342
boeken
JULI 2012 TV CR
Francis Fukuyama
De oorsprong van onze politiek Van de prehistorie tot de Verlichting Amsterdam/Antwerpen: uitgeverij Contact 2011, 512 p. , ISBN 9789025432218 W.J.M. Voermans*
* Prof.mr. W.J.M. Voermans is hoogleraar staats- en bestuurs recht aan de Universiteit Leiden. 1 Amartya K. Sen, ‘Democracy as a Universal Value’, Journal of Democracy 1999, p. 3-17.
Francis Fukuyama is een beroemde Amerikaanse politicoloog, de briljan te leerling van Samuel Huntington. Geen Europeaan, en zeker geen jurist. Maar toch zou iedere Nederlandse jurist – en al zeker staatsrechte lijk geïnteresseerden – zijn laatste werk ‘The Origins of Political Order’ (volgens mij verkeerd in het Nederlands vertaald als ‘De oorsprong van onze politiek’) moeten lezen. Dat boek geeft een gedegen antwoord op es sentiële vragen waar we ons in het moderne (staats)recht over buigen. Waarom zijn menselijke samenlevingen zich in staten gaan organiseren, waarom overleven sommige staten wel en gaan andere ten onder, wat is daarbij de rol van het recht, waarom gehoorzamen mensen aan het recht, waar komt democratie vandaan? Het zijn allemaal vragen die in een be zield verband aan de orde komen. Het boek begint met verwondering. In de afgelopen veertig jaar was er een enorme opkomst van democratieën, stelt Fukuyama vast. In 1973 stonden slechts 44 van de 151 landen als representatieve democratieën ge boekstaafd, in 1990 waren ongeveer 120 landen – 60 procent van alle on afhankelijke staten – democratisch. We noemen dit wel de derde grote de mocratiseringsgolf. Waar komt die vandaan en waarom loopt die nu weer terug? Een vijfde van alle staten die na 1990 democratieën werden, kennen nu (d.i. ten tijde van het schrijven van het boek, in 2009) weer een autoritair bestuur. Voor die opkomst en terugval worden volgens Fukuyama in het algemeen twee verklaringen gegeven. De eerste is – zoals ik het zelf noem – de verlichtingsverklaring. Representatieve demo cratie is de betere vorm van bestuur, zo laat de geschiedenis ons zien. Door toegenomen inzicht en beschaving begrijpen we steeds beter het postulaat van democratisch bestuur. Fukuyama voert Amartya Sen op als woordvoerder van deze betrekkelijk normatieve benadering. Volgens Sen is democratie de ‘default’ political condition:
TV CR JULI 2012
boeken
343
‘While democracy is not yet universally practiced, nor indeed universally accepted, in the general climate of world opinion democratic governance has achieved the status of being taken for generally right.’1 Een andere verklaring, die ook het verval betreft, is de marktgebaseerde verklaring. Democratieën en de instituties die daarmee samenhangen zijn,volgens die verklaring, het resultaat van economische ontwikkelingen en (internationale) marktverhoudingen. Democratieën zijn dan simpel weg een uitkomst van een marktontwikkeling waarbij een prijs wordt ge steld op het vreedzaam kunnen besturen van soms botsende (economi sche) belangen van actoren in een markt en het duurzaam kunnen be schermen van gedane investeringen. Dat lukt in welvarende landen, die moeten concurreren op de wereldmarkt het best in een democratie. Doen die voorwaarden zich niet meer voor, dan raakt een democratie in verval en zal er een andere bestuursvorm ontstaan. Fukuyama vindt geen van deze twee verklaringen plausibel. Te geloven dat sociale constructies als de binding aan het recht (rule of law), staten en democratie (waarvan hij het begin ziet gelegen in ‘acccountable government’) het louter toevallige gevolg zijn van marktmechanismen is hem – terecht – veel te kort door de bocht. Het doet ook geen recht aan de ont wikkelingen van instituties. Voor de ontwikkeling van sociale construc ties als staten, rule of law en politiek verantwoordelijk bestuur moeten we – volgens Fukuyama – kijken naar de ontwikkeling van de menselijke ge schiedenis. Die laat zien dat ideeën, concepten en instituties ertoe doen, soms zelfs in weerwil van economische ontwikkeling en -mogelijkheden de kansen op welvaart niet kunnen worden genomen. Instituties zoals het recht en staten zijn bepalend voor historische ontwikkeling, en niet alleen de willekeurige uitkomst ervan. In zijn woorden (toch het mooist in het Engels): ‘There has been a broad recognition among economists in recent years that ‘institutions do matter’: poor countries are poor not because they lack resources, but because they lack effective political institutions. We need therefore to better understand where those institutions come from.’ Waar komen staten vandaan? Waar komen sociale constructies (die ik verder instituties noem) zoals de staat en het recht vandaan? In het staatsrecht hebben we daar klassieke theorieën over, deïstische theorieën (staten zijn in essentie geloofgemeen schappen verenigd in de wil zich door een opperwezen te laten leiden), contracttheorieën (waarin staten worden gezien als de uitkomst van een overeenkomst tussen vrije individuen en hun bestuur) en tussenvormen
boeken
344
boeken
JULI 2012 TV CR
zoals absolutistische of autoritaire theorieën (gemeenschappen die sa menwerken onder een centraal bestuur dat als intermediair tussen volks belang en/of goddelijk inzicht opereert). Fukuyama probeert verder te reiken. Hij kijkt voor het ontstaan van staten naar de menselijke geschiedenis en gebruikt daarbij de meest recente in zichten uit de antropologie, biologie en archeologie. Daaruit blijkt dat het feit dat en de wijze waarop mensen samenwerken genetisch is bepaald (wij zorgen van nature voor onze bloedverwanten en bevoordelen die wan neer we de kans krijgen). We zijn van nature ook competitief en agressief (concurreren met elkaar om schaarse middelen), maar ons bewustzijn en vermogen om op basis daarvan abstracte mentale concepten te begrijpen en te gebruiken, geeft ons de – volgens Fukuyama – capaciteit tot weder zijds altruïsme (handelen met en vertrouwen op anderen uit niet dezelfde genetische groep – stam, en die anderen op basis daarvan ook kunnen in schakelen bij het eigen handelen) en – niet tastbare – instituties inrichten waarnaar we ons kunnen richten. We kennen er zelfs waarde aan toe. Een mooi voorbeeld is het recht, volgens Fukuyama: ‘Human beings are rule following by nature; they are born to conform to the social norms they see around them, and they entrench those rules with often transcendent meaning and value.’
Staten zijn volgens Fukuyama resultaten van de mogelijkheden die de menselijke soort heeft om menselijke en natuurlijke hulpbronnen in te schakelen, en zichzelf daarvoor te organiseren in verbanden die stam- of patrimoniale verbanden te boven gaan. De menselijke soort is gegeven de achtergrond van de voorkeurssituatie van het stam- of patrimoniale ver band (een sterke leider die in een clientèle-verhouding tot zijn volgers, groep of bende staat), en zijn in wezen conservatieve natuur, niet als van zelf geneigd ‘op te schalen’ tot het grotere verband van een staat die meestal wordt bestuurd door een ‘ontpersoonlijkt’ ambt (koning, keizer, regering, president). Staten ontstaan meestal vanwege externe (bestaans) bedreigingen zoals fysiek geweld, natuurgeweld (zeer schaarse middelen bijvoorbeeld) of de bedreiging van het uiteenvallen van een eerder sociaal verband. Fukuyama kijkt naar China (de eerste staat), India, de Mammelukken, het ontstaan van het Ottomaanse rijk, Rusland en West Europa om te laten zien hoe verschillend staatsvorming wereldwijd is ver lopen. Hij heeft vooral een scherp oog voor de wijze waarop religie of grote ideeën de aanzet kunnen vormen tot samenwerkingsvormen boven het niveau van de (default) stam, maar ook voor de wijze waarop religie in de weg kan staan aan een krachtig centraal staatsbestuur en daarmee aan een effectief opererende staat (India).
TV CR JULI 2012
boeken
Het ontstaan van de rule of law en democratie Al in het begin van zijn boek stelt Fukuyama vast dat geslaagde staten duurzaam zijn in de zin dat de instituties ervan kunnen voortbestaan los van een willekeurige bestuurder, dat die instituties (ook) controle kunnen houden over een territorium en bevolking en het vermogen hebben zich (daartoe) aan te kunnen passen aan veranderende omstandigheden. Want dat is de sleutel van effectieve staten volgens Fukuyama, duurzame ‘poo ling’ van menskracht, via duurzame instituties. Moderne staten doen dat door drie instituties in een goede onderlinge balans met elkaar te combi neren: a. staat, b. rule of law (recht en binding aan het recht) en c. accountable government (verantwoordelijk bestuur). Dit blijkt ook een succesvol recept voor economische verheffing van staten. Maar waar komen ze vandaan? Om kort te gaan (je moet het echt zelf gaan lezen) is het een combinatie van ideeën/religie en historische (eco nomische) ontwikkeling. Dat lijkt helemaal niets nieuws te brengen in ons vak, maar Fukuyama laat zien dat die ontwikkeling heel anders is ge lopen, dan wij in onze handboeken willen (doen) geloven. Zo is de rule of law, het idee dat overheden gebonden zijn aan recht, op een heel specifiek moment in de geschiedenis van West-Europa ontstaan. Doordat de katho lieke kerk een sterke economische positie had opgebouwd en een mono polie of religie had kon het de wereldlijke heerser en de christelijke sa menleving ervan overtuigen dat de eerste – ook als heerser – gebonden was een de wetten en gebruiken van de christelijke gemeenschap. We kennen dit incident als de investituurstrijd tussen Hendrik IV en paus Gregorius VII uit de periode 1075 tot 1077 die eindigt met Hendriks gang naar Canossa en de daarmee gepaard gaande erkenning dat hij gebonden was aan het kerkelijke recht. Dat is een buitengewoon belangrijk incident geweest, waar ideeën, politieke en economische ontwikkeling elkaar tref fen en waaruit het blijvende instituut rule of law (legaliteit) voortkomt. De institutie die, zoals Fukuyama met verwijzing naar Hayek verwoordt, in houdt dat: ‘(the recognition) there is a preexisting body of law representing the will of a whole com munity that is higher than the will of the current government and that limits the scope of that government’s legislative acts.’
Het bijzondere is wel dat Fukuyama aantoont dat the rule of law is voort gekomen uit religie, en er met name een bijproduct van is. Pas dan be grijp je ook waarom in China de rule of law nooit een rol heeft gespeeld en ook – waarschijnlijk – op korte termijn niet gaat spelen. Democratie is ook het gevolg van zo’n historisch moment waarop een idee en ontwikkeling fuseren. Dat moment ligt in de Engelse burgeroorlogen
345
346
boeken
JULI 2012 TV CR
van de zestiende en zeventiende eeuw. Het komt voort uit het af moeten leggen van verantwoording aan ‘belastingbetalers’ om de oorlog voort te kunnen zetten namens de parlementaire fractie. Belastingen waren ver schuldigd aan de landsheren en de Koning, maar die zat aan een zijde van het conflict. De heffingen waarmee het parlementaire kamp de oorlogsin spanning moest betalen, moesten worden voorzien van een motivering en een verantwoording. Toen het eenmaal vast gebruik was geworden dat leiders zich over hun met publiek geld bekostigde handelen moesten ver antwoorden tegenover degenen die de revenuen bij elkaar hadden ge bracht, ontwikkelde zich op die basis het instituut van bestuurlijke/poli tieke verantwoordelijkheid. Dat op zijn beurt vormde weer de basis voor de ontwikkeling van de Westerse democratie. Must read Fukuyama’s The Origins of Political Order is een meesterwerk, niet alleen vanwege de inzichten en het volstrekt heldere analysepatroon, maar ook omdat het zo heerlijk leest. Het stelt heldere vragen die voor iedere jurist te volgen zijn, het voert ons mee naar de bronnen van ons vak en leert je hoe instituties als binding aan het recht, de staat, verantwoordelijk be stuur zijn ontstaan en welke rol ze als instituties in de geschiedenis en in huidige economische en politieke verhoudingen spelen. Het boek her bergt ook een prachtige ontdekkingstocht over de grote continenten van de wereld en in de lotgevallen van grote staten wereldwijd. In wezen her haalt Fukuyama Max Webers grote ontdekkingstocht naar de relatie tussen religie en sociologie die hem via China, India naar het protestant se Europa en de VS voerde. En dat alles geschreven in een prachtige stijl die zich juist goed leent als vakantieboek. Een echte must read voor staatsrechtwetenschappers.
