“Uitdagingen van de Europese douane-unie: verleden, heden en toekomst”
Ramin Foroughi Douanekantoor Amsterdam 2010/2011
Inhoudsopgave INLEIDING
2
HOOFDSTUK 1. DEFINITIES EN KEUZE DOUANE-UNIE
3
HOOFDSTUK 2. VOORGESCHIEDENIS EN ONTSTAAN EUROPESE TARIEFUNIE
5
HOOFDSTUK 3. HARMONISATIE VAN WET- EN REGELGEVING/ PROCEDURES EN FORMALITEITEN
12
HOOFDSTUK 4. DERDE FASE: NA 1993
18
HOOFDSTUK 5. SAMENVATTING EN CONCLUSIE
22
LITERATUURLIJST
24
BIJLAGE 1
27
1
Inleiding In deze verhandeling beschrijf ik hoe onze huidige douane-unie tot stand is gekomen en voor welke uitdagingen we nog staan om te komen tot het utopische einddoel oftewel één Europese douane. Mijn onderzoeksvraag luidt als volgt: “Welke uitdagingen heeft de Europese douane-unie in de loop van haar bestaan moeten doorstaan en wat zijn de toekomstige uitdagingen?” Deze verhandeling is opgebouwd uit vijf hoofdstukken. In het eerste hoofdstuk zal ik een aantal kernbegrippen zoals vrijhandelszone, klassieke douane-unie en Europese douane-unie nader beschrijven. Vervolgens zal ik in hoofdstuk 2 tot en met 4 drie fasen van de ontwikkelingen en uitdagingen van de douane-unie bespreken. Ter illustratie wordt een aantal voorbeelden van belangrijke zaken zoals wetgeving of arresten benoemd om duidelijker te maken waar men op dat moment mee bezig is geweest. Hierbij wil ik er de nadruk op leggen dat deze voorbeelden geenszins allesomvattend zijn. Hoofdstuk 2 omschrijft de eerste fase van de ontwikkeling van de douane-unie namelijk de vorming van een tariefunie. Hoofdstuk 3 omschrijft de tweede fase waarin harmonisering van wet- en regelgeving, procedures en de formaliteiten centraal staan. Vervolgens beschrijf ik in hoofdstuk 4 wat de uitdagingen zijn voor de derde fase, de fase waarin de Europese douane-unie zich op dit moment bevindt. Tot slot bevat het laatste hoofdstuk een samenvatting van de besproken onderwerpen.
2
Hoofdstuk 1. Definities en keuze douane-unie Als een onderdeel van haar beleid ten aanzien van de Europese economische integratie, moest de Europese Economische Gemeenschap in haar beginfase o.a. kiezen voor een vorm van douane-integratie tussen de lidstaten. Hierbij kan de keuze worden gemaakt tussen een van de twee verschijningsvormen namelijk een vrijhandelszone of een douane-unie. Maar wat zijn de definities van deze integratievormen? Wat zijn de overeenkomsten en verschillen en welke vorm paste beter bij de Europese Unie (toen nog EEG). In dit hoofdstuk wordt hier nader op ingaan. Vrijhandelszone Een vrijhandelszone is een vorm van regionale integratie die ontstaat wanneer een groep landen hun onderlinge invoertarieven afschaffen. Vrijhandelszone kan worden gezien als een eerste stap naar economische integratie met als het uiteindelijke doel de totale afschaffing van de douanerechten en handelsbeperkende maatregelen tussen de deelnemende landen. Echter bij een vrijhandelszone is het niet de bedoeling dat een gemeenschappelijk economisch systeem tussen de deelnemende landen tot stand komt. Vrijhandelszones worden vooral toegepast tussen landen met complementaire economieën en vaak opgezet ter ondersteuning van de economieën van de ontwikkelingslanden. Door een gunstig investeringsklimaat trekken ze de buitenlandse investeerders aan, veelal multinationals, die er grote industriële projecten opzetten. Hoewel bij een vrijhandelszone de interne heffingen vervallen, houden de landen hun eigen buiten tarief. Met andere worden er is geen gemeenschappelijke buiten tarief en evenmin een gemeenschappelijk handelsbeleid ten opzichte van derde landen. Dit kan leiden tot grote problemen tussen de deelnemende landen aangezien de exporteurs ervoor zullen kiezen om hun goederen in te voeren via het land met het laagste invoertarief. Om dit te voorkomen wordt bij een Vrijhandelszone gewerkt met de zogenaamde oorsprongsregels. Dat wil zeggen dat de ontheffing van de invoerrechten alleen geldt voor de goederen die van oorsprong uit een van de deelnemende landen komen. Deze oorsprong wordt aan een goed toegekend indien het goed aldaar “geheel en al” verkregen is of indien het goed, afkomstig uit een derde land, een “toereikende bewerking” in één van de deelnemende landen heeft ondergaan. Bij deze verschijningsvorm van de douaneintegratie is de oorsprong dus bepalend voor de status van de goederen. Bij een vrijhandelszone blijven de douanecontroles en procedures tussen de deelnemende landen logischerwijs intact teneinde oorsprong van goederen te bepalen die de grens van een lidstaat passeren. In deze context omschrijf ik nader wat er verstaan wordt (wat ik er onder versta) een klassieke douane-unie en Europese douane-unie. Daarnaast beschrijf ik de doelstellingen van het oprichten van de Benelux.
3
Klassieke douane-unie De (klassieke) douane-unie is een stap verder dan een vrijhandelszone. Naast het vrije verkeer van goederen hebben de lidstaten ook een gemeenschappelijk buiten tarief. Deze vorm van douane-unie, die in wezen een tariefunie tussen de deelnemende landen betreft, wordt vaak gekozen wanneer er sprake is van lidstaten met rivaliserende economieën. Het uiteindelijke doel van een douane-unie is gericht op economische integratie tussen de lidstaten zonder beperkingen aan de binnengrenzen. Daarnaast hanteren de lidstaten een gemeenschappelijk douanetarief en handelsbeleid ten aanzien van goederen uit derde landen. Dit houdt in dat een douane-unie, in tegenstelling tot een vrijhandelszone, niet alleen een interne maar ook een externe werking heeft. Maar wat had Europa op het oog? Een vrijhandelszone of een douane-unie? Het antwoord hiervan ligt in het EEG-verdrag1 waar de Gemeenschap duidelijk heeft gekozen voor een douane-unie2. Echter de soort douane-unie waar het verdrag naartoe wil is niet beperkt tot bovengenoemde (klassieke) douane-unie. Europese douane-unie3 De Europese douane-unie heeft alle kenmerken van een klassieke douane-unie maar gaat veel verder. De Europese douane-unie heeft zijn juridische basis in het EEG-verdrag (Verdrag van Rome). Het EEG-verdrag heeft de Europese douaneunie gehanteerd als een instrumentarium om tot een gemeenschappelijk interne markt en zelfs tot een monetaire Unie te komen. Voor zover ik kon na gaan, bestaat er geen ander voorbeeld van een douane-unie die zo ver gaat als de Europese douane-unie. Het grootste onderscheid tussen de Europese douaneunie, ten opzichte van een klassieke douane-unie, ligt in het feit dat de Europese douane-unie niet alleen de interne en externe tarifaire eenheid op het oog heeft maar ook de harmonisatie van wet- en regelgeving binnen de Unie voorschrijft. Daarnaast behoort unificatie van douaneformaliteiten en eenheid in beleid en uitvoering tot de onderdelen van de Europese douane-unie. In het volgende hoofdstuk wordt onder andere gekeken naar de voorgeschiedenis en het ontstaan van de Europese tariefunie die beschouwd kan worden als de eerste grote stap van de Europese douane-unie.
1
Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (1957) Zie Het EEG-verdrag verder in deze verhandeling 3 Deze douane-unie geldt niet voor het gehele Europese continent echter alleen voor de lidstaten van de Europese Economische Gemeenschap (EEG) en latere Europese Unie. In deze verhandeling is er voor gekozen om de term Europese douane-unie te gebruiken voor in een douane-unie tussen de lidstaten van EEG (nu EU) onderling. 2
4
Hoofdstuk 2. Voorgeschiedenis en ontstaan Europese tariefunie Om de douane-unie beter te kunnen begrijpen is het nodig om de historische context van EU in het algemeen en de douane-unie in het bijzonder de revue te laten passeren. De achtergronden van EU en de Europese douane-unie, zijn voor een groot gedeelte verbonden met de Benelux. De Benelux landen waren een belangrijk deel van de club die de Europese Economische Gemeenschap (EEG) heeft opgericht en zij hebben een bijzondere bijdrage geleverd aan de totstandkoming ervan. Daarnaast wordt de Benelux gezien als een soort proeftuin voor de EU. Veel zaken, o.a. een douane-unie, zijn eerst al in Benelux verband uitgevoerd voordat ze in groter Europese verband plaats hebben gevonden. Benelux De Benelux is tot stand gekomen door samenwerking van drie Europese landen namelijk België, Nederland, en Luxemburg. Evenals de Europese Unie is de Benelux tot stand gekomen na een periode van conflicten tussen de deelnemende landen. België werd in 1830 onafhankelijk van Nederland. De Nederlandse koning Willem I kreeg in 1815, tijdens het Congres van Wenen, de zeggenschap over de Noordelijke- en Zuidelijke Nederlanden en is benoemd tot koning der Nederlanden. De autoritaire stijl van koning Willem I heeft tot veel protest in de Zuidelijke deel van het koninkrijk geleid. In 1830, na jaren van onrust tussen de Noordelijke- en Zuidelijke Nederlanden, hebben de katholieken en liberalen in België besloten samen één front tegen Willem I te vormen. Na een korte maar heftige opstand scheidde België zich af van de noordelijke provincies en riep de onafhankelijkheid uit op 4 oktober 18304. Luxemburg kent eveneens een roerige geschiedenis met Nederland en België. Het Congres van Wenen heeft in 1815 Luxemburg eveneens toegewezen aan koning Willem I. De Koning heeft Luxemburg opgenomen in het Verenigd Koninkrijk der Nederlanden en heeft haar status opgewaardeerd tot Groothertogdom5. Na de onafhankelijkheid van België in 1830 is door de grote Europese mogendheden besloten om Luxemburg in tweeën te verdelen; het westelijke Franstalige gedeelte kwam onder Belgisch gezag en het oostelijke en Luxemburgs sprekende deel, het huidige Groothertogdom, bleef persoonlijk bezit van de Nederlandse vorst. Luxemburg werd definitief een onafhankelijke staat bij de opheffing van de Duitse Bond in 1867, hoewel de Nederlandse koning er Groothertog bleef. Pas toen in Nederland koningin Wilhelmina de troon besteeg, kozen de Luxemburgers een andere Nassau als staatshoofd en verbraken hiermee de laatste band met het Nederlandse koningshuis6. 4
België als onafhankelijke staat (1830 tot vandaag) http://www.belgium.be/nl/over_belgie/land/geschiedenis/belgie_vanaf_1830/ 5 http://nl.wikipedia.org/wiki/Geschiedenis_van_Luxemburg, Geschiedenis van Luxemburg. 6 Geschiedenis van Luxemburg http://www.landenweb.net/luxemburg/geschiedenis/
5
Samenwerking voormalige vijanden Hoewel vooral de Belgische afsplitsing van de Verenigd Koninkrijk der Nederlanden niet vreedzaam verliep, hebben relatief kort na de onafhankelijkheid van België en Luxemburg deze drie landen toenadering tot elkaar gezocht. In 1841 is door verzoek van Luxemburg een economisch verdrag met België en een economische unie met Nederland tot stand gekomen. Deze wordt gezien als het eerste initiatief van een vergaande samenwerking die later tot de Benelux heeft geleid. Een andere grote stap is in 1863 gezet doordat België en Nederland een Handels- en Scheepvaartverdrag hebben afgesloten. Daarnaast hadden beide landen kenbaar gemaakt dat ze een douane-unie op het oog hadden. De voorgenomen douane-unie kwam zeer moeizaam van de grond en heeft door uitbraak van de Eerste- en de Tweede wereldoorlog een lagere prioriteit gekregen. Pas in de laatste jaren van de Tweede Wereldoorlog is de samenwerking opnieuw opgepakt. Op 21 oktober 1943 ondertekenden de regeringen in ballingschap van België, Nederland en Luxemburg in Londen een monetaire overeenkomst. Hierbij is het fundament gelegd voor een nog op te richten douane-unie tussen deze landen. De monetaire overeenkomst had primair als doel het betalingsverkeer tussen de deelnemende landen te regelen door een vaste wisselkoers tussen de Belgische Frank en Nederlandse Gulden te hanteren. Hoewel de monetaire overeenkomst niet tot een gemeenschappelijke munt heeft geleid, zien velen deze als een voorloper voor de later geïntroduceerde gemeenschappelijke munt, de Euro. In 1921 werd de Belgisch-Luxemburgse Economische Unie een feit waardoor de Belgische frank ook officieel betaalmiddel in Luxemburg werd met een gelijke wisselkoers als de Luxemburgse frank7. Op 5 september 1944 hebben de Nederlandse, Belgisch een Luxemburgse regeringen in ballingschap een douaneovereenkomst ondertekend. Echter door de wederopbouw perikelen en naoorlogse problemen is de douane-unie pas in 1948 in werking getreden. Door deze overeenstemming werden de douanegrenzen tussen de deelnemende landen opgeheven en de invoer van goederen onderling vrijgesteld van invoerrechten. Deze stap vormde de basis voor de introductie van een vrije verkeer van goederen tussen deze landen. De overeenkomst voorzag tevens in een gemeenschappelijke buitengrens met eenzelfde tarief voor in- en uitvoer van goederen van en naar een land buiten de Unie8. De Douaneovereenkomst van 1944 stelt een drietal organen in: - De Administratieve Raad voor de Douaneregelingen belast met de unificatie van douanewetgeving en accijnzen; - De Raad van de Economische Unie belast met de administratie en de uitvoering van de gemeenschappelijke regeling van de buitenlandse handel - Raad voor de Handelsakkoorden die zoveel mogelijk overeenstemming tussen de bepalingen betreffende de betrekkingen overeengekomen met derde landen moet verzekeren9. 7
Belgische frank http://nl.wikipedia.org/wiki/Belgische_frank Accijnzen Door W.M.G. Visser, Fiscale monografieen, Kluwer - Paperback - juli 2008 9 Benelux http://nl.wikipedia.org/wiki/Benelux 8
6
In 1958 werd de samenwerking verder uitgebreid tot een Economische Unie. De belangrijkste reden voor het oprichten van het Benelux Economisch Verdrag was de te verwachten economische vooruitgang, die moest leiden tot het bevorderen van het persoonlijke en maatschappelijke welzijn van de betrokken landen10. Tevens is in 1958 het EEG-verdrag (Verdrag van Rome) in werking getreden. In art. 233 van het Verdrag is opgenomen dat “ De bepalingen van dit Verdrag vormen geen beletsel voor het bestaan en de voltooiing van de regionale Unies tussen België en Luxemburg alsmede tussen België, Luxemburg en Nederland, voor zover de doelstellingen van die regionale Unies niet bereikt zijn door toepassing van dit Verdrag”11. Op 1 juli 1960 hebben België, Nederland en Luxemburg de “Overeenkomst inzake de verlegging van de personencontrole naar de buitengrenzen van de Benelux” ondertekend. Hiermee is een einde gekomen aan de paspoortcontroles tussen de Benelux landen waardoor het vrije verkeer van personen in de Benelux een feit werd. Bovendien werd de samenwerking uitgebreid naar diverse andere gebieden zoals het beleid ten aanzien van het verlenen van visa en controles aan de buitengrens. Tot hier is ingegaan op het ontstaan en voorgeschiedenis van de Benelux als voorloper van de Europese Gemeenschap. De ontwikkelingen van de Benelux gaan nog verder, echter deze worden hier niet nader besproken, aangezien deze minder relevantie heeft met het hoofdonderwerp van deze verhandeling. Hierna wordt de beginperiode van Europese samenwerking, het ontstaan van het EEG-verdrag en de totstandkoming van de Europese tariefunie nader besproken. Het begin van de Europese samenwerking De eerste helft van de 20ste eeuw kent vele bloedige militaire conflicten tussen de Europese landen. Om hier een halt aan toe te roepen hebben Duitsland, Frankrijk, Italië, België, Luxemburg en Nederland in 1951 de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS) opgericht. De deelnemende landen beoogden hiermee de wapenproductie, door de oorlogsindustrie, onder toezicht van een organisatie te brengen die boven de landen stond. Bovendien wilde ze de toelevering van kolen en staal garanderen die hard nodig waren voor de wederopbouw van de Europese landen. Deze landen lagen veelal in puin als gevolg van de Tweede wereldoorlog en hadden hierdoor de zware industrie hard nodig. De afschaffing van de invoerrechten en andere handelsbelemmeringen tussen de deelnemende landen moest een bijdrage leveren aan werkgelegenheid en een hogere welvaart van de bevolking. Bovenden moest het elimineren van deze belemmeringen een betere onderlinge samenwerking op terreinen als investeringen, innovatie, productie, verkeer en handel tot gevolg hebben. 10
Het bestaansrecht van de Benelux Economische Unie: van pionier tot gepasseerd station/Emmely Kruft (Diss. doctoraal) Utrecht: Universiteit Utrecht, 2006. - 113 p. Plaatsingsnummer in het Parlementair Informatiecentrum : 271 G KRUF 2006 . 11 Artikel 233: Benelux europa-nu. http://www.europa-nu.nl/9353000/1/j9vvh6nf08temv0/vhi7omg8o3z5
7
De EGKS is tevens van belang omdat voor het eerst, kort na de Tweede Wereldoorlog, de aartsvijanden op hoog niveau moesten samenwerken en misschien nog belangrijker, een stukje van hun eigen soevereiniteit op moesten geven ten gunste van een samenwerkingsverband met hun voormalige vijanden. Europese douane-unie Met de oprichting van de EGKS is een belangrijke stap gezet richting verdere Europese samenwerking. De zes deelnemende landen hebben hiermee hun wil kenbaar gemaakt ten aanzien van een vergaand Europese integratie. Hoewel deze bereidheid tot samenwerking zijn grenzen kende. Het plan voor een Europees leger werd in 1950 door de Franse minister-president René Pleven geopperd. Door de oprichting van een Europese Defensie Gemeenschap (EDG) moest een Europees leger, onder een gezamenlijk Europees commando, komen. De plannen voor oprichting van de Europese Defensie Gemeenschap zijn verder niet doorgezet. Het Franse parlement stemde in 1954 hier tegen wat het einde van de EDG betekende. De mislukking van EDG heeft twijfels teweeggebracht over de voorgenomen Europese integratie. Misschien waren de wonden van de conflicten van de eerste helft van de 20ste eeuw dieper dan men aanvankelijk had gedacht en was de gedachte van één Europese samenwerking kort na de oorlog toch niet haalbaar. De oplossing moest gezocht worden in een economische samenwerking. De meeste Europese landen hadden inmiddels te maken met economische problemen rondom wederopbouw als gevolg van de Tweede wereldoorlog. Om het momentum niet verloren te laten gaan moest de zaak snel opnieuw opgepakt worden. Op de Conferentie van Messina in juli 1955 werd getracht om het Europese integratieproces weer op de kaart te zetten. Deze poging bleek succesvol te zijn. Onder leiding van P.H. Spaak, de toenmalige Belgische minister van Buitenlandse zaken is een comité opgericht om een onderzoek te doen naar de eenwording van de Europese markt. In april 1956 heeft het Comité twee voorstellen gedaan over “de invoering van een algemene gemeenschappelijke markt” en “de oprichting van een Gemeenschap voor atoomenergie”12. Maart 1957 is een mijlpaal in de geschiedenis van de Europese integratie. Op deze datum is het verdrag tot de oprichting van een Europese Economische Gemeenschap (EEG), bekend onder de naam “het EEG-verdrag” of “het Verdrag van Rome” ondertekend. Het verdrag van Rome is door de deelnemende landen, België, (Bondsrepubliek) Duitsland, Italië, Luxemburg en Nederland geratificeerd en per 1 januari 1958 in werking getreden13. Het EEG-verdrag Het EEG-verdrag had als doel “de economische welvaart te doen toenemen en bij te dragen aan een steeds hechter verbond tussen de Europese volkeren”14.
12
Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/treaties_euratom_nl.htm 13 http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/treaties_eec_nl.htm 14 Beginselen en voltooiing van de interne markt in het algemeen http://circa.europa.eu/irc/opoce/fact_sheets/info/data/market/principles/article_7187_nl.htm
8
Om de voorgenomen economische welvaart te kunnen realiseren heeft de Gemeenschap gekozen voor het instellen van een “gemeenschappelijke markt” tussen de lidstaten. Het EEG-verdrag voorzag in allerlei instrumenten om deze gemeenschappelijke markt te kunnen bereiken namelijk een douane-unie met een gemeenschappelijk douanetarief (GDT), het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal en opheffing van kwantitatieve beperkingen (contingenten) en van maatregelen die hetzelfde effect hebben. Een aantal artikelen uit het EEG-verdrag zijn van bijzonder belang voor het ontstaan en verdere ontwikkeling van de Europese douane-unie. Hieronder worden de meest belangrijke artikelen ervan besproken15: Verbod op heffingen van gelijke werking Artikel 25 van het EEG-verdrag verbiedt in - en uitvoerrechten en heffingen van gelijke werking tussen de lidstaten. Met in - en uitvoerrechten en heffingen van gelijke werking worden de financiële maatregelen bedoeld die enkel betrekking hebben op de invoer of de uitvoer van goederen. Heffingen van gelijke werking Heffingen van gelijke werking zijn heffingen die naast het invoerrecht worden opgelegd bij grensoverschrijding van goederen en zijn niet uitgezonderd door een specifieke verdragsbepaling. Een aantal bekende voorbelden voor de heffingen van gelijke werking zijn stempelrechten, statistiekrechten, vergoedingen voor douanebeambten, heffingen voor het aanbieden van postpakketten, keurlonen wegens invoerkeuringen en heffingen wegens kwaliteitscontroles bij de uitvoer. In het oordeel van het Europese Hof van Justitie (HvJ)16 kunnen alle vormen van de financiële lasten, hoe gering dan ook, tot deze categorie behoren. Hierbij is niet belangrijk of ze heffing worden genoemd of rechtstreeks worden geheven. Zelfs is het voor het Hof niet belangrijk dat ook de nationale producten aan dezelfde heffingen onderworpen zijn. Kortom, het Hof hecht uitsluitend waarde aan de werking van de heffing en niet aan de aard of de vorm ervan. Uitzonderingen: Een onkostenvergoeding die door een belanghebbende partij(een importeur of exporteur) aan de overheid wordt betaald voor een individueel en rechtstreeks verleende dienst, wordt niet gezien als heffing van gelijke werking in de zin van art. 25 van het EEG-verdrag, mits deze de door de overheid daadwerkelijk gemaakte kosten niet overschrijden. Een ander voorbeeld van toegestane heffing is wanneer door een communautaire regeling de in- of uitvoergoederen verplicht gekeurd moeten worden17. Verbod op kwantitatieve invoerbeperkingen Artikel 28 van het EEG-verdrag verbiedt kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking tussen de lidstaten.
15
De artikel nummers zijn hier opgenomen conform de tekst van het “Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap” van 25 maart 1957 16 verzoek om een prejudiciële beslissing :Rewe-Zentralfinanz eGmbH tegen Direktor der Landwirtschaftskammer Westfalen-Lippe ( HvJ 39-73) 17 http://www.europadecentraal.nl/menu/599/Verbod_op_heffing_van_gelijke_werking_art_30_.html
9
Bij dit artikel is dus niet alleen een verbod opgelegd aan quota die betrekking hebben op de hoeveelheid in te voeren goederen (contingentering) maar ook aan alle invoerbeperkingen die hetzelfde effect zouden kunnen hebben. Met andere woorden dit artikel verbiedt alle maatregelen die de onderlinge handel tussen de lidstaten kunnen belemmeren. Het begrip “maatregelen van gelijke werking” is verder niet gespecificeerd. Het HvJ heeft een zeer ruime interpretatie aan dit begrip gegeven (zie arresten Dassonville18 en Cassis de Dijon19 verder in deze verhandeling). Verbod op kwantitatieve uitvoerbeperkingen Artikel 29 van het EEG-verdrag verbiedt kwantitatieve uitvoerbeperkingen en maatregelen van gelijke werking tussen de lidstaten. Hoewel de tekst van dit artikel identiek is aan de tekst van artikel 28, heeft het Hof een minder ruime uitleg gegeven aan het genoemde verbod van maatregelen van gelijke werking. Bij het Groeneveld arrest overwoog het Hof dat het hierbij gaat “om nationale maatregelen die een specifieke beperking van het uitgaande goederenverkeer tot gevolg hebben en aldus tot een ongelijke behandeling van de buitenlandse- en de uitvoerende handel van een lidstaat leiden, waardoor aan de nationale productie of binnenlandse markt van de betrokken lidstaat ten koste van de productie of de handel van een andere lidstaat een bijzonder voordeel wordt verzekerd”20. Uitzondering: artikel 30 EEG-verdrag Artikel 30 EEG geeft een limitatieve opsomming van de uitzonderingen op de verboden van de artikelen 28 en 29 van het Verdrag. De lijst van uitzonderingen van artikel 30 heeft betrekking op maatregelen van niet economische aard. Het Verdrag rechtvaardigt de uitzonderingen alleen “uit hoofde van bescherming van de openbare zedelijkheid, de openbare orde, de openbare veiligheid, de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten, het nationaal artistiek historisch en archeologisch bezit of uit hoofde van bescherming van de industriële en het commerciële eigendom. Deze verboden of beperkingen mogen echter geen middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten vormen21”. Deze lijst wordt zeer strikt door het HvJ gehanteerd. Het HvJ hanteert een aantal voorwaarden indien een lidstaat een beroep wil doen op deze lijst. Een van de voorwaarden is dat de genomen maatregel “gerechtvaardigd” moet zijn. Dat wil zeggen dat de maatregel genoodzaakt en geschikt en minst belemmerend voor de betrokkenen moet zijn. Bovendien mogen de uitzonderingen niet toegepast worden als het gaat om puur economische belangen. Daarnaast mag de toepassing van een uitzondering op dit artikel niet leiden “tot willekeurige discriminatie of een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten”.
18
Arrest Procureur des Konings/B. en G. Dassonville, (HvJ 08/74) Rewe Zentral AG/Bundesmonopolverwaltung für Branntwein, (HvJ 20/78) 20 Het recht van de Europese Unie en van de Europese Gemeenschappen P.J. Kapteyn, P. Verloren van Themaat, R. Barents 21 Verbod op kwantitatieve beperkingen tussen de lidstaten: http://www.montesquieuinstituut.nl/9353000/1/j9vvhfxcd6p0lcl/vh25czt4clzn 19
10
Fiscaal discriminatie-verbod Artikel 90 van het EEG-verdrag gaat over de binnenlandse belastingen met betrekking tot ingevoerde goederen uit andere lidstaten. Het artikel verbiedt de lidstaten om de ingevoerde goederen uit de overige lidstaten hoger te belasten dan “gelijksoortige” binnenlandse producten22. Het begrip gelijksoortigheid gaat volgens de interpretatie van HvJ verder dan producten met gelijke of gelijksoortige samenstelling en is ook van toepassing op de producten die door de consumenten als concurrerend worden gezien. Het EEG-verdrag is de basis van onder andere de Europese douane-unie. Het EEG-verdrag is tevens de basis van wat later is uitgegroeid tot de Europese interne markt en de Europese Monetaire Unie (EMU). De Europese tariefunie is de eerste grote stap in de richting van de hierboven genoemde Europese programma’s tot algehele economische integratie binnen de lidstaten van de Europese Unie. Voltooiing van de tariefunie De afschaffing van de in- en uitvoerrechten tussen de lidstaten is voortvarend van start gegaan. De verordening (EEG) 950/68 betreffende het gemeenschappelijk douanetarief is op 1 juli 1968 in werking treden. Dit was twee jaar eerder dan oorspronkelijk was gepland in het schema voor de totstandkoming van de gemeenschappelijke markt (artikel 7 EEG)23. Hiermee was het gemeenschappelijk douanetarief (GDT) voor goederen afkomstig uit zogenaamde derde landen een feit. Daarnaast behoorden alle in- en uitvoerrechten tussen de lidstaten tot de verleden tijd. Het succes van de tariefunie heeft tot veel handel tussen de lidstaten geleid. terwijl de buitenlandse handel tussen 1958 en 1972 verdriedubbelde, groeide de handel tussen de lidstaten met een factor 924. Terugkijkend op de hierboven genoemde ontwikkelingen kunnen wij constateren dat in deze fase de Unie haar eerste grote doelstelling met betrekking tot de douane-unie heeft bereikt, namelijk een tariefunie tussen de lidstaten. Dit is natuurlijk niet tot stand gekomen zonder dat er in de beginfase een gemeenschappelijk verband was aangegaan tussen de verschillende lidstaten. In de hierop volgende hoofdstukken zal verder worden ingegaan op de ontwikkelingen en uitdagingen van de Unie na deze fase.
22
Arrest (HvJ 127/75): Bobie GetraenkevertriebGMBH tegen Hauptzollamt Aachen Vijftig jaar eu-DouaneUnie mr E.H. Starink 24 Douanebeleid http://www.europa-nu.nl/id/vg9phyv832zn/douanebeleid 23
11
Hoofdstuk 3. Harmonisatie van wet- en regelgeving/ procedures en formaliteiten Het EEG-verdrag heeft zoals in het vorige hoofdstuk beschreven een basis gelegd voor de Europese douane-unie. Hierna moest de zaak verder uitgebreid worden tot een stelsel van Europees douanerecht waar een uniforme Europese wet- en regelgeving voor alle lidstaten centraal stond. In de periode tussen 1968 en 1993 is de Europese Unie (toen nog Europese Economische Gemeenschap) gegroeid van 6 naar 12 lidstaten. Het Verenigd Koninkrijk, Denemarken en Ierland zijn per 1 januari 1973 toegetreden tot de EEG. Griekenland is op 1 januari 1981 als het tiende lid toegetreden. Per 1 januari 1986, is de Unie uitgebreid met Spanje en Portugal. Inmiddels was de Gemeenschap uitgegroeid tot twaalf lidstaten. In deze periode is de Europese Unie, wat de douane-unie betreft, vooral bezig geweest om een fundament en een gemeenschappelijke basis voor de Europese douane-unie neer te leggen. Drie hoofdonderwerpen zijn hier te onderscheiden namelijk: • Introductie van de Europese Douane wet- en regelgeving; • Eénduidige interpretatie van de Douanewetgeving en kernbegrippen ervan; • Unificatie van procedures en formaliteiten. De grootste uitdaging van deze periode was een uniforme Europees douanerecht systeem te creëren. Bovendien moesten de douaneformaliteiten geharmoniseerd worden en de procedures binnen de Europese Gemeenschap, die aan uitbreiding onderhevig was, op elkaar afgestemd worden. In dit hoofdstuk zal verder worden ingegaan op bovengenoemde zaken. Ter illustratie worden een aantal voorbeelden genoemd en kort beschreven om een indruk te geven over de zaken waar de Unie op dat moment mee bezig was. De Europese douane wet- en regelgeving De Europese wetgeving, veelal in de vorm van een verordening, en in enkele gevallen een richtlijn, was nodig om de Douanewetgeving in alle lidstaten op een lijn te krijgen. Hiervoor is bij de Europese wetgever vooral aandacht geweest voor de meest fundamentele Douanebegrippen. De motivatie achter de keuze tussen het genomen instrument, een verordening of een richtlijn, hierbij is het volgens mr. E.H. Starink niet geheel helder; “ Ik houd het er op verschillen in bestuurlijke en administratieve systemen binnen lidstaten de verklaring vormen: aangelegenheden betreffende heffingsgrondslagen en de directe effectuering van communautaire heffingen zijn geregeld in verordeningen: voor kwesties van meer “ondersteunende” aard lijkt de voorkeur te zijn uitgegaan naar de richtlijn als harmonisatie-instrument. Overigens zijn de meeste richtlijnen in de tachtiger jaren vervangen door verordeningen - de behoefte om ook bedoelde aangelegenheden van meer ondersteunende aard te
12
voorzien van eenduidige communautaire wetgeving heeft het uiteindelijk gewonnen”25. Een aantal belangrijke Europese wetten in deze periode zijn; - Verordening Gemeenschappelijke definitie van het begrip ,oorsprong van goederen26: Door het inwerking treden van deze verordening is een uniforme definitie binnen de lidstaten geldend geworden die alle nationale definities over de oorsprongregels heeft vervangen. Een éénduidige definitie over oorsprong is van groot belang aangezien oorsprong één van de grondslagen is voor het vorderen van invoerrechten. - Richtlijn Harmonisatie van de procedures voor het in het vrije verkeer brengen van goederen27 : Deze richtlijn die is later opgenomen in het artikel 65 van het CDW beschreef welke procedures door de aangever gevolgd moeten worden om goederen te kunnen invoeren in de Unie. Tevens bepaalde deze richtlijn waar de correcties van de aangiften aan moeten voldoen en vanaf welke moment er geen correctie op de originele aangifte meer is toegestaan. - Verordening : Douanewaarde van de goederen28: Het begrip douanewaarde zoals door het Europese recht gehanteerd wordt, is gebaseerd op de definitie van de GATT -code die genoemd wordt in artikel VII: Overeenkomst Waardebepaling en later is overgenomen in Verordening (EEG) 1224/80. Hierbij werd de werkelijk betaalde prijs of “transactiewaarde” als uitgangspunt genomen. De Europese Commissie heeft in een latere verordening29 de strikte lezing van deze verordening losgelaten en gekozen voor het principe van “iedere prijs, die de verkoop tot resultaat heeft”. Hiermee is de aangever toegestaan om iedere prijs in een keten van transactie te mogen gebruiken als de basis voor het bepalen van de douanewaarde30. De harmonisatie van de douane wet- en regelgeving heeft echter veel langer geduurd dan aanvankelijk werd gedacht. De introductie van het Communautair Douane Wetboek (CDW) is een belangrijke stap in deze richting geweest. Het Communautair Douane Wetboek (CDW)31 Voor de introductie van het CDW bestond de Europese douane wet- en regelgeving vooral uit losse verordeningen en richtlijnen. Door het invoeren van het 25
vijftig jaar eu-DouaneUnie mr E.H. Starink VERORDENING ( EEG ) NR . 802/68 van de Raad van 27 JUNI 1968 27 Richtlijn 79/695/EEG van de Raad van 24 juli 1979 28 VERORDENING (EEG) nr. 1224/80 van de Raad van 28 mei 1980 29 Verordening (EEG) nr. 1580/81 van de Commissie van 12 juni 1981 tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1495/80 betreffende de toepassing van sommige bepalingen van de artikelen 1, 3 en 8 van Verordening (EEG) nr. 1224/80 van de Raad inzake de douanewaarde van de goederen. 30 Kruikemeier, S. Masterscriptie , Douanewaarde “The First Sale for Export” , Erasmus School of Economics, 2010 31 Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek 26
13
CDW zijn de meeste verordeningen in het CDW opgenomen en derhalve ingetrokken. Het douanerecht van de Unie is gecodificeerd in het Communautair Douanewetboek (CDW), dat een groot aantal wetteksten heeft vervangen en zo voor meer transparantie heeft gezorgd. In dit wetboek zijn algemene bepalingen over de rechten en plichten van personen in het kader van de douanewetgeving vastgelegd. Verder bevat het CDW de basisbepalingen inzake het goederenverkeer, bepalingen over de aankomst van goederen in het douanegebied van de EEG (aanbrengen, aangeven, tijdelijke opslag en verplichting de goederen een Douanebestemming te geven). Daarnaast staan in het CDW bepalingen over douanebestemmingen, het vervoer van nietcommunautaire goederen onder een douanevervoersregeling, vrije zone en vrij entrepot, wederuitvoer en vernietiging van goederen. Met de introductie van het CDW is het douanerecht van de Unie samengebracht op één plek. Een andere uitdaging van de Unie in deze periode was het creëren van een eenduidige definitiebepaling van de kernbegrippen uit het Europese Douanerecht en de juiste interpretatie van de bepalingen van het EEG-verdrag en andere relevante wet- en regelgeving. In Europees verband is het Europese Hof van Justitie hiermee belast. Interpretatie van de Douanewetgeving en kernbegrippen ervan Europese Hof van Justitie Het Europese Hof van Justitie heeft als de hoogste rechterlijke instantie van de Europese Unie een zeer belangrijke rol gespeeld inzake juiste interpretatie en toepassing van de door de Europese Unie gemaakte douanewetgeving. Het Hof heeft in diverse zaken haar visie over de Europese douane-unie gegeven in de vorm van een bindende uitspraak. De arresten van het Hof gaan over de geschillen tussen lidstaten, EG-instellingen juridische en natuurlijke personen. Een aantal arresten van het Hof zijn van doorslaggevend aard geweest voor de te vormen douane-unie in het begin en juiste interpretatie van de wetten in een latere stadium. Arrest Van Gend en Loos (HvJ. Zaak 26/62) In deze zaak werd het probleem van een conflict tussen een nationale wettelijke regeling en de bepalingen van het EEG-verdrag aan de orde gesteld. Verder is deze zaak van bijzondere waarde voor de Europese Douanewetgeving omdat deze zaak over (verhoging van de) douanerechten tussen de lidstaten ging. Van Gend & Loos, een vervoersbedrijf, moest van de Nederlandse autoriteiten (Nederlandse administratie der belastingen) voor de ingevoerde goederen uit Duitsland, in Nederland hogere invoerrechten betalen dan voor dezelfde goederen twee maanden eerder. Van Gend & Loos vond dat in strijd met het EEG-verdrag, dat de lidstaten verbied in hun onderlinge handelsbetrekkingen de douanerechten te verhogen en bracht deze zaak voor bij de tariefcommissie te Amsterdam. De tariefcommissie verwees de zaak naar het Hof van Justitie . Het Hof oordeelde voor het eerst, dat verdragsartikelen uit het Verdrag van Rome een zogenaamde rechtstreekse werking hebben en dat het
14
EEG-recht voorrang heeft ten opzichte van de nationale wetgeving. Bovendien overwoog het Hof verder dat de EEG ‘in het volkenrecht een nieuwe rechtsorde vormt ten bate waarvan de Staten, zij het op een beperkt terrein, hun soevereiniteit hebben begrensd en waarbinnen niet slechts deze lidstaten, maar ook hun onderdanen gerechtigd zijn.’ Arrest Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen de Italiaanse Republiek.(HvJ Zaak 7-68) In deze zaak hield het Hof van Justitie zich bezig met interpretatie van het EEGverdrag.Het Hof bepaalde wat er onder “goederen” moest worden verstaan. Volgens de interpretatie van het Hof zijn ‘goederen’ ‘waren die op geld waardeerbaar zijn en als zodanig het voorwerp van handelstransacties kunnen vormen’. In de zaak Waalse afvalstoffenzaak (Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen koninkrijk van België Zaak C-2/90.) heeft het Hof de definitie “goederen” verder uitgebreid In deze zaak overwoog het Hof dat goederen geen positieve waarde hoeven te hebben. In casu hadden de goederen geen positieve maar een negatieve waarde . Toch oordeelde het Hof dat ze onder het vrije verkeer van goederen vallen aangezien ze het voorwerp zijn van handelstransacties omdat afvalverwijderingsondernemingen worden betaald om dergelijk afval op te ruimen32. Het arrest Procureur des Konings/B. en G. Dassonville,(HvJ Zaak 08/74) Dassonville, zoals dit arrest in juridische literatuur genoemd wordt, is één van de belangrijkste arresten van het HvJ met betrekking tot het vrije verkeer van goederen en de Europese douane-unie. De Belgische nationale wet vereiste in bepaalde gevallen een oorsprongscertificaat voor ingevoerde goederen. Dassonville importeerde Scotch whisky in België vanuit Frankrijk zonder in bezit te zijn van de vereiste certificaten afgegeven door de Britse autoriteiten. Een dergelijk certificaat zou zeer moeilijk te verkrijgen zijn aangezien de goederen al in Frankrijk in het vrije verkeer waren gebracht. De Belgische Procureur des Konings startte een procedure tegen de importeur. Het HvJ geeft de interpretatie van “Maatregelen van gelijke werking” als bedoeld in art 28 van het EEG-verdrag “iedere handelsregeling der Lidstaten die de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel kan belemmeren [is] als een maatregel van gelijke werking […] te beschouwen.” Hierbij gaat het dus niet alleen om maatregelen die een onderscheid maken tussen de nationale en ingevoerde goederen maar ook om maatregelen die, in welke vorm dan ook, het vrije verkeer van goederen kunnen belemmeren. Een ondernemer hoeft dus niet te bewijzen dat er daadwerkelijk sprake is van een belemmering.
32
http://www.europadecentraal.nl/menu/596/Goederen.html
15
Het arrest Rewe-Zentral AG/Bundesmonopolverwaltung für Branntwein, (HvJ Zaak 120/78) Dit arrest dat in de vakliteratuur bekend staat als “Cassis de Dijon” is één van de belangrijkste uitspraken van het Hof die de ontwikkelingen van de douane-unie en de interne markt behoorlijk beïnvloed heeft. De bevoegde Duitse instantie, de Bundesmonopolverwaltung für Branntwein, verbood een Duitse importeur om een partij Cassis de Dijon oftewel zwarte bessenlikeur uit Frankrijk te importeren. De Duitse autoriteit voerde aan dat onder de toenmalige nationale wetgeving in Duitland, sterke drank een alcoholpercentage van tenminste 25% moest bevatten en derhalve de invoer van deze partij niet kon toestaan aangezien deze een alcoholpercentage van 15 tot 20 bevatte. Via een Duitse rechter die van mening was dat dit verbod in strijd was met art. 30 van het EEG-verdrag, is de zaak bij het HvJ beland. Het HvJ overwoog in deze zaak welke criteria door de lidstaten gebruik kunnen worden om met succes een beroep te doen op uitzonderingen op het vrije verkeer van goederen binnen de Europese Gemeenschap: “Belemmeringen van het intracommunautaire verkeer als gevolg van dispariteiten van de nationale wettelijke regelingen op de verhandeling der betrokken producten, moeten worden aanvaard voor zover dringende behoeften, onder meer verband houdend met de doeltreffendheid der fiscale controles, de bescherming van de volksgezondheid, de eerlijkheid der handelstransacties en de bescherming van consumenten, ze noodzakelijk maken.” Het Hof achtte dergelijke dringende behoeften hier niet bewezen en verklaarde voor recht: “De term "maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen", zoals in artikel 30 van het verdrag gebezigd, is in die zin te verstaan dat de verbodsbepaling van dat artikel ook betrekking heeft op de vaststelling - in de wettelijke regeling van een lidstaat - van een alcoholpercentage, dat in voor menselijke consumptie bestemd gedistilleerd ten minste moet voorkomen, zolang er sprake is van de invoer van gedistilleerd dat in een andere lidstaat rechtmatig geproduceerd en in de handel gebracht wordt”.33 De uitspraken van het Europese Hof van Justitie hebben geleid tot een uniforme interpretatie van de meest essentiële douanebegrippen. Het Europese Hof van justitie heeft onder andere het douanerecht gebruikt om een verdere Europese economische integratie teweeg te brengen en de werking van de interne markt te bevorderen. De volgende uitdaging was om de praktische uitvoering van deze wet- en regelgeving op dezelfde wijze door de verschillende lidstaten te laten gebeuren. De eerste stap hiervoor was het uniformeren van douaneformaliteiten en procedures binnen de gehele Unie.
33
http://nl.wikipedia.org/wiki/Arrest_Cassis_de_Dijon
16
Unificatie procedures en formaliteiten Witboek Delors Europese akte: In 1985 heeft de Commissie alle nog bestaande barrières voor de Europese douane-unie en Europese interne markt in kaart gebracht in de vorm van een zogenoemd "Witboek". Alle opgesomde barrières inclusief de douaneformaliteiten moesten voor het inwerktreding van de interne markt opgeheven zijn. De doelstellingen van de Commissie zijn, wat het elimineren van de douaneformaliteiten binnen de lidstaten van de Unie betreft, volledig gehaald. In 1988 werd een belangrijke stap genomen in het vereenvoudigen van de douane-formaliteiten. Het formulier "Enig Document" (ED) werd ingevoerd, waardoor 150 andere formulieren overbodig werden gemaakt. Op 1 januari 1993 schaften de lidstaten van de Europese Unie alle douaneformaliteiten onderling af. De EU werd één enkel douane gebied zonder binnengrenzen. Voor de handel tussen lidstaten, en daarmee gepaard de economische integratie, was dit een mijlpaal omdat het passeren van de binnengrenzen geen administratieve lasten meer veroorzaakten. In 1994 is alle douanewetgeving samengebracht in één wetboek, dat voor de gehele Unie geldt. Met de inwerktreding van de Europese interne markt heeft de Europese Unie een overwegend succesvolle periode achter de rug gehad. In deze periode is veel bereikt. De douanewet- en regelgeving is geharmoniseerd en de meest belangrijke begrippen zijn op een éénduidige wijze door de Europese Hof van Justitie geïnterpreteerd en vastgelegd. De douaneformaliteiten en andere fysieke barrières tussen de lidstaten zijn geëlimineerd. Ten opzichte van derde landen zijn de wetgeving en formaliteiten geharmoniseerd, onder andere door introductie van het Enig Document (ED). Door de inwerktreding van de Europese interne markt, is de EU het grootste handelsblok ter wereld geworden die ongeveer één zesde van de mondiale handel in goederen voor haar rekening nam34. De Europese douane-unie heeft een belangrijke bijdrage aan deze succes geleverd. Tegelijkertijd is de interne markt de drijvende kracht geweest achter de harmonisering op douanegebied. De volgende uitdaging voor de Europese Unie is nu een uniforme wijze van uitvoering van de Douanewet- en regelgeving binnen de Unie. Dit wordt in het volgende hoofdstuk beschreven.
34
Het douanebeleid van de Europese Unie http://ec.europa.eu/publications/booklets/move/19/txt_nl.pdf
17
Hoofdstuk 4. Derde fase: na 1993 Hoewel de douanewetgeving weliswaar was geharmoniseerd, was de toepassing ervan per lidstaat toch verschillend. Ook voor de douaneadministraties van de toen 15 lidstaten van de Unie was het niet veel anders. De douanediensten van de lidstaten moesten als één organisatie denken en werken, maar de praktijk was toch anders. Iedere douaneadministratie had haar eigen interne systemen en procedures die de samenwerking onderling erg belemmerden. Daarnaast stonden een groot aantal kandidaat-leden klaar om toe te treden tot de Europese Unie en dus ook de Europese interne markt en douane-unie. De enorme toename in de wereldhandel en de steeds belangrijkere rol van de Europese Unie daarin, vroeg bovendien om nieuwe doeltreffende en efficiënte douanesamenwerking binnen de Unie. De nieuwe uitdaging bleek te zijn eenheid in beleid en uitvoering te creëren. Dat moest gebeuren in een steeds groter en complex wordende douane-unie door nadruk te leggen op een homogenere toepassing van de geharmoniseerde douanewetgeving door de douaneadministraties. Om bovengenoemde doelstellingen te realiseren is de Europese Commissie met een aantal voorstellen gekomen. Een aantal van deze actieprogramma’s worden hierna nader toegelicht. Douane 2000 In december 1996 is door de Europese Commissie het voorgestelde actieprogramma, beter bekend als Douane 200035 door het Europees Parlement en Europese Raad aangenomen. Het programma moest de Europese douaneadministraties een goed overzicht verschaffen over de rol die hen binnen de Unie was toebedeeld. In het verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over de uitvoering van Douane 2000, is het volgende als doel van het programma opgenomen: ” Doel van het actieprogramma is het op alle plaatsen van het douanegebied van de Gemeenschap vergroten van de doeltreffendheid van de douaneprocedures en -controles, door het verzekeren van transparantie met betrekking tot de toepassing van het Gemeenschapsrecht en het aanwijzen van de moeilijkheden betreffende de tenuitvoerlegging ervan alsook van de belangrijke samenwerkingsgebieden. Bedoelde procedures en controles moeten een voldoende vlot verloop van het handelsverkeer maar ook de bescherming van de burgers en ondernemingen van de Unie kunnen verzekeren. Zij moeten de financiële belangen van de Gemeenschap en de lidstaten helpen beschermen en alle deelnemers aan het economisch verkeer een gelijkwaardige behandeling in hun betrekkingen met de douanediensten garanderen, ten einde met name distorsies van de concurrentie en het ontstaan van nieuwe soorten fraude, die nadelig zijn voor de goede werking van de interne markt, te voorkomen. Met andere woorden moeten - bij gebrek aan 35
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT betreffende de uitvoering van het programma Douane 2000 Beschikking nr. 210/97 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:1998:0471:FIN:NL:PDF
18
een eengemaakte communautaire douaneadministratie - "de douaneadministraties van de Lid-Staten even efficiënt en effectief kunnen functioneren als één enkele administratie”36. Hoewel Douane2000 in praktijk zijn doelstellingen slechts ten dele heeft waargemaakt, wordt dit programma toch gezien als een belangrijke stap richting de nieuwe doelstellingen van de Unie voor haar douane-unie en de douaneadministraties van de lidstaten. Douane 2002 Douane 2000 is opgevolgd door actieprogramma Douane 2002. De hoofddoelstelling van het actie programma was ervoor te zorgen dat de douanediensten in de Europese Unie dezelfde werkmethode zouden gaan toepassen. Aangezien door het wegvallen van binnengrenzen onderling geen controle meer plaatsvond moest het accent verlegd worden naar efficiëntere en doeltreffende controles aan de buitengrenzen van de Unie. Dit vraagt om een betere en intensievere samenwerking tussen de douanediensten van de lidstaten. Om dit doel te verwezenlijken heeft de Commissie, middels dit actieprogramma een aantal actieplannen ontwikkeld. Deze zijn o.a.: • bezoeken aan douanediensten in de lidstaten door teams van de Commissie en de lidstaten (men noemt dit “monitoring”) om kennis te nemen van de beste praktijken of, eventueel, tekortkomingen in de controlemaatregelen op te sporen; • intensievere bestrijding van fraude door de Commissie en de lidstaten. Hiertoe zal met behulp van computers informatie worden verzameld, geanalyseerd en verwerkt. De daarbij aangetroffen onregelmatigheden worden onderzocht; • steun van de Commissie voor alle maatregelen om de werkmethoden van de douanediensten te verbeteren, bijvoorbeeld door gebruik te maken van risicoanalyse, controle na invoer door inspectie van de boekhouding van ondernemingen en geautomatiseerde douaneprocedures; • uitwisseling van douaneambtenaren tussen de lidstaten om hun kennis te verruimen; • seminars, veelal met deelneming van het bedrijfsleven, om probleemgebieden aan te wijzen en mogelijke oplossingen te bespreken, alsmede om de beste methoden aan te wijzen die algemeen zouden kunnen worden ingevoerd; • automatisering van de douaneprocedures in de gehele Unie. Een praktische voorbeeld van maatregelen die uit het actieprogramma Douane 2002 is voortgekomen is het AEO (Authorized Economic Operator) programma.
36
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT betreffende de uitvoering van het programma Douane2000 (artikel 17 Beschikking nr. 210/97 van 19 december 1996) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:1998:0471:FIN:NL:PDF
19
Het AEO-COMPACT-Model In het kader van Douane2002 is de projectgroep COMPACT (Compliance Partnership Customs and Trade) opgericht om een gemeenschappelijk kader voor de risicobeoordeling binnen de Unie te ontwikkelen en een nieuwe lijst van risicoindicatoren voor bedrijven samen te stellen. Bij de nieuwe wijze van risicoanalyse houdt de Douane rekening met de maatregelen die bedrijven zelf hebben genomen. De douane beoordeelt daartoe de administratieve organisatie van het bedrijf om een goed beeld te krijgen over de interne maatregelen die het bedrijf zelf heeft genomen om de risico’s te vermijden. Hier is uiteindelijk het AEO programma uit voortgekomen. Nieuw douanebeleid In het jaar 2003 heeft de Europese Commissie het nieuwe douanebeleid vastgelegd in een mededeling, namelijk: Mededeling voor eenvoudige en papierloze procedures voor douanediensten en marktdeelnemers en de rol van de douane in het geïntegreerde beheer van de buitengrenzen Brussel, 24.07.2003 COM(2003) 452.37 De Europese Raad heeft de Commissie middels een resolutie verzocht om de douaneprocedures en voorschriften eenvoudiger en rationeler te maken. Daarnaast heeft de Raad verzocht om de douanewerkzaamheden efficiënter te maken door gebruik te maken van de moderne toepassingen van informatietechnologie, geavanceerde auditsystemen en risicoanalyse. Hierbij geeft de Raad tevens haar visie over de verschuiving van douanetaken van fiscale controles naar veiligheidscontroles38. De hierboven genoemde mededeling van Europese Commissie is een uitwerking van het verzoek van de Raad. In deze mededeling heeft de Europese Commissie het douanebeleid voor de komende jaren uiteengezet. De Commissie stelt dat de douaneprocedures voor de marktdeelnemers en de douanediensten papierloos en eenvoudiger moeten worden. Daarnaast geeft zij haar visie over de rol van de douane in het geïntegreerde beheer van de buitengrenzen. Tevens doet de Commissie een voorstel voor een verordeningswijziging voor vaststelling van het communautair douanewetboek (CDW) aan de Raad. Volgens de Commissie moeten de douaneprocedures volledig herzien en vereenvoudigd worden. De douane IT-systemen moeten voldoen aan de eisen van moderne ICT ontwikkelingen. De douane moet ervoor zorgen dat de interne markt naar behoren functioneert. Daarnaast moeten de organisatie en werkzaamheden van de douane zodanig aangepast worden dat de handel de schaalvoordelen van de interne markt beter kan benutten.
37 38
http://www.eerstekamer.nl/eu/europeesvoorstel/com_2003_452/document/=/vgk8laspg.pdf idem
20
Toekomstige ontwikkelingen: Douane 2013 (2008-2013) In 2007 en in het verlengde van eerdere actieprogramma’s, heeft de Europese Unie het actieprogramma 2013 gelanceerd. Het programma is bedoeld om “de deelnemende landen te helpen bij de bevordering van de legitieme handel en de vereenvoudiging en versnelling van de douaneprocedures” . Het programma loopt af per 31 december 201339. De belangrijkste doelstellingen van programma Douane 2013 zijn: • aan de hand van de ontwikkeling van een pan-Europese elektronische douaneomgeving de activiteiten van de Douane af te stemmen op de behoeften van de markt, en dat op een wijze die de financiële belangen van de EEG beschermt en de veiligheid en zekerheid versterkt; • bij te dragen aan de tenuitvoerlegging van het gemoderniseerde douanewetboek; • te garanderen dat de douanediensten net zo efficiënt met elkaar samenwerken en hun taken uitvoeren als betrof het één enkele dienst; • te streven naar de verdere uitbreiding van de internationale douanesamenwerking tussen de EU-douanediensten en de douanediensten van derde landen op het gebied van de beveiliging van de bevoorradingsketen; • voorbereidingen te treffen voor de uitbreiding van de unie, inclusief het delen van ervaringen en kennis met de douanediensten van de betrokken landen; • te streven naar de verdere ontwikkeling van de samenwerking en van de uitwisseling van informatie en best practices met de douanediensten van derde landen, met name de kandidaat-lidstaten, de potentiële kandidaat-lidstaten en de partnerlanden van het Europese nabuurschapbeleid • de douanesystemen en -controles te standaardiseren en te vereenvoudigen om de administratieve lasten en de nalevingskosten voor de marktdeelnemers te verminderen; • het in kaart brengen, ontwikkelen en toepassen van beste werkmethoden. Het programma 2013 dient onder meer de buitenlandse handel vlot te doen verlopen. De uitdaging hierbij is dat de goederen op een goede en efficiënte manier gecontroleerd moeten worden. Het programma dient een bijdrage te leveren aan een evenwichtige werking van de interne markt. Het programma moet tevens rekening houden met de door Commissie onderkende uitdagingen op het gebied van veiligheid, beheer van de buitengrenzen en controle op de gehele internationale goederenstromen en invoering van een elektronische douaneruimte en de bestrijding van namaak en piraterij40.
39 40
Douane 2013 (2008-2013) http://europa.eu/legislation_summaries/customs/l11050_nl.htm idem
21
Hoofdstuk 5. Samenvatting en conclusie De onderzoeksvraag van deze verhandeling luidt als volgt: “Welke uitdagingen heeft de Europese douane-unie in de loop van haar bestaan moeten doorstaan en wat zijn de toekomstige uitdagingen?” Hieronder geef ik mijn bevindingen over deze vraag en geef ik tevens een samenvatting. In deze verhandeling is een poging gedaan om een helder beeld te schetsen over de definitie van de Europese douane-unie, zoals dat door het EEG-verdrag is beoogd. De ontwikkelingen van de douane-unie zijn in vogelvlucht besproken. Daarbij zijn drie fasen onderkend. Eveneens is geprobeerd om de specifieke kenmerken van iedere fase weer te geven en de belangrijkste uitdagingen te benoemen. In de beginfase is de vorming van een tariefunie de grootste uitdaging geweest. Deze doelstelling is sinds 1968 volledig bereikt en is inmiddels een bestaand werkende mechanisme geworden binnen de Europese Unie. De volgende fase had een meer complexe set van uitdagingen, namelijk de introductie van de EEG douane wet- en regelgeving, éénduidige interpretatie van de douanewetgeving en kernbegrippen ervan alsmede harmonisering van procedures en douaneformaliteiten. Met de inwerktreding van de Europese interne markt in 1993 heeft de douane-unie een overwegend succesvolle periode achter de rug gehad. Dat wil zeggen dat de doelstellingen van deze fase, wat deze verhandeling betreft, naar volle tevredenheid zijn gehaald. In de huidige fase zijn de uitdagingen anders van aard. Nu er een juridisch fundament is gelegd voor de douane-unie van de gemeenschap, moet onder andere gewerkt worden aan eenheid in uitvoering van het Europees douanerecht binnen de Unie. Om dit te bereiken moeten de douaneadministraties van de verschillende lidstaten als één organisatie te werk gaan. Dat vraagt een bijzondere inspanning van deze douaneadministraties. De Europese Commissie probeert door middel van diverse actieprogramma’s deze éénwording tot stand te brengen. Dit proces is nog gaande, een aantal doelstellingen zijn al behaald. Conclusie We kunnen in deze verhandeling concluderen dat de vorming van de Europese douane-unie nog steeds in ontwikkeling. De veronderstelling dat de Europese douane-unie al klaar was bij de vorming van haar tariefunie is achterhaald. Met een tariefunie ben je er nog niet, want voor een douane-unie zoals bedoeld in het EEG-verdrag moet je een geharmoniseerd douane rechtssysteem hebben, die ook nog eens op een éénduidige wijze geïnterpreteerd wordt. Zelfs degenen die dachten dat met een gemeenschappelijke douane wetboek, gemeenschappelijke interne markt en een monetaire unie de eindstreep voor de douane-unie was
22
bereikt, kwam er bedrogen uit. De Europese Unie heeft nog veel plannen voor de toekomst. Nu blijkt dat de volgende fase van de ontwikkelingen van de douane-unie afgesloten kan worden tenminste wanneer er één Europese douane bestaat die over de hele Unie dezelfde handelswijze hanteert en beschikt over een uniforme en moderne ICT-infrastuctuur. Deze Europese douane wordt gezien als een partner voor de handel, die haar werkwijze en procedures op een zeer eenvoudige en efficiënte manier heeft geregeld en heeft afgestemd op de handel. Daarnaast de veiligheid van de EU-burgers op een efficiënte wijze garandeert. Dat lijkt op dit moment een utopie, maar wie had kort na de Tweede Wereldoorlog kunnen bedenken dat voormalige vijanden nu in één Unie zitten en met dezelfde munt boodschappen betalen? Wij stemmen al geruime tijd ons binnenlands- en buitenlands beleid met elkaar af en hebben een Europese parlement, een Europese Commissie, een Europese Raad van regeringsleiders en zelfs een “Europese president”. Zolang er politieke en sociale wil aanwezig is, ga ik ervan uit dat de doelstellingen van deze fase vroeger of later gerealiseerd worden.
23
Literatuurlijst Boeken: D. Dinan, Ever Closer Union: An Introduction to European Integration, 3rd Edition, Series: The European Union Series Palgrave Macmillan, 2005. E. Kruft :Het bestaansrecht van de Benelux Economische Unie: van pionier tot gepasseerd station/ Utrecht: Universiteit Utrecht, 2006. E.H. Starink , vijftig jaar eu-DouaneUnie, Studie materiaal Europese Fiscale studies 2010-2011. E.N. Punt en D.G. van Vliet, Douanerechten, Inleiding tot het communautaire douanerecht, Kluwer, Deventer, 2000. M.G. Visser : Accijnzen Fiscale monografieen, Kluwer – 2008 P. Kapteyn,P. VerLoren van Themaat,R. Barents: Het recht van de Europese Unie en van de Europese Gemeenschappen, zesde druk Kluwer, 2003. S. Kruikemeier, Masterscriptie Douanewaarde “The First Sale for Export” , Erasmus School of Economics, 2010.
Internet bronnen: Arrest Cassis de Dijon : http://nl.wikipedia.org/wiki/Arrest_Cassis_de_Dijon Artikel 233: Benelux europa-nu: http://www.europa-nu.nl/9353000/1/j9vvh6nf08temv0/vhi7omg8o3z5 Beginselen en voltooiing van de interne markt in het algemeen: http://circa.europa.eu/irc/opoce/fact_sheets/info/data/market/principles/article_718 7_nl.htm België als onafhankelijke staat (1830 tot vandaag): http://www.belgium.be/nl/over_belgie/land/geschiedenis/belgie_vanaf_1830/ Belgische frank: http://nl.wikipedia.org/wiki/Belgische_frank Benelux: http://nl.wikipedia.org/wiki/Benelux Douane 2013 (2008-2013): http://europa.eu/legislation_summaries/customs/l11050_nl.htm
24
Douanebeleid: http://www.europa-nu.nl/id/vg9phyv832zn/douanebeleid Europese economie : http://financieel.infonu.nl/diversen/51760-europese-economie.html Geschiedenis van Luxemburg: http://www.landenweb.net/luxemburg/geschiedenis Het douanebeleid van de Europese Unie: http://ec.europa.eu/publications/booklets/move/19/txt_nl.pdf What is Customs 2013 ? : http://ec.europa.eu/taxation_customs/customs/cooperation_programmes/customs_ programme/index_en.htm Verbod op kwantitatieve beperkingen tussen de lidstaten: http://www.montesquieu-instituut.nl/9353000/1/j9vvhfxcd6p0lcl/vh25czt4clzn Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie: (Euratom)http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/treati es_euratom_nl.htm Vrij verkeer: http://www.europadecentraal.nl/menu/596/Goederen.html
Wetgeving ed. Arrest (HvJ 127/75): Bobie GetraenkevertriebGMBH tegen Hauptzollamt Aachen. Arrest .(HvJ 7-68): Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen de Italiaanse Republiek. Arrest (HvJ 08/74): Procureur des Konings/B. en G. Dassonville. Arrest (HvJ 20/78): Rewe-Zentral AG/Bundesmonopolverwaltung für Branntwein. Mededeling van de Commisie aan de Raad, Het Europees Parlement en het Europees Economisch en Sociaal Comite. Eenvoudige en papierloze procedures voor de douanediensten en de Marktdeelnemers COM(2003) 452 Brussel, 24.07.2003. Verslag van de Commisie aan de Raad en het Europees Parlement betreffende de uitvoering van het programma Douane2000 (artikel 17 Beschikking nr. 210/97 van 19 december 1996) http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:1998:0471:FIN:NL:PDF.
25
Verordening (EEG) nr. 1580/81 van de Commissie van 12 juni 1981 tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1495/80 betreffende de toepassing van sommige bepalingen van de artikelen 1, 3 en 8 van Verordening (EEG) nr. 1224/80 van de Raad inzake de douanewaarde van de goederen. Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek. Verzoek om een prejudiciële beslissing :Rewe-Zentralfinanz eGmbH tegen Direktor der Landwirtschaftskammer Westfalen-Lippe ( HvJ 39-73).
26
Bijlage 1 Tijdlijn
