DE KWALITEIT VAN DE PROGRAMMABEGROTING

Eindrapportage

DE KWALITEIT VAN DE PROGRAMMABEGROTING ALS INSTRUMENT VOOR STURING EN CONTROLE DOOR DE GEMEENTERAAD VAN DE GEMEENTE STADSKANAAL

Aan REKENKAMERCOMMISSIE

Stadskanaal Rekenkamercommissie Stadskanaal T.a.v. mevrouw R. Broens, secretaris Referentiecode 401.831.A001 Van Drs. Govert Schermers Drs. Stefanie den Dunnen

Vught, 3 juni 2010

Voorwoord van de Rekenkamercommissie Stadskanaal (14 september 2010)

Inhoudsopgave Samenvatting .......................................................................................... 4 1

Inleiding ....................................................................................... 7

2

Conclusies en aanbevelingen ........................................................ 10 2.1 2.2

3

De kwaliteit van de programmabegroting ...................................... 16 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6

4

Conclusies .................................................................................... 10 Aanbevelingen .............................................................................. 12

Eisen uit het BBV, de financiële verordening ex. art.212 Gemeentewet en Handreiking Duale Begroting .............................. 16 Kwaliteit van de formulering in programma’s ................................. 17 De structuur van de begroting ....................................................... 23 Beleidsinhoudelijke ‘lading’ van de begroting ................................ 26 Kwaliteit verplichte paragrafen ...................................................... 31 Beoordeling programmabegroting door respondenten ................... 34

De totstandkoming en ontwikkeling van de programmabegroting .................................................................. 35 4.1 4.2

De rol van de raad bij de totstandkoming van de programmabegroting 2010 ............................................................ 35 Beoordeling rol van de raad bij de totstandkoming programmabegroting.................................................................... 37

Bijlage 1

Onderzoeksmodel en normenkader ................................... 39

Bijlage 2

Bronnenlijst ...................................................................... 42

Bijlage 3

Score op eisen BBV, financiële verordening en handreiking duale begroting ............................................. 44

Bijlage 4

Gebruik indicatoren .......................................................... 55

Bijlage 5

Bestuurlijke reactie ........................................................... 57

Samenvatting De Rekenkamercommissie van de gemeente Stadskanaal heeft onderzoek laten uitvoeren naar de kwaliteit van de programmabegroting en de mate waarin deze handvatten biedt voor sturing en controle voor de gemeenteraad. Tevens is gekeken naar ontwikkelingsmogelijkheden. De onderzoeksvragen worden hierna beantwoord, vervolgens worden de conclusies gegeven en ten slotte de aanbevelingen. 1

In hoeverre voldoet de programmabegroting aan de eisen uit het BBV (Besluit Begroting en Verantwoording), de financiële verordening ex art. 212 Gemeentewet en Handreiking Duale Begroting? Aan de toetsbare elementen van de wetgever (uit het Besluit Begroting en Verantwoording; BBV) en de gemeenteraad (financiële verordening) voldoet de programmabegroting als volgt: Voldoet volledige aan alle eisen per artikel van het BBV en de financiële verordening Voldoet niet volledig aan alle eisen per artikel van het BBV en de financiële verordening

95

%

5

%

Op twee punten voldoet de begroting niet aan de eisen van de wetgever (i.e. het volledige artikel van het BBV): – Voor onderhoud kapitaalgoederen is in de verlichte paragraaf ‘Onderhoud kapitaalgoederen’ geen inzicht gegeven in het kapitaalgoed water (artikel 12 BBV); – de actuele prognose en onderbouwing van de geraamde winstneming is niet in de verplichte paragraaf ‘Grondbeleid’ opgenomen (artikel 16 BBV). 2

Wat is de kwaliteit van informatie in de programmabegroting ten aanzien van de programma’s en paragrafen? – In hoeverre zijn de doelen en maatregelen in de programmabegroting evalueerbaar, resultaatgericht en gekoppeld aan een budget, en in hoeverre zijn politieke keuzes en prioriteiten inzichtelijk gemaakt? Doelen en maatregelen zijn voldoende tot goed evalueerbaar geformuleerd. De begroting scoort ruim voldoende op resultaatgerichtheid en activiteiten/ te leveren prestaties zijn redelijk goed gekoppeld aan een budget. Er is nergens in de begroting sprake van een keuze voor een koppeling van ambities en budgetten. De raad kan met de programmabegroting 2010 redelijk (maar dus nog niet optimaal) sturen op maatschappelijke effecten. Het biedt in die zin dan ook een bruikbare kapstok voor controle (achteraf) op de doelmatigheid (het bereiken van het doel tegen de laagst mogelijke kosten) waarmee het college met het ter beschikking staande geld is omgegaan.

4

3

–

In hoeverre zijn de programma’s overzichtelijk en samenhangend opgebouwd met behulp van een heldere en consistente doelenstructuur (samenhang tussen de algemene programmadoelstelling, de hoofddoelstellingen, de subdoelstellingen en de activiteiten)? De programma’s zijn overzichtelijk en samenhangend opgebouwd met een eenduidige structuur. Ook het aantal programma’s is ruim voldoende. De indeling in programma’s en onderverdeling per programma is werkbaar (helder en consistent).

–

Wordt een toereikend antwoord gegeven op de drie ‘W-vragen’? Er wordt in samenhang voldoende antwoord gegeven op de drie W-vragen. Apart gezien, wordt matig antwoord gegeven op deze vragen. De ‘eerste W’ Wat willen we bereiken’ is mager en algemeen ingevuld (overigens verschillend per programma). Voor de W ‘Wat doen wij daarvoor’ is het antwoord bij diverse beleidsvelden onvoldoende. Bijvoorbeeld bij ‘Veiligheid’ staan onder ‘Openbare orde en veiligheid’ in bullitstyle concrete acties genoemd, bij ‘Arbeidsmarkt’ staan meer algemene inleidende teksten1 met bijvoorbeeld bij de Wet Wij dat er “landelijk en regionaal maatregelen worden getroffen”. Het antwoord op de derde W (‘Wat mag het kosten’) is weliswaar bezien vanuit de wetgever voldoende, maar voor de raad is dit antwoord matig toereikend: Er is niet in één oogopslag te zien welke lasten en baten horen bij welk beleidsveld.

–

Is de programmabegroting leesbaar en toegankelijk? De programmabegroting is leesbaar en toegankelijk.

Welke betrokkenheid heeft de raad –in samenspel met het college en de ambtelijke organisatie– bij de totstandkoming van de programmabegroting 2010? De raad stelt zich beperkt, maar het afgelopen jaar in toenemende mate, actief op bij de totstandkoming en verbetering van de begroting. Deze betrokkenheid uit zich in de raad via de algemene beschouwingen (over het aantal en indeling van de programma’s) en het feit dat de Rekeningcommissie zich over dit zelfde onderwerp buigt.

4

Hoe beoordeelt de raad de kwaliteit van de programmabegroting als instrument voor sturing in de kaderstellende taak en in hoeverre hanteert de raad de programmabegroting ook met dit doel? De raad ziet dat verbeterslagen gemaakt zijn en dat nog steeds verbeterslagen gemaakt worden. De raad ziet de programmabegroting als een redelijk instrument voor sturing en controle maar heeft het gevoel op onderdelen nog (sturings)informatie te missen. Met de Rekeningcommissie is in Stadskanaal een platform voor overleg en informatie-uitwisseling (en verbetering) op gebied van P&C en financiën. De raad hanteert de programmabegroting als instrument voor sturing, wat zich vertaalt in de ingediende amendementen waarin keuzen gemaakt worden qua prioritering en uitvoering van beleid. Harde keuzen zijn echter niet via

1

Zie ter illustratie pagina 40 van de begroting: “Het kanaal loopt als een rode draad door Stadskanaal, zowel in het verleden, het heden als in de toekomst”.

5

deze amendementen gemaakt door het budget gekoppeld aan beleidsprioriteiten bij amendement te vervangen door ‘pm’. 5

Waar liggen nog ontwikkelingsmogelijkheden, mede in vergelijking tot andere gemeenten, en welke rol kan de raad hierin nemen? Er zijn nog diverse ontwikkelingsmogelijkheden, zoals het verbeteren van de structuur en inrichting van de programma’s en de verplichte paragrafen. Binnen de programma’s is de belangrijkste verbeterslag het de raad mogelijk te maken te sturen op maatschappelijke effecten (en daarbij behorende indicatoren), te kunnen kiezen op basis van ambities en daaraan gerelateerde kosten. Zie verder de aanbevelingen in hoofdstuk 2.

6

1

Inleiding

Het is 2010… In de verkiezingsprogramma’s hebben de politieke partijen hun standpunten helder uiteengezet. Burgers hebben hun stem uitgebracht en de coalitie is gevormd. In het coalitieprogramma is de koers voor de komende jaren uitgezet en deze is vertaald via jaarschijven in de programmabegroting. De programmabegroting fungeert als het jaarlijkse zakboek voor politieke sturing en controle van de gemeenteraad. Bestaand beleid is vertaald en verankerd in de programmabegroting. Nieuwe politieke keuzes in de programmabegroting zijn vertaald en verankerd in de plannen van de ambtelijke organisatie. De planning en control is geïntegreerd met de behandeling van reguliere onderwerpen en de programmabegroting is te zien als een verzamelstaat van politieke kaders. De opzet van de programmabegroting voldoet aan de eisen uit het BBV en de Gemeentewet en de eisen uit de financiële verordening ex art. 212 Gemeentewet. Het beleid in de programmabegroting is evalueerbaar en resultaatgericht en bevat een heldere koppeling tussen doelen, maatregelen en budgetten. Bovendien zijn keuzemogelijkheden weergegeven aan de hand van verschillende ambitieniveaus die onderscheiden kunnen worden bij doelen/ maatregelen, gekoppeld aan ‘prijskaartjes’. Raadsleden kunnen dan ‘politiek winkelen’; gemakkelijk prioriteiten stellen aansluitend bij hun politieke visie, en op basis daarvan toekomstgericht sturen en achteraf verantwoorden.

Met het aantreden van een nieuwe gemeenteraad staat het sturende vermogen van de programmabegroting en de verbetering hiervan weer volop in de belangstelling. De programmabegroting is het belangrijkste instrument voor sturing en controle voor de gemeenteraad. Ondanks vele inspanningen door gemeenten, zijn begrotingen hiervoor vaak nog onvoldoende geschikt, omdat ze te weinig gericht zijn op maatschappelijke effecten of te weinig SMART zijn.2 Aanleiding De Rekenkamercommissie van de gemeente Stadskanaal wil graag meer inzicht krijgen in de bruikbaarheid van de programmabegroting voor de gemeenteraad, zodat een leereffect voor de toekomst wordt verkregen. Hiertoe heeft Partners+Pröpper, denkers en doeners voor de publieke zaak, onderzoek uitgevoerd in de periode februari tot en met april 2010.

2

Zoals blijkt uit onderzoeken bij tientallen gemeenten naar de kwaliteit van de programmabegroting als instrument voor sturing en controle voor de gemeenteraad (Partners+Pröpper, 2006, 2007, 2008, 2009). Zie ook Pröpper, I., H. Kessens (2005). Tussen pluche en publiek – Lokale politiek in de praktijk.

7

Doelstelling De doelstelling is drieledig: – Het verkrijgen van inzicht in de mate waarin de programmabegroting voldoet aan de eisen uit het BBV (Besluit Begroting en Verantwoording) en de financiële verordening ex art. 212 Gemeentewet en Handreiking Duale Begroting. – Het verkrijgen van inzicht in de kwaliteit van de programmabegroting als instrument voor sturing (kaderstelling) en controle voor de gemeenteraad. – Het leveren van een bijdrage aan de verdere ontwikkeling –waar mogelijk– van de programmabegroting. Centrale vraagstelling In hoeverre biedt de programmabegroting handvatten voor sturing en controle voor de gemeenteraad en waar liggen nog ontwikkelingsmogelijkheden? Deelvragen De centrale vraagstelling is uitgewerkt naar vijf deelvragen: 1 In hoeverre voldoet de programmabegroting aan de eisen uit het BBV, de financiële verordening ex art. 212 Gemeentewet en Handreiking Duale Begroting? 2 Wat is de kwaliteit van informatie in de programmabegroting ten aanzien van de programma’s en paragrafen? – In hoeverre zijn de doelen en de maatregelen in de programmabegroting evalueerbaar, resultaatgericht en gekoppeld aan een budget, en in hoeverre zijn politieke keuzes en prioriteiten inzichtelijk gemaakt? – In hoeverre zijn de programma’s overzichtelijk en samenhangend opgebouwd met behulp van een heldere en consistente doelenstructuur (samenhang tussen de algemene programmadoelstelling, de hoofddoelstellingen, subdoelstellingen en activiteiten)? – Wordt een toereikend antwoord gegeven op de drie ‘W-vragen’? – Is de programmabegroting leesbaar en toegankelijk? 3 Welke betrokkenheid heeft de raad –in samenspel met het college en de ambtelijke organisatie– bij de totstandkoming van de programmabegroting 2010? 4 Hoe beoordeelt de raad de kwaliteit van de programmabegroting als instrument voor sturing in de kaderstellende taak en in hoeverre hanteert de raad de programmabegroting ook met dit doel? 5 Waar liggen nog ontwikkelingsmogelijkheden, mede in vergelijking tot andere gemeenten, en welke rol kan de raad hierin nemen?

8

Leeswijzer Hoofdstuk 1 2 3 §3.1 §3.2 t/m 3.6 §3.7 4 §4.1 §4.2 Bijlage 1 Bijlage 2 Bijlage 3 Bijlage 4 Bijlage 5

Onderdeel Samenvatting Inleiding Conclusies Aanbevelingen Kwaliteit programmabegroting Eisen BBV, verordening, Handreiking Duale Begroting Kwaliteit programmabegroting Oordeel van (o.a.) de raad over de kwaliteit Totstandkoming en ontwikkeling van de programmabegroting De rol van de raad Oordeel van de raad over deze rol Onderzoeksmodel en normenkader Bronnen Uitwerking scores rechtmatigheid Gebruik van indicatoren Bestuurlijke reactie

Onderzoeksvragen Over alle onderzoeksvragen Over alle onderzoeksvragen 5 1 2 4

3 en 4 4 1 5 -

9

2

Conclusies en aanbevelingen

2.1

Conclusies

Eisen van wetgever en raad 1

2

De begroting voldoet nagenoeg geheel aan de eisen gesteld door de wetgever en de raad. Op twee punten voldoet de begroting niet aan de eisen van de wetgever (i.e. het volledige artikel van het BBV), zie de beantwoording van onderzoeksvraag 1 (op pagina 3). De post onvoorzien is relatief laag begroot ten opzichte van landelijk gehanteerde (geen wettelijke) rekenregels, maar dit is een bewuste (ervaringsgerelateerde) keuze.

Eisen aan beleid en structuur 1

2

3

4

De programmabegroting 2010 van de gemeente Stadskanaal biedt voldoende handvatten voor sturing en controle door de gemeenteraad op maatschappelijke effecten, maar is nog niet optimaal. De kwaliteit van de programmabegroting van Stadskanaal is conform het landelijk beeld. Doelen en maatregelen zijn over het algemeen voldoende tot goed evalueerbaar geformuleerd. Er is nog geen sprake van het kunnen maken van keuzen op basis van ambities en bijbehorend budget in de programmabegroting. De methodiek van werken met beleidsprioriteiten biedt hiertoe wel handvatten. Hierbij zijn de begrotingen over 2008 en 2009 goede voorbeelden hoe hier invulling aan gegeven kan worden, waarbij wordt opgemerkt dat in de begrotingen 2008 en 2009 nog niet in één oogopslag was te zien welke kosten aan nieuw beleid gerelateerd moesten worden. De begroting 2010 is van betere kwaliteit dan de programmabegroting 2007. Er is meer aandacht voor Planning & Control en daaruit voortvloeiende documenten, zoals de programmabegroting. Het ‘eindstation’ is echter nog niet bereikt. Vanuit zowel de organisatie, als vanuit de raad worden de verbeteringen sinds 2007 gezien, al worden nog verbeterwensen genoemd zowel qua afstemming tussen de programma’s, als qua stuurbaar- en controleerbaarheid op de programma’s – in het bijzonder aan de hand van indicatoren. Er zijn binnen de begroting verschillen in de mate van uitwerking van beleidsvelden; sommige beleidsvelden zijn goed uitgewerkt, sommige juist summier. Er zijn verschillen in politieke en ambtelijke aandacht. De structuur van de programmabegroting 2010 is vergelijkbaar met die van 2007. De structuur van de programmabegroting is eenduidig en makkelijk leesbaar en ondersteunt in die zin de sturingsmogelijkheid van de raad. Ook het aantal programma’s (ruim voldoende) ondersteunt deze rol. De indeling in programma’s en onderverdeling per programma is werkbaar, al liggen er verbeterpunten onder andere op het gebied van (gebruik) van indicatoren, de onderverdeling in de baten en lasten binnen de programma’s en de relatie (causaliteit) tussen beoogde maatschappelijke effecten en maatregelen.

10

5

6

Voor de eerste ‘W’ (‘Wat willen we bereiken’) is onduidelijk wat de relatie is met het bestuursakkoord. Ook eventuele beleidsbijstelling (op basis van evaluatie van beleidsnota’s, autonome ontwikkelingen) is niet transparant gemaakt. De tweede ‘W’ (‘Wat doen wij daarvoor’) biedt een beschrijving van de beoogde maatregelen. Er bestaan grote verschillen in de wijze van formulering tussen de beleidsvelden. Het overzicht van de derde ‘W’ (‘Wat mag het kosten’) geeft op programmaniveau de baten, lasten en saldo, niet op het niveau van beleidsvelden. De verschillen tussen de lasten en baten per programma worden verklaard. Met name het geringe gebruik van indicatoren is een aandachtspunt om de effecten van de inzet van de gemeente te kunnen meten, het college ter verantwoording te kunnen roepen of beleid bij te kunnen stellen. De ‘verplichte paragrafen’ zijn van redelijke kwaliteit qua informatiewaarde. De overzichtelijkheid en de mate waarin zij inzicht in beleidsvoornemens bieden, kan worden verbeterd. Met name voor wat betreft het inzicht bieden in (gekwantificeerde) risico’s laten de verplichte paragrafen in de programmabegroting nog te wensen over. De extra paragraaf ‘Wmo’ geeft inzicht in de ontwikkelingen (beleidsmatig, financieel en qua risico’s en kansen). De lasten (en baten) per ontwikkeling zijn niet gegeven. De paragraaf ‘Gebiedsgericht’ geeft een helder beeld van de activiteiten per kern, niet van de daarmee gerelateerde lasten (en baten). Voor beide paragrafen is onduidelijk hoe de paragrafen gelezen moeten worden: zijn deze alleen informatief of zitten er nog impliciete en expliciete keuzen in voor de raad? De beleidsnota’s en het bestuursakkoord zijn in verschillende mate bruikbaar als onderlegger voor de programmabegroting. Beleidsnota’s zijn in wisselende mate evalueerbare en resultaatgericht uitgewerkt, zodat deze nog niet altijd kunnen dienen als ‘onderlegger’ van de programmabegroting. In het bestuursakkoord zijn nauwelijks evalueerbare en resultaatgerichte (SMART) doelen/maatregelen opgenomen. Er zijn wel veel acties benoemd. Het bestuursakkoord heeft ook een andere structuur dan de begroting. Het bestuursakkoord biedt in die zin matig houvast om in de programmabegroting te zien wat op basis van het bestuursakkoord dat jaar zal gebeuren of moet zijn bereikt. De uitwerking van het bestuursakkoord in de programmabegroting 2007 (hoofdstuk V) biedt wel activiteiten, planning, budget, relatie met de programma’s en prioriteiten. In 2008 en 2009 zijn deze punten opgenomen in de programma’s zelf. Deze begrotingen bieden dan ook meer zicht op de uitvoering van het bestuursakkoord, al moet dan worden teruggegrepen op de uitwerking in de programmabegroting 2007, in plaats van op het bestuursakkoord zelf. Voor de nieuwe bestuursperiode 2010-2014 is er (ambtelijk) aandacht voor en wordt qua structuur aansluiting tussen bestuursakkoord en programmabegroting voorgestaan.

Totstandkoming programmabegroting 1

De raad heeft zich tot op heden in geringe mate ingelaten met het ontwikkelingsproces van de programmabegroting en weinig actief initiatief genomen of prioriteiten gesteld ten aanzien van de optimalisatie van de begroting. Wel heeft de raad de begroting via amendementen gebruikt als instrument voor 11

2

3

2.2

sturing. De feitelijke keuzen heeft de raad hiermee echter niet gemaakt, doordat keuzen via het omzetten van budgetten in ‘pm’-posten feitelijk vooruit zijn geschoven. Met de Rekeningcommissie is er in Stadskanaal een platform voor overleg en informatieuitwisseling (en dus verbetering) op gebied van P&C en financiën. In de Rekeningcommissie is onder andere aan de orde geweest het aantal programma’s in de begroting te verminderen. Er is in de gemeente (ambtelijk en bestuurlijk) in toenemende mate sprake van een lerende cultuur.

Aanbevelingen

In algemene zin is het verbeteren van de programmabegroting met het oog op politieke sturing en controle door de raad, van belang. Redenen hiervoor zijn: – De nieuwe keuzen uit het nieuwe coalitieakkoord zullen navolgbaar vertaald moeten worden in de programmabegroting; inhoudelijk en financieel; – de druk op de gemeentefinanciën neemt toe, waardoor de programmabegroting nog meer dan nu politieke keuzen en prioriteiten inzichtelijk moet maken. De verbetering die de programmabegroting tussen 2007 en 2010 te zien heeft gegeven, biedt kansen om de programmabegroting nog verder te verbeteren. Samenvattend is aan te bevelen de politieke keuzeruimte beter inzichtelijk te maken en als raad een sterkere rol te nemen in het ontwikkelingsproces. De politieke keuzeruimte dient inzichtelijk gemaakt te worden in termen van wettelijke verplichtingen en de financiële gevolgen van keuzes (bestaand beleid – nieuw beleid). Financiële gevolgen moeten beter in beeld komen door de financiële onderstroom van beleid meer naar boven te halen: wat kost welk doel of beleidsveld (in plaats van programma)? Betekent meer inzet op beleidsveld A minder inzet op beleidsveld B of waar komt de dekking vandaan? En welke afwijkingen zijn er ten opzichte van het voorgaande jaar? Hieronder is weergegeven wat dit concreet betekent voor de inrichting van de programmabegroting.

Eisen van wetgever en raad 1

2 3

4

Pas de begroting aan daar waar deze nog niet voldoet aan de eisen van de wetgever en raad (financiële verordening): – neem Water in de paragraaf Onderhoud Kapitaalgoederen op; – neem de actuele prognose en onderbouwing van de geraamde winstneming op in de paragraaf Grondbeleid; – neem de financiering op meerjarige termijn van 2011-2013 op. Versterk de informatiewaarde van enkele onderdelen van de begroting zoals door de wetgever bedoelt, zie aanbeveling 5 hierna. Bezie of de gemeentelijke financiële verordening nog voldoet aan landelijke ontwikkelingen (zoals op gebied van verkrijging/vervaardiging en onderhoud van kapitaalgoederen en resultaatbestemmen). Laat de raad zich uitspreken of het nieuw beleid juist separaat in beeld en inzichtelijk wenst te hebben in een apart document (zoals met de Nota

12

Beleidsprioriteiten nu gebeurt) of dat het nieuw beleid als onderdeel wenst te zien van de begroting.

Eisen aan beleid en structuur 1

2

3

4

3

Concrete doelen in het bestuursakkoord: Maak tijdens coalitieonderhandelingen de te bereiken doelen zo concreet mogelijk, bij voorkeur volgens de huidige lijn van de programmabegroting. Zorg dat de programmabegroting 2011 de lijn van het nieuwe coalitieakkoord volgt (of beter nog, andersom), zowel in indeling van de programma’s als qua doelen. Onderlinge aansluiting vergroot de sturingsmogelijkheid door de raad. Geef in het bestuursakkoord rekenschap van de komende bezuinigingen en maak de verwachte bezuinigingen (in geld, maar ook in prioriteiten en mogelijke taken waarop bezuinigd kan worden) duidelijk in het coalitieakkoord. Zorg dat in het totstandkomingsproces van de programmabegroting vanuit de beleidsafdelingen op uniforme wijze informatie kan worden aangereikt. Faciliteer dit proces via een format, die meer handvatten biedt dan de 3W’s3. Versterk de sturingsmogelijkheid door de raad op de inhoudelijke programma’s door: – De lasten en baten te splitsen naar verschillende beleidsterreinen (en niet per programma in één overzicht op te nemen). – maatschappelijke effecten en uitvoeringsprestaties evalueerbaar (specifiek, meetbaar en vooral ook tijdgebonden) en resultaatgericht te formuleren. Formuleer beoogde maatschappelijke effecten (de W ‘wat willen we bereiken’) evalueerbaar en resultaatgericht (dus niet “streven naar”, “stimuleren van”), maar zo SMART mogelijk. Als dit niet kan, vertaal dit dan zo SMART mogelijk in de tweede W: ‘wat gaan we er voor doen’4. – politieke keuzevraagstukken en ambities (nieuw beleid) inclusief bijbehorend budget apart in de programma’s een plek te geven, zodat de raad kan sturen op ambities5. Betrek bij eventuele bijstelling evaluaties van beleidsnota’s. Maak eventueel gebruik van de indelingen uit de begrotingen 2008/2009 en voeg daar (in schema) de budgetten aan toe.

Bijvoorbeeld richtlijnen waaraan de onderdelen moeten voldoen, over onder andere het gebruik van indicatoren, het aantal woorden per programma, beschrijving van de keuzevraagstukken, etc. Er zijn in den lande voorbeelden beschikbaar.

4

Bijvoorbeeld: Een beoogd maatschappelijk effect als ‘vergroten veiligheid’ is te kwantificeren (zie §3.3), een maatschappelijk effect ‘vergroten leefbaarheid’ niet, terwijl wél voor iedereen duidelijk is wat er mee bedoeld wordt. In dat geval is niet het maatschappelijk effect met effectindicatoren (‘wat willen we bereiken’) te kwantificeren. Wat wél te kwantificeren is, zijn de maatregelen of activiteiten (‘wat gaan we er voor doen’), met outputindicatoren. Bijvoorbeeld: Percentage koopwoningen in wijk x met 5% verhogen, verlagen hotspots illegale dump van afval verlagen van 15 naar 10 et cetera.

5

Zie bijvoorbeeld: - Gemeente Enschede: ontwikkelproces van de begroting (‘Werkgroep strategisch sturen met programma’s); - Gemeente Hulst: werkwijze Prioriteitendebat met A-, B- en C- prioriteiten.

13

–

–

Gebruik hierbij de categorieën die bij de Nota Beleidsprioriteiten 2010 en begrotingen 2008 en 2009 werd gebruikt (1, 2 of 3) om de beleidsvrijheid van de raad aan te geven of gebruik bijvoorbeeld een visuele vijfpuntsschaal die veel of geen beleidsvrijheid (volledig wettelijke taken) visualiseert (met uiteraard tussenvarianten). Deze methodiek kan overigens ook voor bestaand beleid worden gebruikt. het aanbrengen van een duidelijke relatie tussen doelen (‘Wat willen we bereiken’), de activiteiten (‘Wat gaan we er voor doen’) en de indicatoren (‘Waaraan meet ik af of ik tevreden kan zijn’); het verbeteren van het gebruik van indicatoren. Hiervoor verwijzen wij naar bijlage 4;

▫

▫

Gebruik de juiste indicatoren met zeggingskracht over het maatschappelijk effect, met het juiste meetniveau en de juiste frequentie. Ga overigens niet zelf ‘het wiel uitvinden’6. Het is zaak binnen beleidsvelden en indicatoren te focussen. Zorg dat er voldoende metingen zijn (met nulmetingen en de komende jaren aangevuld met effectmetingen) om de effecten van beleid te kunnen meten.

Neem er -als raad, college en organisatie- notie van dat het uitvoeren van nulmetingen en effectmetingen (ook met tevredenheidsonderzoeken!): a) geld en tijd kost, b) helder en transparant maakt dat soms doelstellingen niet gehaald worden, ook al komt dat het bestuur, raad of medewerkers soms niet uit. Versterk de informatiewaarde en sturingsmogelijkheid door de raad op de verplichte paragrafen: – Formuleer beoogde maatschappelijke effecten zo SMART mogelijk; – geef lokale heffingen in tijd en in regionaal perspectief weer; – geef per verbonden partij helder de visie op de verbonden partij weer en de relatie met de te realiseren doelstellingen die zijn opgenomen in de begroting; – geef in de paragraaf grondbeleid helder de relatie met de te realiseren doelstellingen die zijn opgenomen in de begroting, alsook de actuele prognose en onderbouwing van winstneming. Begin in de basis met een verbeterslag van de evalueerbaarheid en resultaatgerichtheid van de onderliggende beleidsnota’s. Hiertoe zal een op te stellen standaard format voor beleidsnota’s en uitvoeringsprogramma’s de organisatie kunnen helpen. Uiteraard is dit een langjarig traject, omdat de ‘herinrichting’ van nota’s op natuurlijke momenten (afhankelijk van ambities) zal moeten plaatsvinden. – In de beleidsnota’s moeten de huidige relevante maatschappelijke ontwikkelingen, opgaven en problemen in beeld gebracht zijn en aangegeven moet zijn hoe deze zijn te vertalen in mogelijke politieke ambities. (In feite wordt uitwerking en actualisatie gegeven van het bestuursakkoord).

▫

5

6

6

Zie onder andere www.waarstaatjegemeente.nl.

14

Schets ten behoeve van besluitvorming daarover de politieke keuzevraagstukken: hoe luiden deze concreet en hoe kunnen deze worden vertaald in kaders, welke politieke lijnen stelt het college aan de raad voor, qua doelen en de politieke ruimte daarbij? De programmabegroting wordt vervolgens geladen met deze uitvoeringsprogramma’s (met actualisatie, bijstelling en financiële vertaling over de betreffende jaarschijf van het beleid). Laat daarbij expliciet aangeven hoe de ‘politieke ruimte’ zich ook in financiële zin vertaalt. Zorg dat een meerjarig (eventueel naar aanleiding van evaluatie bijgesteld) uitvoeringsprogramma ligt bij de belangrijkste beleidsnota’s, waarvan de belangrijkste elementen in de programmabegroting terug komen. Sluit de productbegroting, teamplannen en persoonlijke werkplannen aantoonbaar aan op de programmabegroting. –

6

7

8

De rol van de raad 1

2

3 4

Wissel jaarlijks tijdens een bijeenkomst/workshop met de raad7 (of eventueel met alleen de Rekeningcommissie) van gedachten over de door de raad gewenste verbeterslagen in de P&C-cyclus en de door de raad gemiste informatie in (onder andere) de programmabegroting. Heb specifiek aandacht voor ‘gewenste versus meetbare indicatoren’ om indicatoren vast te stellen die aansluiten op de politieke prioriteiten en sturings- en controlebehoefte. Stel ook als raad prioriteiten omdat het in één keer aanpassen van de begroting naar wensen en behoefte van de raad in de praktijk te ambitieus blijkt te zijn. Kies 2-3 programma’s (en/of paragrafen) waarmee de raad met prioriteit aan de slag wil gaan om verbeterslagen te maken. Indien de Rekeningcommissie een breder takenpakket krijgt (zich dus actief gaat toeleggen op verbetering van de P&C-cyclus en daaruit voortvloeiende documenten), pas dan de Verordening op de Rekeningcommissie aan het bredere takenpakket zodat er een gelegitimeerde titel is voor de activiteiten van deze commissie. Neem als raad een sterkere rol bij verbeterprocessen8, via de onder 1 en 2 genoemde punten. Zie toe op de uitvoering van de besluitvorming rondom het rapport van de Rekenkamercommissie; laat het college verantwoorden hoe de (overgenomen) aanbevelingen zijn en worden opgepakt.

7

Dit kan bijvoorbeeld een uur voor een reguliere vergadering.

8

Leiderschap van de raad is één van de belangrijkste succesfactoren voor verbetering van de programmabegroting, uitkomst van onderzoek bij een groot aantal gemeenten door Partners+Pröpper i.s.m. de Universiteit Twente naar succesfactoren voor het ontwikkelingsproces en kwaliteit van de programmabegroting. Zie Dunnen, S.D. den (2008). De weg naar de ideale programmabegroting – Politieke wil of ambtelijke kunde? Te downloaden via www.partnersenpropper.nl.

15

3

De kwaliteit van de programmabegroting

In dit hoofdstuk is de kwaliteit van de programmabegroting beoordeeld aan de hand van het voldoen aan de eisen van de wetgever en raad, als ook aan de hand van ontwikkelingen in den lande rondom programmabegrotingen. De volgende punten komen aan de orde: – Eisen uit het BBV, de financiële verordening ex. art.212 Gemeentewet en Handreiking Duale Begroting (paragraaf 3.1); – Kwaliteit van de formulering in de programma’s (paragraaf 3.2); – De structuur van de begroting (paragraaf 3.3); – De beleidsinhoudelijke ‘lading’ van de begroting (paragraaf 3.4); – Kwaliteit van de verplichte paragrafen (paragraaf 3.5). In paragraaf 3.6 komen de meningen van de respondenten aan de orde.

3.1

Eisen uit het BBV, de financiële verordening ex. art.212 Gemeentewet en Handreiking Duale Begroting

De kwaliteit van de programmabegroting is onder andere beoordeeld aan de hand van de toetsbare eisen uit het BBV (Besluit Begroting en Verantwoording), de financiële verordening ex art. 212 Gemeentewet en de Handreiking Duale Begroting. In bijlage 3 is een overzicht gegeven van de mate waarin de programmabegroting 2010 voldoet aan deze eisen. Hier volgen de belangrijkste bevindingen: – De programmabegroting voldoet op bijna alle punten aan het BBV. Bij twee punten voldoet de begroting niet op het gehele artikel aan het BBV. 1) Voor onderhoud kapitaalgoederen is in de verlichte paragraaf ‘Onderhoud kapitaalgoederen’ geen inzicht gegeven in het kapitaalgoed water (artikel 12 BBV); 2) De actuele prognose en onderbouwing van de geraamde winstneming is niet in de verplichte paragraaf ‘Grondbeleid’ opgenomen (artikel 16 BBV); – De programmabegroting voldoet op alle punten aan de financiële verordening ex. art 212 Gemeentewet. – De begroting is in lijn met de Handreiking Duale Begroting. Op twee punten voldoet deze strikt genomen niet aan de inrichtingssuggesties hiervoor: 1) nieuw beleid is niet opgenomen in de begroting maar in een apart document; 2) integrale afweging van baten en lasten op basis van de begroting alleen is niet mogelijk. Wij merken bij het eerste punt op dat nieuw beleid de afgelopen jaren op verschillende wijzen is opgenomen. In 2007 was dit opgenomen als apart hoofdstuk (V) in de begroting (als uitwerking van het Bestuursakkoord). Per speerpunt uit het bestuursakkoord is onderscheiden: activiteiten, planning, budget, welk(e) programma(s), welke prioriteit. De activiteiten zijn daarna terug te vinden bij nieuw beleid of bestaand beleid in de programmabegrotingen 2008 en verder, in een tabel:

16

Weergave nieuw beleid in begrotingen 2008 en 2009: De prioriteiten

Algemene

Meetbare

Activiteit voor het

Categorie (1, 2 of

doelstelling

doelstelling

begrotingsjaar

3)

In 2009 was het nieuwe beleid afzonderlijk en in een apart document opgenomen (nota Beleidsprioriteiten Begroting 2010). Deze nota is tegelijkertijd met de begroting aan de raad aangeboden en de behandeling maakt integraal onderdeel uit van de behandeling en vaststelling van de begroting. Dat het nieuwe beleid separaat is aangeboden, is dus op tweeërlei manieren uitlegbaar (niet conform Handreiking Duale Begroting maar mogelijk wel meer inzicht biedend aan de raad). In het volgende hoofdstuk komen wij hier op terug. Overigens is de financiële verordening (van 2008) wellicht al verouderd; iets wat wij in het kader van dit onderzoek niet hebben bekeken. De financiële verordening zou hierop nog bezien moeten worden9.

3.2

Kwaliteit van de formulering in programma’s

3.2.1 Inleiding De kwaliteit van de programmabegroting is onder andere beoordeeld aan de hand van een QuickScan Programmabegroting 2007 en 2010. Daarbij staat de vraag centraal in hoeverre de inrichting van de programmabegrotingen 2007 en 2010 adequaat is met het oog op de mogelijke sturing en controle door de gemeenteraad, mede in vergelijking met andere gemeenten, en welke ontwikkelingen zich hebben voorgedaan in 2010 ten opzichte van 2007.

9

De belangrijkste zijn besluiten van de commissie voor het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (commissie BBV) en besluiten van het Platform Rechtmatigheid Provincies en Gemeenten (PRPG). De commissie BBV en het PRPG hebben uitspraken gedaan over onderwerpen die in de financiële verordening aan de orde komen. Het betreft specifiek de notitie ‘verkrijging/vervaardiging en onderhoud van kapitaalgoederen’ en de notitie ‘resultaatbestemmen’.

17

Relevante begrippen: Beleid bevat: Doelen: geven aan wat het gemeentebestuur wil bereiken

Doelen kunnen geformuleerd zijn als: − evalueerbare prestaties (niveau 4): −

evalueerbare eindresultaten van maatregelen of maatschappelijke effecten (niveau 5): evalueerbare gevolgen in de samenleving

Maatregelen: geven aan wat het gemeentebestuur gaat doen om de doelen te bereiken

Maatregelen kunnen geformuleerd zijn als: − Activiteiten (niveau 1): −

globale omschrijving van maatregelen. Kwantitatieve prestaties (niveau 2):

−

kwantificering van maatregelen. Kwalitatieve prestaties (niveau 3): kwalificering van maatregelen.

geld dat ter beschikking

Budget kan: − specifiek gekoppeld zijn aan doelen en/of maatregelen.

staat

−

Budget:

Mogelijkheden voor politiek winkelen: keuzemogelijkheden voor prioriteitstelling: ambitieniveaus+ prijskaartjes Beleid is: Evalueerbaar

gegeven zijn zonder dat doelen en/of maatregelen geformuleerd zijn, dan is er sprake van inputsturing (niveau 0). ‘Politiek winkelen’ bevat: − bij een doel en/of maatregel (vanaf het niveau van kwantitatieve prestaties) zijn ambitieniveaus onderscheiden. − aan de ambitieniveaus zijn prijskaartjes gekoppeld. − het wettelijk minimum (indien van toepassing) is aangegeven. De mogelijkheden voor sturing en controle nemen toe naarmate keuzemogelijkheden meer inzichtelijk weergegeven zijn. −

specifiek: duidelijk is waarop en op wie het betrekking heeft.

− −

meetbaar: aantallen/indicatoren zijn gegeven. tijdgebonden: duidelijk is wanneer doelen bereikt en/of maatregelen genomen moeten zijn.

De evalueerbaarheid is voldoende vanaf het niveau van kwantitatieve prestaties (zie ‘maatregelen’). Resultaatgericht

De resultaatgerichtheid is: − minimaal bij het slechts ter beschikking stellen van geld. − maximaal bij het koppelen van maatschappelijke effecten aan prestaties. De resultaatgerichtheid is voldoende vanaf het niveau van kwalitatieve prestaties (zie ‘maatregelen’).

18

Programmabegroting als instrument voor sturing en controle − Is een programmabegroting op het niveau van maatschappelijke effecten; bevat evalueerbaar en resultaatgericht beleid, bestaande uit doelen (‘wat wil je bereiken?’) en maatregelen (‘wat ga je doen?’), die bovendien specifiek gekoppeld zijn aan een budget. In bijlage 1 zijn alle onderscheiden niveaus met een concreet voorbeeld nader uitgewerkt. −

Is een programmabegroting die elementen van politiek winkelen bevat; bij de verschillende doelen/maatregelen zijn ambitieniveaus onderscheiden, gekoppeld aan een ‘prijskaartje’, zodat raadsleden gemakkelijk prioriteiten kunnen stellen aansluitend bij hun politieke visie. In bijlage 1 is een voorbeeld van politiek winkelen gegeven.

Tabel 3.1: relevante begrippen beoordeling programmabegroting (vervolg)

3.2.2 Aanpak De programmabegroting 2010 is onderzocht om inzicht te krijgen in de huidige kwaliteit van de begroting. Daarnaast is de programmabegroting 2007 onderzocht, zodat ook inzicht is verkregen in de ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan. De begrotingen zijn geanalyseerd door middel van het ‘scoren’ van een selectie van tien beleidsvelden die een goede spreiding vormen over de programma’s, over de harde en zachte sector en die een goed beeld geven van de kwaliteit van de begroting. Geanalyseerde beleidsvelden zijn verkeersveiligheid, toerisme/ recreatie, sportbeleid, onderwijshuisvesting, re-integratie, milieu(beheer), rampenbestrijding, woningbouw, jeugdbeleid en groenvoorziening. Deze tien beleidsvelden komen overigens dwars door de programma’s uit de begrotingen van de gemeente Stadskanaal voor. De beleidsvelden zijn gescoord langs twee dimensies: Dimensie 1: ‘maatschappelijke effecten’ Hierbij zijn zes niveaus onderscheiden voor de mogelijkheden van de raad te sturen en controleren; van een inputbegroting (niveau 0) tot een maatschappelijk effectbegroting (niveau 5). Hoe hoger het niveau, hoe beter de mogelijkheden om als raad te kunnen sturen op maatschappelijke effecten (5 is optimaal). Vanaf het niveau van een kwalitatieve prestatiebegroting (3) is dit ‘voldoende’. Het bepalen van het niveau gebeurt aan de hand van kwaliteitseisen evalueerbaarheid, resultaatgerichtheid en budget10, zie bijlage 1 voor een nadere gevisualiseerde uitleg en figuur 3.1 voor de uitwerking. Dimensie 2: ‘politiek winkelen’ Dimensie 1 betreft voornamelijk de helderheid van de formulering van het beleid. Dimensie 2 gaat nog een stap verder, het gaat hierbij ook om het inzichtelijk maken van de keuzemogelijkheden van de raad. Hierbij zijn drie ontwikkelingsniveaus onderscheiden; van geen ambitieniveaus onderscheiden (niveau 0) tot ambitieniveaus

10

Zie begrippenkader paragraaf 3.2.1.

19

met prijskaartjes onderscheiden (niveau 2). Hoe hoger het ontwikkelingsniveau, hoe gemakkelijker de raad prioriteiten kan stellen aan de hand van zijn politieke visie.

3.2.3 Analyse en resultaten De conclusie op hoofdlijnen is dat de programmabegroting 2007 onvoldoende en de programmabegroting 2010 voldoende handvatten biedt voor sturing en controle door de gemeenteraad. Analyse langs dimensie 1: maatschappelijke effecten In figuur 3.1 zijn de scores langs dimensie 1 voor de programmabegrotingen 2007 en 2010 weergegeven. Uit figuur 3.1 blijkt dat landelijk gezien de programmabegrotingen liggen op het niveau van een kwalitatieve prestatiebegroting. De programmabegroting 2010 van de gemeente Stadskanaal ligt op dit gemiddelde niveau. De begroting 2010 scoort hoger dan die van 2007, er is dus een positieve ontwikkeling zichtbaar.

Voldoende Handvatten voor sturing en controle Onvoldoende

Figuur 3.1: score programmabegroting gemeente Stadskanaal in vergelijking met enkele tientallen andere gemeenten langs dimensie 1: maatschappelijke effecten De programmabegroting 2010 is te typeren als kwalitatieve prestatiebegroting: – De doelen en maatregelen zijn over het algemeen voldoende tot goed evalueerbaar geformuleerd: 1) Specifiek: vrij goed te interpreteren en de reikwijdte is tamelijk eenduidig; 2) Meetbaar: de mate van uitvoering en doelbereiking kan vrij goed aan de hand van eenduidige normen worden getoetst en vastgesteld. 3) Tijdgebonden: de precisie waarmee wordt aangegeven wanneer de doelstelling moet zijn gerealiseerd is redelijk. Dit is het minst ontwikkelde toetspunt van deze drie. – Her en der in de begroting is geformuleerd wat de raad wil bereiken en wanneer hij tevreden is, de raad kan in sommige gevallen sturen op maatschappelijke effecten. De begroting scoort voldoende op resultaatgerichtheid, wel zouden vaker indicatoren

20

–

–

gebruikt kunnen worden met als doel te kunnen sturen op maatschappelijke effecten en uitvoeringsprestaties. De activiteiten/ te leveren prestaties zijn bij sommige beleidsvelden goed gekoppeld aan een budget, waarmee de raad (achteraf) kan zien of het college doelmatig (wordt het doel tegen de laagst mogelijke kosten bereikt) met het ter beschikking staande geld is omgegaan. Bij andere beleidsvelden is deze koppeling juist niet gemaakt. De grootste vooruitgang in 2010 ten opzichte van 2007 ligt vooral in het beter uitwerken van bepaalde beleidsvelden, die de gemiddelde score in 2007 ‘omlaag trokken’. Dit betreft bijvoorbeeld toerisme/ recreatie en groenvoorziening.

De onderzochte beleidsvelden scoren zeer verschillend. Deze scores zijn weergegeven in figuur 3.2. Daarbij merken wij volledigheidshalve op dat deze weergave niet de ‘hoeveelheid’ beleid en inzet van de gemeente betreft, maar de wijze van formulering. Daarbij is voorts het keuzeproces van de raad en het college (en ambtelijke organisatie) van belang; wat de raad wel en niet aan informatie in de programmabegroting wil en op welke beleidsvelden de raad wel en niet via de begroting wil sturen.

Respondent in interview: “We zien wel winst in het toevoegen van indicatoren, maar niet overal en op elk niveau. Wil de raad wel informatie in de programmabegroting over het aantal mensen dat sport en de relatie met gezondheid, of wil de raad daarin alleen weten hoeveel budget er beschikbaar wordt gesteld? De discussie over wat wel en niet op te nemen in de programmabegroting moet goed worden gevoerd.”

Voldoende Handvatten voor sturing en controle Onvoldoende

Figuur 3.2: score programmabegroting gemeente Stadskanaal in per beleidsveld langs dimensie 1: maatschappelijke effecten

21

De verklaring van de verschillen tussen de beleidsvelden behandelen we verder in paragraaf 3.3 en 3.4. Ter illustratie van de verschillen tussen de beleidsvelden geven wij enkele voorbeelden van formuleringen uit de programmabegrotingen 2007 en 2010. Een goed voorbeeld van een specifieke, meetbare en tijdgebonden formulering mét koppeling aan budget uit uw programmabegroting 2010; Beleidsveld Groenvoorziening in programma Wonen: Behouden en verbeteren van de leefbaarheid in wijken en dorpen
onderhoud van groen volgens de afgesproken onderhoudsniveaus
op grond van besluitvorming over de nota onderhoud openbare ruimte zijn voor de periode 2010-2012 incidentele jaarbudgetten geraamd voor het wegwerken van achterstallig groenonderhoud: ¤275.000,-. Een voorbeeld van een minder goed uitgewerkte formulering uit uw programmabegroting 2007; Beleidsveld Groenvoorziening in programma Ruimte: Groen en landschapsbeleid
aanbieden van een hoogwaardige woon- en leefomgeving.

Een goed voorbeeld van een resultaatgerichte formulering uit uw programmabegroting 2010, op het niveau van maatschappelijke effecten; Beleidsveld Re-integratie in programma Arbeidsmarkt: Alle burgers kunnen volwaardig deelnemen aan de samenleving, bij voorkeur door te werken (wie kan en moet) en anders door deelname aan het maatschappelijk leven (wie kan)
Het aantal bijstandshuishoudens terugdringen van 764 huishoudens in 2009 naar 700 in 2010
o.a. een integraal werkzoekenden team op het Werkplein Stadskanaal en een integraal werkgeversteam op het Werkplein, met voor beide een eigen centraal aanspreekpunt. Een voorbeeld van een minder goede formulering uit uw programmabegroting 2010, op het niveau van activiteiten; Beleidsveld Verkeersveiligheid in programma Bereikbaarheid: Inrichting, capaciteit en veiligheid van wegen, fiets- en wandelpaden sluiten optimaal aan bij de mobiliteit en het gedrag van burgers
In overleg met de provincie Groningen en e dorpsbewoners wordt een plan uitgevoerd om de 2 fase van de Beumeesweg in Alteveer verkeersveiliger te maken. Verbetering is hierbij mogelijk door indicatoren voor verkeersveiligheid op te nemen, zoals het aantal letselongevallen en de beleving van de verkeersveiligheid in de ogen van burgers.

Analyse langs dimensie 2: politiek winkelen In beide programmabegrotingen zijn geen (politieke) keuzemogelijkheden voor de raad inzichtelijk gemaakt. Wel heeft het college gelijktijdig met de conceptprogrammabegroting 2010 een nota Beleidsprioriteiten Begroting 2010 aangeboden. De systematiek die de gemeente kiest met deze Beleidsprioriteiten is wel te beschouwen als een manier van ‘politiek winkelen’.

22

De indeling in drie categorieën prioriteiten, waarbij de categorie wensen/ambities waaruit keuzen gemaakt kunnen worden (categorie 3), een opmaat vormt naar politiek winkelen. Daarnaast zijn de categorieën wettelijke verplichtingen (categorie 1) en ‘aangegane eigen verplichtingen’ (categorie 2) onderscheiden. Zes van de twaalf programma’s uit de begroting komen terug in de nota Beleidsprioriteiten, hier was dus sprake van nieuwe ontwikkelingen waarvoor ‘nieuw geld’ nodig is (en voor de andere was er dus geen sprake van beleidswijzigingen). Per beleidswens is aangegeven wat de kosten zijn en waaruit deze kosten gedekt kunnen worden. Bij het programma Cultuur is zelfs een goed voorbeeld van politiek winkelen te vinden, waarbij het college de raad expliciet een keuzevariant voorlegt: ambitieniveaus mét prijskaartjes.11 Een goed voorbeeld van politiek winkelen in de Nota Beleidsprioriteiten Begroting 2010: Er zijn drie varianten voor de uitbreidingsmogelijkheden van het theater Geert Teis onderzocht: 1 Volledige nieuwbouw, ¤25,1 miljoen; 2 Aanpassingen met een vlakke vloertheater, ¤7,7 miljoen; 3 Aanpassingen zonder een vlakke vloertheater, ¤3,8 miljoen. Het college draagt hierbij ook argumenten aan die de raad kunnen ondersteunen in het maken van zijn keuze door middel van het schetsen van een kwalitatief beeld en het aangeven waaruit de kosten gedekt kunnen worden.

De gemeente Stadskanaal scoort langs de dimensie ‘politiek winkelen’ hoger dan veel andere gemeenten waarvoor wij eerder onderzoek hebben uitgevoerd. In 2008 en 2009 (zie §3.1) waren de keuzen en categorieën in de begroting opgenomen en vormden deze dus integraal onderdeel van de baten-/ lastenafweging en besluitvorming. Hier was de begroting dus in die zin nog meer bruikbaar voor ‘politiek winkelen’. In de programmabegroting 2010 is gekozen dit als een apart document op te nemen (zie §3.3).

3.3

De structuur van de begroting

De programmabegroting kent de volgende structuur: Inleiding, Beleidsbegroting, Financiële begroting, Meerjarenraming en Bijlage. In deze paragraaf gaan wij verder in op het onderdeel Beleidsbegroting. Dit bestaat uit de onderdelen Visie en prioriteiten, Programma’s en Overzicht van algemene dekkingsmiddelen en een bedrag voor onvoorzien. De gemeente kent twaalf programma’s. In principe is de programmabegroting leesbaar en overzichtelijk. Het aantal van twaalf programma’s is weliswaar redelijk veel, maar biedt de raad een goed instrument om te kunnen sturen pér programma (zie ook de Handreiking Duale Begroting van het ministerie

11

In november 2009 heeft de raad middels een motie zelf een vierde variant aangenomen.

23

van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2002. Hierin wordt een voorkeur uitgesproken voor tien tot vijftien programma’s). Autorisatie op programmaniveau (Financiële verordening gemeente Stadskanaal 2008) Het aantal programma’s in het zogenaamde programmaplan is op basis van het BBV niet voorgeschreven, artikel 8 lid 2 schrijft alleen voor dat een programma een “samenhangend geheel van activiteiten” omvat. Aangezien de raad met het vaststellen van de begroting de totale lasten en de totale baten per programma autoriseert (artikel 5 lid 1 van de Financiële verordening) en met de begroting dus ook de programmabudgetten vaststelt, bepaalt dat de grenzen waarbinnen het college mag schuiven. Als het programmabudget wordt overschreden, moet het college de raad om instemming vragen. Een lager aantal programma’s biedt het college dus meer ruimte te schuiven tussen producten binnen de programma’s en de raad dus minder sturingsmogelijkheid.

Per programma zijn steeds de relevante beleidskaders aangegeven. De opsplitsing per programma naar verschillende beleidsvelden is duidelijk en geeft de raad inzicht. Bij veel gemeenten zien wij nog begrotingen waarbij de beleidsterreinen in de programma’s ‘op één hoop’ zijn gegooid. Vooral daar waar de beleidsterreinen sterk verschillen, is deze opsplitsing zinvol (bijvoorbeeld het onderscheid binnen het programma ‘Sport en recreatie’ in ‘Sport’ en ‘Recreatie’). Opvallende punten zijn: – In de programmabegroting 2010 is alleen het bestaande beleid opgenomen, bij de programmabegroting 2010 is gekozen het nieuwe beleid in een aparte nota aan te bieden. De tweedeling is gekozen omdat het financieel sluitend krijgen van de begroting bij de voorbereiding ervan niet lukte. Er was niet genoeg financiële ruimte voor de nieuwe beleidswensen vanuit de raad en het college. Daarom is ervoor gekozen eerst helder in beeld te krijgen wat de financiële consequenties van het bestaande beleid waren, zodat ook per nieuwe beleidswens duidelijk werd wat voor ‘gat het in de begroting zou slaan’12. In 2008 en 2009 was nieuw beleid, zoals gezegd, wel onderdeel van de programma’s en in 2007 opgenomen als apart hoofdstuk (V). – Baten en lasten zijn in tegenstelling tot de beleidsinhoudelijke doelen niet gesplitst, wat het inzicht voor de raad zou vergroten. – De gemeente hanteert de drie ‘W’’s in de begroting (Wat willen wij bereiken? Wat doen wij daarvoor? (opdracht aan college) en Wat mag het kosten?). Dit is een veelgebruikte vertaling van artikel 8 lid 3 van het BBV13. Voor de eerste ‘W’ (‘Wat willen we bereiken’) is onduidelijk wat de relatie is met het bestuursakkoord. Ook eventuele beleidsbijstelling (op basis van evaluatie van beleidsnota’s, autonome ontwikkelingen) is niet transparant gemaakt. De eerste ‘W’ is over het algemeen ‘dun’ en zeer algemeen ingevuld.

12

Bron: interviews.

13

Het programmaplan bevat per programma de doelstelling, in het bijzonder de beoogde maatschappelijke effecten en de wijze waarop er naar gestreefd wordt deze effecten te bereiken. Dit is via de zeven Vuistregels van Finveen (zie www.Finveen.nl) landelijk veelal vertaald in de drie W-vragen.

24

Een voorbeeld van de eerste W ‘Wat willen we bereiken’ uit de programmabegroting 2010: Programma Veiligheid: Maatschappelijk effect: “Een veilig Stadskanaal voor iedereen”. “Ontwikkelen van maximaal veiligheidsgevoel bij de burger… [..]”. Hoe kan het ook? Enkele voorbeelden van onderdelen uit gemeentelijke begrotingen op basis van effectdoelstellingen: –

Streven naar een gemeente waarin mensen veilig zijn en zich veilig voelen (zowel fysieke als sociale veiligheid), op zowel gemeentelijk niveau als voor de woon- en leefomgeving in buurt en wijk die daarom schoon, heel en veilig en vrij van overlast en kleine ergernissen moeten zijn.

– –

En veilig klimaat voor wonen, bedrijvigheid, winkelen en recreëren. Waar het goed gaat is een bestendiging van de situatie voldoende. Delen van de gemeente die extra aandacht nodig hebben omdat de problemen daar relatief groter zijn dan elders moeten die extra aandacht ook feitelijk krijgen.

– –

Afname huiselijk geweld en geweld op straat, streven naar een afname van vermogensdelicten. Bevorderen van de veiligheid van onze bewoners met een verkeersveilige infrastructuur binnen en buiten de bebouwde kom, brandveilige gebouwen en een verantwoord vervoer van gevaarlijke stoffen. Verder streven wij naar een Veiligheidsregio met een regionale brandweerorganisatie die ook binnen onze gemeentegrenzen op haar taak is berekend en naar behoefte kan opschalen.

Hoe kan het ook? In optimale vorm zijn aan de effectdoelstellingen meteen effectindicatoren gekoppeld: –

Afname van burenoverlast; streefgetal aantal meldingen in de periode 2010-2011 neemt af tot 30 (aantal in 2008: 45).

–

Verminder van onveiligheidsgevoelens: streefgetal cijfer voor veiligheidsbeleving over de hele gemeente van 6,9 (2008)
7,2 (2012).

–

Afname van auto-inbraken in het komende begrotingsjaar met 10%, inbraak in woningen met 5%.

De tweede ‘W’ (‘Wat doen wij daarvoor’) biedt een beschrijving in de beoogde maatregelen. Er bestaan grote verschillen in de wijze van formulering tussen de beleidsvelden. Eén van de oorzaken hiervoor14 ligt besloten in het feit dat weliswaar een ‘format’ aangereikt is voor het aanleveren van teksten maar deze zijn alleen op hoofdlijnen: het invullen van de drie W-vragen. (Er zijn dus geen richtlijnen ten aanzien van de wijze van beschrijven van doelen, het gebruik van indicatoren, de omvang van aan te leveren tekst e.d.). Er zijn in de praktijk verschillen in de mate waarin de zes programmamanagers de format ‘SMART’ invullen. Op deze verschillen wordt geen eindredactie gevoerd; eindredactie vindt plaats op het niveau van punten en komma’s15.

14

Zie voor meer oorzaken paragraaf 3.4.

15

Bron: interviews.

25

Het overzicht van de derde ‘W’ (‘Wat mag het kosten’) geeft op programmaniveau de baten, lasten en saldo. Ondanks dat het de wettelijke voorschriften volgt, heeft het overzicht als totaal per programma als nadeel dat voor programma’s met heel verschillende beleidsvelden niet in één oogopslag te zien is welke lasten en baten horen bij welk beleidsveld, terwijl die opsplitsing in het programma zelf dus wel is gemaakt16. De verschillen tussen de lasten en baten per programma worden verklaard. De huidige begroting maakt veel gebruik van verwijzingen, zodat de begroting compact kan blijven. In de begroting wordt zo goed als niet gewerkt met indicatoren, oftewel een vierde ‘W’ die in den lande ook wel als zodanig wordt genoemd: ‘Waaraan meten we af of we tevreden zijn’. Artikel 8 lid 3 van het BBV schrijft voor het bedrag voor onvoorzien te ramen voor de begroting in zijn geheel of per programma. De gemeente heeft gekozen voor het eerste. In het bepalen van de hoogte van de post onvoorzien is een gemeente vrij, al zijn er provincies die voor het toezicht op de gemeentefinanciën de richtlijn hanteren dat de raming van uitgaven voor onvoorzien minimaal de artikel 12-norm (globaal 0,6% van de som van de algemene uitkering en de OZB-capaciteit) moeten bedragen. Stadskanaal kiest voor ¤ 2,00 per inwoner (¤ 67.000). Uitgaande van de artikel-12 richtlijnen zou dit ongeveer drie keer zo veel moeten zijn (ca. ¤219.000). Stadskanaal heeft hierin een bewuste keuze gemaakt deze post lager te laten zijn, gebaseerd op ervaringscijfers (beperkte aanspraak op deze post in het verleden in verband met een solide begrotingssystematiek). Voor de post onvoorzien hanteert de gemeente de landelijk veelal gehanteerde spelregels van O-O-O (alleen als er sprake is van onvoorzien, onuitstelbaar en onvermijdbaar kan deze post worden aangesproken). De programmabegroting sluit qua structuur niet aan bij het bestuursakkoord. Dit punt komt in de volgende paragraaf verder aan de orde.

– –

–

–

3.4

Beleidsinhoudelijke ‘lading’ van de begroting

De programmabegroting kan inhoudelijk ‘geladen’ worden met andere beleidsdocumenten, zoals het bestuursakkoord en beleidsnota’s. De verwachting is daarbij dat de kwaliteit van de formulering van het beleid in de programmabegroting beter is naarmate de beleidsdocumenten van goede kwaliteit zijn. Deze paragraaf gaat in op de beleidsinhoudelijke lading van de programmabegroting. Daarbij komt eerst het bestuursakkoord in het algemeen aan bod, waarna de ‘lading’ voor drie geselecteerde beleidsvelden behandeld wordt.

16

Deze opsplitsing kan gemaakt worden aan de hand van wensen met betrekking tot inzicht door de raad, of bijvoorbeeld op basis van de grootste baten en lasten of verschillen daarin (zie bijvoorbeeld het programma Welzijn en Zorg, waar dit een zestal grootste beleidsvelden betreft). Andere indeling is bijvoorbeeld – Gezondheid, - Vrijwilligers/ mantelzorgers/ hulpbehoevenden, - Accommodaties, - Jeugd, - Ouderen, - Wmo, - CVV, - AWBZ. Het moet een indeling zijn die een logische bundeling vormt van de kostenposten uit het programma.

26

3.4.1 Het bestuursakkoord als onderlegger Het bestuursakkoord biedt een matige basis voor de programmabegroting De vier programmabegrotingen binnen een bestuursperiode bieden idealiter een beeld over de (voorgenomen) uitvoering van het bestuursakkoord doordat elke programmabegroting te lezen is als een jaarschijf van het bestuursakkoord (en elk programma als beleidsprioriteit binnen het bestuursakkoord). In den lande is een ontwikkeling zichtbaar dat gemeenten het bestuursakkoord en programmabegroting zo goed mogelijk op elkaar aan laten sluiten. In het bestuursakkoord staat een aantal concrete acties waarlangs de speerpunten invulling krijgen, overigens zonder dat deze evalueerbaar en resultaatgericht (‘SMART’) zijn. Deze punten zijn echter niet herleidbaar in de programmabegroting 2010. Voor een deel komen de elementen uit het bestuursakkoord wel terug, voor een deel ook niet. Ter illustratie een voorbeeld uit het programma Wonen (dat het makkelijkst vergelijkbaar is aangezien Wonen zowel in het bestuursakkoord als de programmabegroting terug komt, zie hierna). Invulling speerpunt uit het ‘Wat doen wij er voor’ in de programmabegroting bestuursakkoord 2010 Voorbeeld waarbij de invulling uit het bestuursakkoord als ‘jaarschijf’-onderdeel terug komt in de Programmabegroting De realisatie van de Drentse Horn Besluitvorming over Drentse Horn (fase gezamenlijk met onze buurgemeente Drouwenerpark). Borger-Odoorn en private partijen. Voorbeeld waarbij de invulling uit het bestuursakkoord niet als ‘jaarschijf’-onderdeel terug komt in de Programmabegroting Regelmatige monitoring van de woningmarkt waardoor een goede afstemming van vraag en aanbod mogelijk is.

Voorzien in een woningaanbod afgestemd op de lokale en regionale vraag. [wat is de uitkomst van monitoring voor het woningaanbod? Tekst had bijvoorbeeld kunnen luiden – fictief: Voorzien in 30 starterswoningen en minimaal 20 zorgwoningen in Stadskanaal in 2010, waarvan een derde in Musselkanaal.

27

De structuur van de begroting sluit niet aan bij de structuur van het bestuursakkoord. Het bestuursakkoord heeft zeven speerpunten, de programmabegroting heeft twaalf programma’s. Het verschil is ontstaan doordat de twaalf programma’s er al lagen vanuit de vorige bestuursperiode (2002-2006); deze indeling is niet in het bestuursakkoord overgenomen. In de programmabegroting 2007 zijn wel de punten uit het bestuursakkoord opgenomen in een aparte bijlage, in de inleiding van de programmabegroting 2008 wordt daar naar verwezen en in de begrotingen 2008 en 2009 zijn wel de punten ‘nieuw beleid’ in de begroting opgenomen. In de programmabegroting 2010 dus niet (zie §3.1). Programma’s uit de begroting - Jeugd en Educatie - Cultuur - Sport en Recreatie - Welzijn en Zorg - Veiligheid - Bedrijvigheid - Arbeidsmarkt - Bereikbaarheid - Ruimte - Wonen - Milieu - Bestuur en Organisatie

Speerpunten uit het Bestuursakkoord - Wijkontwikkeling - Werkgelegenheid - Welzijn en Zorg - Dienstverlening en Openbaar bestuur - Jeugd en Jongeren - Regiofunctie - Wonen

In de ambtelijke organisatie is veel managementinformatie aanwezig, maar niet altijd is even duidelijk wat in de P&C-stukken verwerkt moet worden en op welke manier. Met de nieuwe periode wordt nu ingezet op een één op één aansluiting van de prioriteiten uit het bestuursakkoord en de programma’s in de begroting, waardoor beter gerapporteerd kan worden aan de raad. Hiertoe heeft de ambtelijke organisatie recentelijk producten ‘opgeschoond’, zodat bij de nieuwe indeling van bestuursakkoord en programmabegroting ook een goede afweging kan worden gemaakt welke producten bij welke programma’s gaan horen. Hoewel de structuur van het bestuursakkoord en de programmabegroting niet op elkaar aansluiten, is wel een vertaalslag gemaakt qua inhoud van het bestuursakkoord naar de programmabegroting. Dit komt aan bod in de volgende subparagraaf. Verder wordt ingezet het komende bestuursakkoord en programma’s uit de programmabegroting op elkaar aan te laten sluiten (zie hoofdstuk 4).

3.4.2 Beleidsinhoudelijke lading van drie beleidsvelden uit de begroting Zoals in paragraaf 3.2.3 aangegeven, zijn de tien onderzochte beleidsvelden uit de QuickScan (die dwars door de programma’s uit de begroting lopen) zeer verschillend geformuleerd en uitgewerkt in de programmabegroting. Één van de redenen voor de verschillen is al benoemd in 3.3; het ontbreken van strakke richtlijnen en eindredactie op de wijze van SMART invullen van ‘de drie W-vragen’. Een andere belangrijke reden is het verschil in politieke aandacht tussen de beleidsvelden. Deze reden is ook meegenomen in het selecteren van drie beleidsvelden waarvan de beleidsinhoudelijke lading nader bekeken wordt. De drie geselecteerde beleidsvelden zijn: – Groenvoorziening;

28

– –

Verkeersveiligheid Sportbeleid17.

Groenvoorziening Bij groenvoorziening heeft zich een sterk positieve ontwikkeling voorgedaan; van ruim onvoldoende (mogelijkheid tot sturing op dit beleidsonderwerp) in 2007 naar vrij goed in 2010. Uit de interviews blijkt dat de oorzaak hiervoor gelegen is in het bestuursakkoord. In het bestuursakkoord is bij het speerpunt ‘Wijkontwikkeling’ opgenomen de directe leefomgeving te versterken. Dit krijgt onder andere invulling door een visie op wijkbeheer te gaan ontwikkelen, waarbij onderhoud en onderhoudsniveau van grijs en groen aan bod komen. Groenvoorziening genoot bij de totstandkoming van het bestuursakkoord dus politieke aandacht18. Met het vaststellen van de nota Onderhoud openbare ruimte van april 2009 is de vertaalslag in de programmabegroting gemaakt. In de nota Onderhoud openbare ruimte is te vinden dat, naast de verplichting uit de financiële verordening eens in de vier jaar een nieuwe nota aan te bieden, drie redenen zijn voor het opstellen van de nota: – Het Bestuursakkoord 2006-2010 en de extra middelen die hiervoor in 2007 beschikbaar zijn gesteld (kwaliteitsimpuls). – De motie die de raad bij de behandeling van de najaarsnota in oktober 2008 heeft aangenomen om de visie van een externe deskundige te betrekken. – De motie die de raad heeft aangenomen bij de behandeling van de begroting 2009 in november 2009 om de middelen voor het onderhoud van het groen qua dekking van 86% op 90% te brengen. De nota biedt een goede onderlegger voor het beleidsveld groenvoorziening in de programmabegroting. Positief is dat de resultaten van de kwaliteitsscan groenvoorziening19 gegeven zijn, kwaliteitsniveaus en onderhoudsniveaus vastgesteld zijn en inzichtelijk gekoppeld zijn aan budgetten. Afgesloten wordt met een actiepuntenlijst. Hiermee is duidelijk wat de gemeente wil bereiken, wat ze daarvoor gaat doen en hoeveel dat gaat kosten. Dit is vervolgens vertaald naar de programmabegroting 2010.

17

Selectiecriteria zijn (zie figuur 3.2.): 1) Spreiding op hoge en lage scores; 2) Spreiding in wel/geen positieve negatieve ontwikkeling in 2010 ten opzichte van 2007 3) Spreiding in aandacht van raad. Groenvoorziening laat een + ontwikkeling zien, sportbeleid – ontwikkeling. Verkeersveiligheid scoort in 2007 en 2010 laag.

18

In het vragenuur van 27 februari 2006 zijn hier vragen over gesteld, in het bijzonder over het interactief werken op dit onderwerp.

19

Een door de gemeente uitgevoerde scan van de kwaliteit van groenvoorziening.

29

Verkeersveiligheid Dit beleidsveld scoort in beide jaren ruim onvoldoende, het kent weinig politieke aandacht. Het beleidsveld biedt veel verbetermogelijkheden (zoals aangegeven in de resultaten QuickScan). In 2005 heeft de gemeente een 213a-onderzoek uitgevoerd naar de doeltreffendheid van het verkeersveiligheidsbeleid. Hierin komt al naar voren dat “Een heldere formulering van objectief meetbare doelstellingen en een koppeling van de ter beschikking gestelde middelen aan een te behalen doel, zou naar de toekomst toe de thans bestaande interpretatieruimte [over het al dan niet realiseren van doelen] kunnen verkleinen”. Hoewel een SMART beleidsdocument ten aanzien van verkeersveiligheid ontbreekt, is de gemeente wel actief op het gebied van verkeersveiligheid. Een voorbeeld hiervan biedt de aanpak van de verkeersonveiligheid van de N366, zij het dat dit project samen met onder andere de provincie wordt uitgevoerd. In februari 2009 is het project ‘N366 Veilig’ van start gegaan en in 2015 wordt het project afgerond, de gemeente is één van de projectpartners. Bij dit project is wel sprake van een SMART-formulering20, maar het is niet opgenomen in de programmabegroting en niet gekoppeld aan de overall doelstellingen van de gemeente op het gebied van verkeersveiligheid. De N366 is een provinciale weg, de gemeente heeft hier slechts indirecte en beperkte invloed op de aanpassing van de weg, wat verklaart waarom dit niet in de begroting is opgenomen. Met andere woorden, er zijn wel (beleids)documenten die als onderligger voor de begroting zouden kunnen dienen, maar de gemeente maakt hier geen gebruik van. Verkeersveiligheid is wel een invulling van een speerpunt in het bestuursakkoord “veilige routes voor voetgangers, fietsers en automobilisten”), maar in de praktijk heeft dit tot de laatste begrotingsbehandeling weinig invulling qua politieke aandacht gekregen. In mei 2009 heeft het college het verkeersveiligheidprogramma voor 2009 vastgesteld. Het programma is vooral gericht is op educatie en voorlichting en is een voortzetting van bestaand beleid. In 2009 zou een verkeersveiligheidsonderzoek worden uitgevoerd, om een overzicht te geven van verkeersonveilige situaties in de gemeente en daar op gepaste wijze op te kunnen inspelen. Dit onderzoek is echter nog niet uitgevoerd zodat de vertaling van knelpunten in financiële en beleidsmatige zin (nog) niet is gemaakt. Bij de behandeling van de begroting 2010 is bij amendement aandacht gevraagd voor veilige oversteekplaatsen bij scholen. Sportbeleid Dit beleidsveld kent (qua sturingsmogelijkheid door de raad via de programmabegroting) een licht negatieve ontwikkeling in 2010 ten opzichte van 2007, maar geniet wel veel politieke belangstelling. De verbetermogelijkheden zijn hier aanwezig, maar de gemeente heeft hier bewust niet voor gekozen (zie hierna, bijvoorbeeld zijn geen streefcijfers voor sporten en bewegen van burgers in de gemeente opgenomen, aantal (jeugd)leden sportverenigingen e.d. zijn daarom niet opgenomen).

20

Bron: http://www.stadskanaal.nl/wonen_en_leven/verkeer_en_vervoer/n366: bijvoorbeeld “van het verkeer rijdt 90% niet meer dan 7 kilometer per uur te hard in 2015”.

30

De sportnota dateert van 12 oktober 2006 en is goed evalueerbaar en resultaatgericht geformuleerd op het niveau van maatregelen en evalueerbare prestaties. Bovendien is het ‘kostenplaatje’ weergegeven. De nota geeft expliciet aan niet te willen sturen op gekwantificeerde maatschappelijke effecten: Sport blijft bewegen – sportnota Stadskanaal 2006-2015 “In het algemeen zijn wij voorstander van doelen die SMART geformuleerd zijn. Voor de toekomstige sportdeelname is dit echter niet mogelijk. Ten eerste is de sportdeelname niet exact bekend. […] Verder is nog weinig bekend in Nederland over de kosten van het verhogen van de sportdeelname en effecten van sportstimuleringsprogramma’s. Dat zou betekenen dat men een kwantitatieve doelstelling nastreeft, zonder te weten hoeveel middelen daarvoor benodigd zijn. […] Om die reden heeft de gemeente wel als doel om de sportdeelname te verhogen, maar niet uitgedrukt in een kwantitatieve doelstelling.”

In het bestuursakkoord is het stimuleren van sport en bewegen onder jongeren wel genoemd, maar niet SMART geformuleerd. Sport is ook door respondenten genoemd als voorbeeld waarover discussie dient plaats te vinden; welke indicatoren formuleer je en welke neem je wel en niet op in de begroting? De nota biedt in elk geval wel een goede onderlegger voor de begroting in termen van maatregelen en evalueerbare prestaties, hetgeen ook terug te zien is in de programmabegroting 2007. Uit de interviews blijkt dat de vertaling van beleid in de programmabegroting soms meer uitvoeringsgericht en grofmaziger wordt wanneer in de loop der jaren de ‘houdbaarheid’ van een nota of visie minder wordt. Het beleid met betrekking tot sport dateert weliswaar niet van lang geleden -2007- maar het sportbeleid is nu in uitvoering en daarom wordt er meer over uitvoeringszaken gesproken. Dit is terug te zien in de programmabegroting 2010.

3.5

Kwaliteit verplichte paragrafen

De ‘verplichte paragrafen’ bieden voldoende (sturings)informatie In het kader van dit onderzoek hebben wij gekeken naar de kwaliteit van de ‘verplichte paragrafen’, die afgemeten wordt aan de mate waarin deze voldoet aan de eisen gesteld in het BBV en de (eigen) gemeentelijke Financiële verordening. Enkele punten die opvallen: – De paragraaf ‘Lokale heffingen’ geeft de geraamde inkomsten, het (wettelijk voorgeschreven) beleid ten aanzien van heffingen, lastendruk en kwijtscheldingsbeleid. Beleid ten aanzien van lokale heffingen is summier opgenomen. Er is bij een enkele heffing wel (bijvoorbeeld artikel 228a Gemeentewet voor rioolheffing), bij de overige niet de wettelijke grondslag weergegeven. Uitgangspunten voor de begroting ten aanzien van lokale heffingen worden tijdens de Voorjaarnota vastgesteld, maar de weerslag van besluitvorming is niet in de begroting opgenomen. Er is bijvoorbeeld niet aangegeven hoe wordt omgegaan met inflatiecorrectie. En er is ook niet

31

aangegeven wat de kostendekkendheid is, als niet wordt uitgegaan van 100% kostendekkendheid (bijvoorbeeld kostendekkendheid van grafrechten is niet gegeven). Beleid ten aanzien van bouwleges is niet beschreven. Voor Stadskanaal zijn specifieke belastingen, zoals parkeerbelastingen, precariobelasting en reclamebelasting niet van toepassing, maar dit is niet expliciet gemaakt. Een aanduiding voor de lastendruk is alleen indicatief gegeven, niet bijvoorbeeld in vergelijking met andere gemeenten in de regio of in Gronings perspectief. Voor lastendruk in regionaal perspectief zijn cijfers van de provincie of de Atlas lokale lasten te gebruiken. Landelijke ontwikkelingen: Landelijke ontwikkelingen van invloed op lokale heffingen als het ingaan van de Basisregistratie waarde onroerende zaken per 1 januari 2010, de bestuurlijke boete, Experimentenwet BIZ, kwijtschelding voor kleine ondernemers en het al dan niet ingaan van de Wabo zijn verder niet behandeld in de begroting, terwijl dit wel voor de raad relevante ontwikkelingen zijn. Verder is het element van (lager dan 100%) kostendekkendheid een politiek keuzevraagstuk (voor zover door de wet niet gemaximeerd), waarvoor transparantie hierover noodzakelijk is. Een aantal gemeenten kiest bijvoorbeeld begraafplaatsen te privatiseren of kostendekkendheid toe te passen, waardoor de tarieven die gemeenten in rekening brengen sterk verschillen.

–

De risico’s (paragraaf ‘Weerstandsvermogen’) zijn beschreven, zij het op een tamelijk ongekwantificeerde wijze. Er is een separate nota weerstandsvermogen in de gemeente (een update van een eerder door een extern bureau opgestelde nota). Landelijke ontwikkelingen: Veel gemeenten hanteren een aantal ‘standaardgebieden’ voor risico’s (bijvoorbeeld aansprakelijkheid) met daarnaast een beschrijving van het risico en verwacht financieel effect, kans en/of risicobedrag, of het een eenmalig of structureel risico is en de beheersmaatregelen. Met name het kwantificeren van risico’s maakt ook helderder welke beheersmaatregelen of bewuste keuzen nodig zijn.

–

–

De paragraaf ‘Onderhoud kapitaalgoederen’ geeft de financiële consequenties voor de bij wet voorgeschreven kapitaalgoederen. De paragraaf is helder over de lacune tussen ‘benodigd’ en ‘beschikbaar’. Zoals hierboven aangegeven, is onduidelijk hoe het tekort aan middelen doorwerkt op risico’s (juridische aansprakelijkheid op de onderdelen waar ondergrens van technische kwaliteit leidt tot overschrijding van richtlijnen). Water is niet onderscheiden als apart type kapitaalgoederen. In de paragraaf is niet ingegaan op de beleidskaders, maar wordt verwezen naar de nota onderhoud openbare ruimte d.d. 25 mei 2009 en het in 2008 vastgesteld accommodatiebeleid. De paragraaf ‘Financiering’ geeft de (wettelijk voorgeschreven) beleidsvoornemens en de financieringsportefeuille. Landelijke ontwikkelingen: Naar aanleiding van uitzettingen bij IJslandse banken, is te overwegen de raad jaarlijks een overzicht te verschaffen van de uitzettingenportefeuille gespecificeerd naar kredietwaardigheid. Ook de verwachte stand van leningen per 31 december 2010 biedt meer zicht op uitstaande leningen aan personen/ instellingen.

32

–

De paragraaf ‘Bedrijfsvoering’ geeft het wettelijk voorgeschreven inzicht in de beleidsvoornemens en de stand van zaken ten aanzien van de bedrijfsvoering. Dit is uitgebreid en met zinvolle informatie beschreven. Landelijke ontwikkelingen: Te overwegen valt nog informatie te geven over het al dan niet aansluiten van de gemeente op landelijke ontwikkelingen als MijnOverheid.nl. Daarnaast is in de programmabegroting geen verband gelegd met de uitkomsten beschreven in het Burgerjaarverslag en de diverse klanttevredenheidsonderzoeken ten aanzien van dienstverlening (en het al dan niet daaruit laten voortvloeien van beleidsvoornemens bijvoorbeeld ten aanzien van ontwikkelingen op gebied van klachten en bezwaarschriften).

–

–

De paragraaf ‘Verbonden partijen’ geeft het wettelijk voorgeschreven inzicht in de beleidsvoornemens. Er is geen visie op de verbonden partijen beschreven in relatie tot de te realiseren doelstellingen die zijn opgenomen in de begroting, wel een zeer algemeen geformuleerd ‘bestuurlijk belang’. De paragraaf ‘Grondbeleid’ geeft het wettelijk voorgeschreven inzicht en geeft de grondslag voor het grondbeleid (gemeentelijke nota grondbeleid uit 2007). Uitgangspunten omtrent het weerstandsvermogen in relatie tot de risico’s zijn genoemd.

De begroting kent verder twee niet wettelijk verplichte paragraven, ‘Gebiedsgericht’ en ‘Wet maatschappelijke ondersteuning’. De eerste is opgenomen vanuit de intentie van de gemeente om wijkgericht te werken, de tweede vanuit de omvang van de financiële middelen gemoeid met de Wmo. In den lande worden vaker ‘niet verplichte paragrafen’ opgenomen (bijvoorbeeld ten aanzien van ‘grote projecten’), wat zinvol is om de raad meer inzicht te geven en als de raad dit inzicht ook gebruikt. Het geheel overziend kan worden gesteld dat de ‘verplichte paragrafen’ uitgebreid zijn in hun informatievoorziening en (bruikbare) informatie per onderwerp geven, maar dat er nog wel mogelijkheden zijn deze qua informatiewaarde te verbeteren. Vooral het per paragaaf aangeven van de beleidsvoornemens van het betreffende begrotingsjaar (zoals bij ‘Bedrijfsvoering’ is gedaan), maakt de paragrafen voor de raad meer waardevol.

33

3.6 Beoordeling programmabegroting door respondenten Respondenten herkennen de positieve ontwikkeling die zich de afgelopen jaren heeft voorgedaan in de kwaliteit van de programmabegroting. Respondenten dragen verschillende oorzaken aan voor de verbeterslagen die gemaakt zijn, waaronder de reorganisatie en herinrichting van de gehele P&C-cyclus sinds 2008 en de manier waarop 21 en instrumentarium waarmee gestuurd wordt . Respondenten verwachten dat de ontwikkeling zich zal voortzetten in de nieuwe bestuursperiode; een deel van de respondenten vindt dit ook noodzakelijk (bijvoorbeeld ten aanzien van het SMART-formuleren in de begroting). Respondenten uit de raad zijn niet ontevreden over de programmabegroting, ook zij zien overigens wel verbetermogelijkheden, waarvan het selectief toevoegen van prestatie- en effectindicatoren en de koppeling tussen jaarverslag en programmabegroting de belangrijkste zijn. Specifieke aandacht wordt gevraagd voor het zo volledig mogelijk en concreet mogelijk formuleren van doelen en maatregelen, op dat integraal kan worden afgewogen en ter voorkoming van tussentijdse begrotingswijzigingen. Ambtelijk wordt ook aangegeven dat ingezet wordt op het selecteren van een (beperkt) aantal zinvolle kwantitatieve indicatoren, waarna ook ingezet gaat worden op het formuleren van effecten.

21

Zo wordt genoemd dat de organisatie meer integraal is gaan werken, dat sturing en controle plaatsvindt met de Balanced Score Card, dat gestructureerd overleg plaatsvindt met de teammanagers - tevens manager van een programma uit de begroting en daarover dus verantwoording afleggen. Ook wordt aangegeven dat het ‘type’ manager is veranderd.

34

4

De totstandkoming en ontwikkeling van de programmabegroting

In dit hoofdstuk is het totstandkomingsproces van de begroting aan de orde: – De rol van de raad (paragraaf 4.1); – Meningen over de rol (paragraaf 4.2).

4.1 De rol van de raad bij de totstandkoming van de programmabegroting 2010 Er zijn drie gremia met een mogelijke rol bij de totstandkoming en vorm van de programmabegroting: – de raad zelf; – de rekeningcommissie; – het Presidium.

De raad De raad besluit wanneer de programmabegroting, suppletoire begrotingen en de jaarrekening door de raad worden behandeld en vastgesteld. De raad heeft op 9 november 2009 de programmabegroting behandeld. Er zijn geen opmerkingen of suggesties gedaan over het ontwikkelingsproces van de begroting of de vorm daarvan. Wel waarschuwen fracties voor beoogde uitgaven in relatie tot (toekomstige) bezuinigingen. De raad heeft tijdens de begrotingsbehandeling de programmabegroting gebruikt als instrument voor sturing. Dit vertaalt zich met name terug in de ingediende amendementen waarin keuzen gemaakt worden qua prioriteitstelling of uitvoering van beleid. Zo wordt bijvoorbeeld de realisatie van oversteeklocaties voor schoolkinderen als prioriteit opgenomen. Een belangrijk deel van de amendementen schuift echter ook het maken van keuzen voor zich uit, door het budget (door het college) gekoppeld aan de beleidsprioriteiten bij amendement te vervangen door ‘pm’-posten. De Voorjaarsnota22 –waarin onder andere nieuwe beleidswensen zijn geformuleerd voor het begrotingsjaar 2010- (behandeld op 25 mei 2009) is conform vastgesteld. De fracties

22

De Voorjaarsnota (zie voorstel R 6677; Voorjaarsnota 2009) geeft: -

Tussentijds informatie over uitvoering van in de begroting 2009 vastgelegd beleid;

-

Nieuwe beleidswensen; de raad wordt gevraagd hiermee in te stemmen voor zover deze consequenties hebben voor de begroting 2009;

-

Overige nieuwe beleidswensen ter opiniërende behandeling, het college houdt bij het samenstellen van de begroting 2010 rekening met de signalen van de raad;

-

Kredieten, beschikbaar te stellen voor het doen van investeringen.

De VJN (Voorjaarsnota) is voor het overige informatief van karakter.

35

spreken tijdens de behandeling hun voorkeuren uit voor beleidsprioriteiten (“wij pleiten voor…”) en geven aandachtspunten mee voor de nieuwe begroting. De focus van de discussie richt zich vooral op de eventuele komst van het Leisureplein, minder op de aangegeven beleidsprioriteiten onder categorie 3 ‘prioriteiten als gevolg van wensen/ ambities’ (zoals de herinrichting van de Hoofdstraat, de varianten voor uitbreiding van Theater Geert Teis). Een deel van de raad heeft daarnaast wensen geuit over het aantal programma’s in de begroting). In de gemeente Stadskanaal is er één raadsbrede raadscommissie, die circa vier keer per jaar vergadert. In de commissie zijn met name specifieke majeure onderwerpen aan de orde geweest (zoals -hier wel- de toekomst theater Geert Teis, verkoop aandelen Essent). De commissie heeft zich niet met de P&C-cyclus -of daaruit voortvloeiende documenten (zoals begroting)- ingelaten.

Presidium Het Presidium is het maandelijks overleg tussen de burgemeester, de twee ondervoorzitters van de raad en de griffier. Het Presidium heeft als taken het adviseren van de raad over de algemene gang van zaken, het opstellen van de conceptagenda voor de raadsvergaderingen, het beheren van de lange termijnagenda en adviseren over afhandeling binnengekomen post voor de raad. Vanuit de eerste taak heeft het Presidium geen initiatieven genomen om te komen tot verbeteringen van de programmabegroting.

Rekeningcommissie Op basis van artikel 90 Reglement van Orde gemeenteraad23 is er in Stadskanaal een Rekeningcommissie die de gemeenteraad adviseert over het financieel beleid en beheer van de gemeente. De raad heeft het toezicht op het financieel beheer van het college en opgedragen aan de Rekeningcommissie, die is belast met de behandeling van “aangelegenheden van rechtmatigheid en doelmatigheid van financieel beheer en bestedingen van middelen, alsmede met de voorlichting, advisering en ondersteuning van de raad bij de uitoefening van het budgetrecht en de financiële controle”. Zo wordt onder andere de managementletter en het commentaar van het college geagendeerd, de Financiële verordening, nota waardering en afschrijvingen en nota reserves en voorzieningen. De Rekeningcommissie bestaat uit een vertegenwoordiger vanuit elke fractie (de fractiespecialisten op dit onderwerp). De afgelopen jaren is twee malen gesproken over de verbetering van de programmabegroting. Aan de orde is gesteld het verkleinen van het aantal 24 programma’s en het de programmabegroting 2010 laten volgen van het

23

Reglement van Orde en de werkwijze van de raad; raad 27 februari 2006.

24

18 maart 2008: in de rondvraag van de vergadering is besproken hoe er wordt gedacht over het verkleinen van het aantal programma’s; hieraan was geen behoefte. 10 maart 2009: de rekeningcommissie besluit dat vanaf de begroting 2010 het bestuursakkoord zal worden gevolgd. Vanuit de rekeningcommissie zal dit voorstel aan de raad worden ingediend.

36

bestuursakkoord. Dit laatste is niet gebeurd. Ambtelijk blijkt ook de beleving dat dit pas bij de begroting 2011, na een nieuw bestuursakkoord in 2010, zou gebeuren25. Indeling bestuursakkoord en programmabegroting 2010: Het verslag van de Rekeningcommissie is niet geheel duidelijk over wat bedoeld werd. De indeling van de programmabegroting is echter niet volgens de indeling van het bestuursakkoord. Het voorstel dat vanuit de Rekeningcommissie hiervoor aan de raad zou worden gedaan, is niet aan de raad aangeboden.

In 2009 hebben raadsfracties in de algemene beschouwingen aangegeven te voelen voor vermindering van het aantal programma’s en meer expliciet de speerpunten van beleid leidend te laten zijn in de programma’s. Naar aanleiding daarvan is alsnog weer in de Rekeningcommissie doorgesproken over dit onderwerp. Hierop hebben de controller en griffier een voorbereidende notitie opgesteld, die echter weer ingehaald is door de nieuwe bestuursperiode. In het ontwerp- bestuursakkoord (stand 13 april 2010) zijn zeven speerpunten opgenomen, waarbij het de intentie is de programma’s in de begroting in te gaan richten volgens deze speerpunten. Er is in de Rekeningcommissie verder geen een discussie gevoerd over hoe de P&C-cyclus te verbeteren. Het geheel overziend kan worden geconstateerd dat de raad zich beperkt, maar in toenemende mate, actief opstelt bij de totstandkoming en verbetering van de begroting.

4.2 Beoordeling rol van de raad bij de totstandkoming programmabegroting Dat de raad weinig rol heeft genomen bij de totstandkoming van de programmabegroting, wordt onderkend. De ambtelijke organisatie ervaart dat zij niet veel vragen van de raad krijgt om voorstellen te doen die meer SMART zijn of inzicht geven in de keuzemogelijkheden en financiële onderbouwingen. Een uitzondering vormt Theater Geert Teis, waarbij de raad het college expliciet om keuzemogelijkheden heeft gevraagd26. Respondenten ervaren dat de impuls voor verbetering nog vooral vanuit de ambtelijke organisatie wordt gegeven, al wordt onderkend dat de raad het college vaker aanspreekt over het SMART formuleren van beleidsstukken en raadsvoorstellen.

25 26

Bron: Technische reactie op het conceptrapport, 29 april 2010. Het college heeft drie mogelijkheden uitgewerkt; de raad heeft zelf door middel van een motie een vierde variant aangenomen.

37

In het samenspel met het college wordt de cultuur van Stadskanaal door respondenten getypeerd als een (“op weg naar”) leercultuur en geen vechtcultuur. De situatie is verbeterd –mede door de reorganisatie- ten opzichte van enkele jaren geleden toen er nog sprake was van een afrekencultuur.

Respondenten in interviews “Men denkt ook niet langs de lijnen oppositie-coalitie, maar hooguit langs de lijnen wel in het college- niet in het college”. “Er is geen sprake van op scherp staande verhoudingen”.

In die zin is er dan ook sprake van aanwezig zijn van een belangrijke voorwaarde (toenemende leercultuur) voor aanpassing en verbetering van de programmabegroting.

38

Bijlage 1

Onderzoeksmodel en normenkader

Onderzoeksmodel De onderzoeksvragen zijn naar het onderstaande onderzoeksmodel (figuur I.1). KWALITEIT (VRAGEN 1,2) − Eisen van wetgever en raad − Eisen aan beleid en structuur − Vertaling en verankering in organisatie

HANDVATTEN VOOR ONTWIKKELING

(VRAAG 5) TOTSTANDKOMING/ONTWIKKELING (VRAGEN 3,4) − Rol raad in samenspel college organisatie Figuur I.1: onderzoeksmodel programmabegroting

Normenkader Om de onderzoeksvragen adequaat te beantwoorden, is gebruik gemaakt van een normenkader. Het normenkader schept focus en levert de beoordelingscriteria aan de hand waarvan naar de feitelijke praktijk gekeken is. KWALITEIT (NORMEN BIJ VRAGEN 1 EN 2) Eisen wetgever en raad Primaire kwaliteitseisen: – De begroting voldoet aan de eisen uit het BBV. – De begroting voldoet aan de eisen van de financiële verordening ex art. 212 Gemeentewet. – De begroting voldoet aan schriftelijk vastgelegde specifieke wensen en ambities van de gemeenteraad. Secundaire kwaliteitseisen: – De begroting is in lijn met de Handleiding Duale Begroting. Eisen aan beleid en structuur (zie ook figuren 3.1 en 3.2) – Beleid is evalueerbaar, dat wil zeggen specifiek, meetbaar en tijdgebonden. – Beleid is resultaatgericht, dat wil zeggen in termen van maatschappelijke effecten. – Doelen/maatregelen zijn gekoppeld aan budget. – Bij doelen/maatregelen zijn verschillende ambitieniveaus met ‘prijskaartje’ onderscheiden (‘politiek winkelen’: politieke kaders, keuzes en prioriteiten). – De opzet en indeling van de programma’s is eenduidig en samenhangend. – De programmabegroting sluit goed aan bij onderliggende beleidsdossiers. – De begroting is leesbaar voor raadsleden; begrijpelijk en overzichtelijk. Vertaling en verankering in organisatie – Bestaand beleid (onderliggende beleidsdossiers) is vertaald en verankerd in de programmabegroting. – (Nieuwe) keuzes in de programmabegroting zijn vertaald en verankerd in bedrijfs-, afdelings-, en beleidsplannen.

39

TOTSTANDKOMING/ONTWIKKELING (NORMEN BIJ VRAGEN 3 EN 4) Rol raad in samenspel college/ambtelijke organisatie: De mate waarin: – De raad zich actief betrekt bij de totstandkoming van de begroting. – De raad de programmabegroting beschouwt als een werkbaar instrument om zijn kaderstellende en controlerende taken uit te voeren (beoordeling/ erkenning). – De raad actief initiatief neemt tot de optimalisatie van de begroting. – De raad prioriteiten stelt ten aanzien van de ontwikkeling van de begroting, daarbij rekening houdend met de capaciteiten in de organisatie. – Het samenspel tussen raad en college/ ambtelijke organisatie zich kenmerkt door een open en lerende cultuur.

Evalueerbaarheid en Resultaatgerichtheid -mogelijkheden voor sturing en controle Minimaal

Maximaal

Ter beschikking stellen van

Maatregelen ‘Wat ga je doen’

Doelen ‘Wat wil je bereiken’

geld

Input

-

Activiteiten

globale omschrijving aard activiteiten

Kwantitatieve prestaties

kwantificering/ precisering activiteiten

Kwalitatieve prestaties

+ kwaliteitseis activiteiten

Evalueerbare prestaties

Maatschappelijke effecten

+ evalueerbaar

+

eindresultaat uitvoering/ direct resultaat

Evalueerbaar gevolg in de samenleving/

van omvattende activiteit

indirecte gevolgen van activiteiten

Voorbeeld inburgering x euro

verzorgen van inburgerings-

Verzorgen inburgeringscursus van x

+ verzorgd door leraren

+ x aantal geslaagden

+ stijging arbeidsparticipatie

cursussen

uur voor x aantal personen

met onderwijsbevoegdheid

inburgeringscursus

cursisten met x procent

Onvoldoende handvatten voor sturing en controle

Voldoende handvatten voor sturing en controle

Figuur I.2: overzicht evalueerbaarheid en resultaatgerichtheid

40

Programmadoel

Subdoel

Middel

Ambitieniveaus plus prijskaartje

Raadsbesluit: Startsubsidie voor 20 starters per jaar gedurende 5 jaar kosten ¤ 1.000.000,--

Starters op de woningmarkt blijven in de gemeente wonen

De woningmarkt voor starters is in vergelijking met de woningmarkt in de regio financieel concurrerend

Het geven van een startsubsidie aan starters jonger dan 35 jaar

Het geven van een startsubsidie van ¤ 10.000,-- aan 15 starters kosten: ¤ 150.000,-Het geven van een startsubsidie van ¤ 10.000,-- aan 20 starters kosten: ¤ 200.000,-Het geven van een startsubsidie van ¤ 10.000,-- aan 25 starters kosten: ¤ 250.000,--

Figuur I.3: voorbeeld van politiek winkelen

Figuur I.4: maatschappelijke effecten en politiek winkelen

41

Bijlage 2 Geïnterviewde B. Wever K. Willems H. van Huffelen B. van der Vinne J. Deuring H. Hamster G. Borgesius H. Bieze

Bronnenlijst Functie Controller Griffier Gemeentesecretaris/ Algemeen directeur Adjunct-directeur Raadslid, lid Rekeningcommissie

Organisatie(onderdeel)

Datum (2010) 11 maart

Gemeente Stadskanaal

Fractie CDA Fractie CU Fractie VVD Fractie GBS

10 maart

9 maart

Schriftelijke stukken Gemeente Stadskanaal, Programmabegroting 2007, incl. raadsvoorstel en –besluit, oktober 2006. Gemeente Stadskanaal, Programmabegroting 2010, incl. bijlagen, raadsvoorstel en –besluit, september 2009. Gemeente Stadskanaal, Bestuursakkoord 2006-2010 Samen aan de slag voor een sterker Stadskanaal, geen datum. Gemeente Stadskanaal, Nota beleidsprioriteiten begroting 2010. Gemeente Stadskanaal, Productenraming 2010. Gemeente Stadskanaal, Actualisering toekomstvisie Stadskanaal 2025, De hoofdstad van de Veenkoloniën, pionieren in de proeftuin, geen datum. Gemeente Stadskanaal, Financiële verordening gemeente Stadskanaal 2008, 8 mei 2008. Gemeente Stadskanaal, Financieringsstatuut gemeente Stadskanaal 2006, 10 oktober 2006. Gemeente Stadskanaal, Voorjaarsnota 2009, 21 april 2009. Gemeente Stadskanaal, Najaarsnota 2009, 13 oktober 2009. Gemeente Stadskanaal, Proces beleids- en planontwikkeling document, 13 april 2004. Gemeente Stadskanaal, Notitie van griffier en controller aan rekeningcommissie t.a.v. proces wijziging programma-indeling, november 2009. Gemeente Stadskanaal, Sport blijft bewegen, sportnota Stadskanaal 2006-2015, incl. raadsvoorstel en – besluit, oktober 2006. Gemeente Stadskanaal, Rapportage Doeltreffendheid Verkeersveiligheid, oktober 2005. Gemeente Stadskanaal, Nota onderhoud openbare ruimte, incl. raadsvoorstel en -besluit, april 2009. Gemeente Stadskanaal, Raadsnotulen. Gemeente Stadskanaal, Notulen Rekeningcommissie.

42

Literatuur en overige bronnen Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2002). Handreiking duale begroting, Den Haag. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2003). Circulaire Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten van 17 januari 2003, Den Haag. Dunnen, S.D., den (2008). De weg naar de ideale programmabegroting – Politieke wil of ambtelijke kunde? Onderzoek Partners+Pröpper i.s.m. Universiteit Twente, te downloaden via www.partnersenpropper.nl www.stadskanaal.nl

43

Bijlage 3

Score op eisen BBV, financiële verordening en handreiking duale begroting

B2.1 Inleiding De kwaliteit van de programmabegroting is onder andere beoordeeld aan de hand van het toetsen van de programmabegroting 2010 aan de toetsbare eisen uit het BBV, de financiële verordening ex art. 212 Gemeentewet en de Handreiking Duale Begroting.

B2.2 Conclusies De programmabegroting voldoet op bijna alle punten volledig aan het BBV. Drie maal voldoet de begroting niet op het gehele artikel aan het BBV. De programmabegroting voldoet op de reeds onderzochte punten op één na aan de financiële verordening ex. art. 212 Gemeentewet. De begroting is goed in lijn met de Handreiking Duale Begroting; voldoet grotendeels aan de inrichtingseisen hiervan.

B2.3 Eisen BBV Eisen Besluit Begroting en Verantwoording Inrichting programmabegroting Artikel Inhoudelijke eis Art. 7 lid 1 Bestaat de begroting tenminste uit een beleidsbegroting en een financiële begroting.

Voldaan volledig aan de eisen? 27 Ja/Nee Ja

Art. 7 lid 2

Bestaat de beleidsbegroting tenminste uit een programmaplan en de verplichte paragrafen.

Ja

Art. 7 lid 3

Bestaat de financiële begroting tenminste uit het overzicht

Ja

27

Toelichting De begroting bestaat uit de hoofdstukken I Inleiding, II Beleidsbegroting, III Financiële begroting, IV Meerjarenraming, en de Bijlage Overzicht beschikbaar te stellen kredieten investeringen. De beleidsbegroting bestaat uit een Programmaplan, met de ‘Programma’s’. Ook bestaat de begroting uit de verplichte paragrafen. Apart zijn (niet verplichte) paragrafen ‘Gebiedsgericht’ en ‘Wmo’ opgenomen. Voor de toelichting geldt dat aangegeven is dat de gronden waarop de ramingen

Dit is per artikel beoordeeld, waarbij gekeken is naar het totaal van de subitems die binnen de inhoudelijke eis zijn opgesomd.

44

Eisen Besluit Begroting en Verantwoording Inrichting programmabegroting Artikel Inhoudelijke eis van baten en lasten, de toelichting daarop en de uiteenzetting van de financiële positie met een toelichting daarop. Art. 8 lid 1 en lid 6

Voldaan volledig aan de eisen? 27 Ja/Nee

Bestaat het programmaplan uit: – De te realiseren programma’s. – Het overzicht algemene dekkingsmiddelen. – Het bedrag voor onvoorzien (het bedrag voor onvoorzien wordt in zijn geheel of per programma geraamd). Bevat het programmaplan per afzonderlijk programma: – De doelstelling, in het bijzonder de beoogde maatschappelijke effecten. – De wijze waarop ernaar gestreefd wordt deze effecten te bereiken.

Ja

Art. 8 lid 4

Bevat het programmaplan per afzonderlijk programma de raming van baten en lasten (facultatief: verdelen naar baten en lasten voor prioriteiten en voor overig).

Ja

Art. 8 lid 5

Bevat het overzicht van de algemene dekkingsmiddelen tenminste: – Lokale heffingen waarvan de besteding niet gebonden is. – Algemene uitkeringen. – Dividenden. – Saldo van de financieringsfunctie. – Saldo BTW-compensatiefonds.

Ja

Art. 8 lid 3

Ja

Toelichting zijn gebaseerd, zijn opgenomen in het onderdeel Uiteenzetting financiële positie en de verklaringen aanmerkelijke verschillen opgenomen zijn in de toelichtingen in de Beleidsbegroting bij de betreffende programma’s en/of algemene dekkingsmiddelen en onvoorzien. Het bedrag voor onvoorzien is in zijn geheel geraamd.

Per programma is aangegeven: ‘Wat willen wij bereiken’ en ‘Wat gaan wij daarvoor doen’, maar de wijze waarop deze doelen en maatregelen geformuleerd zijn, is niet in alle gevallen goed evalueerbaar en resultaatgericht (“de mogelijkheid bieden om..”, “stimuleren van..”). ‘Wat doen wij daarvoor’ bevat in vrijwel alle gevallen slechts bestaand beleid, nieuwe keuzes worden de raad afzonderlijk ter besluitvorming aangeboden. Per programma is aangegeven: ‘Wat mag het kosten’, hierin zijn de geraamde baten en lasten op programmaniveau weergegeven (dus bijvoorbeeld het onderscheid binnen het Programma ‘Sport en Recreatie’ in ‘Sport’ en ‘Recreatie’ wordt niet gemaakt). De afwijking ten opzichte van het voorgaande jaar is gemeld en toegelicht. Op basis van de toelichting zijn sommige doelen/maatregelen uit het programma te koppelen aan budgetten. – Lokale heffingen waarvan de besteding niet gebonden is, zijn vermeld onder ‘belastingen’. – Algemene uitkeringen zijn vermeld onder ‘algemene uitkeringen’. – Dividenden zijn vermeld onder ‘algemene inkomsten’. – Saldo van de financieringsfunctie is vermeld onder ‘financiering en belegging’. – Saldo BTW-compensatiefonds is niet opgenomen. Echter, dit saldo kwam alleen voor in de jaren 2003 t/m 2006 en bestond uit het verschil tussen de

45

Eisen Besluit Begroting en Verantwoording Inrichting programmabegroting Artikel Inhoudelijke eis – Overige algemene dekkingsmiddelen.

Voldaan volledig aan de eisen? 27 Ja/Nee

Art. 9 lid 2

Bevat de begroting minimaal de volgende paragrafen (voor zover bij de gemeente desbetreffende aspecten aan de orde zijn): – Lokale heffingen. – Weerstandsvermogen. – Onderhoud kapitaalgoederen. – Financiering. – Bedrijfsvoering. – Verbonden partijen. – Grondbeleid.

Ja

Art. 10

Lokale heffingen met daarin minimaal opgenomen de geraamde inkomsten, het beleid ten aanzien van de lokale heffingen, een aanduiding voor de lokale lastendruk en een beschrijving van het kwijtscheldingsbeleid.

Ja

Art. 11

Weerstandsvermogen met daarin minimaal opgenomen een inventarisatie van de weerstandscapaciteit en de risico’s en het beleid hieromtrent. Onderhoud kapitaalgoederen met daarin minimaal opgenomen het beleidskader en de hieruit voortvloeiende financiële consequenties vertaald naar de begroting voor tenminste de volgende kapitaalgoederen: wegen, riolering,

Ja

Art. 12

Nee

Toelichting te compenseren BTW en de terugontvangen compensabele BTW. In deze jaren werd 95% terugontvangen ter bekostiging van nadeelgemeenten. Per definitie is dit saldo vanaf 2007 altijd 0, maar dit is niet genoemd in de begroting. – Overige algemene dekkingsmiddelen is niet als post opgenomen. Zaken als OZB en toeristenbelasting worden wel onder andere posten vermeld. Naast de zeven verplichte paragrafen zijn ook twee niet-verplichte paragrafen opgenomen: ‘Gebiedsgericht’ en ‘Wet maatschappelijke ondersteuning’.

De geraamde inkomsten zijn weergegeven over: OZB, afvalstoffenheffing, rioolheffing, grafrechten, toeristenbelasting, marktgeld, liggelden Spoordok, leges bouwvergunningen, leges burgerzaken. – Het beleid is ‘100% kostendekkendheid als uitgangspunt’. – Lokale lastendruk is gegeven, gesplitst naar eigenaren en huurders. – Kwijtscheldingsbeleid is aangegeven, overigens is in de raming voor het kwijt te schelden bedrag niet OZB en rioolheffing opgenomen. Het totaal van de risico’s bedraagt ¤ 17,7 miljoen, waardoor de gemeente nog ruimte heeft voor risico’s van ¤ 11,7 miljoen. Beleid over wat te doen wanneer deze extra ruimte overschreden wordt, is summier beschreven. Water is niet onderscheiden als apart type kapitaalgoederen. In de paragraaf is niet ingegaan op de beleidskaders, maar wordt verwezen naar de nota onderhoud openbare ruimte d.d. 25 mei 2009. –

46

Eisen Besluit Begroting en Verantwoording Inrichting programmabegroting Artikel Inhoudelijke eis water, groen en gebouwen. Art. 13 Paragraaf Financiering met daarin minimaal opgenomen de beleidsvoornemens ten aanzien van het risicobeheer van de financieringsportefeuille.

Art. 14

Art. 15

Art. 16

Paragraaf Bedrijfsvoering met daarin minimaal opgenomen de beleidsvoornemens en de stand van zaken ten aanzien van de bedrijfsvoering. Paragraaf Verbonden partijen met daarin minimaal opgenomen de beleidsvoornemens en de visie op de verbonden partijen in relatie tot de te realiseren doelstellingen die zijn opgenomen in de begroting. Paragraaf Grondbeleid met daarin minimaal opgenomen: – De visie op het grondbeleid in relatie tot te realiseren doelstellingen van de programma’s. – Een aanduiding van de wijze waarop het grondbeleid wordt uitgevoerd. – Een actuele prognose van de te verwachten resultaten. – Een onderbouwing van de geraamde winstneming. – De beleidsuitgangspunten omtrent de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico’s.

Voldaan volledig aan de eisen? 27 Ja/Nee Ja

Ja

Ja

Nee

Toelichting

Voor het beheersen van de renterisico’s gaat de gemeente in op het kasgeldlimiet en de renterisiconorm. De leningenportefeuille is weergegeven. De effecten van een eventuele verlaging van het rentepercentage voor investeringen en bespaarde rente zijn uitgewerkt, dat leidt tot het beleidsvoornemen om het rentepercentage niet te verlagen. Ja, ten aanzien van personeelsbeleid, informatievoorziening, kwaliteitszorg, communicatie en planning & control. Ja, steeds is per verbonden partij het desbetreffende programma genoemd, evenals het bestuurlijk belang, het financieel belang en de voornemens voor 2010. Het bestuurlijk belang is wel een zeer summiere weergave in relatie tot de te realiseren doelstellingen. Het grondbeleid is gekenmerkt als situatief (wat overigens niet een gangbare term is binnen grondbeleid), voor meer toelichting wordt verwezen naar de nota Grondbeleid d.d. 29 oktober 2007. De visie in relatie tot te realiseren doelstellingen in de programma’s is niet gegeven. De actuele prognose en onderbouwing van de geraamde winstneming is niet gegeven. De omvang van de reserves in relatie met de risico’s is gegeven, het weerstandsvermogen ligt ruim boven de norm.

47

Eisen Besluit Begroting en Verantwoording Inrichting programmabegroting Artikel Inhoudelijke eis Art. 17 Bevat het overzicht van baten en lasten: – Per programma de raming van de baten en lasten en het saldo. – Het overzicht van de geraamde algemene dekkingsmiddelen en het geraamde bedrag voor onvoorzien. – Het geraamde resultaat voor bestemming. – De beoogde toevoegingen en onttrekkingen aan reserves per programma. – Het geraamde resultaat na bestemming. Art. 19

Art. 20 lid 1

Art. 20 lid 2

Bevat de toelichting op het overzicht van baten en lasten, tenminste: – Het gerealiseerde bedrag van het voorvorig begrotingsjaar, het geraamde bedrag van het vorig begrotingsjaar na wijziging en het geraamde bedrag van het begrotingsjaar. – De gronden waarop de ramingen zijn gebaseerd en, in geval van aanmerkelijk verschil met de raming, respectievelijk de realisatie, van het vorig, respectievelijk voorvorig, begrotingsjaar de oorzaken van het verschil. – Een overzicht van de geraamde incidentele baten en lasten. Bevat de uiteenzetting van de financiële positie een raming voor het begrotingsjaar van de financiële gevolgen van het bestaande en het nieuwe beleid dat in de programma’s is opgenomen. Is naast de uiteenzetting van de financiële positie ook aandacht besteed aan: – De aan jaarlijks terugkerende arbeidskosten

Voldaan volledig aan de eisen? 27 Ja/Nee Ja

Ja

Toelichting Ja, daarbij geldt dat de raming van baten en lasten en het saldo is op programmaniveau weergegeven. Dit betreft overigens alleen bestaand beleid, omdat in de programmabegroting 2010 geen nieuw beleid is genoemd (wel in eerdere begrotingen). Het overzicht van de geraamde algemene dekkingsmiddelen en het geraamde bedrag voor onvoorzien is in totaliteit opgenomen. Er is geen sprake van een post ‘onvoorzien’ per programma (maar is ook niet ‘verplicht’). In de bijlagen bij de begroting zijn ook de baten en lasten per (sub)product weergegeven.

Ja, voor de toelichting geldt dat aangegeven is dat de gronden waarop de ramingen zijn gebaseerd, zijn opgenomen in het onderdeel Uiteenzetting financiële positie en de verklaringen aanmerkelijke verschillen opgenomen zijn in de toelichtingen in de Beleidsbegroting bij de betreffende programma’s en/of algemene dekkingsmiddelen en onvoorzien. Het EMU-saldo 2009-2011 is ook gegeven.

Ja

Ja

Over jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen is gesteld dat dit van gelijk volume zal zijn voor 2010, de omvang wordt niet genoemd. De investerings- in financieringsstaat is ook weergegeven in de bijlagen begroting 2010, evenals de reserves en voorzieningen.

48

Eisen Besluit Begroting en Verantwoording Inrichting programmabegroting Artikel Inhoudelijke eis gerelateerde verplichtingen van vergelijkbaar volume. – De investeringen onderscheiden in investeringen met een economisch nut en investeringen in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut. – De financiering. – De stand en het verloop van de reserves en voorzieningen. Art. 21 Bevat de toelichting op de uiteenzetting van de financiële positie tenminste: – De gronden waarop de ramingen zijn gebaseerd. – Een toelichting op belangrijke ontwikkelingen ten opzichte van de uiteenzetting van het vorige begrotingsjaar. Art. 22 lid 1 Bevat de meerjarenraming een raming van de financiële gevolgen voor de drie jaren volgend op het begrotingsjaar. Art. 22 lid 2 Bevat de meerjarenraming een uiteenzetting van de financiële positie (conform artikel 20).

Art. 23

28

Bevat de toelichting op de meerjarenraming tenminste: – De gronden waarop de ramingen zijn gebaseerd. – Een toelichting op belangrijke ontwikkelingen ten opzichte van de vorige meerjarenraming.

Voldaan volledig aan de eisen? 27 Ja/Nee

Toelichting Investeringen in investeringen met een economisch nut en investeringen in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut, financiering en reserves en voorzieningen, zie pagina 119 van de begroting.

Ja

Dit is opgenomen als onderdeel IIIB (p. 109 e.v.) van de begroting.

Ja Ja

Ja

De begroting bevat een meerjarig inzicht in de financierings- en reservepositie. Dit is opgenomen in de “Uiteenzetting van de financiële positie”, onderdeel 28 “Financiële beschouwingen” . De financiële positie is meerjarig gegeven (pagina 111 en onderdeel IV van de begroting). Alle onderdelen van artikel 20 zijn opgenomen, alleen de financiering op meerjarige termijn van 2011-2013 is weinig expliciet (“zo nodig geldleningen”). Ja, maar in de programma’s in de beleidsbegroting.

Blz. 119 en 120 Begroting 2010.

49

B3.4 Eisen financiële verordening ex art.212 Gemeentewet De financiële verordening gemeente Stadskanaal 2008 is op 8 mei 2008 inwerking getreden. De programmabegroting 2010 is getoetst aan de artikelen in het hoofdstuk Begroting en Verantwoording uit de verordening, voor zover ze de begroting betreffen. Eisen financiële verordening ex art.212 Gemeentewet Inrichting programmabegroting Artikel

Volledig voldaan aan de eisen?

Inhoudelijke eis

Ja/Nee

29

Toelichting

Programma-indeling Art. 2

De raad stelt bij aanvang van een nieuwe raadsperiode een programma-indeling

Ja

voor de komende raadsperiode vast, zoals bedoeld in artikel 8 van het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV). Inrichting begroting en jaarstukken Art. 3 lid 1

Bij de begroting worden onder elk van de programma’s de geraamde lasten en

Ja

Ja, voor de begroting (jaarstukken zijn niet onderzocht).

Ja

Er zijn twee extra paragrafen opgenomen, ‘Gebiedsgericht’ en

baten weergegeven en bij de jaarstukken worden onder elk van de programma’s de gerealiseerde lasten en baten weergegeven. Art. 3 lid 2

Bij de begroting kan de raad besluiten, in zowel de begroting als de jaarstukken, extra paragrafen toe te voegen aan de verplicht gestelde paragrafen volgens het

‘Wet maatschappelijke ondersteuning’.

BBV. Een besluit tot het laten vervallen van deze niet-verplichte paragrafen, wordt eveneens door de raad genomen. Art. 3 lid 3

Bij de uiteenzetting van de financiële positie van de begroting wordt van de nieuwe investeringen per investering het benodigde investeringskrediet weergegeven.

Ja

Alleen het totaalbedrag is genoemd, verder is verwezen naar de bijlage ‘Overzicht beschikbaar te stellen kredieten investeringen 2010’. Dit is naar tevredenheid van de raad i.v.m.

29

Dit is per artikel beoordeeld, waarbij gekeken is naar het totaal van de subitems die binnen de inhoudelijke eis zijn opgesomd.

50

Eisen financiële verordening ex art.212 Gemeentewet Inrichting programmabegroting Artikel

Volledig voldaan aan de eisen?

Inhoudelijke eis

Ja/Nee

29

Toelichting

het compact houden van de begroting. Art. 3 lid 5

De toelichting op het overzicht van baten en lasten van de begroting bevat alle

Ja

geraamde incidentele baten en lasten van € 100.000,00 of hoger. Kaders ontwerpbegroting Art. 4

Het college biedt voor 1 mei aan de raad een voorstel aan voor het beleid en de

Ja

financiële kaders van de ontwerpbegroting voor het volgende begrotingsjaar en de

Met een hoofdstuk in de Voorjaarsnota. Afgelopen jaar is dit met goedkeuring van de raad in juni gebeurd.

meerjarenraming. De raad stelt deze nota voor 31 mei vast. Autorisatie begroting en investeringskredieten en begrotingswijzigingen Art. 5 lid 1

De raad autoriseert met het vaststellen van de begroting de totale lasten en de totale

Ja

baten per programma en het overzicht algemene dekkingsmiddelen.

Overigens verdient het de aanbeveling dit artikel te wijzigen/ aan te vullen naar autorisatie van beleidsvelden om als raad meer sturing te kunnen geven binnen het programma.

Art. 5 lid 2

De nieuwe investeringen worden bij de begrotingsbehandeling met het vaststellen

Ja

van de financiële positie geautoriseerd. Art. 5 lid 3

Voor investeringen in de loop van het begrotingsjaar die niet in de begroting zijn

Ja

Ja, maar lastig voor de integrale afweging van de raad is: bij

opgenomen, legt het college een investeringsvoorstel en een voorstel voor het

bepaalde plannen, bijvoorbeeld ten aanzien van riolering,

autoriseren van een investeringskrediet aan de raad voor.

raamt de organisatie bij de begroting alleen een totaalbedrag op basis van een beleidsplan (i.c. GRP), waar op dat moment geen concrete uitvoeringsplannen onder liggen. De concrete investeringen worden dan pas met de voorjaarsnota en/of najaarsnota gegeven. Dit leidt tot een tussentijdse wijziging van de begroting. Hierdoor wordt de discussie over de uitvoering enigszins weggeschoven. In gevallen waar nog geen dekking voor de lasten in de begroting aanwezig is, wordt de raad in een apart raadsvoorstel goedkeuring gevraagd

51

Eisen financiële verordening ex art.212 Gemeentewet Inrichting programmabegroting Artikel

Volledig voldaan aan de eisen?

Inhoudelijke eis

Ja/Nee

29

Toelichting

(inclusief het beschikbaar stellen van budget). Op grond daarvan wordt tussentijds de begroting gewijzigd. Er zijn dus best wat zaken die buiten de primitieve programmabegroting om worden vastgesteld. Tussentijdse rapportages Art. 6 lid 1

Het college informeert de raad door middel van de voorjaarsnota en najaarsnota

Ja

tussentijds over de realisatie van de begroting en indien nodig voegt het college hierbij een voorstel voor wijziging van de begroting of een voorstel voor bijstelling van het beleid. Art. 6 lid 2

De tussentijdse rapportages worden aan de raad aangeboden op de volgende

Ja

tijdstippen:

De Voorjaarsnota is afgelopen jaar drie weken later vastgesteld.

a. De voorjaarsnota, omvattende minimaal de eerste drie maanden van het begrotingsjaar, uiterlijk 1 mei. De raad stelt de voorjaarsnota uiterlijk 31 mei van het begrotingsjaar vast. b. De najaarsnota, omvattende minimaal de eerste acht maanden van het begrotingsjaar, uiterlijk 1 oktober. De raad stelt de najaarsnota uiterlijk 31 oktober van het begrotingsjaar vast. Art. 6 lid 3

De inrichting van de tussentijdse rapportages sluit aan bij de programma-indeling

Ja

van de begroting. Art. 6 lid 4

De rapportages gaan in op substantiële afwijkingen, zowel wat betreft de lasten, de

Ja, maar lastig is wel dat bestuursakkoord en programmabegroting niet op elkaar aansluiten.

Ja

Rapporteren staat vooral in het teken van afwijkingen.

baten als de investeringen, de geleverde goederen en diensten en op alle afwijkingen die van belang zijn voor de realisatie van de maatschappelijke effecten van de programma's.

52

B3.5 Handreiking Duale Begroting Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft in 2002 de Handreiking Duale Begroting opgesteld, waarbij onderscheid is gemaakt tussen de programmabegroting voor de gemeenteraad en de productraming voor het college. De programmabegroting bestaat uit een beleidsbegroting en een financiële begroting. Uitgangspunt in de beleidsbegroting is dat de gemeenteraad het beleid vastlegt in verschillende programma’s, zoals ruimtelijke ordening of onderwijs. Bij elk programma gaat het in de kern om de drie ‘W-vragen’: Wat willen we? Wat gaan we daar voor doen? Wat mag het kosten? In de handreiking is een zestal inrichtingseisen genoemd: Inrichtingseisen Handreiking Duale Begroting

Volledig voldaan aan de eisen? Ja/Nee

1

De begroting geeft herkenbare verbanden met de programma’s.

Ja

Toelichting

De gemeente heeft twaalf programma’s onderscheiden en geeft steeds per programma aan welke beleidsthema’s hieronder vallen. Bijvoorbeeld: Programma 1 Jeugd en Educatie -> openbaar basisonderwijs, lokaal onderwijsbeleid algemeen, lokaal onderwijsbeleid huisvesting, leerlingenvervoer, leerplicht, volwasseneneducatie, welzijn jeugd en kinderopvang. Daar waar binnen een programma samenhang bestaat met een ander programma, is hiernaar verwezen.

2

Er zijn duidelijke verwijzingen naar onderwerpen als de

Ja

Ja, in het hoofdstuk Visie en Prioriteiten (voorafgaand aan de twaalf programma’s) gaat de

strategische visie, beleidsnota’s, collegeprogramma, het

gemeente in op de lokale en subregionale toekomstvisie en het bestuursakkoord. In de

raadsprogramma of de meerjarenramingen.

programma’s zelf is steeds verwezen naar de relevante nota’s en ook waar de speerpunten binnen die nota’s liggen.

3

De begroting gaat met name in op die onderwerpen die politiek

Nee

relevant zijn.

Ja, maar alleen wanneer het bestaand beleid betreft. Nieuw beleid waarover de politieke discussie moet plaatsvinden, wordt de raad in een apart document aangeboden. Strikt genomen wordt niet voldaan aan dit artikel, maar het is aan de raad of het wel of niet nieuw beleid in de begroting opgenomen wenst te hebben of separaat aangeboden.

4

De begroting zal de drager moeten zijn van de politiek relevante

Nee

Zie punt 3.

onderwerpen, maar kan geen ‘spoorboekje’ zijn van alle gemeentelijke activiteiten. Wel zijn de baten en lasten in de begroting integraal.

53

Inrichtingseisen Handreiking Duale Begroting

Volledig voldaan aan de eisen? Ja/Nee

5

De begroting is ingericht als een instrument van planning en

Ja

control voor de programma’s. 6

De voortgang van de programma’s en eventuele bijstellingen die

Toelichting

Maar dit instrument kan nog wel beter worden ingericht, zie ‘resultaten QuickScan programmabegroting 2007 en 2010’.

Ja

Dit gebeurt met name in de toelichting op de afwijkingen in de baten, lasten en saldo.

nodig zijn, komen aan de orde. Dit geldt in het bijzonder voor de politiek relevante onderwerpen.

Verder is in de handreiking een voorkeur uitgesproken voor een stuk of tien tot vijftien programma’s, het opnemen van een visie (met prioriteiten) en het zoveel mogelijk kwantificeren van beleid. De gemeente Stadskanaal heeft twaalf programma’s, een visie met prioriteiten en met het kwantificeren van beleid kan nog een slag gemaakt worden.

54

Bijlage 4

Gebruik indicatoren

Het werken met indicatoren Bij het beoordelen van de kaders en de uitvoering daarvan hebben de raad, het college en het management ieder andere informatie nodig over de middelen, processen, producten/prestaties en effecten (en de relaties daartussen) die een gemeente ‘wegzet’. Voor elk van de ‘elementen’ kunnen prestatie-indicatoren ontwikkeld worden. Daarnaast bestaan ‘combinatie-indicatoren’ zoals efficiëntie en effectiviteit. Onderstaand overzicht geeft een beeld van welke indicatoren (en waarvoor) doorgaans worden onderscheiden.

Middelenindicatoren (input)

Activiteiten- of procesindicatoren (throughput)

Prestatie-indicatoren (output)

Effect-of belevingsindicatoren (outcome)

Kostenef f ec tiviteit

Middel en

Ac tiviteiten

Uitvoer ing spr estaties

Ef f ic iëntie

Maatsc happel ijke ef f ec ten

Ef f ec tiviteit

Zuinigheid

Doelbereiking

Spelregels voor het gebruik van indicatoren 0

Begin met het beschrijven van de context: Kijk eerst wat het probleem is, wat de verwachte trends zijn, wie daar mee bezig zijn (context, partners), wat de gemeente kan//moet bereiken (doel) , wat de gemeente wil doen, hoe de controle en uitvoering daarop plaatsvindt et cetera.

1 2

Bepaal indicatoren die aansluiten bij de politiek-bestuurlijke keuzevraagstukken; Ga niet direct nieuwe dingen bedenken maar kijk eerst wat er is, ook om bijvoorbeeld prestaties en effecten te vergelijken (zie www.waarstaatjegemeente.nl).

3

Bedenk dat het bepalen van indicatoren ‘1’ is, het meten ervan is ‘2’. Vind een juiste balans tussen het aantal indicatoren en de kosten van het meten (bijvoorbeeld door jaarlijks één aspect uitgebreid en andere aspecten minder uitgebreid te meten en dat af te wisselen).

4 5

Een indicator zonder referentiepunt of streefwaarde is nietszeggend. Kies alleen indicatoren waar je zelf (directe) invloed op kunt uitoefenen en dus input hebt (bijvoorbeeld ‘het aantal woninginbraken’ is voor de gemeente sec niet te beïnvloeden, bovendien breekt de gemeente niet in).

6

Kies niet alleen kwantitatieve, maar ook kwalitatieve indicatoren. Niet alles is te vangen in kwantitatieve indicatoren en niet altijd wil men alles uitdrukken in kwantitatieve indicatoren. Vanuit een (lange termijn) visie op de gemeente kan het gemeentebestuur er voor kiezen om kwalitatieve indicatoren te gebruiken:

55

Een voorbeeld biedt de gemeente Hoogeveen in de vorm van een profielschets voor de Brede School 'Krakeel': “De brede school is er voor kinderen van 0 – 12 jaar en hun sociale context in de wijk. Ouders komen er met hun kinderen vanaf het eerste bezoek aan het consultatiebureau tot en met de laatste schooldag. Jonge kinderen worden opgevangen op de peuterspeelzaal en het kinderdagverblijf. Schoolgaande kinderen kunnen de hele dag terecht, van 's morgens 8.00 tot 's avonds 18.00 uur. Het basisonderwijs vormt het hart en de ruggengraat van de brede school. Onder schooltijd zijn er geregeld (groepen) kinderen te vinden in de ruimte van de bibliotheek en ook buiten schooltijden is de bibliotheek een plek voor ontmoeting en informatie. Daarnaast is er zorg voor kinderen en gezinnen: de schoolarts houdt spreekuur en het schoolmaatschappelijk werk is direct bereikbaar. Tussen de middag worden kinderen op een professionele manier opgevangen en na schooltijd is een gevarieerd aanbod van sportieve, culturele en kunstzinnige activiteiten. Voor ouders is er een cursusaanbod op het vlak van opvoeding, zorg en Nederlands (o.a. als tweede taal). De brede school is regelmatig in de avonduren in gebruik. De Brede School is een kloppend hart in de wijk. Qua huisvesting ligt het accent op ontmoeting, toegankelijkheid en bereikbaarheid. De Brede School is een veilige en vertrouwde omgeving voor kinderen en hun ouders. De buitenruimte is aantrekkelijk 30

ingericht, er zijn speelvoorzieningen in de directe omgeving en de verkeersveiligheid is gewaarborgd” . Een voorbeeld biedt de gemeente Veendam over het (dan nog) te realiseren Cultuurcentrum: “Het cultuurcentrum moet het bruisende midden vormen voor Veendam, goed zichtbaar, goed bereikbaar en 31

toegankelijk voor iedereen”. 7

Bedenk dat indicatoren afhankelijk van de prestaties een maximale houdbaarheidsdatum hebben; evalueer periodiek de juistheid van de indicatoren in relatie tot waar je het voor meet (is er bijvoorbeeld geen ‘wachtlijst’ meer, dan past de indicator ‘wachttijd’ niet meer).

8

Indicatoren zijn een middel, geen doel. Dus niet: het meetbare belangrijk maken, maar het belangrijke meetbaar! Dus niet: strategisch gedrag vertonen (alleen doen wat is afgesproken), maar doen wat nuttig is voor het te bereiken effect! Dus niet: afrekenen maar leren en durven innoveren!

30

Bron: Gemeente Hoogeveen, Brede School Krakeel, Meer ontwikkelingskansen voor de kinderen in de wijk

31

Bron: ‘Cultuur en het Centrum’ (Kadernotitie Cultuur gemeente Veendam, mei 2001).

Krakeel, Projectbeschrijving, oktober 2003: 4.

56

Bijlage 5

Bestuurlijke reactie

57

58