De nabije toekomst van de Bureaus Jeugdzorg van 2015 naar 2017
Aanleiding: doorkijk nodig naar de jaren 2015 - 2017
BJZ’s (straks gecertificeerde instellingen) daarop anticiperen.
De komende maanden zal alles in het werk worden gezet om de decentralisatie van de jeugdzorg naar gemeenten zo goed mogelijk vorm te geven. De verwachtingen of gemeenten per 1 januari 2015 klaar staan verschillen van optimisme tot negativisme. Hoe dan ook zullen de huidige Bureaus Jeugdzorg een cruciale rol spelen in het nieuwe stelsel en het zorgdragen voor continuïteit van zorg: variërend van de uitvoering van Jeugdbescherming en Jeugdreclassering (hierna: JB en JR) tot het leveren van (al dan niet tijdelijke) bemensing voor het Advies- en Meldpunt Huiselijk geweld en Kindermishandeling (hierna: AMHK). Daarnaast zal een aantal BJZ’s een breder takenpakket uitvoeren, zoals toegangen drangtaken.
In het huidige stelsel heeft Bureau Jeugdzorg een sleutelpositie als toegangspoort tot de jeugdzorg. Zij geeft bovendien uitvoering aan jeugdbeschermings- en jeugdreclasseringstaken, het Advies- en Meldpunt Kindermishandeling (hierna: AMK), een crisisdienst en de Kindertelefoon. In de nieuwe Jeugdwet wordt Bureau Jeugdzorg als zodanig echter niet meer genoemd. Haar taken worden een gemeentelijke verantwoordelijkheid.1
Omdat alle aandacht gericht is op de datum van 1 januari 2015 wordt er relatief gezien nog weinig vooruit gekeken naar de jaren die nog gaan komen. Bovendien zijn er nog steeds veel onzekerheden. Toch is het maken van een strategische belangrijk: welke verwachtingen zijn er na 2015 en hoe kunnen de organisaties van de
1
Het Rijk, de VNG en het IPO zijn overeengekomen dat, op het moment dat regionale afspraken met Bureaus Jeugdzorg vóór 28 februari 2014 niet hebben geleid tot garanties over continuïteit van de benodigde functies en de noodzakelijke infrastructuur in 2015, een overgangsregeling in werking treedt voor de
JB- en JR-taken mogen, vanwege hun ingrijpen in de persoonlijke levenssfeer, vanaf 1 januari 2015 enkel door gecertificeerde instellingen worden aangeboden. In de Memorie van Toelichting bij de Jeugdwet staat geschreven: ‘Er ontstaan nieuwe
organisaties: de Bureaus Jeugdzorg zullen verdwijnen en gecertificeerde instellingen zullen de jeugdbescherming en jeugdreclassering uitvoeren’. Oftewel, indien een BJZ deze taken wil blijven uitvoeren, zal voldaan moeten worden aan bepaalde certificeringsnormen. In dat geval komen de Bureaus Jeugdzorg ‘Nieuwe Stijl’ in
jeugdzorgregio’s die geen of onvoldoende garanties hebben gegeven. Deze overgangsregeling houdt in dat gemeenten voor 2015 een budgetgarantie aan de Bureaus Jeugdzorg en/of hun rechtsopvolgers moeten geven van minimaal 80% van het budget in 2014.
Pagina 01
aanmerking voor een certificaat met een geldigheidsduur van vijf jaar.2 De aankomende wijzigingen dwingen BJZ’s na te denken over hun positie als nieuwe gecertificeerde instelling in 2015 en de jaren daarna. Daarbij komende de volgende vragen op: Welke ontwikkelingen volgen er nog in 2015 en de jaren daarna? Wat betekenen deze ontwikkelingen voor onze organisatie? Hoe kunnen wij blijven anticiperen op ontwikkelingen in de markt? Hoe blijven we financieel gezond? Wat betekenen deze vragen voor onze omvang, maar ook voor onze zelfstandigheid? Moeten we met andere organisaties samenwerken of mogelijk zelfs fuseren? Het leek ons zinvol de vraag over de toekomst van de gecertificeerde instelling in een objectief perspectief te plaatsen, met als doel dat de gecertificeerde instelling vanuit kracht haar belangrijke taak kan blijven uitvoeren, met oog voor de politieke en financiële realiteit bij gemeenten. onze3
In dit artikel schetsen wij analyse als het gaat om mogelijke ontwikkelingen, verwachtingen, dilemma’s en vooruitzichten voor de BJZ’s.
worden geboden. De conclusie van onderstaande analyse is dat er vooral na 2015 nog veel gaat veranderen met zeer waarschijnlijk grote consequenties voor de GI. Op basis van onze analyse onderscheiden we vier mogelijke ontwikkelingen die zich de komende jaren kunnen voordoen. Per ontwikkeling kan de waarschijnlijkheidsgraad worden ingeschat alsmede de impact van de ontwikkeling op de organisatie van de GI. Ontwikkelingen, mate van waarschijnlijkheid en mogelijk impact zijn door ons hieronder uitgewerkt. Ontwikkelingen
Kenmerken
1. Vermindering
Budget 2015 gebaseerd op
productie
productievolume 2012, budget 2016 lager door daling volume
2. Vrijgeven tarieven
Druk op budget als tarieven worden vrijgegeven
3. Concurrentie
Ontevredenheid bij gemeenten
onderling
zal leiden tot nieuwe zoektochten met grote impact op GI vanwege beperkt aantal opdrachtgevers
4. Concurrentie markt Marktwerking met nieuwe aanbieders schaart GI bij de zorgaanbieders en bedreigt toekomstige positie
Te verwachten ontwikkelingen in de jaren na 2015 Een wetenschappelijk verantwoorde analyse ten aanzien van de toekomst van de gecertificeerde instelling (hierna: GI) is in deze onzekere tijden niet te geven. Toch kan op basis van een aantal (landelijke) waarnemingen en een aantal ervaringen met eerdere decentralisaties wel een voorzichtige doorkijk naar de komende jaren
2
3
Nieuwe organisaties die gecertificeerd worden krijgen een certificaat met een geldigheidsduur van twee jaar. SeinstravandeLaar is een bestuurskundig en bedrijfskundig adviesbureau en ondersteunt
Hieronder lichten we deze verschillende ontwikkelingen nader toe.
Ad 1) Vermindering van productie (Q) leidt tot verlaging budgetten De GI richt zich vooral op de taken op het gebied van JB- en JR-taken. In 2014 zal daarom een reorganisatietraject bij de gecertificeerde
verschillende gemeentelijke regio’s, AMHK en BJZ’s bij de transitie en deed op eigen initiatief een viertal landelijke trendonderzoeken.
Pagina 02
instellingen plaatsvinden, dat gericht is op het terugbrengen van de organisatie naar de kern van die taken, al dan niet in sommige gevallen met aanpalende taken. Het budget dat met gemeenten eind februari 2014 voor het jaar 2015 is overeengekomen voor de uitvoering van de JB en JR is gebaseerd op ca. 80% van het van budget van 2012.
(de gedragswetenschapper en de uren intern overleg), maar ook de salariskosten bij de GI zijn relatief hoog ten opzichte van gemeenten. Of de perceptie van gemeenten nu terecht is of niet, het leidt tot twee vragen: 1) kunnen de GI hun kosten verantwoorden c.q. uitleggen en 2) is er een mogelijkheid om de kosten lager uit te laten komen.4
Wat we echter waarnemen is dat de productieaantallen (Q) vanaf 2012 (beduidend) teruglopen: in 2013 en in 2014 is de productie in de JB en JR ten opzichte van die 2012 afgenomen. Hoewel dat vanuit de inhoud gezien wellicht een goed teken is (er zijn minder maatregelen), is er een gerede kans dat de productie van de GI in de jaren na 2015 verder zal teruglopen. Aangezien de GI in 2015 net een reorganisatie achter de rug hebben (en zeer waarschijnlijk hun flexibele schil in formatie kwijt zijn) zal een daling van het budget als gevolg van een lagere productie, leiden tot nieuwe boventalligen en dus een nieuwe reorganisatie.
Landelijk is nog niet duidelijk of gewerkt gaat worden met vaste tarieven, zoals die er nu ook zijn, of dat de tarieven worden vrijgegeven. Als de tarieven worden vrijgegeven dan is niet alleen de productie (Q) onderhevig aan een daling (zie punt hierboven), maar ook het tarief (P). Dat zal dan waarschijnlijk - net als bij de Wmo - tot een verdere daling van budgetten (en daarmee kwaliteit) leiden.
Het wordt voor de GI een belangrijke vraag hoe een budgetdaling financieel en organisatorisch kan worden opgevangen.
Ad 2) Vrijgeven tarief (P) leidt tot lagere budgetten Los van de vermindering van de productie zullen gemeenten omwille van de bezuinigingen - en de beelden die zij soms hebben over een inefficiënte/dure uitvoering - naar verwachting de druk opvoeren als het gaat om de tarieven die men bereid is te betalen voor een individuele maatregel of een medewerker. De gemeenten gaan naar verwachting inzicht vragen in het tarief (P) en zullen daarover willen onderhandelen. De huidige kostprijs per fte JB en JR wordt door gemeenten als relatief hoog gepercipieerd. Dat komt mede door de kosten voor ondersteuning
De mate van waarschijnlijkheid dat dit gaat gebeuren is onzeker: het Ministerie van Veiligheid en Justitie (hierna: V&J) pleit sterk voor vaste tarieven, de Vereniging Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG) is sterk tegen vaste tarieven. De impact van tarieven die worden vrijgegeven is groot, zowel op budgetten als op de kwaliteit. We verwijzen wat dat betreft naar de decentralisatie van de Wmo. Bij die decentralisatie zijn tarieven vrijgegeven en is de omvang van de zorg gebaseerd op de lokale ambities van gemeenten en de omvang van hun (gedaalde) budget. De decentralisatie van de Wmo heeft geleid tot een vierdeling in gemeenten: rijke gemeenten met veel ambities; rijke gemeenten met minder ambities; arme gemeenten met veel ambities; arme gemeenten met minder ambities. In veel gemeenten is de zorg in het kader van de Wmo uiteindelijk aanbesteed op tarief, wat ook tot consequenties voor de kwantiteit en kwaliteit van de zorg heeft geleid, vooral in de laatste drie genoemde categorieën gemeenten. Hoewel de
4
Voor een belangrijk deel zijn de BJZ’s hierbij afhankelijk van de cao en de landelijk afgesproken normen.
Pagina 03
Wmo niet helemaal te vergelijken is met de nieuwe Jeugdwet, kunnen de ervaringen wel betrokken worden bij het denken over de toekomstige positie van de GI. Bijkomstigheid is nog dat de financiële positie van de meeste gemeenten de afgelopen jaren eerder achteruit dan vooruit is gegaan. Van een groot aantal “rijke” gemeenten is daarom geen sprake meer.
Ad 3) Onderlinge concurrentie leidt tot fluctuaties in werk Een derde ontwikkeling die we zien is dat regio’s straks bij verschillende GI een offerte kunnen vragen om diensten te verlenen. Dat leidt mogelijk tot onderlinge concurrentie tussen de GI en tot concurrentie met de Landelijk Werkende Instellingen (hierna: LWI). Het eerste voorbeeld van deze onderlinge concurrentie heeft zich al voor gedaan in de Regio Gooi en Vechtstreek. Eind 2013 liet deze regio de BJZ’s Flevoland, Utrecht en Noord-Holland via een officiële aanbestedingsprocedure bieden op het uitvoeren van de JB en JR werkzaamheden voor haar gemeenten. BJZ Noord-Holland won uiteindelijk deze aanbesteding. Wij verwachten dat gemeentelijke regio’s na een overgangsjaar 2015 meer en meer om zich heen zullen kijken wat andere GI kunnen bieden, zeker als er onvrede ontstaat over (hoge) tarieven of geleverde kwaliteit. Wij ervaren dat gemeenten sterk wisselende beelden hebben bij het presteren van hun eigen BJZ. Deze beelden (en feiten) zullen mede bepalend zijn voor de mate waarin andere gecertificeerde organisaties zullen worden gevraagd een offerte uit te brengen. Als dat gebeurt en gemeenten zouden open staan voor de diensten van een andere GI, dan heeft dat een grote impact op de individuele GI. Dat komt omdat de GI maar een beperkt aantal opdrachtgevers hebben (de regio’s). Mocht één van die regio’s besluiten naar een andere partij over te stappen, dan heeft dat een enorme impact op de organisatie. Het effect van een overstap zal enigszins gedempt worden door het feit dat de GI die de taken gaat uitvoeren deze taken er niet
zomaar bij kan doen en dus nieuw personeel zal moeten aantrekken. Maar het is de vraag hoe dit uitpakt voor de individuele medewerkers in de bestaande GI. Deze mogelijk onderlinge concurrentie zal derhalve verregaande consequenties hebben voor individuele GI, maar ook voor het landelijke stelsel van GI (vertegenwoordigd in Jeugdzorg Nederland), aangezien dan een omslag kan ontstaan van gezamenlijke belangen (de huidige situatie) naar tegenstrijdige belangen.
Ad 4) Marktwerking bedreigt individuele GI Het is niet uit te sluiten dat in de komende jaren meer (nieuwe) organisaties zich als gecertificeerde instelling op de markt gaan begeven. De impact van deze mogelijke beweging kan enorm zijn en een directe bedreiging vormen voor de positie van de gecertificeerde instellingen. Zou er bij een onderlinge concurrentie nog sprake kunnen zijn van het overnemen van personeel (of de gehele organisatie), in het geval er een volledige marktwerking gaat ontstaan tussen nieuwe en bestaande gecertificeerde instellingen, dan is er van het overnemen van personeel veel minder automatisch sprake. Gecertificeerde instellingen kunnen dan ook veel meer winstgedreven organisaties worden, vergelijkbaar met de huidige zorgaanbieders. Wij houden er in onze analyses rekening mee dat de GI over drie tot vijf jaar net zo gezien en behandeld worden als de huidige zorgaanbieders. De GI hebben er zelf ook een hand in of dat gaat gebeuren: als gemeenten tevreden zijn over kwaliteit en prijs zal de roep naar alternatieve aanbieders eerder minder zijn dan andersom. Ook het politieke klimaat is bepalend voor de vraag of deze marktbeweging gaat ontstaan alsmede de effectiviteit van een gezamenlijke strategie en lobby. De eerste signalen over in hoeverre en in welk tempo bovenbeschreven ontwikkelingen gaan ontstaan, kunnen we afleiden uit de vraag of gemeenten de JB- en JR-taken gaan aanbesteden of gaan subsidiëren. Een aanbesteding impliceert namelijk per definitie dat meerdere partijen
Pagina 04
worden gevraagd met een voorstel te komen. Een subsidieregeling is voor gemeenten veel beter stuurbaar in de richting van een aanbieder die zij zelf op het oog hebben. Het is onze inschatting dat voor 2015 de meeste gemeenten een subsidiebeschikking gaan opstellen, waarin overigens ook concrete outputafspraken kunnen worden uitgewerkt. De mate waarin er voor of na 2015 wordt gesproken over het mogelijk aanbesteden van zorg zal de snelheid bepalen waarin bovenstaande ontwikkelingen in gang zullen komen. In onderstaand schema onderscheiden we samenvattend: ontwikkelingen, mate van waarschijnlijkheid en impact. Ontwikkelingen
Waarschijnlijkheid Impact
Vermindering
Zeer groot
Groot
productie Vrijgeven tarieven Onzeker
Groot
Concurrentie
Groot
Zeer groot
Onzeker
Potentieel
onderling Concurrentie markt
bedreigend
Bovenstaande ontwikkelingen brengt het denken over de toekomst van de huidige BJZ’s in een nieuw perspectief.
De verwachtingen en thema’s voor de nieuwe gecertificeerde instelling Onze verwachtingen voor de komende jaren zijn de volgende. De meeste GI zullen in 2015 hun JB- en JR-budget redelijk op peil houden, maar wel moeten reorganiseren om de andere taken af te bouwen of over te plaatsen. Daarnaast zullen zij hun bedrijfsvoering (sterk) inkrimpen. Een aantal BJZ’s zal ook aanpalende taken zoals drang en toegang gaan uitvoeren. Kwaliteit zal daarbij de doorslag geven of dat in de toekomst zo blijft.
Voor het AMK zal op veel plaatsen een tijdelijke werkorganisatie worden opgezet, waarbij de medewerkers voorlopig in dienst blijven van de GI. Per regio zal de definitieve opzet en bemensing van het AMK in de jaren na 2015 verschillen, met verschillende varianten: bij de GI, bij de GGD in een nieuwe Stichting of een Coöperatie. Op de korte termijn (2015) zijn daarmee vooral de consequenties voor de overige taken (afbouw of overdracht) en voor de bedrijfsvoeringstaken groot. Ten aanzien van de bedrijfsvoering komt vooral de vraag op in hoeverre de kwaliteit van de bedrijfsvoering geborgd kan blijven in een sterk afgeslankte organisatie. Voor de middellange termijn (2016 en 2017) komt de vraag op hoe de gecertificeerde instellingen de nieuwe krimp (bijvoorbeeld doordat het AMK verdwijnt) of fluctuaties in het primaire proces kunnen opvangen, zeker als alle flexibele arbeidsplaatsen in 2015 zijn verdwenen. Voor de lange termijn (2017 en 2018) komt afhankelijk van de mate waarin bovenbeschreven ontwikkelingen zich gaan voordoen - de vraag op hoe de toekomstige organisatie van de huidige BJZ’s eruit ziet. Ten aanzien van de analyse op punt 1 en 2 doen sombere en minder sombere verhalen de ronde. Het zou namelijk ook kunnen dat de productie de komende jaren toeneemt. Positief ingestelde betrokkenen geven aan dat het ook mogelijk is dat de productie gaat stijgen als gemeenten meer werk maken van hun wijkteams en er meer signalen van kindermishandeling binnenkomen. Ook is het denkbaar dat de GI meer drangtaken gaan uitvoeren, waarbij zij op uurbasis worden ingezet om daarmee juist maatregelen te voorkomen. Deze drangtaken zouden dan op den duur een deel van de dwangtaken kunnen vervangen. Een strategische positionering is derhalve gewenst. Daarnaast moet voor de korte termijn een oplossing worden gevonden voor de organisatie en kwaliteit van de
Pagina 05
bedrijfsvoeringstaken en voor het opvangen van verder dalende budgetten in 2016. In relatie tot de mogelijke ontwikkelingen en onze verwachtingen daarbij voor de nieuwe gecertificeerde instellingen, voorzien wij de komende jaren de volgende thema’s/dilemma’s:
Thema 1 – Behouden van rust in een zeer roerige tijd Het jaar 2015 staat in het teken van de continuïteit van de jeugdzorg: gemeenten zullen toch kiezen om veel bij het oude te laten, minder budget in te zetten, maar geen drastische veranderingen door te voeren. Ook zullen tijdelijke werkorganisaties worden opgezet vanwege tijdnood, bijvoorbeeld voor de AMHK’s. 2015 zal daarom voor de gecertificeerde instellingen vooral een formatiekrimp tot gevolg hebben. In de loop van 2015 en daarna in 2016 zullen de echte grote veranderingen gaan plaatsvinden (net als bij de invoering van de WMO). Tijdelijke werkorganisaties zullen langzaam worden opgeheven en de ontwikkelingen zoals hiervoor geschetst zullen zich dan in wisselende tempi en met wisselende impact voordoen. Het eerste thema is dan; hoe ga je hiermee om als GI? En hoe voorkom je een continue staat van reorganisatie?
Thema 2 – Bedrijfsmatig en marktgericht worden Tot en met dit jaar hadden de BJZ’s één klant: het kind (en daarachter het gezin). De provincie had als subsidieverstrekker een belangrijke rol, maar fungeerde meer als toezichthouder dan als opdrachtgever. Vanaf januari gaat dat veranderen: de gecertificeerde instellingen krijgen er een klant bij: de (regio’s van) gemeenten. Een klant met beleidsdoelstellingen, wisselende ambities, wisselende financiële posities en veel lokale kleuring. Deze nieuwe situatie gaat veel vragen van bestuurders, managementteam maar ook van de medewerkers van de GI. Hoe gaan we om met deze over het algemeen kritische nieuwe
klant en hoe kunnen we anticiperen op haar wensen, zonder daarbij concessies te doen aan de eigen professionaliteit? Kijken wat maximaal mogelijk is binnen de politieke en financiële kaders en tegelijkertijd open staan voor nieuwe ontwikkelingen, wensen en kansen. Met een organisatie die bedrijfsmatig antwoord kan geven op vragen over wat iets kost en oplevert en welke varianten denkbaar zijn in termen van kosten en kwaliteit. Het vraagt om een omslag in denken, handelen, aansturing, systemen en bedrijfsvoering. Het tweede thema betreft die van het worden van een bedrijfsmatige (marktgerichte) organisatie.
Thema 3 – De regio versus het concern Door het zoeken naar meer marktgerichtheid richting gemeenten (daar gaat het immers gebeuren) gaat er binnen de gecertificeerde instellingen een klassiek dilemma spelen de komende jaren: de regio versus het concern. Om zoveel als mogelijk aan te willen sluiten op de regionale situaties, wensen en ambities is er vanzelfsprekend de neiging om “te regionaliseren” als gecertificeerde instelling. Aansluiten op de gemeentelijke regio’s zal erg belangrijk zijn. Maatwerk zal het sleutelwoord worden. Maar wat betekent dat voor het concern? Welke kaders en afspraken maak je op concernniveau over: marktgerichtheid, professie, kwaliteit, beleid, bedrijfsvoering? Door de toenemende druk naar maatwerk per regio ontstaat het gevaar van het uithollen van het concernniveau, hetgeen in een aantal gevallen leidt tot sub-optimaliteit, bijvoorbeeld als het gaat om bedrijfsvoering. Bovendien leidt regionaliseren tot schaalverkleining, hetgeen bedrijfseconomische gevolgen heeft voor de continuïteit van de organisatie. Een duidelijke visie met bijbehorende uitgangspunten ten aanzien van de regio versus het concern zal noodzakelijk zijn om als organisatie te overleven. Het derde thema betreft het vinden van een balans tussen regio en concern.
Pagina 06
Thema 4 – Bedrijfseconomische continuiteit Afnemende budgetten, reorganisaties, daarbij behorende (nieuwe) frictiekosten en investeringen in meer marktgerichtheid: hoe blijf je in die context financieel gezond? Wat nodig is, is een meerjarig financieel beleid met voldoende financiële buffers ten aanzien van mogelijke nieuwe (frictie)kosten en noodzakelijke nieuwe investeringen. Het lastige is dat deze buffers er nu nauwelijks zijn dan wel moeten worden ingezet voor de frictiekosten die in 2014 al gemaakt worden. Er zal naar onze inschatting de komende jaren heel veel geld nodig zijn om de gecertificeerde instelling een transformatie te laten maken naar een instelling die ook in termen van bedrijfsmatigheid professioneel is, gericht op haar taken, luisterend en acterend naar haar gemeentelijke opdrachtgever en ook nog financieel gezond is.
mate in staat zijn de stelselwijzigingen en de daaruit voortkomende bovengenoemde ontwikkelingen op te vangen. Wat van belang is voor de vraag of de toekomstige organisatie zelf voldoende robuust is voor ontwikkelingen hangt (mede) af van de volgende factoren: Het aantal regio’s dat wordt bediend/ergo het aantal klanten; De looptijd van de contracten met de regio’s; De kwetsbaarheid van de bedrijfsvoering; De omvang van de flexibele schil; De opbouw/kenmerken van het functiegebouw. We lichten deze factoren hieronder nader toe.
Aantal regio’s dat wordt bediend Thema vier is het blijven van een financieel gezonde stichting.
Thema 5 – De toekomstige schaal: zelfstandig, samenwerken of zelfs fusie? Tot slot komt de vraag op: hoe blijft de nieuwe gecertificeerde instelling robuust en wat betekent dat voor het vraagstuk van schaal van de organisatie? Over dit thema hebben we onderstaand een meer uitgebreide beschouwing geschreven.
De kenmerken van een robuuste gecertificeerde instelling Hoe ziet een toekomstige gecertificeerde instelling eruit, waarbij deze instelling voldoende robuust is als het gaat om financiën en het tijdig en adequaat kunnen anticiperen op ontwikkelingen? Elke BJZ kent een eigen context en bijbehorende specifieke kenmerken. In de huidige situatie bestaan aanzienlijke verschillen in de omvang tussen de BJZ’s en de bestuurlijke omgeving van BJZ’s. Dit betekent dan ook dat zij in verschillende
GI verlenen hun diensten aan de gemeentelijk opdrachtgevers vanaf 2015 via de jeugdzorgregio’s. Het aantal jeugdzorgregio’s dat wordt bediend verschilt per provincie. Zo levert de nieuwe gecertificeerde instelling in Flevoland straks aan één regio, terwijl de collega-organisatie in Gelderland zeven opdrachtgevende regio’s heeft. In feite bepaalt het aantal regio’s het aantal klanten en geldt de redenering hoe meer klanten hoe beter, omdat dat de opdrachtnemende organisatie minder afhankelijk maakt. We constateren dat in de huidige setting een belangrijk aantal toekomstig gecertificeerde instellingen maar één of een beperkt aantal regio’s als opdrachtgever heeft.
Looptijd van contracten Jeugdzorgregio’s zijn vrij om een contract aan te gaan met een jeugdzorgaanbieder naar keuze en zijn hierbij niet gebonden aan een bepaalde duur van het contract. Dit houdt in dat er korte termijncontracten afgesloten kunnen worden. Een afnamegarantie op de langere termijn kan hierdoor ontbreken of op zijn minst onzeker zijn. We constateren dat het merendeel van de
Pagina 07
contracten die nu zijn of worden afgesloten een korte termijn (één jaar) beslaan, hetgeen tot nieuwe onzekerheden leidt voor de jaren na 2015. Een aantal regio’s heeft wel meerjarige contracten gesloten met GI of zijn een procentuele omzetafname overeengekomen. Er geldt vanzelfsprekend dat hoe langer de looptijd van contracten is, hoe groter de zekerheid is als het gaat om de toekomstige inzet van formatie.
Tabel 1: Minimale omvang bedrijfsvoeringsfuncties zelfstandige organisatie Bedrijfsvoe-
Minimale fte
ringstaken Personeel en
HRM beleid
organisatie
P&O adviseur
4,0
P-administraties Arbo en OR Financiën
Financieel strateeg
4,0
Planning en control Inkoop
Kwetsbaarheid van de bedrijfsvoering: minimale schaalomvang bedrijfsvoering
Financiële administratie ICT
Met een krimp van de taken in het primaire proces zal de omvang van de bedrijfsvoeringsfuncties navenant mee moeten krimpen om een te hoge overheadratio te voorkomen. De reorganisatie van 2014 en een mogelijke verdere inkrimping in 2015 brengt wel de vraag op wat de minimale omvang moet zijn als het gaat om een kwalitatief hoogwaardige en efficiënte bedrijfsvoering. Als we ervan uitgaan dat de bedrijfsvoeringsfuncties5 (P&O, financiën, ICT, facilitair, communicatie en juridisch) nu circa 15% van het totaal van de organisaties beslaan en als we ervan uitgaan dat dat percentage gelijk blijft, dan zal een organisatie naar onze opvatting minstens 130 tot 140 fte primair proces moeten bevatten om een eigen professionele bedrijfsvoering te kunnen blijven voeren. Op 140 fte past dan namelijk circa 25 fte bedrijfsvoering (zie tabel 1), hetgeen in onze ogen een minimale omvang is om zelfstandig een eigen professionele bedrijfsvoering te kunnen voeren. Als de organisatie kleiner wordt ontstaat op genoemde functies zoveel kwetsbaarheid en rolvermenging (bijvoorbeeld binnen de Planning en Control) dat dat leidt tot risico’s voor de bedrijfsvoering.
5
Bedrijfsvoering is hierbij het geheel van functies gericht op de sturing en ondersteuning van medewerkers in het primaire proces. Onder bedrijfsvoeringsfuncties vallen: bestuur/directie, lijnmanagement en managementondersteuning, personeel en organisatie, financiën en control,
ICT beleid en advies
5,0
Hardware en servers Applicatiebeheer Helpdesk Facilitair
Telefoon en receptie
6,0
Huismeester Schoonmaak Beveiliging Beleid en
Beleidsmedewerker
kwaliteit
Kwaliteitsmanagement
Communicatie
Externe en interne
2,0 1,0
communicatie Juridisch
Algemeen jurist
1,0
Directiesecre-
Rechterhand bestuurder
1,0
taris Leidinggevende TOTAAL
1,0 25,0
Maar ook als de organisatie wel deze omvang van 140 fte primair proces en 25 fte bedrijfsvoering heeft, zal bezien moeten worden –als het gaat om kwetsbaarheid- of de organisatie alle bedrijfsvoeringstaken zelf kan (blijven) uitvoeren of dat samenwerking met anderen meer garanties biedt op continuïteit en kwaliteit.
informatisering en automatisering, marketing, communicatie en kwaliteitszorg, juridische en facilitaire zaken (Uit: Huijben, M.P.M. en Geurtsen, A., Heeft
iemand de overhead gezien? Een beproefde methode om de overhead te managen, Den Haag: SDU/Academic Service, januari 2008).
Pagina 08
Omvang flexibele schil
Conclusie
Een volgend aspect dat aangeeft hoe robuust een organisatie is als het gaat om het kunnen anticiperen op ontwikkelingen, betreft de omvang van de flexibele schil. De flexibele schil van de organisatie is het geheel van medewerkers met een tijdelijk aanstelling, aangevuld met mensen die op inhuurbasis werken.
Concluderend: de robuustheid van de organisatie bepaalt in hoeverre de toekomstige GI adequaat kan inspelen op mogelijke ontwikkelingen in de komende jaren. Deze robuustheid wordt daarbij beïnvloed door verschillende factoren.
Een flexibele organisatie heeft een flexibele schil van 10 tot 20% van het totaal aantal medewerkers dat daar werkzaam is. Bij krimp zal om gedwongen ontslagen te voorkomen - als eerste de flexibele schil worden ingeleverd of worden verkleind, om deze bij groei weer aan te kunnen vullen. Wij zien dat door de reorganisatietrajecten waarin zich de meeste BJZ’s nu bevinden, een belangrijk deel (of soms het hele deel) van de flexibele schil verdwijnt. Dat maakt de organisatie naar de toekomst erg kwetsbaar als het gaat om het kunnen opvangen van verdere krimp of nieuwe bezuinigingen, maar ook om het snel kunnen anticiperen op (tijdelijke) pieken in de werkdruk. Voor eventuele boventalligen zal een sociaal plan moeten worden opgesteld in geval reorganisatieontslag dreigt.
Opbouw/kenmerken van het functiegebouw Een laatste aspect betreft de opbouw en de kenmerken van het functiegebouw. Is er vooral sprake van specialisten, hoe zijn de leeftijdsverhoudingen en ‘matcht’ de beoogde kwaliteit met de aanwezige kwaliteit? Als het functiegebouw kwalitatief gezien niet overeenkomt met wat qua functieprofielen nodig is, loopt de organisatie een kwaliteits- en continuïteitsrisico. Deels kan dat worden opgevangen door om- en bijscholing, maar dit is afhankelijk van de individuele bereidheid en mogelijkheid van medewerkers.
6
Met visie en vertrouwen naar de toekomst Op basis van de bovenstaande overwegingen rondom de minimale schaalgrootte van de bedrijfsvoering en het primaire proces en de overige genoemde kenmerken, kan bezien worden welke varianten de gecertificeerde instellingen hebben met het oog op de toekomst. Hieronder worden mogelijke varianten nader toegelicht.
Zelfstandig blijven: de uitdaging zelf aangaan Kijkend naar de ontwikkelingen en kijkend naar de huidige robuustheid van de organisaties schatten wij in dat een aantal van de huidige BJZ’s op termijn niet zelfstandig kan blijven voortbestaan. Ze kunnen waarschijnlijk niet voldoende snel en voldoende adequaat reageren op (sterke) fluctuaties in de vraag of krijgen problemen met de professionaliteit van hun bedrijfsvoering. Voor de kleinere BJZ’s zal dit nog sneller actueel worden dan voor de grotere BJZ’s. De grotere BJZ’s kunnen op korte termijn (2015 en 2016) wellicht zelf de uitdaging aan, maar zullen nauwgezet moeten monitoren of zij flexibel genoeg blijken als het gaat om het blijven anticiperen op de genoemde ontwikkelingen. Uit ons vierde trendonderzoek6 blijkt dat de mogelijkheid om in het nieuwe stelsel als zelfstandige organisatie een rol te spelen door de
SeinstravandeLaar, Vierde trendonderzoek transitie Jeugdzorg, Continuïteit jeugdzorg in het geding, oktober 2013.
Pagina 09
bestuurders van de BJZ’s verschillend wordt beoordeeld. Een aantal respondenten verwacht dat zij, zeker wanneer zij enkel JB- en JR-taken blijven uitvoeren, te kwetsbaar zijn om zelfstandig te blijven. Diverse BJZ’s onderzoeken momenteel vormen van samenwerking op enkele of op alle taken of overwegen een (onderzoek naar) samenvoeging.
Er is een aantal mogelijkheden om deze btwheffing te voorkomen, te weten: structurele detachering van personeel; overeenkomsten van kosten voor gemene rekening; de koepelvrijstelling; de fiscale eenheid; uitleen als nauw samenhangende prestatie.
Samenwerken: van gezamenlijk optrekken op bepaalde onderdelen tot verregaande verwevenheid
In elk geval is het bij het aangaan van een samenwerking van belang dat er gezamenlijke belangen zijn en dat de samenwerking voor alle betrokken partijen tot een meerwaarde leidt. Samenwerken kost namelijk ook tijd en aandacht en in sommige gevallen financiële investeringen. Voor samenwerking is dan ook draagvlak en sturing (vanuit de top) nodig. Concrete doelstellingen en een eensluidend beeld over taken en vorm zijn tot slot ook cruciaal om van de samenwerking een succes te maken.
Een alternatief voor zelfstandig blijven is het zoeken naar samenwerking. Deze kan gevonden worden op verschillende taken en in verschillende vormen en intensiteiten. De meest voor de hand liggende samenwerking is een samenwerking op het gebied van de bedrijfsvoeringstaken. Daarnaast zijn een samenwerking rondom de bundeling van trainingen en opleidingen en het samenwerken in projecten en/of bij beleid reële opties. Samenwerking heeft wel enkele fiscale consequenties. BJZ’s zijn immers vrijgesteld van btw en omzetbelasting, ongeacht of winst wordt beoogd.7 Oftewel, zij brengen voor hun leveringen en diensten geen btw in rekening bij de ontvangende partij. Dit geldt niet voor het verrichten van onderzoek, het ter beschikking stellen van personeel en het verzorgen van loonen salarisadministraties, financiële administraties en grootboekadministraties.8 Voor deze leveringen en diensten dient een BJZ dus btw in rekening te brengen, hetgeen kostenverhogend werkt voor de ontvangende BJZ waar mee samengewerkt wordt.
7
Zie: www.rijksoverheid.nl/documenten-enpublicaties/besluiten/2009/11/18/omzetbelastingvrijstelling-jeugdzorg.html. De Btw-vrijstelling bestaat voor de leveringen en diensten van stichtingen als bedoeld in artikel 1, onder f, van de Wet op de jeugdzorg (oftewel, Bureaus Jeugdzorg) en zorgaanbieders als bedoeld in artikel 1, onder g, van die zelfde wet (zie onderdeel b-30 van de bij het Uitvoeringsbesluit omzetbelasting 1968 behorende Bijlage B). Artikel 1, onder f, is gebaseerd op artikel
Fuseren: als stabiliteit op de langere termijn ontbreekt De meest verregaande en geïnstitutionaliseerde vorm van samenwerken is fusie. Een fusie van gecertificeerde instellingen creëert meer opdrachtgevers, meer slagkracht in het primaire proces, meer kans op een professionele bedrijfsvoering en een grotere mogelijkheid om pieken en dalen in de productie op te vangen. Een grotere omvang biedt bovendien meer mogelijkheden te werken met een flexibele schil. Daarnaast kan een fusie voor extra interne stabiliteit zorgen, wat met het oog op de te verwachten extra expertise in de toekomst van belang wordt. Denk bijvoorbeeld aan het bewaken
8
132, eerste lid, onder h van de Europese Btw-richtlijn. Daarin is bepaald dat de lidstaten vrijstelling dienen te verlenen voor diensten en goederenleveringen die nauw samenhangen met de bescherming van kinderen en jongeren en die worden verricht door publiekrechtelijke lichamen of door andere organisaties die door de betrokken lidstaat als instellingen van sociale aard worden erkend. Artikel 7, lid 6, Uitvoeringsbesluit omzetbelasting 1968.
Pagina 10
van de kwaliteitseisen die aan gecertificeerde instellingen worden gesteld, het sluiten en monitoren van contracten met gemeenten/jeugdzorgregio’s en het marktgericht maken van de organisatie. Aan een fusie zijn echter ook nadelen verbonden: het leidt tot een periode van interne gerichtheid, het maakt een integratie van verschillende culturen noodzakelijk en het kan leiden tot meer interne bureaucratie. Een mogelijk fusie zal moeten worden bezien vanuit verschillende perspectieven en een overweging van alle voor- en nadelen. Op dit moment is de juridische entiteit van alle BJZ’s een stichting. Dat is van oudsher de meest gebruikte rechtsvorm in de zorg en niet zonder reden. Als alternatief voor een stichting wordt wel eens gedacht aan een coöperatie, oftewel de bijzondere vorm van een vereniging. Deze rechtsvorm wint de laatste jaren terrein en wordt steeds populairder als ondernemingsvorm. Voor welke organisatievorm ook gekozen wordt, bij een fusie geldt dat de meerwaarde duidelijk moet zijn. Daarnaast moet het fusieproces resultaatgericht worden aangestuurd, zowel als het gaat om de juridische vormgeving, de inhoud van de taken, de financiën of de personele invulling.
Conclusie Wij denken dat een aantal van de huidige BJZ’s een intensieve samenwerking of wellicht zelfs een fusie moeten overwegen. Dit zal, met de mitsen en maren die daarmee gepaard gaan, leiden tot meer stabiliteit op de langere termijn als we kijken naar de omvang de organisaties, de opgaven die er zijn en vooral de te verwachten ontwikkelingen die nog gaan komen.
Daarbij is het aspect van timing relevant. Wij denken dat een fusie voor 1 januari 2016 niet haalbaar en niet gewenst is, zeker ook met het oog op de contracten die voor 2015 al afgesproken zijn en de reorganisaties die de meeste BJZ’s nu al doorlopen. Een fusie per 1 januari 2017 of 1 januari 2018 ligt qua proces meer voor de hand. Duidelijkheid over de toekomst is nu echter al wel gewenst. Het is belangrijk voor het personeel, de ontwikkeling van de organisatie en de investeringen in de bedrijfsvoering dat duidelijk is wat het perspectief is van de organisatie: voorlopig zelfstandig blijven, samenwerken of richten op een fusie.
Samenvattend In dit artikel hebben wij een doorkijk gegeven van de ontwikkelingen die wij zien voor de gecertificeerde instellingen in 2015 en 2016 en hebben daarbij de strategische uitdagingen geschetst waar de toekomstige gecertificeerde instellingen - ons inziens - mee te maken krijgen. Ook hebben wij daarbij onze verwachtingen geschetst en de thema’s benoemd die wij als relevant zien. Daarbij hebben we aangegeven aan welke aspecten in onze ogen een robuuste organisatie minimaal zou moeten voldoen. Tot slot hebben we naar de drie varianten gekeken die er zijn voor de toekomst: zelfstandig blijven, samenwerken of fusie. Onze kennis van de (decentralisatie) van de jeugdzorg, onze ervaringen met de BJZ’s en ook andere decentralisaties hebben we daarbij betrokken.
Culemborg, 1 oktober 2014
Pagina 11
Meer informatie over dit artikel of onze dienstverlening? SeinstravandeLaar B.V. Organisatieadviseurs voor de publieke sector Postbus 450, 4100 AL Culemborg Arno Seinstra
www.seinstravandelaar.nl @Seinstra_vdLaar
[email protected] 06 13 53 96 85
Pagina 02
