DE ZIN VAN DE ZEBRA HET BEGRIP VERWEVING ONTRAFELD Wiet Vandaele
Inleiding
1 Koninklijk besluit van 28 december 1972 betreffende de inrichting en de toepassing van de ontwerp-gewestplannen en de gewestplannen, B.S. 10/02/1973; err. B.S. 11/08/1973, meermaals gewijzigd).
2 Gewestplan van Dendermonde van 7 november 1978.
3 Gewestplan Oostende – Middenkust, de wijziging van 13 juli 2001.
4 Om volledig te zijn moeten we deze stelling nuanceren. Sommige solide kleurcodes, zoals woongebied, laten ook verweving toe. We willen niet insinueren dat verweving onmogelijk werd gemaakt door de oorspronkelijke gewestplannen. 5 Zoals vereist door het decreet op de ruimtelijke ordening: decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, meermaals gewijzigd, art. 4.
De gewestplannen vormen nog steeds in belangrijke mate het referentiekader voor de dagelijkse praktijk van de ruimtelijke ordening in België. Het koninklijk besluit over de gewestplannen uit 1972 bevat vooral solide kleurcodes1, en slechts enkele ‘zebra’s’ of ‘pyjama’s’: gearceerde codes samengesteld uit verschillende kleuren. De zebra’s kwamen vooral in latere amendementen: bij de definitieve goedkeuring van de gewestplannen, maar vooral in latere wijzigingen. Het agrarisch gebied met ecologisch belang 2, stedelijk ontwikkelingsgebied3, etc. zijn maar enkele voorbeelden. De zebra staat voor verweving. 4 De zebra vormt het pars pro toto van een gelijktijdige afweging van verschillende aanspraken op ruimte,5 waarbij sectorale aanspraken geïntegreerd worden. De zebra neemt een zekere vermenging van activiteiten als uitgangspunt, wat beter overeen komt met de realiteit dan een blank canvas waarin een programma als een deus ex machina kan geprojecteerd worden. Zo beschouwd vormt de zebra het symbool van een verschuiving in het denken over planning, van monofunctionaliteit naar verwevenheid, van generieke veralgemening naar gebiedsgericht maatwerk, van een mechanistische reductie van de werkelijkheid tot onzekerheid en complexiteit. Hoewel deze verschuiving in de hoofden van planners en beleidsmakers heeft plaats gevonden, is de impact ervan op de praktijk nog gering. Mensen gebruiken ruimte. Hun activiteiten binnen eenzelfde ruimte beïnvloeden elkaar, soms ten goede, soms niet. In het laatste geval ontstaan er ruimtelijke conflicten. De inzet van dit artikel wordt gevormd door de hypothese dat ruimtelijke conflicten beheerd en beheerst kunnen worden door verweving. In eerste instantie willen we het begrip verweving schetsen, om vervolgens verweving kort te kaderen binnen een planningstheoretische context. Daarna wordt het aspect verweving nagegaan in gevalstudies van enkele planprocessen, om hieruit tenslotte een eerste aanzet te concluderen tot aanbevelingen voor verder onderzoek.
Kleine terminologie Verweving heeft een functionele en een morfologische component. Het is een ruimtelijke ontwikkeling waarbij functies die elkaar aanvullen in elkaars nabijheid worden gebracht. Daarnaast staat de term ook voor het inpassen van objecten in hun omgeving zonder dat een schaalbreuk ontstaat.
34
8 LOECKX, A.; VERMEULEN, P. (1986): Note on the methodology of urban research, Post graduate Centre Human Settlements, Leuven, 1986, p. 9.
Ontrafeling Ontrafeling geldt als het tegenovergestelde van verweving: verschillende functies worden uiteen gelegd. Ontrafeling kan leiden tot verminderde meerwaarde van ruimtelijke ontwikkeling. Het fe-
DE ZIN VAN DE ZEBRA
7 STICHTING ARCHITECTEN RESEARCH (1978): Living Tissues. An investigation into the tissue characteristics of Jordaan, Amsterdam, in: Open house, vol. 3, nr. 3.
ARTIKEL
6 Van Dale - Groot Woordenboek der Nederlandse Taal.
Verweving is een ‘rijkere’ metafoor dan vermenging, aangezien vermenging niet per definitie leidt tot een meerwaarde die ontstaat uit de complementariteit van verschillende functies. Verweving veronderstelt het tot stand komen van een weefsel: een samenhangend geheel, samengesteld uit vele – meestal van elkaar verschillende – onderdelen, die op een welbepaalde manier dwars op elkaar vervlochten zijn 6 , en waarin soms patronen te herkennen zijn. De onderdelen – de draden – kunnen verschillende functies voorstellen. Wanneer we de term echter in zijn organische betekenis interpreteren – zoals het weefsel van de huid, bijvoorbeeld – vormen cellen de samenstellende delen, en niet draden. Hoewel verweving een strategie is waarmee de planner in verschillende contexten aan de slag kan, komt de term het meest terug in een stedelijke context. Daarom lijkt het ons belangrijk kort stil te staan bij de veel gebruikte term ‘stedelijk weefsel’. Het is een metafoor om het materiaal te beschrijven waaruit de stad is opgebouwd. De term zou voor het eerst gebruikt zijn door de Stichting Architecten Research.7 De term heeft enkele bruikbare eigenschappen. Hij suggereert niet alleen verweving, hij veronderstelt ook een weefpatroon. Het patroon impliceert schering en inslag, die worden samengesteld volgens een zekere logica. De term veronderstelt ook een meervoudige schaal: het patroon werkt als een vorm van ondersteuning, die verschillende invullingen toelaat. Een weefsel is een omgeving die veel individuele variatie garandeert, terwijl de belangrijkste ruimtelijke eigenschappen dezelfde blijven, 8 zij het niet voor altijd. De invulling en het patroon evolueren met verschillende snelheid en op verschillende schaal: de invulling wijzigt relatief snel en overstijgt zelden de schaal van het object; het patroon wijzigt traag en is pas herkenbaar op een hoger schaalniveau. Patroon en ruimtelijke structuur zijn tot op zekere hoogte inwisselbare termen. Het schaalniveau vormt een eerste belangrijke eigenschap van een weefsel. Het raster van Manhattan is een patroon dat al zo’n kleine twee eeuwen meegaat, de wolkenkrabbers waarmee het raster wordt ingevuld zijn jonger en van uiteenlopende leeftijd, vorm en functie. De wolkenkrabbers op hun beurt zijn een langer leven beschoren dan de verschillende functies die er zich in nestelen: nu eens een kantoor, dan weer een boksclub, nog later weer wat anders. Op het schaalniveau van de stad vormt het raster het patroon, op het schaalniveau van het gebouw vormen elementen als het skelet en de liftschachten het patroon. Naast schaal is hiërarchie een tweede belangrijke eigenschap van een weefsel. Wanneer verschillende functies samen voorkomen in een gebied zullen ze in vele gevallen voorkomen binnen een bepaalde hiërarchie: de ene functie zal ‘hoofdfunctie’ zijn, de andere zal hieraan ‘ondergeschikt’ zijn. Medegebruik bijvoorbeeld is een – weinig ambitieuze – vorm van verweving, waarbij de hoofdfunctie overweegt en de ondergeschikte functie daarnaast ook gebruik maakt van dezelfde ruimte, zonder de hoofdfunctie te hypothekeren. Verweving streeft naar een – tijdelijk – evenwicht van functies, door een uitgebalanceerde hiërarchie. Verschillende functies te dicht bij elkaar brengen kan hinder doen ontstaan; ze te ver uiteen leggen kan de kans op synergie verkleinen. Te weinig verschillende functies neigt naar monofunctionaliteit; te veel leidt tot concurrentie tussen de functies in plaats van complementariteit. Een evenwichtige hiërarchie ligt in het optimum van deze parameters. Een weefsel is dus per definitie duurzaam, in de zin van een lange levensduur. Een weefsel kan verandering absorberen zonder dat het patroon wordt aangetast.
RUIMTE & PL ANNING 1/2006
35
36
9 GRAHAM, S. & MARVIN, S. (2001): Splintering urbanism: networked infrastructures, technological mobilities and the urban condition, Routledge, New York. 10 Ibid.
11 ALBRECHTS, L. (1991) Changing Roles and Positions of Planners, in: Urban Studies, Volume 28, Nr. 1, p. 123.
12 LELÉVRIER, Christine (2005) : Mixité: d’un idéal social aux incertitudes des politiques urbaines, in: Revue urbanisme, nr. 340, p. 39. Lelévrier verwijst hierbij naar Henri Lefebvre. 13 UITERMARK, J. (2003): Beheersing door verweving. De sociale controle van Europese achterstandswijken, in: Ruimte & Planning, nr. 3, p. 193.
Fig. 1: In deze woonbuurt lijkt het maximale draagvlak voor verdere verweving bereikt
nomeen van ontrafeling is niet nieuw en werd en wordt grondig bestudeerd, zij het dikwijls onder een andere naam: fragmentering, versplintering, ... Graham en Marvin stellen bijvoorbeeld dat infrastructuurnetwerken vandaag de dag zodanig worden ontworpen dat ze globaal belangrijke plekken verbinden terwijl ze lokale plekken ontkoppelen.9 Dit leidt tot een stedelijke ontwikkeling – de auteurs spreken zelf van ‘splintering urbanism’ – die defensieve enclaves doet ontstaan, zonder binding met hun omgeving.10 Ook in Vlaanderen stelt de problematiek zich: woongebieden, bedrijventerreinen, winkelcentra, recreatiegebieden enz. zijn vaak ingericht voor een beperkt aantal activiteiten, volgens het criterium van efficiëntie binnen een fordistisch bestel.11 Dit soort ruimtelijke ontwikkelingen vindt zijn oorsprong, naast sociaal-economische oorzaken, ook in het debat binnen de disciplines van stedenbouw en planning. De theorieën rond zonering van de CIAM, zoals vastgelegd in het Charter van Athene uit 1933, hebben hieraan in belangrijke mate bijgedragen. Ontrafeling leidt tot een aantasting van de ruimtelijke structuur. Maar niet altijd. Zo is het in een haven aangewezen om gebieden die bediend worden door bovenlokale infrastructuur te reserveren voor activiteiten die hiervan gebruik maken, en niet voor pakweg een discotheek. Door zulke activiteiten uit zo’n gebieden weg te halen – ontrafeling – renderen de investeringen in infrastructuur optimaal. Verweving is geen zalig makende strategie; er is ook kritiek. Sommige voorstanders van verweving, zoals de new urbanists, zouden vertrekken vanuit een geïdealiseerd en voorbijgestreefd beeld van de stad. Lelévrier spreekt over verweving als een ‘illusion urbanistique’12, die de stedelijke ontwikkeling en de stedelijke praktijk wil bemeesteren en aan haar orde onderwerpen. Verweving kan een controlemechanisme zijn om armoede in te passen in een algemene tactiek van onderwerping.13 Ook meer praktische voordelen van verweving worden in twijfel getrokken. Zo wordt verweving soms voorgesteld als oplossing om de transportvraag tussen woon- en werkplaats te reduceren. Het feit dat iemand op beperkte afstand van zijn woonplaats kan werken betekent nog niet dat hij dat ook zal doen. Hierin spelen economische mogelijkheden en persoonlijke, soms irrationele voorkeuren een belangrijker rol. Het voorbeeld toont het gevaar van de ‘illusion urbanistique’ aan: stedenbouw kan de ruimtelijke condities creëren voor duurzame ontwikkeling, maar kan en mag het gedrag dat er mee gepaard gaat niet afdwingen. Er zijn dus grenzen aan verweving zowel als aan ontrafeling. Te veel ontrafeling leidt tot monofunctionele ruimten. Grote delen van Brussel zijn omgevormd tot kantoorwijken die na vijf uur ’s avonds doods zijn. Dit soort stedelijke ontwikkeling is een vorm van ontrafeling die de lokale ruimtelijke draagkracht overschrijdt. Een discotheek in de haven is dan weer een vorm van vermenging die de draagkracht overschrijdt.
37 De relatie tussen verweving en ontrafeling wordt geregeld door de schaal: verweving op een hoog schaalniveau kan ontrafeling betekenen op een lager niveau. Een bedrijventerrein dat aansluit bij een dorp is een vorm van verweving op schaal van de regio maar ontrafeling op schaal van het dorp. Wanneer en op welke schaal moet verweven dan wel ontrafeld worden, wordt bepaald door de draagkracht en door de potentiële aanvulling tussen de verschillende functies. Die draagkracht valt, zoals bekend, moeilijk te definiëren. Draagkracht heeft economische, ecologische en sociale componenten. De economische component wordt bepaald door de markt: overaanbod of overbevraging overschrijden de draagkracht. De ecologische component wordt bepaald door ecologische processen: de draagkracht wordt niet overschreden wanneer een parameter die de levenskansen van een organisme binnen een gebied regelt binnen zijn minimale en maximale waarden blijft. De sociale component van draagkracht tenslotte hangt samen met draagvlak: wanneer het draagvlak voor een bepaalde ontwikkeling in een gebied aanwezig is, zal de tolerantie tegenover verweving groter zijn. Een fenomeen als NIMBY kan de draagkracht van een gebied verlagen.
16 Ibid. p. 453.
17 VAN MECHELEN, D. (2004): Beleidsnota Ruimtelijke Ordening en Monumenten en Landschappen 20042009, Vlaams parlement, Brussel, p.11 ; zie: http://jsp.vlaamsparlement.be/ docs/stukken/2004-2005/g92-1.pdf.
DE ZIN VAN DE ZEBRA
15 Ibid. p. 386.
ARTIKEL
14 AFDELING RUIMTELIJKE PLANNING (2004): Ruimtelijk structuurplan Vlaanderen, gecoordineerde versie (april 2004), Ministerie van de Vlaamse gemeenschap, Brussel, p. 318 e.v..
We vinden verweving terug in het ruimtelijk structuurplan Vlaanderen. Het RSV rekent verweving onder de basisdoelstellingen, nl.: “... het gericht verweven en bundelen van functies en voorzieningen waaronder de economische activiteiten in stedelijke gebieden;”14 In de stedelijke gebieden en kernen van het buitengebied moet verweving de multifunctionaliteit versterken. Verweven waar het kan, scheiden waar het moet, klinkt het. Maar ook buiten steden kan men aan de slag met verweving: de afgebakende natuurlijke structuur dient te worden ingevuld met een gedifferentieerd ruimtelijk beleid. Eén van de beleidscategorieën vormen de natuurverwevingsgebieden, gebieden waar de natuurlijke en de agrarische structuur elkaar overlappen.15 De meerwaarde van verweving is hier ruimtelijke samenhang. Voor bestaande bedrijven buiten de bedrijventerreinen wordt maximale verweving van economische activiteiten met de activiteiten in hun onmiddellijke omgeving nagestreefd.16 De operationalisering van deze doelstellingen loopt niet van een leien dakje. Enkele voorbeelden: Het RSV stelt verdichting voorop, zij het steeds met respect voor de draagkracht van het gebied. Die draagkracht wordt in sommige gemeentelijke ruimtelijke structuurplannen vergeten. Als een neveneffect van verdichting worden parkjes volgebouwd, sportterreinen worden verbannen naar nieuwe ‘recreatiepolen’ buiten de kern om plaats te maken voor nog meer invul-woningbouw. Op regionaal schaalniveau is dit verweving, maar op schaal van de kern ontrafeling. Hierdoor kan de meerwaarde van verweving verloren gaan: verplaatsingen worden niet langer met de fiets of te voet gedaan, sociale controle neemt af, open ruimte wordt aangesneden, etc. In vele sectorale BPA’s die verspreide bedrijven moeten verweven met hun omgeving geraakt de invulling van deze doelstelling niet veel verder dan het voorzien van de obligate groenbuffer. Uit de praktijk blijkt dat verweving een knelpunt blijft. In zijn beleidsbrief van 2004 stelt minister van ruimtelijke ordening Dirk Van Mechelen: “Verweven van functies is ... minder en minder evident. Door de sterk toegenomen sectorale wetgevingen is verweving lang niet overal haalbaar en moeten gebiedsgerichte keuzes gemaakt worden.”17 ‘Of’ in plaats van ‘en’, dus. De gewestelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen, die de doelstellingen van het RSV moeten concretiseren, zouden schoolvoorbeelden van verweving moeten zijn. Aan het einde van de procedurele rit blijkt dat echter niet altijd het geval. Aan de hand van twee gevalstudies gaan we na waaraan dit ligt: een stedelijk project en een ontwerp voor een randstedelijke open ruimte. Het RUP wordt telkens eerst gesitueerd binnen zijn plannings- en ruimtelijke context, daarna wordt het geanalyseerd op het aspect verweving, en tenslotte worden de valkuilen voor verweving nagegaan.
RUIMTE & PL ANNING 1/2006
Gevalstudies verweving
38
Kievitplein Situering en voorgeschiedenis
Fig. 2: Omgeving central station, Antwerpen (plangebied RUP aangeduid in donkerrood)
18 GRIETENS, E. (2005): Stationsbuurten, speeltuinen voor projectontwikkelaars?, in: Ruimte & Planning, jg. 25, nr. 2, p. 50.
19 DE BRUYN, J. (2005): Kievit/ Antwerpen. ‘Het grootste bouwmisdrijf van Vlaanderen’, in: A+, nr. 193, p. 9 e.v.
Het RUP ‘HST-station Antwerpen - Omgeving Kievitplein’ wordt opgemaakt in uitvoering van de bindende bepaling van het RSV die het station Antwerpen Centraal selecteert als poort op Vlaams niveau. Bij de ombouw van het centraal station tot volwaardige HST-halte, wordt een tweede ingang voorzien aan de zijde van de Lange en Korte Kievitstraat. Hierdoor wordt de strook tussen de zoo en de Plantijn-Moretuslei – de Kievitbuurt – een strategische locatie voor de ontwikkeling van hoogwaardige economische activiteiten zoals diensten, handel en commerciële activiteiten en een gemengde stedelijke buurt. In 1998 schreven de stad Antwerpen en Eurostation een wedstrijd uit voor een masterplan voor de Kievitwijk. Het Nederlandse architectenbureau MVRDV won met zijn inzending ‘Antwerp Zoo CS’. Hierin werden ruimtelijke richtlijnen geformuleerd, op basis van een hypothetisch programma van kantoren, woningen en diensten, evenredig verdeeld. In mei 2000 aanvaardde het college van burgemeester en schepenen van Antwerpen de studie als de visie en het ruimtelijk kader voor toekomstige ontwikkelingen in het gebied. De stad ging op zoek naar een projectontwikkelaar voor de realisatie van het masterplan. Eind 2000 kocht projectontwikkelaar Robelco een groot deel van de gronden in het gebied. Een jaar later kondigde de telecom-multinational Alcatel de verhuis aan van zijn kantoren aan Antwerpen Zuid. Alcatel Antwerpen stelt zo’n tweeduizend mensen tewerk.18 Robelco en Alcatel sloegen de handen in elkaar. Een spelletje cities in competition ontspon zich tussen Antwerpen en Mechelen, en het Antwerps stadsbestuur begon met de opmaak van een bijzonder plan van aanleg om het grootschalig kantorenprogramma van Alcatel aan het Kievitplein te faciliteren. De subsidiariteit duwde het plan van het lokaal bestuur naar het Vlaams gewest. In de helft van 2002 werd begonnen met de opmaak van een gewestelijk RUP.19 Volgens de toelichtingsnota van het RUP diende dit ter juridische vertaling van de richtlijnen van ‘Antwerp Zoo CS’.
39
Fig. 3: De studie van MVRDV (geel: wonen; rood: kantoren; paars: diensten) en het RUP
22 AFDELING RUIMTELIJKE PLANNING (2004): Gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan HST-station Antwerpen - Omgeving Kievitplein. Bijlage 3: toelichtingsnota, ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Brussel, p. 12.
DE ZIN VAN DE ZEBRA
21 BERTIAU, W. (2005): Antwerpen trekt krijtlijnen voor kantoorontwikkeling, in: De Tijd, 4 mei, p. 11.
ARTIKEL
20 AFDELING RUIMTELIJKE PLANNING (2004): gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan HST-station Antwerpen - Omgeving Kievitplein . Bijlage 3: toelichtingsnota, ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Brussel, p. 10.
Het RUP vertrekt vanuit de richtlijnen van de studie van MVRDV. De visie achter het RUP, zoals in de toelichtingsnota verwoord, stelt een verweving van stedelijke activiteiten binnen bouwstroken voorop. 20 Er wordt op verschillende schaalniveaus naar verweving gestreefd: - Op regionaal schaalniveau is de verweving in het RUP ambigu. Op het eerste zicht wordt het patroon van het stedelijk weefsel verstoord door het project. Eerder dan de bestaande ruimtelijke structuur van bouwblokken te proberen herstellen, kiest de studie van MVRDV voor een breuk met het verleden: een nieuw patroon van bouwstroken wordt ingevoegd. Een patroon is niet eeuwig, zo blijkt; stedelijke ontwikkelingen naar aanleiding van belangrijke maatschappelijke of technologische veranderingen – zoals de komst van de HST – vormen de aanleiding om het patroon fundamenteel te herdenken. Toch leidt dit niet tot ontrafeling, dankzij het programma en de gabarieten. Functioneel sluit het programma van woningen, kantoren, een park, en diensten als hotel, winkels, cinema, etc. aan bij de omgeving. De studie van MVRDV voorzag in een evenredige hiërarchie van 1/3 woningen, 1/3 kantoorachtigen en 1/3 diensten. Op die manier bepaalt het programma de hiërarchie van verweving. Zo is het belangrijk niet te veel kantoren te voorzien, wanneer er ook grote kantoorprojecten worden gepland op het Eilandje, aansluitend bij het park van Spoor Noord, enz. Er staan 400.000 vierkante meters kantoorruimte op stapel in Antwerpen.21 Een stedelijk gebied kan maar zoveel kantoren aan als de vraag op de kantorenmarkt eist; wanneer die draagkracht overschreden wordt ontstaat leegstand. De hiërarchie werd vastgelegd in het RUP door in de stedenbouwkundige voorschriften binnen elke strook een minimaal aandeel aan woningen te eisen.22
RUIMTE & PL ANNING 1/2006
Verweving in het RUP
40
-
23 Ibid., p. 10.
24 MVRDV (2000): Antwerp Zoo CS.
25 Ibid., p. 10.
-
De studie van MVRDV zorgde voor morfologische verweving door aansluiting te zoeken bij de omgeving: de gabarieten worden afgestemd op de omgeving. Dit diende te gebeuren door aan de randen van het plangebied de gabarieten gelijk te schakelen aan die van de omgeving, en door een schaalbeperking in te bouwen. Daarnaast verweefde MVRDV het projectgebied met zijn omgeving door de straten te voorzien in het verlengde van bestaande straten, door de stroken hier en daar door te trekken tot in de aangrenzende bouwblokken, en door nieuwe tunnels onder de sporen te voorzien. Hierdoor zou de historische breuk tussen het linker- en rechterkant van het spoorlichaam – een beetje – opgeheven worden. Met de zoo werd aansluiting gezocht door een zoogebouw waarin boskantoren en een verticale dierentuin werden opgenomen, en een nieuwe ingang voor de zoo. Aangezien het project in de aanvliegroute voor de regionale luchthaven van Deurne ligt, werd het gabariet beperkt tot 58 m. De draagkracht wordt hier bepaald door een sectoraal-technische beperking. De meerwaarde die uit verweving op dit schaalniveau ontstaat komt niet enkel voort uit het feit dat elkaar aanvullende functies in elkaars nabijheid worden gebracht – kantoorfuncties aan een station, bijvoorbeeld – maar ook uit de inrichting van het gebied: een ander wegentracé had de inschakeling van het project in het patroon van de woonblokken kunnen hypothekeren, bijvoorbeeld. Het voorbeeld toont aan dat een uitvoeringsplan zich niet mag beperken tot het aanduiden van een bestemming en enkele generieke stedenbouwkundige regels; ook voor de inrichting moeten eenduidige richtlijnen geformuleerd worden. Hierbij is ontwerpend onderzoek, zoals door MVRDV uitgevoerd, cruciaal. Op schaal van het stedelijk gebied wordt bebouwing met open ruimte verweven door het strokenpatroon: afwisselend bebouwing en open ruimte. Het patroon vormt letterlijk een zebra. MVRDV bouwde de enveloppen van de stroken op volgens enkele onderling afhankelijke principes. Hoe hoger de gebouwen, hoe breder de aangrenzende strook open ruimte moet zijn; hierdoor worden bezonning en zichtlijnen gevrijwaard. Dit moet het project ‘ademruimte’ garanderen.23 Wanneer een minimum aan ademruimte niet wordt gerespecteerd, wordt de draagkracht overschreden. De hiërarchie wordt mee bepaald door de gabarieten: Op licht fysisch determinerende wijze, volgens een zuivere function follows form-benadering, stelde MVRDV dat door de breedte van elke strook te laten variëren er mogelijkheden worden gecreëerd voor verschillende functies.24 Deze principes – de hoogte van een bouwstrook hangt af van de breedte van een open ruimtestrook, en de breedte van een bebouwde strook regelt de functie – worden in een complexe matrix samen gevoegd tot een set onderling afhankelijke vergelijkingen. Door de randvoorwaarden duidelijk te stellen – bijvoorbeeld een maximale bouwhoogte – kan een beperkt aantal oplossingen uit de matrix worden afgeleid. De voordelen van verweving op deze schaal zijn legio: Door de afwisseling van open en bebouwde stroken kan interactie ontstaan tussen het publiek domein en functies in de gebouwen. Op schaal van het project wordt de strategie van ‘horizontale verweving’25 gehanteerd: binnen elke strook moeten verschillende functies worden voorzien, en moet een afwisseling in architectuur, volume, expressie, … worden nagestreefd. De samenhang binnen de strook moet volgens MVRDV gegarandeerd worden door alle gebouwen binnen dezelfde strook in éénzelfde materiaal uit te voeren. De stedenbouwkundige voorschriften van het RUP stellen dat elk gebouw uniek moet zijn; één materiaal per strook werd niet opgenomen in de voorschriften. Door verschillende functies in één strook onder te brengen kunnen ze van elkaars aanwezigheid profiteren. De verschillende functies kunnen één na één bezocht worden: na een middag shoppen iets eten en daarna naar de cinema. Door verbindingen tussen gebouwen los van de open ruimtestrook te beperken, wordt vermeden dat één supergebouw ontstaat waarin al deze functies gebundeld en geïnterioriseerd worden. Er ontstaat een chronologie van activiteiten die quasi de klok rond kan voortgaan; hét kenmerk van stedelijkheid volgens sommigen.
41 -
Op schaal van de strook tenslotte wordt de strategie van ‘verticale verweving’ gehanteerd: stapeling van functies. Onderdgronds voorziet MVRDV naast parkeerplaatsen en een bushalte ook een supermarkt, toeristische infobalies, een cafetaria etc. Op het gelijkvloers moeten functies komen complementair aan de hoofdbestemming van de strook: restaurants, snackbars, kruidenier, postkantoor, supermarkt, café’s, krantenkiosken, reisbureaus, galerijen, etc. Vanaf de eerste verdieping geldt de hoofdbestemming: wonen, kantoren of diensten. Door bijvoorbeeld woningen boven winkels te voorzien wordt sociale controle in de hand gewerkt.
28 VAN SYNGHEL, K. (2004 ): Stedenbouw is de dupe, in: De Standaard, 12 en 13 juni, p. 44. 29 VERELST, J. (2004): Elk ontwerp is beter dan het huidige, in: De Standaard, 7 december 2004, p. 32.
30 Ibid., p. 32.
DE ZIN VAN DE ZEBRA
27 VERELST, J. (2004): Elk ontwerp is beter dan het huidige, in: De Standaard, 7 december, p. 32.
Fig. 4: Links de simulatie van de bouwplannen van Robelco, rechts de controle door B-architecten. Uit de vergelijking blijkt een hogere dichtheid en een grotere bouwhoogte dan in de bouwvergunning toegestaan.31 (De Bruyn, op cit.)
Ook de morfologische verweving schiet tekort. De perimeter van het plangebied in het RUP sluit de stroken uit die MVRDV doortrok in de omgevende bouwblokken. Tussen het ontwerp
ARTIKEL
26 B., K. (2005): De schreeuw van de Kievit, in: De Tijd, 15 februari, p. 11.
Voor zone A van het RUP is de stedenbouwkundige vergunning verleend en zijn de werken gestart. De plannen van de bouwaanvraag wijken sterk af van de visie van MVRDV. Het gevolg was een bitsige discussie tussen buurtbewoners, architecten, projectontwikkelaar Robelco, bouwheer Alcatel en politici van gewestelijk en lokaal niveau, die breed werd uitgesmeerd in de media. Winy Maas van MVRDV nam publiekelijk afstand van wat hij “de swastika van het Kievitplein” noemt.26 Alcatel dreigde met herlocalisatie. Bewonerscomité De Ploeg daagde Robelco voor de rechter. Critici, architecten en het bewonercomité zijn over elkaar heen gevallen om het RUP neer te sabelen. “Het plein is verknoeid”27 verklaarde toenmalig Vlaams Bouwmeester bOb Van Reeth. “Grijze, dodelijk vervelende en nefaste architectuur en stedenbouw28” noemde architectuurcriticus Koen Van Synghel het plan; “Elk plan is beter dan het huidige”, scandeerden de buurtbewoners.29 Wat ging er precies mis, en waarom? De juiste hiërarchie van de verschillende functies is cruciaal. Het aandeel kantoren in het project van Robelco is te hoog. De matrix werd als zodanig niet opgenomen in de stedenbouwkundige voorschriften van het RUP; er werd enkel een minimaal aantal stroken per zone gedefinieerd, en een minimale breedte voor de stroken open ruimte. De breedte van de stroken wordt slechts ter suggestie meegegeven in de toelichtingsnota, niet in de voorschriften. De vereiste inrichtingsstudie is geen garantie gebleken om binnen deze flexibele krijtlijnen kwaliteit te bieden. Door het aandeel open ruimte terug te brengen worden de mogelijkheden om het project met zijn omgeving te verweven verminderd. De horizontale zowel als verticale functieverweving wordt uit balans geduwd door een groot aandeel kantoren. Evert Lagrou suggereert dat dit te wijten is aan de hogere opbrengst van kantoren.30 Tussen zes uur ’s avonds en acht uur ’s morgens zal er van sociale controle geen sprake zijn. Alcatel alleen al neemt alle toegestane parkeerplaatsen voor zijn rekening, waardoor voor de andere nieuwe functies en de buurtbewoners geen plaatsen meer over blijven, tenzij het aantal wordt opgetrokken. Het disproportioneel hoog aandeel parkeerplaatsen holt de mogelijkheden uit om een groot aandeel van de vervoersvraag die de nieuwe ontwikkeling genereert met openbaar vervoer te dekken. De publieke investeringen in het station verdienen zich hierdoor onvoldoende terug. De omwonenden tenslotte worden de dupe van een verhoogde parkeerdruk op het openbaar domein.
RUIMTE & PL ANNING 1/2006
Valkuilen voor verweving
42 en de realisatie zal bij oplevering een kloof van twee verdiepen gapen, zoals de B-architecten met hun simulatie aantoonden. Hierdoor wordt bezonning beperkt, komt de bouwhoogte gevaarlijk dicht bij landende vliegtuigen, etc. Kortom: de draagkracht wordt overschreden. In de Kievitwijk ontstaan ruimtelijke conflicten tussen de functies wonen en werken, maar evenzeer tussen de functies werken en luchtverkeer, ook een economische troef. De problemen van de plannen met het Kievitplein liggen ‘m niet zozeer aan de instrumenten die werden ingezet – stadsontwerp, RUP, inrichtingsstudie, mober – maar aan de rol die planning in het beslissingsproces speelde. Wanneer ruimtelijke criteria niet wegen in de beslissingen, kan planning nog hooguit de meubels redden.
Parkbos Situering
Fig. 5: Situering plangebied RUP Parkbos
32 AFDELING RUIMTELIJKE PLANNING (2004): Ontwerp van gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan afbakening grootstedelijk gebied Gent . Bijlage 3a: toelichtingsnota, ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Brussel, p. 149.
Het parkbos is een deelplan van het RUP voor de afbakening van het grootstedelijk gebied Gent. Volgens de – hypothese van – gewenste ruimtelijke structuur voor het stedelijk gebied is het één van de vier groenpolen van Gent: aaneengesloten groen met een voornamelijk zacht recreatieve betekenis, dat functioneert op schaal van het stedelijk gebied. Het plangebied is een binnengebied tussen de woonkernen van St.-Denijs Westrem, Zwijnaarde, De Pinte, Zevergem, en St.-Martens Latem. Deze open ruimte wordt gekenmerkt door verspreide bebouwing en bossnippers. De dreven van kasteeldomeinen, de buitenverblijven van Gent’s eerste suburbanisanten, vormen sterke lijnen in het landschap. De open ruimte is overwegend in landbouwgebruik, en bevat enkele biologisch waardevolle gebieden. Tijdens het afbakeningsproces werd vastgesteld dat in dit gebied een groot aantal verschillende en tegengestelde ruimtelijke aanspraken bestonden.32 Een apart proces werd opgezet om deze met elkaar te verzoenen.
43
34 Ibid. p. 110.
DE ZIN VAN DE ZEBRA
Fig. 6: Deelgebieden
ARTIKEL
33 Deze norm werd gehanteerd in de studie van de bebossingsmogelijkheden en afbakening van een regionaal bos en stadsbos in de regio Gent, in 1997 uitgevoerd door de Vlaamse Bosbouwvereniging en seminarie voor survey en ruimtelijke planning i.o.v. AMINAL en provincie Oost-Vlaanderen. Zie DAVID, P. DANIELS, C. (2004): Groenpool Parkbos. Een project van de afdeling ruimtelijke planning in het kader van de afbakening van het grootstedelijk gebied Gent”, in: Ruimte & Planning, (j.24) nr. 3, p. 104.
We toetsen het ontwerp hier op – zijn ambities tot – verweving aan de hand van de verschillende schaalniveaus en de hiërarchie. - Op regionale schaal zorgt het parkbos – samen met de andere groenpolen – voor de verweving van open ruimtefuncties en de ‘hardere’ functies van het stedelijk gebied, zoals wonen en werken. Deze vorm van verweving vermijdt dat de bundeling van bijkomende ruimte voor wonen en werken in de stedelijke gebieden de ruimtelijke draagkracht overschrijdt en het grootstedelijk gebied onleefbaar maakt. Op dit schaalniveau voeren – evident – de harde functies de boventoon in de hiërarchie van verweving. Een ondergrens voor minimale verweving werd vrij concreet bepaald door de norm te hanteren van 1 ha bos per 100 inwoners.33 - Op schaal van het stedelijk gebied geeft de visie voor het deelproject parkbos een eerste aanduiding van de hiërarchie van functies: zachte recreatie, educatie, bos, stedelijke natuur, hoevetoerisme en land- en tuinbouw spelen de ‘hoofdrol’; bedrijvigheid, wonen en actievere recreatie spelen een ‘bijrol’. Het ontwerp zorgt voor verweving van functies door twee verschillende strategieën: deelgebieden en gradiënten. De eerste strategie operationaliseert verweving door verschillende functies toe te wijzen aan een ‘eigen’ deelgebied, waarin een bepaalde functie de boventoon voert. De structuur van het parkbos wordt bepaald door de lijninfrastructuren van de steenwegen N60 en N43, en de spoorlijn naar Kortrijk. Ze vormen radialen van het stedelijk gebied. Daarnaast structureren ook enkele gedeeltelijke tangenten het parkbos. Deze radialen en tangenten bakenen enkele deelgebieden af, die elk een andere landschappelijke eigenheid hebben. In het deelgebied centraal park staan bos- en parkfuncties centraal. Het deelgebied wetenschapspark is toegespitst op kennisintensieve bedrijvigheid. Het deelgebied bulkenpark wordt voorbehouden voor landschap en landbouw, en in het deelgebied landbouwpark speelt duurzame landbouw de hoofdrol. Deze strategie lijkt een abstracte vorm van de functionele zonering van het charter van Athene. Anders dan in het charter echter speelt ze in op de lokale context – de ontwikkelingsperspectieven voor de verschillende deelgebieden komen voort uit de aanwezige potenties. De strategie van de deelgebieden laat toe de eisen van de gewenste ontwikkeling van een deelgebied toe te spitsen op deze toegewezen rol. In het bulkenpark bijvoorbeeld wordt de toegankelijkheid beperkt, omwille van de natuurlijke kwetsbaarheid. De indeling in deelgebieden verhindert mogelijke synergieën niet; de werknemers van het wetenschapspark kunnen hun boterhammen gaan opeten in het centraal park, bij wijze van spreken. Door de verschillen tussen deze deelgebieden te benadrukken verhoogt de leesbaarheid voor de gebruiker 34; door verder te breien op de bestaande landschappelijke structuur van dreven in de aanwezige kasteeldomeinen ontstaat weer eenheid in deze verscheidenheid. In tegenstelling tot de functionele zonering van het charter van Athene worden de deelgebieden niet gescheiden door buffers, maar aan elkaar gekoppeld door dreven. Landschap wordt op deze schaal niet aanzien als een functie op zich, maar als een overkoepelend bindmiddel tussen de verschillende functies. De hiërarchie van de functies is hier bepaald door de context in plaats van door een technische norm, zoals op regionaal schaalniveau het geval was. De tweede strategie op dit schaalniveau is die van de gradiënten. Hierbij wordt de hierarchie van functies afgestemd op de draagkracht, min of meer los van de deelgebieden. Functies als spelen, picknicken, paardrijden etc. worden geïntegreerd voor zover de draagkracht het toelaat: ze worden het meest beperkt in de meest waardevolle natuurelementen. Zo laat het stedenbouwkundig voorschrift in parkgebied meer toe dan in nat natuurgebied. Kortom: hoe hoger de draagkracht, hoe hoger de hardere functies in de hiërarchie komen. - Op schaal van het parkbos verweeft het ontwerp verschillende functies, afhankelijk van het deelgebied. Binnen het landbouwpark is er, in aanvulling op de landbouw, ruimte voor
RUIMTE & PL ANNING 1/2006
Verweving in het RUP
44
Fig. 7: Verordenend plan. Niet elk deelgebied (vergelijk met figuur 6) komt overeen met één bestemming.
ondergeschikte functies als hoevetoerisme, kinderboerderijen, etc. De synergie bestaat in dit geval uit de marktwaarde die het open, agrarisch landschap biedt aan horeca, en de extra inkomsten die boeren uit dit soort functies kunnen halen. Er wordt een duidelijke bovengrens aan de verweving gesteld: de grootschalige uitbouw van horeca of tuinbouwactiviteiten zou de draagkracht overschrijden. In het centraal park vormen het kasteel Hemelrijck en de dreven die er op zijn georiënteerd de structuur van het gebied. In het kasteel wordt verweving opgedreven: de woonfunctie wordt hier verruimd naar rustoorden, horeca, etc. om de cultuurhistorisch waardevolle gebouwen, die mee de structuur van het deelgebied bepalen, te kunnen vrijwaren. De zonevreemde woningen in het kasteelpark krijgen ontwikkelingsmogelijkheden toegespitst op de plek. Bij de uitvoering van het plan moet een minimale afstand tussen de woningen en het bos gevrijwaard worden, om de woningen licht te garanderen, bladeren in de dakgoot te vermijden, etc. Deze ‘afstandsregel’ nuanceert en concretiseert de hiërarchie van bos en wonen. De meerwaarde van verweving verschilt per schaalniveau: leefbaarheid van het stedelijk gebied op regionaal schaalniveau, leesbaarheid van het parkbos op schaal van het stedelijk gebied, en synergie op de schaal van het parkbos. De hiërarchie geeft op elk schaalniveau duidelijk aan welke de relatie is tussen de verschillende functies, en synergie probeert al de aanwezige activiteiten een deel van de koek te geven. Hierdoor worden mogelijke conflicten tussen tegenstrijdige ruimtelijke aanspraken, zoals tussen landbouw en natuur, ontzenuwd. De ruimtelijke structuur die vast gelegd wordt in het RUP vormt een kader waarbinnen de verschillende functies zich in coëxistentie kunnen ontwikkelen. Naast het RUP zijn vooral het overlegproces en de flankerende instrumenten van belang bij de realisatie van de verweving. Omwille van de complexiteit van het gebied, zowel qua ruimtelijke randvoorwaarden als qua betrokken actoren, werd voor het parkbos in de marge van het afbakeningsproces een specifieke studie uitgevoerd, binnen een apart overlegkader. Dit proces moet uiteindelijk resulteren in een soort van ‘draaiboek’ voor uitvoering, waarin de verantwoordelijkheid van alle partners wordt vastgelegd, de instrumenten ter uitvoering, en de fasering. Het RUP alleen kan de doelstellingen voor dit gebied niet realiseren; alle betrokken partners voeren hun taak uit met eigen sectorale instrumenten. Zo
45
Fig. 8: vroege versie RUP Parkbos. In de versie die voorlopig is vastgesteld door de Vlaamse Regering (figuur 7) zijn de zebra’s verdwenen (Studiegroep Omgeving)
wordt een mini-streefbeeld opgemaakt voor de N60, maken de VLM, VBV en Bos & Groen inrichtingsplannen op, de VLM zet een grondenbank op, etc.
Er zijn verschillende strategieën om verweving te operationaliseren, elk met een eigen verdienste, afhankelijk van de schaal. Ze kunnen op verschillende manieren in een plan worden ingeschoven: via de visie, concepten, etc. De strategieën kunnen met verschil-
DE ZIN VAN DE ZEBRA
Conclusie
ARTIKEL
Tijdens het planproces kwam er grondige tegenkanting tegen de verweving in het plan, vooral vanuit de landbouwsector, waardoor het uiteindelijke plan niet even ambitieus is qua verweving als de eerste versies. De landbouw stelde de meerwaarde van verweving voor de eigen sector in vraag. Ze pleitte voor zonering: ofwel moet landbouwgrond aangekocht worden, ofwel moet de bestemming agrarisch gebied onaangeroerd gelaten worden; ‘of’, niet ‘en’. Deze houding had verschillende oorzaken. Ze komt voort uit een schrik voor evolutie van landbouwgrond naar natuur- of recreatiegebied, en voor een toekomstige verstrakking van milieuregels. Landbouwers vrezen aan handen en voeten gebonden te worden bij het uitoefenen van hun beroep. Door zelf genoeg inzicht te verwerven in deze sectorale materies konden de planners enkele van deze kritieken weerleggen. Daarnaast zijn er financiële redenen: wanneer landbouwers op vrijwillige basis aan landschaps- of natuurbeheer doen kunnen ze hiervoor Europese subsidies krijgen; wanneer dit wordt opgelegd door een plan kan dat niet, zo werd gesteld. Hierdoor kan een plan soms contraproductief werken. In de discussies met de landbouw speelde het kaartbeeld een belangrijke psychologische rol. In eerdere versies bevatte het verordenend plan verschillende zebra’s. Hierop werd erg negatief gereageerd. De zebra’s werden dan ook uit het plan gelicht.
RUIMTE & PL ANNING 1/2006
Valkuilen voor verweving
46
35 BOUDRY, L. e.a. (red.) (2003): De eeuw van de stad .- over stadsrepublieken en rastersteden, MINISTERIE VAN DE VLAAMSE GEMEENSCHAP, Brussel,p. 117.
36 ONDERZOEKSGROEP STEDELIJKHEID EN ARCHITECTUUR; WERKPLAATS VOOR ARCHITECTUUR (2001): onderzoek naar het omgaan met richtdichtheden, KULeuven, Leuven.
lende instrumenten geoperationaliseerd worden: een stadsontwerp, een inrichtingsstudie, een RUP, ... In een RUP moeten de belangrijkste elementen van de gewenste ruimtelijke structuur voldoende concreet worden vast gelegd. Het aanduiden van een vlek, noch de opsomming van enkele strategische projecten, volstaan. In de stedenbouwkundige voorschriften moet de evenwichtsoefening gemaakt worden tussen een minimum aan bindende afspraken om kwaliteit te garanderen, en een maximum om het plan niet contraproductief te laten werken naar realisatie toe. De hiërarchie en de draagkracht zijn soms eenduidig te bepalen via sectoraal-technische normen, maar meestal zijn ze niet hard af te lijnen, en dus voorwerp van discussie. We hebben aan de hand van enkele voorbeelden de drie componenten van draagkracht proberen te illustreren op verschillende schaalniveaus. Op schaal van het stedelijk gebied stemmen gradiënten verweving af op de ecologische draagkracht in het Parkbos. Op regionale schaal stemt het programma de verweving met kantoren af op de economische draagkracht in het Kievitplein. Op schaal van het parkbos bepaalt het draagvlak bij de landbouwers de sociale draagkracht. De ontvankelijkheid tegenover verweving blijft een knelpunt in planprocessen. De meerwaarde voor de verschillende functies die worden verweven wordt in vraag gesteld. Verweving betekent meestal dat een van de verweven functies moet inleveren; verweving leidt dus niet noodzakelijk tot meerwaarde voor alle betrokken functies. Een uitgekiende procesarchitectuur, een beetje – psychologisch – inzicht in de tegenkantingen van de kritische actoren, en ontwerpend onderzoek kunnen helpen om valkuilen te vermijden. Wanneer de belangrijkste beslissingen van tevoren reeds vast liggen kunnen procesarchitectuur en de juiste inzet van instrumenten hieraan echter weinig helpen. De gevalstudies tonen hoe verweving een bemiddelende rol kan spelen in ruimtelijke conflicten. Hoewel verweving op het eerste zicht leidt tot een toename van de kans op ruimtelijke conflicten – de actoren die samen hangen met verschillende functies komen al sneller in elkaars vaarwater terecht – kan verweving leiden tot coëxistentie. De voorwaarde is een uitgekiende procesarchitectuur die de participatie van de verschillende conflicterende actoren garandeert, en zo weinig mogelijk actoren met een teleurstellend deel van de koek naar huis laat gaan. De doelstelling van verweving is soms echter zelf de inzet van conflicten tussen verschillende overheden, omwonenden, de opdrachtgever, sectoren, etc. Binnen deze conflicten moet een planner afwegen hoe ver hij kan gaan met de strategie van verweving: hij moet garanties voor verweving afdwingen, maar ook accepteren dat de draagkracht – en dan meestal de sociale component – soms sneller bereikt is dan hij of zij zou willen. Densiteit en verweving onderscheiden de stad van niet-stedelijke gebieden.35 Verdichting en verweving moeten elkaar in evenwicht houden. Teveel de nadruk leggen op verdichten kan leiden tot ontrafeling. De bovengrens van verdichting wordt niet enkel bepaald door de maximale dichtheid die de draagkracht van het gebied aankan, maar ook door de minimale verweving die moet gegarandeerd blijven. Over dichtheid en verdichting is grondig studiewerk verricht 36 , en de uitvoering van het beleid hierrond is op kruissnelheid. Hetzelfde kan niet gezegd worden van verweving, ondanks de duidelijke voordelen voor duurzame ruimtelijke ontwikkeling. In 2007 loopt de planperiode van het eerste RSV af. Indien de afbakeningen grotendeels voltooid zijn, zal de nadruk nog meer komen te liggen op recyclage van de ruimte. Ook daarom is er dringend nood aan het ontwikkelen van kennis over en instrumenten om verweving te realiseren. Deze lacune moet worden ingevuld.
Wiet Vandaele is ruimtelijk planner. Hij werkt voor de afdeling ruimtelijke planning van AROHM. Met dank aan James Van Casteren, Peter David en Christine Daniëls voor toelichting en kritische bemerkingen.
