csapatépítés, csapatmunka
•
időgazdálkodás
Szakmai képzések (a teljesség igénye nélkül): •
közbeszerzési referens
•
projektmenedzser
30
•
PQM, sztenderdizálás
•
szervezeti folyamatoptimalizálási gyakorlatok
•
ügyfélkapcsolati menedzsment
•
informatikai
oktatás
(konkrét
szoftverhez
kapcsolódó
és
/
vagy
általános) •
CAF önértékelési rendszer gyakorlati alkalmazása
•
teljesítménymenedzsment, -növelés
•
közigazgatási auditor
•
költségvetés-tervezés
Debrecen az alábbi képzéseket vállalta és teljesítette a projektben: •
Projektmenedzsment a közigazgatásban
•
Szervezetek közötti együttműködés javítása
•
Civil és vállalkozói körrel való kapcsolattartás
•
Kbt. változás és Zöld közbeszerzés
•
Változás a folyamatszabályozásokban
300 250 200 150 100
9.
50 0
ábra
’A
hivatali
szervezetfejlesztés
által
érintett aránya’ 1-10% között
11-25% között
26-50% között
50% felett
–
munkavállalók indikátor
vállalási
arányszáma
A rendelkezésünkre álló adatokból megállapítottuk, hogy – a köztisztviselők számát kiindulási alapként kezelve – az 50% feletti bevonás mértéke volt a jellemző és ez az arány is inkább a 100%-hoz közelített.
31
Debrecen Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatala pályázatában 35%-os bevonást vállalt, amelyet túlteljesített.
1-5 db
6-10 db
11-25 db
25 db felett
10. ábra – ’A bevont partnerek száma’ indikátor vállalási darabszámai Debrecen Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatala 15 db bevont partnert nevesített a projekt zárásakor, többek között saját intézményei és az önkormányzattal kapcsolatban álló civil szervezetek tekintetében. III. A szervezetfejlesztés eredményei, fejlesztési irányok kijelölése A nevesített kötelező és választható eredmények – indikátorok teljesítésén túl
a
szervezetfejlesztés
fogalmazott rendszeres
meg
mindhárom
fejlesztési
időközönként
célokat,
ismételni
részterülethez
kapcsolódóan
a
projektfenntartási
szánt
vizsgálatokat,
időszakban elemzéseket,
kutatásokat, stb. Ezek – a teljesség igénye nélkül – az alábbiakat foglalták magukban: „A döntési mechanizmus korszerűsítése”: •
ügyfélelégedettség-mérés,
folyamatszabályozás,
–aktualizálás
és
-
sztenderdizálás, belső auditok, képviselő-testületi elégedettség-mérés, stb. – ISO 9001 szabvány szerinti minőségirányítási rendszer kialakítás, bevezetés, működtetés •
szmsz, szabályzatok felülvizsgálata, aktualizálása
•
stratégiai dokumentumok, koncepcionális tervek aktualizálása
•
HR
dokumentumok,
munkaköri
leírások
aktualizálása,
rendszeres,
célirányos munkanap-fényképezés
32
•
BSC
mutatószám
rendszer
bevezetése,
mutatószámok
képzése,
rendszeres mérése •
rugalmas munkarend bevezetése
•
belső információáramlás javítása
•
CAF – Közös Értékelési Keretrendszer kutatás, bevezetés
•
EFQM modell alkalmazása
•
képzések lebonyolítása.
A vizsgálat tárgyát képező adatbázisból kigyűjtöttük a minőségirányítási rendszerre
–
vagy
minőségirányítási
rendszerrel
egyenértékű
folyamatszabályozási, egyéb vezetési irányítási rendszerre – vonatkozó alábbi adatokat: 1. Az előző ÁROP lezárását követően rendelkezett minőségirányítási rendszerrel? 2. Rendszere auditált? 3. A fenntartási időszakban rendszerét működtette tovább? 4. Végez ügyfélelégedettség-mérést? 5. Végez képviselő-testületi elégedettségmérést? 6. Végez belső auditokat? 7. Minőségirányítási rendszere jelenleg is auditált? 0
20
igen
nem
40
60
80
100
120
11. ábra – Minőségirányítási rendszer működtetés kérdései Debrecen Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatala vezetési irányítási rendszer integrálta
fejlesztést a
hajtott
végre
szervezetfejlesztési
és
minőségirányítási
projektben
nevesített
új
rendszerébe eljárásokat,
valamint a meglévő folyamatait felülvizsgálta, szükség szerint módosította.
33
A rendszer bővítése hangsúlyos volt a projektben és számos ponton kapcsolódott a szervezetfejlesztési pályázatban meghatározott szakmai célok teljesítéséhez. Az
ügyfélbarát
közigazgatás
elégedettség-mérés,
a
megvalósításának
tájékoztatás
fórumainak
keretein
belül
kibővítése
az
képezte
elsődlegesen a főbb irányokat, amelyeket a Hivatal maradéktalanul meg is valósított.
100,00% 90,00% 80,00% 70,00% 60,00% 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% 0,00%
SZMSZ módosít ás volt?
Stratégi ák, konc epciók felülvizs gálatára sor került?
Tényleg es szervez eti átalakít ás történt?
Vezette k be mutatós zám rendsze rt (pl. BSC)?
"A" komponens 46,18%
79,92%
60,24%
"B" komponens
70,00%
27,50%
47,50%
Részét képezte a projekt nek CAF rendsze r bevezet és?
32,93%
Történt a projekt ben munkan apfénykép ezés vagy hasonló mérés? 32,13%
17,50%
60,00%
40,00%
49,40%
12. ábra – Fejlesztések a döntési mechanizmus korszerűsítéshez kapcsolódóan Fenti ábráról leolvashatjuk, hogy mind az „A”, mind a „B” komponens vizsgált hivatalai közel 50%-ánál történt SZMSZ módosítás a projekt során, illetve stratégiák, koncepciók felülvizsgálata is 70-80%-ban részét képezte a szervezetfejlesztésnek. A
tényleges
szervezeti
átalakítást
vizsgálva
már
nagyobb
eltérés
tapasztalható a két komponens között. Nagyobb részben az „A” komponens teljesített
átalakításokat.
Ugyanez
a
tendencia
figyelhető
meg
a
mutatószám rendszer esetében, míg a munkanap-fényképezés arányait tekintve inkább a „B” komponens javára mutat pozitívabb eredményt. A
34
Közös
Értékelési
Keretrendszer
bevezetése
is
a
vizsgált
hivatali
szervezetfejlesztések mintegy 40 – 50%-ában történt csupán. Debrecen Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatala a „B” komponens részeként valósította meg szervezetfejlesztési projektjét.
100,00% 90,00% 80,00% 70,00% 60,00% 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% 0,00% "B" komponens
1-5 db 40,00%
6-10 db 52,50%
11-25 db 7,50%
"A" komponens
43,37%
48,59%
8,03%
13. ábra – Ténylegesen felülvizsgált szabályzatok alakulása Fenti ábrából leolvashatjuk, hogy mind az „A”, mind a „B” komponens vizsgált hivatalai közel azonos arányban vizsgáltattak felül szabályzatokat mindhárom megadott mennyiségi intervallumban. Debrecen Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatala amásodikkategóriába tartozik. „A költségvetési gazdálkodás eredményességének javítása”: •
pénzügyi – gazdálkodási szabályzatok, rendeletek aktualizálása
•
új költségvetés-készítési és ellenőrzési rend bevezetése
•
támogató infrastruktúra fejlesztése
•
képzések lebonyolítása.
„A partnerség erősítése”: •
partneri (elsősorban civil szervezetek, térségben működő vállalkozások, társadalmi
szervezetek,
stb.)
kapcsolattartás
szabályozása,
elégedettség-mérés •
szervezeti eljárásrend aktualizálása
•
képzések lebonyolítása.
35
IV. A projekt fenntartási időszak eseményei Az előző ÁROP projekt fenntartási időszakáról kevesebb információval rendelkezünk, azonban már most előre bocsáthatjuk, hogy a projektek jelentős
hányadánál
megfigyelhető,
hogy
még
ha
volt
is
olyan
szervezetfejlesztési elem, amelyet 2009-2011-ben az ÁROP projekthez nevesítetten dolgoztak ki (vagy át), az elmúlt 3 évben ennek a változtatását már nem hozták összefüggésbe az akkori pályázat céljaival, az eredmények fenntartásával. Debrecen vezetése az elmúlt időszakban mindvégig arra törekedett, hogy lehetőség szerint minél több fejlesztési elemet megtartson az előző projekt eredménytermékei közül, azonban a közigazgatás átalakításával – mint ahogy azt a következő fejezetben be is mutatjuk – több ponton okafogyottá vált ez a törekvés. 3.3.4.
Lezárás
Az előzőekben bemutatott benchmark adatok és a debreceni tények rámutattak az előző ÁROP projekt fenntartási időszakában elvégzett jelentős munkára, melyet a hivatal részéről a jegyző és az aljegyző irányított. A kijelölt fejlesztési célok az előző projekt zárását követően nem kerültek fiókba, nem porosodtak, hanem aktív, hivatalvezetői eszközzé változtak, ezáltal is segítve az elmúlt négy év folyamatosan korszerűsödő, változó közigazgatási rendszerhez való illeszkedést. Jobb lett a hivatal a lakosság szemüvegén át is, amit a mérési eredmények is alátámasztottak. A megszerzett tudás, amelyet a hivatali munkatársak a képzések során sajátítottak el, egyéni és szervezeti szinten is sikereket, eredményeket hoztak.
36
4.
AZ
ELÉRT
EREDMÉNYEK
A
KÖZIGAZGATÁSI
ÁTALAKÍTÁS
TÜKRÉBEN A
2010.
év
végén
szakmailag
lezárt
szervezetfejlesztési
folyamat
eredményeit a mai jogszabályi viszonyok között – az önkormányzati reform eredményeként
átalakult
közigazgatási
környezetben
–
is
szükséges
megvizsgálnunk. A feladatellátásban bekövetkezett változások, a hatáskörök módosulása az alábbiakban foglalható össze a legszemléletesebben: 2 A
járási
feladat-
hivatalokhoz és
átkerülő Jegyzőnél
maradó
hatáskörök
hatáskörcsoportok listája
listája
okmányirodai feladatok
birtokvédelmi eljárás
-
lakcímnyilvántartás,
hagyatéki eljárás
-
személyazonosító okmányok
anyakönyvi igazgatás
kiadása,
adóigazgatás és adóvégrehajtás
-
útlevél-igazgatás,
egyes építésügyi igazgatási
-
gépjármű-nyilvántartás
feladatok
egyes gyám- és gyermekvédelmi
kereskedelmi engedélyezés
ügyek
parlagfűmentesítési feladatok belterületen
egyes szociális igazgatási ügyek, pl. -
időskorúak járadéka,
iparigazgatás
-
alanyi jogon járó
a helyi önkormányzati
közgyógyellátás,
rendeletalkotáshoz kötött szociális
-
hajléktalanok ellátása,
ellátások
-
alanyi jogon járó ápolási díj,
családtámogatási ügyek,
köznevelési feladatok,
menedékjogi ügyek,
egyéni vállalkozói tevékenység
gyermekvédelmi támogatások
helyi állattartás szabályozása (képviselő-testület hatásköre)
engedélyezés,
egyes kommunális típusú ügyek (pl. temető-engedélyezés)
egyes állategészségügyi feladatok (pl. cirkuszi menazséria, állatotthon engedélyezés)
2
Forrás: Magyary Program 12.0
37
a fővárosi és megyei kormányhivatalok által átvett, szabálysértési feladatok (2012.április 15-től a fővárosi, megyei kormányhivatalba átkerült hatáskör)
a helyi védelmi bizottságok vezetése
egyes vízügyi hatáskörök
építésfelügyeleti, eges építésügyi hatósági feladatok
A kialakult helyzet közvetlenül érinti az önkormányzatokat, intézményeiket, valamint önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságokat, közvetetten pedig az ügyfeleket, azaz a lakosságot, valamint a partnereket (pl. az előző ÁROP projektben kiemelten kezelt civileket, vállalkozókat). A 2011-ben elindult reform eredményeként jelentős humán-erőforrás átcsoportosítás történt, melynek eredményeként mára a hivatali létszám 524 főre csökkent. Bizonyos főosztályok megszűntek, osztályok más főosztályok alá kerültek átcsoportosításra, illetve a Kormányhivatalhoz és a Klebelsberg Intézményfenntartó Központhoz átkerült a hivatali állomány egy jelentős része. Az
új
szervezeti
felépítés
jogszabályi
alapját
a
Debrecen
MJV
Önkormányzata Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 1/2013. (I.24.) önkormányzati rendelet teremtette meg, mellyel a korábbi szabályozás alapját biztosító 17/2000. (V.01.) Kr. rendelet hatályon kívül helyezése megtörtént. Ezek a jelentős volumenű változások tehát kihatottak az előző ÁROP projekt eredménytermékeire, azok fenntarthatóságára egyaránt. A folyamatszabályozások maradéktalanul lekövették a változásokat, ezt a megújított ISO 9001 tanúsítvány is igazolja. Az előző fejezetben az Ügyféltér munkaszervezésével kapcsolatban említett osztályvezető-helyettesi pozíció megszüntetésre került. A
Klebelsberg
Intézményfenntartó
Központ
Debreceni
Tankterülete,
valamint a Járási Hivatal az Új Városházán kezdte meg tevékenységét, ezért felül kellett tehát vizsgálni az Ügyféltér működését, funkcionalitását.
38
A rendeletalkotási folyamat szabályozása érdekében elfogadott Kézikönyv a megváltozott jogszabályi környezetre figyelemmel kiegészítésre került és jelen formájában és tartalmában is hatályos. A 15/2010. sz. együttes polgármesteri és jegyzői utasítás szintén érvényben van. A pályázatok kezelésére az előző ÁROP szervezetfejlesztési projektben kidolgozott és bevezetett eljárás magasabb szintre emelkedett azáltal, hogy megalkotásra és hatályba helyezésre került a Pályázati Szabályzatról szóló 9/2013. sz. együttes polgármesteri és jegyzői utasítás 2013.04.15-én. A hivatali folyamatok mérésére szolgáló eljárásban foglaltak jelenleg is érvényben vannak.
A
hivatalvezetés
tervezi az eljárás
pontosítását,
újragondolását. A költségvetési gazdálkodás eredményességének javításához kapcsolódó dokumentum-felülvizsgálatok eredményeit az elmúlt időszakban ismételten át kellett dolgozni, csakúgy, mint az időközben többször módosított közbeszerzési törvénnyel kapcsolatos szabályozási dokumentumokat. Ez utóbbi esetében a „zöld közbeszerzés” szabályozása az eltelt időszakban nem
került
felülírásra,
a
környezetbarát
közbeszerzési
gyakorlat
a
Hivatalban megvalósul. A pénzügyi és gazdálkodási felelősségvállalás szabályozása tématerület kapcsán felülvizsgált dokumentumokat szinte kivétel nélkül hatályon kívül kellett
helyezni
és
helyettük
aktuális,
a
megváltozott
jogszabályi
környezetnek megfeleltetett dokumentumokat kell alkalmazni. A partnerség erősítés programpontban leírtak a jelenben is maradéktalanul megvalósulnak, a kommunikáció, a civilek, a vállalkozók jelentős szerepet töltenek be a hivatal életében, az együttműködés paramétereinek rögzítése és a benne foglaltak betartása megtörténik. Fentiekből azt a következtetést vonhatjuk le, hogy Debrecen Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatalának előző ÁROP projektje maradéktalanul megvalósította a kitűzött célokat, az eredménytermékek hasznosulása a szervezetben megtörtént. Nem ún. ’fióktanulmányok’ készültek, hanem a tanácsadói munka eredményeként felszínre hozott problémák megoldása, a megoldások értékelése és fenntartása megvalósult.
39
A közigazgatási reform során átalakított önkormányzati működés a lehető legtöbb aspektusában tovább hasznosítja az elért eredményeket azt a célt szem előtt tartva, hogy továbbra is kiváló szolgáltatási minőségben tegyen eleget az ügyfelek igényeinek, elvárásainak.
40
