DE ONTWIKKELING VAN HET INFORMATIE- BELEID VAN DE BELASTINGDIENST: VERLEDEN, HEDEN EN TOEKOMST

Joep Janssen en Piet de Kam

DE ONTWIKKELING VAN HET INFORMATIEBELEID VAN DE BELASTINGDIENST: VERLEDEN, HEDEN EN TOEKOMST

EEN CONTINGENTIEBENADERING De Belastingdienst heeft als een van de eerste organisaties in Nederland direct na de oorlog computers ingezet in de bedrijfsprocessen. In 1997 is in het boek De schrijftafel van ’s Rijks Incassobureau van Cok L. de Zwart1 aandacht besteed aan de historie van vijftig jaar automatisering bij de Belastingdienst. Dit boek geeft een aardig overzicht van de memorabele feiten. In dit artikel plaatsen wij de ontwikkelingen van de afgelopen decennia op het gebied van

4

Het vakgebied informatiebeleid is nog jong. Anno 1999 worstelen nog veel organisaties met de vraag hoe op een overzichtelijke wijze de samenhang tussen de bedrijfsstrategie en de informatisering en automatisering is aan te geven. Iedere organisatie moet op geheel eigen wijze deze relatie in beeld brengen en vervolgens inzetten voor de verdere strategievorming. Dit geldt ook voor de Belastingdienst.

automatisering bij de Belastingdienst in een context van beïnvloedende (contingente) factoren. Onze bijzondere aandacht gaat daarbij uit naar de bestuurlijke overwegingen en de besturingswijzen die een rol hebben gespeeld bij de besluitvorming over het installeren van computers bij de Belastingdienst. Als contingente factoren onderscheiden wij: 1. de politiek/maatschappelijke context waarin de Belastingdienst opereert; 2. de ontwikkeling van de organisatie en van de informatievoorziening daarbinnen; 3. de besturing van de organisatie. Ten slotte confronteren we de ontwikkeling

MANAGEMENT & INFORMATIE 99/6

INFORMATIEBELEID

van de informatievoorziening bij de Belastingdienst met een niveaumodel van beïnvloeding van bedrijfsprocessen door informatietechnologie dat ontwikkeld is door N. Venkatraman.2 We pretenderen daarmee geen wetenschappelijke analyse van de ontwikkelingen te geven. Eerder geeft de indeling van Venkatraman ons een mogelijkheid de ontwikkelingen van de afgelopen jaren in een breder kader te plaatsen en enige afstand te nemen van de dagelijkse gang van zaken. Verder daagt het model van Venkatraman uit om niet alleen terug te kijken en bij het heden stil te staan, maar ook een blik in de toekomst te werpen. In IT-Induced Business Reconfiguration onderscheidt Venkatraman vijf niveaus in de beïnvloeding van organisaties door IT. – Op niveau 1 is sprake van lokaal gebruik van IT binnen op zichzelf staande bedrijfsfuncties. Veelal ligt de nadruk op het verhogen van de efficiency van de werkprocessen. – Op niveau 2 ontstaat een intern netwerk dat de mogelijkheid biedt van integratie van bedrijfstaken, processen en functies. Op dit niveau komen de investeringen die in fase 1 gedaan zijn pas goed tot hun recht. De niveaus 1 en 2 zijn volgens Venkatraman the springboard voor de volgende niveaus. Zij vormen een noodzakelijke basis waarop een organisatie verder kan groeien in het toepassen van technologie in bedrijfsprocessen. De niveaus 1 en 2 volgen elkaar logisch op, terwijl de volgende drie niveaus die Venkatraman onderscheidt niet noodzakelijk opvolgend zijn, maar veel meer het gevolg zijn van schoksgewijze veranderingen in de organisatie. – Op niveau 3 wordt voor het eerst fundamenteel nagedacht over de meest effectieve wijze van (her-)inrichten van de bedrijfsprocessen. De veranderingen worden centraal geïnitieerd. – Op niveau 4 komt herinrichting van het relatienetwerk waarin een organisatie opereert in beeld. IT wordt niet alleen ingezet voor de eigen bedrijfsprocessen, maar omvat ook de rol van toeleveranciers, klanten en andere betrokkenen bij het optimaliseren van de bedrijfsdoelstellingen. Hier maakt de organisatie een keuze voor het veranderen van de


BELASTINGDIENST

hoog 5. herdefinitie kerntaken

4. herinrichting netwerk

mate van verandering organisatie

3. herinrichting processen

2. interne integratie 1. lokale toepassing laag laag

hoog

mogelijke voordelen

Figuur 1: Vijf niveaus van ontwikkeling van bedrijfsprocessen onder invloed van IT

klassieke fysieke organisatie naar een virtuele of netwerk organisatie, waarbij samenwerken met andere organisaties essentieel is om een bepaald doel te bereiken. – Ten slotte onderscheidt Venkatraman op niveau 5 een heroriëntatie op de kerntaken van de organisatie. Door de inzet van technologie kunnen nieuwe producten worden ontwikkeld en nieuwe markten worden aangeboord. De aard van het bedrijf kan daardoor veranderen. Slechts een beperkt aantal organisaties begeeft zich op dit niveau. De verschillende niveaus zijn schematisch weergegeven in figuur 1.

WEDEROPBOUW EN MODERNISERING; DE JAREN 1945-1990

POLITIEK/MAATSCHAPPELIJKE CONTEXT

De politieke maatschappelijke context is voor belastingheffing en daarmede voor het functioneren van de Belastingdienst van essen-

5

tieel belang. Na de Tweede Wereldoorlog gaat alle aandacht uit naar de wederopbouw van Nederland. Belastingheffing en de organisatie van de Belastingdienst zijn er vooral op gericht een bijdrage te leveren aan de economische ontwikkeling. Kenmerkend voor de periode ’45-’70 is een sterke vernieuwing in de fiscale wetgeving. Zo komen er nieuwe wetten tot stand voor de inkomstenbelasting, de loon- en omzetbelasting en de vennootschapsbelasting. Zo omstreeks de jaren zeventig dienen de eerste signalen zich aan over de groei van het misbruik en oneigenlijk gebruik van overheidsgelden. Studies worden verricht door de toenmalige Directeur Generaal der Belastingen Van Bijsterveld en de stuurgroep Misbruik en Oneigenlijk gebruik. De resultaten geven een nieuwe impuls aan de fraudebestrijding van de Belastingdienst, gevolgd door een groot aantal beleidsmaatregelen in de jaren tachtig en negentig. De bekendste daarvan zijn: intensivering van de controle-activiteiten, de invoering van rente- en dividendrenseignering en de gegevensuitwisseling binnen de overheid. Tegelijkertijd vindt in die jaren een omvangrijke reparatie van de fiscale wetgeving plaats, uitmondend in de Oort-operatie. De politiek en maatschappelijke groeperingen dringen steeds sterker aan op een meer effectieve en efficiënte uitvoering en beheersing van overheidstaken. De reactie van de regering is de zogenaamde operatie Comptabel Bestel, ter versterking van het financiële beheer, en efficiency-operaties in de jaren zeventig en tachtig. Niet alleen de politiek stelt eisen aan de uitvoering van overheidstaken. De belastingbetalende burgers en de bedrijven die ten behoeve van de overheid een flink aantal administratieve taken moeten uitvoeren stellen geleidelijk aan andere eisen. Dienstverlening aan burgers en bedrijven en het terugdringen van administratieve lasten komen ook bij de Belastingdienst meer prominent op de agenda. De economische ontwikkelingen in Nederland geven een sterke groei te zien van het aantal belastingplichtigen, zowel particulieren als ondernemingen.

6

ONTWIKKELING ORGANISATIE EN INFORMATIEVOORZIENING

In het organisatie- en informatiebeleid van de Belastingdienst zien we de effecten terug van de ontwikkelingen in de politiek/maatschappelijke omgeving. De Belastingdienst richt zich in zijn organisatie en werkwijzen sterk op de beheersing van de steeds groter wordende werkstroom. De mechanisering en automatisering van de administratieve processen doet zijn intrede. Daarnaast vormen voortdurende kleinere aanpassingen van organisatiestructuren, vernieuwing van werkprocessen, intensivering van opleidingen en aanvankelijk ook uitbreiding van de personeelsformatie een antwoord op de gerezen problematiek. Automatisering speelt vanaf de Tweede Wereldoorlog een belangrijke rol bij de inrichting van de werkprocessen van de Belastingdienst. In 1954 worden de eerste eenvoudige berekeningen met de computer uitgevoerd, waarna in 1965 de eerste kaartcomputer volgt. Eén van de belangrijkste ontwikkelingen is de opbouw van het NAW (naam, adres, woonplaats)-bestand van de Belastingdienst. Vanaf 1967 worden deze gegevens op magneetband opgeslagen, waardoor ze vanaf dat moment seriegewijs door de computer raadpleegbaar zijn. Elke belastingplichtige krijgt een vast nummer, dat ook op de uitvoerende eenheden gehanteerd wordt. De samenstelling van het nummer zorgt voor directe signalering bij fouten. Tot 1966 wordt, ondanks een groei van het werkpakket, door deze maatregelen een besparing tot 3000 man ingeboekt. Vanaf 1970 start de grootschalige invoering van informatiesystemen. Systemen voor verminderingen, navorderingen, het betalingsbestand, de uitvoering van de motorrijtuigenbelasting en de loonbelasting en omzetbelasting. Met deze automatiseringsinspanningen kan de Belastingdienst de groei van het werkpakket en de hogere eisen die de regelgeving stelt aan de uitvoering redelijk het hoofd bieden. Het beeld wordt steeds duidelijker dat een verdere groei van het werkpakket alleen met automatisering kan worden opgevangen. Massale processen, zoals het berekenen van de verschuldigde belasting, worden geünifor-


INFORMATIEBELEID

BELASTINGDIENST

meerd en gecentraliseerd uitgevoerd door de computers ‘in Apeldoorn’. Mede door deze belangrijke ontwikkelingen wordt het mogelijk de renseignering van rentegegevens van banken te integreren met de beschikbare gegevens van de Belastingdienst. En vanaf 1 januari 1986 kan de Belastingdienst beschikken over het zogenaamde fi-nummer, dat op 1 januari 1989, nadat ook de administraties van bedrijfsverenigingen dit nummer gaan gebruiken, overgaat in het sofinummer. Het bestand aan sofi-nummers is inmiddels opgeslagen in één van de grootste databases van Europa; Beheer van Relaties. Dit bestand bevat de gegevens van 18 miljoen natuurlijke en niet-natuurlijke personen. Het bestand is sinds 1993 direct gekoppeld aan de Gemeentelijke Basis Administratie (GBA). Het sofi-nummer speelt een belangrijke rol bij de fraudebestrijding, met name bij de controle van de loonadministratie van bedrijven. Veel overheidsinstanties maken bij het verstrekken van inkomensafhankelijke subsidies of uitkeringen gebruik van het sofi-nummer en de mogelijkheid van koppeling met de Belastingdienst. Door de invoering van de computer worden de administratieve processen ‘doorzichtiger’ waardoor de interne controle versterkt. Tegelijkertijd is de massale verwerking van vertrouwelijke persoonlijke gegevens door de computer een nieuw interne-controlerisico. Dit stelt eisen aan de informatiebeveiliging, die dan ook intensief wordt aangepakt. Daarnaast wordt veel aandacht besteed aan de versterking van het management op de eenheden en de opleiding van de medewerkers, onder meer de trainingen in nieuwe management technieken.

leren van elkaars werkwijzen en een betere benutting van de beschikbare informatie over de belastingplichtige. De controle van ondernemingen wordt geïntensiveerd. Midden jaren tachtig breekt – na een aantal ‘crisissen’ in de organisatie3 – het besef door dat, ondanks de vele vernieuwingen in de werkprocessen, zonder grootschalige structuurwijzigingen de effectiviteit van de heffing en de fraudebestrijding niet op een hoger plan gebracht kan worden. De grenzen van de functionele organisatiestructuur met aparte kantoren of inspecties voor heffing, controle en inning en opdeling van de diverse soorten belasting zijn bereikt. In plaats daarvan wordt eind jaren tachtig gekozen voor een geïntegreerde behandeling van bepaalde doelgroepen: particulieren, ondernemingen, grote ondernemingen en douanerelaties.

De organisatiestructuur wordt in deze periode niet fundamenteel aangepast. Het accent ligt op schaalvergroting onder invloed van automatiseringsbesparingen en het stimuleren van de onderlinge afstemming tussen de verschillende organisatieonderdelen van de organisatie. Samenwerking is het motto. Bijvoorbeeld tussen de inspectie der directe belastingen, waar de aanslagregeling plaatsvindt, de rijksaccountantsdienst, waar de administraties van grote bedrijven worden onderzocht en het ontvangkantoor, dat verantwoordelijk is voor de inning van de verschuldigde belastinggelden. Doel is te

Eén, voor het goed begrijpen van de besturingsstijl bij de Belastingdienst, belangrijke uitzondering op het sterk hiërarchische besturingsmodel is de vrijheid die de lokale inspecteur of ontvanger heeft bij de interpretatie van wet- en regelgeving in individuele casussen. Geleidelijk aan treedt de dienst ook meer naar buiten. Vanaf het belasting jaar 1981 wordt jaarlijks officieel en openbaar verslag gedaan van de uitgevoerde taken. Van jaarlijkse bedrijfsplanning en control is echter nog nauwelijks sprake. Wel wordt begin jaren tachtig intensief in zogenaamde ‘beleids-


BESTURINGSWIJZEN

De periode tot eind jaren tachtig kenmerkt zich als een besturing langs klassieke hiërarchische lijnen. De bedrijfsstrategie, de voorschriftgeving, de organisatierichting, het personeelsbeleid en het automatiseringsbeleid worden centraal op het departement van Financiën bedacht en geregeld. Het uitvoerende niveau van de Belastingdienst beperkt zich tot het uitvoeren van de opgedragen taken. Wel wordt door intensieve onderlinge communicatie langs de vele informele en functionele contacten de afstand tussen beleid en uitvoering op een pragmatische manier overbrugd. En de onderlinge sfeer is sterk collegiaal, mede door van oudsher sterk ontwikkelde korpsgeest.

7

groepen’ met een brede groep managers overleg gevoerd over de uit te voeren taken en de prioriteitstelling daarbinnen. In het midden van de jaren tachtig verandert dit. Nadat in 1983 het eerste investerings- en beleidsplan wordt uitgebracht volgt in 1985 de eerste Beleidskaderbrief van de Directeur Generaal, in 1988 gevolgd door het Bedrijfsplan van de Belastingdienst. In dit plan worden de hoofddoelstellingen bij de uit te voeren processen in samenhang met de belangrijkste middelen gepresenteerd.

ONTWIKKELINGSNIVEAUS VAN HET INFORMATIEBELEID

De Belastingdienst is in het model van Venkatraman zeker tot het midden van de jaren tachtig te typeren als een niveau 1-organisatie; lokaal gebruik van informatie- en communicatietechnologie (ICT) binnen specifieke bedrijfsfuncties, met name gericht op het verhogen van de efficiency van de werkprocessen. De meeste systemen ondersteunen specifieke, van elkaar gescheiden, taken. Hoewel het om ICT-toepassing binnen specifieke bedrijfsfuncties gaat, betreft het wel de automatisering van zeer grote volumes zoals het berekenen en vervaardigen van aanslagen en het verwerken van betalingen. In het midden van de jaren tachtig komt niveau 2 in beeld. Het niveau van de interne integratie van bedrijfsprocessen. Samenwerking tussen verschillende onderdelen van de Belastingdienst wordt versterkt, waardoor ook het belang van informatie-uitwisseling en koppeling van systemen toeneemt. Via informatieplanning wordt de samenhang van de informatievoorziening in beeld gebracht en worden veranderingstrajecten (‘migraties’) gedefinieerd. Eind jaren tachtig is dit niveau niet meer toereikend voor het effectief uitvoeren van de taken. Van 1987 tot 1992 verandert de Belastingdienst de volledige organisatiestructuur en ICT speelt daarbij een belangrijke, zij het wisselende, rol. De Belastingdienst treedt geleidelijk aan niveau 3 binnen; herontwerp van bedrijfsprocessen.

8

VERZAKELIJKING EN KLANTGERICHTHEID; DE JAREN 1990-2000 POLITIEK/MAATSCHAPPELIJKE CONTEXT

De ontwikkelingen die geschetst zijn in de vorige paragrafen zetten zich sterk door. Bestrijding van fraude blijft een belangrijk thema van de verschillende kabinetten. Het fiscaal beleidsinstrumentarium wordt intensief gebruikt om beleidsdoelstellingen op diverse terreinen van overheidsbemoeienis, zoals werkgelegenheid en het milieu te realiseren. Voornamelijk door toepassing van afdrachtskortingen, vervroegde afschrijvingen en dergelijke. Belastingplichtigen zijn zich steeds meer bewust van hun rechten als belastingbetaler, ingegeven door ontwikkelingen als de Citizen’s Charter en het Tax-payer’s Charter. Ook de toezichtsorganen als de Algemene Rekenkamer en de Nationale Ombudsman stellen hoge eisen aan een zorgvuldige uitvoering van de wet- en regelgeving. De rol van informatie- en communicatietechnologie in het zakelijk verkeer neemt snel toe. Gesteund door het kabinet stuurt het Bedrijfsplan van de Belastingdienst aan op het verlichten van de administratieve lastendruk, mede met behulp van informatie- en communicatietechnologie. Al deze ontwikkelingen leggen een grote druk op het aanpassingsvermogen en de beleidsontwikkeling van de Belastingdienst.


In de organisatiestructuur moeten, zoals al aangegeven, drastisch veranderingen worden doorgevoerd. De Belastingdienst wordt geherstructureerd. Van een functionele structuur wordt overgestapt op een structuur waarin de fiscale positie van groepen van belastingplichtigen, particulieren, ondernemingen, grote ondernemingen en douanerelaties, centraal staat. De herstructurering, hoewel gepaard gaande met enkele aanloopproblemen, werpt al vrij snel de eerste vruchten af. De controle van bedrijven wordt verder geïntensiveerd. Het boete- en vervolgingsbeleid wordt aangescherpt en er wordt


INFORMATIEBELEID

nog meer energie gestoken in de dienstverlening. De werkprocessen veranderen. Aandacht ontstaat voor de logistieke beheersing van de werkprocessen. Wacht-, behandel- en doorlooptijden worden belangrijke stuurvariabelen. Ook risico-analyse en selectie doet zijn intrede. Niet meer de standaard handelwijze staat voorop, maar het afstemmen van de mate van aandacht op het fiscale belang en risico. De organisatie van de gegevenshuishouding wordt steeds belangrijker. Om een goed behandelplan te kunnen opstellen moeten alle relevante gegevens van een belastingplichtige in één totaaloverzicht beschikbaar zijn. Dit houdt in het bijeenbrengen van alle verschillende dossiers van één onderneming, waarmee soms een volledige archiefruimte gevuld kan worden! Maar ook het koppelen van bestanden om op een elektronische wijze een totaaloverzicht te verkrijgen. Met de bestaande, per belastingsoort of deelproces opgezette informatiesystemen, is dit niet goed mogelijk. Niet meer het individuele document (de aangifte bijvoorbeeld) is bepalend voor het proces, maar het handelen van de belastingplichtige en de relevante berichten over dat handelen. Dit houdt in een intensiever contact met de belastingplichtige, zonder dat deze daar ‘last’ van moet hebben. Gezocht wordt naar vernieuwing van de bestaande informatiesystemen. Allereerst door introductie van kantoorautomatiseringshulpmiddelen voor het zelfstandig, door de belastingmedewerker, combineren van relevante gegevens. Later ook door meer grootschalige systemen. Een belangrijke ondersteuning is daarbij de introductie van het eerder genoemde gemeenschappelijke klanteninformatiesysteem, Beheer van Relaties. De realisatie van dit systeem is cruciaal voor de vernieuwing van de bedrijfsprocessen bij de Belastingdienst. Het is klip en klaar dat niet alle bestaande informatiesystemen direct kunnen worden aangepast aan de nieuwe werkwijze. De keuze valt op een systeem dat het meest direct de doelgroepen klantgerichte benadering ondersteunt. Principes van gegevensgerichte en modulaire systeemontwikkeling doen hun intrede. Mooie principes, maar in de praktijk moeilijk toepasbaar. De automatise-


BELASTINGDIENST

rings- en procesdeskundigen moeten nog de nodige ervaring opdoen met de nieuwe methodieken. De integratie van het klantenbestand wordt uitgekozen voor deze nieuwe aanpak. Streven is het oude stambestand volledig te vernieuwen, zowel inhoudelijk als systeemtechnisch. Deze zware opgave stelt de Belastingdienst voor een groot dilemma. Door de introductie van de nieuwe systeemontwikkelingsmethodieken dreigt een vertraging in de systeemontwikkeling met als gevolg dat de organisatieverandering stagneert. Uiteindelijk wordt besloten de automatiseringstechniek ondergeschikt te maken aan de noodzakelijke organisatieverandering: ‘desnoods handmatig of met pc’s’ wordt er geroepen. Er wordt uiteindelijk teruggegrepen op beproefde, maar langzamerhand verouderde, systeemontwikkelingsmethodieken. Hoewel het met veel pijn en moeite lukt om het systeem Beheer van Relaties in 1990 ‘in de lucht’ te krijgen, en daarmede een belangrijke basis te leggen voor de geïntegreerde benadering van belastingplichtigen, is de automatiseringsondersteuning van de andere klantgerichte processen nog marginaal. Lange tijd blijft de ondersteuning beperkt tot relatief eenvoudige pc-lan applicaties, die alleen op zichzelf staande ‘klantbehandelingsfuncties’ voor hun rekening nemen. Aan een fundamentele geïntegreerde automatiseringsondersteuning wordt hard gewerkt, maar doordat de inrichting van het geïntegreerde klantbehandelingsproces verschuivende doelstellingen kent, blijkt het moeilijk een adequate automatiseringsondersteuning te realiseren. Eerst halverwege de jaren negentig kan voor het eerst een ‘integrale klantbeeldondersteuning’ worden geboden die ook de nieuwe werkwijzen op de belastingkantoren adequaat kan ondersteunen. Een belangrijke verdere stap in de automatisering is de invoering van het InkomstenBelastingSysteem (IBS). Dit op een zogenaamde client-server architectuur gebaseerde informatiesysteem ondersteunt de belastingkantoren bij één van de meest arbeidsintensieve processen, namelijk de afhandeling van aangiften inkomstenbelasting. Door de invoering van dit informatiesysteem kan een belangrijke interne verschuiving van menskracht tot stand worden

9

gebracht, waardoor de bestrijding van fraude verder wordt geïntensiveerd. De automatiseringsondersteuning is lange tijd gericht geweest op de verhoging van de efficiency van de interne bedrijfsprocessen. Vanaf het eind van de jaren tachtig wordt de blik meer naar buiten gericht om zo veranderingen in de ‘klantbehandeling’ te realiseren, in het bijzonder door een uitgebreide introductie van elektronische communicatie met de aangifte- of belastingplichtige. In eerste instantie bij de Douane. Electronic Data Interchange (EDI) is niet meer weg te denken bij de afhandeling van het douaneverkeer. In 1989 introduceert de Belastingdienst het systeem Sagitta, waardoor importeurs volledig via de elektronische weg hun invoeraangiften kunnen afhandelen. Voor de importeurs betekent dit een aanzienlijke versnelling van de doorlevering van goederen en dus een groot economisch belang. Waar EDITAX de mogelijkheid tot elektronische aangifte biedt, biedt TELETAX tegelijkertijd de mogelijkheid van aangifte en betaling. Later introduceert de Belastingdienst de elektronische aangiftemogelijkheid ook bij belastingconsulenten en uiteindelijk bij de particuliere belastingplichtige. Die kan vanaf 1996 op de eigen computer elektronische aangifte voor zijn inkomstenbelasting doen (de belastingdiskette). Toepassing van ICT biedt ook steeds meer mogelijkheden om op een directe wijze de bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik te ondersteunen. Om die reden worden kennisintensieve applicaties ontwikkeld om controleacties voor te bereiden en uit te voeren. Daarnaast wordt datawarehousing en datamining toegepast om zo de ‘schat aan gegevens’ waarover de Belastingdienst beschikt adequaat aan te kunnen wenden. Door de introductie van de computer komen hier twee belangrijke doelstellingen van de Belastingdienst, fraudebestrijding en dienstverlening, samen in het gemeenschappelijke begrip rechtshandhaving. Naast de verandering in de structuren en werkwijzen en de daarmee samenhangende informatievoorziening wordt een belangrijk aandachtspunt de versterking van de vaktechni-

10

sche functie in de Belastingdienst. Om de eenheid van beleidsuitvoering beter te kunnen waarborgen, en op die wijze de rechtsgelijkheid richting belastingplichtigen beter te kunnen vormgeven, wordt de coördinatie van de verschillende vaktechnische disciplines aanzienlijk versterkt. Voor de ondersteuning van de vaktechnische functie is kennismanagement van essentieel belang. Een belangrijke factor hierbij is het vergroten van het lerend vermogen van de professionals, maar ook van de organisatie. Dit proces wordt vanaf 1998 ondersteund met een kennissysteem voor de medewerkers. Het terrein van kennisontwikkeling met behulp van ICT is binnen de Belastingdienst een belangrijk aandachtsgebied.

BESTURING

Vanaf 1990 past de Belastingdienst een aantal nieuwe besturingsprincipes toe. Het leidende principe daarbij is decentralisatie, tenzij... De aandacht gaat uit naar fenomenen als zelfbeheer en contractmanagement. En meer en meer raakt het intern doorbelasten van kosten in zwang. Als gevolg van de herstructurering raakt het departement ‘ontstaft’. Beleids- en strategievorming komen nu meer uit de organisatie zelf. Sturing vanuit het departement gebeurt op hoofdlijnen. De divisies Particulieren, Ondernemingen, Douane en ook de FIOD krijgen de verantwoordelijkheid voor de besturing en de inrichting van de bedrijfsprocessen. Tegelijkertijd neemt de aandacht voor interne controle en control toe. De ervaringen van de jaren tachtig hebben geleerd dat de interne controle en de externe financiële verantwoording verbetering behoeven. In 1990 introduceert de Belastingdienst het Beheersverslag. Een document waarin zowel het uitgevoerde beleid van het afgelopen jaar als de formele financiële verantwoording zijn opgenomen. Het Beheersverslag functioneert als formeel verantwoordingsdocument van de Directeur Generaal der Belastingen aan de minister en staatssecretaris. Daarnaast hanteert de Belastingdienst intern een stelsel van control-instrumenten om de mate van realisatie van het uitgevoerde beleid te kunnen beoordelen en eventueel bij te sturen. Het belangrijkste instrument is daarbij de maandrapportage,


INFORMATIEBELEID

waarin een groot aantal kengetallen is opgenomen over het verloop van de meest kritische processen. Daarnaast wordt steeds vaker het instrument van de operational audit ingezet. Via de operational audit wordt een onderdeel van de organisatie of een bedrijfsproces onder de loep genomen en worden verbeteringsvoorstellen gedaan over de besturing en beheersing van dat onderdeel of proces. Ook ontstaat geleidelijk meer aandacht voor de planning en control van automatiseringsprojecten. De Belastingdienst hanteert een zelf ontwikkelde methode van informatieplanning om een betere relatie tussen de bedrijfsdoelstellingen en processen enerzijds en de informatiserings- en automatiseringsdoelen anderzijds te realiseren. Begin ’90 doet het projectmasterplan zijn intrede, waarin projectdoelstellingen, risico’s en afhankelijkheden, doorlooptijd en kosten zijn opgenomen. Deze PMP’s bieden aanvankelijk vooral steun aan de plannings- en controltaak van de projectleider. In de PMP’s wordt nadrukkelijker de bijdrage aan de verbetering van de primaire bedrijfsprocessen opgenomen. Door het meerjarige karakter te versterken wordt ook de bestuurbaarheid van ICT-projecten voor het opdrachtgevende management groter. Het aansturen van ICT-projecten blijft echter een ingewikkelde aangelegenheid. Een aantal verbeteringsacties wordt ingezet. In de besturing van de automatiseringsprojecten wordt veel duidelijker de opdrachtgevers-opdrachtnemers rol onderscheiden. De proceseigenaar in de Belastingdienst als opdrachtgever en de interne ICT-organisatie binnen de Belastingdienst als opdrachtnemer. Deze ‘zakelijke’ verhouding is nog niet volledig uitgekristalliseerd, terwijl ook de besturing en beheersing van automatiseringsprojecten nog niet volwassen is. Een belangrijke oorzaak hiervan is dat het bij automatisering nooit alleen om de applicatie op zich gaat, maar veelal om een omvangrijk veranderingsprogramma, waarbij technology push en organisatieveranderingen elkaar over en weer beïnvloeden. Hierbij zijn klassieke lineaire planningsmethoden niet meer toereikend, maar moet rekening worden gehouden met de onderlinge beïnvloeding van veranderingsactiviteiten. Ook moeten prioriteiten gesteld worden. Want ondanks een gestage


BELASTINGDIENST

groei van het ICT-budget overschrijdt de vraag naar automatisering aanzienlijk het beschikbare budget. Verschillende methoden van budgettering worden toegepast om op een afgewogen wijze prioriteiten en posterioriteiten te kunnen aangeven. Getracht wordt automatisering niet alleen als een moeilijk te beheersen uitgavenpost te zien, maar ook de toegevoegde waarde van investeringen in ICT voor de organisatie in beeld te brengen. In toenemende mate wordt duidelijk dat de groei van de ICT-toepassingen ook een grote onderhouds- en beheerslast met zich brengt, inclusief het instandhouden van de ICT-infrastructuur. Waar voorheen het beheer van de informatievoorziening puur gericht was op de werking van een specifieke applicatie verschuift de aandacht naar het ondersteunen van een geheel bedrijfsproces.


Vanaf 1990 is de Belastingdienst de weg ingeslagen van een niveau 3-organisatie. De algehele herinrichting van de functioneel georiënteerde bedrijfsprocessen naar klantgerichte processen wordt aanvankelijk moeizaam ondersteund door ICT, maar krijgt gaandeweg een veel substantiëlere omvang. Met name de introductie van het systeem Beheer van Relaties heeft een doorbraak naar niveau 3 tot gevolg. De eerste bescheiden stappen worden gezet naar een niveau 4-organisatie. Zeker met de douanerelaties, maar ook met ondernemingen en particulieren wordt een nauwe elektronische relatie aangegaan. Voor alle betrokken partijen zijn hier positieve resultaten te boeken.

11

TIJD- EN PLAATSONAFHANKELIJK; 2000 EN VERDER POLITIEK/MAATSCHAPPELIJKE CONTEXT

In de toekomst kijken is voor iedereen moeilijk. Zowel maatschappelijk als technologisch gaan de ontwikkelingen razendsnel. Toch is het de moeite waard een poging te wagen, want zonder een beeld van de toekomst verliest het actuele handelen zijn waarde. De toekomst zal ons leren of wij gelijk hebben gehad. Verwacht mag worden dat het fiscale stelsel in de 21e eeuw grondig zal worden aangepast. Eveneens mag worden verwacht dat in Europees verband de harmonisatie van belastingen zich weliswaar langzaam, maar gestaag zal voortzetten. De ontwikkeling van e-commerce en e-business is op gang gekomen en zal naar verwachting de eerstvolgende jaren explosief in omvang toenemen. Door de verdere ontwikkeling van de Internet-technologie zullen netwerken een meer ‘open’ karakter krijgen. Drempels voor elektronische communicatie tussen burgers, bedrijven en overheid vallen weg. Bestrijding van fraude, vermindering van administratieve lasten en verbetering van de bedrijfsvoering van de overheid blijven permanent aandachtspunten. Dit impliceert dat het aanpassingsvermogen van de Belastingdienst goed op peil moet blijven om de veranderingen te kunnen doorvoeren.


Herontwerp van bedrijfsprocessen zal onverminderd worden voortgezet. Werkzaamheden met een massaal administratief karakter zullen – voor zover dat nog niet heeft plaatsgevonden – geautomatiseerd worden. De overblijvende taken op belastingkantoren zullen uitsluitend hoog professioneel kenniswerk zijn. Dienstverlening zal door de opkomst van call centers en Internet veel verder geprofessionaliseerd worden. In samenhang daarmede zal het onderscheid

12

front office/back office verder vorm krijgen. Voor zowel het front office als het back office komt onafhankelijkheid in werken van tijd en plaats steeds meer in beeld, waardoor andere organisatiestructuren ontstaan. De toegenomen graad van automatisering in het bedrijfsleven leidt ertoe dat bestaande controle-aanpakken van de Belastingdienst drastisch kunnen worden aangepast. In plaats van formele controles van bedrijfsadministraties zal het accent komen te liggen op ICT-auditing. De Belastingdienst zal blijven inzetten op het toepassen van elektronische communicatie met belastingplichtigen. Enerzijds voor interne efficiencybesparingen, maar anderzijds zeker ook voor snellere en kwalitatief betere ondersteuning van het aangiftenproces van belastingplichtigen. Intern in de organisatie zal kennismanagement als ondersteuning van de fiscale vaktechniek veel investeringen vragen. De behandeling van de fiscale problematiek zal geheel zijn gebaseerd op risico-analyse, selectie en detectie van risico’s. Om dit mogelijk te maken is een veelvoud van automatiseringsondersteuning noodzakelijk in de vorm van overheidsmarketing, datawarehousing en datamining. Er zal binnen de overheid en tussen overheid en semi-overheidsorganisaties een steeds verdergaande integratie van dienstverleningsprocessen plaatsvinden. Dit vereist verregaande samenwerking, ook op ICT-gebied, tussen deze organisaties. Zo worden momenteel veel gegevens van bedrijven en instellingen nog gescheiden vastgelegd in vier grote (semi-)overheidsregistraties, namelijk die van het Lisv, de Belastingdienst, het CBS en de Kamers van Koophandel. Deze registraties bevatten voor een groot deel dezelfde gegevens. De procedures om deze registraties bij te houden zijn echter zeer verschillend, zodat de eenduidigheid van de opgeslagen informatie niet zonder meer gewaarborgd is. Bedrijven worden daardoor met onnodige lasten van informatieverschaffing opgezadeld. Eén gemeenschappelijke basisregistratie kan bijdragen aan een hogere betrouwbaarheid en efficiency van de informatievoorziening.4 Verder kunnen de administratieve lasten van bedrijven en instellingen beperkt worden door uitbreiding en standaardisering


INFORMATIEBELEID

van het elektronisch berichtenverkeer via Internet. De commissie administratieve lasten schat in dat hierdoor op jaarbasis ca. 550 miljoen gulden kan worden bespaard.5 Een andere ontwikkeling betreft het systematisch en gestandaardiseerd vastleggen van gegevens in de archiefbestanden van de bedrijven zelf. Op die wijze kunnen de in- en externe accountantscontroles en de controles van (semi-)overheidsinstanties met minder kosten en minder inspanningen van het eigen personeel van het bedrijf plaatsvinden. Ook statistiekopgaven kunnen langs deze weg eenvoudiger worden samengesteld. Een voorwaarde daarbij is wel dat de betrokken overheidsinstanties hun ‘controleregels’ ter beschikking stellen aan softwareleveranciers, zodat reeds bij de bron (de standaard administratieve pakketten) kan worden gewaarborgd dat aan de regelgeving wordt voldaan. Op deze wijze kan veel administratief leed achteraf worden voorkomen. Ook de ICT-infrastructuur verandert. Van een complexe huishouding van schijnbaar ‘losse’ onderdelen zal meer gebruik gemaakt worden van komplete standaardpakketten. Applicaties en netwerken worden steeds meer gestandaardiseerd en geschikt voor gemeenschappelijk gebruik. De grens tussen de interne bedrijfsprocessen en de processen bij de belastingplichtigen vervagen. Ondanks, of juist dankzij, deze technologische ontwikkelingen zal de bescherming van de persoonlijke levenssfeer een blijvende belangrijke randvoorwaarde vormen. Dit stelt onverminderd hoge eisen aan de informatiebeveiliging.

BESTURING

In de bestuurlijke structuur die begin jaren negentig is geïntroduceerd ligt het zwaartepunt van de bedrijfsvoering bij de divisies particulieren, ondernemingen, grote ondernemingen, douane en FIOD. Allengs is duidelijk geworden dat de inrichting en aansturing van processen divisie-overstijgende aangelegenheden zijn. Een complex stelsel van portefeuillehouders en overlegstructuren blijkt nodig te zijn om één en ander te coördineren. Verwacht mag worden dat hieruit conse-


BELASTINGDIENST

quenties worden getrokken en de divisie-indeling grotendeels zal komen te vervallen. Een meer transparante besturingswijze is het gevolg. Die besturingswijze zal zijn geënt op ketensturing van de verschillende bedrijfsprocessen die de Belastingdienst kent. De processen stoppen niet meer bij de klassieke organisatiegrenzen van de Belastingdienst, maar starten en eindigen bij de belastingplichtigen en andere overheids- en semi-overheidsorganisaties. Dit vereist een vorm van beleidsontwikkeling die meer is gericht op het organisatorische netwerk waarin de Belastingdienst opereert. Ter ondersteuning van deze ontwikkelingen en voor een betere implementatievoorbereiding zal de product-, diensten procesontwikkeling verder worden geprofessionaliseerd en gecentraliseerd. Eén van de uitdagingen is het met behulp van Internet-technologie creëren van een ‘virtueel’ belastingkantoor bij de belastingplichtige. De planning en control zal in toenemende mate diversificeren. Met andere woorden: naast de traditionele diagnostische controlsystemen (maandrapportages) zullen interactieve controlsystemen verder worden ontwikkeld en zal meer gestuurd worden op normstelling en handhaving van kernwaarden van de organisatie. Een scherp beeld van risico’s en de begrenzingen in het optreden van de Belastingdienst is daarbij noodzakelijk!6


In de jaren negentig is een eerste stap gezet op weg naar een niveau 4-organisatie. Daarbij is het uitgangspunt herontwerp van de bedrijfsketen over de grenzen van de organisatie heen (keteninformatisering). Tot en met niveau 3 kan de Belastingdienst zich vrijwel uitsluitend richten op de eigen organisatie, ook al moet er voor de elektronische communicatie wel afstemming met derden plaatsvinden. Deze afstemming is evenwel beperkt omdat het externe bedrijfsproces als zodanig niet wordt aangepast, alleen het communicatiemedium. Het doorgroeien naar niveau 4 is veel moeilijker. Voor de burgers of bedrijven is het wenselijk dat overheidsorganisaties hen niet steeds afzonderlijk benaderen, maar veel meer geïnte-

13

greerd, vanuit het perspectief van de burger of bedrijf. Waarom zou een bedrijf dezelfde of nagenoeg dezelfde gegevens op verschillende tijdstippen aan meer dan één overheidsorganisatie moeten leveren? En waarom zouden fiscale controles of controles uit hoofde van andere wetgeving niet direct in de bedrijfsapplicaties zijn verwerkt? Kortom ICT niet toepassen vanuit het perspectief van de overheidsorganisatie die zijn ‘klanten’ bedient, maar toepassing en sturing van ICT vanuit de ‘klant’ zelf, die ondersteund wordt door de overheid. Deze paradigmawisseling is voor overheidsorganisaties moeilijk, omdat met veel meer actoren moeten worden gewerkt en het inlevingsvermogen in de problematiek van de ‘klant’ hoog ontwikkeld moet zijn. Door de toegenomen rol en de mogelijkheden van ICT zullen overheidsorganisaties echter moeten leren samen te werken over de grenzen van hun eigen verantwoordelijkheden heen. Moeilijk, maar noodzakelijk om politiek/ maatschappelijke ontwikkelingen te realiseren. Wij zien de inspanningen van de Belastingdienst de komende jaren dan ook vooral gericht op het vormgeven van een transparante relatie met de ‘klant’. Het door Venkatraman geschetste niveau 5, waarbij organisaties zich onder invloed van de technologische ontwikkelingen op geheel andere ‘markten’ en diensten gaan richten, ligt voor de Belastingdienst nog in een ver verschiet.

3. Voigt, Ruud, ‘Reorganisatie bij de Belastingdienst’, in: M&O 1994/1, Samsom 1994. 4. ‘De Digitale Delta’, in: Nederland oNLine, juni 1999. 5. De papierberg te lijf, tussenrapportage van de Commissie administratieve lasten, mei 1999. 6. Simons, Robert, Levers of Control; How managers use innovative control systems to drive strategic renewal, Harvard 1994.

Over de auteurs Drs. J.G.M. Janssen was tot medio 1999 plaatsvervangend hoofd van de concern stafafdeling Informatiemanagement van de Belastingdienst. Vanaf medio 1999 is hij lead auditor op ICT-gebied bij KPN Telecom B.V. te ’s-Gravenhage. e-mail: [email protected] Mr. P.W. De Kam is directeur van het Belastingdienst Automatiseringscentrum te Apeldoorn. e-mail: [email protected]

Noten/referenties 1. Zwart, Cok L. de, De schrijftafel van ’s Rijks Incassobureau, Apeldoorn 1997. 2. Venkatraman, N., IT-Induced Business Reconfiguration. In ‘The Corporation of the 1990s’, edited by Michael S. Scott Morton, New York 1991.

14


DE ONTWIKKELING VAN HET INFORMATIE- BELEID VAN DE BELASTINGDIENST: VERLEDEN, HEDEN EN TOEKOMST

Recommend Documents