Cahier. Het aanbesteden. Het aanbesteden van werken

Cahier

Het Hetaanbesteden aanbesteden van werken

College bouw ziekenhuisvoorzieningen Postbus 3056 3502 GB Utrecht T 030 298 31 00 F 030 298 32 99 E [email protected] I www.bouwcollege.nl Bezoekadres Churchilllaan 11 3527 GV Utrecht

Tekst en Foto’s: André Bode Eindredactie: Lemmy Koskamp Cartoons: Wiegel Art Promotion Vormgeving: Twin Design, Culemborg Druk: Wilco bv, Amersfoort

Inhoudsopgave Inleiding

3

Hoofdstuk 1 1.1 1.2 1.3

Hoofdstuk 2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9 2.10 2.11 2.12 2.13 2.14 2.15

Hoofdstuk 3

Aanbesteden in het kort Wat is aanbesteden? Korte introductie over regelgeving en beleid Procesgang bij het aanbesteden

5 5 5 7

Vraag en antwoord

9

Wanneer is de bouwvoorbereiding afgerond en kan ik tot aanbesteding overgaan? Aan welke voorwaarden moeten de bestedingsgerede stukken voldoen? Mogen uitvoerende partijen bij de voorbereiding van het bouwplan worden betrokken? Ben ik verplicht aan te besteden? Welke regelgeving is bij aanbesteding nog meer van toepassing? Ben ik verplicht Europees aan te besteden? Welke soorten aanbestedingen zijn er? Met welke termijnen moet bij aanbesteding rekening worden gehouden? Hoe moet ik aanbesteden? Welke criteria moet ik in acht nemen bij de selectie van aannemers? Hoe beoordeel ik de aanbestedingsresultaten? Ben ik na de aanbesteding verplicht het werk aan de laagste inschrijver te gunnen? Hoe moeten geschillen bij aanbesteding worden beslecht? Kan ik na een mislukte aanbesteding werk opnieuw aanbesteden? Hoe leg ik de aanbestedingsresultaten ter goedkeuring voor aan het Bouwcollege?

Samengevat; een aantal aanbevelingen

9 10 11 13 15 16 18 21 24 25 26 27 28 28 28

31

1

2

Inleiding Dit cahier is het eerste van een reeks. In deze praktische handreiking wordt door vraag en antwoord geprobeerd het pad voor een geslaagde aanbesteding te structureren. Ook worden aanbevelingen gedaan die de aanbesteding zo soepel mogelijk laten verlopen. Andere cahiers die in voorbereiding zijn hebben respectievelijk het indienen van een bouwplan en contractvorming in de bouw als thema. Vanuit zijn directe betrokkenheid bij de beoordeling van bouwplannen, het verstrekken van bouwvergunningen en de begeleiding van het bouwproces, is het Bouwcollege gebleken dat er vragen leven rond het proces van aanbesteden. Reden om een handreiking te maken waarmee ‘het veld’ gediend is. In zijn missie geeft het Bouwcollege aan dat het streeft naar een open relatie met de doelgroepen. Klantgerichtheid en transparantie zijn daarbij kernbegrippen. Een uiting daarvan is het delen van de specifieke kennis en expertise, die het Bouwcollege op dit gebied heeft verworven. Achtereenvolgens wordt in dit cahier ingegaan op het proces van aanbesteden en de relevante regelgeving en beleidskaders. In hoofdstuk 2 worden 15 vragen beantwoord, waarmee de achterliggende materie van het aanbesteden wordt verduidelijkt. Vragen over onder meer de betrokkenheid van uitvoerende partijen bij het bouwplan, de verplichting om Europees aan te besteden en de wijze waarop wordt aanbesteed, moeten na het lezen van dit cahier tot het verleden behoren. De vragen zijn aangevuld met cases en toelichtingen. Tot slot worden in hoofdstuk 3 de belangrijkste aanbevelingen nogmaals kort aangestipt. De uiteindelijke publicatie van dit cahier heeft enige vertraging opgelopen vanwege het door de Parlementaire Enquête Commissie ingestelde onderzoek. De huidige stand van zaken is verwerkt bij de beantwoording van de vragen. Bewust is niet te diep ingegaan op wet- en regelgeving. Het praktische karakter van dit cahier zou daarmee teniet worden gedaan. Bovendien zijn er in dat kader andere bronnen die geraadpleegd kunnen worden, zoals de Bouwkostennota, het Compendium (samenvatting van taken, werkwijzen en procedures) en de website (www.bouwcollege.nl). Indien hiervoor aanleiding bestaat wordt dit cahier aangepast aan de actuele situatie. Wanneer de inhoud van het cahier ‘het aanbesteden van werken’ aanleiding geeft tot vragen, opmerkingen of suggesties, dan horen wij die graag. U kunt daarvoor gebruikmaken van het e-mailadres: [email protected].

Utrecht, juni 2003

3

4

1

Aanbesteding in het kort 1.1.

Wat is aanbesteden?

Nadat het proces van de bouwvoorbereiding door de architect en adviseur is afgerond en het plan door zowel de opdrachtgever (de instelling), het Bouwcollege (vergunning op basis van de Wet ziekenhuisvoorzieningen, WZV) en de gemeente (bouwvergunning op basis van de Woningwet) is goedgekeurd, wordt het tijd om voor de uitvoering van ‘het plan’ of ‘het werk’ uitvoerende partijen, aannemers en installateurs te vinden. Met andere woorden, het werk moet worden aanbesteed. Aanbesteden is het creëren van een ‘ad hoc’ markt, waarbij voor een bepaald bouwwerk gezocht wordt naar de aannemer met de laagste prijs of de economisch meest voordelige aanbieding. Civielrechtelijk gezien valt dit proces nog binnen de precontractuele fase. Dat is dus de fase voorafgaand aan het contract van aanneming van werk. Het aanbesteden wordt in het algemeen gezien als een uitnodiging tot het doen van een aanbod. Door aanvaarding van het aanbod komt de aannemingsovereenkomst tot stand (gunning). Aldus wordt men van aanbesteder opdrachtgever.

1.2.

Korte introductie over regelgeving en beleid

De regelgeving rondom de aanbesteding dateert in Nederland van 30 juli 1817, toen het ‘Reglement op de aanbesteding der werken en leverancien tot het Departement van den Waterstaat en der Publieke Werken behoorende’, van toepassing werd verklaard. Inmiddels is het aanbesteden van werken, mede gezien de daaraan verbonden regelgeving, een hele opdracht geworden. Het aanbestedingsrecht is uitgegroeid tot een zelfstandig vakgebied dat door juristen wordt gekenschetst als een omvangrijk en zeer specialistisch terrein. Sinds december 2000 is hiervoor zelfs een bijzonder hoogleraar aan de Universiteit van Amsterdam benoemd. Ook is een adviescentrum1) opgericht, waarop zowel opdrachtgevers als adviseurs kosteloos een beroep kunnen doen. Dit adviescentrum stelt zich ten doel de toepassing van de Uniforme Aanbestedingsreglementen (UAR) te stimuleren. Hierbij wordt onder meer gebruikgemaakt van de uitgave ‘Aanbestedingswijzer voor bouwprojecten’. Uiteraard kunnen aanbesteders en adviseurs ook bij het Bouwcollege terecht met hun vragen.

1

Adviescentrum aanbestedingen burgerlijke- en utiliteitsbouw’ (ACA B&U) te Nieuwegein (zie ook www.acabenu.nl).

5

Wet ziekenhuisvoorzieningen (WZV) De Wet ziekenhuisvoorzieningen is gericht op doelmatigheid en het voorkomen van te hoge tarieven in de gezondheidszorg. Ingegeven door aspecten van vrije mededinging en openbaarheid van handelen, schrijft de minister van VWS in het door hem vastgestelde aanbestedingsbeleid2) voor, dat de prijsvorming van bouw- en installatietechnische werken in concurrentie door aanbestedingen onder meerdere inschrijvers tot stand dient te komen. De in de voorschriften bij de vergunning en de in de circulaire vermelde aanbestedingsvormen, overeenkomstig de Uniforme Aanbestedingsreglementen (het UAR 2001 en het UAR_EG 1991)3), vloeien uit bovenstaande visie voort.

6

2

In de circulaire van 8 augustus 1988 is het beleid inzake de aanbesteding van bouw- en installatiewerken bekendgemaakt. Deze circulaire is sindsdien geactualiseerd met respectievelijk de circulaires van 29 juli 1992, 23 december 1996 en 23 september 2002.

3

De Uniforme Aanbestedingsreglementen zijn de van rijkswege (de ministers respectievelijk de Staatssecretarissen van VROM, Verkeer en Waterstaat en Defensie) vastgestelde bepalingen over de aanbesteding van werken. Deze bepalingen zijn tot stand gekomen in samenwerking met een brede vertegenwoordiging van de bij de bouw betrokken organisaties en instellingen. De Uniforme Aanbestedingsreglementen zijn verplicht van toepassing op de aanbesteding van werken van de rijksoverheid. Andere overheden en particuliere opdrachtgevers gebruiken deze reglementen op basis van vastgesteld beleid of op vrijwillige basis, vanwege de duidelijke procedureregelingen voor aanbestedingen.

1.3.

Procesgang bij het aanbesteden

Aan de hand van de meest gestelde vragen wordt in hoofdstuk 2 stap voor stap de procesgang van het aanbesteden beschreven. Te beginnen bij de afronding van de bouwvoorbereiding en te eindigen bij de opdrachtverlening aan de uitvoerende partijen. De procesgang is gekoppeld aan het ‘Besluit toestemmingsprocedures WZV’, ‘het Besluit toezicht WZV’ en het door de Minister van VWS bepaalde beleid inzake de aanbesteding van werken. Dit beleid gaat uit van een traditionele aanbestedingsvorm op basis van bestek en tekeningen. In dit cahier wordt ook informatie gegeven over enkele andere aanbestedingsvormen en de in de Uniforme Aanbestedingsreglementen aangeduide procesgang. In de meeste gevallen laat de opdrachtgever zich bij de aanbestedingsprocedure bijstaan door een adviseur. De uiteindelijke keuze en verantwoordelijkheid liggen echter bij de opdrachtgever.

7

8

2

Vraag en antwoord 2.1.

Wanneer is de bouwvoorbereiding afgerond en kan ik tot aanbesteding overgaan?

De regelgeving voor instellingen die onder de WZV vallen gaat er van uit dat er op een traditionele manier, dus op basis van bestedingsgerede stukken (bestek en tekening), wordt aanbesteed. Dit houdt in dat de gehele planvorming, met inbegrip van de bouwvoorbereiding, door de aanbesteder is afgerond. In de praktijk wordt deze planvorming door de aanbesteder opgedragen aan een architect en (installatietechnisch)adviseurs. De afgifte van de WZV-vergunning vindt tegenwoordig meestal plaats op basis van het schetsontwerp (definitief ontwerp of D.O.). De (facultatieve) goedkeuringsfase ‘Bestedingsgerede stukken’ wordt nog maar beperkt toegepast. Dit gebeurt bijvoorbeeld bij grote of complexe projecten. Hiermee is een wezenlijke bijdrage geleverd aan verkorting van de proceduretijd. Wanneer de WZVvergunning gelijktijdig met de goedkeuring van het schetsontwerp wordt afgegeven, moet de bouwvoorbereiding nog wel verder worden uitgevoerd en afgerond. Pas daarna kan worden overgegaan tot de aanbestedingsprocedure. De bouwvoorbereiding is als volgt te definiëren: De werkzaamheden voor de fase bouwvoorbereiding omvatten naast het uit naam van de opdrachtgever aanvragen van de bouwvergunning, het nauw vastleggen van het bouwproject op een zodanige wijze dat het uitvoeringscontract kan worden gesloten en dat kan worden voldaan aan de daaruit voortvloeiende verplichtingen van de gegevensverstrekking bij de aanvang van het werk, met als resultaat: a de benodigde bestekken met de voor de prijs- en contractvorming benodigde tekeningen en overige specificaties; b begrotingen in relatie tot de besteksverdeling (bestekvolgend). Wanneer de WZV-vergunning wordt afgegeven op basis van ingediende bestedingsgerede stukken of de resultaten van de hierboven genoemde bouwvoorbereiding, kan na afgifte van deze vergunning én de gemeentelijke bouwvergunning tot aanbesteding worden overgegaan.

9

2.2.

Aan welke voorwaarden moeten de bestedingsgerede stukken voldoen?

De aanbesteding vindt meestal plaats op basis van volledig uitgewerkte bestekken en tekeningen. Hierbij hoort ook een gedetailleerde bestekvolgende begroting. Dit is de zogenoemde directiebegroting. Deze begroting is niet alleen nodig voor een gedegen raming van de investeringskosten, maar is ook noodzakelijk om na aanbesteding een goede vergelijking te maken met de inschrijfbegrotingen. Opbouw begroting Het belang van deze begrotingsvorm wordt ook in het UAR 2001 benadrukt. De opbouw van de begroting moet aansluiten bij de door de aanbesteder in het bestek verlangde specificatie van de inschrijfsom. Indien een aanbesteding door een tegenvallend resultaat niet passend (onaanvaardbaar) wordt verklaard (zie ook de beantwoording van vraag 2.13), moet dit volgens het UAR 2001 worden gemotiveerd. Artikel 24 van het UAR 2001 vermeldt dat, wanneer de inschrijfsommen zodanig afwijken van wat de aanbesteder redelijkerwijs (op basis van een zorgvuldige begroting) mocht verwachten en wanneer overleg met de daartoe in aanmerking komende inschrijver niet tot resultaat heeft geleid, de aanbesteder niet gehouden is het werk op te dragen. Het spreekt voor zich dat de directiebegroting reëel en op basis van actuele kosteninformatie is opgesteld. Het verdient aanbeveling de directiebegroting door een onafhankelijk bouwkostenadviesbureau op te laten stellen. Vraagstelling aan aannemers en/of installateurs onder de loep De vraagstelling aan aannemers en/of installateurs kan naar de mening van het Bouwcollege aanmerkelijk worden vereenvoudigd en verbeterd, door toevoeging van nauwgezet opgestelde hoeveelhedenstaten. In deze staten zijn de aantallen, oppervlakten en lengten van alle toe te passen materialen, constructies en afwerkingen door de architect en adviseurs bepaald. De vaststelling hiervan kan het best op basis van het door hen verrichte tekenwerk worden uitgevoerd. Zij moeten deze hoeveelheden immers ook bepalen voor de door hen op te stellen directiebegroting. Om discussie over de hoeveelheden of een voortdurende controle over de verrekening van hoeveelheden (quantity-surveying) tijdens de uitvoering te vermijden, moet de aannemer zich voor gunning wél verbinden aan deze hoeveelheden. De laagste inschrijver krijgt dan na aanbesteding de gelegenheid de genoemde hoeveelheden op juistheid te toetsen.

10

Dit systeem biedt onder meer de volgende voordelen: • taken worden uitgevoerd door degenen die daartoe zijn aangesteld (juiste calculaties en een volledige planuitwerking door architecten en adviseurs); • de voor de inschrijvers tijdrovende en daarmee kostbare bepaling van hoeveelheden (uittrekwerk), de voorstellen voor planuitwerking en de dimensionering van de installaties hoeven niet meer door de inschrijvers te worden gedaan; • fouten bij inschrijving worden beperkt;

•

voor de aannemers vervalt de aanleiding om over te gaan tot het zogenaamde ‘poolen’ van de begroting (zie kader). Dit komt de concurrentie en daarmee de prijsvorming ten goede.

Toelichting: De behoefte aan een verbeterde vraagstelling richting aannemers en installateurs is mede ontstaan op basis van het in 2001, in opdracht van het Bouwcollege, uitgevoerde onderzoek ‘Onafhankelijke kostencalculatie nieuwbouw verpleeghuis’. Bij dit onderzoek zijn de bouwkosten begroot van een eerder goedgekeurd bestekplan. Deze begroting is geplaatst naast de bij de indiening van de bestedingsgerede stukken ingediende directiebegroting en het inmiddels bekende aanbestedingsresultaat (de open begroting van de aannemer). Tussen deze drie begrotingen bleken, na een vergelijking, grote verschillen te bestaan in de vermelde hoeveelheden. Uit de gesprekken met bouwkostenadviseurs is naar voren gekomen dat aannemers bij aanbesteding gebruik maken van dezelfde begroting of hoeveelhedenstaten. Dit - doorgaans niet bij aanbesteders bekende - gemeenschappelijk gebruik van inschrijfbegrotingen wordt ‘poolen’ genoemd. Door gezamenlijk opdracht te verlenen aan een calculatiebureau of de kosten voor de begroting met elkaar te delen, beperken inschrijvers hun kosten bij inschrijving. Deze kosten kunnen, gezien de met deze calculaties gemoeide tijd per inschrijving bij grote projecten, hoog oplopen. Het ‘poolen’ beperkt echter de marktwerking en kan bij fouten in de calculaties leiden tot te hoge inschrijvingen.

Conclusie: het verstrekken van zorgvuldig opgestelde hoeveelhedenstaten door architect en adviseurs bij aanbesteding verdient aanbeveling. Dit vereenvoudigt het aanbestedingstraject, verbetert de prijsvorming en vergroot het aantal serieuze inschrijvers bij (openbare) aanbesteding.

2.3.

Mogen uitvoerende partijen bij de voorbereiding van het bouwplan worden betrokken?

Het Bouwcollege krijgt incidenteel verzoeken van initiatiefnemers om in te stemmen met een vroegtijdige betrokkenheid van aannemers en/of installateurs bij de voorbereiding van het bouwplan. Deze verzoeken worden gedaan met het oog op een betere beheersing van voorbereidingstijd en het te besteden bouwbudget als met het argument dat de aannemer en/of installateur vroegtijdig specifieke deskundigheid en innovatieve oplossingen kan inbrengen. In plaats van de traditionele en door VWS voorgeschreven aanbestedingsvorm, wenst de initiatiefnemer in dat geval over te gaan tot zogenoemde bouwteam-, design & construct-, turn-key-, of samenwerkingsovereenkomsten. Het voorgeschreven aanbestedingsbeleid biedt, behalve enkele benoemde ontheffingsmogelijkheden,

11

weinig ruimte om van de voorgeschreven traditionele aanbestedingsvormen af te wijken (zie ook de beantwoording van vraag 2.4). Tot op heden zijn bij de bouw van ziekenhuisvoorzieningen weinig positieve ervaringen opgedaan met de toepassing van alternatieve aanbestedings- of samenwerkingsvormen. Op grond van deze ervaringen wordt het betrekken van uitvoerende partijen bij de voorbereiding van het bouwplan dan ook niet toegejuicht. Uitzondering vormen de projecten waarbij bijvoorbeeld gebruik moet worden gemaakt van specifieke bouwsystemen, zoals bij concepten volgens het Industrieel Flexibel en Demontabel (IFD)-bouwen. Bij deze projecten kan het in de rede liggen dat de planuitwerking en de uitvoering door de aannemer geschiedt op grond van design & construct- of turn-key-overeenkomsten. Ook aan deze constructies kan een aanbesteding voorafgaan. Programma’s van eisen en voorontwerpen moeten aan meer dan één leverancier worden voorgelegd. Op basis hiervan wordt de verdere planuitwerking en uitvoering aan de economisch meest gunstige aanbieder gegund. Bouwteamvorming In het geval van bouwteamvorming, waarbij partijen op een gemotiveerde wijze moeten zijn geselecteerd, is de inbreng van de specifieke uitvoeringsdeskundigheid doorgaans beperkt gebleken en is niet of nauwelijks sprake geweest van een innoverende rol van de aannemer. In plaats van een beoogd voordeel kan een dergelijke constructie ook nadelig voor de aanbesteder uitpakken. Er ontstaat immers een gedeelde verantwoordelijkheid tussen ontwerpers en uitvoerende partij-

12

en, die de transparantie van het proces niet bevordert en die later bij eventuele arbitrage in het nadeel van de aanbesteder kan uitwerken. De bouwteamconstructie geeft overigens geen garantie dat partijen binnen het vastgestelde bouwbudget blijven. Aannemers kunnen zich in een luxe positie gaan wanen, waardoor een te hoog prijsniveau dreigt. In enkele gevallen is op basis van het argument van de marktsituatie en het daarbij spelende tijdnoodmotief met de bouwteamconstructie ingestemd. Bij deze gevallen is de voorwaarde gesteld dat men binnen het vergunningsbedrag blijft en latere meerwerken uitsluit. Er wordt dus budgettair of taakstellend gebouwd. Het budgettaire of taakstellende karakter wordt in de regel ook gekoppeld aan instemming met de design & construct-, of turn-key-overeenkomsten.

Voorbeeld: Een instelling verzoekt begin 2001 voor een gedeeltelijk vervangende nieuwbouw en renovatie om ontheffing van de voorgeschreven aanbestedingsprocedure. De instelling meent, mede gezien de marktsituatie, met de vroegtijdige inschakeling van een bouwteam de beste resultaten binnen het vergunningsbedrag te bereiken. De instelling wijst daarbij op het belang van het doorfunctioneren van bepaalde voorzieningen tijdens de uitvoering en de aansluiting op de bestaande voorzieningen. De instelling neemt de huisaannemers in het bouwteam op. Onder de voorwaarde dat het initiatief conform het principe van budgettair bouwen verder wordt uitgevoerd, is met dit voorstel ingestemd. De aanneemsom bleek het voor de bouwkundige werken gestelde budget met 30% te overschrijden. De instelling zag zich medio 2002 genoodzaakt van de intentieovereenkomst (afstandsverklaring) gebruik te maken. Kort daarop bleek uit een aanbesteding dat een andere aannemer het werk zonder ontwerpaanpassingen nagenoeg wél binnen het vastgestelde budget kon uitvoeren.

Conclusie: instellingen, maar ook adviseurs, blijken in de praktijk veelal een (te) positief beeld te hebben van bouwteamconstructies. In de voorliggende casus had de extra tijd- en kostenbesteding voorkomen kunnen worden door gebruik te maken van een goede aanbestedingsprocedure. In de beschreven casus heeft het project een vertraging van bijna één jaar opgelopen.

2.4.

Ben ik verplicht aan te besteden?

Iedere instelling die onder de WZV valt, is verplicht het door het ministerie van VWS voorgeschreven aanbestedingsbeleid te volgen. Dit geldt ook voor initiatieven die in het kader van de zogenoemde meldingsregeling of volgens het principe van het budgettair bouwen worden voorbereid en ingediend, maar

13

waarvoor geen specifieke goedkeuring van het aanbestedingsresultaat nodig is. Het aanbestedingsbeleid is nog steeds gebaseerd op de circulaire van 8 augustus 1988. Hierin is het beleid als volgt gedefinieerd: ‘Gelet op artikel 15, tweede lid WZV, is mijn beleid, met het oog op doelmatigheid en ter voorkoming van te hoge tarieven, erop gericht dat de prijsvorming van bouw- en installatiewerken in concurrentie door aanbestedingen tot stand komt. De in de voorschriften bij de vergunning en de voorafgaande documenten vermelde aanbestedingsvormen (overeenkomstig het Uniforme Aanbestedingsreglement) vloeien uit die visie voort en zijn mede ingegeven door aspecten van vrije mededinging en openbaarheid van handelen (fraudegevoeligheid).’

14

Op basis van dit beleid wordt een aanbesteding onder tenminste 5 inschrijvers per discipline noodzakelijk geacht. Indien het aan te besteden bedrag lager is dan € 2,3 miljoen voor de sector ziekenhuizen, dan wel € 1,4 miljoen voor de overige sectoren, kan eventueel worden volstaan met 3 inschrijvers. Vrije mededinging en openbaarheid van handelen zijn te verwezenlijken door een ‘openbare aanbesteding’ dan wel een ‘aanbesteding met voorafgaande selectie’. Daarnaast is de ‘onderhandse aanbesteding na selectie’ ook mogelijk. Deze aanbestedingsvormen worden in de beantwoording van vraag 2.7 nader toegelicht. Tenslotte kunnen in de, voor het initiatief, afgegeven WZV-vergunning aanvullende voorwaarden worden gesteld. Hieraan moet de aanbesteding voldoen.

Uitzonderingsgevallen In een aantal uitzonderlijke, in de circulaire ‘Aanbesteding van werken’, beschreven gevallen kan op basis van een doelmatigheidsmotief een andere dan de voorgeschreven aanbestedingsprocedure worden gevolgd. Wanneer het Bouwcollege heeft ingestemd met een gemotiveerd schriftelijk verzoek om ontheffing, kan men een aanbestedingsverplichting aangaan. De volgende ontheffingsmogelijkheden zijn te onderscheiden: • indien de tijdspanne tussen het ontstaan van de bouwnoodzaak en de start van de bouw zeer kort is (korter dan zes maanden); • indien uitvoerende partijen reeds op de bouwplaats zijn, waardoor bijvoorbeeld de bouwplaatskosten lager kunnen worden gehouden dan zij zouden bedragen bij inschakeling van een nieuwe partij; • indien in het kader van een renovatie bijvoorbeeld installaties moeten worden vervangen, kan het doelmatiger zijn deze werkzaamheden te laten verrichten door een partij die bekend is met de bestaande situatie; • indien bijvoorbeeld sprake is van sociowoningen of woningen/appartementen voor verzorgingshuizen, die in één bouwstroom van een groter woningbouwcomplex van een niet WZV-instelling (bijvoorbeeld een woningcorporatie) zijn ingepast.

2.5.

Welke regelgeving is bij aanbesteding nog meer van toepassing?

Op het gebied van aanbesteding is veel regelgeving ontstaan. Zo kunnen op de aanbesteding internationale verdragen, Europese aanbestedingsrichtlijnen, nationale aanbestedingswetgeving (algemene regels van het Burgerlijk Wetboek) en de Uniforme Aanbestedingsreglementen (het UAR 2001 of het UAR-EG 1991) van toepassing zijn. Met de circulaire ‘Aanbesteding van werken’ van 23 september 2002, is het in de circulaire van 8 augustus 1988 geformuleerde aanbestedingsbeleid voortgezet, met dien verstande dat in plaats van het UAR 1986 voortaan het UAR 2001 van toepassing is. In de circulaire van 23 december 1996 is geformuleerd dat indien een instelling verplicht is om Europees aan te besteden of hier uit eigen beweging voor kiest, de EG-Richtlijn ‘werken’ moet worden toegepast. Het UAR-EG 1991 vormt de implementatie van deze richtlijn. De EG-Richtlijn ‘werken’ vermeldt dat een, overeenkomstig deze richtlijn, als ‘aanbestedende dienst’ aan te merken aanbesteder overigens verplicht is om eerst Europees aan te besteden als het drempelbedrag voor de aanbesteding van het werk (voor de jaren 2002 en 2003 vastgesteld op € 6.242.028,- excl. BTW) wordt overschreden. Aanbestedende diensten Als aanbestedende diensten merkt de EG-Richtlijn ‘werken’ aan: de staat, zijn territoriale lichamen, publiekrechtelijke instellingen en verenigingen, gevormd door één of meer lichamen of instellingen.

15

De EG-Richtlijn ‘werken’ verstaat onder een publiekrechtelijke instelling iedere instelling die: 1 is opgericht met het specifieke doel te voorzien in behoeften van algemeen belang, anders dan die van industriële of commerciële aard; en 2 rechtspersoonlijkheid heeft; en 3 waarvan hetzij: a de activiteit in hoofdzaak door de staat, de territoriale of andere publiekrechtelijke instellingen worden gefinancierd; b het beheer is onderworpen aan toezicht door deze laatsten; c de leden van de directie, raad van bestuur of van toezicht voor meer dan de helft door de staat, de territoriale lichamen of andere publiekrechtelijke instellingen zijn aangewezen. Het werk wordt in de richtlijn gezien als een technisch en economisch geheel. Opdrachten die worden gesplitst in verschillende fasen, disciplines of percelen zijn Europees aanbestedingsplichtig wanneer de totale opdracht boven het drempelbedrag wordt geraamd.

2.6.

16

Ben ik verplicht om Europees aan te besteden?

In de praktijk blijkt onduidelijkheid te bestaan of een instelling als aanbestedende dienst is aan te merken, wanneer het drempelbedrag van het antwoord op vraag 2.5 wordt overschreden door de kosten van het werk.

De circulaire van VWS van 12 december 1996 geeft op deze vraag het volgende antwoord: de aanbesteder dient, zoals ook bij de beantwoording van de voorgaande vraag is aangegeven, deze vraag zelf te beantwoorden na doorneming van de uit de EG-Richtlijn ‘werken’ overgenomen definitie van het begrip aanbestedende dienst. Door Nederlandse juristen is deze vraag nog niet eenduidig beantwoord. Sommigen beantwoorden de vraag met ‘ja’. Hun argument daarvoor is dat ziekenhuizen en andere instellingen afhankelijk zijn van (ZFW/AWBZ-) premiegelden. De opvatting van anderen, waaronder de Nederlandse Vereniging van Ziekenhuizen (NVZ), is dat er een fundamenteel verschil is tussen begrotingsfinanciering en premiegelden voor een verzekering. Daarnaast wordt met de financiering door een publiekrechtelijke instelling een directe vorm van financiering vanuit de overheid bedoeld (Richtlijn: ook subsidie moet rechtstreeks zijn). Ook dit is niet het geval. Bij financiering door een zorgverzekeraar gaat het om directe financiering op grond van een zorgprestatie en niet om het doorsluizen van geld. Academische ziekenhuizen zijn destijds in de bijlage bij de Richtlijn ‘werken’ - in tegenstelling tot de algemene ziekenhuizen - aangewezen als aanbestedende dienst. Toen waren de academische ziekenhuizen echter nog volledig ‘begrotingsgefinancierd’. Nu is de rijksbijdrage verminderd tot 20% van de inkomsten, waarmee hun positie is veranderd. Constatering In de praktijk worden er sporadisch bouwprojecten in de zorgsector Europees aanbesteed. In de afgelopen vijf jaar zijn er slechts acht Europese aanbestedingen aangemeld. Dit leidt er toe dat “mede door de complexere en langere voorbereidingstijd alsmede de moeizame Europese rechtsgang, nog weinig gebruik wordt gemaakt van de Europese aanbesteding” en dat “de binnen de gezondheidszorg Europees aanbestede werken tot op heden nog niet tot gunstiger aanbestedingsresultaten lijken te hebben geleid”.

Jurisprudentie: Over de vraag of ziekenhuizen en andere voorzieningen die onder de WZV vallen als ‘aanbestedende dienst’ zijn aan te merken bestaat weinig jurisprudentie. In het arrest van het Hof Amsterdam inzake SIG Services BV / Stichting Sanquin Bloedvoorziening merkt het Hof op dat “niet zonder nader onderzoek, buiten twijfel ervan (kan) worden uitgegaan dat de instelling in kwestie een aanbestedende dienst is” en “dat niet uitgesloten is dat de bodemrechter er behoefte aan zal hebben over de vraag of de instelling een aanbestedende dienst is prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de EG”. 4

Conclusie: De instellingen die onder de WZV vallen moeten hierin hun eigen afweging maken.

4

Er zijn tot op heden geen prejudiciële vragen gesteld. In onze waarneming dient de instelling daarom zelf een afweging te maken.

17

2.7.

Welke soorten aanbestedingen zijn er?

Aanbestedingsprocedures kunnen gereglementeerd of ongereglementeerd zijn. De belangrijkste gereglementeerde aanbestedingen zijn degenen die volgens een Uniform Aanbestedingsreglement (UAR) verlopen. Ongereglementeerd traject Indien een aanbesteder niet verplicht is volgens een UAR aan te besteden, kan gekozen worden voor een ongereglementeerd traject. Hierbij stelt de aanbesteder zelf de voorwaarden op. Een ongereglementeerde aanbesteding wil echter niet zeggen dat hierop in het geheel geen regels van toepassing zijn. In ieder geval gelden de regels van het Burgerlijk Wetboek en mogelijk ook de regels van Europees en Internationaal Recht. Het Uniform Aanbestedingsreglement 2001 Het Uniform Aanbestedingsreglement 2001 (UAR 2001) onderscheidt vier aanbestedingsvormen: • de openbare aanbesteding (dit is een aanbesteding die algemeen bekend wordt gemaakt en waarbij iedereen kan inschrijven); • de aanbesteding met voorafgaande selectie (dit is een aanbesteding die algemeen bekend wordt gemaakt, waarbij iedereen zich als gegadigde kan aanmelden en waarvoor een te selecteren aantal gegadigden tot inschrijving kan worden uitgenodigd); • de onderhandse aanbesteding (dit is een aanbesteding waarbij een beperkt aantal van tenminste twee en in de regel niet meer dan zes natuurlijke of rechtspersonen tot inschrijving worden uitgenodigd); • de onderhandse aanbesteding na selectie (dit is een aanbesteding waarbij een beperkt aantal van tenminste twee natuurlijke of rechtspersonen in de gelegenheid worden gesteld deel te nemen aan een selectie, waarna één of meer van hen, maar niet meer dan zes, tot inschrijving kunnen worden uitgenodigd). UAR-EG 1991 Ook het UAR-EG 1991 onderscheidt vier aanbestedingsvormen, waarbij de eerste twee, ‘de openbare procedure’ en ‘de niet-openbare procedure’, wat betreft definitie overeenkomen met de eerste twee in het UAR-2001 genoemde aanbestedingsvormen.

18

Daarnaast noemt het UAR-EG 1991: • de onderhandelingsprocedure met voorafgaande bekendmaking (dit is een aanbesteding die algemeen bekend wordt gemaakt en waarbij iedereen zich als gegadigde kan aanmelden, waarna de aanbesteder met door hem zelf gekozen gegadigden overleg pleegt en via onderhandelingen met een aantal van hen de contractuele voorwaarden vaststelt). Dit aantal bedraagt tenminste drie, op voorwaarde dat er voldoende geschikte kandidaten zijn. Deze aanbestedingsvorm kan slechts in een beperkt aantal gevallen worden toegepast. Bijvoorbeeld indien sprake is van onregelmatige of onaanvaardba-

•

re inschrijvingen in het kader van de openbare of niet-openbare procedure; de onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande bekendmaking (dit is een aanbesteding waarbij de aanbesteder met één of meer door hem zelf gekozen gegadigden overleg pleegt en via onderhandelingen met één of meer van hen de contractuele voorwaarden vaststelt). Ook deze aanbestedingsvorm kan slechts onder voorwaarden in een beperkt aantal gevallen worden toegepast. Wanneer er geen (passende) inschrijvingen zijn gedaan in het kader van de openbare of niet-openbare procedure (bij dwingende spoed), voor aanvullende werken en voor nieuwe werken die bestaan uit een herhaling van soortgelijke werken, die wél volgens de openbare of niet-openbare procedure waren aanbesteed.

Enkelvoudige uitnodiging Naast de in de UAR genoemde aanbestedingsvormen wordt ook de ‘enkelvoudige uitnodiging’ onderscheiden. Hierbij wordt een natuurlijke- of rechtspersoon tot prijsaanbieding uitgenodigd. Bij deze vorm kan, in tegenstelling tot de aanbestedingen, in concurrentie van de aannemer een zogenoemde ‘intentieovereenkomst’ (afstandsverklaring) worden gevraagd.

19

Hierin is geregeld dat, indien partijen niet tot overeenstemming komen, de aannemer (gegadigde): • de aanbesteder niet belemmert in zijn streven met een derde tot overeenstemming te komen over de uitvoering van het werk; • de inhoud van de prijsaanbieding(en) van deze derde(n) niet beïnvloedt; • de uitvoering van het werk niet bemoeilijkt. Vrije mededinging en openbaarheid Om de beginselen van en de behoefte aan vrije mededinging en openbaarheid van handelen zoveel mogelijk te kunnen waarborgen, dient bij voorkeur gebruik te worden gemaakt van de openbare aanbesteding of de aanbesteding met voorafgaande selectie. In beide gevallen is sprake van een goede marktverkenning. Welke voordelen kent een openbare aanbesteding boven de aanbesteding na selectie? • subjectieve voorkeuren worden uitgesloten (non-discriminatie); • biedt ruimte voor maximale mededinging; • geeft de meeste kans op ‘laagste prijs’; • kent kortere proceduretijd omdat de ingelaste voorselectie ontbreekt. De openbare aanbestedingsprocedure geniet bij een juiste uitwerking van de bestedingsgerede stukken, ofwel een heldere en eenvoudige vraagstelling aan de aannemers en installateurs, de voorkeur (zie hiervoor de beantwoording van vraag 2.2).

2.8.

Met welke termijnen moet bij aanbesteding rekening worden gehouden?

Termijnen spelen in de aanbestedingsreglementen een belangrijke rol. De aanbesteder moet goed op de hoogte zijn van deze termijnen en zich hieraan in de procedure ook houden, tenzij er dringende en gemotiveerde redenen zijn om af te wijken van de vastgestelde termijnen. Ter illustratie zijn twee tabellen opgenomen waarmee inzicht wordt gegeven in de tijdschema’s die horen bij een openbare aanbesteding overeenkomstig het UAR 2001, respectievelijk het UAR-EG 1991. Beide tabellen zijn overgenomen uit de ‘Aanbestedingswijzer’ van het Adviescentrum aanbestedingen burgerlijke- en utiliteitsbouw (ACA B&U). Zie ook www.acabenu.nl . Uit de tabellen volgt dat met het Europees aanbesteden een langere proceduretijd is gemoeid. Deze langere tijd in combinatie met de uitgebreidere procedure, motiveringen en beperktere onderhandelingsruimte, wordt in de praktijk door veel aanbesteders als nadeel van het EG-aanbesteden gezien.

20

▼ ▼

Matrix: openbare aanbesteding (tijdstip aanbesteding)

0

10

20

30

36

40

50

60

bestek verkrijgbaar (art.7)

▼▼

bestek (art. 7)

uiterlijk 10 dagen na bekendmaking

▼▼▼

▼▼ ▼▼

bekendmaking (art. 6 lid)

▼ ▼

Voortgang procedure in dagen

uiterlijk 7 dagen voor aanbesteding

inlichtingen ( art. 9) aanwijzing ter plaatse (art. 9)

gestanddoening (art. 19) p.v. van aanwijzing ter inzage (art. 22)

30 dagen na aanbesteding

▼

wijziging aanbieding (art. 20)

▼▼ ▼▼

inschrijving en aanbesteding ( art. 11, 21)

▼ ▼

nota van incl. en p.v. van aanwijzing ter inzage (art. 6, 9 )

▼▼ ▼▼

kennisname van detail/monsters (art. 10)

▼

motivering van niet verlenen van de opdracht (art. 24)

▼ ▼

keuze aannemer (art. 24)

opdracht (art. 25) zekerheidstelling (art. 26)

Optimale prijsvorming Voor de diverse stappen zijn in de tabellen minimale perioden vastgesteld. Bij een zorgvuldige en voor de aanbesteder optimale prijsvorming (juiste risico-inschatting) is het van belang dat: • inschrijvers voldoende rekentijd krijgen (deze tijd kan aanmerkelijk worden bekort indien op basis van bekende hoeveelheden wordt aanbesteed); • voldoende tijd en aandacht wordt besteed aan de te organiseren ‘inlichting’, waarbij iedere inschrijver gelegenheid krijgt tot het stellen van vragen en een ‘aanwijzing’ ter plaatse. Iedere inschrijver krijgt gelegenheid de situatie ter plaatse te bekijken en zich te informeren over de bestaande toestand en omgevingsfactoren; • er een reële bepaling van de bouwtijd plaatsvindt, waarbij de start van de bouw en de eventuele fasering onderhandelbaar worden gesteld; 21

• •

de boetebepaling voor te late opleveringen in het bestek niet te hoog wordt gesteld; de gestanddoeningstermijn (in de UAR gesteld op 30 dagen) tot 60 dagen wordt verruimd. De gestanddoeningstermijn is het tijdvak na inschrijving, waarbinnen de inschrijver zijn inschrijfsom van toepassing verklaart. Het is verder raadzaam in de bekendmaking en uitnodiging te bepalen dat na het verstrijken van de gestanddoeningstermijn de inschrijfsom alleen met gebruikmaking van de gezondheidszorgindex kan worden geïndexeerd (zie voorbeeld in kader). De gezondheidszorgindex wordt gepubliceerd in de door het Bouwcollege uitgegeven Bouwkostennota en is verder als indexreeks te downloaden van de website van het Bouwcollege (www.bouwcollege.nl).

▼ ▼

Matrix: openbare procedure (openbare aanbesteding) (tijdstip aanbesteding)

10

20

30

52

bestek ter inzage (art. 10) bestek verkrijgbaar (art.10)

▼▼

▼▼ ▼▼

aanbesteding (art. 9)

0

60

70

80

▼ ▼

Voortgang procedure in dagen

uiterlijk 10 dagen na bekendmaking

inlichtingen ( art. 16) aanwijzing ter plaatse (art. 16)

gestanddoening (art. 26)

30 dagen na aanbesteding

p.v. van aanwijzing ter inzage (art. 29)

▼

wijziging aanbieding (art. 27)

uiterlijk 7 dagen voor aanbesteding (6*)

▼ ▼▼ ▼ ▼▼

▼ ▼

inschrijving en aanbesteding ( art. 18, 28)

▼ ▼

nota van incl. en p.v. van aanwijzing ter inzage (art. 16, 17 )

▼▼

kennisname van detail/monsters (art. 17)

binnen 15 dagen na verzoek

▼

motivering van niet verlenen van de opdracht (art. 31)

▼ ▼

keuze aannemer (art. 31)

opdracht (art. 32)

publicatie opdrachtverlening (art. 65)

22

▼

p.v. van opdracht (art. 64)

▼ ▼ ▼ ▼

zekerheidstelling (art. 33)

Voorbeeld: Na moeizaam en langdurig onderhandelen bereikt een instelling overeenstemming over de aanneemsom (op prijspeil inschrijving). De geaccordeerde aanbesteding lag ruim boven de in de vergunning goedgekeurde kosten. In de uiteindelijke prijsaanbieding is door de aannemer vervolgens een kostenstijging doorberekend die niet gebaseerd was op de index, maar op de door de aannemer geschatte lokale marktontwikkeling. De aannemer gebruikte een kostenstijging van 14,5% waar de gezondheidszorgindex over dezelfde periode een stijging van 6,1% vertoonde. Dit leverde een verschil op van € 0,6 miljoen. De instelling heeft zonder goedkeuring en daarmee voor eigen risico met de prijsverbetering ingestemd en de opdracht verstrekt.

Conclusie: dit probleem had voorkomen kunnen worden wanneer in de uitnodiging was opgenomen dat na het verstrijken van de gestanddoeningstermijn de aanneemsom alleen met behulp van de gezondheidszorgindex kon worden bijgesteld. De instelling had zich daarmee € 0,6 miljoen kunnen besparen.

2.9.

Hoe moet ik aanbesteden?

Een aanbesteding of een aanbesteding met voorafgaande selectie moet in een landelijk verspreid vakblad of in de Nederlandse Staatscourant worden gepubliceerd. Bij een Europese aanbesteding moet het werk eerst worden aangekondigd in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen en worden opgenomen in de TED-databank. Hiervoor dient de aankondiging te worden toegestuurd aan het Bureau voor officiële publicaties van de Europese gemeenschappen te Luxemburg. De bekendmaking in Nederland mag niet plaatsvinden vóór de verzending van die aankondiging. Bekendmaking en aankondiging aanbesteden De bekendmaking en (indien van toepassing) aankondiging moeten in het geval van een openbare aanbesteding tal van (in het UAR 2001 gespecificeerde) wetenswaardigheden vermelden, zoals: • naam en adres van de aanbesteder; • aanbestedingsregeling en de gekozen aanbestedingsvorm; • de mogelijke uitsluiting van facultatieve bepalingen in het UAR (de mogelijke vergoeding van de inschrijvingskosten en het al dan niet toestaan van alternatieve aanbiedingen); • uitvoeringstermijnen; • de belangrijkste selectie- en gunningscriteria; • de hoogte van de zekerheidsstelling (bankgarantie); • gestanddoeningstermijn (zie hiervoor ook beantwoording vraag 2.8). De aanbesteder stelt in de regel tegen kostprijs bestek en tekeningen aan mogelijke inschrijvers beschikbaar.

23

Voorafgaande selectie Bij een aanbesteding met voorafgaande selectie moet onder meer worden aangegeven: • aan welke selectie- of geschiktheidseisen gegadigden moeten voldoen; • welke informatie door de gegadigden aan de aanbesteder moet worden overgelegd; • aan hoeveel gegadigden maximaal een uitnodiging tot inschrijving wordt verzonden; • op welke wijze de keuze tot uitnodiging totstandkomt. De uitnodiging tot inschrijving moet uiterlijk op de in de bekendmaking bepaalde datum worden verstrekt. De gegadigden die niet worden uitgenodigd kunnen om een schriftelijke motivering vragen. In de uitnodiging moeten de belangrijkste selectie- en gunningcriteria en -gegevens worden aangegeven. De aanbesteder stelt bestek en tekeningen gratis aan de geselecteerde gegadigden beschikbaar. Het is belangrijk dat de bekendmakingen, de aankondigingen en uitnodigingen tot inschrijving, gezien de verstrekkende gevolgen daarvan voor het verdere verloop van de aanbestedingsprocedure, met grote zorgvuldigheid worden opgesteld. Het Adviescentrum aanbestedingen burgerlijke- en utiliteitsbouw (ACA B&U) heeft voor de bekendmakingen modellen en checklists opgesteld.

2.10.

Welke criteria moet ik in acht nemen bij de selectie van aannemers?

De selectie van aannemers heeft tot doel te bepalen welke aannemers zich mogen inschrijven. De criteria die in de bekendmaking en aankondiging worden genoemd, moeten objectief en eenduidig zijn opgesteld en in redelijke verhouding staan met de aard en omvang van het werk. Selectiecriteria richten zich onder andere op: • maatschappelijke geschiktheid (o.a. inschrijving in beroepsregister); • financiële en economische draagkracht (o.a. bankgarantie, inzicht in de jaarrekeningen en jaaromzet); • technische en organisatorische bekwaamheid (o.a. referentieprojecten, beschrijving bedrijfsvorm en de mate waarin eigen personeel wordt ingezet); • voertaal op de bouwplaats (de Nederlandse taal dient door leidinggevenden en verantwoordelijk personeel in woord en geschrift te worden beheerst); • van toepassing verklaren van Nederlands recht en sociale wetgeving; • informatie over uurlonen, materiaalkosten, bouwplaatskosten (ABK), algemene kosten (A.K.) en het percentage winst en risico (W+R).

24

Weegfactoren Aan de afzonderlijke criteria kunnen weegfactoren worden verbonden, zodat tot een eenduidige en objectieve totaalscore kan worden gekomen. De bepaling van de weegfactoren dient weloverwogen plaats te vinden (zie verder). Houdt men ook na selectie een te groot aantal partijen over dan kan via

loting een aantal aannemers voor inschrijving worden uitgenodigd. Wanneer een onderhandse aanbesteding wordt toegepast, dan is het raadzaam te zorgen voor een goede ‘mix’ van bedrijven; verschillende omvang en regio. In zijn algemeenheid moet worden gewaakt voor het gebruiken van té zware omzet- en ervaringseisen. Het Bouwcollege heeft geconstateerd dat in de praktijk via de huidige selectieprocedures, waarbij ervaring in de gezondheidszorg vaak te zwaar wordt meegewogen, aanbesteders van vooral grote en complexe projecten bij een te gering aantal aannemers terechtkomen. De toegepaste selectiecriteria blijken daarmee soms een onbedoelde ongunstige uitwerking te hebben op de aanbesteding. De selectiesystemen houden onvoldoende rekening met de nog beschikbare uitvoeringscapaciteiten van de aannemers. Een deel van de (middelgrote en regionaal opererende) aannemerij of de daaruit samen te stellen consortia, kan daardoor bijvoorbeeld ten onrechte worden uitgesloten vanwege te weinig ervaring in de gezondheidszorg. De eis ‘ervaring in de gezondheidszorg’ is in de regel als selectiecriterium weinig relevant. De uitgangspunten van vrije mededinging worden met deze wijze van selectie geweld aangedaan. Op basis van een goed bestek zouden ook andere aannemers op het werk moeten kunnen inschrijven.

25

Voorbeeld: Voor de aanbesteding van een groot project koos een instelling voor een aanbesteding met voorafgaande selectie. Van de twaalf (bouwkundig) aannemers die op de bekendmaking reageerden, vielen er vier af wegens het verstrekken van onvoldoende informatie of omdat niet werd voldaan aan de gestelde (hoge) eisen met betrekking tot de jaaromzet. Omdat in de bekendmaking was gesteld dat vijf aannemers voor inschrijving zouden worden uitgenodigd, werd de verdere selectie bepaald op grond van het aantal werken dat in de ziekenhuisbouw was uitgevoerd. De drie aannemers met de minste werken vielen daardoor buiten de selectie. Uiteindelijk zijn vijf grote, binnen de ziekenhuisbouw bekende aannemers, voor inschrijving uitgenodigd. De aanbesteding viel echter ernstig tegen. De instelling heeft de aanbesteding mislukt moeten verklaren.

Conclusie: Door de reactie op de bekendmaking van de potentiële kandidaten, is het selectieproces ernstig beperkt. Naast een ongunstig resultaat heeft deze procedure tot tijdverlies geleid.

2.11.

Hoe beoordeel ik de aanbestedingsresultaten?

Als gunningcriterium kan voor de laagste prijs óf voor de economisch meest voordelige aanbieding worden gekozen. De economisch meest voordelige aanbieding is een criterium dat gebruikt kan worden wanneer alternatieve aanbiedingen niet in de bekendmaking zijn uitgesloten. In dat geval is de aanbesteder zelfs verplicht een alternatieve aanbieding in beschouwing te nemen. De inschrijver moet naast zijn alternatieve aanbieding ook een aanbieding op basis van het bestek doen (zie artikel 17.3 UAR 2001). In de gunningcriteria kunnen veel punten worden meegewogen. Zo zijn ook hier wegingsfactoren toe te kennen aan bouwtijd, fasering en beperking van overlast. Het verdient nadrukkelijk aanbeveling als criterium te vermelden dat de aanbesteder niet tot gunning kan overgaan indien het inschrijfbedrag, na onderhandeling, het in de WZV-vergunning vastgestelde budget overschrijdt. Het budget zelf dient echter niet te worden vermeld. In de bepaling van de gunningcriteria laat de regelgeving de aanbesteder redelijk vrij. De belangrijkste spelregel is dat de criteria en de weging van tevoren bij alle partijen bekend moeten zijn. Ook mogen de criteria niet strijdig zijn met het beginsel van het verbod op discriminatie.

26

De inschrijfbegroting van de laagste inschrijver dient bij een tegenvallend aanbestedingsresultaat te worden getoetst aan de bestekvolgende (directie-) begrotingen van de architect of adviseur. De verschillen dienen vervolgens door de aanbesteder te worden geanalyseerd.

Alternatieve aanbesteding Het verdient aanbeveling ruimte te bieden aan alternatieve aanbiedingen. Hierbij kan gedacht worden aan mogelijkheden voor kwalitatief gelijkwaardige oplossingen, die met minder kosten kunnen worden gerealiseerd. Als voorbeeld van een dergelijke aanbieding kan gedacht worden aan een betonconstructie als alternatief voor een besteksmatig voorgeschreven staalconstructie. Inschrijvers kunnen zodoende, door marktwerking gedreven, worden geïnspireerd de voor de aanbesteder meest voordelige oplossing aan te dragen.

2.12.

Ben ik na de aanbesteding verplicht het werk aan de laagste inschrijver te gunnen?

De aanbesteder is niet gehouden het werk op te dragen, mits hij daarvoor goede gronden heeft. Van goede gronden is volgens het UAR 2001 sprake indien: • de inschrijvers niet voldoen aan de in de bekendmaking vermelde criteria (dit geldt dus voornamelijk bij de openbare aanbestedingen); • de inschrijfsommen, na zorgvuldig overleg, hoger zijn dan de aanbesteder op basis van een zorgvuldige begroting van kosten redelijkerwijs mocht verwachten. Niet-passend In de praktijk blijkt de situatie niet zo eenvoudig en is het soms moeilijk om de inschrijving als ‘nietpassend’ aan te merken. De bewijslast hiervoor ligt namelijk bij de aanbesteder. De reactie van inschrijvers hierop kan zijn dat de directiebegrotingen van architect en/of adviseurs niet marktconform zijn opgesteld. Om dergelijk moeizame onderhandelingsprocessen (soms zelfs arbitrages) over de aanvaardbaarheid van het inschrijfbedrag te vermijden, is het van belang bij de gunningcriteria te vermelden dat de aanbesteder niet tot gunning kan overgaan indien het inschrijfbedrag, ook na overleg met de laagste inschrijver, het in de WZV-vergunning vastgestelde budget te boven gaat.

Voorbeeld: Casus 1: in overleg met het Bouwcollege is door de instelling aan de inschrijvers bericht dat, gelet op het geconstateerde grote verschil tussen de inschrijving en de directiebegroting, wordt overwogen de inschrijving als niet-passend te beschouwen. Nadat uit de onderhandelingen met de inschrijvers volgde dat het niet te verwachten was dat er door het overleg met de inschrijvers een goedgekeurd budget zou uitkomen, besloot de aanbesteder de aanbesteding als niet-passend te verklaren en opnieuw aan te besteden. In de daarop volgende aanbesteding zijn aanvaardbare resultaten bereikt.

27

Casus 2: ook in deze casus is door de instelling aan de inschrijvers bericht dat, gelet op het grote verschil dat is geconstateerd tussen de inschrijving en de directiebegroting, wordt overwogen de inschrijving als niet-passend te beschouwen. In deze casus bleef de instelling echter in overleg met de laagste inschrijvers. Na een verlaging van de inschrijfsom en planbijstellingen zijn uiteindelijk ook hier, ten opzichte van het goedgekeurde budget, aanvaardbare resultaten behaald. Deze onderhandelingen en planbijstellingen hebben meer dan een jaar geduurd. Daarnaast hebben de aanbesteders moeten inleveren op de in het bestekplan beoogde kwaliteit.

Conclusie: bij grote niet te verklaren tegenvallende aanbestedingsresultaten, waarbij ook na overleg met de laagste inschrijver geen aanvaardbaar resultaat wordt bereikt, kan het nodig zijn de aanbesteding als niet-passend te beschouwen en niet tot gunning over te gaan.

2.13.

Hoe moeten geschillen bij aanbesteding worden beslecht?

Het UAR 2001 schrijft voor dat de geschilbeslechting in aanbestedingszaken via de Raad van Arbitrage moet verlopen. Voor een goede (objectieve) en snelle beslissing van aanbestedingsgeschillen verdient het evenwel aanbeveling de geschillen, in afwijking van het gestelde in het UAR, aan de rechter voor te leggen.

2.14.

Kan ik na een mislukte aanbesteding werk opnieuw aanbesteden?

Volgens het UAR 2001 kan, indien geen overeenstemming met de laagste inschrijver kan worden bereikt en deze inschrijver daarvan in kennis is gesteld en het mislukken van de aanbesteding niet aan de aanbesteder is toe te schrijven, overleg met de daaropvolgende inschrijver worden gestart. Leidt ook dit overleg niet tot een goed resultaat, dan kan het werk opnieuw worden aanbesteed. De Europese richtlijnen bieden in deze situatie de mogelijkheid om het werk, mits de oorspronkelijke voorwaarden van het werk niet wezenlijk worden gewijzigd, aan te besteden volgens één van de twee onderhandelingsprocedures (zie beantwoording vraag 2.7).

2.15.

28

Hoe leg ik de aanbestedingsresultaten ter goedkeuring voor aan het Bouwcollege?

Nadat de aanbesteding is geanalyseerd (opstellen van verschilanalyse), eventuele fouten uit de inschrijving zijn verwijderd en er mogelijke onderhandelingsresultaten zijn geboekt, kunnen de aanbestedingsresultaten ter goedkeuring aan het Bouwcollege worden voorgelegd.

Voor de indiening van de aanbestedingsresultaten kan gebruik worden gemaakt van de goedkeuringsformulieren op de website van het Bouwcollege. Deze formulieren kunnen als volgt gedownload worden: (Aanvraagformulier – Bouwbegeleiding – aanvraag voor de goedkeuring van de aanbestedingsresultaten en formulier IVA). In de systematiek van dit laatste formulier worden de aanbestedingsresultaten afgezet tegen de uit de vergunning voortvloeiende budgetten voor de aanbestede bestekken. Bij de aanvraag moeten de processen-verbaal van aanbesteding en de bijbehorende afschriften van de inschrijvingsbiljetten worden toegevoegd. Bij een tegenvallend resultaat moet ook de verschilanalyse, het resultaat van de onderhandelingen met de laagste inschrijver en een kopie van de inschrijfbegroting van de laagste inschrijver aan het Bouwcollege worden voorgelegd. Bij de beoordeling van de aanbestedingsresultaten kan het Bouwcollege de aanbestede stukken, inclusief de nota’s van aanvullingen en wijzigingen, opvragen. Tegenvallende aanbestedingsresultaten Bij grote tegenvallende aanbestedingsresultaten is het van belang dat het onderhandelingstraject met de laagste inschrijver in tijd wordt beperkt. Wanneer blijkt dat het resultaat ver van het beschikbare budget is verwijderd, moet de aanbesteder hieraan consequenties verbinden. Hierbij kan worden gedacht aan het ‘niet-passend’ verklaren van de aanbesteding of indien de fout bij de aanbesteder ligt, aan het aanpassen van het plan. Uiteraard moeten deze planaanpassingen en de daaraan verbonden aanbestedingsresultaten worden goedgekeurd door het Bouwcollege. In alle gevallen is het raadzaam de aanbestedingsresultaten zo spoedig mogelijk aan het Bouwcollege voor te leggen, zodat ook vanuit dat punt nog sturing aan het proces kan worden gegeven. Budgettair bouwen Voor plannen die volgens het principe van budgettair bouwen zijn voorbereid, dienen de aanbestedingsresultaten aan het Bouwcollege te worden voorgelegd. Om goed inzicht in de marktontwikkelingen te houden, stelt het Bouwcollege het op prijs wanneer ook van deze plannen de ingevulde goedkeuringsformulieren en de processen-verbaal van aanbesteding door de aanbesteders worden overgelegd. Behalve voor de plannen die bij de melding of volgens het principe van budgettair bouwen zijn voorbereid, kan na goedkeuring van de aanbestedingsresultaten door het Bouwcollege tot opdrachtverlening worden overgegaan.

29

30

3

Samengevat; een aantal aanbevelingen

Na beantwoording van de meest prangende vragen worden in dit hoofdstuk de belangrijkste aanbevelingen voor verbetering van de aanbestedingsprocedure nogmaals, beknopt, weergegeven. Fase bouwvoorbereiding 1 Er wordt op basis van bestek en tekeningen aanbesteed. Wanneer de vergunning ex-WZV op basis van een ingediend schetsontwerp (D.O.) wordt verleend, kan worden gestart met de fase bouwvoorbereiding, waarna tenslotte de fase van aanbesteden aanbreekt. Bestekvolgende begroting 2 Het opstellen van een bestekvolgende begroting vormt een belangrijk onderdeel van de bouwvoorbereiding. Deze begroting dient niet alleen voor een gedegen raming van de investeringskosten, maar is ook nodig voor een goede vergelijking van de inschrijfbegrotingen. Hoeveelheden- of meetstaten 3 De vraagstelling aan aannemers en installateurs wordt vereenvoudigd en verbeterd door toevoeging van hoeveelheden- of meetstaten. Dit komt de kwaliteit van de bouwvoorbereiding ten goede en voorkomt onder meer de voor de inschrijvers tijdrovende en daarmee kostbare bepaling van hoeveelheden. Om tijdens de uitvoering discussies over de hoeveelheden te vermijden, is het van belang dat de aannemer zich voor de gunning verbindt aan de hoeveelheden. De laagste inschrijver moet in dat geval de gelegenheid krijgen de genoemde hoeveelheden op juistheid te toetsen. Voorkeur soort aanbesteding 4 Het geldende aanbestedingsbeleid voor de bouw van ziekenhuisvoorzieningen is gebaseerd op het systeem van vrije mededinging en openbaarheid van handelen. In dat kader verdient een openbare aanbesteding of een aanbesteding met voorafgaande selectie de voorkeur. Modellen en checklist 5 De bekendmakingen, aankondigingen en uitnodigingen tot inschrijving dienen, gezien de verstrekkende gevolgen daarvan, voor het verdere verloop van de aanbestedingsprocedure met grote zorg-

31

vuldigheid te worden opgesteld. Het Adviescentrum aanbestedingen burgerlijke- en utiliteitsbouw (ACA B&U, www.acabenu.nl ) heeft voor de bekendmakingen modellen en checklists opgesteld waarvan gebruik kan worden gemaakt. Vrije mededinging 6 De genoemde criteria van de bekendmaking en aankondiging moeten objectief en eenduidig zijn opgesteld en in redelijke verhouding staan tot de aard en omvang van het werk. In zijn algemeenheid moet worden gewaakt voor het hanteren van te zware omzet- en ervaringseisen. De eis ‘ervaring in de gezondheidszorg’ is als selectiecriterium weinig relevant. De vrije mededinging wordt met deze wijze van selectie geweld aangedaan. Op basis van een goed bestek kan immers ook door andere aannemers op het werk worden ingeschreven. Overschrijding budget WZV-vergunning 7 Het verdient nadrukkelijk aanbeveling als criterium te vermelden dat de aanbesteder niet tot gunning kan overgaan wanneer na onderhandeling het inschrijfbedrag het in de WZV-vergunning vastgestelde budget overschrijdt. Geschillenbeslechting 8 Voor een goede (objectieve) en snelle beslissing van aanbestedingsgeschillen verdient het aanbeveling de eventuele geschillen, in afwijking van het gestelde in het UAR, aan de rechter voor te leggen.

32

College bouw ziekenhuisvoorzieningen Postbus 3056 3502 GB Utrecht T 030 298 31 00 F 030 298 32 99 E [email protected] I www.bouwcollege.nl Bezoekadres Churchilllaan 11 3527 GV Utrecht

Tekst en Foto’s: André Bode Eindredactie: Lemmy Koskamp Cartoons: Wiegel Art Promotion Vormgeving: Twin Design, Culemborg Druk: Wilco bv, Amersfoort

Cahier

Het Hetaanbesteden aanbesteden van werken