De politiek van het aanbesteden

56

De politiek van het aanbesteden Veel lokale bestuurders blijken niet goed te weten hoe de Euro pese aanbestedingsregels werken. Daardoor kiezen zij er bij aan bestedingsprocedures nog vaak voor alleen op prijs te selecteren. TOM PLAT & BERNARD NARON Medewerker respectievelijk research fellow bij de WBS

Vanaf 1 januari 2015 zullen de gemeenten de regie gaan voeren over de jeugdzorg, de thuis zorg en begeleiding van ouderen en gehandi capten en de uitvoering van de Participatiewet. Ze zullen vanaf dan ook verantwoordelijk wor den voor het inkopen van diensten op deze ter reinen, en zullen dus nog veel vaker dan nu te maken krijgen met aanbestedingsprocedures. Een ‘recipe for disaster’ noemde hoogle raar publiek inkoopmanagement Jan Telgen de aanstaande driedubbele decentralisatie. Daarmee doelde hij op het ontbreken van kennis en ervaring met aanbesteden bij het lokale bestuur. Het gros van de gemeenten heeft volgens hem nog ‘géén idee hoe ze vanaf 2015 nieuwe vormen van zorg gaan inkopen’.1 We hebben de afgelopen tijd veel (lokale) bestuurders over dit onderwerp geïnterviewd. En inderdaad, er blijkt onder wethouders veel onduidelijkheid en onzekerheid te bestaan over de mogelijkheden die gemeenten heb ben bij het aanbesteden van opdrachten. Zeker wanneer bij aanbestedingen wordt geselecteerd op het criterium van de laagste prijs, kan dat grote gevolgen hebben voor de kwaliteit van het geleverde werk, voor de ar beidsomstandigheden van degenen die het werk verrichten en voor het milieu. Denk aan

S & D Jaargang 71 Nummer 1 Februari 2014

alle ophef over aanbestedingen in de thuis zorg de afgelopen jaren, maar denk ook aan aanbestedingen in het openbaar vervoer (met de Fyra-trein als dieptepunt) en de schoon maaksector. Om te voorkomen dat de aan staande decentralisatie tot ongelukken leidt bij de zorg voor kwetsbare groepen mensen zou het verstandig zijn lokale bestuurders en masse bij te scholen over de Europese richtlij nen voor aanbesteden. Europese richtlijnen voor aanbesteden Overheidsopdrachten boven een bepaalde drempelwaarde moeten worden aanbesteed volgens de Europese aanbestedingsregels. De drempelwaarde voor leveringen en diensten is de komende jaren geijkt op € 130.000 voor centrale overheden en € 200.000 voor decen trale overheden. Voor werken (wegen, ge biedsontwikkeling en bouw) is het bedrag vastgesteld op € 5.000.000. Volgens de Europese richtlijnen zijn er twee gunningscriteria waarop de overheid zich mag baseren alvorens zij een aanbeste ding (bestek) uitschrijft: ▶ d e economisch meest voordelige bieder, of ▶ d e laagste prijs.

Tom Plat & Bernard Naron De politiek van het aanbesteden

Het Europees Hof van Justitie is leidend ge weest bij het invullen van de betekenis van het eerste criterium. Daardoor is de definitie van ‘de economisch meest voordelige bieder’ ta melijk complex en uitgebreid. Zo mogen aan bestedende diensten eisen stellen over zaken als kwaliteit, prijs, esthetische en functionele kenmerken of milieu-aspecten.2 Het Hof heeft bevestigd dat de criteria om contracten toe te kennen flexibel en ruim geïnterpreteerd moe ten worden.3 Een overheidsinstantie moet bij het uitschrijven van de aanbesteding specifi ceren welk gewicht zij geeft aan de door haar gestelde criteria; om daarmee de economisch meest voordelige bieder te kunnen selecteren. Het Hof van Justitie heeft verder bepaald dat sociale overwegingen (bijvoorbeeld maat regelen om werkloosheid tegen te gaan) als criteria kunnen gelden in de gunning van con tracten. Overheden hebben de ruimte om zelf te bepalen welke criteria voor hen econo misch het meest gunstig zijn en hoe ze de di verse aspecten wegen.4 Zo zegt het Hof dat milieunormen of duurzaamheidsaspecten mogen meespelen in de gunning van contrac ten, zo lang ze maar van tevoren gecommuni ceerd zijn en niet discriminerend werken.5 Wanneer de overheid toch kiest voor aan besteden op basis van de prijs alleen, dan kan zij tijdens de procedure geen andere criteria meer aandragen. De overheid kan wel een bie ding afslaan als zij denkt dat de prijs abnor maal laag is.6 Door de uitgebreide jurispru dentie van het Hof is de ruimte voor lokale overheden inmiddels aanzienlijk, zolang par tijen van tevoren maar duidelijk maken op welke basis een opdracht wordt gegund.7 De Europese Commissie, de Raad en het Parlement hebben in juni 2013 een ‘provisio nal agreement’ gesloten met als uitgangspunt dat bij aanbestedingen door overheden het creëren van maatschappelijke meerwaarde altijd centraal moet staan. Omdat men lokaal het beste die meerwaarde kan vaststellen, is besloten een verlicht regime voor de decen trale overheid in te stellen. Dat houdt onder andere in dat gemeenten en provincies geen


oproep tot mededinging hoeven te publice ren, maar kunnen volstaan met een ‘prior to notice’-aankondiging. Naast de openbare pro cedure en niet-openbare procedure kan men ook kiezen voor gunning via onderhandeling of de concurrentiegerichte dialoog. Zelfs een procedure voor innovatief aanbesteden be hoort tot de mogelijkheden. Hiervoor kan de aanbestedende dienst een partnerschap slui ten met een bedrijf om nieuwe diensten of producten te ontwikkelen voor bijvoorbeeld de AWBZ of de Wmo.

Het ‘neoliberale Brussel’ denkt vaak genuanceerder over de verhouding tussen markt en staat dan we ons realiseren

Decentrale overheden mogen bovendien partijen die in het verleden een slechte presta tie hebben geleverd uitsluiten voor deelname aan de procedure. In de nieuwe richtlijnen is het verder mogelijk om bepaalde voorwaar den in het contract te wijzigen zonder op nieuw aan te besteden, waardoor de overhe den dus meer sturingsmogelijkheden behouden in de contractuele fase. En over heidsopdrachten op het gebied van zorg, op leidingen en sociale dienstverlening tot € 750.000 hoeven straks helemaal niet meer te worden aanbesteed. Zo lang de basisprincipes van gelijke behandeling en transparantie maar gelden.8 Goed aanbesteden Europa is dus afgestapt van het idee uit de ja ren negentig dat aanbesteden op de laagste prijs voor overheden automatisch de beste kwaliteit oplevert. Het vaak van ‘doorgeslagen

57

58


neoliberalisme’ beschuldigde ‘Brussel’ denkt genuanceerder over de verhouding tussen markt en staat dan wij ons realiseren. Het concept-programma voor de Europese verkiezingen van de PvdA lijkt ervan uit te gaan dat Europa vooral belemmerende regel geving maakt. Te lezen is bijvoorbeeld: ‘Dien sten waarvan wij in Nederland vinden dat ze een publieke functie vervullen moeten afge schermd kunnen worden van de markt. Wan neer Europese aanbesteding een ondermij ning dreigt te worden voor vitale publieke belangen, bijvoorbeeld in delen van het open baar vervoer, de zorg of afvalverwerking, moet van aanbesteding kunnen worden afge zien.’9 Maar dat was al zo. Lidstaten kunnen voor een groot deel zelf bepalen welke diensten ze als ‘algemeen belang’ definiëren en welke zij willen afschermen. Zo is in Nederland het kraanwater afgeschermd en wordt in Frank rijk geen marktwerking in de zorg toegelaten. Deugt de markt? De verhouding tussen de lokale overheid en marktpartijen is kwetsbaar. Door het gebrek aan kennis over Europese aanbestedingsre gels nemen veel betrokkenen de regelgeving als uitermate complex waar. Bovendien is de inkoopafdeling van de gemeente niet altijd opgewassen tegen marktpartijen. En op de achtergrond speelt ook dat bestuurders vaak niet helder zijn over wat ze zien als ‘algemeen belang’. Gevolg is een vechtverhouding tussen overheid en markt. Een oud-wethouder vertelde ons hoe hij zich onder druk voelde staan: ‘Al voor 2006 en de Wmo was ik tegen marktwerking in de zorg. Ik heb me toen plechtig voorgenomen dat ik die ene wethouder zou zijn die niet mee ging doen met de aanbesteding van de thuis zorg. Dat ik het ging regelen via die concurren tiegerichte dialoog en niet op de bestekma nier met een gesloten aanbesteding van drie partners. Uiteindelijk heb ik tien aanbeste dingsjuristen zenuwachtig aan mijn bureau


gehad en ben ik door de knieën gegaan. Ook omdat ik vreesde voor allerlei ellenlange juri dische processen en het idee had dat ik mijn eigen inwoners daarmee te kort zou doen.’

De verhouding tussen lokale overheid en marktpartijen is kwetsbaar

Omdat met aanbesteden veel geld gepaard gaat, is het verliezen van een concessie voor een bedrijf een flinke aderlating. De directeur van vervoersbedrijf Arriva stelde in 2009 na een verloren rechtszaak tegen de provincie Gronin gen en Drenthe nogal gefrustreerd: ‘rechtsza ken horen bij de aanbestedingswereld, dat is in de bouw net zo’.10 Overigens is het niet zo dat rechtszaken schering en inslag zijn, maar voor al de precedentwerking is sterk. Het afbreukri sico in de politiek is immers groot. Bovendien, zo vertelde een inkoper bij een gemeente, ‘zorgt de crisis [ervoor] dat elke opdracht voor een bedrijf welkom is. Als ze maar een tiende punt lager scoren, zetten ze er een jurist op om te kijken of ze ons kunnen aanklagen.’ Sommige lokale bestuurders melden dat bestekken af en toe klakkeloos worden overge nomen. Dat kopieergedrag bemerkte ook een Songül Mutluer, raadslid in Zaanstad. ‘Mijn ervaring is dat bestekken vaak gecopy-paste worden. Net zoals de voorwaarden. Dus je krijgt algemene voorwaarden die voor iedere specifieke situatie worden gebruikt.’ Vaak is prijs nog het leidende criterium. De gedachte hierachter is dat door middel van scherp inkopen (op prijs) zo efficiënt mogelijk gewerkt kan worden. Wethouder Gregor Ren sen van Leidschendam-Voorburg verwoordde het als de gedachte: ‘dat allerlei partijen mis bruik van je maken als je niet scherp inkoopt. Sommigen denken echt dat bedrijven er al leen maar op uit zijn om jou een loer te draai


en en over jouw rug heen zoveel mogelijk geld te verdienen. Dat probeer je dan af te kopen door zo scherp mogelijk in te kopen’. Wanneer marktpartijen zo worden benaderd, zal aan de andere kant van de tafel vanzelf wantrouwen ontstaan. Door over de rug van marktpartijen steeds ‘inkoopvoordeel’ te willen halen, draagt het lokaal bestuur zelf bij aan een slechte verstandshouding.

59

gemaakt voor een projectleider ‘sociaal aanbe steden’. Deze projectleider fungeert als een soort vliegende keep die de dialoog opstart in de driehoek tussen bestuur, inkoop en markt. Toch begint verantwoord aanbesteden altijd door het stellen van de juiste politieke vraag: wat willen we, wat vinden we belangrijk en wat zijn onze (kern)waarden? Uit het technocratisch bos

De route naar meerwaarde De gemeente heeft ‘inkopers’ van gewicht no dig, ambtenaren die niet alleen met marktpar tijen kunnen onderhandelen maar die ook de behoeften van de gemeentelijke organisatie kennen. Uit de gereedschapskist van de aanbe stedingswet- en regelgeving dient de inkoper de best passende procedure, criteria, gunning en samenwerkingsvorm te kiezen. Aanbeste den is maatwerk en daarvoor behoeft men het juiste gereedschap. Naast het inkopen van de producten en diensten, zal het lokaal bestuur ook moeten nadenken over de verwezenlijking van andere doelen. Deze kunnen van allerlei aard zijn (eco nomisch, maatschappelijk, sociaal) en kunnen, niet onbelangrijk, politiek worden ingevuld. Om bredere doelstellingen te bereiken is het ten eerste belangrijk dat er een continue dialoog is tussen het bestuur en de afdeling waar de inkoop plaatsvindt. Sommige ge meenten zijn daar wel al van doordrongen. Zo heeft de gemeente Apeldoorn tijd en geld vrij

Noten 1 Basti Baroncini, ‘De oude ma nier moet overboord’ in: Zorgvisie Magazine (04 / 04 / 2013), p. 30. 2 Artikel 53 van Richtlijn 2004 / 18 / E G van het Europees Parlement en de Raad van 31 / 03 / 2004 betreffende de coördinatie van de procedu res voor het plaatsen van over heidsopdrachten voor wer


Verantwoord aanbesteden vraagt om een visie en om helder geformuleerde doelstellingen die breder zijn dan de gemeentelijke begro ting. Juist door bepaalde waarden zoals ‘goed werk’, ‘verheffing’ en ‘binding’ centraal te stel len kan men zorgen voor een sociale bodem waarin publieke voorzieningen toegankelijk blijven en waarmee sociaal kwetsbare burgers worden geholpen. Wanneer bestuurders via aanbestedingen hun sociale beleid willen ondersteunen moe ten de mogelijkheden helder zijn. Gezien de belangen die op het spel staan is verplichte scholing voor politici, bestuurders en de amb telijke ondersteuning helemaal geen gek idee. Ondermaatse dienstverlening binnen de Wmo of onfatsoenlijke werkomstandigheden voor het personeel hoeven niet altijd aan de be drijfsvoering van een zorginstelling te liggen, regelmatig is dit terug te leiden op een slecht uitgevoerde aanbestedingsprocedure door de overheid. Als we ons dat realiseren, is het ook makkelijker er iets tegen te doen.

ken, leveringen en diensten (hierna: De Aanbestedings richtlijn) — de genoemde lijst is overigens niet uitputtend. 3 Zaak 31 / 87, Gebroeders Beentjes v. The Netherlands, §19. 4 Ibidem §22. 5 Het Hof van Justitie volgde hierin het Beentjes arrest. Zie Zaak C-513 / 99, Concordia Bus Filandia v. Helsingin Kaupunki et HKL-Bussiliikenne.

6 Artikel 55 van de Aanbeste dingsrichtlijn. 7 Zie voor concrete voorbeelden in Nederland de brochure van Ieke van den Burg, Aandacht voor aanbesteden. Goed besteed (Amsterdam 2009), pp. 29-43. Tevens te raadplegen online: http: / / www.lokaalbestuur. nl / uploads / backup-live / publi caties / boekje_aanbesteden. pdf.

60


8 Zie het voorstel van het Euro pees Parlement en de Com missie uit 2011 en het voorlo pige akkoord: Europese Com missie, Proposal for a directive of the European Parliament and of the council. On the award of


concession contracts, 2011 / 0437 (COD); ‘Procurement package: New deal to ensure more res ponsible public spending’, op http: / / www.europarl.europa. eu, ref. nr. 20130625IPR1441, (26 / 06 / 2013).

9 PvdA concept verkiezingspro gramma, Voor een Europa dat werkt, 28 / 10 / 2014. 10 Dagblad van het Noorden, ‘Het tinga: Arriva is geen slechte verliezer’ (21 / 11 / 2009).

De politiek van het aanbesteden

Recommend Documents