Opinie
De trans-Atlantische krachtsverhoudingen Het ‘Vredesproces’ in het Midden-Oosten als toetssteen Marianne van Leeuwen
Dit artikel biedt geen grondige analyse van de ontwikkelingen in het IsraëlischPalestijnse conflict, van de getroebleerde verhoudingen tussen Israël en veel van zijn Arabische buurlanden, of van de inhoud van de lange reeks diplomatieke voorzetten die de geschiedenis van het ‘vredesproces in het Midden-Oosten’ kenmerken. Het gaat – impressionistisch – in op de vraag wat de betrokkenheid van de Verenigde Staten en Europa1 bij dit proces en de resultaten daarvan zeggen over het karakter van de transAtlantische krachtsverhoudingen. Daarbij wordt kort ingegaan op een aantal in het kader van dit artikel onderling samenhangende hypothesen. De eerste luidt: inbreng van de Verenigde Staten is onmisbaar bij vredesinitiatieven in het Arabisch-Israëlische en Palestijns-Israëlische conflict. De tweede: zelfs de Verenigde Staten zijn niet in staat een definitieve oplossing voor de conflicten tussen Israël en zijn Arabische en Palestijnse tegenstrevers af te dwingen als de protagonisten medewerking weigeren op grond van wat zij als existentiële belangen beschouwen. En de derde: de EU kan zich alleen nuttig maken door Amerikaanse inspanningen te ondersteunen. Eigenstandige Europese initiatieven dragen niet bij aan het vredesproces. Hypothese één: inbreng van de Verenigde Staten is onmisbaar bij vredesinitiatieven in het Arabisch-Israëlische en Palestijns-Israëlische conflict. In het vorige nummer van Atlantisch Perspectief gaf Hans Schippers een exposé over de ontwikkeling van Arabische initiatieven in het kader van het Midden-Oosten-vredesproces.2 Een flink deel van Schippers’ artikel gaat over de recente geschiedenis van Arabische vredesvoorstellen in wisselwerking met Amerikaanse initiatieven. Die wisselwerking is van belang. Betrokkenheid van de Verenigde Staten is van grote, mogelijk doorslaggevende invloed geweest bij de pogingen tot normalisering van de Arabisch-Israëlische betrekkingen, zelfs als de oorspronkelijke aanzet niet uit Amerikaanse koker kwam. Het meest spectaculaire voorbeeld betreft de aanloop naar de Israëlisch-Egyptische vrede. De revolutionaire toenadering tot Israël van de Egyptische president Sadat in 1977 3 leidde met behulp van vasthoudende Amerikaanse bemiddeling op het hoogste niveau en door Amerikaanse toezegging van langdurige concrete, financiële steun aan beide partijen tot de akkoorden van Camp David uit 1978 en de Israëlisch-Egyptische vrede van 1979.4 Eerst waren er de bereidheid van Israëls gevaarlijkste Arabische tegenstander om tot een definitief vergelijk te komen en de bereidheid van Israël om op de Egyptische ouverture in te gaan. De leiders van beide landen waren tot het inzicht gekomen dat ze een te hoge prijs moesten betalen voor het voortduren van de staat van oorlog. Vervolgens hielpen de VS de geslagen brug te verstevigen. Ook bij de totstandkoming van het vredesakkoord tussen Israël en Jordanië in 1994 droegen de Amerikanen bij aan de (financiële) versteviging van de vredesrelatie. Ook in dit geval waren de regionale protagonisten beide al tot de overtuiging gekomen dat vrede voor hen meer zin had dan oorlog. Sterker nog, ze deelden al een vrij lange geschiedenis van
1
heimelijke samenwerking op grond van gedeelde veiligheidsbelangen.5 Ze hadden ook zonder Amerikaanse bemoeienis wederzijds vertrouwen opgebouwd. De Madrid-conferentie van 1991 maakte de weg vrij voor rechtstreekse onderhandelingen tussen Israël en Syrië. Die onderhandelingen hebben sindsdien, zij het met grote onderbrekingen, doorgang gevonden. De inzet6 is zwaar en de Syrisch-Israëlische betrekkingen worden gekenmerkt door diepgeworteld wederzijds wantrouwen. Tijdens het presidentschap van Bill Clinton traden de Verenigde Staten bij de besprekingen op als gastheer en moderator. De besprekingen stokten in het voorjaar van 2000. De krap een jaar later geïnaugureerde George W. Bush had geen enkele belangstelling om verder te gaan met bemiddelen. Zijn Midden-Oostenagenda was gericht op de ‘Oorlog tegen het Terrorisme’. In dat kader beschouwde hij Syrië niet als valabele gesprekspartij maar, integendeel, als een sponsor van terrorisme in de regio (inclusief Irak). Hij was ook niet geneigd Israël tot concessies in de onderhandelingen met Arabische regeringen te bewegen. Interessant genoeg hielden Israël en Syrië toch vast aan het idee van onderhandelingen over enigerlei permanente oplossing, ondanks – of misschien wel vanwege – de omstandigheid dat hun onderlinge spanningen hoog opliepen door de voortdurende Israëlische bezetting van de Golan-hoogvlakte en door de Syrische vriendschap met Iran alsmede Syrië’s steun aan Hezbollah, Hamas en de Islamitische Jihad, organisaties die met raketbeschietingen en aanslagen veel slachtoffers in Israël maakten.7 In mei 2008 kondigden ze indirecte besprekingen aan met de hulp van een regionale bemiddelaar, Turkije. In september van dat jaar meldde de Franse president Sarkozy zich als medebemiddelaar aan, gedreven door zijn ambitie een stempel te drukken als halfjaarlijkse voorzitter van de Europese Unie, en naar eigen zeggen op verzoek van Syrië. De VS, voor wie slechts een waarnemersrol leek weggelegd, bleven (beledigd?) weg.8 De Israëlische militaire campagne in Gaza van het voorjaar van 2009 doorkruiste het bemiddelingsinitiatief, maar in dat najaar gingen stemmen op om het nieuw leven in te blazen. Onder andere de nieuwe Amerikaanse MiddenOostengezant George Mitchell drong hierop aan. Klopt nu de eerste hypothese? Ten dele. De Verenigde Staten hebben bewezen een heel belangrijke bemiddelaar te kunnen zijn in onderhandelingen tussen Israël en zijn Arabische tegenstrevers. Tegelijkertijd lijkt te gelden dat de Amerikaanse bemiddelingsrol vooral kans van slagen heeft gehad als de regionale protagonisten zelf tot de slotsom waren gekomen dat een vredesakkoord zin had. De resultaten van ‘stap voor stap’ zijn bovendien in die zin beperkt dat slechts twee Arabische staten – wel heel belangrijke buurlanden van Israël – een officieel vredesakkoord met Israël sloten. De andere namen een gereserveerd standpunt in, dat ze dikwijls mede verklaarden door verwijzing naar het onopgeloste Palestijnse vraagstuk. Interessant is intussen dat Israël en Syrië ook zonder Amerikaanse bemiddeling naar onderhandelingsmogelijkheden bleven zoeken en Turkije als bemiddelaar benutten. Die bemiddelaar blijft in beeld, ook nu er in Washington een nieuwe regering is aangetreden.9 De vraag is nog open welke rol de Amerikanen bij de exercitie zullen spelen. Hypothese twee: als de protagonisten menen dat er existentiële belangen op het spel staan, zijn ook de Verenigde Staten niet in staat doorbraken te bewerkstelligen. Hiermee zijn we beland bij de kern van het Midden-Oostenconflict en de uiteindelijke inzet van de onderhandelingen in het vredesproces: het bestaansrecht van de staat Israël en van een Palestijnse staat op hetzelfde grondgebied. Tussen Israël en de Palestijnen gaat het om als essentieel ervaren verworvenheden en verlangens die elkaar in de kern uitsluiten. Veel Israëli’s en Palestijnen ervaren het als levensbedreigend om daar concessies aan te doen – hoewel anderen intussen tot de slotsom zijn gekomen dat juist het niet doen van concessies levensbedreigend kan worden. Kunnen de Verenigde Staten in zo’n situatie helpen? Zullen zij Israël en de Palestijnen ertoe kunnen brengen te delen? Langs welke scheidslijnen en
2
met welke veiligheidsgaranties over en weer? De vraag is oud, de verschillende opties zijn eigenlijk allemaal verkend. Definitieve beslissingen zijn echter tot nu toe uitgebleven. Amerikaanse onderhandelaars hebben geruime tijd gewerkt volgens de zogenaamde ‘stap voor stap’-aanpak, waarmee ze de relatief minder moeilijke deelproblemen tot een oplossing hielpen brengen. De verdienste van die methode was ten tijde van de Koude Oorlog vooral dat ze de kans op gewapende conflicten in het Midden-Oosten terugdrong, en daarmee het risico van een rechtstreekse militaire confrontatie tussen de Verenigde Staten en de Sovjetunie. Maar tegelijkertijd werden door de ‘stap voor stap’-aanpak de territoriale kernvragen juist vermeden. Amerikaanse regeringen hebben zich ten aanzien van de Palestijnse aspecten van het Midden-Oostenvraagstuk meer dan ten aanzien van de andere deelvragen, veel gelegen laten liggen aan de wensen van Israëlische regeringen en ook aan die van proIsraëlische lobbygroeperingen die in de Verenigde Staten vooral bij het federale Congres invloedrijk zijn. De Verenigde Staten hebben er langer dan de Arabische wereld, de Verenigde Naties en de Europese Gemeenschap over gedaan om het bestaan van een Palestijns volk met territoriale rechten te erkennen. Amerikaanse regeringen hebben lange tijd op het krampachtige af contact met de PLO vermeden, ook al werd die organisatie in de jaren ‘70 en ‘80 toch echt door de meeste Palestijnen als hun vertegenwoordiger gezien.10 De PLO maakte het door haar notoire onderlinge verdeeldheid, haar dubbelzinnigheid van standpunten over territoriale oplossingen en lange tijd ook de gewelddadigheid waarmee ze Palestijnse eisen kracht probeerde bij te zetten, lange tijd ook niet gemakkelijk voor bemiddelaars om met haar in zee te gaan – om maar te zwijgen van Israëls bedenkingen. De stap voor stap-aanpak beviel Jeruzalem doorgaans goed: de Israëlische regering hield grotendeels de territoriale troeven in handen en maakte die steeds zwaarder door nederzettingenbouw in de Palestijnse bezette gebieden, in het bijzonder op de Westelijke Jordaanoever, toe te staan of zelfs te subsidiëren. ‘Stap voor stap’ werd echter moeilijker vol te houden naarmate andere zwaarwegende thema’s, zoals de vredesakkoorden met Egypte en Jordanië, van de agenda konden worden afgevoerd en andere regionale en extraregionale partijen meer aandacht en begrip gingen tonen voor ‘de Palestijnse zaak’. De Amerikaanse regering, de EU en de Arabische Liga 11 onderschrijven inmiddels het principe van een tweestatenoplossing, die gebaseerd is op de gedachte – de hoop? – dat Israël en de Palestijnen inderdaad zullen ‘delen’. Het is echter moeilijk voorstelbaar hoe een tweestatenoplossing zou kunnen worden verwezenlijkt zonder dat Israël het grootste deel van zijn nederzettingen ontruimt, en het is eigenlijk niet voorstelbaar dat de huidige Israëlische regering aan zo’n grootscheepse of bijna volledige ontruiming zal meewerken. Het zou immers een totale breuk met haar eigen ideologie en met haar achterban betekenen. Het zou zelfs tot burgeroorlog kunnen leiden. Aan de andere kant is in de Palestijnse gebieden een interne machtstrijd gaande waarbij een krachtige stroming op religieuze gronden het bestaansrecht van Israël afwijst. Hoe kan Israël daarmee tot een vergelijk komen? Is het voorstelbaar dat de Palestijnse bevolking in de Gazastrook en op de Westelijke Jordaanoever zich zal schikken in een permanente rol van tweederangs niet-burgers in de door Israël totaal beheerste Palestijnse gebieden? Komt dan de ‘Jordaanse optie’ in haar verscheidene varianten weer in beeld? Wat zou dat betekenen voor de stabiliteit van het Hasjemitische koningshuis, en voor de regio? Wacht de regio, Israël incluis, binnenkort een uitbarsting van Palestijns geweld? En als de Verenigde Staten en de EU zich erbij zouden neerleggen dat de tweestatenoplossing passé is en Palestijnse ‘dromen’ van een eigen staat zijn verdampt,12 zal dat betekenen dat de Arabische staten die vrede met Israël hebben getekend zich ook neerleggen bij deze faits accomplis, of zullen zij hun erkenning van Israëls bestaansrecht herzien?
3
Kortom: de nieuwe Amerikaanse regering zal, als ze haar ambitie waar wil maken om het Arabisch- en Palestijns-Israëlische conflict tot een oplossing te helpen brengen, grote toewijding en bijna bovenmenselijke overredingskracht moeten demonstreren om een duurzame en rechtvaardige oplossing voor de kern van het Midden-Oostenvraagstuk af te dwingen. Veel tijd is er niet. Hypothese drie: de EU kan zich alleen nuttig maken door Amerikaanse inspanningen te ondersteunen. Eigenstandige Europese initiatieven dragen niet bij aan het vredesproces. “Duidelijke steun van de Europese Unie voor de Amerikaanse inzet zou een goede zaak zijn,” luidt de laatste zin van het hierboven al aangehaalde artikel van Hans Schippers, die daarmee bijna als gedachte achteraf aanstipt dat ook de EU ambities als vredestichter in het Midden-Oostenconflict heeft. Het belang van de Unie zou moeten zitten in het bieden van (eventueel kritische) bondgenootschappelijke ondersteuning voor Amerikaanse initiatieven, en dus niet in diplomatieke Alleingänge. De Verenigde Staten waarderen Europese diplomatieke steun in internationale organisaties en ze zien graag concrete Europese bijdragen (bijdragen aan vredesmissies, economische steun aan regionale partijen die ‘meewerken’) aan de uitvoering van onder hun eigen regie bereikte resultaten. Ze hechtten doorgaans veel minder aan inhoudelijke Europese inbreng bij bemiddelingsinitiatieven, en hebben die inbreng soms als hinderlijk geprobeerd af te houden.13 Het waren veeleer Arabische staten die om Europese betrokkenheid vroegen. Zij hoopten dat Europese invloed op de Amerikanen wat meer distantie zou kunnen brengen in de heel nauwe Amerikaans-Israëlische relatie. Dit verklaart meteen waarom Israël over het algemeen weinig met Europese bemoeienis heeft opgehad. Het bestaansrecht van Israël heeft voor Europa steeds voorop gestaan en Europa heeft steeds veel oog getoond voor de veiligheid van Israël. Europa heeft echter vanaf de tweede helft van de jaren ‘70 ook consequent aandacht gevraagd voor de Palestijnse kant van de zaak, bijvoorbeeld in de zogenaamde Verklaring van Venetië van 1980. Europa heeft royale financiële steun gegeven aan de opvang van Palestijnse vluchtelingen en economische projecten in de Palestijnse gebieden. Deze bijdragen zijn wellicht minder spectaculair dan Amerikaanse diplomatieke doorbraken, maar ze zijn wel degelijk van belang geweest en zijn dat nog, in het bijzonder ‘op de grond’ voor mensen in precaire levensomstandigheden. Als would-be-bemiddelaar heeft de Europese Unie ten opzichte van de Verenigde Staten structureel het nadeel dat ze niet kan gelden als een militaire grootmacht en op politiek en diplomatiek vlak geen eenheid vertegenwoordigt. Ze is afhankelijk van de instemming van lidstaten die het zeker over ‘het Midden-Oostenvredesproces’ niet altijd eens zijn.14 IntraEuropese onenigheid leidt allicht tot weinig pregnante standpunten en een ‘diplomatie van de grote verklaringen’. Het is bijna ironisch dat de Europese Gemeenschap, toen zij aan het begin van de jaren ‘70 voor het eerst gezamenlijk buitenlands beleid probeerde te formuleren, bij wijze van proef het Midden-Oostenvraagstuk koos. Het spreekt helemaal niet vanzelf dat het aanstaande aantreden van een Europese ‘president’ en vooral ook van een ‘Europese minister van buitenlandse zaken’ hierin snel en duidelijk verbetering zal brengen. De keuze van de twee nieuwe Europese topbestuurders suggereert bovendien volgens sommige wat zure commentaren15 dat de grotere Europese lidstaten duidelijk geen ‘last’ van de Unie willen hebben bij het uitstippelen van eigen nationaal beleid. De beoogde 5.000 man en vrouw tellende diplomatieke dienst van Lady Ashton zal zich voorlopig vooral moeten richten op het scheppen van eensluidende standpunten binnen de Unie. Daarmee zou het buitenlands beleid van de Unie voorlopig een navelstaarderig karakter houden.
4
Aan de andere kant: naast de kritiek dat de EU op diplomatiek vlak in het Midden-Oosten niet heel veel heeft bereikt en zal kunnen bereiken, mag de vraag worden opgeworpen: wat zullen de Amerikanen kunnen bereiken in het existentiële geschil tussen Israël en de Palestijnen? Al met al is een variant op de tweede hypothese tot slot van dit artikel mogelijk het meest relevant. De Verenigde Staten, de Europese Unie, zelfs de Arabische Liga dringen aan op een tweestatenoplossing voor het conflict tussen Israël en de Palestijnen. Hoe redelijk en wenselijk die oplossing ook moge lijken in de ogen van machtige en rijke betrokken buitenstaanders, het slagen of mislukken hangt af van de bereidheid van de rechtstreeks betrokkenen om existentiële concessies te doen. Dr. M. van Leeuwen is bijzonder hoogleraar Moderne Trans-Atlantische Betrekkingen aan de Universiteit van Amsterdam. Vanaf 1980 werkte zij als wetenschappelijk medewerker bij het Nederlands Instituut voor Vredesvraagstukken, en vanaf 1983 bij Instituut Clingendael, waar zij in 1998 plaatsvervangend hoofd Onderzoek werd. Haar onderzoek en publicaties richtten zich onder meer op internationale betrekkingen en het Israëlisch-Palestijnse vraagstuk, het Amerikaanse buitenlands beleid, en internationaal terrorisme.
Noten 1. ‘Europa’ betekent in dit artikel steeds de Europese Economische Gemeenschap, de Europese Gemeenschap of de Europese Unie, niet individuele Europese landen. 2. Hans Schippers, ‘Het Arabische Vredesinitiatief: historie en betekenis’, in: Atlantisch Perspectief nr. 7, 2009, p. 21. 3. Met behulp van Amerikaanse bemiddeling waren Israël en Egypte in de voorafgaande jaren al wel tot troepenscheidingsakkoorden gekomen. In die zin waren de Amerikanen wel betrokken. 4. William B. Quandt, Camp David. Peacemaking and Politics, The Brookings Institution, Washington, DC, 1986, is nog steeds het standaardwerk over deze onderhandelingen. 5. Bijvoorbeeld Robert Satloff, ‘The Jordan-Israel Peace Treaty, a Remarkable Document’, in: Middle East Quarterly, maart 1995; of ook: Inez Polak, ‘Opvolging van “Charlie” vervult Israël met zorg/Koning Hoessein’, in: Trouw, 29 januari 1999. 6. Teruggave van delen van de in 1967 door Israël veroverde en in 1981 de facto genaaste Golan-hoogvlakte; afspraken over de toegang van Israël tot waterbronnen op de Golan; afspraken over de veiligheid van de bevolking van Noord-Israël; een eind aan Syrische actieve dan wel passieve ondersteuning van anti-Israëlische terroristische organisaties, Hezbollah in Libanon en Hamas in de Palestijnse gebieden (in het bijzonder de Gazastrook), en aan destabiliserende Syrische inmenging in Libanon. 7. ‘Geheim beraad Syrië en Israël over Golan’, NRC Handelsblad, 16 januari 2007; ‘Israel Holds Peace Talks with Syria’, The New York Times, 22 mei 2008, ook over geopolitieke overwegingen van Israël en Syrië om vol te houden en Turkije om vrede te willen stichten: Israël wil een wig drijven tussen Syrië en Iran; Syrië wil weer normale betrekkingen – inclusief economische – met de VS. 8. Zvi Bar’el, ‘France Elbows U.S. aside in Syria Negotiations’, in: Haaretz, 4 september 2008. 9. Kortheidshalve wordt hier niet ingegaan op Israëlisch-Libanese onderhandelingen. Het lijkt niet ongerijmd te veronderstellen dat (gebrek aan) vooruitgang op dat front sterk afhankelijk zal zijn van (het uitblijven van concrete) vorderingen in Israëlisch-Syrische onderhandelingen. 10. De vergelijking met de actuele houding ten opzichte van Hamas dringt zich op. 11. Schippers, ibid., pp. 18-20. 12. Het eenzijdig uitroepen van een onafhankelijke staat lijkt voorshands gezien de realiteit ‘op de grond’ een tragisch gebaar van machteloosheid. 13. Bijvoorbeeld Dennis Ross, The Missing Peace. The Inside Story of the Fight for Middle East Peace, Farrar, Straus and Giroux, New York, 2004, pp. 787, 788: Ross meldt hoe president Bush jr. in 2003 de EU vooral toeliet in het zogenaamde Kwartet (bestaand uit VS, Rusland, VN en EU) om medewerking voor zijn Irakbeleid te krijgen. 14. Zie bijvoorbeeld D. Allen en A. Pijpers (red.), European Foreign Policy-making and the ArabIsraeli Conflict, Martinus Nijhoff, Den Haag, 1984, pp. 240-245. 15. Bijvoorbeeld ‘Ashton kan hét gezicht worden’, Trouw (De Verdieping), 21 november 2009.
5
