UNIVERSITEIT VAN AMSTERDAM
28-6-2014
DE SOCIALE ACCEPTATIE VAN DUURZAME ENERGIE Hoe de Provincie Noord-Holland kwam tot het intrekken van haar steun voor windenergie op land
Abstract Vanaf 2003 ondersteunde de provincie Noord-Holland actief de ontwikkeling van windenergie. Maar in 2011 besloten Provinciale Staten tot een algeheel bouwverbod voor windmolens op land. Deze scriptie verklaart hoe die situatie heeft kunnen ontstaan aan de hand van een beperkt politiek draagvlak voor windenergie, institutionele veranderingen in de ruimtelijke ordening en een onvermogen tot het omgaan met conflict bij lokale planningsbesluiten.
Bachelorproject Politicologische expertise in de arena van klimaatverandering Begeleider: Dhr. Dr. C.L. Kwa Tweede lezer: Mw. Dr. M.C.F. Mossink Aantal woorden: 9502
Jaco van der Veen 10083286
1
Inhoudsopgave 1. Inleiding............................................................................................................................................... 3 2. Theorie ................................................................................................................................................ 4 2.1 Environmental Governance .......................................................................................................... 4 2.1.1. Problemen van collectief handelen ...................................................................................... 5 2.1.2. Externaliteiten....................................................................................................................... 6 2.1.3. Institutionele wisselwerking: de rol van decentrale overheden........................................... 7 2.2 Een sociotechnisch systeem van duurzame energieproductie ..................................................... 8 2.4 Sociale acceptatie van windmolens ............................................................................................ 10 2.4.1. The social gap ...................................................................................................................... 10 2.4.2. Twee soorten acceptatie..................................................................................................... 11 3. Windbeleid in Noord-Holland ........................................................................................................... 13 3.1 Introductie op de casus............................................................................................................... 13 3.2 2003-2007: ondersteuning windindustrie .................................................................................. 14 3.3. 2007-2011: een andere rol voor de provincie ........................................................................... 16 3.3.1. Invoering Wet ruimtelijke ordening.................................................................................... 16 3.3.2. Nieuwe nationale ambities ................................................................................................. 17 3.3.3. Provincie in een nieuw ruimtelijk regime ........................................................................... 20 3.4 2011: geen nieuwe windmolens op land .................................................................................... 23 4. Conclusie ........................................................................................................................................... 24 5. Literatuur .......................................................................................................................................... 26 Bijlage A Interviewverslag Bart Heller................................................................................................... 31 Bijlage B Interviewverslag Titia van Leeuwen ....................................................................................... 35
2
1. Inleiding De Nederlandse regering probeert een inhaalslag te maken op het gebied van duurzame energie. In 2012 bedroeg het percentage hernieuwbare energie van het totale gebruik 4,4% (Centraal Bureau voor de Statistiek, 2012, p. 18). Het “Energieakkoord voor Duurzame Groei” bevat afspraken om dit percentage te laten stijgen naar 14% in 2020 en 16% in 2023 (Sociaal-Economische Raad, 2013). Uit de eerste voortgangsrapportage blijkt dat de uitvoer nog niet vlekkeloos verloopt (Commissie Borging Energieakkoord, 2014). Voorzitter van de borgingscommissie Nijpels schrijft dat de belangrijkste groei van windenergie moet komen, maar constateert ook dat provincies moeite hebben met het aanwijzen van plekken. Ze hebben te maken met toenemend verzet van burgers tegen de plaatsing van molens in hun leefomgeving. De sociale acceptatie van windenergie werd lang niet als een probleem gezien vanwege de grote steun die de techniek in opiniepeilingen genoot. Carlman (1982) was de eerste die aandacht vroeg voor “non-technische factoren” die van invloed waren op het slagen van windprojecten. Tot in de jaren ’90 bleef het aantal studies beperkt, maar na de eeuwwisseling zijn verschillende casestudies en een aantal vergelijkingen tussen landen verschenen. Toch wordt de vaak moeizame sociale acceptatie nog niet volledig begrepen. Pas recent is er aandacht voor de conceptualisatie van de verschillende dimensies van acceptatie en het effect van nieuwe inzichten op de praktijk is nog beperkt. Daarnaast wijst Walker (1995) erop dat er grote verschillen bestaan tussen verschillende beleidsregimes en dat voorzichtigheid bij generalisatie van verklaringen dus geboden is. Er blijft dus behoefte aan onderzoek onder verschillende omstandigheden. In deze scriptie staat het windbeleid van de provincie Noord-Holland centraal. Het kabinet heeft hoge verwachtingen van de windrijke kustprovincie, maar in reactie op protesten kondigden Provinciale Staten in 2011 een bouwstop af voor windmolens op land (Provincie Noord-Holland, 2011b). Voor deze maatregel ondersteunde de provincie de ontwikkeling van windenergie juist actief. Sinds 2011 staat de ontwikkeling van windenergie in de provincie nu grotendeels stil. Een aantal gemeenten verzet zich tegen dat beleid. Ze willen niet afwachten tot het Rijk binnenkort de regie overneemt en zelf gebieden zal aanwijzen. Gemeenten hebben dan minder invloed op de lokale inpassing (Brandbrief windmolens, 2014). In studies naar klimaatbeleid en duurzame ontwikkeling is de meeste aandacht uitgegaan naar het beleid van nationale staten, maar daarnaast is er toenemende aandacht voor initiatieven die steden ondernemen (Bulkeley, 2010). Naar de tussenlaag is minder onderzoek gedaan, terwijl hier veel besluitvorming over duurzame energie plaatsvindt. De productie van duurzame energie vindt decentraal plaats en vereist meer ruimte per opgewekte megawatt (MW). Juist op het terrein van de ruimtelijke ordening hebben provincies belangrijke bevoegdheden.
3
Noord-Holland blokkeert op dit moment de verdere ontwikkeling van windenergie met haar ruimtelijke bevoegdheden, na jaren van actieve steun. In dit stuk wordt onderzocht hoe dat beleid zo drastisch heeft kunnen omslaan. Om die vraag te kunnen beantwoorden is een reconstructie gemaakt van de opkomst van het windbeleid in 2003 tot de afkondiging van de bouwstop in 2011. De basis daarvoor wordt gevormd door verschillende beleidstukken van Rijk, provincie en gemeenten. Argumenten van voor-en tegenstanders in verschillende fasen zijn gevonden in notulen, mediaberichten en op de websites van betrokken organisaties. Deze informatie is aangevuld met twee interviews. Bart Heller kreeg als gedeputeerde duurzame energie zelf te maken met protesterende burgers. Titia van Leeuwen maakte in Provinciale Staten de invoering van de bouwstop mee en is daarnaast hoofd klimaat en energie op het ministerie van VROM geweest. Met deze informatie kan geen volledig inzicht verkregen worden in de precieze argumenten van burgers tegen de bouw van windmolens, maar wordt wel duidelijk welk beeld daarvan bestond in de provinciale politiek. Ook kan zo een goed beeld geschetst worden van de gevolgen van het nationale beleid voor de provincie. Voordat nader ingegaan wordt op de gebeurtenissen in Noord-Holland, volgt nu eerst een overzicht van belangrijke theorieën die de casus helpen te begrijpen. Eerst wordt de governance van milieuproblemen verkend, daarna wordt aandacht besteed aan verschillende factoren die een rol spelen bij de sociale acceptatie van windenergie. Met deze theorie kunnen vervolgens de ontwikkelingen in Noord-Holland geduid worden.
2. Theorie 2.1 Environmental Governance De invloed die de mens uitoefent op de ecologie geeft noodzaak zich op een dusdanige manier te organiseren dat er geen normen worden overschreden. Environmental governance is een term die alle pogingen daartoe samenbrengt. Young (2009) omschrijft governance als een sociale functie die erop gericht is het gedrag van mensen te sturen in de richting van beoogde doelen en weg van ongewenste uitkomsten. Die functie wordt uitgeoefend door een governance systeem dat bestaat uit instituties: regels, normen en praktijken van verschillende vormen. De term governance laat zich het best begrijpen als een verbreding van de traditionele focus op de nationale overheid, die omvat wordt door de term government. Governance omvat naast publieke actoren ook private en speelt zich ook op andere niveaus af, zowel binnen als buiten de nationale grenzen (Rhodes, 1996). Dat betekent evenwel niet dat de nationale staat, of de overheid als geheel, irrelevant is geworden. Processen van globalisering en regionalisering verzwakken het beroep dat staten kunnen doen op absolute soevereiniteit binnen de landsgrenzen, maar staten blijven zowel op internationaal als regionaal niveau een sterke actor
4
(McGrew, 2008). Daarnaast is er in toenemende mate aandacht voor overheden die op een lager niveau van staten opereren (Bulkeley, 2011). Environmental governance is een deelverzameling binnen het domein van governance dat zich bezighoudt met het handelen van mensen en groepen dat het gebruik van natuurlijke hulpbronnen betreft of impact heeft op het functioneren van ecosystemen. Het doel daarbij is dat duurzaamheid wordt bevorderd en de negatieve bijeffecten van dit handelen beperkt blijven (Young, 2013, p. 10). Het functioneren van deze governance systemen kan theoretisch worden beschreven als het oplossen van een aantal problemen ontleend aan rationele keuze theorie waarvoor de basis werd gelegd door Olsen (1971). Hieronder worden problemen van collectief handelen, externaliteiten en institutionele wisselwerking (institutional interplay) besproken. 2.1.1. Problemen van collectief handelen Problemen van collectief handelen houden in dat een goed of hulpbron die voor de groep als geheel van belang is, maar dat de groep niet in staat is deze te onderhouden of produceren. Deze problemen ontstaan wanneer een handeling vanuit het perspectief van een individu rationeel is, maar tegengesteld werkt voor het belang van het collectief. Dit kan zowel betekenen dat het handelen van individuen schadelijk is voor het collectief, als dat positieve handelingen uitblijven. Deze twee varianten worden respectievelijk the tragedy of the commons (soms vertaald als tragedie van de meent) en het free-rider probleem genoemd (Young, 2013). De klassieke typering van “the tragedy of the commons” is afkomstig van Hardins (1968) gelijknamige publicatie over gemeenschappelijke weidegronden. Voor een individuele herder was het rationeel zoveel mogelijk vee van die gronden te laten grazen, daar waren immers geen kosten aan verbonden. Dit zorgde ervoor dat het land overbelast en kaalgevreten overbleef. Hardin (1968) analyseert deze problematiek als het gevolg van menselijk gebruik van gemeenschappelijke middelen (common pool resources). Kenmerken van deze goederen zijn dat ze niet uitsluitbaar, maar wel rivaliserend in gebruik zijn (Olson, 1971). Het eerste betekent dat de middelen in principe voor alle leden van de groep toegankelijk zijn. Het tweede houdt in dat het gebruik van de middelen door de een de mogelijkheden tot gebruik van de middelen voor een ander beperkt. Het negatieve effect op het gebruik door anderen kan zowel de kwantiteit als de kwaliteit betreffen (Young, 2013, p. 25). Deze twee eigenschappen van gemeenschappelijke goederen maken dat ze het risico lopen overbelast of zelfs uitgeput te raken. Problematiek van tragedy of the commons komt voor als de totale menselijke behoefte de beschikbaarheid van de middelen overschrijdt. Voor het beheer van gemeenschappelijke middelen bestaat een lange traditie van menselijk geproduceerde uitsluitingsmechanismen, van visquota tot de
5
uitgave van emissierechten voor koolstofdioxide (Young, 2013, p. 27). Zo kan voorkomen worden dat de hulpbron uitgeput raakt. Hardin (1968) zag zelf twee institutionele arrangementen om dat vorm te geven: privébezit en een centrale overheid. Ostrom (2009) bestreed de aanname dat alle gebruikers van gemeenschappelijke middelen normvrije actoren zijn, belust op directe nutsmaximalisatie. Het beheer van gemeenschappelijke middelen zou niet alleen kunnen met een sterke centrale overheid, maar juist ook in kleinschalige governance systemen die zelfbestuur, onderling vertrouwen en kansen voor samenwerking creëren (Dietz, Ostrom, & Stern, 2003). Die kleinschaligheid maakt het bovendien mogelijk optimaal rekening te kunnen houden met lokale omstandigheden en voorkeuren van actoren. Welke oplossing ook gekozen wordt, strijd is onvermijdelijk. Met iedere regeling van gebruik van schaarse middelen volgen immers verdelingsvraagstukken. Een goed governance systeem moet daarom vooral ook ingericht zijn op het omgaan met conflict (Dietz, Ostrom, & Stern, 2003). Het tweede probleem van collectief handelen gaat over het uitblijven van noodzakelijke inspanningen, in plaats van het beperken van schadelijk gedrag. Een free-rider is een actor die profiteert van een publiek goed, maar zelf geen bijdrage levert aan het in stand houden ervan. Net als bij een tragedy of the commons probleem is er hier sprake van niet-uitsluitbaarheid, maar rivaliteit is niet noodzakelijkerwijs aan de orde. Young (2013, p. 32) noemt als voorbeeld de esthetische kwaliteit van een landschap: iedereen kan daarvan genieten, zonder dat het landschap voor anderen lelijker wordt. Het free-rider probleem treedt op wanneer dat landschap onderhoud nodig heeft. Iedereen heeft er baat bij als het gebeurt, maar voor een individu is het aantrekkelijker als anderen die taak op zich nemen, of de financiële lasten draagt. Omgaan met free-riding vraagt dus om prikkels voor actoren bij te dragen aan het publieke goed. 2.1.2. Externaliteiten Bij problemen van collectief handelen vertonen individuen gedrag dat schadelijke effecten heeft voor de groep als geheel. De individuen in kwestie ondervinden daar dus uiteindelijk zelf ook de effecten van. Bij externaliteiten is het probleem van een andere aard. Hier verricht een individu handelingen die positieve effecten hebben voor zichzelf, maar waarvan de neveneffecten anderen benadelen. De handelende persoon ervaart dus zelf geen negatieve consequenties (Young, 2013, p. 40). Externaliteiten kunnen ook in positieve vorm bestaan, bijvoorbeeld bedrijven die meeprofiteren van kennis die wordt ontwikkeld in universiteiten, maar bij problemen van environmental governance gaat het vooral om negatieve bijeffecten. De meest voor de hand liggende situaties zijn de negatieve milieueffecten die ontstaan bij economische activiteit, maar externaliteiten kunnen ook ontstaan bij activiteiten die juist zijn bedoeld als oplossingen voor milieuproblemen.
6
Windmolens worden ingezet tegen klimaatverandering, maar veroorzaken ook geluidsoverlast voor omwonenden (Young, 2013, p. 41). Een mogelijkheid om te gaan met externaliteiten is slachtoffers van deze schadelijke effecten juridische middelen te geven om compensatie te eisen voor de opgelopen schade. Dat impliceert dat er een duidelijk slachtoffer en een duidelijke dader is (Young 2013, p. 42). Soms zijn naast het slachtoffer en de veroorzaker ook belangen van de gemeenschap betrokken. Wanneer straaljagers geluidsoverlast geven speelt ook de nationale veiligheid een rol, lelijke hoogspanningsmasten zijn vitaal voor de energievoorziening. Andere oplossingen zijn vaak in de vorm van regelgeving. Zo kan worden vastgelegd welke geluidsnormen acceptabel zijn en welk landschap te waardevol is om verstoord te mogen worden met bebouwing. Kritiek op deze command-and-control aanpak is dat het zouden leiden tot inefficiënte bestrijding van negatieve gevolgen (Kneese & Schultze, 1975). De veroorzakers zouden niet gestimuleerd worden naar innovatieve oplossingen te zoeken, maar slechts te voldoen aan de voorgeschreven maatregelen. Al deze traditionele benaderingen kennen tekortkomingen in uitvoer en handhaving. Er zijn daarom nieuwe benaderingen voor omgaan met externaliteiten in opkomst. Veel daarvan maken minder gebruik van bindende regelgeving, maar benadrukken samenwerking en dialoog. Het actief betrekken van potentiële benadeelden bij het vinden van een acceptabele oplossing is daar een vorm van. Daarmee wordt niet gekeken naar een geobjectiveerd nadeel, maar hoe een betrokkene het ervaart en wat daaraan gedaan kan worden. Daarbij is vooral ook procedural justice, een eerlijk besluitvormingsproces, van belang om een uitkomst te rechtvaardigen (Young 2013, p. 51). 2.1.3. Institutionele wisselwerking: de rol van decentrale overheden Waar Young (2013, p. 18) de vorige twee problemen omschrijft als “simple environmenal governance”, volgt hier een complicerende factor: institutional interplay, of wisselwerking tussen verschillende governance systemen. Problemen van collectief handelen en externaliteiten zijn theoretisch welomschreven en kennen heldere oplossingsrichtingen. Een set institutionele regels, of regime rond een bepaald onderwerp kan het probleem beheersbaar maken. In de praktijk staan milieuproblemen vaak niet op zichzelf en is de overheid als beheerder van een regime niet zo eenvormig. Er bestaat wisselwerking tussen verschillende regimes rond milieuproblemen. Dat kan spelen tussen twee regimes op hetzelfde niveau (horizontale wisselwerking), bijvoorbeeld tussen afspraken over klimaatverandering en wereldhandel (Young, 2013, p. 14), of tussen verschillende schaalniveaus rond hetzelfde beleidsterrein (verticale wisselwerking), bijvoorbeeld tussen nationale en regionale bevoegdheden. Omdat de interesse hier uitgaat naar het opereren van een decentrale overheid is vooral deze laatste vorm van wisselwerking van belang.
7
Klimaatverandering is een probleem dat zich afspeelt op globale schaal. Er worden daarom internationale afspraken gemaakt om de uitstoot te beperken. Tegelijkertijd is de uitvoering van deze afspraken afhankelijk van handelen op veel lagere schaalniveaus. Een belangrijke vraag voor environmental governance is daarom hoe globale regimes erop kunnen vertrouwen dat afspraken op lagere niveaus worden nagekomen (Young, 2013, p. 94). Een belangrijke factor in het verklaren van het beleid van decentrale overheden is de mate van beleidsvrijheid die ze hebben ten opzichte van de nationale staat. Voorbeelden daarvan zijn de mogelijkheden voor eigen wetgeving en belastingheffing (Keating & McEwen, 2005). Deze bevoegdheden verschillen sterk tussen landen. Sommige auteurs zien deze bevoegdheden als beperkingen voor het daadkrachtig optreden van nationale overheden, waar andere erop wijzen dat het juist kansen kan bieden voor beleidsinnovaties op lokaal niveau (Happaerts, 2011, p. 39). Ondanks de verschillen geldt dat overal de nationale overheid het primaat voor buitenlandse politiek heeft en decentrale overheden vooral een belangrijke rol bij de ruimtelijke ordening hebben. Andere factoren die invloed hebben bevinden zich in het domein van de politieke context. De politieke structuur, met daarbinnen de partijstructuur, de wijze van verkiezingen en de ideologische voorkeuren van leidende partijen van belang (Keating & McEwen, 2005). Wisselwerking tussen governance systemen kan leiden tot conflicten tussen verschillende lagen. Young (2013, p. 107-111) onderscheidt vier oplossingsrichtingen om deze te beslechten: subsidiariteit, cross-level steering, juridische stappen en wetgeving om bevoegdheden aan te passen. Subsidiariteit is het principe dat (milieu)problemen op het laagst mogelijke schaalniveau worden aangepakt. Zo kan het best rekening gehouden worden met lokale omstandigheden. Deze benadering is echter beperkt doordat problemen op verschillende niveaus tegelijk kunnen spelen. Cross-level steering houdt daar rekening mee door besluiten in samenspraak tussen verschillende lagen te nemen. Voorwaarde voor slagen is dan dat er consensus bereikt kan worden over een oplossing. Wanneer dat niet lukt kan een kwestie aan de rechter worden voorgelegd. Die kan dan besluiten welke bestuurslaag bevoegd is en eventueel andere besluiten vernietigen. Ten slotte kan de nationale staat bevoegdheden centraliseren om tegenwerking door decentrale overheden juridisch onmogelijk te maken.
2.2 Een sociotechnisch systeem van duurzame energieproductie In het voorgaande deel is beschreven met welke theoretische problemen een governance systeem te maken krijgt bij het vinden van oplossingen voor klimaatverandering. In de hier behandelde casus gaat het om een specifiek onderdeel van de klimaataanpak, namelijk de inzet van windenergie om de afhankelijkheid van fossiele brandstoffen en dus CO2 uitstoot te verminderen. Het doel van
8
governance is in dit geval dus het mogelijk maken van een duurzame energievoorziening. De toepassing van een nieuwe technologie, of innovatie is daarbij het middel. Innovatie is het succesvol toepassen van een idee in de vorm van producten, processen of organisaties en onderscheidt zich daarmee van uitvinding, de creatie van het idee zelf (Fagerberg, 2006) Een systematische benadering van innovatie kijkt hoe een innovatie zich in zijn context ontwikkelt. Het systematische karakter duidt op het belang van interactie tussen verschillende organisaties in een systeem, zoals bedrijven en overheden, waar kennis wordt uitgewisseld. Dit vindt plaats in een institutionele context van gemeenschappelijke patronen van gedrag omgeven door normen, regels en gebruiken. Deze kunnen zowel informeel als formeel van karakter zijn (Edquist, 2006). De werking van een innovatiesysteem wordt vaak nationaal bekeken (Etzkowitz & Leydersdorff, 2000) maar kan ook in een specifieke sector geanalyseerd worden. De handelen van actoren rond de creatie, productie en verkoop van een set producten voor een specifieke toepassing, omgeven door instituties staat dan centraal (Malerba, 2002, p. 250). Sectoren ontwikkelen zich vaak sterk op een beperkte ruimtelijke schaal (Malerba, 2002, p. 260). Een belangrijke verklaring daarvoor is het belang van tacit knowledge (Asheim & Isaksen, 2002). Dat is kennis die zich niet makkelijk laat codificeren omdat ze specifiek is voor de context en ontstaat in sociale interactie. Asheim en Isaksen (2002) spreken daarom van sticky knowledge, wat erop wijst dat het onderlinge vertrouwen tussen nabije actoren noodzakelijk is om deze kennis te laten ontstaan. Geels (2004, p. 912) benadrukt ook dat innovaties lokaal makkelijker kunnen ontstaan. In kleinschalige niches kan flexibeler met regels omgegaan worden. Dat is volgens hem wel pas de eerste stap om een innovatie succesvol te laten zijn. Zijn kritiek op veel innovatiestudies is dat er veel aandacht is voor het ontstaan van innovaties, maar weinig voor de gebruikerskant. Een techniek moet passen in een gebruikersomgeving omgeven door verschillende regimes. Dit wordt alignment genoemd. Geels (2004) bepleit daarom dat in de analyse de uitoefening van een sociale functie centraal komt te staan, in dit geval de productie van energie. Dat vindt plaats als gevolg van een samenspel tussen mensen en techniek in een sociotechnisch systeem. Een technologie functioneert dus in een sociale omgeving die daarop is afgestemd. Het huidige sociotechnische systeem van energievoorziening is ingericht op het gebruik van fossiele brandstoffen. Een aanpassing naar het gebruik van windenergie vereist dus ook sociale aanpassing. Wanneer hier geen rekening mee gehouden wordt is er een gevaar van institutional lock-in (Unruh, 2002). Bestaande regimes rond infrastructuur, financiering en ruimtelijke ordening, maar ook de verwachtingen van burgers zijn ingericht op de huidige energieproductie. De decentrale opwekking met windmolens heeft een grotere visuele impact in het landschap, vereist meer planningsbesluiten
9
en brengt de negatieve externaliteiten van energieproductie dichterbij burgers (Wüstenhagen, Wolsink, & Bürer, 2007; Pasqualetti, 2011). Om te voorkomen dat het bestaande sociotechnische regime de ontwikkeling van een nieuwe technologie verhindert is institutionele verandering nodig, wat sociale acceptatie door betrokken actoren vereist.
2.4 Sociale acceptatie van windmolens Zoals hierboven is beschreven hangt de succesvolle implementatie van een innovatie niet alleen af van technische aspecten. Dat wordt in onderzoek naar de implementatie van windmolens ook erkend, maar de nadere conceptuele uitwerking van wat precies sociale acceptatie van windenergie inhoudt komt pas recent op gang (Wüstenhagen et al., 2007). Hieronder zal nader ingegaan worden op de delen waar deze acceptatie uit bestaat en wat mogelijke verklaringen daarvoor zijn. 2.4.1. The social gap Een van de centrale vragen in de literatuur is hoe verklaard kan worden dat opiniepeilingen steeds grote steun voor windenergie naar voren komt, maar dat bij een concreet windproject vaak veel verzet van burgers is. Dit wordt wel de social gap van windenergie genoemd (Bell, Graay, & Haggett, 2005): op het geaggregeerde niveau is er steun, op het lokale niveau verzet van burgers. Bell et al. (2005) stellen dat dit verschil te makkelijk wordt verklaard door NIMBY gedrag van omwonenden van een project. Dat impliceert immers dat één individu een positieve attitude heeft tegenover windenergie in het algemeen, maar wanneer het dichtbij zijn leefomgeving komt zich daartegen verzet. Deze individual gap is volgens Bell et al. (2005) niet de enige mogelijke verklaring. In plaats daarvan schetsen ze drie opties: democratisch tekort (democratic defict), gekwalificeerde steun en eigen belang. De eerste verklaring houdt in dat hoewel er onder een meerderheid van de bevolking steun is voor windenergie, een minderheid erin slaagt besluiten over het verstrekken van vergunningen controleren. Er is in dit geval dus geen individual gap tussen opvattingen over windenergie in het algemeen en een concreet project. De grote aantallen voorstanders laten zich simpelweg niet zien, of zijn niet in staat beslissingen te beïnvloeden. Dat kan verklaard worden door de manier waarom inspraak is georganiseerd. In dit “decide-announce-defend” model (Wolsink, 1996; 2000) is het niet gebruikelijk dat voorstanders van zich laten horen. Rationele keuzetheorie geeft een andere verklaring: voor lokale tegenstanders kunnen de baten van verzet tegen een project opwegen tegen de benodigde inspanning. Voor voorstanders is de marginale opbrengst van een enkele molen of windpark voor het collectieve goed van duurzame energievoorziening zo beperkt dat de verleiding groot is zich als free rider te gedragen (Toke, 2002). Een tweede verklaring is dat de steun voor windprojecten niet zonder voorwaarden is. Veel mensen zien wind in principe als een goede bron van energie, maar dat betekent niet dat ze iedere
10
vorm acceptabel vinden. Veelgenoemde voorwaarden betreffen de locatie: geen bijzonder landschap dat aangetast wordt, bedreiging voor het leefgebied van vogels, of te dicht bij huizen met geluidsoverlast als gevolg (Bell et al., 2005). Een belangrijk aspect hiervan is dat de waarde die bewoners aan het landschap hechten niet alleen te verklaren valt met objectieve criteria, maar sterk afhangt van de identiteit die mensen er zelf aan toekennen. Windprojecten worden dan gezien als industrialisering van het landschap (Barry, Ellis, & Robinson, 2008). Dat gevoel kan versterkt worden als een projectontwikkelaar wordt gezien als een commerciële buitenstaander. Omwonenden gedeeltelijk eigenaar maken van een project, of op andere wijze laten meeprofiteren kan hier een oplossing voor zijn (Warren & McFadyen, 2010). Een andere voorwaarde, procedural justice in de literatuur, kan zijn dat het proces van planning eerlijk en zorgvuldig verlopen is (Gross, 2007). Daarbij moet wel opgemerkt worden dat het lastig te beoordelen is wat de werkelijke reden is. Tegenstanders weten immers goed dat een beroep op het eigenbelang zelden doorslaggevend is in een publiek debat en zullen waar mogelijk andere argumenten aandragen (Barry et al., 2008). De derde verklaring is de enige waar de individual gap een rol speelt. Hier is het NIMBY (Not In My Backyard) label van toepassing. De term is afkomstig uit de speltheorie waar economen de onderproductie van publieke en collectieve goederen onderzoeken (Wolsink, 2000). In een NIMBY situatie speelt het free-rider probleem. Verzet tegen windprojecten kan alleen aan NIMBY gedrag geweten worden als iedereen is het erover eens dat op het collectieve niveau de voordelen van windenergie opwegen tegen de nadelen, maar het tegelijk onwenselijk achten windmolens in de achtertuin te hebben (Devine-Wright, 2005). Op de NIMBY verklaring is veel kritiek geweest. Het belangrijkste bezwaar is dat het protest en kritiek direct afdoet als illegitiem en egoïstisch. Een gebrek aan sociale acceptatie is dan niet meer een fenomeen om te begrijpen, maar iets om te overwinnen (Aitken, 2010). Tegelijk is dat precies wat de verklaring aantrekkelijk maakt voor projectontwikkelaars. Zij vertegenwoordigen dan het collectieve belang, wat in de weg gezeten wordt door onredelijk lokaal verzet. Dat is een belangrijke legitimering voor doorzettingsmacht van een centrale autoriteit die Hardin (1968) voorstelde. 2.4.2. Twee soorten acceptatie Hierboven staat in de analyse van de sociale acceptatie van windenergie de vraag centraal hoe het mogelijk is dat er verzet bestaat tegen windprojecten, terwijl er onder de gehele bevolking grote steun is voor windenergie. Volgens Wolsink (2000) is deze tegenstelling gebaseerd op het misverstand dat sociale acceptatie gelijk staat aan publieke acceptatie. Achter de acceptatie van windenergie en windprojecten gaan volgens hem heel andere discussies schuil. In het eerste geval gaat het over de acceptatie van wind als energiebron. In dat geval gaat de discussie erover in hoeverre wind een
11
duurzaam alternatief kan zijn voor fossiele of nucleaire energie, of de voorziening wel betrouwbaar is en of het voor een redelijke prijs kan. In het tweede geval gaat het over de acceptatie van een bouwproject en of het passend in de specifieke context wordt geacht. Argumenten over het karakter van het landschap, concurrentie met andere ruimtelijke functies en of in de besluitvorming voldoende ruimte is voor invloed en meeprofiteren door lokaal betrokkenen zijn dan van toepassing. Een andere kritiek op de social gap theorie is dat het tegenstanders van een windproject meteen wegzet als afwijkend van de maatschappelijke consensus. Dat de bezwaren van tegenstanders daardoor worden gezien als illegitiem is volgens Toke et al. (2008) een belangrijke reden dat de weerstand nog altijd niet goed begrepen wordt. Wüstenhagen et al. (2007) maken daarom onderscheid tussen drie dimensies van sociale acceptatie, namelijk sociaal-politieke acceptatie, marktacceptatie en acceptatie door de lokale gemeenschap. De laatste is hierboven al uitgebreid beschreven en betreft dus acceptatie van een concreet project door lokaal betrokkenen. Marktacceptatie betreft acceptatie door consumenten en investeerders. Onderwerpen die in deze dimensie spelen zijn de vraag van consumenten naar duurzame energie en de bereidheid daar meer voor te betalen en de mate waarin energiebedrijven investeren in de ontwikkeling daarvan. Wüstenhagen et al. (2007) stellen over deze dimensie al dat een toegenomen vraag van consumenten pas vertaald kan worden in een hogere productie wanneer daar ook de fysieke productieruimte voor is vrijgemaakt. Om deze reden zal hier niet verder worden ingegaan op marktacceptatie, aangezien er in de hier besproken casus meerdere initiatieven voor productie klaarliggen, maar er geen vergunningen voor de bouw worden afgegeven. De sociaal-politieke dimensie vormt voor begrip van de situatie in Noord-Holland wel een relevante aanvulling op het perspectief van de lokale weerstand. Daarom volgt nu een overzicht van de belangrijkste elementen in deze dimensie van sociale acceptatie van duurzame energie. 2.4.2.1. Sociaal-politieke acceptatie Sociaal-politieke acceptatie betreft acceptatie op het meest algemene niveau. Het gaat hier dus niet om een specifiek windproject, maar over de implementatie van windenergie als techniek en de instituties die daarvoor zijn. Uit de beschrijving van Geels (2004) sociotechnische systeem werd immers duidelijk dat institutionele aanpassingen nodig zijn om een socio-technisch regime geschikt te maken voor een nieuwe techniek. De vraag die centraal staat in sociaal-politieke acceptatie is of er voldoende steun gevonden kan worden voor deze institutionele aanpassingen. Het is volgens Wolsink (2012) in deze dimensie dat omstandigheden gecreëerd moeten worden die sociale acceptatie in de andere dimensies faciliteren. Voor marktacceptatie zijn betrouwbare investeringsomstandigheden nodig, voor lokale acceptatie is een eerlijke inspraakprocedure van belang.
12
Inspraakprocedures zijn onderdeel van het systeem van planning en ruimtelijke ordening. De manier waarop dat is ingericht verschilt sterk per land en kan een belangrijke factor zijn om de verschillen in succes van de implementatie te verklaren (Breukers & Wolsink, 2007). In veel landen wordt gewezen op een “planning problem” (Cowell, 2007). De bevoegdheden van lagere bestuurslagen in de ruimtelijk ordening worden als een oorzaak gezien van een moeizame implementatie. Wolsink en Breukers (2010) zagen dat dit vaak leidt tot een centralisatie van bevoegdheden. Op de korte termijn kunnen zulke maatregelen de implementatie versnellen, maar over langere tijd zal het draagvlak onder het beleid verzwakken en wordt dus de sociaal-politieke dimensie van de acceptatie van windenergie ondermijnd (Cowell, 2007). Dat komt doordat dwingende besluiten van bovenaf geen ruimte laten om rekening te houden met omgeving specifieke factoren. In landen waar de implementatie van windenergie succesvol verloopt is gebleken dat besluitvorming op lokaal niveau in goed overleg met betrokkenen vaker leidt tot positieve besluiten (Wolsink & Breukers, 2010). De neiging bevoegdheden te centraliseren als gevolg van conflicterend beleid tussen bestuurslagen is dus begrijpelijk, maar auteurs waarschuwen dat het op termijn geen oplossing zal blijken.
3. Windbeleid in Noord-Holland 3.1 Introductie op de casus Noord-Holland is een van de twaalf provincies in Nederland. In een eenheidsstaat als Nederland heeft een provincie slechts beperkte autonomie ten opzichte van de nationale overheid. Veel van de activiteiten van de provincie betreffen medebewindstaken, de implementatie van nationaal beleid (Projectgroep Implementatie Dienstenrichtlijn, 2010). Het principe van de “open huishouding” in de Nederlandse Grondwet maakt het wel mogelijk beleid te ontwikkelen buiten de door het Rijk aangewezen taken, zolang het beleid niet strijdig is met dat van hogere bestuurslagen (Hooghe, Marks, & Schakel, 2008). De belangrijkste bevoegdheden van de provincie liggen op het gebied van ruimtelijke ordening (Hulst, 2005). Dat is mede de aanleiding dat de provincie vaak kiest voor een gebiedsgerichte aanpak waarbij plannen samen met actoren met relevante bevoegdheden worden gemaakt. De provincie speelt dan een coördinerende rol door zijn ruimtelijke bevoegdheden op een hoger niveau, maar blijft afhankelijk van de inzet van middelen van andere actoren voor het slagen van beleid (Dieperink & Driessen, 2007). De provincie Noord-Holland telde in 2013 2.724.300 inwoners en een bevolkingsdichtheid van 1020 per vierkante kilometer, ruim tweemaal zoveel als het nationale gemiddelde (Provincie Noord-Holland, 2014). Windturbines leveren in de provincie meer op dan in de rest van het land, vanwege de relatief harde wind (Ecofys, 2012).
13
3.2 2003-2007: ondersteuning windindustrie In 2003 treedt na de Provinciale Statenverkiezingen een nieuw college van Gedeputeerde Staten aan. Onder het motto “Bruggen slaan” vormen VVD, CDA, GroenLinks en D66 een coalitie van “ongebruikelijke en gedurfde samenstelling” dat de traditionele tegenstelling tussen milieu en economie moet overbruggen (Provincie Noord-Holland, 2003, p. 5). Het was de eerste keer dat GroenLinks mocht meebesturen in de provincie. In de onderhandelingen had de partij een onderdeel van zijn groene agenda, duurzame energie, gekoppeld aan economische groei om het aantrekkelijk te maken voor de andere coalitiepartners (Happaerts, 2011). Noord-Holland Noord had een economische achterstand ten opzichte van de rest van de provincie. Windenergie bood kansen voor nieuwe, hoogwaardige banen. In het collegeprogramma, hoofdstuk economie, werd daarom opgenomen dat in de Noordkop ingezet zou worden op “een kennis- en informatie-economie op het gebied van onder andere milieutechnologie (duurzame energie)” (Provincie Noord-Holland, 2003, p. 14). Deze passage vormde de basis voor verschillende initiatieven ter ondersteuning van de windindustrie. In het hoofdstuk over ruimtelijke ordening stond geen woord over duurzame energie. Het is kenmerkend voor het windbeleid in die periode: het was vooral een economische kwestie. De provincie spande zich onder leiding van gedeputeerde Moens (GroenLinks) in om de ontwikkeling van de windindustrie te ondersteunen. Een investeringsfonds subsidieerde innovatie in de duurzame energiesector, de gedeputeerde presenteerde de eerste megaturbine op een testveld in de Wieringermeer en er kwam een faciliteitencentrum om kennisuitwisseling tussen verschillende betrokken bedrijven en instanties te bevorderen (Landelijke Stuurgroep Ontwikkeling Windenergie, 2004). Ook onderzocht de provincie hoe windenergie eraan kon bijdragen dat agrarische bedrijven levensvatbaar bleven en werd voorkomen dat de laatste windmolenfabrikant uit Nederland moest vertrekken. Werkgelegenheid in Den Helder bleef zo behouden (Provincie Noord-Holland, 2007a). In deze periode richt de provincie zich dus vooral op de ontwikkelingskant van innovatie en treft maatregelen die passen binnen de analyses van sectorale en regionale innovatiesystemen. De sociaal-politieke acceptatie van dat beleid was groot: onder bedrijven, boeren, gemeenten en provinciale politici werd het beleid breed gesteund (Heller, 2014). Acceptatie door de lokale gemeenschap speelde geen rol van betekenis in de provinciale politiek. De provincie had wel een doelstelling om ook zelf meer windenergie te realiseren: 200 MW in 2007. Dit aantal kwam voort uit nationale afspraken zoals vastgelegd in de Bestuursovereenkomst Landelijke Ontwikkeling Windenergie (BLOW) (Ministerie van Economische Zaken, 2001). Betrokken ministeries, de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO) spraken daarin af zich in te zetten voor 1500 MW gerealiseerd windvermogen in 2010.
14
In die overeenkomst werd erkend dat ruimte in Nederland schaars is en dat de beschikbaarheid daarvan een belemmering kan vormen voor de ontwikkeling van windenergie. Ruimte werd dus gezien als een gemeenschappelijk middel, waarvan de overheid voldoende voor de ontwikkeling van windenergie vrij moest maken. De doelstellingen werden uitgesplitst per provincie, maar het primaat voor de planologische regeling van die ruimte lag bij gemeenten (Ministerie van Economische Zaken, 2001, p. 22). Provincies werden wel geacht gemeenten aan te moedigen voortgang te maken met het aanpassen van bestemmingsplannen, maar hadden daar weinig bevoegdheden voor. Uit de jaarverslagen van BLOW blijkt dat de provincie zich dienstverlenend opstelt naar initiatiefnemers en gemeenten door informatie te verschaffen, in gesprek te gaan over mogelijkheden en juridische expertise ter beschikking te stellen (Landelijke Stuurgroep Ontwikkeling Windenergie, 2004; 2005; 2006; 2008). In de institutionele verhoudingen tussen Rijk, provincies en gemeenten werd het uitgangspunt van subsidiariteit gehanteerd. De doelstellingen voor windenergie kwamen weliswaar via cross-level steering tot stand, maar deze afspraken hadden geen afdwingbare juridische consequenties. De sterke centrale staat die Hardin (1968) noodzakelijk achtte was afwezig. Het systeem leek meer op Ostroms (1999) model, waarbij lokaal kansen voor samenwerking worden gecreëerd. De economische kansen werden hier door verschillende betrokkenen gezien. Ze waren voldoende prikkel om free-riding te voorkomen. Verder ingrijpen bleek in Noord-Holland niet noodzakelijk; de doelstelling werd al in 2005 gehaald. De provincie verhoogde daarom de ambitie tot 300 MW in 2007 (Provincie Noord-Holland, 2007a). De eerste lokale protesten richtten zich tegen gemeentebesturen, die immers de besluiten over vergunningen namen. In de gemeente Zijpe bijvoorbeeld komt een lokaal platform in opstand tegen de opschaling van een aantal bestaande molens (Platform Windenergie de Zijpe, 2005). Een vertegenwoordiger geeft aan niet per se tegen windenergie te zijn, maar dat deze opschaling van industrieel karakter niet in het landschap past. Bovendien, zo klaagt het platform, heeft noch de gemeente, noch de ondernemer de bewoners iets gevraagd. In dezelfde gemeente stapt vereniging Houd Zijpe Leefbaar naar de Raad van State om een milieuvergunning voor uitbreiding van een andere molen aan te vechten. Ook hier is het argument niet tegen windmolens in het algemeen gericht, maar dat een molen van die omvang nabij gelegen huizen teveel overlast zou bezorgen (Stichting Jas, 2006). De molen in kwestie leidde uiteindelijk tot jaren van rechtszaken en dwangsommen. Deze kritiek richtte zich niet tegen het windbeleid van de provincie, maar de toepassing in een specifiek geval door de gemeente. Er lijkt in termen van Bell et al. (2005) dus sprake van een individual gap tussen steun voor windenergie in het algemeen en verzet tegen een concreet plan. De argumenten zijn echter niet te karakteriseren als NIMBY, maar wijzen op steun onder voorwaarden.
15
De gepercipieerde industriële schaal en het onzorgvuldige proces werden niet geaccepteerd. Voor omwonenden was duurzame energie hier niet een probleem van collectief handelen, maar een veroorzaker van externaliteiten. De provincie signaleerde dit probleem van acceptatie in de lokale gemeenschap: het leidde tot tragere besluitvorming bij gemeentes (Landelijke Stuurgroep Ontwikkeling Windenergie, 2008). Er werd echter geen rol voor de provincie gezien daar wat aan te doen. De provincie was niet gewend aan direct contact met burgers, maar vervulde door haar bevoegdheden vooral een brugfunctie tussen Rijk en gemeenten. Verschillende gemeenten, waaronder de Wieringermeer, constateerden dat het onwenselijk was het landschap verder te laten verrommelen door een toename van losse molens. Uitgangspunt voor nieuwe plannen werd: “dat de polder qua solitaire windmolens haar portie wel gehad heeft” (KAW architecten en adviseurs, 2006).
3.3. 2007-2011: een andere rol voor de provincie Na de Statenverkiezingen van 2007 werd D66, de grote verliezer van de verkiezingen, als coalitiepartner ingeruild voor de PvdA. Verder veranderden Gedeputeerde Staten weinig van samenstelling en visie. In het coalitieakkoord was duurzame energie nog steeds een prioriteit: “economie en ecologie [moeten] krachtig in balans” (Provincie Noord-Holland, 2007b, p. 3). Moens bleef de portefeuillehouder voor milieu (Provincie Noord-Holland, 2007b, p. 48). In het akkoord werd een belangrijke institutionele verandering op het gebied van ruimtelijke ordening voorzien. Ten tijde van de coalitievorming werd in Den Haag de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) behandeld in de Eerste Kamer. Deze stelselwijziging heeft in combinatie met nieuwe landelijke ambities voor duurzame energie en de Crisis- en Herstelwet (CHW) (2010) de rol van de provincie in de ontwikkeling van windenergie sterk veranderd. 3.3.1. Invoering Wet ruimtelijke ordening Onder de oude Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) had de provincie via het goedkeuringsregime veel grip op het planologische beleid van gemeenten (VROM-inspectie, 2010, p. 10). Wijzigingen van een lokaal bestemmingsplan hadden actief de goedkeuring nodig van de provincie, na toetsing aan de provinciale kaders die waren vastgelegd in streekplannen. Het systeem was erop ingericht om te voorkomen dat gemeenten te makkelijk zouden gaan bouwen. De provincie trad op als waakhond van landschappelijke kwaliteit. Tegelijkertijd was de provincie sterk afhankelijk van gemeenten voor het realiseren van eigen beleidsdoelen. De provincie kon gemeenten niet dwingen een bestaand bestemmingsplan te wijzigen. In de nieuwe Wro verloor de provincie de goedkeuringsbevoegdheid, maar kreeg er ook een aantal instrumenten voor terug om het provinciale beleid lokaal uitgevoerd te krijgen (VROMinspectie, 2010, p. 10). In de nieuwe situatie stelt de provincie een structuurvisie op. Binnen deze
16
kaders
kunnen
gemeenten
vervolgens
bestemmingsplannen
vaststellen.
Wanneer
een
bestemmingsplan niet aan het beleid van de provincie voldoet kan deze daar bij de gemeente een bezwaar of zienswijze over indienen. Een ander element in de nieuwe wet is dat bepaalde onderwerpen kunnen worden aangemerkt als provinciaal belang. Het Rijk heeft een vergelijkbare bevoegdheid. Wanneer een bestuurslaag dat doet kan ingegrepen worden op de lokale besluitvorming. Met een reactieve aanwijzing wordt voorkomen dat een deel van een bestemmingsplan in werking treedt, totdat er tegemoet gekomen is aan de eerder ingebrachte zienswijze van de provincie. Een proactieve aanwijzing dwingt een gemeente juist een bestemmingsplan aan te passen. Het meest ingrijpende middel is het inpassingsplan. Daarmee wordt een gemeenteraad de bevoegdheid ontnomen voor een bepaald gebied een bestemmingsplan op te stellen. Zo kan de provincie zelf het provinciale belang veilig stellen. In de wet staat niet gedetailleerd beschreven onder welke voorwaarden iets tot provinciaal of rijksbelang verklaard mag worden. Wanneer er onenigheid tussen bestuurslagen ontstaat beslist de Raad van State welke belangen het meest zwaarwegend zijn. In de nieuwe Wro zijn verschillende strategieën te herkennen voor het omgaan met conflicten tussen regimes van verschillende bestuurslagen. Dat gemeenten niet meer voor ieder ruimtelijk besluit afhankelijk zijn van provinciale toestemming komt voort uit het subsidiariteitsbeginsel. Het past ook in de visie van Ostrom (1999) dat juist lokale gemeenschappen in staat zijn hun middelen goed te beheren. Tegelijk heeft de provincie, net als het Rijk, veel meer instrumenten gekregen om het realiseren van een beperkt aantal zelf gedefinieerde doelstellingen te kunnen afdwingen. De mogelijkheid van een inpassingsplan is te zien als een centralisatie van een bevoegdheid die daarvoor alleen gemeenten toekwam. Voor cross-level steering zijn geen handvaten gegeven in de wet. Wanneer er conflict bestaat tussen provinciale en gemeentelijke belangen beslist de rechter welke voorrang hebben. 3.3.2. Nieuwe nationale ambities In dezelfde periode scherpte het Rijk zijn ambities voor de ontwikkeling van windenergie aan. Het doel van 1500MW in 2010, zoals afgesproken in BLOW (Ministerie van Economische Zaken, 2001) was al in 2007 gehaald (BLOW, 2008). Door verbeteringen in de techniek achtte minister Cramer (VROM) het mogelijk nog in haar kabinetsperiode 2000 MW extra te realiseren. Deze verdubbeling in opgesteld vermogen voor 2011 werd vastgelegd in het “Nationaal plan van aanpak Windenergie” (Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 2008). Daarnaast formuleerde het kabinet een lange termijn doel van 6000 MW wind op land in 2020. Op deze manier zou in 2020 20% van de energie in Nederland duurzaam opgewekt kunnen worden. De provincies committeerden zich aan
17
deze doelstellingen in het “Klimaat en Energieakkoord” (2009). Voor Noord-Holland kwam dat neer op 430 MW in 2014 (Provincie Noord-Holland, 2011a). Het kabinet liet onderzoek doen naar de belangrijkste belemmeringen voor de ontwikkeling van wind op land. Adviesbureau Bosch & Van Rijn (2008) interviewde daarvoor betrokken ambtenaren van provincies en gemeenten, projectontwikkelaars en initiatiefnemers van lopende projecten. In een vragenlijst konden respondenten voor verschillende omstandigheden aangeven in hoeverre deze een belemmering voor de doorgang voor het project vormden. Het adviesbureau maakte op basis van deze informatie per project een inschatting van de kans van slagen. Ook werd per aspect de belemmeringsfactor berekend: de totale hoeveelheid windvermogen die door dit aspect niet zou worden gerealiseerd. De conclusie luidde dat met het huidige beleid 64% van de projecten niet gerealiseerd zou worden. In de kabinetsperiode zou 1409 van de 2000 MW behaald worden. De belangrijkste belemmeringen waren volgens het onderzoek niet technisch van aard: conflicten met regimes rond radarverstoringen, nabijheid van vliegvelden of geluidsnormen zorgden voor weinig beperkingen. Lokaal politiek-maatschappelijke factoren belemmerden veel meer projecten (Bosch & Van Rijn, 2008). Hierbij horen de stemming in de gemeenteraad, de houding van wethouders, het gemeentelijke beleid, de medewerking van gemeenteambtenaren en georganiseerde weerstand. Provinciaal beleid werd gezien als minder problematisch. De argumenten van voor- en tegenstanders zijn door Bosch & Van Rijn (2008) ingedeeld in inhoudelijk en niet-inhoudelijk. Inhoudelijke argumenten betreffen vaak de kwaliteit van het landschap of gezondheidsrisico’s voor mens en dier. Niet-inhoudelijke argumenten gaan over electorale overwegingen, het feit dat de omgeving niet meeprofiteert van de winst die ontwikkelaars opstrijken en bekende personen die zich hebben uitgesproken tegen windenergie. Het beschikken over voldoende kennis over windenergie, klimaatbeleid en regelgeving wordt genoemd als een inhoudelijk argument voor een windproject. Opvallend is dat de onderzoekers deze argumenten hebben verzameld uit gesprekken met ambtenaren en ontwikkelaars. Met politici en burgers heeft het bureau niet gesproken. Over de oorzaken van de lokale weerstand wordt geconcludeerd dat naast onwetendheid het NIMBY effect een grote rol speelt: Personen die wel alle argumenten bestudeerd en begrepen hebben komen er achter dat er in verreweg de meeste gevallen uiteindelijk maar één discussiepunt over blijft: je vindt ze mooi of je vindt ze lelijk. En dan blijkt dat in veel gevallen het behoudt (sic) van de lokale leefomgeving zwaarder weegt dan het mondiale voordeel uitgedrukt in terugdringing van broeikasgassen. Het NIMBY effect blijkt een grote rol te spelen. De meeste partijen getuigen
18
dat ze wèl vóór windenergie zijn, maar dat windturbines beter niet in hun gemeente geplaatst kunnen worden, maar in andere gemeenten of op zee. (Bosch & Van Rijn, 2008, p. 41) Het rapport beschrijft ook een aantal oplossingsrichtingen aan die passen in de theorie van de social gap (Bell et al., 2005). Om het probleem van het democratisch tekort aan te pakken, dat voorstanders ondervertegenwoordigd worden in discussies, is meer samenwerking met natuurlijke bondgenoten als marktpartijen, belangenorganisaties en milieuorganisaties nodig. Deze partijen zouden aan projecten gebonden moeten worden middels convenanten in ruil voor meer betrokkenheid bij de uitvoer. Een aantal inhoudelijke bezwaren zou weggenomen kunnen worden door betere voorlichting. Veel van de voorwaarden waar tegenstanders van zeggen dat ze geschonden worden zouden volgens de respondenten gebaseerd zijn op misverstanden over de hoeveelheid geluidsoverlast, slagschaduw of kosten van windenergie. Naast deze “zachte” maatregelen beveelt het onderzoek ook de inzet van “harde” maatregelen met een meer afdwingbaar, verplichtend karakter aan. Hieronder vallen onder andere de mogelijkheden die de Wro biedt om gemeenten te passeren. Zulke maatregelen passen goed in het voorkomen van free-riders gedrag als gevolg van NIMBY argumenten. In de analyse van Bosch & Van Rijn (2008) vormt acceptatie door de lokale gemeenschap de grootste belemmering voor de ontwikkeling van windenergie. Het bureau verklaart de weerstand door een gebrek aan kennis en NIMBY gedrag. Deze redenering is populair onder projectontwikkelaars, maar is ook sterk bekritiseerd door wetenschappelijke auteurs. Empirisch onderzoek laat zien dat meer kennis niet direct leidt tot een toename van het draagvlak en dat de argumenten van tegenstanders lang niet allemaal onder de NIMBY noemer vallen (Ellis, Barry, & Robinson, 2007) (Devine-Wright, 2005) (Barry et al., 2008). Volgens Aitken (2010) helpen dit soort onderzoeken niet bij het begrijpen van de sociale acceptatie van windenergie, omdat ze al vooraf weten wie er gelijk heeft bij een conflict over een bouwproject. Aitken (2010, p.1834) bepleit daarom: “instead we must engage with the possibility that objectors are not always ‘wrong’.” Toch kregen de aanbevelingen een gevolg. Onder de Crisis- en herstelwet werd aan de elektriciteitswet artikel 9e lid 2 toegevoegd (Crisis- en herstelwet, 2010). Daarin staat dat de provincie verplicht is gebruik te maken van de bevoegdheid tot het opstellen van een inpassingsplan indien een initiatiefnemer van een windproject tussen de 5 en 100 MW daar om vraagt, nadat zijn verzoek is geweigerd door de gemeente. Voor projecten groter dan 100 MW is het Rijk bevoegd. De provincie kan een verzoek alleen weigeren als er zonder het betreffende project al wordt voldaan aan de realisatienorm die met het Rijk is afgesproken. De crisis- en herstelwet ging niet alleen over duurzame energie, maar was bedoeld om een aantal infrastructurele projecten versneld uit te kunnen voeren, met als doel het stimuleren van economische activiteit in tijden van crisis. Een belangrijk element daarbij was ook het beperken en
19
verkorten van bezwaar- en beroepsprocedures. Waar de Wro is gericht op het veilig stellen van provinciale belangen bij het beheer van ruimte als collectief goed, staat in de CHW de voortgang van een project centraal om economische redenen. De mogelijkheden van andere partijen om bezwaar te maken tegen de externaliteiten die een projectontwikkelaar veroorzaakt worden beperkt. Provincies waren daarom niet onverdeeld positief over de CHW (VROM-inspectie, 2010). Ze waren blij met de stok achter de deur die de Wro hen had gegeven, maar het verplichtende karakter van de CHW zou de mogelijkheden voor overleg met gemeenten beperken en daarmee de mogelijkheden voor crosslevel steering. 3.3.3. Provincie in een nieuw ruimtelijk regime De nieuwe ambities van het Rijk en de veranderde regels in de ruimtelijke ordening noodzaakten de provincie tot een actiever beleid voor wind op land. Dit werd de verantwoordelijkheid van een nieuwe gedeputeerde: Bart Heller. De Landesbanki-affaire, waarbij de provincie miljoenen aan reserves had verloren door het omvallen van de IJslandse bank, had in 2009 geleid tot het aftreden van het college (“Opgestapt, Maar Niets Fout Gedaan”, 2009). Heller (2014) vertelt dat toen hij aantrad de provincie nauwelijks beleid had voor wind op land, maar zich vooral bezig hield met de industrie. De eerste stap was volgens hem het verzoek dat de gemeente Wieringermeer in 2009 deed om mee te werken aan een herstructurering. Daarbij zou het aantal molens zou dalen, maar het totale opgesteld vermogen flink zou toenemen. Van kleine losse molens bij agrarische bedrijven wilde de gemeente naar lijnopstellingen met moderner materiaal (Arcadis, 2009). Op het project werd vanwege de omvang de Rijkscoördinatieregeling van toepassing verklaard. Dat betekent dat het Rijk verschillende vergunningaanvragen op elkaar afstemt en bezwaarperiodes tegelijk van start gaan (Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, 2014). Heller (2014) wilde eenzelfde exercitie van herstructurering in de Kop van Noord-Holland en in West-Friesland uitvoeren. Daarbij stuitte hij op weerstand van lokale bestuurders. Onder invloed van aanhoudende protesten over lopende projecten waren zij huiverig geworden voor het toestaan van nieuwe molens. Intussen waren in het kader van de CHW al een aantal verzoeken door initiatiefnemers bij de provincie ingediend. Niet meepraten betekende dus dat de provincie zonder de wethouders zou besluiten. De wethouders waren daarom toch bereid het traject in te gaan. De aanpassing van het provinciale beleid aan de nieuwe regels voor ruimtelijke ordening ging in twee stappen. In 2010 werd de Provinciale Structuurvisie 2040 vastgesteld, die conform de eisen van de Wro de oude streekplannen verving (Provincie Noord-Holland, 2010). De ontwikkeling van windenergie werd hier formeel als provinciaal belang aangeduid. Bovendien werd vastgelegd dat er in Noord-Holland Noord actief gezocht zou worden naar locaties om de afgesproken 430 MW in 2014 te kunnen realiseren. Uitwerking van criteria waarbinnen dit zou kunnen volgden later in een
20
uitvoeringsprogramma. Wel stond in de sturingsfilosofie al vermeld dat de provincie inpassingsplannen als een regulier instrument ziet en niet als laatste redmiddel: De benadering is dus niet zozeer: zoveel mogelijk via niet-juridisch instrumenten maar als dat niet lukt volgen we de juridische weg, maar een proactieve: in principe via de eigen instrumenten, tenzij […] de gemeente binnen de wettelijke mogelijkheden graag zelf wil èn kan uitvoeren. (Provincie Noord-Holland, 2010, p. 75) De structuurvisie werd unaniem door de Provinciale Staten vastgesteld (Provinciale Staten van NoordHolland, 2010). De behandeling van het Uitvoeringsprogramma Wind op Land volgde begin 2011, in de laatste vergadercyclus voor de verkiezingen. Volgens Gedeputeerde Staten was de behandeling daarvan urgent (Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, 2011). Er was al een aantal verzoeken in het kader van de CHW ingediend bij Provinciale Staten, maar een afwegingskader op basis waarvan deze beoordeeld moesten worden ontbrak. Er werd een aantal vrijwaardingsgebieden aanwezen, waarvoor in ieder geval geen vergunningen zouden worden verstrekt. Voor de zoekgebieden zou per regio een apart windplan worden opgesteld in samenwerking met de betrokken gemeenten. De behandeling van CHW aanvragen zou moeten wachten tot deze windplannen waren voltooid. Volgens het college was het noodzakelijk verschillende plannen in samenhang te beoordelen. De huidige aanpak van individuele projecten zou hebben geleid tot verrommeling van het landschap en aantasting van het maatschappelijk draagvlak (Provincie Noord-Holland, 2011a, p. 14). Andere uitgangspunten van het stuk waren een stop op nieuwe solitaire molens, herstructurering van bestaande overlastgevende molens en financieel meeprofiteren door de regio. Het was voor het eerst dat in een provinciaal beleidsstuk voorstellen werden gedaan om draagvlak in de lokale gemeenschap te bevorderen. Vermindering van bestaande overlast en een deel van de winst behouden voor de omgeving moesten de lokale acceptatie vergemakkelijken. De commissie Water, Agrarische Zaken, Milieu, Economie en Natuur van Provinciale Staten behandelde het voorstel op 1 februari 2011 (Provinciale Staten van Noord-Holland, 2011b). Daar kwamen ook insprekers aan het woord. Veel kritiek richtte zich specifiek tegen twee aanvragen van projectontwikkelaars die een beroep deden op de CHW. De tegenstanders betoogden dat het ondemocratisch zou zijn de afwijzingen van gemeenteraden te negeren. Bovendien vreesden zij overlast en gezondheidsschade. De aanvragen waren met de stukken bijgevoegd, omdat het voorstel zou betekenen dat deze aanvragen voorlopig nog niet behandeld zouden worden. De insprekers waren daar niet gerust op. In het conceptbesluit stond immers het voorstel de aanvragen “te betrekken in het opstellen van
21
integrale windplannen voor de Kop van Noord-Holland en West-Friesland” (Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, 2011, p. 10). Gedeputeerde Heller probeerde de mensen gerust te stellen dat dit voorstel niet direct tot doorgang van de voorstellen zou leiden en gaf toe dat het niet handig was geformuleerd in het voorstel. Hij wilde juist in goed overleg met gemeenten tot integrale windplannen komen en zou dus niet zomaar hun bezwaren terzijde schuiven. De normen voor geluidsoverlast waren bovendien in landelijke wetgeving vastgelegd. Van dit command-and-control beleid kon de provincie niet zomaar afwijken (Provinciale Staten van Noord-Holland, 2011b). Heller (2014) herinnert zich dat hij rationeel tegen de bezwaren in argumenteerde, maar dat dat het in de beeldvorming niet haalde bij de hoog opgelopen emoties van de insprekers. In deze commissievergadering werd de provincie direct geconfronteerd met de lastige lokale acceptatie van windenergie. Eerder kwamen deze bezwaren nog terecht bij gemeenten, maar de nieuwe doorzettingsmacht leidde ertoe dat de provincie nu direct met protesterende burgers te maken kregen. Tijdens de plenaire behandeling in de Provinciale Staten wees een vertegenwoordiger van de Partij voor de Dieren erop dat de provincie door de nieuwe verhoudingen nu ook de belangen moest waarborgen waar normaal de gemeente op let, zoals woongenot van bewoners (Provinciale Staten van Noord-Holland, 2011a, p. 116). Gedeputeerde Staten rekenden er echter op dat gemeenten deze lokale omstandigheden zouden inbrengen bij het opstellen van windplannen (Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, 2011). Het college wilde dit probleem dus ondervangen met cross-level steering, maar volgens de wet en de eigen sturingsfilosofie was de provincie uiteindelijk zelf verantwoordelijk voor het realiseren van haar doelen (Provincie Noord-Holland, 2010). Naast de lokale acceptatie stond ook de sociaal-politieke acceptatie van het beleid onder druk. De VVD wees er in de commissievergadering op dat in de landelijke politiek de houding naar windenergie sceptischer aan het worden was (Provinciale Staten van Noord-Holland, 2011b). Dat zou gevolgen kunnen hebben voor de subsidieverlening. Ook Heller (2014) vertelde dat er in die tijd nationaal een sterk anti-wind sentiment was. De latere premier Rutte had in een debat voor de Tweede Kamerverkiezingen van 2010 gezegd dat “die gekke windmolens alleen op subsidie draaien” (“Windmolenclub Boos op Mark Rutte”, 2010). Het thema ging ook een rol spelen bij de Statenverkiezingen. PVV-lijsttrekker Brinkman wilde zelfs alle windmolens de provincie uit (“PVV Onrealistisch om Windmolens te Slopen”, 2010). De VVD ging niet zo ver maar meldde in hetzelfde krantenbericht er in de komende periode wel voor te willen zorgen dat er geen nieuwe molens op land meer bij zouden komen. Veel partijen verweten de VVD dit standpunt om electorale redenen in te nemen. De partij had immers een jaar geleden nog met de
22
structuurvisie ingestemd. Na enkele tegemoetkomingen aan CDA en D66 stemde alleen de VVD tegen het voorstel van Gedeputeerde Staten (Proviciale Staten van Noord-Holland, 2011a).
3.4 2011: geen nieuwe windmolens op land Na de verkiezingen werd een coalitie gevormd van VVD, PvdA, CDA en D66. De VVD dwong af dat in het collegeprogramma werd afgesproken geen nieuwe windmolens op land toe te staan (Provincie Noord-Holland, 2011b). D66 zag in haar verkiezingsprogramma ook geen ruimte voor extra molens op land, maar hield wel de opschaling van bestaande locaties open (D66, 2010). In het coalitieakkoord wordt opschaling alleen toegestaan als er bestaande molens van een gelijk vermogen verwijderd worden, het totale vermogen mag dus niet stijgen. Voor de Wieringermeer werd een uitzondering gemaakt (Gedeputeerde Staten van NoordHolland, 2012). Het project daar valt immers onder de Rijkscoördinatieregeling, wat het voor de provincie onmogelijk maakt om plannen in dat gebied te blokkeren. Deze beperking aan het provinciale verbod maakte het bovendien mogelijk aan de afspraken met het Rijk over de 430 MW in 2014 te kunnen voldoen (“Toch Windmolens in Wieringermeer”, 2012). De maatregel kreeg veel kritiek van oppositie, initiatiefnemers, andere provincies en gemeenten. Amsterdam gaf aan gewoon door te gaan met plannen in het Westelijk Havengebied (“Wethouder strijdt voor windmolens”, 2012). Andere provincies verweten Noord-Holland weg te lopen voor haar aandeel om de doelstellingen voor 2020 te kunnen halen (“Noord-Holland Mager met Aandeel Turbines”, 2012). Van Leeuwen (2014) betreurde vooral dat met dit beleid de bestaande overlast voor buurtbewoners niet opgelost wordt. Eigenaren kunnen niet gedwongen worden molens te slopen en als er geen mogelijkheid geboden wordt elders meer megawatt te realiseren, zullen ze dat niet uit eigen beweging doen. Het nieuwe provinciebestuur erkende dat een innovatie alleen succesvol kan zijn als de sociale omstandigheden dat toestaan. Gedeputeerde Bond zei in het Noordhollands Dagblad (Er komt geen windmolen meer bij, 2012): “Wij reageren op de toenemende bezwaren van burgers. Je zag dat er in Noord-Holland langzamerhand een grens was bereikt.” Volgens Wolsink (2012) betekent lokale weerstand tegen windprojecten echter niet dat windenergie helemaal afgewezen wordt. Lokaal draagvlak hangt af van verschillende factoren zoals landschappelijke inpassing en de mogelijkheden tot participatie. De provincie zou zich moeten inspannen die omstandigheden te creëren. Pas laat kreeg de provincie daar aandacht voor, maar de nieuwe coalitie voelde zich door de maatschappelijke onrust genoodzaakt de ontwikkeling van wind op land helemaal stil te leggen. Daarmee toont de provincie geen sociaal-politieke bereidheid zich werkelijk te verdiepen in de factoren voor sociale acceptatie en regimes aan te passen voor de ontwikkeling van windenergie. Bovendien ontneemt ze gemeenten de mogelijkheid in niches waar wel draagvlak gevonden kan
23
worden te werken aan nieuwe oplossingen. Andere provincies zullen niet accepteren dat NoordHolland niet haar deel van de opgave voor duurzame energie op zich neemt. Het Rijk zal uiteindelijk gebruik maken van dezelfde Wro bevoegdheden om dit free-riding gedrag tegen te gaan. Zulke grootschalige plannen zouden het lokale draagvlak vervolgens nog verder ondermijnen, vreest Van Leeuwen (2014).
4. Conclusie Dit stuk probeert te verklaren hoe het beleid van de provincie Noord-Holland in korte tijd kon omslaan van actieve ondersteuning van windenergie tot een verbod op de bouw van windmolens. Uit de voorgaande reconstructie komt een aantal hoofdoorzaken naar voren. Ten eerste was het brede draagvlak voor de start van het windbeleid niet gebaseerd op een positieve houding ten opzichte van windenergie, maar op de economische kansen die de achterliggende industrie bood. GroenLinks zorgde in het college van 2003 tot 2011 voor de verbinding tussen beide elementen en leverde daar ook de Gedeputeerden voor. VVD en D66 stonden een stuk minder positief tegenover wind op land. De sociaal-politieke acceptatie van het beleid was dus minder breed dan op het eerste oog leek. Een tweede factor was de verandering van het regime van ruimtelijke ordening. Deze kwam voort uit een analyse van lokaal verzet als NIMBY gedrag en moest provincies de middelen geven freeriding door gemeenten te voorkomen. Dit loste de moeizame lokale acceptatie niet op, maar verplaatste het speelveld van gemeentelijk naar provinciaal niveau. De protesterende burgers die eerst met succes het beleid van gemeenten hadden aangescherpt, wilden nu voorkomen dat de provincie gebruik zou maken van de mogelijkheid de gemeentelijke bezwaren terzijde te schuiven. Het provinciale governance systeem was niet in staat draagvlak onder lokale bewoners te creëren. De provincie zag het als taak voor gemeenten belangen van bewoners te vertegenwoordigen en toetste zelf aan wettelijke criteria rond externaliteiten. Voordat begonnen kon worden aan het verbeteren van lokale inspraak, het verminderen van overlast en de regio financieel mee te laten profiteren was het vertrouwen al sterk beschadigd. De derde factor was de nieuwe politieke context aan het eind van de collegeperiode 20072011. De lokale protesten werden in de landelijke verkiezingscampagne vertaald in een kritischere houding ten opzichte van windenergie. De PVV maakte het thema ook inzet van de provinciale campagne en verbrak daarmee de heersende consensus over het windbeleid. Het nieuwe college ging zonder GroenLinks verder met het ondersteunen van de duurzame industrie, maar sloot wind op land daarbij uit. Deze reconstructie wijst aan de hand van uitspraken van voor- en tegenstanders een aantal oorzaken voor het omslaan van het beleid. Deze uitspraken zijn stuk voor stuk gekleurd en wijzen vaak
24
op de illegitieme of onterechte argumenten van de andere partijen. Met behulp van theorie en eerdere studies zijn deze van context en interpretatie voorzien. Meer informatie over het ontstaan van standpunten binnen actorgroepen zou het beeld nog vollediger kunnen maken. Dan zou beter begrepen kunnen worden waarom Provinciale Staten in Noord-Holland een volledige bouwstop nodig vonden. Andere provincies scherpten hun beleid ook aan onder invloed van burgerprotest en nieuwe bevoegdheden, maar geen enkele ging zo ver als Noord-Holland. Andere coalities, ook met VVD en D66, bleven wind op land mogelijk maken. Een ander aandachtspunt is dat de casus laat zien dat de NIMBY verklaring voor burgerprotest nog steeds een belangrijke rol speelt in het overheidsbeleid. De kritiek in wetenschappelijke literatuur op die analyse heeft dus nog weinig effect gehad op de bestuurspraktijk. Dat vormt een aanknopingspunt voor onderzoek naar het gebruik van sociaalwetenschappelijke expertise in de beleidsvorming. De casus laat ook een hiaat in de theorievorming zien. In de dimensies die Wüstenhagen et al. (2007) onderscheiden staat centraal dat omstandigheden voor lokale acceptatie gecreëerd moeten worden in de sociaal-politieke dimensie. Daarmee wordt de invloed van de lokale dimensie op de sociaal-politieke laag buiten beschouwing gelaten. De casus laat zien dat de causale relatie tussen de twee beide kanten op kan werken. Dit stuk biedt net als eerdere studies geen pasklare oplossing voor de sociale acceptatie van windenergie. Conflict over het gebruik van schaarse openbare ruimte gaat onvermijdelijk gepaard met conflict. Actoren hanteren verschillende probleemdefinities en hebben conflicterende belangen. Een goed regime van ruimtelijke ordening is gebaseerd op oprechte interesse in die verschillen en biedt ruimte voor lokaal passende oplossingen. Centralisatie van bevoegdheden is geen oplossing gebleken, evenmin als de huidige blokkade in Noord-Holland dat is.
25
5. Literatuur Aitken, M. (2010). Why we still don't understand the social aspects of wind power: a critique of key assumptions within the literature. Energy Policy, 1134-1841. Arcadis. (2009). Notitie Rijkwijdte Detailniveau Windplan Wieringermeer. Arnhem: Arcadis Nederland BV. Asheim, B., & Gertler, M. (2006). The Geography of Innovation: Regional Innovation Systems. In J. Fegerberg, D. C. Mowery, & R. R. Nelson, Oxford Handbook of Innovation. Oxford: University Press. Asheim, B., & Isaksen, A. (2002). Regional Innovation Systems: The Integration of Local ‘Sticky’ and Global ‘Ubiquitous’ Knowledge. Journal of Technology Transfer, 77-86. Barry, J., Ellis, G., & Robinson, C. (2008). Cool rationalities and hot air: a rhetorical approach to understanding debates on renewable energy. Global Environmental Politics, 67-98. Bell, D., Graay, T., & Haggett, C. (2005). The 'social gap' in wind farm siting decisions: explanations and policy responses. Environmental Politics, 460-477. Bosch & Van Rijn. (2008). Projectenboek Windenergie. Utrecht: Bosch & Van Rijn. Brandbrief windmolens. (2014, maart 17). IJmuider Courant. Breukers, S., & Wolsink, M. (2007). Wind power implementation in changing institutional landscapes: An international comparison. Energy Policy, 2737-2750. Bulkeley, H. (2010). Cities and the governing of climate change. Annual Review Environment and Resources, 229-253. Bulkeley, H. (2011). Cities and Subnational Governments. In J. S. Dryzek, R. B. Norgaard, & D. Schlosberg, The Oxford Handbook of Climate Change and Society. Oxford: University Press. Carlman, I. (1982). Wind energy potential in Sweden: The importance of non-technical factors. 4th International Symposium on Wind Energy Systems. Sept 21-24, (pp. 335-448). Stockholm. Centraal Bureau voor de Statistiek. (2012). Hernieuwbare energie in Nederland. Den Haag: Centraal Bureau voor de Statistiek. Commissie
Borging
Energieakkoord.
(2014).
Energieakkoord
voor
duurzame
groei:
voortgangsrapportage 2014. Den Haag: Sociaal-Economische Raad. Cowell, R. (2007). Wind power and 'the planning problem': the experience of Wales. European Environment, 291-306. Crisis- en herstelwet. (2010, maart 30). D66. (2010). Verkiezingsprogramma D66 Noord-Holland 2011-2015. Devine-Wright, P. (2005). Beyond NIMBYism: toward an integrated framework for understanding public perceptions of wind energy. Wind Energy, 125-139.
26
Dieperink, C., & Driessen, P. (2007). Gelaagde beleidsvoering. In P. Driessen, & P. Leroy, Milieubeleid. Analyse en perspectief. Bussum: Coutinho. Dietz, T., Ostrom, E., & Stern, P. (2003). The struggle to govern the commons. Science, 1907-1912. Ecofys. (2012). Perspectieven voor Duurzame Energie in Noord-Holland. Utrecht: Ecofys Netherlands B.V. Edquist, C. (2006). Systems of Innovation: Perspectives and Challenges. In J. Fagerberg, D. Mowery, & R. Nelson, Oxford Handbook of Innovation. Oxford: University Press. Ellis, G., Barry, J., & Robinson, C. (2007). Many ways to say 'no', different ways to say 'yes': applying qmethodology to understand public acceptance of wind farm proposals. Journal of Environmental Planning and Management, 517-551. Er komt geen windmolen meer bij. (2012, september 12). Noordhollands Dagblad. Etzkowitz, H., & Leydersdorff, L. (2000). The dynamics of innovation: from National Systems and "Mode 2" to a Triple Helix of university-industry-government relations. Research Policy, 109123. Fagerberg, J. (2006). Innovation: A Guide to the Literature. In J. Fegerberg, D. C. Mowery, & R. R. Nelson, Oxford Handbook of Innovation. Oxford: University Press. Gedeputeerde Staten van Noord-Holland. (2011). Statenvoordracht uitvoeringsprogramma wind op land Noord-Holland 2011. Gedeputeerde Staten van Noord-Holland. (2012). Ontwerp wijziging Provinciale Ruimtelijke Verordening ten behoeve van Wind op Land. Geels, F. W. (2004). From sectoral systems of innovation to socio-technical systems. Insights about dynamics and change from sociology and institutional theory. Research Policy, 897-920. Gross, C. (2007). Community perspectives of wind energy in Australia. The application of a justice and community fairness framework to increase social acceptance. Energy Policy, 2727-2736. Happaerts, S. (2011). Sustainable development between international and domestic forces: a comparative analyses of subnational policies. Leuven: Katholieke Universiteit Leuven. Hardin, G. (1968). The Tragedy of the Commons. Science, 1243-1248. Heller, B. (2014, juni 15).[interview] verslag zie bijlage Hirsh, R. (1989). Technology and Transformation in the American Electricity Utility Industry. Cambridge: Cambridge University Press. Hooghe, L., Marks, G., & Schakel, A. H. (2008). Operationalizing Regional Authority: a coding scheme for 42 countries, 1950-2006. Regional & Federal Studies, 123-142. Hulst, R. (2005). Regional Governance in Unitary States: Lessons from the Netherlands in Comparative perspective. Local Government Studies, 99-120.
27
KAW architecten en adviseurs. (2006). Structuurplan Wieringermeer 2006-2016. Keating, M., & McEwen, N. (2005). Introduction: Devolution and Public Policy in Comparative Perspective. Regional & Federal Studies, 413-421. Klimaat- en Energieakkoord tussen Rijk en provincies. (2009). Den Haag: Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Kneese, A. V., & Schultze, C. L. (1975). Pollution, prices, and public policy : a study sponsored jointly by Resources for the Future, inc. and the Brookings Institution. Washington DC: Brookings Institution. Landelijke Stuurgroep Ontwikkeling Windenergie. (2004). Jaarverslag BLOW 2003. Den Haag. Landelijke Stuurgroep Ontwikkeling Windenergie. (2005). Jaarverslag BLOW 2004. Den Haag. Landelijke Stuurgroep Ontwikkeling Windenergie. (2006). jaarverslag BLOW 2005. Den Haag. Landelijke Stuurgroep Ontwikkeling Windenergie. (2008). Jaarverslag BLOW 2007. Den Haag. Malerba, F. (2002). Sectoral systems of innovation and production. Research Policy, 247-264. McGrew, A. (2008). Globalization and World Politics. In J. Baylis, & S. Smith, The Globalization of World Politics (pp. 14-32). Oxford: University Press. Ministerie van Economische Zaken. (2001). Bestuursovereenkomst Landelijke Ontwikkeling Windenergie (BLOW). Den Haag: Ministerie van Economische Zaken. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. (2008). Nationaal plan van aanpak windenergie. Noord-Holland mager met aandeel turbines. (2012, september 15). Noordhollands Dagblad. Olson, M. (1971). The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups . New York: Schocken Books. Opgestapt, maar niets fout gedaan. (2009, juni 11). Haarlems Dagblad. Ostrom, E. (2009). A general framework for analyzing sustainability of socio-ecological systems. science, 419-422. Pasqualetti, M. (2011). Social barriers to renewable energy landcapes. Geographical Review, 201-223. Platform Windenergie de
Zijpe. (2005,
platformwindenergiedezijpe.nl:
juni). nieuwsbrief juni 2005. Opgehaald van http://www.platformwindenergiedezijpe.nl/wp-
content/uploads/2011/10/file___E__oud_public_html_nwsbrief-juni2005.pdf Projectgroep Implementatie Dienstenrichtlijn. (2010, januari 26). Overzicht decentrale taken uit rijkswetgeving. Opgehaald van rijksoverheid.nl: http://www.rijksoverheid.nl/documentenen-publicaties/brochures/2010/01/26/overzicht-decentrale-taken-uit-rijkswetgeving.html Provinciale Staten van Noord-Holland. (2010). Notulen vergadering van 21 juni 2010. Haarlem: Provincie Noord-Holland.
28
Provinciale Staten van Noord-Holland. (2011a). Notulen vergadering van 14 februari 2011. Haarlem: Provincie Noord-Holland. Provinciale Staten van Noord-Holland. (2011b). Verslag Commissie Water, Agrarische Zaken, Economie, Milieu en Natuur 1 februari 2011. Haarlem: Provincie Noord-Holland. Provincie Noord-Holland. (2003). Bruggen slaan. Collegeprogramma provincie Noord-Holland 20032007. Haarlem: Provincie Noord-Holland. Provincie Noord-Holland. (2007a). Bruggen geslagen, eindrapportage collegeprogramma 2003-2007. Haarlem: Provincie Noord-Holland. Provincie Noord-Holland. (2007b). Krachtig, in Balans. Collegeprogramma 2007-2011. Haarlem: Provincie Noord-Holland. Provincie Noord-Holland. (2010). Structuurvisie Noord-Holland 2040: kwaliteit door veelzijdigheid. Haarlem: Provincie Noord-Holland. Provincie Noord-Holland. (2011). Uitvoeringsprogramma Wind op Land. Haarlem: Provincie NoordHolland. Provincie Noord-Holland. (2011). Verantwoord en duidelijk gericht op de toekomst. Coalitieakkoord 2011-2015 VVD-PvdA-D66-CDA. Haarlem: Provincie Noord-Holland. Provincie Noord-Holland. (2014, juni 18). Feiten en cijfers. Opgehaald van Noord-Holland.nl: www.noord-holland.nl/web/over-de-provincie/feiten-en-cijfers.htm PVV onrealistisch om windmolens te slopen. (2010, november 3). IJmuider Courant. Rhodes, R. (1996). The New Governance: Governing without Government. Political Studies, 652-667. Rijksdienst voor Ondernemend Nederland. (2014, 22 juni). Windpark Wieringermeer. Opgehaald van rvo.nl: http://www.rvo.nl/subsidies-regelingen/windpark-wieringermeer Sociaal-Economische Raad. (2013). Energieakkoord voor duurzame groei. Den Haag: SociaalEconomische Raad. Stichting Jas. (2006, januari 14). HZL tekent beroep aan tegen opschalen windturbine. Opgehaald van stiching-jas.nl:
http://www.stichting-jas.nl/2006/01/hzl-tekent-beroep-aan-tegen-
opschalen.html Toch windmolens in Wieringermeer. (2012, september 5). Noordhollands Dagblad. Toke, D. (2002). Wind power in UK and Denmark: can rational choice help explain different outcomes? Environmental politics, 83-100. Toke, D., Breukers, S., & Wolsink, M. (2008). Wind power deployment outcomes: how can we account for the differences. Renewable Sustainable Energy Review, 1129-1147. Unruh, G. (2002). Escaping carbon lock-in. Energy Policy, 317-325. Van Leeuwen, T. (2014, juni 9).[interview] verslag in bijlage
29
VROM-inspectie. (2010). Windenergie sneller ingepast? Korte termijn effecten windenergie door CHW. Den Haag: Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Walker, G. (1995). Renewable energy and the public. Land Use Policy, 49-59. Warren, C., & McFadyen, M. (2010). Does community ownership affect public attitudes to wind energy? A case study from south-west Scotland. Land Use Policy, 204-313. Wethouder strijdt voor windmolens. (2012, september 6). Het Parool, p. 5. Windmolenclub
boos
op
Mark
Rutte.
(2010,
juni
3).
Elsevier.nl:
http://www.elsevier.nl/Wetenschap/nieuws/2010/6/Windmolenclub-boos-op-Mark-RutteSubsidie-is-terecht-ELSEVIER267298W/ Wolsink, M. (1996). Dutch wind power policy. Energy Policy, 1079-1088. Wolsink, M. (2000). Wind Power and the NIMBY-myth: institutional capacity and the limited significance of public support. Renewable Energy, 49-64. Wolsink, M. (2012). Wind power: basic challenge concerning social acceptance. In R. A. Meyers, Encyclopedia of Sustainability Science and Technology: SpringerReference (pp. 12218-12254). New York: Springer. Wolsink, M., & Breukers, S. (2010). Contrasting the core beliefs regarding the effective implementation of wind power. An international study of stakeholder perspectives. Journal of Environmental Planning and Management, 535-558. Wüstenhagen, R., Wolsink, M., & Bürer, M. (2007). Social acceptance of renewable energy innovation: An introduction to the concept. Energy Policy, 2683-2691. Young, O. (2009). Governance for Sustainable Development in a World of Rising Interdependencies. In M. Delmas, & O. Young, Governance for the Environment: New Perspectives (pp. 12-40). Cambridge: University Press. Young, O. (2013). On Environmental Governance: Sustainability, Efficiency and Equity. Londen: Paradigm Publishers.
30
Bijlage A Interviewverslag Bart Heller Gedeputeerde Provincie Noord-Holland 2008-2011 15 juni 2014, Hilversum Hoe stond het beleid rond windmolens ervoor toen u aantrad als gedeputeerde? Er was op dat moment niet echt een duidelijk beleid voor wind op land vanuit de provincie. De steun werd vooral in woorden uitgedrukt, maar er was weinig beleid. Wel was er een windkansenkaart die een overzicht gaf waar het grootste potentieel zat voor windenergie in de provincie. Dat had voornamelijk als uitgangspunt de juridische haalbaarheid in verband met de ruimtelijke ordening. Mijn voorganger Moens was meer bezig geweest met het faciliteren en stimuleren van de industrie. Wat was daar de aanleiding voor? De kop van Noord-Holland had perspectieven voor economische activiteit nodig. Met het wegtrekken van de Marine uit Den Helder was er een tekort aan werkgelegenheid ontstaan. Dat tekort was zowel kwantitatief als ook kwalitatief: er was een enorme behoefte aan hoogwaardige banen. In 2003 is toen in het coalitieakkoord het streven opgenomen de windsector te stimuleren. Dat was zowel goed voor ambities op economisch gebied, als vanuit een duurzaamheidsperspectief. Werd dat idee breed gedragen? Ja, zowel in de kop van Noord-Holland als in de Wieringermeer was daar grote steun voor. Iedereen voelde de noodzaak tot het creëren van economische activiteit. Het bedrijfsleven had er ook belang bij. In de Wieringermeer is bijvoorbeeld een grote hal voor het testen van wieken voor windmolens. En binnen het provinciaal bestuur, hoe stond men daar tegenover dit beleid? Binnen de provincie was er ook breed draagvlak. Wat moet je immers anders met het gebied? Het is toch een beetje de rand van Nederland. Steun was er ook vanuit het Rijk, met name AgentschapNL had een belangrijke rol daarin. Natuurlijk verschilden de opvattingen wel over hoe ver het beleid moest gaan, maar dat had meer te maken met opvattingen over industriepolitiek. Je kunt je voorstellen dat de VVD daar toch altijd wat voorzichtiger mee is. Hoe kwam vervolgens de schakel naar het eigen wind op land beleid tot stand? Volgens actoren in de economie was het ontwikkelen van een industrie niet te scheiden van het vergroten van de eigen thuismarkt. Er moeten eerst proefmolens komen om te testen. Dat is nodig
31
voor certificering en dus toegang tot andere markten. Daarna moet er opgeschaald worden om de kosten per stuk om laag te brengen. Bovendien was de ontwikkeling van wind op land de enige mogelijkheid om de duurzaamheidsambities te halen. Waren die duurzaamheidsdoelstellingen op initiatief van de provincie zelf, of opgelegd door het Rijk? De aantallen kwamen vanuit het Rijk, die weer afgeleid zijn van Europese doelstellingen. Dat watervalmodel was er toen ook al. Dus in die zin bedachten we ze niet zelf. Het verschil zit hem wel dat het vaak abstracte doelen op lange termijn zijn. Ook gemeenten, die soms hele hoge ambities formuleren, zetten vaak een mooie stip op de horizon, veilig buiten het einde van de eigen collegeperiode. Daar heb ik partijgenoten ook weleens op aangesproken. Als je vanaf die ambities terugrekent naar wat er nu moet gebeuren zie je dat je niet zonder stringente maatregelen kan. Die mogelijkheid voor de provincie kwam er bovendien door de crisis- en herstelwet. Dat gaf doorzettingsmacht eventueel bezwaren van bijvoorbeeld gemeenten terzijde te schuiven. Wat was de eerste stap in het windbeleid? In 2009 werd de provincie benaderd door de gemeente Wieringermeer. Er stonden daar al veel molens, maar er was eigenlijk geen ruimtelijke regie op geweest. Het plan was van een situatie met al die losse molens te komen tot een herstructurering waarbij zowel meer ruimtelijke structuur zou ontstaan als dat er in termen van MW een opschaling plaats zou vinden. Dat ging allemaal in goed overleg tussen gemeente en provincie. Ook het Rijk steunde het idee. Dat Bond (de huidige gedeputeerde) nu voor die plannen naar het Rijk wijst is dus historisch onjuist. Het initiatief kwam echt van onderop. Hoe ging het vandaar verder? Ik wilde soortgelijke projecten starten in andere regio’s. Bijvoorbeeld in West-Friesland, maar ook in de Kop. Daar stuitte ik op weerstand. Waar kwam dat vandaan? Je moet je realiseren in welke tijd dat speelde. Er was een verkiezingscampagne waarin de latere minister-president beweerde dat windmolens draaien op subsidie. Terwijl ieder onderzoek laat zien dat de opbrengsten van BTW en milieubelastingen op windmolens meer opleveren dan de subsidies kosten. Er was echt een algehele anti-wind tendens aan het ontstaan. Bij de wethouders waar ik mee te maken had zag je dat terug. Men veegt vervolgens alle tegenargumenten bij elkaar, dan vind je altijd wel een bezwaar. Je zag ook dat er argumenten gebruikt werden over horizonvervuiling en aantasting van het landschap. Ze zeiden dat ze een voorkeur hadden voor zon, of biobrandstof. Een
32
wethouder beweerde dat getijdenenergie het helemaal ging worden. Sommige zeiden ook wel: dat kun je toch niet doen met gemeenschapsgeld? Dan zei ik wat maakt jou dat uit? Het is toch niet jouw geld? Het is beleid van het Rijk, met steun van jouw partij nota bene. Zaten er nog verschillen tussen de weerstand in die gebieden? In West-Friesland was het verzet heviger. In de kop was een gemengd beeld, dat verschilde echt per gemeente. West-Friesland heeft toch een sterkere regionale identiteit en hechting aan het landschap. Dat willen ze graag beschermen tegen dreigingen van buitenaf. Een ander verschil is dat de economische baten hoger in de kop duidelijker waren, omdat de industrie daar gevestigd is. Persoonlijke voorkeuren van wethouders spelen ook een rol, maar die waren voor dat economische argument ook wel gevoelig. In de Wieringermeer waren de molens financieel van belang voor boeren, sommige zouden zonder windenergie hun hoofd niet boven water kunnen houden. Dat is een belangrijke verklaring voor het succes daar. Een laatste factor is dat er discussie bestond over bestaande windmolens die, bijvoorbeeld in Zijpe, er nooit hadden mogen staan. Daar is iedereen het over eens. Wat wilde de provincie op dat moment doen aan die overlast gevende molens? Ik stelde voor in de kop eenzelfde exercitie te doen als in de Wieringermeer. Dus tegelijk herstructureren om bestaande problemen op te lossen en intensivering om meer MW te halen. Maar ja, dat is lastiger te communiceren dan ‘er komt geen molen meer bij’. Het ligt dan ook gewoon aan de bereidheid van een wethouder dat verhaal aan zijn gemeenteraad of bewoners dat uit te leggen. Het zou geen makkelijke opgave worden. Je kunt niet zomaar molens slopen waar in geïnvesteerd is. Je moet ze dan een goed alternatief geven, dus elders meer MW. En er was geld nodig. Dat was wel mogelijk. Ik heb toen die wethouders gevraagd of ze op zijn minst het traject in wilden gaan om te kijken wat de mogelijkheden zijn. Uiteindelijk waren ze daar wel toe bereid. Hoe kon het dan toch nog fout lopen? Ik herinner me dat provinciehuis een keer vol stond met demonstranten. Er speelde in een gemeente iets met een molen waar de provincie verder niet bij betrokken was, maar er stond wel iets met wind op de agenda. Mensen waren daarop afgekomen en grepen het moment aan om hun ongenoegen uit te spreken. Ik vermoed ook dat de lokale mensen het niet erg vonden dat die demonstranten naar Haarlem kwamen, in plaats van op hun deur te kloppen. Er was daar een super emotionele vrouw bij die insprak. Ze woonde naast een molen. Ik zat daar dan rationeel tegenin te argumenteren, maar dat haalt het nooit bij zo’n beeld.
33
En dat beeld werd bepalend voor de verkiezingscampagne? Het kwam al wel een paar maanden daarvoor op. De PVV kwam er als eerste mee. Dat hebben ze toch wel knap gedaan. Ze hadden waarschijnlijk door dat ze met Islam weinig konden in de provincie, dus hebben ze in hun programma maar moslims vervangen door molens. Dat boezemde wel angst in bij andere partijen, vooral diegenen die daar electoraal redenen toe hadden. De PVV stond torenhoog in de peilingen in die periode. Mijn partij (GL) had daar natuurlijk weinig last van, maar de VVD des te meer. Het CDA ging daar aanvankelijk achteraan, maar steunde uiteindelijk toch mijn voorstellen. Ik benadrukte ook steeds het belang dat boeren hierbij hadden. Dat is toch een belangrijke achterban voor het CDA. Wanneer was dat keerpunt precies? Het moet de zomer van 2010 geweest zijn. Tegelijk speelde ook de nieuwe structuurvisie die vastgesteld moest worden. De nieuwe koers van de VVD zorgde wel voor spanningen in de coalitie, maar dat gebeurt wel vaker met de verkiezingen in zicht. Uiteindelijk is die structuurvisie nog door de oude Staten in vergadering net na de verkiezingen vastgesteld, met steun van het CDA. De VVD stemde tegen. Er is in de afgelopen periode veel veranderd in institutionele verhoudingen tussen bestuurslagen, kunt u iets vertellen over welk effect dat heeft gehad? In de herziening van de wet ruimtelijke ordening, dat gebeurde voor ik aantrad, kreeg de provincie meer regie en ook doorzettingsmacht om gemeenten te passeren als dat nodig was. Die is een aantal keer ingezet, maar niet voor windprojecten. Wel was het een aanleiding actiever doelstellingen te formuleren en met gemeenten in gesprek te gaan. De crisis- en herstelwet was weer een nieuw instrument, maar er was geen politiek draagvlak dat in te zetten. Het was ook niet noodzakelijk. Uiteindelijk kwamen we er steeds wel uit met gemeenten. Die rare molens zijn er gekomen doordat er eerder nooit beleid was. Gemeenten dachten er niet over na bij een bestemmingsplan. Als er dan een formele vergunningsaanvraag komt gaat alles ineens heel snel en kun je niet zomaar weigeren. Er kwamen wel aanvragen binnen bij de provincie, die er met gemeenten niet uit waren gekomen, maar die zette ik direct on hold. Er moest eerst een plan liggen. En de verhouding met het Rijk? Ook het Rijk zette nooit echt doorzettingsmacht in. Ambtelijk was het wel heel fel soms, maar dat kreeg bestuurlijk nooit gevolg. Wel was er een taakstelling aan het IPO. En bij de Wieringermeer zit
34
het Rijk er nu natuurlijk ook bij. Overigens is er bij Urk in Flevoland wel gebruik gemaakt van doorzettingsmacht, onder leiding van een VVD gedeputeerde nota bene. Hoe zou het nu verder moeten? Wat ik nu vooral jammer vind is dat de provincie zich de mogelijkheid heeft ontnomen iets te doen aan de problemen die er zijn. De provincie wàs is gesprek met initiatiefnemers. Dat is nu allemaal stil komen te liggen. Ik denk dat er nog steeds mogelijkheden zijn. Als je bewoners vanaf het begin meeneemt in het proces en ook laat meeprofiteren. Dat kan zowel collectief als gemeenschap, of individueel. In de Wieringermeer bijvoorbeeld wordt de lokale fanfare gefinancierd uit windenergie, dan is het toch meer iets van de gemeenschap. Het alternatief is natuurlijk dat je privépersonen aandelen of korting op de energierekening geeft.
Bijlage B Interviewverslag Titia van Leeuwen Lid Provinciale Staten van Noord Holland 9 juni 2014, Amsterdam Kunt u iets vertellen over verschillen tussen bestuurslagen op het gebied van beleid voor duurzame energie? Gemeenten hebben soms zeer hoge ambities met een eigen klimaatagenda. De gemeente Amsterdam is daar een goed voorbeeld van. In de tijd dat ik bij het Rijk werkte keken we daar soms met enige verwondering naar. Het werd ook niet helemaal serieus genomen. Sommige van die gemeenten wilden in korte tijd volledig klimaatneutraal worden. Dat is niet haalbaar. De provincie is daarin altijd een stuk slapper geweest. Waar ligt dat dan aan? Provincies zijn altijd gewend geweest minder directe invloed te hebben. Ze zijn het niet gewend ambities te formuleren die ze dan ook zelf kunnen verwezenlijken. Gemeenten staan toch wat dichter bij burgers en initiatieven. De ambities in die gemeenten werden vooral gedreven door een aantal vooruitstrevende wethouders. Je kunt wel zeggen dat het vanuit de politieke laag kwam. Zijn de ambities van de provincie voor duurzame energie dan slechts uitvoering van landelijke doelstellingen? Dat was niet altijd zo. Er waren wel afspraken met de minister en provincies over aantallen, maar die waren niet echt hard. De provincie had daar nog wel beleidsruimte. Dus je kunt niet zeggen dat de
35
ambities van Heller [voormalig gedeputeerde] afgedwongen waren door het Rijk. Later is dat wel gebeurd. Het Rijk heeft de provincies de opdracht gegeven 6000 MW aan wind op land te realiseren. Binnen het IPO [Interprovinciaal Overleg] moest vervolgens onderhandeld worden over hoe die opdracht verdeeld moest worden tussen de provincies. Voor Noord-Holland is dit 685 MW geworden. Het Rijk behoudt de mogelijkheid in te grijpen wanneer de doelstellingen niet worden behaald door zelf plekken aan te wijzen voor ontwikkeling, tegen de wens van lagere bestuurslagen in als het nodig is. Zijn de verantwoordelijkheden tussen de bestuurslagen verder nog veranderd? In de elektriciteitswet artikel 9 staat de verdeling tussen verschillende bestuurslagen geregeld voor het verlenen van vergunningen. Tot 5 MW zijn gemeenten verantwoordelijk, tussen 5 en 100 MW de provincie en daarboven het Rijk. De gedachte daarachter was dat wanneer een projectontwikkelaar voor wind er met de gemeente niet uitkomt de provincie dan alsnog toestemming kan geven. In de praktijk heeft dat niet zo uitgepakt. Ik heb ook geen goede verhalen over andere provincies gehoord. Daarnaast speelt de omgevingswet – over ruimtelijke ordening - een rol. Daarin staat geregeld dat de provincie een reactieve aanwijzing kan geven als een gemeente een bestemmingsplan wil instellen wat niet in overeenstemming met de structuurvisie van de provincie is. De VNG wilde hier overigens van af, maar dat is ze niet gelukt bij de onderhandelingen. Het huidige verbod van de provincie is dus ook geregeld in de structuurvisie. Buiten de Wieringermeer mag er geen gebied worden toegewezen. Ook niet onder de 5 MW, terwijl dat vanuit het perspectief van de elektriciteitswet wel het geval is. We hebben overigens in 2012 een onderzoek door Van de Vos Vennoten laten uitvoeren of dat verbod juridisch wel houdbaar was. Hoe is in de provincie een omslag van een ambitieus windprogramma naar de huidige bouwstop tot stand gekomen? Het keerpunt was bij de campagne voor de Statenverkiezingen van 2011. In de zaaltjes waar verkiezingsdebatten plaatsvonden waren altijd demonstranten tegen windmolens aanwezig. Meestal kwamen zij uit de kop van Noord-Holland. Iedereen is het erover eens dat daar onhandige wijze losse molens zijn gebouwd. De mensen die daar overlast van ervaren eisten dat er geen molen meer bij kwam. De PVV speelde daarop in door in het verkiezingsprogramma te pleiten voor het verwijderen van alle windmolens in de provincie. Je kunt je voorstellen dat het ze populair maakte in die zaaltjes. De VVD wilde de PVV op dit punt de wind uit de zeilen halen en stelde voor dat er geen nieuwe molens op land meer bij zouden komen. Na de verkiezingen legde de VVD dit punt op aan de coalitiepartijen. In D66 had de partij een medestander. Ook D66 wilde geen verdere uitbreiding van wind op land. Er
36
zit een landschapsdeskundige in de fractie die vindt dat de geschikte locaties op zijn. CDA en PvdA dachten daar anders over. Je ziet ook wel dat Bond [CDA gedeputeerde duurzame energie] probeert de grenzen van het coalitieakkoord op te zoeken, maar dan teruggefloten wordt door mw. Post [VVD Statenlid]. Kort na de verkiezingen is eerst een voorbereidingsbesluit genomen, waarbij alle projecten en aanvragen bevroren werden. Het duurde nog even tot het nieuwe beleid in de verordening verwerkt werd. Bond kwam namelijk aanvankelijk toch met zoekgebieden buiten de Wieringermeer in het voorstel. Dat heeft de coalitie toen geblokkeerd. Hoe komt er dat er een uitzondering is voor de Wieringermeer? Daar loopt een project van het Rijk waar de provincie dus niks over te zeggen heeft. De provincie probeert daar ook de rest van de doelstelling te realiseren. Uiteindelijk is dat niet vol te houden. Er staat nu 350 MW gepland, wat al heel veel is, maar daarmee wordt de opgave nog niet gehaald. Dat is bijna tweemaal zoveel. Maar is er in de Wieringermeer dan geen protest? Jawel, maar de eerdere plannen zijn daar afgekaart tussen Rijk, provincie en de gemeente. Dat is wel een belangrijke factor: dat de gemeente er ook helemaal achter stond. Ook kwam het protest daar pas later op gang. Er is nu niet zoveel overlast als in de kop, waar die losse molens zomaar op kwamen zetten. Je ziet nu wel dat mensen zich zorgen gaan maken over al die plannen. Wat zijn volgens u de belangrijkste redenen voor protest? Allereerst moet ik opmerken dat de perceptie van overlast heel individueel is. Ik kom mensen tegen bij wie het heel hoog zit. Tegelijk zijn er dan buren die het wel prima vinden. Ik denk dat het grootste bezwaar is dat het om mensen heen gebeurt. Er zijn gevallen waar mensen zonder enig overleg op het land van de buurman een molen zagen verrijzen, pal naast hun huis. Daarvan kan iedereen zich voorstellen dat je daar boos van wordt. Wanneer mensen eenmaal boos zijn gaan ze zich aan andere zaken ergeren. Geluid, schaduw, schadelijk voor vogels… Het is net een druppende kraan die je lang niet opmerkt, maar dan steeds harder hoort. Dat kan onuitstaanbaar zijn. In Zijpe is er bijvoorbeeld ook nauwelijks aandacht aan overleg besteed. Er werd gedacht dat teveel praten alleen maar meer tegenstand uitlokt. De Milieufederatie heeft dat probleem toen gesignaleerd en is met bewoners in West-Friesland gaan praten. Dat werkte. Er bleek in overleg zelfs meer capaciteit te realiseren dan gepland. Een andere factor kan financiële participatie zijn. Het feit dat de molens van de mensen zelf zijn helpt. Zijn er dan geen objectieve criteria te noemen waar windmolens wel en niet kunnen?
37
Jawel, sommige gebieden hebben echt een bijzonder landschapsgezicht. Zoals bijvoorbeeld in Waterland. Daar moet je heel voorzichtig zijn met inpassen. Maar het onderscheid blijft lastig te objectiveren. De Provincie dacht een rechtvaardiging daarvoor te hebben met het document over landschaps en cultuurhistorie, maar dat is slechts een beschrijving. Er staat niet in wat wel niet niet wenselijk is. Overleg en goede inpassing zijn het belangrijkst. Dat komt echter nu pas goed op gang, vaak vanuit particulier initiatief. Waarom houdt de provincie dan nu toch vast aan dit beleid? Ze zeggen dat het het meest heldere beleid is. Wanneer meer uitzonderingen gemaakt worden neemt de kans op procedures ook toe. Dat maakt het nu echter ook lastig wat te doen aan de huidige overlastgevende molens. Die gedwongen verwijderen kost handenvol geld, daar beginnen ze niet aan. Er gaat nu wel een makelaar rond om mensen te verleiden een molen weg te halen in ruil voor aandelen in molens elders, maar dat is veel te weinig. De problemen van mensen worden nu niet opgelost. Je zou ook kunnen kijken of sommige molens ’s nachts buiten werking kunnen worden gesteld, als geluid de slaap belemmert. Wat vindt u van de opschaling waar het Rijk nu mee komt? Er kan flink wat vermogen gewonnen worden door oude molens te vervangen door nieuwe. Dat geeft relatief weinig extra overlast, al draagt het geluid wel verder.
En van de institutionele opschaling, besluitvorming van hogerop? Ik begrijp wel dat het Rijk iets in handen moet hebben. Eigenlijk moet de provincie nog deze maand zoeklocaties aanwijzen. Het Rijk heeft met de bevoegdheid voor de grote parken wel een stok achter de deur. Maar voor het draagvlak onder de bevolking zal het niet positief uitpakken.
38
