De praktijk van de Nieuwe zaaksbehandeling in het bestuursrecht A.T. Marseille Sinds ruim drie jaar worden in het bestuursrecht zaken afgedaan met toepassing van de Nieuwe zaaksbehandeling. Die houdt in dat de rechter zo snel mogelijk na binnenkomst van het beroep met partijen ter zitting bespreekt hoe hun zaak het beste kan worden aangepakt. De rechter beperkt zich niet tot een strikt juridische benadering van de zaak, maar is ook geïnteresseerd in het eventuele achterliggende conflict tussen partijen. De Nieuwe zaaksbehandeling is er op gericht dat zaken sneller worden afgedaan en vaker leiden tot een uitkomst die recht doet aan de belangen van de bij de procedure betrokken partijen. Hoe werkt de Nieuwe zaaksbehandeling in de praktijk? En hoe tevreden zijn partijen over de manier waarop de rechter hun zaak behandelt? 1. Inleiding Sinds 1 januari 2012 behandelen de bestuursrechters van rechtbanken hun beroepszaken volgens het model van de Nieuwe zaaksbehandeling. Zaken worden zo snel mogelijk ter zitting geagendeerd. Daar gaat de rechter met partijen in gesprek over hun geschil. Doel is het geschil zo te behandelen dat recht wordt gedaan aan de belangen van partijen. Snelheid, maatwerk en finaliteit zijn sleutelwoorden.1 De gedachte is dat als zaken op deze manier worden aangepakt, het juridische geschil tussen partijen vaker definitief wordt beslecht, partijen tevredener zijn over de behandeling van hun zaak en ze de uitkomst van de procedure vaker accepteren. Ruim drie jaar na de invoering van de Nieuwe zaaksbehandeling dringt de vraag zich op in hoeverre die nieuwe manier van werken heeft opgeleverd wat er van werd verwacht. Ter beantwoording van die vraag is onderzoek verricht bij vijf rechtbanken.2 Zo’n 150 zittingen zijn geobserveerd, ruim 300 interviews zijn afgenomen met rechters en procespartijen. Voorts zijn uitspraken van de zaken waarvan de zitting is bijgewoond, geanalyseerd. In dit artikel doen we verslag van het onderzoek naar de praktijk van de Nieuwe zaaksbehandeling. In paragraaf 2 en 3 zijn de achtergrond en de opzet van het onderzoek aan de orde. Paragraaf 4 richt zich op de rechters die de Nieuwe zaaksbehandeling in de praktijk brengen. Hoe enthousiast zijn zij over de nieuwe werkwijze? Paragraaf 5 beschrijft de gang van zaken ter zitting. Hoe stelt de rechter zich op? Welke inbreng hebben partijen? Paragraaf 6 gaat over het vervolg van de procedure na de zitting. Hoe wordt de zaak afgerond? Hoeveel tijd neemt dat in beslag? In paragraaf 7 komen de partijen aan bod. Hoe tevreden zijn zij over de manier waarop hun zaak is behandeld? In paragraaf 8 gaan we in op de vraag in hoeverre de Nieuwe zaaksbehandeling heeft gebracht wat er van werd verwacht. Wat gaat er goed, wat kan beter, wat zou anders moeten?
1
http://www.rechtspraak.nl/Procedures/Landelijke-regelingen/Bestuursrecht/Pages/Wat-waarom-nieuwe-zaaksbehandeling.aspx (geraadpleegd 20 februari 2015). Nihot 2013, Verburg 2013. 2 Het onderzoek is uitgevoerd in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het onderzoeksrapport is te vinden op de website van het ministerie. Zie: A.T. Marseille, B.W.N. de Waard, P. Laskewitz, A. Tollenaar & C. Boxum, De Nieuwe zaaksbehandeling in het bestuursrecht. Toepassing door de rechtbanken, Den Haag: Ministerie van BZK 2015. Het onderzoek is niet het eerste onderzoek naar de Nieuwe zaaksbehandeling (hierna: NZB). Zie voor waardevolle inzichten over de ervaringen van partijen bij de behandeling van zaken onder de NZB: Y. Verkruisen & N. Doornbos, ‘De rechter als regisseur’, Recht der Werkelijkheid 2014/1, p. 59-83. Over observaties van gemachtigden: J.P Heinrich & H. den Herder, ‘Ook gemachtigden van bestuursorganen zijn aan de slag met de Nieuwe Zaaksbehandeling’, JBplus 2013, p. 210225, R. van der Velde, ‘Ook de gemachtigde van burgers is aan de slag met de Nieuwe Zaaksbehandeling (en denkt daar het zijne van)’, JBplus 2014, p. 71-75. Over het gezichtspunt van de burger: L.J.A. Damen, ‘Hoe staat de burger er voor in het bestuurs(proces)recht van 2014?’, in: R.J.N. Schlössels & C.L.G.F.H. Albers (red.), De metamorfose van het bestuursprocesrecht en de bestuursrechter nieuwe stijl: voor- en nadelen voor burger, bestuur en rechter, Den Haag: Sdu 2014, p. 31-52.
1
2. De totstandkoming van de Nieuwe zaaksbehandeling 2.1 Voorgeschiedenis De taakopvatting van de bestuursrechter heeft de afgelopen twintig jaar de nodige ontwikkelingen doorgemaakt. In 1994, bij de totstandkoming van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), had de wetgever een actieve rechter in gedachten die ongelijkheidscompensatie hoog in het vaandel voerde. Bovendien zou de rechter er naar moeten streven zaken zo snel mogelijk af te doen en zo vaak als mogelijk tot een materiële oplossing van het geschil te komen.3 In het decennium na 1994 raakt ongelijkheidscompensatie enigszins uit beeld en kiest de bestuursrechter een lijdelijker opstelling dan de wetgever had voorzien. Wie rond de eeuwwisseling bij de bestuursrechter terecht komt, treft een vriendelijke magistraat die partijen de ruimte geeft voor hun verhaal, maar nauwelijks doorvraagt, geen informatie geeft over de bewijspositie van burger en bestuur en zeer spaarzaam gebruik maakt van zijn onderzoeksbevoegdheden.4 Buiten de rechtszaal vindt inmiddels een levendige discussie plaats over de taakuitoefening van de bestuursrechter. Tijdige rechtspraak is een centraal thema,5 net als de noodzaak van definitieve geschilbeslechting.6 Daarnaast is er aandacht voor de acceptatie van de uitspraken van de bestuursrechter.7 Twee momenten in de discussie springen er uit. Het eerste betreft twee in 2001 voor de VAR, vereniging voor bestuursrecht, uitgebrachte preadviezen. Het ene bepleit dat de rechter voor elke zaak nagaat hoe de behandeling ervan zo goed mogelijk kan worden afgestemd op de specifieke kenmerken van het geschil.8 In het andere wordt gesteld dat achter een juridisch geschil over een overheidsbesluit een conflict tussen partijen kan schuilgaan dat beter op andere wijze kan worden beslecht dan met een rechterlijke uitspraak.9 Een tweede belangrijk moment in de discussie over de taak van de bestuursrechter wordt gevormd door drie in het kader van de derde Awb-evaluatie opgemaakte onderzoeksrapporten in 2007. Ze betreffen de feitenvaststelling door de bestuursrechter,10 definitieve geschilbeslechting11 en de positie van de burger.12 De rapporten laten zien dat problemen met betrekking tot tijdigheid, finaliteit en rechterlijke activiteit sterk met elkaar samenhangen. Ook komt er uit naar voren dat bestuursrechtelijke procedures langer duren dan gewenst, dat er meer mogelijkheden zijn voor definitieve geschilbeslechting dan worden benut en dat de rechter niet erg actief is bij het vaststellen van de feiten die voor zijn beslissing van belang zijn.13 Tenslotte wordt aandacht gevraagd voor het begrip procedurele rechtvaardigheid: de notie dat de tevredenheid over de uitkomst van een procedure mede kan worden bepaald door de door partijen ervaren rechtvaardigheid van die procedure.14
3
E.J. Daalder, G.R.J. de Groot & J.M.E. van Breughel, De parlementaire geschiedenis van de Algemene wet bestuursrecht, Tweede Tranche, Alphen aan den Rijn: Samsom H.D. Tjeenk Willink 1994, p. 174-176. 4 T. Barkhuysen, L.J.A. Damen e.a., Feitenvaststelling in beroep, Den Haag: BJu 2007, A.T. Marseille, De zitting bij de bestuursrechter, Den Haag: BJu 2009(a). 5 M. Scheltema, De wondere wereld van het bestuursrecht (afscheidsrede Groningen), Deventer: Kluwer 1997. 6 J.E.M. Polak, Effectieve bestuursrechtspraak (oratie Leiden), Deventer: Kluwer 2000. A.F.M. Brenninkmeijer, ‘Conflictbemiddeling in het bestuursrecht’, in: I.C. van der Vlies & S. Pront-van Bommel (red.), Van toetsing naar bemiddeling, Deventer: Kluwer 1997, p. 57-73. 7 M.T.A.B. Laemers, L.E. de Groot-van Leeuwen & R. Fredriks, Awb-procedures vanuit het gezichtspunt van de burger, Den Haag: BJu 2007. 8 B.J. van Ettekoven, ‘Alternatieven van de bestuursrechter (observaties vanuit de eerste lijn)’, M.A. Pach, ‘Mediation in het bestuursrecht. Het kan, het mag en het werkt’, beide in: B.J. van Ettekoven, M.A. Pach & I. C. van der Vlies, Alternatieven van en voor de bestuursrechter (VARreeks 126), Den Haag: BJu 2001, respectievelijk p. 5-97 en p. 99-143. 9 Van Ettekoven 2001, p. 30-34. 10 Barkhuysen, Damen e.a. 2007. 11 B.J. Schueler, J.K. Drewes e.a., Definitieve geschilbeslechting door de bestuursrechter, Den Haag: BJu 2007. 12 Laemers, De Groot-van Leeuwen & Fredriks 2007. 13 Zie daarover voorts: A.T. Marseille, De zitting bij de bestuursrechter, Den Haag: BJu 2009. 14 Laemers, De Groot-van Leeuwen & Fredriks 2007.
2
2.2 De Nieuwe zaaksbehandeling Mede in reactie op de preadviezen uit 2001 en de evaluaties van 2007 zijn bestuursrechters actief gaan nadenken over hoe de tekortkomingen van de bestuursrechtelijke procedure kunnen worden verholpen. Na een traject van allerlei experimenten15 is er sinds 1 januari 2012 de Nieuwe zaaksbehandeling. Zoals gezegd staan snelheid, maatwerk en finaliteit centraal. Snelheid moet worden gegarandeerd door zaken uiterlijk na drie maanden ter zitting te agenderen. Maatwerk houdt in dat per zaak wordt bekeken wat er moet gebeuren om tot een bevredigende afronding van de procedure te komen. Voor welke route ook wordt gekozen, de uitkomst is idealiter steeds dat het geschil tussen partijen finaal wordt beslecht. Maar wat houdt dat in? Finaliteit is een meerduidig begrip.16 Van finaliteit is sprake als de procedure bij de bestuursrechter eindigt met duidelijkheid over welk besluit voor de toekomst geldt.17 Men kan finaliteit kan ook beoordelen door te bezien in welke mate hoger beroep tegen uitspraken wordt ingesteld. Finaliteit kan nog ruimer worden opgevat. Als achter het juridische geschil tussen partijen een verdergaand conflict schuilgaat, kan worden geredeneerd dat van finaliteit pas sprake is als de procedure bij de bestuursrechter er in resulteert dat partijen – al dan niet met hulp van de rechter – een oplossing voor dat conflict vinden. Hoe kan een bestuursrechter die snelheid en maatwerk wil bieden en tevens streeft naar finaliteit (liefst in alle drie de genoemde betekenissen) die ambities realiseren? In de filosofie van de Nieuwe zaaksbehandeling is de zitting cruciaal. - Allereerst onderzoekt de rechter ter zitting wat partijen verdeeld houdt. Beperkt hun conflict zich tot de onenigheid over de rechtmatigheid van het bestreden besluit, of speelt er meer of iets anders? Als de rechter weet wat tussen partijen speelt, kan hij met hen bespreken wat er nodig is voor de beslechting van hun geschil en welke bijdrage hij daaraan kan leveren. - Zijn partijen geholpen met een uitspraak, dan is van belang dat ze de kans hebben hun standpunt over het ter discussie staande besluit naar voren te brengen en desgewenst bewijs te leveren. Ter zitting moet de rechter duidelijk maken hoe de bewijslast ligt en met partijen bespreken of het wenselijk en mogelijk is dat zij hun standpunten nader onderbouwen en/of van bewijs voorzien. Hier komt het begrip procedurele rechtvaardigheid in beeld. Aangenomen wordt dat naarmate partijen meer mogelijkheden hebben hun zaak te bepleiten en de rechter hen daar beter over informeert, de kans groter is dat ze zijn beslissing – of die nu positief of negatief voor hen uitpakt – aanvaarden.18 - Van belang is ten slotte dat als duidelijk is dat het beroep resulteert in een uitspraak, daaruit blijkt welk besluit voor de toekomst geldt. Dat kan betekenen dat de rechter het bestuur in staat stelt eventuele gebreken aan zijn besluit te herstellen, al dan niet via een bestuurlijke lus.19 In gevallen waarin vernietiging onontkoombaar is, wordt besproken welk besluit het bestuur voor het gebrekkige besluit in de plaats wil stellen, zodat de rechter wellicht zelf in de zaak kan voorzien.20
15
A.T. Marseille, Comparitie en regie in de bestuursrechtspraak, Groningen: Vakgroep Bestuursrecht & Bestuurskunde 2010 (zie: http://rechten.eldoc.ub.rug.nl/FILES/root/2010/compenrei/Comparitie_regie_bestuursrechtspraak.pdf) (geraadpleegd 13 juli 2015). 16 A.T. Marseille, ‘De Nieuwe zaaksbehandeling, van waarde in hoger beroep?’, NTB 2013, p. 190-198. 17 B.J. Schueler, ‘Tussen te veel en te weinig. Subjectivering en finaliteit in de bestuursrechtspraak’, in: B.J. Schueler, B.J. van Ettekoven & J. Hoekstra, Rechtsbescherming in het omgevingsrecht (Preadviezen voor de vereniging voor Bouwrecht), Den Haag: IBR 2009, p. 3-69. 18 Zie onder meer: J.M. Barendrecht & M.A. Gramatikov, ‘Aanvaardbaarheid van rechtspleging’, NJB 2010, p. 1102-1110, E.A. Lind & T.R. Tyler, The Social Psychology of Procedural Justice, New York: Plenum Press 1988, Janneke van der Linden, De civiele zitting centraal: informeren, afstemmen en schikken (diss. Tilburg), Deventer: Kluwer 2010. 19 Art. 8:51a e.v. Awb en art. 8:80a e.v. Awb. 20 D.A. Verburg, De bestuursrechtelijke uitspraak, Zutphen/Zeist: SSR/Uitgeverij Kerkebosch 2008, p. 196.
3
3. Opzet en uitvoering van het onderzoek Om te achterhalen in hoeverre ideaal en werkelijkheid bij de Nieuwe zaaksbehandeling met elkaar overeenkomen, hebben we onderzoek gedaan naar het verloop en de uitkomst van 148 beroepszaken, behandeld bij vijf verschillende rechtbanken.21 Omdat de zitting het cruciale onderdeel van de Nieuwe zaaksbehandeling vormt, zijn we daar gaan kijken en hebben we gesproken met de verschillende betrokkenen: de rechter die de zaak behandelde en de partijen van het geschil. We hebben geprobeerd partijen op twee momenten te spreken: direct na de zitting en na afloop van de procedure. Daarnaast hebben we aan de hand van bij de rechtbanken aanwezige gegevens het verloop en de uitkomst van de bij het onderzoek betrokken zaken in kaart gebracht. Het onderzoek startte met het bijwonen van de zittingen. Steeds waren twee onderzoekers aanwezig.22 De observaties vonden plaats in de periode van juli tot en met november 2013. Aan de hand van een observatieformulier is het verloop van de zitting in kaart gebracht. Voorafgaand aan de zitting is partijen gevraagd of zij na afloop een aantal vragen wilden beantwoorden over hun ervaringen ter zitting. Reageerde men positief, dan werd een korte vragenlijst afgenomen. Het betrof 63 eisers, 78 gemachtigden van eisers en 130 gemachtigden van bestuursorganen. Aan het eind van de interviews is aan (de gemachtigden van) eisers gevraagd of we hun na afronding van de procedure opnieuw mochten interviewen, nu over de procedure als geheel. Degenen die positief reageerden, zijn na afloop van de procedure benaderd voor een kort telefonisch interview. Dit resulteerde in gesprekken met 33 eisers en 34 gemachtigden van eisers. Alle 45 rechters die we tijdens het onderzoek aan het werk hebben gezien, hebben we benaderd voor een interview over hun visie op en ervaringen met de Nieuwe zaaksbehandeling. We hebben met 33 daarvan gesproken. Tot slot is voor de 148 zaken waarvan we de zitting hadden bijgewoond, nagegaan hoe de procedure na afloop van de zitting was verlopen. Aan het eind van de onderzoeksperiode, zomer 2014, waren 140 van die 148 zaken afgehandeld. Van al deze 140 zaken hebben we informatie kunnen verzamelen over het verloop van de procedure na de zitting. 4. De taakopvatting van bestuursrechters De invoering van een nieuwe werkwijze betekent niet per definitie dat de uitvoering gebeurt zoals voorzien. Bij de implementatie van de Nieuwe zaaksbehandeling is de rol van de rechter cruciaal. We waren dan ook benieuwd om van rechters te horen wat hun taakopvatting was, hoe ze dachten over de Nieuwe zaaksbehandeling en hoe ze aankeken tegen het functioneren daarvan in de praktijk. Rechters staan in het algemeen open voor de Nieuwe zaaksbehandeling. Men ziet het overwegend als een belangrijke verandering waar men aan wil meewerken. Uit de reacties op de vraag om in enkele woorden de essentie van de Nieuwe zaaksbehandeling te omschrijven, blijken echter duidelijke accentverschillen. Een deel van de rechters benadrukt de praktische en organisatorische aspecten van de nieuwe werkwijze (zaken komen sneller op zitting, als rechter ben je daar actiever), terwijl anderen verder gaan en stellen dat sprake is van een heel andere benadering van het geschil tussen partijen (meer gericht op wat er tussen partijen speelt; de wensen en behoeften van partijen staan centraal). Ook verschillen rechters in hun inschatting van de toegevoegde waarde van de Nieuwe zaaksbehandeling.
21
Het betrof de behandeling van reguliere beroepszaken (derhalve: geen vreemdelingenzaken en geen verzoeken om voorlopige voorziening) door een enkelvoudige kamer van de rechtbank. 22 Zie over de wijze van gegevensverzameling ter zitting: Marseille e.a. 2015, paragraaf 3.4.4.
4
Niet alle rechters die wij spraken zijn even enthousiast over de Nieuwe zaaksbehandeling. De scepsis betreft met name de gedachte dat op de zitting de achtergronden van het conflict over het bestreden besluit zouden moeten worden onderzocht en dat in zoveel mogelijk gevallen overeenstemming tussen partijen bereikt zou moeten worden. Hoewel rechters in het algemeen bereid zijn om, als partijen daarbij gebaat zijn, méér te doen dan het beoordelen van de rechtmatigheid van het bestuursbesluit, zijn er nogal wat rechters die op dit punt niet te ver willen gaan (‘het is wel rechtspraak’, ‘lang niet iedere zaak leent zich er voor’, maar ook: ‘ik ben daar niet goed in’). Ook over andere aspecten van de zitting zijn er aanzienlijke verschillen van inzicht. Die betreffen allereerst de discussie over bewijsvragen. Sommige rechters zien het als hun taak de bewijspositie van partijen ter zitting expliciet aan de orde te stellen, anderen benadrukken de eigen verantwoordelijkheid van partijen. Bij die laatste groep is te vernemen dat als partijen voorafgaand aan de zitting hun stellingen over de feiten nog op geen enkele manier hebben onderbouwd, het niet voor de hand ligt een zaak aan te houden ten behoeve van nadere bewijslevering. Het valt op dat nogal wat rechters terughoudend zijn met het aanhouden van zaken. Tijdverlies wordt meer dan eens als reden genoemd. Ook zeggen rechters soms te aarzelen om ter zitting aan eiser nog de gelegenheid te bieden voor het leveren van bewijs, bijvoorbeeld door het indienen van een contraexpertise. Zij willen eisers niet onnodig op kosten jagen of blij maken met een dode mus. Ook over het treffen van schikkingen verschillen de meningen. Een meerderheid van de geïnterviewde rechters zegt dat als een schikking tot de mogelijkheden behoort, ze niet aarzelen met partijen te bezien of die er samen uit kunnen komen. Echter, het aantal zaken dat zich voor een schikking leent, is – aldus diezelfde meerderheid – gering. Een minderheid van de rechters ziet in een groter aantal zaken kansen voor een vergelijk, een andere minderheid benadrukt de risico’s van het zoeken naar overeenstemming tussen partijen. De rechter moet er voor waken, zo redeneert men, dat partijen niet een ‘oplossing’ wordt opgedrongen waar ze eigenlijk geen behoefte aan hebben, maar die ze vanwege het gezag van de rechter toch accepteren. Al met al blijkt bij rechters veelal een tamelijk sterke betrokkenheid te bestaan bij de veranderingen in de bestuursrechtspraak, maar lopen hun opvattingen uiteen over de vraag in hoeveel zaken het werken volgens de Nieuwe zaaksbehandeling meerwaarde heeft. Een meerderheid van de rechters met wie wij hebben gesproken, heeft op dat punt nog wel enige reserves. 5. De zitting De verschillen in de opvattingen van de geïnterviewde rechters weerspiegelen zich in wat we ter zitting waarnamen. Uit de observaties blijkt dat lang niet op alle zittingen de typerende elementen van de Nieuwe zaaksbehandeling te zien zijn. Slechts bij een van de vijf onderzochte rechtbanken (Rechtbank III), werden de zittingen zeer regelmatig volgens het stramien van de Nieuwe zaaksbehandeling gehouden. Het eerste wat opvalt aan de zittingen bij de bestuursrechter, is dat die niet meer volgens een vast patroon verlopen. Er zijn nog zittingen waar partijen eerst mogen pleiten, waarna de rechter vragen stelt. Het merendeel van de zittingen verloopt echter nogal à l’improviste: het onderzoek door de rechter en het toelichten door partijen van hun standpunten loopt op een tamelijk ongeordende manier door elkaar heen. Dat rechters zaken op uiteenlopende wijze behandelen, hoeft geen probleem te zijn, als partijen maar weten wat ze kunnen verwachten. Het is echter tamelijk uitzonderlijk dat de rechter aan het begin van de zitting duidelijk aan partijen vertelt hoe hij de zaak wil behandelen en of en wanneer zij de gelegenheid hebben een pleidooi te houden, zoals in figuur 1 is te zien. 5
Figuur 1: Activiteiten van de rechter tijdens de introductiefase van de zitting. 100 80 60 40 20 0
De rechter… stelt zichzelf en de vraagt wie hij voor vertelt wat het doel vertelt wat op de vertelt hoe veel tijd vertelt hij hoe de griffier voor zich heeft is van de zitting zitting aan de orde voor de zitting is zitting is ingedeeld komt uitgetrokken
Figuur 1 laat zien dat het weinig voorkomt dat de rechter vertelt hoe de zitting is ingedeeld en dat het al helemaal een zeldzaamheid is dat hij partijen vertelt wat het doel van de zitting is en hoeveel tijd voor de behandeling van de zaak is uitgetrokken. Het komt daarnaast maar weinig voor dat de rechter ter zitting vragen stelt die er op gericht zijn te achterhalen of sprake is van een achterliggend conflict. Dit gebeurt op niet meer dan één op de vijf zittingen. De verschillen tussen rechtbanken zijn groot. Bij Rechtbank III gebeurt het frequent: in de helft van de zaken komt dat als eerste aan de orde. Bij de andere vier rechtbanken wordt de vraag naar een eventueel achterliggend conflict veelal alleen gesteld als uit de loop van het gesprek ter zitting blijkt dat sprake zou kunnen zijn van zo’n conflict. In ruim de helft van de zaken waarvan wij de zitting hebben bijgewoond, spelen bewijsvragen. In de meeste gevallen stelt de rechter echter niet expliciet aan de orde hoe de bewijslastverdeling is, wiens visie op de feiten hij naar zijn voorlopig oordeel zal volgen en of een van de partijen of beide partijen de kans zouden moet krijgen hun standpunt over de feiten nader te onderbouwen. Bespreekt de rechter een of meer van deze zaken wel, dan heeft dat vaak effect. In een substantieel aantal gevallen wordt de zaak aangehouden om partijen de gelegenheid te geven hun standpunt over de feiten van (nader) bewijs te voorzien. Wat we echter – op één uitzondering na – niet hebben gezien, zijn zittingen waar een schikking wordt getroffen.
Behalve naar de wijze waarop de rechter de zaak ter zitting behandelt en waar dat toe leidt, hebben we gekeken in hoeverre de opstelling van de rechter kan worden gezien als bevorderlijk voor de door partijen ervaren procedurele rechtvaardigheid. Vijf aspecten van het optreden van de rechter zijn onderscheiden. Het eerste betreft de informatie die de rechter geeft over hoe hij de zaak ter zitting wil behandelen en welke procedurele mogelijkheden partijen hebben (explanation), het tweede de ruimte die partijen krijgen om hun standpunt toe te lichten en de aandacht die de rechter daarvoor heeft (voice), het derde het respect waarmee de rechter partijen tegemoet treedt (respect), het vierde de mate van onpartijdigheid die de rechter betoont (onpartijdigheid) en het vijfde de deskundigheid van de rechter (deskundigheid). Op een schaal van 1 tot 5 scoren de rechters op basis van onze observaties een 3.8.23 Het blijkt dat rechters het op de aspecten voice, respect, onpartijdigheid en deskundigheid relatief goed doen: op een schaal van 1 tot 5 scoren ze iets boven de 4. Op het aspect explanation is de score lager: hier blijven de rechters steken op een gemiddelde score van 2.8.
23
De scores op de vijf aspecten kunnen alleen worden samengevoegd als ze betrekking hebben op één enkel concept, zodat met de totaalscore één onderliggend construct wordt gemeten. Dat blijkt het geval. De scores van 140 zittingen laten een redelijk sterke samenhang zien: Cronbach’s Alpha = .65.
6
Uit de interviews met de rechters bleek dat zij niet allemaal even enthousiast zijn over de Nieuwe zaaksbehandeling. Is er een verband tussen hun opvattingen, blijkend uit de interviews, en hun opstelling ter zitting? Aan de hand van de verslagen van de interviews hebben we voor elk van de rechters vastgesteld in hoeverre zij als ‘enthousiast over de Nieuwe zaaksbehandeling’ kunnen worden aangemerkt.24 Het blijkt dat naarmate een rechter enthousiaster is over de Nieuwe zaaksbehandeling, zijn optreden ter zitting (zoals door ons geobserveerd) in sterkere mate kan worden gezien als bevorderlijk voor de door partijen ervaren procedurele rechtvaardigheid. Het verband is significant.25 Al met al is het beeld van de zittingen zeer wisselend. Er was maar één rechtbank waar zittingen regelmatig volgens het stramien van de Nieuwe zaaksbehandeling verliepen. Opvallend is voorts dat de rechter zelden aan het begin van de zitting duidelijk maakt hoe hij de zaak wil behandelen en dat het verloop van de zitting nogal eens volstrekt onvoorspelbaar is. Afgaande op de zittingen kan slechts van een zeer gedeeltelijke implementatie van de Nieuwe Zaaksbehandeling worden gesproken. 6. Het vervolg van de procedure na de zitting Snelheid, maatwerk en finaliteit zijn drie kerndoelen van de Nieuwe zaaksbehandeling. Hoe snel gaat de behandeling van bestuursrechtelijke beroepszaken in de praktijk? Het streven om zaken binnen drie maanden op zitting te behandelen wordt niet gehaald. Gemiddeld duurt het bijna vijf maanden voordat een zitting wordt gehouden. Hoeveel tijd het vervolgens kost om de zaak af te handelen, wordt vooral bepaald door de vraag of de zaak ter zitting wordt aangehouden, of direct na zitting wordt afgedaan.26 In 80% van de zaken waar wij de zitting van hebben bijgewoond, werd de zaak direct afgedaan, in de overige 20% werd de zaak aangehouden. Komt het direct na de zitting tot een uitspraak, dan is die er gemiddeld na ruim een maand. Wordt de zaak aangehouden, dan duurt het gemiddeld een half jaar voordat de zaak is afgedaan. De gemiddelde doorlooptijd van zaken waarin direct uitspraak wordt gedaan, bedraagt ruim zes maanden. Bij zaken die ter zitting worden aangehouden is de doorlooptijd bijna het dubbele: ruim elf maanden. Uit interviews blijkt dat rechters het lastig vinden zicht te houden op de zaken waarin na de zitting nog het een en ander moet gebeuren. Het is moeilijk na aanhouding de vaart erin te houden. Wellicht kan dat mede verklaren waarom het aantal gevallen waarin het onderzoek na de zitting wordt heropend weliswaar hoger ligt dan een decennium geleden (het steeg van 10% naar 20%), maar duidelijk lager dan in de pilots die vooraf gingen aan de invoering van de Nieuwe zaaksbehandeling (daar werd in meer dan 30% van de zaken het vooronderzoek hervat).27 Procedures leiden bijna altijd tot een uitspraak.28 In ruim 90% van de gevallen wordt die schriftelijk gedaan. In bijna 90% van de gevallen is het bestuur de winnaar van de procedure. In 96% van de gevallen is sprake van finale beslechting van het geschil. Dat percentage is vooral zo hoog omdat in de onderzochte zaken weinig vernietigingen plaatsvonden. Voor zover het bestreden besluit wel werd vernietigd, lukte het de rechter in de meerderheid van de gevallen om tot finale beslechting te komen.
24
Daartoe hebben we uit de interviewverslagen acht aspecten van de NZB gedestilleerd waaruit in meer of mindere mate blijkt van enthousiasme voor de NZB. De onderlinge samenhang tussen de scores op de acht onderscheiden aspecten is groot (Cronbach’s Alpha = . 81), zodat kan worden aangenomen dat de totaalscore één onderliggend construct meet, dat kan worden aangeduid als ‘enthousiasme voor de NZB’. 25 r = .42, p < .01. 26 Was dat het geval, dan betrof het in 95% van de gevallen een uitspraak. 27 Zie A.T. Marseille, Effectiviteit van bestuursrechtspraak, Den Haag: BJu 2004, p. 95-97, Marseille 2010, p. 47. 28 Van de 143 zaken waarvan de uitkomst aan het eind van het onderzoek bekend was, betrof het in 135 gevallen een uitspraak, in 8 een intrekking.
7
Van de twintig zaken in dit onderzoek waarin de procedure tot de vernietiging van het bestreden besluit leidde, waren er veertien waarin het geschil finaal werd beslecht, doordat de rechter de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand liet of zijn uitspraak in de plaats van het vernietigde besluit stelde. 7. Partijen over de Nieuwe zaaksbehandeling De Nieuwe zaaksbehandeling is er primair voor partijen. Zijn die tevreden over de gang van zaken ter zitting? Accepteren ze de uitkomst van de procedure? Direct na afloop van de zitting hebben we gesproken met eisers, gemachtigden van eisers en gemachtigden van bestuursorganen. Een eerste vraag die ons interesseerde, betrof de door partijen ervaren procedurele rechtvaardigheid. Hoe goed scoorde de rechter op dat punt? Het blijkt dat de ervaren procedurele rechtvaardigheid bij alle procesdeelnemers redelijk hoog is. Op een schaal van 1 tot 5 geven eisers de score 4.0, de gemachtigden van eisers 4.2 en die van bestuursorganen eveneens 4.2.29 Op vier van de vijf onderscheiden aspecten van de door partijen ervaren procedurele rechtvaardigheid scoren de rechters tamelijk goed. Het betreft de aspecten voice, respect, deskundigheid en onpartijdigheid. Echter, partijen zijn kritisch over het aspect explanation. Eisers laten zich behoorlijk negatief uit over de geringe hoeveelheid informatie die ter zitting wordt gegeven over hoe de zaak zal worden behandeld. Er is sprake van een significant verband tussen enerzijds de informatieverschaffing door de rechter, zoals door ons ter zitting geobserveerd, en anderzijds de door eisers ter zitting ervaren procedurele rechtvaardigheid.30 Anders gezegd: als de rechter minder duidelijkheid geeft over de behandeling van de zaak, is de door eisers ter zitting ervaren procedurele rechtvaardigheid lager. Dat eisers een informatietekort ervaren, klemt te meer nu met de komst van de Nieuwe zaaksbehandeling voor partijen niet van tevoren zeker is wat ze ter zitting kunnen verwachten. Een tweede vraag die ons bezighield, was hoe partijen hun geschil percipiëren. De gemachtigden hebben we daartoe gevraagd te reageren op de volgende tekst: ‘Bij sommige zaken is sprake van een of meer duidelijke juridisch geschilpunten. Bij andere zaken speelt er meer, zoals bijvoorbeeld onenigheid met de buren, een langlopend conflict met de gemeente, onbehoorlijke behandeling bij de totstandkoming van het besluit. Anders gezegd: een zaak kan een eenduidig juridisch geschil betreffen, maar ook een conflict met veel aspecten. Hoe zou u deze zaak karakteristeren?’ Vervolgens konden ze het geschil op een schaal van 1 (eenduidige juridisch geschil) tot 5 (conflict met veel aspecten) plaatsen. Figuur 2 Karakterisering geschil door gemachtigden 50 40 30 20 10 0 1 (eenduidig juridisch geschil)
2
3
4
29
5 (conflict met veel aspecten)
Gemachtigden appellant Gemachtigden verweerder
De ervaren procedurele rechtvaardigheid is gemeten aan de hand van de reactie van de respondenten op tien stellingen. De onderlinge samenhang is bij alle drie de groepen sterk. Eisers: Cronbach’s Alpha = .87; gemachtigden eisers: Cronbach’s Alpha = .89; gemachtigden bestuursorganen: Cronbach’s Alpha = .87. 30 r= .27, p<.05.
8
Figuur 2 laat een verschil zien tussen de beide categorieën gemachtigden.31 Bijna de helft van de gemachtigden van verweerders kwalificeert de zaak waarin zij optreden als een eenduidig juridisch geschil. Van de gemachtigden van eisers is iets meer dan een kwart die mening toegedaan. Opvallend is daarnaast dat gemachtigden van eisers bijna twee keer zo sterk vertegenwoordigd zijn in de categorieën 4 en 5 (conflict met veel aspecten). Al met al zijn de gemachtigden van eisers gemiddeld genomen meer geneigd de zaak als conflictueus te duiden dan die van verweerders. Dat neemt niet weg dat beide categorieën gemachtigden een substantieel aantal geschillen aanduiden als ‘meer’ dan een eenduidig juridisch geschil.32 Na afloop van de procedure hebben we gesproken met 33 eisers en met 34 gemachtigden van eisers. We hebben hen opnieuw een aantal vragen gesteld over de door hen ter zitting ervaren procedurele rechtvaardigheid. Bij de eisers was de waardering licht gedaald (van 4.08 op een schaal van 1 tot 5 naar 3.70), bij de gemachtigden was de waardering gelijk gebleven. Daarnaast hebben we gevraagd de zitting, de uitspraak en de procedure als geheel met een cijfer van 1 tot 10 te waarderen. Eisers zijn redelijk tevreden over de zitting en de procedure als geheel, maar niet over de uitspraak: ze waarderen die met gemiddeld een 4.9. We hebben eisers ook gevraagd of ze de procedure hebben gewonnen of verloren. Het verschil in waardering is groot: 7.3 (winnaars) versus 4.3 (verliezers). Opvallend is dat bij de waardering voor de procedure als geheel, het verschil tussen winnaars en verliezers verwaarloosbaar klein is: beide geven de procedures een ruime 6. Gezien het geringe aantal interviews na afloop van de procedure kunnen aan de uitkomsten geen verstrekkende conclusies worden verbonden. Het beeld dat uit de cijfers naar voren komt, is dat partijen in bestuursrechtelijke procedures in staat zijn hun oordeel over wat de procedure hen materieel heeft opgeleverd te scheiden van hun oordeel over de procedure als geheel. In 40% van de gevallen wordt hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank. Het betreft, op een enkele uitzondering na, burgers die hun procedure bij de rechtbank hebben verloren. Is er een relatie tussen de wijze waarop een zaak wordt behandeld en de keuze van een verliezende burger voor hoger beroep? Het beeld is diffuus. Een eerste opvallende bevinding is dat er duidelijke verschillen zijn tussen de vijf rechtbanken van het onderzoek. Bij de rechtbanken I en II stellen verliezende burgers in meer dan de helft van de gevallen hoger beroep in, bij rechtbank III in één op de vijf gevallen. De rechtbanken IV en V nemen een tussenpositie in. Een factor van betekenis is daarnaast de aard van de zaak (in zaken waarin er discussie is over de feiten, appelleren verliezende burgers vaker dan in zaken waarin de feiten niet ter discussie stonden33) en de vraag of de verliezende burger rechtshulp had (is dat het geval, dan wordt vaker hoger beroep ingesteld34). Opvallend is voorts dat verliezende burgers tegen uitspraken van rechters waarvan wij in de interviews hebben geconstateerd dat ze enthousiast zijn over de Nieuwe zaaksbehandeling, minder vaak hoger beroep instellen dan tegen uitspraken van rechters die zich meer sceptisch tonen over de Nieuwe zaaksbehandeling.
31
Chi-kwadraat=13.0, p<.01. De gemachtigden van verweerder wijzen 19% van de geschillen toe aan categorie 4 of 5, de gemachtigden van appellanten 35%. 33 Chi-kwadraat = 3.2, p < .10. 34 Chi-kwadraat = 5.21, p < .05. 32
9
Figuur 3 Verband tussen enthousiasme rechter voor NZB en de keuze van de appellant voor hoger beroep35 100 80 60 40 20 0
geen HB ingesteld HB ingesteld enthousiast over NZB niet (zo) enthousiast (n=50) over NZB (n=37)
Figuur 3 laat zien dat verliezende burgers tegen uitspraken van rechters die niet (zo) enthousiast zijn over de nieuwe zaaksbehandeling, twee keer zo vaak appelleren als tegen uitspraken van rechters die zich enthousiast tonen over de Nieuwe zaaksbehandeling. Echter, we hebben geen significant verband kunnen vaststellen tussen de opstelling van de rechter ter zitting (meer of minder op een wijze die kan worden gekenschetst als bevorderlijk voor de door partijen ervaren procedurele rechtvaardigheid) en de keuze van verliezende burgers voor hoger beroep. Evenmin is een significant verband gevonden tussen de door de verliezende burgers ervaren procedurele rechtvaardigheid en de keuze voor hoger beroep. 8. Conclusie: wat gaat er goed, wat kan beter, wat zou anders moeten? Nu de belangrijkste bevindingen van het onderzoek de revue zijn gepasseerd, keren we terug naar de vraag van het begin van deze bijdrage: heeft de Nieuwe zaaksbehandeling gebracht wat ervan werd gebracht? En zo niet, wat zou er beter kunnen of anders moeten? We kijken daartoe eerst naar de zitting, vervolgens naar de behandeling van het beroep als geheel, daarna naar partijen en ten slotte naar de rechter. De zitting Een belangrijk uitgangspunt van de Nieuwe zaaksbehandeling is dat op de zitting een open debat wordt gevoerd over wat partijen verdeeld houdt en hoe het met de zaak verder moet. Het is dan van belang dat de rechter aan het begin van de zitting met partijen bespreekt hoe hij de zaak gaat behandelen. Op de overgrote meerderheid van de door ons geobserveerde zittingen liet de rechter dat in het midden. Dat is een groot knelpunt, dat echter gemakkelijk is op te lossen. De enige wat de rechter daarvoor moet doen, is: van tevoren nadenken over hoe hij de zaak ter zitting wil behandelen en dat aan het begin van de zitting met partijen bespreken. Minder eenvoudig liggen de zaken bij een tweede knelpunt. Het betreft het onderzoek door de rechter naar het conflict dat mogelijk schuilgaat achter het juridische geschil tussen partijen. Uit de observaties ter zitting blijkt dat rechters weinig op zoek gaan naar onderliggende belangen en zelden schikkingspogingen ondernemen. Uit de interviews met gemachtigden van burgers blijkt dat die in een substantieel aantal gevallen van opvatting zijn dat in de zaak die bij de rechter speelt, meer aan de orde is dan alleen een juridisch geschil over de rechtmatigheid van een bestuursbesluit. Het feit dat er maar weinig zittingen zijn waar de rechter standaard als eerste aan appellant vraagt wat voor hem belangrijk is in zijn zaak (alleen bij rechtbank III gebeurt het met enige regelmaat), duidt er op dat de rechter minder vaak maatwerk levert dan zou kunnen. Stelt de rechter de vraag naar onderliggende belangen wél, dan wordt snel duidelijk of er meer speelt bij partijen en of het zinvol is daar ter zitting aandacht aan te besteden.
35
Chi-kwadraat = 11.3, p < .01.
10
Kort maar goed: dat ter zitting weinig wordt gediscussieerd over een eventueel achterliggend conflict hoeft geen probleem te zijn, als de rechter bij het behandelen van de zaak maar genoeg ruimte biedt om niet geëxpliciteerde belangen aan de orde te laten komen. Een derde knelpunt betreft de discussie ter zitting over bewijsvragen. In minder dan de helft van de gevallen waarin partijen van mening verschillen over de feiten, stelt de rechter (expliciet dan wel impliciet) bewijskwesties aan de orde. Partijen blijven daardoor nogal eens in het ongewisse over wie wat moet bewijzen en over wat er voor nodig is de rechter te overtuigen van de juistheid van hun standpunt over de feiten. Het is van belang dat als de mogelijkheid van nadere bewijslevering aan de orde is, de rechter expliciet met partijen bespreekt met welk bewijs men zou kunnen komen en niet de vraag uit de weg gaat hoe groot (of klein) de kans is dat dat bewijs er toe leidt dat hij zijn visie op de feiten wijzigt. Denkbaar is dat de rechter voorafgaand aan de zitting partijen laat weten dat daar bewijsvragen aan de orde zullen komen. Dat de rechter met partijen in discussie gaat over bewijskwesties, wil niet zeggen dat hij een verzoek tot bewijslevering per definitie zou moeten honoreren. Nu blijven bewijsvragen vaak onbesproken, met als mogelijk negatief effect dat partijen pas bij het lezen van de uitspraak duidelijk wordt dat zij op het punt van bewijslevering tekort zijn geschoten. De procedure als geheel De Nieuwe zaaksbehandeling beoogt bij te dragen aan een snelle en finale afdoening van zaken. Op het punt van snelheid doet de bestuursrechter het redelijk goed. Weliswaar wordt het streven om zaken na drie maanden ter zitting te behandelen, niet gehaald, maar zaken komen wel sneller op zitting dan in het verleden.36 Komt het na de zitting direct tot een uitspraak, dan duurt de gehele procedure niet langer dan een half jaar. Maar wordt de behandeling van de zaak na de zitting voortgezet, dan leidt dit regelmatig tot aanzienlijke vertraging. Een negatief neveneffect is dat veel rechters terughoudend zijn met het aanhouden van zaken. In situaties waar de behandeling van het geschil baat zou hebben bij aanhouding, gebeurt het niet. De omvang van de vertraging doet vermoeden dat het deels een logistiek probleem is. De afdelingen bestuursrecht van de rechtbanken zouden moeten kijken hoe ze de werkstromen zo kunnen ordenen, dat vertragingen door aanhouding binnen de perken blijven. Op het punt van finaliteit is het beeld wisselend. Het blijkt dat als de rechter het beroep gegrond verklaart en het bestreden besluit vernietigt, hij toch vaak het geschil finaal weet te beslechten, door de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten of door zelf in de zaak te voorzien. Daar staat tegenover dat nog steeds veelvuldig hoger beroep wordt ingesteld tegen de uitspraak van de rechter. Dat brengt ons bij het derde punt: de tevredenheid van partijen over de procedure en de acceptatie van de uitkomst ervan. Partijen Partijen zijn redelijk te spreken over de behandeling van de zaak ter zitting. Met uitzondering van het aspect explanation is de door hen ter zitting ervaren procedurele rechtvaardigheid redelijk hoog. Die tevredenheid vertaalt zich echter niet in acceptatie van de uitkomst van de procedure. Appellanten, die in de overgrote meerderheid van de gevallen de verliezers van de procedure zijn, gaan in vier op de tien gevallen in hoger beroep. Welke factoren zijn van invloed op die beslissing? Uit dit onderzoek blijkt – wellicht verrassend – niet dat de wijze van behandeling van het beroep ter zitting een factor van betekenis is. Er is geen significant verband gevonden tussen de door appellanten ter zitting ervaren procedurele rechtvaardigheid en hun beslissing om al dan niet hoger beroep in te stellen. De rechter die de zaak behandelt blijkt wel een factor van betekenis.
36
Marseille 2004, p. 81-84.
11
Naarmate rechters zich in de gesprekken die we met hen hadden enthousiaster toonden over de Nieuwe zaaksbehandeling, is de kans dat tegen hun uitspraken hoger beroep wordt ingesteld, kleiner. Echter, hoe groot het belang van die factor ook is, zij verklaart de keuze voor hoger beroep slechts ten dele. Vermoed kan worden dat ook factoren die niet in dit onderzoek zijn betrokken en waar de bestuursrechter die een zaak in eerste aanleg behandelt geen invloed op kan uitoefenen, bij die beslissing een rol spelen. Dat noopt tot voorzichtigheid over de mogelijkheid dat de keuze om hoger beroep in te stellen kan worden beïnvloed door een bepaalde wijze van behandelen van geschillen door de rechter. De rechter Dat brengt ons ten slotte bij de rechter. Ook al blijkt uit dit onderzoek dat de Nieuwe zaaksbehandeling nog maar beperkt wortel heeft gesch oten, dat neemt niet weg dat uit de interviews met de rechters een grote mate van betrokkenheid bij de ontwikkelingen in de bestuursrechtspraak naar voren komt. Bijna alle rechters die wij spraken, gaven er blijk van na te denken over de wijze waarop zij hun werk zo goed mogelijk kunnen doen. Opvallend is dat rechters, voor zover zij zeggen dat de behandeling van zaken bij hen niet volgens het stramien van de Nieuwe zaaksbehandeling plaatsvindt, veel vaker praktische dan principiële belemmeringen noemen. Eén daarvan betreft de vereiste vaardigheden, een andere de beschikbare tijd. In de wetenschap dat het enthousiasme van rechters voor de Nieuwe zaaksbehandeling een factor is die zowel een significant positief effect heeft op de wijze waarop zij zaken behandelen, als op de mate waarin hun uitspraken worden geaccepteerd, is er alle reden na te denken over de vraag hoe rechters beter in staat kunnen worden gesteld te werken volgens het stramien van de Nieuwe zaaksbehandeling.
12
