Artikelen
TBR 2014/2
De plan- en dossierstatus en het verwerken van rechterlijke uitspraken op ro-online Mr. K.L. Markerink1
1. Inleiding
2. Wettelijke vereisten
De datum van 1 juli 2013 is gepasseerd. Het gros van de verouderde bestemmingsplannen is geactualiseerd. Maar zolang deze bestemmingsplannen nog niet onherroepelijk zijn, is het werk nog niet af. Op grond van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) zijn gemeenten verplicht om in het bestemmingsplandossier op ro-online bij te houden wat de status van het plan is. Daarnaast gaat ook de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) mee met het digitale tijdperk en bepaalt steeds vaker dat het dictum van de uitspraak in het elektronisch vastgestelde bestemmingsplan dient te worden verwerkt. Deze uitspraken zijn (nog) niet altijd even consequent en roepen de nodige vragen op ten aanzien van de verplichtingen die uit de uitspraak voortvloeien. Het gaat zowel om onduidelijkheden over de opdracht om de uitspraak in het digitale bestemmingsplanplan te verwerken, als om de opdracht om een nieuw bestemmingsplan vast te stellen.
In deze paragraaf bespreken we de vereisten waaraan gemeenten vanuit de wet moeten voldoen. Dit betreffen de verplichtingen nadat het bestemmingsplan (hierna: plan) is vastgesteld.
In dit artikel worden de verschillende wettelijke vereisten na de vaststellingsfase besproken. Waar moeten gemeenten aan denken en welke risico’s loopt de gemeente indien zij de wettelijke verplichtingen niet nakomt? Verder volgt in deze bijdrage een analyse van recente uitspraken van de Afdeling. Wat zijn de meest voorkomende opdrachten aan gemeenten en wat zijn de consequenties van deze opdrachten?
Tot 1 juli 2013 voldeden gemeenten aan de wettelijke plicht vanuit de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en het Bro door het plan langs elektronische weg vast te stellen en bekend te maken. Nadat het vastgestelde plan op de website ro-online2 (www. ruimtelijkeplannen.nl) was geplaatst, was daarmee de kous af. De wetgever heeft hierin verandering gebracht met de introductie van de nieuwe RO Standaarden 2012.3 Om de actualiteit en de correctheid van de plannen op ro-online te waarborgen heeft een aanpassing van artikel 1.2.1 Bro plaatsgevonden. Per 1 juli 2013 moet de status van elk dossier op ro-online inzichtelijk zijn.4 Deze verplichting geldt voor alle plannen, ongeacht de datum van terinzagelegging van het ontwerp of de datum van vaststelling. Dit lijkt te betekenen dat ook dat voor alle plannen die voor 1 juli 2013 op ro-online zijn gepubliceerd de status van het dossier moet worden aangepast.5 Voordat we op deze wettelijke plicht ingaan, is het goed om eerst kort uitleg te geven bij de verschillende termen die in dit kader relevant zijn.
1 Karin Markerink is adviseur omgevingsrecht bij Rho Adviseurs voor leefruimte. Reacties zijn welkom via karin.markerink@ rho.nl. 2 De landelijke voorziening als bedoeld in artikel 1.2.1 lid 2 Bro. 3 Besluit van 12 juli 2012 tot wijziging van het Besluit omgevingsrecht en het Besluit ruimtelijke ordening, Stb. 2012, 332, welke de wettelijke basis vormt voor de Rsro 2012, Stcrt. 2012/14821). Zie voor een overzicht van de (wijzigingen in de) RO Standaarden: J. van der Velde en F. Plantinga, RO Standaarden 2012, TBR 2012/175. 4 Op grond van art. 8.1.3a onder b Bro geldt deze verplichting vanaf 1 juli 2013. De verplichting geldt voor alle ruimtelijke besluiten: structuurvisies, bestemmingsplannen, inpassingsplannen en verordeningen van provincies en het Rijk, beheersverordeningen, wijzigingsplannen, uitwerkingsplannen en exploitatieplannen. 5 Noch uit de wettekst, noch uit de toelichting kan overigens worden opgemaakt of deze verplichting ook geldt voor plannen die vanaf 1 juli op ro-online staan of alleen voor plannen die vanaf 1 juli 2013 op ro-online worden geplaatst.
4
nr. 1 - januari 2014
Artikelen
Plan:
structuurvisies, bestemmingsplannen, inpassingsplannen en verordeningen van provincies en het Rijk, beheersverordeningen, wijzigingsplannen, uitwerkingsplannen en exploitatieplannen.
Planstatus:
de fase waarin het plan zich bevindt. De versiecode van het plan (de laatste 4 cijfers van de IMRO-code) wijzigt per fase.
IMRO-code
de unieke identificatiecode van het ruimtelijke besluit.
Dossier:
element binnen het manifest waarin ruimtelijke instrumenten (bijvoorbeeld bestemmingsplannen, structuurvisies, etc) zijn opgenomen met een identiek dossiernummer.
Dossiernr.:
dat deel van de IMRO-code tussen NL.IMRO- … - versiecode.
Dossierstatus:
de status van het dossier volgt de procedure van het plan.
Bronhouder:
degene die de gegevens voor ro-online aanlevert, in de meeste gevallen de gemeente, maar dit kan uiteraard ook de provincie of het Rijk zijn.
Manifest:
het digitale bestand waarin de bronhouder al zijn plannen (dossiers) beschikbaar stelt. Elke bronhouder beschikt over 1 manifest, vergelijkbaar met een inhoudsopgave of inventarislijst.
Standaarden:
de RO Standaarden, bestaande uit de IMRO, IMROPT, STRI, SVBP. Bij de standaarden horen praktijkrichtlijnen als toelichting.
Zoals gezegd verplicht het Bro bronhouders om de status van het dossier op ro-online kenbaar te maken. Meer specifiek vereist de wet te vermelden of een plan ‘onherroepelijk is’, of te vermelden dat een plan ‘niet in werking is getreden’. Dit is vervolgens uitgewerkt in de Regeling standaarden ruimtelijke ordening (hierna: standaarden).6 De standaarden schrijven voor dat bronhouders gebruik maken van de hiernaast vermelde planstatussen en de daarbij behorende dossierstatussen. De dossierstatus wordt door de bronhouder in het manifest op ro-online verwerkt. Conform de standaarden volgt de dossierstatus de procedure van het plan. De status ‘vastgesteld’ wordt voor elk dossier aangehouden totdat de beroepstermijn is afgelopen. Na dat moment hangt de status van het dossier af van het verloop van de beroepsfase (zijn er beroepen ingediend, is er een voorlopige voorziening aangevraagd, welke uitspraak doet de (voorzieningen)rechter). Indien bijvoorbeeld geen beroep is ingesteld, krijgt het dossier de status ‘geheel onherroepelijk in werking’. Indien daarentegen beroep én verzoek om een voorlopige voorziening is ingediend, krijgt het dossier de status ‘niet in werking’. Pas op het moment dat het verzoek om een voorlopige voorziening wordt afgewezen, verandert de status in ‘geheel in werking’.7
Planstatus
Dossierstatus
concept
in voorbereiding
voorontwerp
in voorbereiding
ontwerp
in voorbereiding
vastgesteld
vastgesteld
vastgesteld
geheel in werking
vastgesteld
deels in werking
vastgesteld
niet in werking
vastgesteld
geheel onherroepelijk in werking
vastgesteld
deels onherroepelijk in
Vastgesteld
vervallen
geconsolideerd
geconsolideerd
In het volgende schema zijn de voorkomende statussen opgenomen.
6 De regeling is vervolgens uitgewerkt in onder andere de STRI2012, bijlage 6 bij de Rsro 2012, Stcrt. 2012, 14821. 7 Dat deze verplichting bij veel gemeenten nog niet kenbaar is, blijkt uit een steekproef op ro-online. Alhoewel verschillende gemeenten de statussen van eenmaal vastgestelde plannen op ro-online wel al hebben bijgewerkt, blijkt dat aanpassing van de status van dossiers in de fase tussen vaststelling en de bodemuitspraak van de Afdeling betrekkelijk weinig gebeurt. Ook blijkt dit uit recente klantenbijeenkomsten van Rho adviseurs (oktober 2013).
nr. 1 - januari 2014
5
Artikelen
Na
Tot aan
Planstatus
Dossierstatus
-
vaststelling
concept, voorontwerp,
in voorbereiding
ontwerp vaststelling
afloop beroepstermijn
vastgesteld
vastgesteld
reactieve aanwijzing (ra)
Intrekking/bodemzaak
vastgesteld
deels in werking niet in werking (afhankelijk van inhoud ra)
afloop beroepstermijn zonder beroep
-
vastgesteld
geheel onherroepelijk in werking
afloop beroepstermijn met beroep zonder voorlopige voorziening (vovo)
bodemzaak
Vastgesteld
geheel in werking
afloop beroepstermijn met beroep en vovo
uitspraak vovo
vastgesteld
niet in werking
uitspraak voorlopige voorziening
uitspraak tussenuitspraak/
vastgesteld
geheel in werking deels in werking
bodemzaak
niet in werking (afhankelijk van uitspraak)
Tussenuitspraak
bodemzaak
vastgesteld
geheel in werking deels in werking niet in werking (afhankelijk van uitspraak)
Uitspraak bodemzaak
-
vastgesteld
Geheel onherroepelijk in werking Deels onherroepelijk in werking Vervallen (afhankelijk van uitspraak)
6
nr. 1 - januari 2014
Artikelen
Naast het verwerken van de dossierstatus in het manifest, bestaat ook de verplichting om de gerechtelijke uitspraak in het dossier op te nemen.8 Nu de standaarden geen onderscheid maken tussen typen uitspraken, geldt deze verplichting voor alle uitspraken (voorlopige voorziening, tussenuitspraak en hoofdzaak). Uit de toelichting op de recente aanpassing van het Bro wordt duidelijk dat uitspraken die geen gevolgen hebben voor het plan, niet op ro-online hoeven te worden geplaatst.9 Ook een uitspraak waarbij het plan volledig wordt vernietigd hoeft niet op ro-online te worden geplaatst. Dat betekent uiteraard niet dat het voor de compleetheid van het dossier handig kan zijn om de uitspraak wel in het dossier op te nemen. In de standaarden is niet geregeld voor welk gebied de rechterlijke uitspraak moet worden opgenomen. Het staat de bronhouder zodoende vrij om de begrenzing af te stemmen op de rechterlijke uitspraak.1 0 Ziet de uitspraak bijvoorbeeld op één perceel binnen een groter plangebied, dan kan de bronhouder ervoor kiezen om de gerechtelijke uitspraak enkel aan dat betreffende perceel te koppelen. Ziet de uitspraak op meerdere percelen, of op het plan in zijn algemeenheid, dan kan deze aan het gehele plan worden gekoppeld. De bronhouder kan ook ervoor kiezen om standaard altijd de uitspraak aan het gehele plan te koppelen. De uitspraak wordt dan ook zichtbaar bij het raadplegen van deelgebieden waarvoor de uitspraak inhoudelijk niet relevant is.11
3. Consequenties van uitspraken van de Afdeling In deze paragraaf bespreken we welk type opdrachten de Afdeling geeft en wat de consequenties van deze opdrachten zijn voor het digitale dossier. Vervolgens wordt besproken welke procedure de gemeente dient te volgen indien zij de opdracht krijgt om een nieuw besluit te nemen.
3.1 Opdracht om uitspraak op ro-online te verwerken Sinds 1 januari 2013 is de trend zichtbaar dat de Afdeling bij het gegrond verklaren van een beroep tegen een plan, de gemeente opdraagt om de uitspraak op ro-online te verwerken.12 Deze opdracht vloeit voort uit het rechtsbeginsel van de rechtszekerheid: burgers moeten het geldende recht op roonline kunnen raadplegen. De eerste vraag die zich voordoet is of de opdracht van de Afdeling verder reikt dan de wettelijke plicht om de uitspraak op ro-online weer te geven. Wat bedoelt de Afdeling met de opdracht om de vernietiging in het elektronisch vastgestelde plan op ro-online te verwerken? Voldoet de gemeente aan de rechterlijke opdracht door alleen de uitspraak op ro-online te zetten, of dient de gemeente ook daadwerkelijk een aangepaste versie van het plan op roonline te zetten? Uit de toelichting op artikel 1.3.1 Bro blijkt expliciet dat de wetgever bewust niet een wettelijke plicht heeft willen creëren om plannen aan te passen aan de hand van de rechterlijke uitspraak. Dit zou een te grote bestuurlijke last met zich brengen.13 De formulering van de opdracht van de Afdeling duidt desondanks op de introductie van
8 Zie art. 1.2.1 lid 3 Bro jo art. 1.2.6 lid 2 Bro jo art. 2 lid 1 Rsro 2012. Vervolgens is in de toelichting op de IMRO2012 - in de PRGB2012 en in de toelichting op de STRI2012 - de PTRI2012 - opgenomen dat een rechterlijke uitspraak beschikbaar moet worden gesteld. Het is overigens de vraag in hoeverre je via deze toelichting daadwerkelijk van een wettelijke plicht kunt spreken. Dat de wetgever wel beoogd heeft deze verplichting in het leven te roepen, kan worden opgemaakt uit de nota van toelichting (Stb. 2012, 332, p. 10). 9 Stb. 2012, 332, p. 9. Zo hoeft ook een uitspraak van de voorzieningenrechter waarbij het verzoek om voorlopige voorziening wordt afgewezen niet op ro-online te worden gepubliceerd. Zie ook Zundert, T&C Ruimtelijk bestuursrecht, commentaar op artikel 1.2.1 Bro, bijgewerkt tot 1-11-2012. 10 Door Geonovum is eind oktober 2013 een richtlijn gepubliceerd over dit onderwerp (http://bit.ly/19kDxyQ). Hun advies hierin is om de uitspraak alleen te koppelen aan die delen waarvoor de uitspraak rechtsgevolgen heeft. Het is uiteraard aan gemeenten om hier zelf een beslissing in te maken. Ik kan me voorstellen dat het ook voor appellanten waarvoor de uitspraak geen gevolgen heeft het zinnig kan zijn om de uitspraak op ro-online weer te geven. 11 Op ro-online is te zien dat gemeenten op hun eigen wijze met het opnemen van uitspraken in hun dossier omgaan. Een zeer klantvriendelijke, maar wel tijdrovende, wijze is te vinden bij het plan Buitengebied Midden-Drenthe: de uitspraak is per locatie/appellant opgeknipt en ook op die wijze digitaal gemaakt. 12 Overigens komt het ook nog voor dat de Afdeling een dergelijke opdracht niet oplegt (of is vergeten op te nemen in het dictum), zie ABRvS 9 januari 2013, No. 201204245/1/R4 (Vlaardingen), ABRvS 21 augustus 2013, No. 201201234/1/R1 (Echt Susteren), ABRvS 9 oktober 2013, No. 201205550/1/R1 (Bergen NH). 13 Stb. 2012, 332, p. 10.
nr. 1 - januari 2014
7
Artikelen
deze plicht.1 4 Het is de vraag of de Afdeling wel de bevoegdheid toekomt om het bestuur een dergelijke opdracht te geven.1 5 Overigens verplicht de Afdeling bij het gegrond verklaren van een beroep het bestuursorgaan niet altijd tot het verwerken van de uitspraak op ro-online. In het volgende schema worden de verschillende uitspraken en gevolgen beschreven:
Blijkbaar acht de Afdeling het vanuit de rechtszekerheid niet nodig om op ro-online de vernietigde plandelen waarvoor de plicht geldt een nieuw besluit te nemen aan te passen. 18 Het is echter de vraag of deze gedachte vanuit de raadpleegbaarheid en rechtszekerheid wenselijk is. Burgers krijgen gedurende de periode tussen de uitspraak en het nieuwe besluit te maken met een plan dat - hoewel gedeeltelijk vernietigd - wel met de dossierstatus
Uitspraak
Opdracht tot verwerken op ro-online?
Nieuw besluit?
Vernietiging plan(deel), ZONDER opdracht een nieuw besluit te nemena
Ja
Nee
Vernietiging plan(deel), MET opdracht een nieuw besluit te nemenb
Nee
Ja
Vernietiging plan(deel), MET opdracht een nieuw besluit te nemen EN een voorlopige voorziening treffendc
Nee
Ja
Vernietiging van plan(deel), ZONDER opdracht een nieuw besluit te nemen EN zelf in zaak voorziend
Ja
Nee
Vernietiging plan, MET het in stand laten van rechtsgevolgene
Nee
Nee
ABRvS 17 juli 2013, No. 201210979/1/R4 (Goeree-Overflakkee). ABRvS 17 juli 2013, No. 201109366/1/R2 (Ede) ABRvS 26 juni 2013, No. 201301468/1/R6 (Zwolle), ABRvS 19 juni 2013, No. 201211667/1/R3 (Vught). c ABRvS 17 juli 2013, No. 201203926/1/R4 (Leidschendam-Voorburg), ABRvS 12 juni 2013, No. 201203713/1/R3 (Heeze-Leende). d ABRvS 31 juli 2013, No. 201301653/1/R6 (Graft - De Rijp), ABRvS 13 november 2013, No. 201301406/1/R3. e ABRvS 31 juli 2013, nr. ?201107570/5/R1 (Amsterdam). a
b
Meestal bevat een uitspraak een combinatie van bovengenoemde mogelijkheden.16 Zo komt het voor dat meerdere plandelen worden vernietigd en de gemeente slechts voor een deel van die plandelen de opdracht krijgt een nieuw besluit te nemen.17 In die gevallen hoeven op ro-online alleen die plandelen te worden aangepast waarvoor de Afdeling niet de opdracht geeft een nieuw besluit te nemen.
‘deels onherroepelijk in werking’ raadpleegbaar is op ro-online. Naar mijn mening is dat ongewenst omdat burgers zelf op basis van de dossierstatus en eventueel de uitspraak moeten uitzoeken wat geldend is. Dat kan in sommige gevallen vrij ingewikkeld zijn. Deze periode van onduidelijkheid kan daarbij zelfs enige tijd duren.19 Het is bovendien maar de vraag of het gemeentebestuur daadwerkelijk een nieuw besluit zal nemen. Als zij dat al gaat
14 Zie bijvoorbeeld de formulering in onderdeel III van de beslissing in ABRvS 28 augustus 2013, No. 201208111/1/R2 (Bronckhorst). Overigens blijkt al uit het advies van de Raad van State op het wetsvoorstel, dat zij de wetgever adviseerden om in ieder geval op ro-online een voorziening aan te bieden waarop een geconsolideerde weergave van het plan kan worden geplaatst, Stcrt. 14957, p. 12. 15 Staatsrechtelijk gezien is het vreemd dat de rechter het bestuur de opdracht geeft tot feitelijke handelingen. Daarnaast zijn de mogelijkheden die de Afdeling bij het gegrond verklaren van een beroep ter beschikking staan, opgenomen in art. 8:72 Awb. De opdracht aan een bestuursorgaan om de uitspraak in het desbetreffende plan te verwerken komt hierin niet voor. 16 Bijvoorbeeld ABRvS 10 juli 2013, No. ?201200312/1/R4 (De Wolden: vernietiging van een planregel en drie planregels voor zover daarin niet is voorzien in een regeling om lichtuitstraling te voorkomen, met opdracht nieuw besluit te nemen en vernietiging van een plandeel met opdracht dit op ro-online te verwerken). Zie ook ABRvS 24 juli 2013, No. 201109822/1/ R3 (Someren: combinatie van vernietiging met besluit tot reparatie, besluit tot verwerking op ro-online en besluit tot het behouden van rechtskracht van een plandeel). 17 ABRvS 31 juli 2013, No. 201208659/1/R4 (Goeree-Overflakkee: vernietiging van twee plandelen, waarbij voor het plandeel Bedrijf de gemeente de opdracht krijgt om een nieuw besluit te nemen, terwijl voor het vernietigde plandeel Wonen - 3 de gemeente de opdracht krijgt om de uitspraak op dat punt op ro-online te verwerken). 18 De Afdeling laat deze opdracht waarschijnlijk achterwege vanuit de gedachte dat op (relatief) korte termijn toch een nieuw besluit wordt genomen voor dat betreffende plandeel. 19 In enkele gevallen geldt bijvoorbeeld een termijn van 2 jaar waarbinnen de gemeente een nieuw besluit moet nemen, ABRvS 12 november 2013, No. 201112348/1/R3 (Halderberge).
8
nr. 1 - januari 2014
Artikelen
doen, is het daarbij de vraag of dit binnen de gestelde termijn gebeurt. De Afdeling lijkt slechts in bijzondere gevallen gebruik te maken van de bevoegdheid om een dwangsom aan het bestuursorgaan op te leggen wanneer niet tijdig aan de uitspraak wordt voldaan.2 0 Een termijnoverschrijding is daarom niet ondenkbeeldig.2 1 Het is aan te bevelen om - zeker indien de gemeente voor een deel van het plan toch al de opdracht krijgt om de uitspraak op ro-online te verwerken - waar mogelijk steeds het plan aan de hand van de uitspraak aan te passen. Een andere mogelijkheid is om te voorzien in een uitleg bij de uitspraak die in het dossier wordt opgenomen.22 Civielrechtelijke aansprakelijkheid van de gemeente in deze periode lijkt overigens gering, mits aan zowel de wettelijke plicht, als aan de uitspraak van de Afdeling wordt voldaan.23 Bij volledige vernietiging geeft de Afdeling de opdracht om de uitspraak op ro-online te verwerken.24 Bij volledige vernietiging lijkt de meest geëigende weg echter om een plan (en het bijbehorende dossier) volledig van ro-online te verwijderen. Het Bro en de standaarden benoemen dit ook als de beste werkwijze.2 5 De formulering van de Afdeling sluit naar onze mening nog niet op deze werkwijze aan. Vooralsnog gaan we ervan uit dat de opdracht van de Afdeling inderdaad leidt tot een aangepaste versie van het vastgestelde plan, terwijl het enkel koppelen van de uitspraak aan het dossier onvoldoende is. Verwerking kan betekenen dat een deel van de gronden binnen het plangebied buiten het plan moeten worden gelaten (vernietiging), dat een regel uit het plan moet worden verwijderd, of dat een aanpassing moet plaatsvinden van een regeling of het kaartbeeld (indien de Afdeling zelf in de zaak heeft voorzien). Het wordt nu vrij technisch. De standaarden verplichten om - als ervoor wordt gekozen de uitspraak in het dossier te verwerken - de uitspraak
in een geconsolideerde versie te verwerken.26 Een geconsolideerde versie kan conform de standaarden - niet in het dossier worden opgenomen waarin de vastgestelde versie van het plan is opgenomen. Dat betekent dat hiertoe een eigen dossier wordt aangemaakt dat een eigen - en dus van het vastgestelde plan afwijkende - IMRO-code heeft. Door Geonovum (in samenspraak met o.a. de Afdeling) is daarentegen onlangs een ‘werkafspraak’ uitgebracht waarin zij adviseren de uitspraak in de versie vastgesteld te verwerken, waarbij de versiecode wordt verhoogd.27 Het is de vraag in hoeverre dit advies overeenstemt met de wettelijke standaarden. Dit blijft overigens een theoretische kwestie. Belangrijkste is immers dat er uiteindelijk een voor de burgers duidelijk raadpleegbaar plan beschikbaar is. Wel van belang in deze kwestie is dat een geconsolideerde versie een planversie is zonder juridische status.28 De onderliggende besluiten die tot de geconsolideerde versie hebben geleid - de vastgestelde versie en de gerechtelijke uitspraak (en eventueel een reactieve aanwijzing) - blijven het juridische geldende plan vormen. Op het moment dat van de versie ‘vastgesteld’ gebruik wordt gemaakt, kan de discussie ontstaan wat de juridisch geldende versie is. Het is om die reden dan ook nodig om hier duidelijkheid in te verkrijgen. De Geonovum ‘werkafspraak’ is hiertoe nog niet voldoende uitgewerkt, mede gelet op de mogelijke strijdigheid van deze afspraak met de standaarden. Foutieve verwerkingen in een geconsolideerde heeft - gelet op het feit dat dit een niet-juridische versie is - geen publiekrechtelijke gevolgen, deze veranderen het planologisch regiem immers niet. Maar, ongeacht of de wijzigingen in een geconsolideerde of vastgestelde versie worden verwerkt, betogen sommigen dat in bepaalde gevallen een foutieve versie op ro-online tot handhavingsproblemen kan
20 Op grond van art. 8:72 lid 6 Awb komt de Afdeling deze bevoegdheid toe. De Afdeling een dwangsom verbeurt een dwangsom in geval van het niet tijdig vaststellen van een plan (ABRvS 31 maart 2013, No. 201300867/2/R2 (Apeldoorn), ABRvS 24 oktober 2012, No. 201208560/1/R1 (Heerlen), ABRvS 8 februari 2012, No. 201112112/1/R3 (Oosterhout), ABRvS 30 november 2012, No. 201209937/3/R1 (Losser), ABRvS 4 mei 2010, No. 201001808/1/R3 (Enschede)). Ook verbeurt de Afdeling een dwangsom indien blijkt dat een bestuursorgaan niet voornemens lijkt aan de uitspraak te voldoen, of eerder een uitspraak heeft veronachtzaamd (ABRvS 27 juni 2012, No. 201112163/1/R2 (GS Gelderland, inzake goedkeuring van een plan van de gemeente Putten)). 21 Onderzoek hiernaar ontbreekt, maar er zijn gevallen aan te wijzen waarin deze termijn is overschreden (zo ontbreekt bijvoorbeeld het reparatiebesluit inzake ABRvS 17 augustus 2011, No. 200906463/1/R1). 22 Zie bijvoorbeeld bestemmingsplan Hoofdwinkelcentrum van de gemeente Huizen, http://bit.ly/17TVryF. 23 HR 25 mei 2012, LJN: BW0219, TBR 2012/153. 24 ABRvS 19 juni 2013, No. 201204983/1/R2 (Oudewater). 25 Art. 1.2.1 lid 3 Bro verplicht niet tot het kenbaar maken van een gerechtelijke uitspraak tot vernietiging op ro-online. In paragraaf 5.1 van de STRI2012 wordt enkel benoemd dat het dossier op ro-online mag worden verwijderd, nadat het plan is komen te vervallen. 26 De toelichting op de STRI2012 schrijft voor dat het vastgestelde plan altijd het laatste plan binnen het dossier is dat beschikbaar wordt gesteld. In een separaat dossier met een geconsolideerde versie kan vervolgens de uitspraak worden verwerkt (zie p. 13/14 van het PTRI2012). 27 Geonovum, Werkwijze uitspraken en de RO Standaarden, 24 oktober 2013, zie http://bit.ly/19kDxyQ. 28 Dit stelt de minister onder meer in haar reactie op het advies van de Raad van State over het wetsvoorstel voor artikel 1.2.1 lid 3 Bro, Stcrt. 2012, 14957, p. 14.
nr. 1 - januari 2014
9
Artikelen
leiden.2 9 Ook civielrechtelijke gevolgen zijn zeker niet uit te sluiten. In de jurisprudentie op dit punt wordt het volgende gehanteerd: ‘indien de belanghebbende in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs erop heeft mogen vertrouwen dat hem juiste en volledige inlichtingen met een bepaalde inhoud werden gegeven, kan plaats zijn voor het oordeel dat het verstrekken van die inlichtingen, indien deze onjuist of onvolledig zijn, onrechtmatig is jegens de belanghebbende en dat de gemeente deswege jegens de belanghebbende aansprakelijk is doordat deze door die onjuiste of onvolledige inlichtingen, kort gezegd, op het verkeerde been is gezet.’30 In het geval van een versie waarin de Afdelingsuitspraak is verwerkt, kan een vergelijking met dit criterium worden getrokken, nu ook door de gemeente op roonline verkeerde informatie kan worden verstrekt.
3.2 Opdracht om een nieuw besluit vast te stellen - procedure Vaak draagt de Afdeling het bestuursorgaan op om het vernietigde plan(deel) binnen een aantal weken te repareren. Het aantal weken loopt uiteen tussen gemiddeld 12 en 26 weken, met een enkele uitschieter naar 39, 52 weken, of zelfs 14 maanden.31 In een enkel geval geeft de Afdeling geen termijn mee waarbinnen het nieuwe besluit dient te worden genomen.32 In die gevallen zal het bestuur binnen een redelijke termijn een nieuw besluit moeten nemen.3 3 De Afdeling vermeldt standaard dat het besluit conform de wettelijk voorgeschreven wijze bekend moet worden gemaakt. Instructies ten aanzien van de te volgen procedure laat de Afdeling echter nog
wel eens achterwege.34 In een aantal gevallen geeft de Afdeling expliciet aan dat toepassing van afdeling 3.4 Awb achterwege kan blijven35 of dat afdeling 3.4 Awb juist wel moet worden gevolgd.36 De vraag is welke procedure moet worden gevolgd in de gevallen waarin de Afdeling hierover geen aanwijzingen geeft. Enerzijds kan worden betoogd dat afdeling 3.4 Awb gewoon van toepassing is op de voorbereiding van het plan. Het plan is vernietigd, dus begint de wettelijke verplichting van artikel 3.8 Wro opnieuw. Deze gedachte wordt versterkt door artikel 8:72 lid 4 Awb. Hierin is bepaald dat de bestuursrechter bij een opdracht om een nieuw besluit te nemen kan bepalen dat de wettelijke voorschriften over de voorbereiding van dat besluit buiten toepassing blijven.37 Op het moment dat de Afdeling vervolgens geen uitspraak over de procedure doet, moet afdeling 3.4 Awb gewoon worden gevolgd. De Haan lijkt deze gang van zaken te bevestigen.38 Heinen gaat het zelfs te ver om zonder meer de zienswijze periode over te slaan. Zelfs in een 6:18 Awb procedure (reparatie van een besluit hangende de procedure) is hij van mening dat niet zonder meer zonder zienswijze periode een aangepast besluit mag worden genomen.39 Anderzijds is de door de Afdeling voorgeschreven termijn om een nieuw besluit te nemen vaak zo kort, dat het doorlopen van afdeling 3.4 Awb praktisch vaak niet haalbaar is.40 Binnen 16 weken een nieuw plan vaststellen, waarbij ook een zienswijze periode van 6 weken moet worden aangehouden, lijkt voor gemeenten praktisch onhaalbaar. Om die reden kan m.i. worden betoogd dat bij het
29 B. Pijpers, Uitspraak met ruimtelijke relevantie digitaal verwerken in bestemmingsplan, http://bit.ly/1a8qD7y. 30 HR 25 mei 2012, LJN: BW0219, TBR 2012, 153. 31 ABRvS 10 juli 2013, No. ?201110578/1/R3 (Bergeijk: vanwege een reeds ingezette procedure ter herziening van het plan, beslist de RvS dat een termijn van 39 weken mag worden aangehouden). ABRvS 7 augustus 2013, No. 201206868/1/R2 (Neder-Betuwe). ABRvS 14 augustus 2013, No. 201109895/1/R3 (Oisterwijk). In de laatste twee gevallen krijgt de raad krijgt respectievelijk 52 weken en 14 maanden de tijd voor de reparatie. Een expliciete reden voor deze lange termijnen ontbreekt. De aard en omvang van de herstelwerkzaamheden lijken in beide zaken maatgevend te zijn. Beide zaken gaan om een plan voor een heel buitengebied, met problemen rondom stikstof. 32 ABRvS 19 juni 2013, No. 201205470/1/R2 (Overbetuwe). 33 Wat een redelijke termijn voor deze gevallen inhoudt, zal moeten worden bepaald aan de hand van de omvang van de herstelwerkzaamheden. 34 Bijvoorbeeld ABRvS 28 augustus 2013, No. 201208111/1/R2 (Bronckhorst). 35 Bijvoorbeeld ABRvS 31 juli, No. 201300550/1/R4 (Borger-Odoorn: bestuurlijke lus), ABRvS, 10 juli 2013, No. 201200312/1/R4 (De Wolden), ABRvS 26 juni 2013, No. 201301468/1/R6 (Zwolle), ABRvS 12 juni 2013, No. 201203713/1/R3 (Heeze-Leende). 36 Bijvoorbeeld ABRvS 17 juli 2013, No. 201109366/1/R2 (Ede), ABRvS 23 augustus, No. 201205223/1/R2 (Heerde). 37 Ook in de redactie van art. 8:72 Awb, zoals deze luidde voor 1 januari 2013, had de Afdeling de mogelijkheid [de Afdeling is dus niet verplicht om hierover een uitspraak te doen] om te bepalen dat de voorbereidingsprocedure ex afdeling 3.4 Awb niet hoefde te worden gevolgd 38 TBR 2011/100, ABRvS 2 maart 2011, No. 201006421/1/R3, m.nt. P. de Haan. 39 Gst. 7369, 51 ABRvS 22 februari 2012, No. 201012762/1/T1/R1, m.nt. P.C.M. Heinen. 40 ABRvS 19 juni 2013, No. 201207662/1/R4. In deze uitspraak geeft de Afdeling de gemeente Terschelling 12 weken om een nieuw besluit te nemen. In ABRvS 26 juni 2013, No. 201211305/1/R4 krijgt de gemeente Gouda 16 weken om een nieuw besluit te nemen.
10
nr. 1 - januari 2014
Artikelen
voorschrijven van zo’n korte termijn, de Afdeling ook bedoeld heeft het nieuwe besluit zonder voorbereiding van afdeling 3.4 Awb vast te stellen.41 Recente uitspraken bevestigen deze gedachte. Zo heeft de Afdeling uitgesproken dat het, in geval van vernietiging van het besluit, aan het bevoegd gezag in beginsel vrij staat om terug te vallen op de procedure die aan het vernietigde besluit vooraf is gegaan of om afdeling 3.4 Awb toe te passen.42 Ook bij ‘bestuurlijke lus’ uitspraken past de Afdeling deze lijn toe.4 3 Zolang de aanpassingen niet naar aard en omvang dusdanig groot zijn dat een wezenlijk ander plan wordt vastgesteld en belanghebbenden hierdoor niet in hun belangen worden geschaad, behoeft afdeling 3.4 Awb bij de vaststelling van een plan na een tussenuitspraak niet te worden gevolgd.44 Poorter heeft overigens al eerder betoogd dat indien het besluit binnen de grondslag en de reikwijdte van het oorspronkelijke besluit vallen, op het ontwerpbesluit kan worden teruggevallen.45 In de gevallen waarin de Afdeling zodoende niet expliciet kenbaar maakt of afdeling 3.4 Awb al dan niet moet worden gevolgd, is het achterwege laten van afdeling 3.4 Awb mogelijk, mits de omvang van de wijziging en de groep belanghebbenden dit redelijkerwijs toestaat.
4. Conclusie Sinds 1 juli 2013 zijn gemeenten verplicht om de dossierstatus op ro-online bij te werken. Gemeenten lijken zich met name nog niet bewust van de
plicht tot het bijhouden van de dossierstatus tussen vaststelling en het onherroepelijk worden van het plan. Zodra er een gerechtelijke uitspraak van toepassing is op een plan, dient ook deze in het dossier te worden opgenomen. De wet verplicht niet tot het verwerken van de uitkomsten van de uitspraak. De Afdeling verplicht sinds 1 januari 2012 echter vrijwel altijd tot het verwerken van de uitspraak in het dossier op ro-online, zodat gemeenten alsnog hiertoe worden verplicht. In welke versie of met welke status de verwerking dient plaats te vinden is een technische aangelegenheid. Ongeacht welke keuze hierin wordt gemaakt, moet de duidelijkheid voor de burger bovenaan staan. Op het moment dat de gemeenten deze wettelijke verplichtingen en de verplichting die voortvloeit uit de uitspraak niet naleeft, kan dit tot civielrechtelijke aansprakelijkheid leiden als gevolg van het verstrekken van incorrecte informatie. Indien de Afdeling na vernietiging (van een deel) van het besluit verplicht tot het vaststellen van een nieuw besluit, kan de Afdeling bepalen dat afdeling 3.4 van de Awb niet hoeft te worden gevolgd. Indien de Afdeling geen instructie geeft ten aanzien van de te volgen procedure, kan de toepassing van afdeling 3.4 Awb achterwege blijven indien het nieuwe besluit niet tot een wezenlijk ander plan leidt en belanghebbenden niet door het nieuwe besluit kunnen worden benadeeld.
41 Hierbij kan worden opgemerkt dat de Afdeling in een aantal gevallen het gebrek van het niet volgen van afdeling 3.4 Awb als vormgebrek passeert (met name indien appellant, noch derden belanghebbenden in hun belangen geschaad lijken). ABRvS 16 januari 2013, No. 201204974/1/A2, ABRvS 8 mei 2013, No. 201108590/1/A4. 42 ABRvS 9 oktober 2013, No. 201301576/1/R2 (Zeist). 43 ABRvS 9 oktober 2013, No. 201205550/1/R1 (Bergen NH), ABRvS 3 juli 2013, No. 201101936/1/R1 (Dinkelland), ABRvS 29 mei 2013, No. 201112201/1/R3 (Reusel-De Mierden). 44 J.C.A de Poorter, Bestuursprocesrecht, NTB 2012/26, waarin Poorter op basis van jurisprudentie stelt dat bij wijzigingen van ondergeschikte aard afdeling 3,4 Awb niet opnieuw hoeft te worden gevolgd. Polak onderstreept het recht van een onbekende derde aanwezige om een zienswijze in te kunnen dienen, J.E.M. Polak, Effectieve geschillenbeslechting: bestuurlijke lus en andere instrumenten, NTB 2011/2. 45 J.C.A de Poorter, Bestuursprocesrecht, NTB 2012/26.
nr. 1 - januari 2014
11
