DE ZOEKTOCHT NAAR WILDAVSKY Een kritische beschouwing van anticipatie, veerkracht en de brandweer

DE ZOEKTOCHT NAAR WILDAVSKY Een kritische beschouwing van anticipatie, veerkracht en de brandweer.

Tjeerd Neumann Brandweer Den Haag Commandeursscriptie Thesis Master of Crisis and Disaster Management Juni 2008

INHOUDSOPGAVE HOOFDSTUK 1 ........................................................................................................................ 4 DE ZOEKTOCHT NAAR VEILIGHEID................................................................................ 4 Introductie .............................................................................................................................. 4 Aaron Wildavsky ................................................................................................................... 4 Searching for safety................................................................................................................... 5 Risico en Veiligheid ................................................................................................................. 5 Drie Principes ......................................................................................................................... 6 Vrije markteconomie ................................................................................................................ 7 1.2. Trial and Error .................................................................................................................. 7 1.3. Anticipatie en Veerkracht .................................................................................................. 8 Trial and error met kleine pasjes................................................................................................. 9 HOOFDSTUK 2 ...................................................................................................................... 10 CENTRALE VRAAG .............................................................................................................. 10 Introductie ............................................................................................................................ 10 2.1. Vraagstelling ................................................................................................................... 11 HOOFDSTUK 3 ...................................................................................................................... 14 DE ZOEKTOCHT NAAR WILDAVSKY .............................................................................. 14 Introductie ............................................................................................................................ 14 3.1. Ontwikkeling binnen de brandweer................................................................................. 15 1985-1992: strategiebepaling van bovenaf .................................................................................. 15 1992-2005: Meer rampen, meer organisatorische veranderingen ...................................................... 17 3.2. Decentralisatie versus centralisatie................................................................................... 21 3.3. Diversiteit versus regulering ............................................................................................ 21 3.4. Trial and error versus trial without error ......................................................................... 22 3.5. Onbekende risico's versus bekende risico's...................................................................... 24 3.6. Analyse ........................................................................................................................... 25 3.7. Conclusie ........................................................................................................................ 26 HOOFDSTUK 4 ...................................................................................................................... 29 VEILIGHEID IN NEDERLAND EN BIJ DE BRANDWEER ............................................. 29 Introductie ............................................................................................................................ 29 4.1. Gezondheid in Nederland ............................................................................................... 30 4.2. Veiligheid door de brandweer ......................................................................................... 32 4.3. Meer veerkracht en minder anticipatie; meer repressie en minder proactie – preventie? .. 34 4.4. Conclusie ........................................................................................................................ 36 HOOFDSTUK 5 ...................................................................................................................... 37 CONCLUSIES: JE ZOEKT WAT JE VINDT......................................................................... 37 LITERATUUR ......................................................................................................................... 42 BIJLAGE 1: INTERVIEWS EN SCHRIFTELIJKE VRAGENLIJST ..................................... 44

2

1. Interview Paul Verlaan, regionaal commandant Midden en West-Brabant.......................... 44 2. Antwoorden M. Hudenpohl: .............................................................................................. 46 3. Antwoorden R. Rasch ........................................................................................................ 48 4. Antwoorden K. te Boekhorst ............................................................................................. 51 5. Antwoorden E. van Strien ................................................................................................. 54

3

HOOFDSTUK 1 DE ZOEKTOCHT NAAR VEILIGHEID

Introductie In de MCDM studie worden twee artikelen van Wildavsky gebruikt: “Trial And Error Versus Trial Without Error” en “From Resilience to Anticipation; Why the Tort Law is Unsafe”. Beide artikelen zijn hoofdstukken uit het boek “Searching for Safety”. In de bespreking van de artikelen draait het voornamelijk om de tegenstelling tussen anticipation (anticipatie) en resilience (veerkracht). Veerkracht levert meer veiligheid op, anticipatie niet. De tegenstelling anticipatie versus veerkracht is een aantrekkelijke, zij het een eenzijdige. Gebruikmakend van deze tegenstelling zou je de mate van veiligheid een samenleving of een organisatie tegen het licht kunnen houden. Binnen deze tegenstelling levert veerkracht meer veiligheid op dan anticipatie. Is dit alles wat Wildavsky ons te vertellen heeft? Moeten wij dan te allen tijde streven naar enkel veerkrachtige samenlevingen en organisaties? Neen.

Aaron Wildavsky Aaron Wildavsky was een Amerikaanse politieke wetenschapper met veel publicaties op het gebied van overheidsbudgettering, openbaar bestuur en risico management. Hij is een student geweest van Charles Lindblom en is schatplichtig aan diens theorie van muddling through. In Wildavsky’s eigen werk is incrementalisme1 dan ook een steeds terugkerend uitgangspunt. Bij Wildavsky vond in de loop der tijd een verschuiving plaats van budgetteringswetenschap naar een breder politiek-sociaal studieveld. In 1982 publiceerde hij samen met Mary Douglas “Risk and Culture. An Essay on the selection of Technological and Environmental Dangers.” In 1988 volgde “Searching for Safety”. Zijn laatste twee publicaties “Cultural Theory” en “But is It

Incrementalisme is de methode van het toevoegen van kleine (meestal onverwachte) deeltjes in plaats van het maken van geplande, grote stappen. In de publieke sector verwijst incrementalisme naar het maken van kleine beleidswijzigingen die uiteindelijk leiden tot een grotere politieke wijziging. Dit in tegenstelling tot het in een keer verleggen van de politieke koers. Dat is volgens Lindblom en zijn volgers gedoemd tot mislukken. Vanwege het soms ondoorzichtige proces van toevoegen en weglaten, wordt het ook wel ‘muddling through’ genoemd.

1

4

True?” handelen over cultuur, gezondheid en risicoperceptie. Wildavsky overleed in 1993 aan longkanker.

Searching for safety Searching for Safety heeft weinig met budgetteringswetenschap, echter alles met risico en veiligheid van doen. In deze studie stelt hij dat het debat over risico’s een andere focus zou moeten krijgen: Van “passive prevention of harm to a more active search for safety”.2 Waarom dat nodig is, legt hij in de hoofdstukken van zijn boek gedetailleerd uit. Het komt neer op het volgende: De geschiedenis leert dat welzijn en veiligheid groter is in samenlevingen met meer welvaart. Welvaart op lange termijn wordt bereikt door het nemen van risico’s op korte termijn. Veerkracht in de samenleving zorgt ervoor dat de risico’s genomen mogen worden. Wildavsky behandelt in zijn boek de objectieve aspecten van risico. Hiermee bedoelt hij de zichtbare gevaren en de zichtbare consequenties van acties die ondernomen worden met het doel de veiligheid te verbeteren.3 De subjectieve beleving van veiligheid laat hij hiermee buiten beschouwing.

Risico en Veiligheid De twee centrale thema’s in Wildavsky’s boek zijn risico en veiligheid. Wat verstaat hij eronder? Hij definieert veiligheid als volgt: “Safety is the degree to which (a) temporary ill, health or injury, (b) chronic ill health or injury, or (c) death are controlled, avoided, prevented, made less frequent or less probable in a group of people.”4 Hij merkt hierbij op dat de referentie naar een bepaalde groep ons erop wijst dat risico distributieve eigenschappen heeft; wat voor de ene groep geldt, hoeft niet voor de ander te gelden. Als definitie voor risico gebruikt hij het volgende: “The potential for harm and / or for safety.”5 Wildavsky kiest voor deze definities omwille van zijn argumentatie. Hij had wel mogen laten zien welke andere definities er tegenover staan en waarom deze in dit geval geen waarde hebben voor

Aaron Wildavsky, Searching for safety, New Brunswick, 1988, p.2. Ibidem. 4 Idem, p.3. 5 Ibidem. 2 3

5

hem. Zo ook voor gebruikte termen zoals onzekerheid, schade en vrije markt economie. Iedere lezer kan nu zijn eigen invulling geven aan de termen.6

Drie Principes Wildavsky hanteert drie principes die ten grondslag liggen aan het zodanig reduceren van risico dat de samenleving als geheel veiliger wordt. Het principe van onomkeerbare onzekerheid stelt dat niemand alles weet. Dat betekent dat de consequenties van ons handelen nooit met een solide zekerheid te voorspellen zijn. Iedere handeling brengt dus een bepaald onvoorzien risico met zich mee. Onzekerheid in de samenleving is onomkeerbaar en universeel. Het axioma van verbondenheid gaat er van uit dat ieder voordeel zijn nadeel heeft, (safety and harm) en dat zij met elkaar verbonden worden in dezelfde handeling of hetzelfde object. wanneer de eerste twee principes bij elkaar genomen worden betekent het dat onzekerheid niet geëlimineerd en schade niet voorkomen kan worden. De combinatie van deze twee principes geeft aan onder welke condities de vraag ‘hoe veiligheid te vergroten’, beantwoord dient te worden. Het derde principe is de wet van opoffering. Hierin stelt Wildavsky dat veiligheid van het geheel afhangt van het ondergaan of nemen van risico’s door delen van het geheel. Groepen of individuen in de samenleving nemen bewust of onbewust een risico (om een bedreiging of schade weg te nemen, ergo om veiligheid te vergroten) om het geheel veiliger te maken. Als bepaalde groepen of individuen verhinderd worden risico’s te nemen, dan zal het geheel zich niet kunnen aanpassen aan nieuwe gevaren. Ons handelen heeft dus altijd een bepaalde onzekere uitkomst. De uitkomst heeft altijd goede en slechte kanten. Zolang groepen of individuen bereid zijn risico te lopen (te handelen) zal het grote geheel beter af zijn.

Vooral de definiëring van de laatste term is van belang. Hiermee kadert hij namelijk veilige van minder veilige samenlevingen af. Geldt de term ook voor de economieën in Noord-west Europa, toch een heel ander soort economisch systeem dan in de VS? Als ons economisch systeem niet gezien wordt als vrije markt, dan zou het onveiliger moeten zijn in Europa dan in de VS. Zie hiervoor ook: The Journal of Risk and Insurance, Vol 57, No. 3. (Sep., 1990), p.564-565. Zie ook: American Anthropologist, New Series, Vol 92, No 3 (sep. 1990), p.807-809.

6

6

Deze drie principes plaatsen risico en veiligheid in relatie met elkaar en met andere alternatieven. Bij de afweging om een risico te nemen of te ontlopen, zouden wij ons structureel moeten afvragen: “what is the balance of harm and help here compared to alternatives?”7 Wildavsky richt zich in zijn boek eigenlijk op de eerste twee principes: welke handelingen leveren wat op. Wie het risico loopt, of wil lopen en waarom komt niet goed naar voren in het boek. 8

Vrije markteconomie Het ontlopen van risico’s is geen optie. Het leidt niet tot meer veiligheid. Wat de veiligheid vergroot, moet niet gezien worden als een vaststaand gegeven, maar als een proces. Het streven naar veiligheid is altijd het streven naar suboptimale veiligheid. Immers, het axioma van verbondenheid indachtig, ieder voordeel heeft zijn nadeel. Dus ook aan iedere veilige oplossing zit een nadeel. Het proces om te komen tot een veiliger samenleving is volgens Wildavsky concurrentie en economische groei. Wildavsky stelt dat economische groei en technologische vooruitgang in de laatste twee eeuwen heeft geleid tot ‘dramatic improvements in health – large increases in longevity and decreases in sickness.’9 Wildavsky geeft het principe van de vrije markteconomie, wegens de vrije concurrentie, een centrale plaats. Hard bewijs dat veiligheid en gezondheid enkel door middel van de vrije markteconomie verbeterd kan worden, ontbreekt echter. 10

1.2. Trial and Error ‘Wealthier is healthier.’11 Dat proces verloopt als volgt: In de vrijemarkteconomie is ruimte voor kleine individuen of groepen om gespreide risico’s te nemen op basis van experimenten; op basis Wildavsky, p.6. Hij stelt dat arme mensen in verleden en heden grotere risico’s lopen in werk en leefomstandigheden, maar dat zij ook het meest gebaat zijn bij het proces van vrije marktwerking, welvaart, welzijn en veiligheid. (Wildavsky, p.65. e.v.) Het is maar de vraag of armen die risico’s altijd vrijwillig namen of nemen. De wet van opoffering kan in die zin met enig cynisme ook “de wet van de duivel schijt altijd op dezelfde hoop,” genoemd worden. 9 Idem, p.7. 10 Door gebruik te maken noch te verwijzen naar empirische onderzoeken hierover, wordt de lezer (ik, althans) niet echt overtuigd van de stelling dat er een causaal verband is tussen vrije markteconomie, welvaart, welzijn en veiligheid. Zie hiervoor ook: The Journal of Risk and Insurance, p.564-565. Zie ook: American Anthropologist, New Series, p.807-809. 11 Wildavsky, p.61 e.v. 7 8

7

van trial and error.12 Als het resultaat van het experiment nadelig is, zal het door anderen niet nagevolgd worden. De schade blijft beperkt tot het individu of de groep die het risico genomen heeft. Men heeft geleerd en zal in het vervolg op een andere wijze trachten het experiment te doen om toch de veronderstelde winst te halen. Als het resultaat echter voordelig is, zal het de groep een voordeel of winst brengen. Hierbij komt de verworven opbrengst uiteindelijk ten goede van het grotere geheel. In samenlevingen waarin geen ruimte meer is voor het nemen van risico’s, zal de welvaart en dus uiteindelijk ook het welzijn en de veiligheid minder worden. Is het beter, vraagt hij zich retorisch af, om te anticiperen op bepaalde gevaren, nog voordat ze schade aanrichten? Of moet er in de samenleving voldoende ruimte blijven bestaan om veerkrachtig te reageren en te leren van onverwachte gebeurtenissen?

1.3. Anticipatie en Veerkracht Wildavsky plaatst verschillende elementen, tegenover elkaar: Enerzijds hebben we gespreid risico, decentralisatie, de vrije markt, diversiteit, ‘trial and error’ en veerkracht. Aan de andere kant staan regulering, centralisatie, en ‘trial without error’ en anticipatie. Hiermee komen twee termen naar voren die centraal staan in zijn theorie hoe om te gaan met risico’s: anticipatie en veerkracht. Deze twee termen symboliseren de twee strategieën die een samenleving kan kiezen. Opvallend daarbij is dat veiligheid in een veerkracht samenleving met een vrije markteconomie, een bijproduct is van groei.13 Men is niet primair op zoek naar veiligheid, maar naar welvaart. In de anticipatie samenleving heeft veiligheid haar eigen bestaansrecht opgeëist, naast maatschappelijke onderwerpen als bijvoorbeeld economische groei, onderwijs, gezondheid, milieu et cetera. En juist in die wereld zal veiligheid, ondanks haar primaire positie, achteruit gaan.

12 13

Idem, p.17-38. Idem, p. 69.

8

Trial and error met kleine pasjes Wildavsky brengt daarbij enige nuance aan. De werkelijkheid ziet er immers niet zwart-wit uit. Hij komt uit op een model waarin ruimte is voor anticipatie en voor veerkracht, zij het dat veerkracht de primaire leidraad moet zijn. Door incrementeel te experimenteren op kleine schaal worden risico’s gespreid en blijven de negatieve effecten voor de samenleving beperkt: “Large numbers of small moves, frequently adjusted, permitted tests of new phenomena before they became big enough to do massive harm.”14 Anticiperend optreden dient te gebeuren bij risico’s waarbij vooraf een hoge mate van voorspelbaarheid en controleerbaarheid is en waarbij de gekozen oplossing relatief veilig is. Vaccineren is hiervan een voorbeeld.15 Wanneer een samenleving op deze manier haar risico’s en haar streven naar veiligheid in kaart kan brengen, zal het leiden tot (sub-optimale) veiligheid in de samenleving. In grote lijnen is dit de these die Wildavsky neerlegt in zijn studie. In deze scriptie wil ik nagaan of de theorie van Wildavsky te toetsen is. Ik wil dat doen door de ontwikkeling van de brandweer in de afgelopen twintig jaar onder de loep te nemen. Vervolgens wil ik nagaan of de Nederlandse samenleving veiliger geworden is en of aan te tonen is wat het aandeel van de brandweer daarin is geweest. Hiermee heb ik een tweeledig doel: enerzijds wil ik de complexiteit van de theorie van Wildavsky aangeven. Anderzijds wil ik de brandweer (of althans de lezer van deze scriptie) verleiden om op een andere manier tegen anticipatie en veerkracht aan te kijken.

14 15

Idem, p.27. Idem, p.221.

9

HOOFDSTUK 2 CENTRALE VRAAG

Introductie De focus op de negatieve gevolgen van risico’s moet – volgens Wildavsky - verlegd worden naar een geïntegreerde visie op risico en veiligheid: positieve en negatieve gevolgen dienen afgewogen te worden tegenover elkaar en tegenover andere alternatieven. Deze afweging gebeurt het beste in een samenleving waarin (economische) concurrentie bestaat. Door spreiding van trial and error op kleine schaal zullen welvaart, welzijn en veiligheid toenemen. Dit kan alleen als er veerkracht bestaat in de samenleving. Veerkracht om risico’s toe te laten en te leren van fouten. Dit is in het kort de theorie van Wildavsky. We leven al meer dan tweehonderd jaar in een veerkrachtige samenleving waarbij de laatste decennia het evenwicht doorslaat naar anticipatie, zegt Wildavsky. Hierdoor is onze samenleving niet goed meer in staat om (onbekende) risico’s toe te staan, of om de gevolgen van die risico’s te dragen. Dit alles zal leiden tot een onveiliger samenleving. Wildavsky ondersteund zijn theorie van anticipatie en veerkracht aan de hand van vier voorbeelden: Niet-menselijke levensvormen: micro-organismen, het menselijk lichaam, kerncentrales en de Tort Law.16 Bij alle vier de voorbeelden komt hij tot de conclusie dat een strategie van veerkracht ervoor zorgt dat de veiligheid of bestaansrecht het meest gegarandeerd is. Zijn deze vier voorbeelden echter maatgevend voor wat gebeurt in de samenleving?17 Het is onmogelijk een alles omvattende studie te maken van alle ontwikkelingen op het gebied van

16

Idem, p.111-186.

10

veiligheid in de samenleving en vervolgens te kijken welke strategie uiteindelijk het meeste veiligheid oplevert. Althans, in het kader van deze studie is dat een iets te groot onderwerp. Wel kan gekeken worden of en zo ja, hoe de veiligheid vergroot wordt door de maatschappelijke organisaties, aan de hand van een strategie van veerkracht of aan de hand van een strategie van anticipatie? Met name van hulporganisaties waarvan de primaire taak is het wegnemen of verkleinen van risico’s en het vergroten van de veiligheid in de samenleving. Verbeteren brandweer, politie, GHOR, gemeenten en de landelijke politiek de veiligheid? Als dat zo is, doen zij dat door vooral een strategie van veerkracht toe te passen? Waarom passen zij die strategie toe? Ik zal me beperken tot de brandweer in Nederland en waarom zij die strategieën toepassen. Welke strategieën hanteert de brandweer om risico’s te beperken en om veiligheid te verbeteren? Neemt het aantal incidenten de afgelopen jaren af of nemen de incidenten toe?

2.1. Vraagstelling Centraal staat de vraag: Kan de theorie van Wildavsky – van veerkracht naar anticipatie ten koste van veiligheid - teruggevonden worden in de ontwikkeling van de brandweer in de afgelopen 20 jaar? Het onderwerp van mijn scriptie is dus de theorie van Wildavsky. Door te kijken naar de ontwikkeling van de brandweer in de afgelopen twintig jaar, wil ik nagaan of theorie terug te vinden is in de praktijk. Kunnen we er nou wat mee, met die theorie die al sinds enige tijd rondzwerft op de MCDM-opleidingen? Deze vraag wil ik concretiseren aan de hand van de volgende deelvragen: −

Is de genoemde verschuiving van veerkracht naar anticipatie terug te zien bij de brandweer?

Nog even los van het feit dat het boek een beschrijving geeft van twintig jaar geleden en dat aangenomen mag worden dat de samenleving in die twintig jaar is veranderd.

17

11

−

Kan aangegeven worden op welke aspecten binnen de brandweer deze verschuiving plaatsvindt of plaatsgevonden heeft?

−

Welke factoren en ontwikkelingen hebben in heden en verleden invloed op deze verschuiving?

−

Gaat deze verschuiving ten koste van de veiligheid: is het in de afgelopen twintig jaar veiliger of onveiliger geworden in Nederland?

Om de vragen te kunnen beantwoorden zal ik de volgende bronnen raadplegen: -

Literatuur.

-

Strategische stukken / visiedocumenten NVBR / Brandweer Nederland, over de periode van 1988 tot 2007.

-

Leidraden voor de brandweer uitgegeven door het ministerie van Binnenlandse zaken en koninkrijksrelaties.

-

Een aantal lokale initiatieven ten aanzien van lokale risicobeheersing / incidentbestrijding over de periode van 1988 tot 2007.

-

Interviews met strategisch leidinggevenden van de brandweer.

Bij de uitwerking van de vraagstelling zal ik terugkomen op een aantal kernelementen uit de theorie van anticipatie en veerkracht: -

Centraal versus decentraal,

-

Diversiteit versus regulering,

-

Trial and error versus trial without error

-

Bekende risico’s versus onbekende risico’s.

In het volgende hoofdstuk zal ik eerste op hoofdlijnen een ontwikkeling schetsen van de brandweer in de afgelopen twintig jaar.

12

Aan de hand van deze analyse zal een beeld gegeven worden van de strategieën van de brandweer in Nederland in de afgelopen twintig jaar. Vervolgens wil ik nagaan of, volgens de definitie van Wildavsky, de Nederlandse samenleving veiliger of onveiliger geworden is in diezelfde periode. Aangezien hij zich in het boek beperkt tot de objectieve gegevens van risico’s en veiligheid, zal ik me eveneens beperken tot objectieve gegevens. Ik zal putten uit de statistische gegevens van het Centraal Bureau voor de Statistiek die te maken hebben met het veiligheidsgebied van de brandweer: brand en ongevallen. Veiligheidsbeleving laat ik buiten beschouwing. Aan de hand van de gegevens zal ik aantonen dat het in Nederland veiliger is geworden èn dat het aantal branden en het aantal slachtoffers van branden en ongevallen marginaal is teruggelopen. Ten slotte zal ik me wagen aan de conclusie of de brandweer als voorbeeld genomen kan worden om een uitspraak te doen over de waarde van de theorie van Anticipatie en Veerkracht. Daarmee geef ik aan of de theorie universeel toepasbaar is, of maar op bepaalde onderwerpen, gebieden of sectoren in de samenleving. Als laatste zal ik enige opmerkingen maken over de richting die de brandweer opgaat en wat daarvan de consequenties kunnen zijn als we de theorie van Wildavsky als uitgangspunt blijven nemen.

13

HOOFDSTUK 3 DE ZOEKTOCHT NAAR WILDAVSKY Introductie Ik heb geschetst dat Wildavsky zijn theorie van anticipatie en veerkracht aan de hand van voorbeelden uit de samenleving onderbouwd heeft: micro-organismen, het menselijk lichaam, kerncentrales en de Tort Law. Vervolgens heb ik me afgevraagd of die vier voorbeelden wel illustratief kunnen zijn voor de gehele samenleving én of het juist is dat door de toenemende anticipatiestrategieën in de samenleving veiligheid afneemt, zoals Wildavsky suggereert. Zoals aangegeven wil ik die vragen gaan beantwoorden door te kijken naar de ontwikkeling van de brandweer in de afgelopen twintig. Volgens de theorie van Wildavsky zou er een verschuiving hebben moeten plaatsvinden van veerkracht naar anticipatie. Ik kijk naar de brandweer om twee redenen. Allereerst is het een goed onderwerp omdat de brandweer een organisatie is die primair met veiligheid en onveiligheid te maken heeft. De brandweer heeft in de afgelopen veel evenementen, rampen en crises te verwerken gehad. Hierdoor heeft het met regelmaat op de politieke agenda gestaan. Dat geeft voldoende bodem om de ontwikkeling van strategieën te bestuderen. Daarnaast zit de brandweer in het veiligheidsveld. Er zou dus wellicht een direct verband gelegd kunnen worden tussen de gehanteerde strategie van de brandweer en het veiliger of onveiliger worden van de samenleving. Door de ontwikkeling van de strategieën weer te geven en deze, zo mogelijk te koppelen aan het (on-)veiliger worden van de samenleving, kan ik een uitspraak doen over theorie van Wildavsky. In de tweede plaats is de theorie van Wildavsky al sinds het begin van de opleiding vaste kost. De theorie wordt ook in ettelijke scripties gebruikt om de brandweer deels te verklaren en deels te beschrijven. Door een kritische beschouwing van de theorie wil ik ook een uitspraak kunnen doen over het gebruik van de theorie in de opleiding. Om een beeld te kunnen geven van de

14

gevolgde strategieën van de brandweer in de afgelopen twintig jaar zijn interviews gehouden, bronnen geanalyseerd zoals jaarverslagen en toespraken. Allereerst zal ik een algemeen beeld geven van de ontwikkeling van de brandweer in de afgelopen twintig jaar. Daarna zal ik meer inzoomen op een viertal termen die Wildavsky gebruikt in zijn theorie. Wildavsky gebruikt in zijn beschrijving termen die passen bij een strategie van veerkracht of bij een van anticipatie. Zo hoort centralisatie bij anticipatie en decentralisatie bij veerkracht. In het onderstaande overzicht zijn de tegenstelling die ik in deze scriptie nader ga uitwerken geplaatst bij de strategie.

VEERKRACHT

ANTICIPATIE

Decentralisatie

Centralisatie

Diversiteit

Regulering

Onbekende risico's

Bekende risico's

3.1. Ontwikkeling binnen de brandweer

1985-1992: strategiebepaling van bovenaf In de periode van twintig jaar heeft de brandweer voornamelijk op het organisatorische vlak een aantal belangrijke veranderingen ondergaan. In 1985 werd de nieuwe brandweerwet van kracht. Deze wet is vooral een voortzetting van de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor de brandweer. Mijn startpunt over de periode van twintig jaar is dus een brandweer die vooral gemeentelijk georiënteerd en georganiseerd is. Nederland had toen 741 gemeenten en dus 741 brandweren.18 Een van de geïnterviewden: “Tot 1985 was de brandweer een improvisatieclubje, men was niet goed voorbereid, er was geen diplomering en er werd niet echt geoefend. Het was vooral een sociale club met inzet voor de samenleving. Expertise kwam voort uit het beroep van 18

Door de gemeentelijke herindelingen is dat aantal in 2005 teruggelopen tot 467. www.cbs.nl

15

de vrijwilliger: timmerman, loodgieter, elektricien of slager en degelijke”.19 Een andere geïnterviewde beschrijft het als volgt: “Een afdeling Preventie bijvoorbeeld, die bestond uit een afgekeurde timmerman en een voormalige gasfitter, het opleidingsniveau was nagenoeg maximaal hoofdbrandwacht. Het voertuigenpark was gemiddeld twintig jaar oud en de vrijwilligers onderhielden zelf thuis hun persluchtmasker zoals dat toen nog heette. Het beleid van de brandweer werd op zondag achter in de kerk besproken (…).”20 Vanuit het rijk werd wel getracht sturing te geven aan al deze korpsen, maar dat geschiedde met wisselend succes. De belangrijkste verandering in die beginperiode was de toevoeging van de rampenbestrijding aan het takenpakket van de brandweer in 1985. Eerder was de rampenbestrijding ondergebracht bij de aparte organisatie Bescherming Bevolking. Zij was vooral georiënteerd op rampen als gevolg van een kernoorlog. De politiek-militaire dreiging nam rond die tijd echter sterk af. Daarnaast kreeg men ook het inzicht dat ‘civiele’ rampen zich in de samenleving konden voordoen.21 Hierdoor achtte men het opportuun om de BB te ontbinden en deze onder te brengen bij de Brandweer. Volgens één van de geïnterviewden werd deze taak vooral bij de brandweer weggelegd omdat het juist de brandweer was die over de nodige veerkracht en improvisatie beschikte en dat werd vooral bij grootschalige en onverwachte rampen van waarde geacht.22 De brandweer is dan ook vooral bezig de toegevoegde taken in te passen in de organisatie. Zij krijgt hiertoe als het ware de gelegenheid omdat er zich in de periode van 1985 tot 1992 geen grote rampen of crises voordoen. Het relatieve nadeel daarvan is dat de eerst aanwezige politiekbestuurlijke druk op de brandweer om te de rampenbestrijding volledig te integreren binnen de operationele brandweerorganisatie, afneemt. De aandacht daarvoor neemt volgens Van Lochem ook af omdat de ingevoerde hiërarchische militaire opbouw en de daarbij behorende commandostructuur en bevelsuitgifte van de nieuwe rampenorganisatie nauwelijks of niet aansluit

Interview P. Verlaan, Regionaal Commandant Midden en West Brabant, 15 april 2008. Schriftelijke vragenlijst R. Rasch, voormalig Regionaal Commandant Zaanstad-Waterland, mei 2008. 21 P.J.P.M. van Lochem, ‘Van Brandweerzorg naar Rampenbestrijding: ontwikkeling van het brandweerbestel van 1940-2006.’ In: I. Helsloot, E.R. Muller, J.D. Berghuijs, “Brandweer. Studies over organisatie, functioneren en samenleving.” Deventer, 2007. p. 63 e.v. Zie ook: J. Don berghuijs, “Van Rood of voor paars. Op weg naar het veiligheidsbestel in 2015.” NVBR, Arnhem, 2006. P. 12 e.v. 22 Interview P. Verlaan. 19 20

16

bij de bestuurlijke wereld.23 Het dwingende karakter van de rampenorganisatie zorgde er in de ogen van geïnterviewden voor dat juist het vermogen om te improviseren weinig ruimte behield binnen de rampen- en brandweerorganisatie.24 De invoering van het Besluit Brandweerpersoneel 1991 zou moeten regelen dat het personeel van de brandweer in Nederland gekwalificeerde opleidingen moet volgen voor het verkrijgen van een operationele rang.25 Voor het eerst worden opleidingseisen gesteld aan het vervullen van een operationele functie. Het veld, burgemeesters en Koninklijke Nederlandse Brandweer Vereniging (NKBV), waren tegen. Desondanks zette de minister door. Vier jaar later, in 1995, blijkt uit onderzoek dat de manschappen wel aan de nieuwe eisen voldoen, officieren echter voor een kwart nog niet. In een circulaire uit 1998 spreekt de minister zijn bezorgdheid uit over ‘het grote aantal officieren dat operationeel leiding geeft, terwijl zij daarvoor te gering zijn opgeleid, te weinig zijn geoefend en te weinig inzicht hebben in de veiligheidsrisico’s.’26 Van Lochem concludeert dat in de periode van 1985 tot 1992 onvoldoende kwaliteitsverbetering heeft kunnen plaatsvinden omdat er te veel uitzonderingsbepalingen en te ruime overgangsbepalingen in de nieuwe wetgeving terecht was gekomen, mede onder druk van het veld. “…de regels kunnen de verantwoordelijke lokale bestuurder niet dwingen om hun brandweermensen aan de opleidingseisen te laten voldoen. Het is allerminst waarschijnlijk dat zij dit zonder regelgeving wel zouden hebben gedaan.”27

1992-2005: Meer rampen, meer organisatorische veranderingen De communis opinio onder brandweervorsers is dat het ‘rampjaar 1992’ voor beweging heeft gezorgd in de brandweerwereld. In dat jaar zorgde de aardbeving in Limburg, de explosie bij Cindu, de Bijlmerramp en de treinontsporing bij Hoofddorp voor een schok onder bestuurders en de brandweer. Het was in één keer duidelijk dat de brandweer aan een professionaliseringsslag toe was die het voorheen nog niet had doorlopen.

Van Lochem, p.68. Interview Verlaan. Vragenlijst Rasch,. 25 Van Lochem, p.70. 26 Ibidem. 27 Idem, p.71. 23 24

17

De professionalisering van de brandweer wordt voor een groot deel gerealiseerd door invulling te geven aan de integrale veiligheidsrapportage van het Ministerie van BZK in 1993. De hierin benoemde veiligheidsketen van proactie, preventie, preparatie, repressie en nazorg is hét standaardmodel van de brandweer geworden. Zowel het denken over veiligheid als het inrichten van de brandweerorganisatie (veel brandweren hebben nog steeds een afdeling repressie, preventie, preparatie) is een direct afgeleide van dit model. Het effect van de veiligheidsketen op de brandweer wordt door Van Duin en Berghuijs als volgt beschreven: “De introductie van de veiligheidsketen leidde tot een verschuiving in het denken van louter repressie (het afweren van acuut gevaar), naar het voorkomen van gevaar (proactie en preventie). Welbeschouwd levert het voorkomen van gevaar maatschappelijk gezien ook een grotere toegevoegde waarde dan de repressie.”28 Het succes van de integrale veiligheidsbenadering beschrijven Van Duin en Berghuijs aan de hand van de aanpassingen van de veiligheidsvoorzieningen van de Westerscheldetunnel en aan de hand van de veiligheidsvoorzieningen van de Betuwelijn en de hogesnelheidsspoorlijn (HSL). Deze voorbeelden geven volgens hen ook aan dat “De toenemende interactieve complexiteit in een zich steeds verder verdichtende samenleving [duidelijk maakt] dat het managen van fysieke veiligheidsvraagstukken steeds meer het lokale niveau overstijgt, al was het maar omdat hiervoor schaarse specifieke expertise noodzakelijk is.”29 Van Strien, commandant Rotterdam-Rijnmond, merkt op dat introductie van de veiligheidsketen bijgedragen heeft aan het besef dat processen onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn en dat dat het veiligheidsbewustzijn bij de brandweer heeft vergroot.30 De veiligheidsketen heeft ook een regulerend effect gehad in het brandweerveld. Het werd de unité de doctrine van de brandweer als organisatie. Je moest wel heel goede redenen hebben om géén bureau proactie of nazorg in het leven geroepen te hebben. De invoering van de veiligheidsketen en de start van het project Versterking Brandweer (PVB) in 1994 gaan allereerst uit van een sterk lokaal bestuur dat bepalend is voor de kwaliteit van de

Van Duin en Berghuijs, De veiligheidsketen: strategie voor handelen en denken. In: Brandweer, p.509. Idem, p.510. 30 Vragenlijst Van Strien, commandant Rotterdam-Rijnmond, april 2008. 28 29

18

brandweerzorg en rampenbestrijding. Bij het PVB wordt het leidende credo: “lokaal wat lokaal kan, regionaal wat regionaal moet.”31 Helaas levert dit project aan concrete daden weinig op. Zo rond die periode is het voor het Ministerie duidelijk dat het weinig verandering bereikt door van boven af wetten en regels af te kondigen, zonder daarin het veld te betrekken. Dit inzicht van het ministerie levert feitelijk een informele bestelwijziging op. Door de brandweer te betrekken en te committeren aan leidraden, richtlijnen, handleidingen en modellen, wordt bereikt wat in de jaren ervoor niet was gelukt: normeringen voor het brandweerveld onder andere op het gebied van opleidingen, materiële sterkte en uitruktijden. Zo doende wordt de rampenbestrijding een integraal onderdeel van de brandweer en krijgt de landelijke overheid grip op gemeentelijke en regionale brandweren. (Natuurlijk blijft de mogelijkheid om af te wijken van wat afgesproken is, bestaan.) Hierdoor ontstaat een situatie waarbij alle beslis- en beleidsruimte weggenomen wordt bij de gemeente. Naar aanleiding van het Project Versterking Brandweer, de Vuurwerkramp in Enschede in 2000 en de brand in café ’t Hemeltje in Volendam op oudejaarsavond 2000, wordt een groot deel van deze informele regelgeving in wet vervat in de Wet Kwaliteitsbevordering Rampenbestrijding 2004. Naast het omzetten van zachte wetgeving (regels en richtlijnen) naar wet, worden op tal van deelgebieden (bijvoorbeeld de opslag van vuurwerk, maar bijvoorbeeld ook de duikrichtlijnen naar aanleiding van duikongevallen) wetten, regelgeving en richtlijnen verscherpt.32 In 2002 wordt de Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding opgericht. Het is een nieuwe overkoepelende brandweervereniging waarin de Nederlandse Vereniging van Brandweercommandanten (NVBC) en later het College Commandanten Regionale Brandweren fuseerden. De directe aanleidingen om “meer samenhang tot stand te brengen in het verbrokkelde brandweerbestel”, zoals de kersverse voorzitter van de NVBR het noemt, zijn te vinden in de rampen in Volendam en Enschede en de steeds hogere eisen die gesteld worden aan de brandweer en rampenbestrijding.33

Van Lochem, p.81. Idem, p83-84. 33 Begeleidende brief NVBR Beleidsnota BRB Strategie 2002-2006, Arnhem, 2002. 31 32

19

De missie van de NVBR is als volgt geformuleerd: “de NVBR is een branchevereniging van en voor de brandweer en rampenbestrijding in Nederland. Zij vervult hierin een bindende rol en ondersteunt de brandweer en alle bij de rampenbestrijding betrokken organisaties bij hun zorg voor de fysieke veiligheid van onze samenleving.” De NVBR wil vooral een netwerk- en procesorganisatie zijn ter ondersteuning van de brandweer en rampenbestrijding in Nederland. Zo staat het ook vermeld in de beleidsnota NVBR 2002-2006: “…de NVBR (..) wil in de regeerperiode 2002-2006 lokaal, regionaal en landelijk haar volle aandacht richten op de ontwikkeling van een daadkrachtig en hoogwaardig veiligheidsnetwerk, waarin expertise wordt ontwikkeld en gebundeld om antwoorden te vinden op belangrijke fysieke veiligheidsvraagstukken. Vanuit haar professionele verantwoordelijkheid vraagt zij daarvoor expliciete en daadwerkelijke steun een aandacht van het politieke bestuur.”34 Hiermee lijkt een begin gemaakt te worden met een meer als eenheid opererende brandweer. Als nu gestopt wordt met de beschrijving, lijkt het alsof de ontwikkeling van de brandweer heeft geresulteerd in de oprichting van de NVBR als parel op de kroon. Dat is natuurlijk niet het geval, maar toch wil ik het hier even bij laten. De hierboven beschreven periode geeft voldoende input om een beeld te schetsen van de strategie van de brandweer. Het lijkt er daarbij vaak op dat er veel over de brandweer gesproken wordt en voor de brandweer besloten wordt, zonder dat de brandweer zelf daar enige invloed op heeft gehad. De al genoemde verbrokkeling van het brandweerveld ligt hier zeker aan ten grondslag. Als de afgelopen twintig jaar meer systematisch beschouwd word met behulp van de termen van Wildavsky wat zien we dan?

34

NVBR Beleidsnota BRB Strategie 2002-2006, Arnhem 2002.

20

3.2. Decentralisatie versus centralisatie Er zijn in de loop van de jaren na de Tweede Wereldoorlog verschillende bewegingen geweest richting een gecentraliseerde, bovengemeentelijke organisatie van de brandweer, maar die heeft het nooit gehaald.35 Over de gehele beschreven periode staat enerzijds het rijk, de provincie en sommige individuele commandanten die willen centraliseren en de gemeenten en brandweerkorpsen die decentralisatie willen behouden. Deze discussie gaat over de kwaliteit van het geleverde product van de brandweer. De veronderstelde oplossing voor de verbetering van de kwaliteit wordt verwoord in systeem- en organisatietermen. Pas wanneer de brandweer regionaal of landelijk georganiseerd zou zijn, of andersom, wanneer de brandweer haar lokale verbondenheid kan behouden, kan de kwaliteit verbeterd worden. Wat nu waar is of niet, feit is dat er een ontwikkeling naar centralisatie gaande is. Begon het ministerie met een vruchteloze poging om regels op te leggen, via overleg, soft law en enige rampen, ligt er harde wetgeving die lokale korpsen dwingt regionaal samen te werken en zelfs om op te gaan in een regionaal korps. Daarnaast zijn wet- en regelgeving ingevoerd die de prestaties van de korpsen bepalen. Hoewel de financiering van de brandweer voor het merendeel nog van de gemeenten loopt, hebben zij feitelijk maar weinig te zeggen over hoe en waarop de brandweer zich met voorbereiden.

3.3. Diversiteit versus regulering Allereerst de opmerking dat regulering inhoudt dat de vastgestelde regel, wet of leidraad voor iedereen geldig is. Diversiteit betekent dat er verscheidenheid kan zijn bij het uitvoeren van de regel en dat er onderscheid gemaakt kan worden voor wie de regel geldt en voor wie niet. Diversiteit houdt dus automatisch in dat regels nooit algemeen geldend zijn. Geconstateerd kan worden dat de brandweer van een situatie van relatieve diversiteit naar een van regulering is uitgegroeid. Dit moet gezien worden in een breder maatschappelijk perspectief waarin op tal van terreinen meer regels en wetten zijn opgesteld dan twintig jaar geleden. De 35

Van Lochem, p.58-62.

21

groeiende complexiteit van de samenleving trachten wij te beheersen door wetten, regels en richtlijnen op te stellen. Juristen signaleren sinds de jaren tachtig een toename van wet- en regelgeving, de zogenoemde toegenomen regeldichtheid. Dit is niet enkel te zien in de kwantiteit van wet- en regelgeving, ook is er toenemende complexiteit van de wet- en regelgeving.36 Dit alles is tevens van toepassing op de brandweer. De regulering en toetsing ervan leidt niet automatisch tot een verbetering van de veiligheid. Helsloot zegt hierover dat het vooral een papieren exercitie is waarbij de papieren werkelijkheid niet gelijk is aan de feitelijke operationele voorbereiding of prestatie: “Een regio met prachtige plannen, die in de praktijk slecht presteert, scoort momenteel hoger bij verschillende toetsingen dan een regio met goede maar momenteel onmeetbare operationele prestaties en een matige planvorming.”37 Op het repressieve gebied heeft regulering ook toegenomen. Naast de wet en regelgeving nemen ook richtlijnen, werkinstructies en opleidingseisen en materieeleisen toe. Zie hiervoor bijvoorbeeld ook de opmerkingen die de geïnterviewde maken. Hudenpohl, commandant Breda, merkt op dat “Na elk incident worden de regels cq de handhaving van regels aangescherpt. Voor elk type incident een plan en voor vele zaken 'procedures'.”38

3.4. Trial and error versus trial without error In hoofdstuk 3.1. is weinig terug te vinden over trial and error versus trial without error. Als de interviews erbij gehaald worden, dan blijkt dat de brandweer als ‘scharrel’organisme getransformeerd is tot een regelorganisatie. In de scharrelorganisatie was ruimte voor lokale initiatieven die konden worden opgepakt door andere korpsen of niet. De diversiteit was groot. Als voorbeelden hiervan kunnen genoemd worden de ontwikkeling en introductie van de adembescherming zoals we die nu kennen door het korps Den Haag, de invoering van de snelle eenheden voor Ongevalsbestrijding gevaarlijke stoffen (OGS eenheden) vanuit Zuid Holland 36 J. Joling, Van claimcultuur naar claimmanagement, Nyenrode Business Universiteit, Breukelen, 2007, p.10. Zie ook: J.G. van Erp, Kwantitatieve ontwikkelingen rechtspraak 2000-2005.Informatie ten behoeve van de evaluatiecommissie Modernisering rechterlijke macht. WODC cahier 2006-10. p. 12.e.v. 37 P.J. van Zanten en I. Helsloot, De brandweer als spil van de rampenbestrijding. In: Brandweer. Studies over organisatie, functioneren en samenleving. Deventer, 2007.p.152-3. 38 Vragenlijst M. Hudenpohl, commandant Breda, april 2008.

22

Zuid en Haaglanden in samenwerking met de TU Delft, TNO en DSM. Ook kan genoemd worden de platte zuigkorf voor ondiep open water van het Westlandse korps. Trial and error en trial without error hangt samen met regulering en diversiteit en centralisatie. Om deze samenhang te beschrijven gebruik ik het volgende voorbeeld: In Delft is enige jaren geleden besloten om een ‘kleine autospuit’ met een bemensing van vier personen in te voeren. Hij zou vooral in de oude binnenstad met haar grachten en smalle wegen voordeel kunnen bieden boven de landelijk gestandaardiseerde tankautospuit van het korps. Uit de evaluatie van het korps blijkt dat het een succes is. Men is snel ter plaatse, vooral op locaties die voor de reguliere autospuit niet of moeilijk bereikbaar blijkt. De invoering van de kleine autospuit is echter tegen de regionale afspraken om de landelijke leidraad voor tankautospuiten te volgen. Bovendien past de kleine tankautospuit niet in het alarmeringssysteem van de regionale alarmcentrale. Omdat hij bemenst wordt met vier personen en geen volledig tankautospuit is, kan hij niet opgenomen worden in de standaard kazerne volgorde tabel waarmee de regionale operationele dekking geregeld wordt. Hoewel het lokale initiatief haar waarde heeft bewezen, is het maar de vraag of het zal blijven bestaan omdat het in het grote geheel niet conform regionale en landelijke regels is én omdat het niet in het regionale systeem van alarmeren past. Lokale trial and error initiatieven kunnen stuiten op bovenlokale regulering en daarmee of lokaal blijven of zelfs lokaal niet verder worden gecontinueerd. Een ander tekenend voorbeeld is de introductie van de NBC-units door het Ministerie van BZK. Deze grootschalige ontsmettingseenheden zijn door het ministerie uitgezet in zeven regio’s om bij (terroristische) nucleaire, biologische of chemische incidenten in korte tijd grote groepen slachtoffers te ontsmetten en te behandelen. Uit het brandweerveld kwam het verzoek om eerst één unit te testen in één regio om vervolgens met eventuele aanpassingen te komen in materieel en procedure. Dit is een vorm van incrementeel experimenteren waarnaar Wildavsky verwijst als hij het heeft over trial and error met kleine stapjes. Aan dit verzoek werd echter door het Ministerie geen gehoor gegeven. De zeven units werden tegelijkertijd in den lande uitgezet. Inmiddels zijn er materiele mankementen en procedurele omissies geconstateerd. Er zijn echter

23

geen financiën - en ondertussen ook geen politiek draagvlak meer - om de geconstateerde mankementen aan alle zeven units te verhelpen.39 Uit deze voorbeelden kan geconcludeerd worden dat de centralisatie en regulering leiden tot verminderde ruimte voor trail and error op lokaal niveau. Als die ruimte lokaal wel aanwezig is, betekent dat niet automatisch dat het ook lokaal ingevoerd kan worden: regionale en nationale afspraken en procedures zijn leidend geworden boven lokaal initiatief. Het uitdragen van lokaal initiatief naar een regionale of landelijke aanpassing van regel of procedure gebeurt wel, maar zeer langzaam. Bovendien moet dan wat zich lokaal bewezen heeft, ook nog regionaal of landelijk bewijzen. Als voorbeeld kan verwezen worden naar de invoering van de Snelle OGS eenheden die geleid hebben tot aanpassing van de procedures en invoering in meer regio’s.

3.5. Onbekende risico's versus bekende risico's De brandweer bereid zich voor op de ramp die geweest is. In het essay Van Rood of voor Paars van Berghuijs staat in de bijlage een aardige opsomming waar de brandweer zich op voorbereid heeft.40 Van het Jordaanoproer in 1934 tot en met Katrina in 2005 lijkt het er op dat de brandweer zich vooral voorbereidt op incidenten die bekend zijn of die al geweest zijn. Zo leidt de Herculesramp uit 1996 tot rampenbestrijdingsplannen voor luchtvaartterreinen, Enschede en Volendam tot strengere (uitvoering van) wet- en regelgeving, en Katrina tot het besef dat Nederland nog steeds kan overstromen. Het grote landelijke project Taskforce Management Overstromingen is hiervan een direct uitvloeisel. Ook als er geen ramp aan vooraf is gegaan bereidt de brandweer zich vooral voor op bekende risico’s. Die risico’s zijn vooral plaats en tijd gebonden, zoals het bijvoorbeeld de risico’s waarvoor een rampenbestrijdingsplan gemaakt dient te worden. De risico’s worden vervolgens geoperationaliseerd met leidraden voor optreden, inzetten en te gebruiken procedures, zoals in de Leidraad Maatramp, waarin verschillende soorten rampen en scenario’s per ramp zijn uitgewerkt.

39 40

Interview A. v.d. Zande, Hulpverleningsregio Haaglanden, 8 juni 2008. Berghuijs, p.57-58.

24

In de leidraad Operationele Prestaties kan vervolgens worden bepaald wat de brandweer (en andere hulpdiensten) nodig heeft aan mens en materieel om de betreffende ramp te bestrijden.41 Vooral door de uitbereiding van risico’s met lang(-er) doorlopende crises waarin ook de brandweer een rol heeft – zoals de MKZ, vogelpest, maar ook terrorisme(-gevolgbestrijding) gaat de brandweer zich langzaam aan richten op scenario’s die nog niet zijn voor gevallen en die minder waarschijnlijk zijn dan de meer klassieke rampscenario’s die in de leidraden en de maatrampen genoemd zijn. Dat voorbereiden op ‘onrealistische’ incidenten soms dichter bij de waarheid liggen dan gedacht, wordt geïllustreerd door het volgende citaat van te Boekhorst, oud commandant Amsterdam: “Vele jaren geleden werd in het Amsterdamse een grote oefening gehouden waarbij een DC8 zou neerkomen in een woonwijk. Toen al werden er vraagtekens geplaatst bij het realistische karakter, maar toch. Het idee dat zoiets werkelijk kon gebeuren leefde slechts tussen een paar oren van enkele brandweerofficieren. Ook bestuurders waren niet echt overtuigd. Procedures kwamen mondjesmaat opgang mede door de ambtenaar rampbestrijding op het stadhuis. Daar kwam helaas de Bijlmerramp.”42

3.6. Analyse Het is verleidelijk om hier vooral de brandweer te analyseren en niet de theorie van Wildavsky. Maar terug naar de theorie: Die zegt dat er een ontwikkeling gaande is van een veerkrachtstrategie in de samenleving naar een anticiperende. Dit zou ten koste gaan van de veiligheid in de samenleving op de lange termijn. Kan deze verschuiving van strategie terug gevonden worden bij de brandweer en is het daardoor veiliger of onveiliger geworden in de samenleving? Ten aanzien van het eerste deel van de vraagstelling is in dit hoofdstuk getracht een beeld te geven. In het eerste gedeelte van dit hoofdstuk wordt beschreven dat de richting waarin de brandweer zich begeeft vooral geleid wordt door de bestuurlijke strijd om de brandweer al of niet bovenlokaal te organiseren. Er bestaat een bestuurlijke wil tot centralisatie. Die wedstrijd is nog niet gelopen, gezien de huidige discussies over de wet op de veiligheidsregio’s en de status van de Enige recente leidraden die de brandweer hanteert: Leidraad Maatramp, Leidraad Operationele Prestaties, Leidraad Inventarisatie veiligheidsaspecten bij repressief optreden, Leidraad Oefenen, Leidraad Bestrijding Waterongevallen door de brandweer, Leidraad Voorbereiding Trein Incident Bestrijding, Handleiding Bluswatervoorziening en bereikbaarheid, Handreiking Beschikbaarheid Vrijwilligers, Handreiking Brandveiligheid Kampeerterreinen, Model Incidentevaluatie Brandweer, Normenboek Brandweer, Onderhoudsplan Persoonlijke bescherming, adembeschermende middelen, Referentiekader GRIP, Werkboek Competentiegericht Oefenen. 42 Schriftelijke vragenlijst C. te Boekhorst, april 2008. 41

25

regionale brandweren daarin. De nadruk op de bestuurlijke perikelen boven en om de brandweer heen, is terug te vinden in de bronnen. Veel literatuur gaat over de verhouding brandweer – bestuur – beleid en maar weinig over de brandweer an sich.43 Ook de geïnterviewden hebben dit zo ervaren: Allen beschrijven de bestuurlijke drang tot centralisatie - soms positief en soms negatief - en de terugdringing van het eigen initiatief – ook soms positief en soms negatief. De centralisatie vindt niet alleen plaats om de brandweer heen. Uiteindelijk organiseert de brandweer zichzelf (min of meer) met de oprichting van de NVBR als een landelijke organisatie die de gehele brandweer bediend en kan vertegenwoordigen.44 Dit kan ook gezien worden als een vorm van centralisatie. Regulering lijkt door de landelijke overheid ingezet te zijn als middel om te centraliseren. In eerste instantie lukte dat niet top-down omdat er geen draagvlak was. Daarna werd gekozen voor het creëren van draagvlak en dat heeft in ieder geval geleid tot landelijke wet- en regelgeving. Gevolg hiervan is dat de diversiteit tussen korpsen sterk verminderd is. Een gevolg is ook dat er minder dan voorheen ruimte is voor trail and error. Er zijn wel lokale initiatieven en ‘uitvindingen’ maar die reiken vrijwel nooit verder dan het lokale korps. Er zijn op dit moment weinig tot geen ontwikkelingen te noemen waarin de brandweer op nationaal niveau actief bezig is met innovatieve ontwikkeling op het eigen vakgebied. De afgelopen jaren is nadruk gelegd op scenario- en planvorming die betrekking hebben op realistische, denkbare rampen en op rampen die zich al hebben voorgedaan. Nadenken over het ondenkbare is sinds de verscheidene diercrises en 9/11 wel meer in opgang, maar het heeft geen vaste voet aan de grond binnen de brandweer.

3.7. Conclusie Is de ontwikkeling van veerkracht naar anticipatie ook terug te vinden bij de brandweer? Ja. Er is een duidelijke ontwikkeling naar anticipatie te zien. 43 Zie bijvoorbeeld in de bundel Brandweer. Studies over organisatie, functioneren en omgeving: daarin gaat tweederde van de bundel over beleid, bestuur en organisatie. Het laatste deel behandelt de brandweerzorg zelf. 44 Onlangs is de Vakvereniging brandweervrijwilligers (VBV) opgericht. De vereniging vraagt buiten de NVBR om aandacht voor de positie van Brandweer Vrijwilligers aan bestuurders en beleidsmakers.

26

Er is een sterke tendens tot centralisatie, een regulering die steeds meer van het brandweerwerk omvat, er is weinig ruimte voor trail and error initiatieven en men is (nog te) weinig bezig met onbekende risico’s. Dit kan allemaal in de theorie van Wildavsky geplaatst worden. De brandweer heeft hier echter niet bewust voor gekozen en of het in die zin daadwerkelijk een strategie is zoals Wildavsky die benoemt, dat is maar de vraag. Zo beschreven lijkt het als of het een langlopende ontwikkeling is waarin de brandweer niet kiest voor veerkracht of anticipatie. Het is echter een feit dat we nu in een anticipatie organisatie zitten waarbij veel vooraf (anticiperend) in regels, wetten, leidraden, vuistregels, doctrines en werkinstructies is vastgelegd. Ik concludeer ook dat het ten koste is gegaan van diversiteit en trail and error processen. Daarmee is een groot deel van de veerkracht binnen de organisatie van de brandweer verdwenen. Soms is dit ten goede, maar soms ook ten nadele van de brandweer. Daarmee komen we wat mij betreft op de kwintessens: de brandweer lijkt in het verleden geen keuze gemaakt te hebben, en maakt geen keuze in a) welke strategie gekozen moet worden in welke situatie. In sommige gevallen werd altijd automatisch voor veerkracht gekozen (zie de opmerkingen van sommige oud-commandanten) en soms werd er gevolgd wat vanuit het ministerie werd opgelegd. Het heeft sterk de indruk van een brandweer die nooit zelf gekozen heeft voor enige strategische bepaling. Zoals ik me afvraag of de brandweer expliciet voor een anticipatiestrategie gekozen heeft, zo vraag ik me ook af of de brandweer ooit voor een strategie van veerkracht gekozen heeft. Je kunt bewust bekwaam, onbewust bekwaam, onbewust onbekwaam en bewust onbekwaam zijn. De brandweer lijkt strategisch gezien onbewust onbekwaam te zijn geweest. De bewustwording begint de laatste jaren te groeien, de rol van de NVBR is daarin evident. Hiermee is het eerste deel van de vraagstelling beantwoord. Ja, de ontwikkeling van veerkracht naar anticipatie heeft ook bij de brandweer plaatsgevonden. Is het daarmee dan ook onveiliger geworden? Allereerst moet gedefinieerd worden wat onveiliger geworden zou zijn. Wildavsky stelt dat een strategie van anticipatie op de lange termijn minder veiligheid in de samenleving oplevert dan

27

veerkracht. Zijn definitie van veiligheid staat gelijk aan gezondheid: langer en gezonder leven voor meer mensen in de samenleving. Derhalve zal in eerste plaats gekeken worden naar de levensverwachting in Nederland in de afgelopen twintig jaar. Vervolgens zal gekeken worden of de rol van de brandweer daarin bepaald kan worden: wat voor invloed heeft de brandweer gehad op het toenemen of afnemen van de levensverwachting van de bevolking in Nederland? Dit is op het eerste oog een onzinnige exercitie: De levensverwachting is van veel meer andere zaken afhankelijk (gezondheidszorg, scholing, stabiele sociale omgeving) dan van incidenten of het optreden van de brandweer daarbij. Toch wil ik kijken naar de rol van de brandweer in het kader van anticipatie: heeft de anticipatie geleid tot minder veiligheid op het gebied van de brandweer? Is dat uit te drukken in meer incidenten? Meer doden? Daarnaast wil ik kijken naar wat de strategie van anticipatie de brandweer zelf aan veiligheid of verminderde veiligheid heeft opgeleverd. Wat voor positieve en negatieve consequenties zijn er voor de brandweer zelf aan de strategie van anticipatie verbonden?

28

HOOFDSTUK 4 VEILIGHEID IN NEDERLAND EN BIJ DE BRANDWEER

Introductie Wildavsky definieert veiligheid voornamelijk in termen van gezondheid, ziekte en dood, zoals aangehaald in hoofdstuk één: “Safety is the degree to which (a) temporary ill, health or injury, (b) chronic ill, health or injury, or (c) death are controlled, avoided, prevented, made less frequent or less probable in a group of people.”45 Komen er minder zieken, doden en gewonden in Nederland voor dan voorheen? Zijn we gezonder of juist niet? Kunnen we meer en beter controleren, vermijden of voorkomen? Voor het beantwoorden van deze vragen zou je een meerjarenonderzoekssubsidie moeten aanvragen. Om het onderwerp controleerbaar te houden, wil ik kijken naar enige gezondheidsgegevens zoals die beschreven staan bij het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). Daarna zal ik kijken naar de mate waarin de brandweer geslaagd is om incidenten te controleren, minder vaak te laten voorkomen of incidenten te vermijden. Heeft de strategie van anticipatie gezorgd voor minder veiligheid door optreden van de brandweer? Had de brandweer met een strategie van veerkracht meer veiligheid kunnen bewerkstelligen?

45 “Veiligheid is de mate waarin tijdelijke en chronische ziekten, gezondheid of beschadigingen of de dood, worden gecontroleerd, vermeden, (minder vaak) voorkomen of waarin de kans kleiner wordt voor een groep mensen.” Wildavsky, p.3.

29

4.1. Gezondheid in Nederland Als we er van uit gaan dat de brandweer zich ontwikkeld

heeft

van

een

strategie

gevolgtrekking van Wildavsky te staven - de consequenties daarvan in een paar simpele gegevens terug te vinden moeten zijn. Om allereerst een context te scheppen, ga ik er gemakshalve van uit dat de Nederlandse er

een

is

van

Gemiddelde leeftijd bij overlijden

van

veerkracht naar anticipatie, dan zouden – om de

samenleving

Sterfte; kerncijfers naar diverse kenmerken

een

anticipatiestrategie. Onze dijken lijken me

Mannen Perioden 1985 1986 1987 1988 1989 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

70,3 70,3 70,3 70,5 70,9 71,4 71,5 71,7 71,7 71,9 71,9 72,0 72,3 72,4 72,5 73,0 73,2

Vrouwen jaar 75,8 76,0 76,0 76,6 76,7 77,8 77,8 78,0 78,2 78,2 78,2 78,3 78,4 78,6 78,6 78,7 79,1

Tabel 1: © Centraal Bureau voor de Statistiek, Voorburg/Heerlen 2007-12-06

daarvan een illustratief voorbeeld. Om het gevaar te weren (na een eerdere negatieve – veerkrachtige? - ervaring) hebben we besloten om anticiperend een volgende overstroming tegen te gaan en Nederland droog te houden door er dijken omheen te bouwen. Andere voorbeelden van de anticipatie samenleving zijn de eerder genoemde juridisering, de idee van de maakbare samenleving en de daar bijhorende rol overheid die hier op veel meer onderwerpen dan bijvoorbeeld in de V.S. een sturende of bepalende rol heeft. Natuurlijk, sinds de jaren negentig is er sprake van de terugtredende overheid, waarbij de marktwerking in tal van voorheen (semi-) overheidsdiensten of sectoren werd ingevoerd. Hierbij zou dus sprake kunnen zijn van meer veerkracht. Echter, de markt

Goede ervaren gezondheid, Levensverwachting Perioden Jaar 2001/2003 2004/2005 Leeftijd (m + v) 0 jaar 61,9 62,6 1 tot 5 jaar 61,2 61,9 5 tot 10 jaar 57,6 58,1 10 tot 15 jaar 52,9 53,4 15 tot 20 jaar 48,3 48,8 20 tot 25 jaar 43,9 44,3 25 tot 30 jaar 39,6 40,0 30 tot 35 jaar 35,2 35,6 35 tot 40 jaar 30,9 31,3 40 tot 45 jaar 26,8 27,2 45 tot 50 jaar 22,8 23,2 50 tot 55 jaar 19,2 19,5 55 tot 60 jaar 15,9 16,3 60 tot 65 jaar 12,9 13,2 65 tot 70 jaar 10,1 10,4 70 tot 75 jaar 7,6 7,7 75 tot 80 jaar 5,6 5,6 80+ 4,1 3,9 Tabel 2: © Centraal Bureau voor de Statistiek, Voorburg/Heerlen 2007-12-06

is nooit geheel losgelaten door de overheid, zie bijvoorbeeld het regelmatige overheidsingrijpen bij de spoorwegen of de gezondheidssector. Er is een veelheid aan regels en geen deregulering of diversiteit, hoewel dat wel vaak wordt nagestreefd. Trial and error is in deze setting trail without

30

error, en – in tijden van nood – grijpt de overheid uiteindelijk toch in. Er blijft dus sprake van een anticipatiestrategie in de Nederlandse samenleving. Is in de afgelopen twintig jaar de veiligheid dan niet toegenomen? In het eerste opzicht kan geconcludeerd worden dat de veiligheid juist wel is toegenomen, zeker in de termen zoals Wildavsky die hanteert. Tabel 1 geeft dit weer. De gemiddelde leeftijd bij overlijden van zowel mannen als vrouwen is in de afgelopen twintig jaar gestegen met drie tot vier jaar. Daarmee mag geconcludeerd worden dat mensen in Nederland langer leven en het – in termen van Wildavsky

Leeftijd periode

0-20

%Contacten specialist

– veiliger is. Dit ondanks de anticipatiestrategie die we in de

2045

samenleving hanteren.

45-65

65 - 65+

1998 0-20 33,5 41,7 58,7 1999 31,5 33,1 44,5 59,1 2000 29,8 33,8 42,2 58,4 2001 29,7 31,8 42,4 61,5 2002 30,1 34,6 40,5 59,3 2003 29,6 33,8 43,5 60,6 2004 29,3 34,5 43,7 63,0 2005 27,9 34,7 43,7 64,4 2006 30,7 34,8 46,0 62,9 2007 29,2 35,1 44,8 64,8 Tabel 3: © Centraal Bureau voor de Statistiek, Voorburg/Heerlen 2007-12-06

Mensen die langer leven, hoeven echter niet per definitie gezonder te leven. Ook dit punt lijkt opgevangen te kunnen worden door gegevens uit het CBS. Mensen leven niet alleen langer, ze leven ook gezonder: In tabel 2 staat dit weergegeven. Echter, andere gegevens van het CBS laten iets zien dat wijst in de richting van bevestiging van de theorie van Wildavsky. De anticipatiestrategie heeft letterlijk

zijn prijs: er zijn de afgelopen jaren meer mensen geweest die meer gebruik hebben gemaakt van de gezondheidszorg, in dit geval de specialist (Zie tabel 3). Dezelfde toename geldt ook voor bezoeken aan huisartsen, hier niet weergegeven. Vaker voorkomende klachten Leeftijd 16-19 20-44 45-64 650-19 20-44 65+ Perioden Absoluut percentage 1989 2,7 2,8 3,9 4,6 14,5 30,6 3,2 3,1 4,3 4,3 13,6 32,3 1990 1991 3,2 3,4 4,4 5,1 14,1 31,9 3,0 3,2 4,3 4,9 13,9 32,0 1992 1993 3,5 3,6 4,2 5,0 15,5 32,1 2,9 3,3 4,1 4,3 19,1 31,9 1994 1995 3,0 3,4 3,9 4,6 19,6 33,1 3,0 3,2 4,0 4,3 19,9 33,4 1996 1997 3,2 3,4 3,9 4,0 21,4 35,0 3,5 3,5 4,2 4,5 20,2 36,7 1998

Langdurige aandoeningen 45-64 6565+ 50,9 54,1

67,6 65,2

51,7 51,6

68,5 66,0

53,2 49,7

68,3 67,8

48,7 54,1

69,8 72,0

52,8 52,8

71,6 65,8

1999 3,7 3,5 4,1 4,5 21,9 36,4 55,9 68,7 3,6 3,6 4,1 4,5 19,4 37,5 56,2 69,7 2000 Tabel 4: © Centraal Bureau voor de Statistiek, Voorburg/Heerlen 2007-12-06

Bovendien is er een tendens dat meer mensen vaker klachten en langduriger aandoeningen hebben. (Zie tabel 4). Het onderscheid in leeftijd heb ik aangebracht om aan te geven dat de toename niet alleen verklaard kan worden door de vergrijzing. Ook de jongere groepen maken meer gebruik van de zorg. Tot slot constateert het CBS dat de kosten van de

31

zorg de afgelopen jaren minder dan voorheen (marktwerking?) maar toch gestegen zijn.46 Het lijkt erop dat we langer leven dankzij stijgende bezoeken aan en behandelingen van de medici en de daarbij horende stijgende kosten. Dit gegeven past in de theorie van Wildavsky dat anticipatie de samenleving meer kost en minder oplevert dan veerkracht. Het is echter niet te bewijzen omdat er geen veerkrachtstrategieën gevolgd zijn in de moderne Nederlandse samenleving. Een vergelijk blijft dus uit. Kortom: de Nederlandse anticipatie samenleving wordt veiliger en dus leven we langer. We gaan vaker naar de specialist en maken vaker gebruik van de zorg en we voelen ons er gezonder bij. Dat betekent echter niet dat iedereen gezonder is en het betekent ook niet dat het kostenefficiënt is.

4.2. Veiligheid door de brandweer In het vorige hoofdstuk is aangegeven dat de brandweer van een min of meer veerkrachtig- naar een anticipatiestrategie is overgegaan. Met grove penseelstreken heb ik in de bovenstaande alinea geschetst dat de Nederlandse samenleving vooral een anticipatiestrategie hanteert. Kan het effect van de anticipatiestrategie bij de brandweer teruggevonden worden? Is het nu onveiliger dan toen de brandweer zich bediende van een bewuste of onbewuste veerkrachtstrategie? Ook voor deze exercitie zal ik onder andere gebruik maken van de gegevens van het CBS. In het vorige hoofdstuk is beschreven dat de brandweer een verschuiving heeft doorgemaakt van een veerkracht naar een anticipatiestrategie. Daarbij is de integrale veiligheidsketen besproken als operationalisatie van die verschuiving. Het doel van de aandacht voor proactie en preventie is dat het Nederland veiliger moet maken. Als we ons beperken tot proactie en preventie bij objecten, kan dan geconcludeerd worden dat het veiliger is in Nederland dan enige jaren geleden? Neemt het aantal branden af naarmate er meer proactie en preventie plaatsvindt?

“In 2007 waren de uitgaven aan de zorg, gezondheids- en welzijnszorg tezamen, 74 miljard euro, 5,1 procent meer dan in 2006. In de periode 2004-2006 stegen de zorguitgaven jaarlijks tussen de 3 en 4 procent. In de periode 1998-2003 lag de stijging gemiddeld op 9 procent.” Persbericht CBS 16 mei 2008. www.cbs.nl

46

32

Een historische reeks van branden in Nederland

Onderwerpen Branden Totaal branden Regio's gemeenten met 250.000 gemeenten 150.000 gemeenten 100.000 en meer inwoners tot 250.000 inwoners tot 150.000 inwoners Perioden

aantal

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

7 260 7 547 7 267 6 875 7 331 7 710 7 871 7 810 8 192 7 494 7 609

3 640 3 997 3 844 3 905 4 523 4 181 4 245 4 091 4 241 4 360 4 799

4 950 5 882 5 780 4 814 5 832 5 678 6 361 6 301 5 921 5 631 5 850

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

8 584 8 486 7 067 7 447 7 219 8 995 8 216 7 816 6 908 6 725 7 603

5 237 4 800 4 415 4 938 4 793 4 259 4 530 5 742 4 012 3 880 4 304

7 542 7 269 6 368 7 208 6 454 5 757 5 899 6 906 5 662 5 303 5 982

Tabel 5: © Centraal Bureau voor de Statistiek, Voorburg/Heerlen 21-03-2008

laat iets anders zien (zie tabel 5). Ik heb bewust de gemeenten van 100.000 en groter geselecteerd, omdat de brandweren van de grotere gemeenten een professionele preventieafdeling en mogelijk ook een proactieve houding hebben. De tabel laat zien dat het aantal branden in Nederland over een periode van twintig jaar grosso modo gelijk blijft.47 Opvallend is wel dat de schadebedragen erg fluctueren, maar wel oplopen (Zie tabel 6). Hiervoor heb ik als illustratie de gemeenten met 250.000 en meer inwoners genomen. Het geldt

echter ook voor de kleinere gemeenten. Wellicht maken de proactieve en preventieve inspanningen gebouwen veiliger, maar het is niet terug te vinden in de statistieken.48 Daarnaast kan gesteld worden dat proactie en preventie in Onderwerpen Branden

Nederland vooral gericht was en is op de

Totaal branden gemeenten met 250.000 Totaal binnenbranden Schadebedrag en meer inwoners binnenbranden Perioden 1985 1990 1995 2000 2005 2006

aantal 7 260 7 710 7 609 7 219 6 725 7 603

aantal

1 000 euro

2 816 2 683 2 909 2 781 2 522 2 774

25 717 44 757 25 619 62 307 34 062 74 711

ontvluchting van het pand, niet primair op het absoluut voorkomen van brand. Dat maakt interpretatie van deze gegevens lastig. Toch kan geconstateerd worden dat de anticipatiestrategie

Tabel 6: © Centraal Bureau voor de Statistiek, Voorburg/Heerlen 21-03-2008

van de brandweer klaarblijkelijk niet het gewenste

47 Natuurlijk moet hierbij wel in acht genomen worden dat de bevolking in Nederland ook toeneemt, van 14 miljoen in 1985 tot 16 miljoen in 2007. Daarmee is er wel sprake van een relatieve afname van het aantal branden. Echter, het totaal absolute aantal branden neemt vanaf 1985 tot 2007 per jaar toe. Bij een effectieve anticipatie strategie zou je mogen verwachten dat het absolute aantal branden ook zou dalen. Zie voor de brandweerstatistieken: http://statline.cbs.nl/StatWeb/publication/?DM=SLNL&PA=37511&D1=0&D2=0&D3=a&HDR=T,G1&STB=G2&VW=T 48 Helaas geven de statistieken van het CBS niet aan of het oudbouw of nieuwbouw betreft. Hierdoor kun je het effect van de verschillen in brandveiligheidseisen die gelden voor oud- en nieuwbouw, niet terugvinden. Ook is gekeken naar totalen voor branden in de industrie over de zelfde periode. Ook daar is blijft het aantal branden ongeveer gelijk en stijgen de schadebedragen. Zie voor de brandweerstatistieken: http://statline.cbs.nl/StatWeb/selection/?VW=T&DM=SLNL&PA=37511&D1=0,21,23&D2=17&D3=a&HDR=T,G1&STB=G2

33

effect heeft, althans niet terug te vinden in de gegevens van het CBS. Aan de hand van deze gegevens lijkt het erop dat Wildavsky gelijk krijgt: een strategie van anticipatie levert op de lange termijn geen veiligheid op, althans geen minder branden. Dat een strategie van anticipatie wel degelijk veiligheid wel kan vergroten blijkt uit een case uit de Verenigde Staten. In het Amerikaanse Scotsdale zijn als gevolg van gemeentelijke regels woningsprinklers verplicht gesteld in 1985. Tien jaar later blijkt het aantal gewonden door brand met 80 procent te zijn gedaald en zijn er geen dodelijke slachtoffers gevallen.49

4.3. Meer veerkracht en minder anticipatie; meer repressie en minder proactie – preventie? Bij veerkrachtig handelen denken we al gauw aan de repressieve dienst van de brandweer. Bij meer veerkracht in de repressieve dienst komt als eerste op het loslaten van procedures op (‘we hebben er zo veel’). Dat zou betekenen dat we met minder regulering, minder leidraden en minder standaard inzetprocedures meer veiligheid zouden bereiken. Hoewel dit aansluit bij sommige sentimenten binnen de brandweer, is dit niet wat Wildavsky bedoeld heeft. Het gaat er niet om een keuze te maken tussen enerzijds anticipatie en anderzijds veerkracht. Beide zijn nodig in een samenleving, zij het dat Wildavsky vind dat er meer veerkracht in een samenleving aanwezig zou moeten zijn dan anticipatie. Het gaat in het bijzonder om de afweging wanneer een anticipatie of een veerkrachtstrategie te gebruiken. Wildavsky vindt dat juist in gevallen waarbij het risico bekend is en de wijze van bestrijden van het risico ook, je een anticipatiestrategie zou moeten hanteren. Daar waar de effecten van de risico’s grotendeels onbekend zijn, zou men een veerkrachtstrategie moeten toepassen. Hoewel het tegenovergestelde beweerd wordt, zou ten aanzien van de repressie meer anticipatie in ons optreden moeten zitten. Ed Oomes, lector brandweerkunde aan de Brandweeracademie

49 E. Oomes: De vanzelfsprekendheid van alledag. Een beschouwing in drie delen over de gewoonten in het brandweervak.” Lectorale rede Brandweerkunde, Arnhem, 2006.P.26.

34

heeft in verschillende artikelen beargumenteerd aangegeven hoe je dit vorm zou kunnen geven.50 Hij onderscheid de repressieve activiteiten van de brandweer in standaardscenario’s, standaardafwijkingen en (g-)eenmalige afwijkingen; dat ene unieke incident. Oomes stelt dat het juist wenselijk is om standaardscenario’s te beschrijven en te formaliseren. Niks veerkracht. Dit sluit aan bij de mening van Wildavsky: alle risico’s die voorzienbaar zijn en waarvan de effecten bekend en oplosbaar zijn, kunnen met een anticipatiestrategie aangepakt worden. In deze zin spreekt hij ook van standaardisatie van de brandweerproducten en brandweerdoctrines. Ook de standaardafwijkingen vallen daar onder. De (g-)eenmalige afwijkingen behoeven een ander soort aanpak, volgens Oomes.51 En die trachten we nu juist, volgens hem, op dezelfde wijze aan te pakken als de andere twee type incidenten. Over wat dit uiteindelijk aan veiligheid zou moeten opleveren is Oomes helder. Meer veiligheid valt niet te verwachten van meer en beter repressief optreden. De winst zit in de andere schakels van de veiligheidsekten: proactie en preventie.52 Zo bezien hebben we hier twee visies die op elkaar aansluiten: Wildavsky die aangeeft dat je vooral keuzes moet maken in waarop je anticipeert en wat je aan de veerkracht overlaat. Oomes past dit toe en geeft aan dat juist op gebieden die in de kern anticiperend zijn en zouden moeten zijn, de proactie en preventie, winst te behalen valt. Oomes stelt dat de brandweer vooral te maken krijgt met risico’s die met een anticipatiestrategie zijn aan te pakken en op te lossen. Dit geldt ook voor het feitelijke repressieve optreden van de brandweer. Hij geeft zelfs aan dat veel van het repressieve brandweerwerk, de dagelijkse kost, gereguleerd moet worden in doctrines. De risico’s zijn bekend, de effecten én de veiligste wijze van bestrijden (sprinkleren of een standaard inzetdoctrine).

E. Oomes De doeltreffendheid van het repressief optreden. In: Brandweer, 2007. p 590-615. Zie ook Oomes, 2006. Oomes, 2007. p.590 en 601-606. Zie ook Oomes, 2006. p.5-7. 52 Idem, p.599. Zie ook: Oomes, 2006, p. 28. 50 51

35

4.4. Conclusie In dit hoofdstuk heb ik gepoogd aan te geven hoe we de theorie van Wildavsky kunnen terugvinden in de Nederlandse samenleving. Ik heb daarvoor de aanname gedaan dat de Nederlandse samenleving een anticipatie samenleving is. Het gevolg van de anticipatie is dat de veiligheid wel toeneemt, maar dat de kosten ervan ook stijgen. Je kunt je afvragen of dat laatste ook het geval zou zijn als we in een samenleving zouden leven waarin meer veerkracht dan anticipatie zou zitten. Zoals aangegeven is dat gedeelte van de theorie van Wildavsky echter niet te bewijzen. De brandweer hanteert vooral een strategie van anticipatie door middel van proactie en preventie. Hoewel het gevoel zegt dat het meer veiligheid oplevert (volgens Oomes in ieder geval meer dan de repressieve taken van de brandweer), blijkt dit niet een-twee-drie uit de geraadpleegde data van het Centraal Bureau voor de Statistiek. Bij een diepere analyse van meer gegevens zal naar alle waarschijnlijkheid blijken dat proactie en preventie wel meer veiligheid opleveren, maar dat is vooralsnog speculeren. Redenerend vanuit de theorie van Wildavsky zou er juist meer anticipatie moeten plaatsvinden binnen de brandweer. Oomes geeft immers aan dat het merendeel van het repressieve optreden gevat kan worden onder risico bekend, effect bekend en wijze van wegnemen risico bekend en relatief veilig. Als anticipatie de klok slaat, zowel in Nederland als samenleving als bij de brandweer als veiligheidsorganisatie, wat blijft er dan over van de theorie van Wildavsky dat veerkracht de samenleving meer veiligheid oplevert?

36

HOOFDSTUK 5 CONCLUSIES: JE ZOEKT WAT JE VINDT Waar heeft deze zoektocht tot geleid? Hebben we een beter inzicht gekregen in de toepasbaarheid van de theorie van Wildavsky? Weten we welke strategieën de brandweer gebruikt en kan aangetoond worden dat het één meer veiligheid oplevert dan het andere? Laten we eerste even terug gaan naar de theorie van Wildavsky. Vanuit drie stellingen bouwt Wildavsky zijn these op. Ten eerste het principe van onomkeerbare onzekerheid. Ten tweede het axioma van verbondenheid en ten derde de wet van de opoffering. Vanuit deze aannames stelt hij dat een samenleving twee basisstrategieën heeft om de veiligheid te vergroten: anticipatie of veerkracht. Wildavsky stelt dat de samenleving zich ontwikkelt van veerkracht naar anticipatie. Zoals aangegeven gaat anticipatie gepaard met verminderde veiligheid in de samenleving. Dat komt omdat er geen ruimte is voor trail and error processen, geen vrije concurrentie aanwezig is, maar regulering, centralisering en trail without error. Een veerkrachtige samenleving heeft een vrije markt, concurrentie, spreiding van risico’s, het leert van fouten. Dit brengt meer welvaart, meer gezondheid en meer veiligheid. De kwintessens van de theorie is dat gekozen kan worden welke risico’s een samenleving wil nemen. Als een risico een hoge mate van voorspelbaarheid, controleerbaarheid heeft en de gekozen oplossing is relatief veilig, dan dient voor anticipatie gekozen te worden. Wanneer het risico onbekend is, en/of het effect onbekend en/of de te kiezen oplossing onbekend, dan heeft de samenleving er weinig aan het risico te vermijden (de ultieme anticipatieoplossing), maar het risico gespreid en incrementeel als het ware in de samenleving op te nemen. Wildavsky stelt dat veel van onze risico’s vallen in de laatste categorie en dat derhalve daarvoor vaker gekozen dient te worden voor de strategie van veerkracht in plaats van die van anticipatie. In hoofdstuk 3 is gekeken of de ontwikkeling van veerkracht naar anticipatie te herkennen is bij de brandweer over de afgelopen twintig jaar. Geconcludeerd kon worden dat dit het geval is. Er

37

is een sterke neiging naar regulering, centralisering, trail without error en focus op bekende risico’s. Hoewel er verschuivingen plaatsvinden richting veerkracht, vooral bij de focus op bekende en onbekende risico’s, concludeer ik dat de ontwikkeling van veerkracht naar anticipatie ook bij de brandweer terug te vinden is. In hoofdstuk 4 is nagegaan of we de conclusies van Wildavsky’s theorie terug kunnen vinden in de Nederlandse samenleving. Leidt anticipatie tot verminderde veiligheid? Dat is moeilijk vast te stellen. Op basis van de door mij gebruikte gegevens kan geconcludeerd worden dat ondanks de anticipatiestrategie de veiligheid in termen van gezondheid is toegenomen. Onze levensverwachting is hoger dan twintig jaar geleden. Geconcludeerd wordt ook dat het langer leven een prijs heeft: mensen hebben vaker en langer contacten in de zorgsector. Een bijkomend punt is dat de kosten van de zorg niet afnemen. In die zin is wel wat te zeggen voor Wildavsky’s opmerking dat er een juiste afweging gemaakt moet worden tussen risico en oplossing. Dat is hier mogelijk niet gebeurd. Wellicht dat een veerkrachtstrategie een kostenefficiëntere oplossing had gegenereerd. Iets daarvan is terug te vinden in de stijging van de kosten in de zorg: sinds er meer marktwerking is toegetreden, nemen de kosten minder toe dan toen het een geheel door de overheid gereguleerde sector was. Maar erg duidelijk is dit niet aan te tonen. De analyse van de brandweer geeft een diffuus beeld. Ook hierin zien we dat een anticipatiestrategie niet leidt tot meer, maar ook niet tot minder veiligheid. De branden nemen relatief af, maar niet drastisch. (Zeker niet in vergelijking met bijvoorbeeld de particuliere sector, bijvoorbeeld de chemische industrie, waar de veiligheid de afgelopen twintig jaar wel enorm vergroot is.) Oomes stelt dat de brandweer bij het merendeel van haar optreden gebruik zou moeten maken van een anticipatiestrategie. Enkel bij afwijkende en (g-)eenmalige incidenten zou afgeweken moeten worden van anticipatie. Oomes stelt dat er niet meer veiligheid behaald kan worden door meer te investeren in de repressieve taken van de brandweer. Wellicht kan deze conclusie over het suboptimum van de repressie ook doorgetrokken worden naar proactie en preventie. Misschien valt er niet veel meer veiligheid te behalen door de brandweer.

38

Het is de vraag of met meer veerkracht net zo veel meer veiligheid bereikt zou worden als in de particuliere sector. Ik heb immers net geconcludeerd dat juist de risico’s waarmee de brandweer te maken heeft, een keuze voor anticipatiestrategie rechtvaardigt. Dat brengt mij tot de beantwoording van de centrale vraag en de deelvragen: Centrale vraag: Kan de theorie van Wildavsky – van veerkracht naar anticipatie ten koste van veiligheid - teruggevonden worden in de ontwikkeling van de brandweer in de afgelopen 20 jaar? Ja. Deze ontwikkeling is duidelijk terug te vinden bij de brandweer. Is er binnen de brandweer een verschuiving te zien van veerkracht naar anticipatie? Van een verschuiving van veerkracht naar anticipatie wil ik niet spreken. Voorheen was er veel ruimte voor improvisatie, dat wel. De brandweer is geprofessionaliseerd en dat is ten koste gegaan van die vrije ruimte. De brandweer heeft echter nooit in de zin van Wildavsky een keuze gemaakt welke strategie in welke situaties in te zetten. Voor wat betreft de huidige overwegende anticipatiestrategie kan eveneens gesteld worden dat de brandweer daar geen bewuste keuze in heeft gemaakt. Veel werd hierin niet door het veld bepaald –dat gebeurt pas de laatste jaren – maar door het nationale of lokale bestuur. Hoewel de oprichting van de NVBR past bij anticipatie, tracht deze vereniging als eerste een landelijke strategiebepaling te formuleren voor de brandweer. Kan aangegeven worden op welke aspecten binnen de brandweer deze verschuiving plaatsvindt of plaatsgevonden heeft? In alle onderdelen van de veiligheidsketen is anticipatie leidend. In de repressie bestaat nog de meeste ruimte voor ‘veerkracht’. Dat is veerkracht tussen aanhalingstekens, omdat dat niet de veerkracht is die Wildavsky bedoeld. Hierbij volg ik de argumentatie van Oomes. Er wordt hier nog te weinig een bewuste afweging gemaakt welke strategie voor welk risico.

39

Welke factoren en ontwikkelingen hebben in heden en verleden invloed op deze verschuiving? Het zijn vooral de bestuurlijk- politieke afwegingen geweest die de richting van de brandweer bepaald hebben. De brandweer zelf lijkt vooral lijdend voorwerp geweest te zijn. Zij is zelf niet duidelijk richtinggevend geweest. Gaat deze verschuiving ten koste van de veiligheid: is het in de afgelopen twintig jaar veiliger of onveiliger geworden in Nederland? Deze gevolgtrekking ‘anticipatie is minder veiligheid’ wordt ontkracht. Het is op z’n minst niet te bewijzen omdat er geen veerkrachtige alternatieven aanwezig zijn. Daarnaast zijn er andere sectoren, bijvoorbeeld de petrochemie of de luchtvaartindustrie, die op sommige punten bewust gekozen hebben voor een anticipatiestrategie en daar heeft het in absolute en relatieve zin geleid tot meer veiligheid.

Afsluitend Het zou interessant zijn om een veerkrachtsamenleving te vergelijken met een anticipatiesamenleving, of om een sector met een anticipatiestrategie kunnen vergelijken met een sector met een veerkrachtstrategie. Dat zou de stelling van Wildavsky wel eens kunnen bevestigen dat veiligheid bezien moet worden als bijproduct van het streven naar welvaart, zoals in de concurrerende, veerkrachtige luchtvaartindustrie en de petrochemie.53 Men is niet primair op zoek naar veiligheid, maar naar welvaart, groei, winst, voortbestaan van het bedrijf. In de anticipatiesamenleving heeft veiligheid haar eigen bestaansrecht opgeëist, naast maatschappelijke onderwerpen als bijvoorbeeld economische groei, onderwijs, gezondheid, milieu et cetera. En juist in die wereld zal veiligheid, ondanks of dankzij haar primaire positie, achteruit gaan. Het feit dat veiligheid als een onderdeel van een proces gezien moet worden en niet als eindproduct, vindt langzaamaan ook bestaansrecht binnen de wereld van de brandweer.54

Wildavsky, p. 69. Oomes, 2006. Zie ook Van Duin en Berghuijs, p.522 e.v. 53 54

40

Dat zou voor Wildavsky’s theorie betekenen dat het in de kern uiteindelijk niet gaat om anticipatie of veerkracht, dat is immers een relatief simpel keuzenmodel waarin een afweging gemaakt moet worden tussen het risico, het effect, de kosten en baten en de mate van veiligheid van de gekozen oplossing, iets wat overigens nu te weinig nog gebeurt. Mits juist gekozen kunnen beide strategieën veiligheid opleveren. De keuze die Wildavsky maakt pro veerkracht en contra anticipatie lijkt ingegeven met enig vooroordeel. Gezien het tijdsgewricht waarin het boek geschreven is, kun je suggereren dat er ideologische motieven in verborgen zitten. De Koude Oorlog bereikte in de jaren tachtig een van haar hoogtepunten en de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk waren in de ban van Reagenomics en Thatcherism. Het marktdenken kreeg vrij spel in de Angelsaksische landen. De ideeën van Wildavsky passen in die tijdsgeest. Feitelijk gaat het dus niet zozeer om anticipatie of veerkracht maar de vraag welke positie veiligheid in de samenleving krijgt. Veiligheid dient niet als zelfstandige entiteit maar als een van de vele variabelen in de keten beschouwd te worden. Vervolgens kan een model gekozen worden zoals Wildavsky dat voorstelt, of Oomes, of Van Duin en Berghuijs, om tot de meest optimale oplossing te komen ten aanzien van het risico.55 De samenleving is er bij gebaat veiligheid niet als primair product te zien, maar als bijproduct. Zou dat in het huidige tijdperk denkbaar zijn?

55 Oomes, 2006 en 2007. Zie ook; Van Duin en berghuijs, p.522 e.v.

41

LITERATUUR Berghuijs J. Don, Van Rood of voor paars. Op weg naar het veiligheidsbestel in 2015. Arnhem, 2006. Erp, J.G. van, Kwantitatieve ontwikkelingen rechtspraak 2000-2005.Informatie ten behoeve van de evaluatiecommissie Modernisering rechterlijke macht. WODC cahier 2006-10. Duin, M.J. van, Van rampen leren. Een vergelijkend onderzoek naar de lessen uit spoorwegongvallen, hotelbranden en industriële ongelukken. Den Haag, 1992. Duin, M.J. van en Berghuijs J.D., De veiligheidsketen: strategie voor handelen en denken. In: I. Helsloot, E.R. Muller, J.D. Berghuijs, Brandweer. Studies over organisatie, functioneren en samenleving. Deventer, 2007. Helsloot I., Muller E.R., Berghuijs J.D., Brandweer. Studies over organisatie, functioneren en samenleving. Deventer, 2007. Joling, J., Van claimcultuur naar claimmanagement, Breukelen, 2007. Lochem P.J.P.M. van, Van Brandweerzorg naar Rampenbestrijding: ontwikkeling van het brandweerbestel van 1940-2006. In: I. Helsloot, E.R. Muller, J.D. Berghuijs, Brandweer. Studies over organisatie, functioneren en samenleving. Deventer, 2007. Oomes, E., De vanzelfsprekendheid van alledag. Een beschouwing in drie delen over de gewoonten in het brandweervak. Lectorale rede Brandweerkunde, Arnhem, 2006. Oomes, E., De doeltreffendheid van het repressief optreden. In: I. Helsloot, E.R. Muller, J.D. Berghuijs, Brandweer. Studies over organisatie, functioneren en samenleving. Deventer, 2007. Wildavsky, A., Searching for safety, New Brunswick, 1988. Zanten, P.J. van en Helsloot, I., De brandweer als spil van de rampenbestrijding. In: I. Helsloot, E.R. Muller, J.D. Berghuijs, Brandweer. Studies over organisatie, functioneren en samenleving. Deventer, 2007. Artikelen: The Journal of Risk and Insurance, Vol 57, No. 3. (Sep., 1990).

42

American Anthropologist, New Series, Vol 92, No 3 (sep. 1990). Brandweer in beweging. De rol van de brandweer in een veranderende samenleving. NVBR, Den Haag / Arnhem, 2006. Eindrapportage project versterking Brandweer. ‘Van project naar proces………’, Stuurgroep PVB, Den Haag, 1999. NVBR Beleidsnota BRB Strategie 2002-2006, Arnhem 2002. NVBR Begeleidende brief Beleidsnota BRB Strategie 2002-2006, Arnhem, 2002.

Websites: www.cbs.nl www.ioov.nl www.minbzk.nl www.nvbr.nl http://statline.cbs.nl Interviews: Interview A. v.d. Zande, Hulpverleningsregio Haaglanden, 8 juni 2008. Interview P. Verlaan, Regionaal Commandant Midden en West Brabant, 15 april 2008. Schriftelijke vragenlijst K. Te Boekhorst, voormalig commandant Amsterdam. Schriftelijke vragenlijst E. Van Strien, commandant Rotterdam-Rijnmond Schriftelijke vragenlijst M. Hudenpohl, commandant Breda. Schriftelijke vragenlijst R. Rasch, voormalig Regionaal Commandant Zaanstad-Waterland.

43

BIJLAGE 1: INTERVIEWS EN SCHRIFTELIJKE VRAGENLIJST

1. Interview Paul Verlaan, regionaal commandant Midden en West-Brabant. 15-04-2008 De brandweer deed gescheiden aan A en V. Vaak ook fysiek. Repressie en andere afdelingen zitten gescheiden van elkaar. Er was geen wisselwerking. A was vooral opgelegd; we deden het niet goed. In 85 de brandweerwet en daar merkte je in het begin niets van. Ja, er werd materieel naar binnen gereden waar je iets mee moest. Tot 1985 was de brandweer een improvisatieclubje. Men was niet goed voorbereid, er was geen diplomering en er werd niet echte geoefend. Het was vooral een sociale club met inzet voor de samenleving. De hardste roeper werd bevelvoerder. Expertise kwam voort uit het beroep van de vrijwilliger: timmerman, loodgieter, electricien, slager oid. Vanaf 85 moest je diploma’s halen. De kwaliteit nam toe door de eisen die gesteld werden aan de opleidingen. Het werd professioneler. Doordat mensen werden opgeleid, wilden ze ook oefenen wat ze geleerd hadden. Tijdens oefenavonden zag je verzakelijking. Dat zie je nu ook terug bij vrijwilligers: verzakelijking: men oefent en gaat dan naar huis. De reden dat de BB bij de brandweer werd ingepast was dat de brandweer over veerkracht en improvisatie beschikte. De politie baalde hiervan want zij wilde het rampenbestrijding ook binnenhalen. [dit kan ik niet terugvinden in de literatuur]. Het was fout om de structuren van defensie zo strikt op de brandweer neer te leggen; het was te hiërarchisch [en gaf hierdoor geen ruimte aan de veerkracht in de organisatie?] I.t.t. defensie gaat de Operationeel leider in een ROT niet over alle eenheden die onder hem zitten. Hij dient wel eenheden aan te sturen die niet onder zijn bevoegdheid vallen. Dat werkt dus niet. Nu is er het knoppenmodel. Paradox van het beleid: bij afsluiting van het Project Versterking Brandweer begon het pas voor de korpsen: de implementatie. Terwijl het departement alweer bezig is met de volgende beleidsverandering te ontwikkelen of in te zetten. Het accent van de brandweer moet liggen op veerkracht. Voor PVB hadden we weinig beleid. Ook geen beleidsmakers, medewerkers, adviseurs of iets dergelijks. Als je iets wilt, moet je de bestuurders voeden!

44

Vroeger 90% veerkracht – 10% anticipatie NU 60% - 40%. De wisselwerking wordt ook beter, dat is belangrijk.

45

VRAGEN STRATEGIEËN BRANDWEER Definities die Wildavsky hanteert: Risico: ” the potential for harm and / or for safety.” Waar mensen vooral geneigd zijn louter negatieve gevolgen aan een risico te verbinden, laat Wildavsky zien dat achter ieder risico ook een positieve opbrengst zit. Anticipatie: de keuze voor de strategie van anticipatie vindt idealiter plaats bij risico’s waar vooraf een hoge mate van voorspelbaarheid en controleerbaarheid is en waarbij de gekozen oplossing voorspelbaar en relatief veilig is. Bijvoorbeeld van wetgeving t.a.v. voorkomen van brand, bouwbesluit, bouwverordening tot operationele procedures bij binnenbrandbestrijding, OGS, duiken etc. Termen die bij een strategie van Anticipatie horen: Centralisatie, regulering, trial-without-error, fouten voorkomen. Veerkracht: de keuze voor de strategie van veerkracht vindt idealiter plaats wanneer de risico’s een hoge mate van onvoorspelbaarheid hebben en waarbij het resultaat van de gekozen oplossing eveneens een hoge mate van onvoorspelbaarheid heeft. Veerkracht wordt dus vooral gekozen in situaties waarin de uitkomst niet duidelijk is. Termen die bij de strategie van veerkracht horen: decentraal, concurrentie, spreiding van risico door trial-and-error proces, leren van fouten. Voorbeelden op het terrein van de brandweer: dynamische incidenten, rampen of crises die toevallig buiten de 'maatramp' vallen: terroristische aanslagen, meteorietinslagen, worst case scenario’s, gelijktijdigheid van incidenten, zo men wil: eigenlijk alles wat in Hollywood bedacht kan worden, maar waar een strategie van anticipatie geen veiligheid (meer) kan bieden.

2. Antwoorden M. Hudenpohl: 1. Hanteert de brandweer vooral een strategie van anticipatie of van veerkracht? Kunt u hierin een onderscheid maken tussen de repressieve taken en de beheersmatige taken van de brandweer? Als ik afga op de definities zoals beschreven kenmerken de 2 producten van de brandweer zich met name als anticipatie. 2. Kunt u aangeven hoe die strategie zich heeft gemanifesteerd / kunt u aangeven hoe die strategieën zich hebben gemanifesteerd?

46

Na elk incident worden de regels cq de handhaving van regels aangescherpt. Voor elk type incident een plan en voor vele zaken 'procedures'. 3. Heeft er in de loop der tijd een verandering van strategie plaatsgevonden? Ik vrees niet echt. De laatste tijd wordt meer aandacht geschonken aan de eigen initiatieven van de 'burgers'. Maar de neiging is nog steeds zoals onder 2 beschreven. 4. Zo ja: wanneer heeft die verschuiving plaatsgevonden? Met name het laatste jaar merk ik een lichte verschuiving. Plannen van de hulpverlening moeten pragmatisch en doelmatig zijn, geen fixatie (?) en bovenal beleidsresistent. Liever opereren vanuit een beperkt aantal scenario's maar zorg wel dat operationeel de zaak goed op orde is (bestuurlijke verwachting). 5. Zo ja: wat zijn de effecten van deze verschuiving geweest? 6. Zijn er in de periode van twintig jaar maatschappelijke ontwikkelingen aan te wijzen die invloed hebben gehad op de strategieën van de brandweer? De rol van de brandweer (regionaal en lokaal) is nadrukkelijk verschoven naar de voorkant van de veiligheidsketen. Die rol moest wel bevochten worden. 7. Welke verandering heeft de invoering van de brandweerwet en de rampenwet 1985 te weeg gebracht in uw organisatie? (Beschrijf a.u.b. operationele en beheersmatige veranderingen). De wet was sluitstuk van een proceswaarbij de rol van de brandweer centraal kwam te staan in de grootschalige incidentbestrijding. Hierbij komt toch meer voorbereiding, afstemming en afspreken. Dus meer anticipatie. 8. Welke verandering heeft de invoering van de veiligheidsketen (circa 1993) te weeg gebracht in uw organisatie? (Beschrijf a.u.b. operationele en beheersmatige veranderingen). De functie van adviseur fysieke veiligheid is daarmee nadrukkelijker op de kaart gezet en gaf een daadwerkelijke impuls zowel kwalitatief als kwantitatief. 9. Wat voor verandering heeft het Project Versterking Brandweer 1994 in uw organisatie te weeg gebracht? (Beschrijf a.u.b. operationele en beheersmatige veranderingen).

47

Dit project + de in ons gebied gelijktijdige gemeentelijke herindeling heeft de brandweer met name in kleine en middelgrote gemeenten goed op de kaart gezet. 10. Heeft de vorming van de veiligheidsregio invloed op de strategieën van de brandweer? Deze ontwikkeling en de nieuwe wet vraagt nog steeds om nadrukkelijke anticiperende benadering.

3. Antwoorden R. Rasch Alvorens te pogen je vragen te beantwoorden wil ik allereerst mijn achtergrond toelichten zodat je weet vanuit welke context ik reageer. Na een periode van 17 jaar bij BZK, de directie brandweer en de toenmalige Inspectie voor het Brandweerwezen (district Noord-Holland en Utrecht), ben ik eind 1987 overgestapt naar de Zaanstreek waar ik zowel commandant van de gemeentelijke brandweer Zaanstrad werd als commandant van de Regionale Brandweer, eerst die van de Zaanstreek en na de fusie per 1 januari 2003 van Zaanstreek/Waterland. Beide functies heb ik formeel tot 1 januari 2007 bekleed. Bij mijn start in 1987 bestond brandweer Zaanstad uit 15 brandweerposten met in totaal 400 vrijwilligers die zonder persoonlijke vergoeding hun diensten bij de brandweer aanboden. Zaanstad is een samenvoegingsgemeente, in 1974 geformeerd uit zeven voormalige zaangemeenten. De brandweerkorpsen uit die gemeenten zijn zonder reorganisatie overgegaan naar Zaanstad. Gezien de zeer slechte financiele situatie in Zaanstad vormden deze goedkope vrijwilligers een behoorlijk machtsblok waarmee het voorzichtig manouvreren was. De kantoororganisatie was volledig geintegreerd met die van de regio en bestond uit totaal 11 personen. De alarmcentrale was ondergebracht in een aparte gemeenschappelijke regeling, samen met de politie en de cpa. Vanwege financieel wanbeheer in 1988 opgeheven waarna de alarmcentrale naar Purmerend in de regio Waterland verhuisde en uitsluitend voor de brandweer van de twee brandweerregio´s ging werken. Zaanstad is een oude industriestad met ongeveer 140.000 inwoners en met zeker in de negentiger jaren een hoge frequentie van zeer grote branden. Het meerjarig brandschadecijfer per hoofd van de bevolking bedroeg een factor zeven hoger dan gemiddeld in de gemeenten met meer dan 100.000 inwoners. De toestand die ik in 1987 aantrof was van museale kwaliteit. Een afdeling Preventie bijvoorbeeld die bestond uit een afgekeurde timmerman en een voormalige gasfitter, het opleidingsniveau was nagenoeg maximaal hoofdbrandwacht, het voertuigenpark was gemiddeld twintig jaar oud en de

48

vrijwiligers onderhielden zelf thuis hun persluchtmasker zoals dat toen nog heette. Het beleid van de brandweer werd op zondag achter in de kerk besproken en er werd getracht dit buiten mij om door te drukken. Na een Haagse periode bij BZK waarin ik ondermeer actief was met het schrijven van het later verschenen Besluit Brandweerpersoneel een bijzondere en zeker ook leerzame periode. Het was niet eenvoudig het gemeente/ en regiobestuur te overtuigen om meer geld voor de brandweer uit te trekken. Dat ging met horten en stoten, ook al omdat de ene bestuurscrisis na de andere zich in Zaanstad voltrok. Zo heb ik in de 19 jaar dat ik hier gefunctioneerd heb te maken gehad met negen burgemeesters in Zaanstad. Met de langstzittende, Ruud Vreeman die tegenwoordig burgemeester van Tilburg is, heb ik gedurende zeven jaar op basis van een gedeelde visie het meeste kunnen bereiken. De kantoororganisatie werd tot de fusie vergroot tot 85 personen, het volledige voertuigenpark werd vervangen en alle vrijwilligers werden opgeleid volgens de daarvoor geldende normen. Ook werden diverse kazernes vervangen door nieuwbouw. Bij mijn vertrek stond er een nieuw centraal gelegen brandweercomplex waarin ondergebracht de kantoren en werkplaatsen, de gecolokeerde meldkamer politie-brandweer, de ruimten voor het regionale OT en BT, een opleidingscentrum en een groot indooroefencentrum waarmee de brandweer voor alle taken zeker de komende 20 jaar vooruit kan. De repressieve dienst met de vrijwilligers krijgt overdag ondersteuning van twee beroepsgroepen in het zuiden en in het noorden van de gemeente. Vanaf 1 januari 2009 wordt de VNGvergoedingsregeling volledig ingevoerd. Het samenwerkingsverband tussen brandweer Zaanstad en de Regionale brandweer en het verder uitbouwen daarvan met de andere gemeenten in de regio is onder druk van de burgemeesters van fusiepartner Waterland nagenoeg geheel opgehouden te bestaan. Mijn weerstand tegen deze inefficiente en, gezien de landelijke ontwikkelingen, tegendraadse beweging die ik moest inzetten binnen een jaar na de fusie met Waterland heeft tot mijn eerdere vertrek geleid. Nu er weer bestuurlijke rust is en de structurele schade is opgenomen zijn er sterke bestuurlijke twijfels of wel de juiste koers is ingeslagen, zeker nu omringende regio´s (Amsterdam en Kennemerland) wel volledig regionaliseren. Mocht je over deze achtergronden nog vragen hebben dan hoor ik dat graag van je. Nu de antwoorden op je vragen. 1. De beheersmatige taken worden vooral anticiperend uitgevoerd, terwijl de repressie zich van nature als een dynamisch proces laat beschrijven. De uitwerking van de processen in de vormen van een lerende organisatie zijn bij de repressie zeer herkenbaar en noodzakelijk. 2. De beheersmatige taken worden veelal met veel externe invloeden uitgevoerd. Zie hiervoor bijvoorbeeld de totstandkoming van de brandpreventiewetgeving waarin VROM sterk sturend is of de bedrijfsvoering die weer sterk moet lijken op die van de eigen gemeente. De realisatie van

49

regelgeving op repressief gebied verloopt vaak via interne brandweerkanalen in samenwerking met BZK en verloopt doorgaans heel traag. Ook is nauwelijks sprake van maatwerk en wordt het nog steeds normaal geacht dat op een containerbrand of beginnende woningbrand met dezelfde bemensing op een tankautospuit wordt uitgerukt als op een industrieel pand met gevaarlijke stoffen. Een ambtelijke en bestuurlijke starheid die het de vrijwilligheid bij de brandweer steeds moeilijker maakt en uiteindelijk negatieve gevolgen zal hebben voor de publieke veiligheid. Ervaringen uit het buitenland met kleinere voertuigbezettingen worden niet of nauwelijks gevolgd. Kwaliteitsbewaking is nog steeds geen vanzelfsprekendheid. 3. Door alle toegesneden voorbereidingen voor de repressieve taken, zoals aanvalsplannen, benaderingsplannen en computerondersteunde informatievoorziening aan de uitrukkende eenheden zie je langzaam maar zeker een verschuiving naar de anticiperende strategie plaatsvinden. 4. Ik ben van mening dat die verschuiving zich geleidelijk heeft voltrokken maar dat zeker de kantoorautomatisering daar een belangrijke rol in gespeeld heeft. Gegevens konden eenvoudig worden opgeslagen en wat nog belangrijker was eenvoudig worden gewijzigd en gedupliceerd. 5. De effecten van die verschuiving zie ik vooral in het sterk toegenomen bewustzijn bij het brandweerpersoneel welke risico´s ze lopen bij de uitvoering van hun taken en welke mogelijkheden er zijn als nazorg ter sprake komt. 6. Maatschappelijke ontwikkelingen waar ik mee te maken gehad heb zijn ondermeer een verminderde bereidheid bij werkgevers om hun vrijwilligers af te staan voor uitrukken. Dit heeft in de Zaanstreek te maken met de internationalisering van de bedrijven waardoor de streekgebondenheid in de bedrijfsleiding verdween. Het vanwege milieueisen en stedebouwkundige ontwikkelingen gedwongen verhuizen van bedrijven uit de stadscentra naar industriegebieden in de periferie waardoor het voor de vrijwilligers onmogelijk werd op tijd bij het voertuig te komen. Op landelijk niveau waren de onderzoeksrapporten n.a.v. de Bijlmerramp, Enschede en Volendam van grote invloed op het denken van de bestuurders. 7. De amvb´s die uit de brandweer en rampenwet voortkwamen, zoals het Besluit Brandweerpersoneel hebben, grote invloed gehad op het doen en denken binnen en buiten de brandweerorganisatie. Zo werden in rap tempo de opleidingsachterstanden ingelopen, werden de kwaliteitseisen aan materieel en uitrusting aangescherpt en werden de medische keuringen op peil gebracht. De bedrijfsvoering en de beleidsvorming bleven echter achter op het noodzakelijke niveau. De brandweer werd toch vooral nog gezien als een uitvoerende organisatie. 8. De invoering van de veiligheidsketen heeft voor de brandweer in de Zaanstad en de regio geen noemenswaardige veranderingen te weeg gebracht. De organisatie was al via deze keten georganiseerd waarbij vooral gelet werd op de samenbindende elementen. Op basis van integraal management hadden en hebben de sectorhoofden veel vrijheid in hun functioneren waarbij zij als

50

collectief verantwoordelijk zijn voor de resultaten van de organisatie. 9. Het project Versterking Brandweer heeft maar een mager resultaat opgeleverd. Het bestuurlijke bewustzijn werd weliswaar vergroot maar de rijkssubsidies vielen samen met bezuinigingen op de algemene uitkeringen aan gemeenten, waardoor het zeer moeilijk was om deze gelden boven tafel te houden. Doeluitkeringen zijn leuk maar als de al voorziene budgetuitbreiding vervolgens wordt geblokkerd dan schiet je er per saldo niet zoveel mee op. De eerder genoemde onderzoeksrapporten hebben uiteindelijk veel meer uitwerking gehad op het denken en handelen van de besturen omdat hun eigen functioneren voor het eerst tegen het licht werd gehouden. 10. De vorming van de veiligheidsregio zal invloed hebben op de strategieen van de brandweer als daadwerkelijk tot een veiligheidsregio wordt overgegaan en niet naar een organisatievorm waarin iedere gemeente noch steeds autonoom is in zijn eigen veiligheidsbeleid en waarin de regiocommandant voor zijn functioneren sterk afhankelijk is van lokale bestuurlijke en ambtelijke geluimdheid. Zolang een vooral zichzelf respecterende brandweercommandant zelf de vrijheid heeft voor zijn korps een passende uitrukoutfit te ontwerpen, afwijkende brandweervoertuigen aan te schaffen en daarmee de brandweer bij een samenwerking een onsamenhangende organisatie doet lijken, vergeleken met politie en ambulancedienst, dan moet nog een lange weg worden bewandeld. De echte veiligheidsregio zal zich bedienen van anticiperende strategieën maar zal in de operationele taken toch niet kunnen zonder de vanouds bekende veerkracht.

4. Antwoorden K. te Boekhorst Algemeen, bij anticipatie kom je vaak een vorm van verschuilgedrag van mensen tegen wat men zelf vaak niet eens in de gaten heeft. Er wordt daarbij vaak veel te theoretisch geacht over risico’s en het optreden bij incidenten Natuurlijk zijn er ook goede voorbeelden zoals een bouwbesluit maar de vraag blijft daarbij altijd tot hoever je wat moet doortrekken Dat vraagt dus veerkracht in denken. En zeker de veerkracht die noodzakelijk is vergt veel van de kwaliteit van de mensen waarbij het vertrouwen in elkaar als mens een te vaak onderschatte factor is. Dat laatste zal ik altijd benadrukken omdat ik daar in de praktijk veel ervaring heb opgedaan bij complexe incidenten als de Bijlmerramp. Vr 1 In mijn beleving hanteert de brandweer nog te zeer die twee aparte werelden als repressie en beheersmatig

51

Juist binnen grotere brw.organisaties wordt dat sterk gevoeld terwijl het toch één werkveld moet zijn Veerkracht binnen een hele dienst is daarbij nodig, van hoog tot laag Vr 2 Uit ervaring kan ik je zeggen dat ik in het Amsterdamse binnen mijn meerjarenvisie de kreet “Meer Rood op straat”heb gelanceerd waarbij met name repressief personeel de wijk in zou gaan voor diverse preventieve taken Je moet je daarbij wel realiseren dat zoiets gepaard gaat met een cultuuromslag die veel tijd vergt en niet zomaar binnen een jaartje geralisereerd is. Veel weerstanden moeten daarbij worden overwonnen, van de kant van b.v preventisten die voelen dat er werk voor hen verdwijnt en anderzijds repressief personeel wat zich beknot voelt in hun “vrijheden” Vr3 Verandering van strategie zal je altijd blijven achtervolgen omdat in of periodes van extreem veel incidenten of stilte-periodes men geneigd zal zijn op het oude nest terug te vallen en aan de ingezette weg van veranderen meer getrokken zal moeten worden Vr4 Tijdens die ramp werd zeer veel gevraagd van de veerkracht van een aantal leidinggevenden op in het beleidscentrum en in het veld. Juist in dit soort situaties moet je voorkomen dat er sprake is van competenties Lees maar eens in het Boek van Ed van Thijn “BM” Nu ligt de ramp al weer wat jaren achter ons en zie je toch weer op een aantal plaatsen het teveel insteken op anticipatie sec en wordt de veerkracht wat naar achter geduwd. Mijn vrees is dan ook dat wanneer zo eenzelfde incident zich voordoet b.v. in Leiden of Sittard, je nooit zal wegkomen met anticipatie alleen. Vr5 Het zal je duidelijk zijn dat een verschuiving naar nog meer repressie zeker ook geen oplossing is. Oplossingen zal je moeten zoeken naar grootschaliger samenwerkingsverbanden en bundeling van krachten. Note. Kijk eens naar de meldkamerdiscussies Wij in ons kleine landje proberen ijverig 25 kamertjes te verwezenlijken terwijl toch het streven een stuk of 5 zou moeten zijn Vr6 Er zijn wel maatschappelijke ontwikkelingen die van invloed zijn op de brandweer Het veiligheidsbewustzijn is zeker toegenomen doch daar kan nog veel meer energie in worden gestoken. De gemiddelde burger voelt zich veiliger als er een brandweer in de buurt is. Ik vind dat een valkuil omdat je daarmee ook zegt dat zij het wel voor je regelen.

52

Note. Het zal een streven van de brandweer wel eens moeten zijn om de naam te wijzigen zodanig dat je daarmee meer aangeeft wat je taak echt is. Voorbeeld ? Op alle kazernes vind je een bord “informatiepunt brandveiligheid” Slechts een begin Algemene Hulpverleningsdienst zou meer de lading dekken toch ? Vr7 Deze wetten hebben in eerste instantie een nog sterkere scheiding teweeggebracht tussen de repressieve dienst en de beheersmatige diensten Een afdeling rampenbestrijding werd opgericht Uitwisseling van eigen personeel was nauwelijks aan de orde Het werken van de meldkamer werd sterk geënt op de repressieve dienst Zelfs het personeel van de meldkamer klaar te stomen voor mogelijke rampen was een zeer moeizame operatie temeer daar dit personeel vanuit de repressieve dienst werd gerekruteerd en daarbij zeker de arbeidsvoorwaardendiscussie telkens de boventoon heeft gevoerd (FLO e.d.) Vr8 en 9 De veiligheidsketen heeft ook weer z’n invloed gehad met name aan de pro-aktieve en preparatieve kant Doch je moet je hierbij realiseren dat men vanuit het bestuur niet stond te trappelen om daar zomaar de knip voor open te trekken Ingrepen in de repressieve dienst waren dan ook noodzakelijk In mijn periode als CDT heb ik dan ook in 4 jaar tijd het corps met drie beroepskazernes verminderd waarbij geen ontslagen vielen Vooral een akkoord tussen mij, de vakbond de Or en de Burgervader Patijn daarbij speelde ook het project versterking brandweer waarbij alle niet eigenlijke taken binnen mijn dienst of werden afgeschaft of anders werden ingevuld Simpele voorbeelden, Sleepdienst in de IJ-tunnel weg Aantal bijzondere taken weggezet in de regio met vrijwillige bezetting, zelfs de blusboor Jan vd Heyde Over cultuuromslag gesproken Zelfs de discussie over de FLO aangezwengeld die toch al jaren zat vastgeroest. Vr 10 De vorming van de veiligheidsregio heeft zeker z’n invloed op de strategieën van de brandweer. Je krijgt nu veel meer mogelijkheden tot uitwisseling van personeel Samen afdelingen als pro-aktie opzetten Samen opleidingsinstituten runnen Kortom, hekken gaan weg, men gaat elkaar beter kennen maar ook elkaars werkveld hetgeen een daadwerkelijk optreden alleen maar optimaler zal maken.

53

5. Antwoorden E. van Strien -

Hanteert de brandweer vooral een strategie van anticipatie of van veerkracht? Kunt u hierin een onderscheid maken tussen de repressieve taken en de beheersmatige taken van de brandweer? We werken vooral volgens de lijn van anticipatie, hoewel veerkracht in de repressieve structuur ook belangrijk is. Onvoorziene situaties kunnen ons treffen waarbij er altijd een oplossing wordt verwacht. Bij de beheersmatige taken zijn we vooral anticiperend bezig.

-

Kunt u aangeven hoe die strategie zich heeft gemanifesteerd / kunt u aangeven hoe die strategieën zich hebben gemanifesteerd? Anticiperend manifesteert zich door het strak werken volgens protocollen en procedures. Ook in de beheersorganisatie werken we veel vanuit regels en korpsorders. De veerkracht toont zich bij complexe situaties waar oplossingen ter plaatse moeten worden bedacht.

-

Heeft er in de loop der tijd een verandering van strategie plaatsgevonden? Niet bij de represie. In de beheersorganisatie is er wel een tendens om meer op basis van veerkracht te werken.

- Zo ja: wanneer heeft die verschuiving plaatsgevonden? Eind jaren 90 begin 2000 toe we andere vragen kregen als gebruikelijk zoals: millenium, regionalisering , terreur, moderne atypische crises. - Zo ja: wat zijn de effecten van deze verschuiving geweest? Een wat meer strategische benadering waarin ruimte voor verandering werd gezocht. Er moesten noodzakelijk andere wegen bewandeld worden om andere antwoorden op de vragen te krijgen -

Zijn er in de periode van twintig jaar maatschappelijke ontwikkelingen aan te wijzen die invloed hebben gehad op de strategieën van de brandweer? Zie boven. Ook de individualisering, de europeanisering en de komst van een nieuwe pragmatische generatie hebben een rol gespeeld -

Welke verandering heeft de invoering van de brandweerwet en de rampenwet 1985 te weeg gebracht in uw organisatie? (Beschrijf a.u.b. operationele en beheersmatige veranderingen).

54

De rampenwet heeft zeer langzaam de rampenbestrijding meer zichtbare vorm gegeven, waarbij de brandweer een maatje te klein bleek te zijn in het begin om dit te organiseren. De brandweerwet was vooral een start om de regionalisering (lees : het werken in regionaal verband) te verankeren. De rest was meer een consolidatie van bestaande praktijk. -

Welke verandering heeft de invoering van de veiligheidsketen (circa 1993) te weeg gebracht in uw organisatie? (Beschrijf a.u.b. operationele en beheersmatige veranderingen). Het leidde tot meer structuur in het veiligheidsdenken, en het besef dat processen onverbrekelijk met elkaar verbonden zijn en elkaar beïnvloeden. Dit geldt vooral voor de beheersorganisatie -

Wat voor verandering heeft het Project Versterking Brandweer 1994 in uw organisatie te weeg gebracht? (Beschrijf a.u.b. operationele en beheersmatige veranderingen). Dit heeft een echte kwaliteitsimpuls gegeven Vanuit de beheersorganisatie zijn toen veel operationele zaken beter geregeld en hebben tot een kwalitatieve betere brandweer geleid. -

Heeft de vorming van de veiligheidsregio invloed op de strategieën van de brandweer? Absoluut. Vanuit het brede veiligheidsdenken (mee Multi en minder exclusief mono) zijn er nieuwe wegen in te slaan die moeten leiden tot een substantieel betere veiligheidszorg.

55