HULPVERLENINGSDIENST GRONINGEN BRANDWEER STAD EN REGIO GRONINGEN
DE INRICHTING VAN HET BELEIDSTERREIN PREVENTIE IN DE REGIO GRONINGEN DE PRODUCTEN Opstellers Datum Doel Status Route
: Mike de Laat, Jan Timmer en Roelf Knoop : juni 2002 : inrichten kolom preventie : vastgesteld door adviescommissie : via vakgroep preventie en adviescommissie naar bestuur
Inleiding Op 9 februari 2001 heeft het bestuur van de gemeenschappelijke regeling Hulpverlening en Openbare Gezondheidszorg de notitie ‘Pro-actie / Preventie in de regio Groningen’ vastgesteld. In deze notitie wordt richting gegeven aan het optimaliseren van de beleidsterreinen pro-actie en preventie in de regio Groningen. Preventie is één van de vijf schakels van de veiligheidsketen, die – naast preventie – bestaat uit pro-actie, preparatie, repressie en nazorg. In samenhang geven de schakels van de veiligheidsketen Preventie Pro-actie richting aan het veiligheidsdenken en biedt het de mogelijkheid brandweerzorg en rampenbestrijding systematisch te beschouwen. De laatste jaren heeft de veiligheidsketen zich Preparati daarbij steeds meer ontwikkeld naar een Nazorg e veiligheidsketting, waarin ook met name het cyclische karakter is weergegeven. Nazorg Repressi (waaronder ook evaluatie en terugkoppeling valt) e vormt daarbij weer nieuwe input voor de gehele veiligheidsketen. In figuur 1 is de Fig. 1: de veiligheidsketting. veiligheidsketting weergegeven. De behoefte om brandweerzorg en rampenbestrijding integraler te bezien werd – mede naar aanleiding van een aantal rampen en grote incidenten – de laatste jaren steeds groter. Daarbij werd steeds duidelijker dat er winst aan de ‘voorkant’ was te behalen (waarmee pro-actie en preventie wordt bedoeld). Vanzelfsprekend is het optreden bij incidenten (en de voorbereiding daarop) van groot belang, maar ook op het gebied van de fysieke veiligheid geldt: voorkomen is beter! Een goed gerealiseerd en periodiek gecontroleerd preventieniveau, in samenhang met de andere schakels uit de veiligheidsketen, voorkomt zo goed mogelijk het ontstaan en escaleren van branden en overige incidenten. Als dit preventieniveau niet gerealiseerd wordt kan het gewenste veiligheidsniveau alleen benaderd worden door een onevenredig grote en daarmee zeer kostbare repressieve inspanning, die in de praktijk onuitvoerbaar zal zijn. Een goed preventieniveau moet de veiligheid voor gebruikers van een inrichting en de directe omgeving garanderen, maar waarborgt ook een veilig optreden van de repressieve organisatie ten tijde van incidenten.
De inrichting van het beleidsterrein preventie in de regio Groningen.
-1-
In de nota ‘Rampenbestrijding, de veiligheidsketen gesmeed (eind 1999)’ heeft het kabinet – ook onder de titel: voorkomen is beter! – aangegeven dat zij groot belang hecht aan een verdere versterking van pro-actie en preventie. In het najaar 2001 is hierin een duidelijke impuls gegeven door het opstarten van het landelijke project Versterking Pro-actie / Preventie. De nu voorliggende notitie beschrijft het beleidsterrein preventie en geeft richting aan de vraag hoe dit beleidsterrein binnen de regio Groningen concreet is vorm te geven. Het beschrijft – op hoofdlijnen – welke taken binnen dit veld van de veiligheidsketen vallen en hoe de verdeling in taken vorm wordt gegeven tussen gemeenten (en hun brandweerkorpsen) en de regionale brandweer. Het is daarmee een nadere uitwerking van de notitie ‘Pro-actie / Preventie in de regio Groningen’ op het terrein van preventie. Parallel aan dit traject wordt ook de inrichting van de pro-actie schakel nader uitgewerkt (als onderdeel van het project Pro-actie). In een aantal evaluaties tenslotte – o.a. naar aanleiding van de vuurwerkramp in Enschede en de cafébrand in Volendam – wordt het belang van pro-actie en preventie nogmaals concreet onderkend. Allerlei initiatieven – waaronder een landelijk project Versterking Pro-actie / Preventie – zijn concrete activiteiten, die naar aanleiding van deze incidenten zijn opgestart. Dit document bevat de volgende paragrafen / bijlagen: Wat is nu preventie? Wat is het gewenste resultaat van preventie? Inrichting van preventie binnen de brandweer-kolom Bijlage – Nadere uitwerking preventie taken
Wat is nu preventie? Als definitie van preventie wordt vaak gebruikt: de zorg voor het voorkomen van directe oorzaken van onveiligheid en het zoveel mogelijk beperken van gevolgen van inbreuken op die veiligheid indien die zouden optreden1. Deze gevolgen kunnen betrekking hebben op o.a. slachtoffers (incl. hulpverleners), milieu-, economische-, historische en andere maatschappelijke schadeposten. Preventie is daarmee een instrument om burgemeester en wethouders invulling te laten geven aan hun wettelijke taak “het voorkomen van brand, het beperken van brandgevaar, het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand en al hetgeen daarmede verband houdt”, zoals deze is neergelegd in de Brandweerwet 1985 (artikel 1, lid 4). Vanwege de directe relatie tussen brand en preventie wordt in het vervolg van deze notitie steeds over brandpreventie gesproken. Dit neemt echter niet weg dat de brandweer ook betrokken is bij preventie op andere terreinen (bv. verkeer, rampen, etc.). Overigens bieden ook de Woningwet, de Wet Milieubeheer en de Wet Ruimtelijke Ordening aangrijpingspunten voor het inrichten van een adequate brandpreventie. De Wet Ruimtelijke Ordening op een aantal planologische aspecten (als bereikbaarheid, zonering en bluswatervoorziening), de Wet Milieubeheer in relatie tot de bescherming van het milieu en de Woningwet met betrekking tot het brandveilig bouwen en gebruiken van bouwwerken.
1
Project Versterking Brandweer – referentiekaders (mei 1996, ministerie van Binnenlandse Zaken).
De inrichting van het beleidsterrein preventie in de regio Groningen.
-2-
Wat is het resultaat van preventie? De hoofddoelen van brandpreventie zijn: 1. Het zoveel mogelijk voorkomen van doden en/of gewonden bij brand (en andere incidenten)2. 2. Het zoveel mogelijk voorkomen en beperken van brand (en andere incidenten). Een eenmaal uitgebroken brand in een gebouw (of ander incident) moet zodanig beheersbaar zijn, dat zowel direct als indirect, zo weinig mogelijk nadelig effect buiten een vooraf bepaald gebied ontstaat. Door middel van het stellen van brandpreventieve eisen in bouwvergunningen, milieuvergunningen en het afgeven van gebruiksvergunningen én de controle en handhaving ervan worden bovenstaande doelstellingen concreet vorm gegeven3. En aangezien ook het gedrag van de betrokken personen – bv. bij het naleven van de vergunningsvoorwaarden, maar ook adequaat handelend tijdens daadwerkelijk optredende incidenten – directe invloed heeft op de veiligheidssituatie is voorlichting en communicatie van essentieel belang. Ten aanzien van het preventiebeleid spelen overigens nog een aantal ontwikkelingen. De actieprogramma’s brandveiligheid (n.a.v. de cafébrand in Volendam) en het landelijk project Versterking Pro-actie / Preventie zijn daarbij het meest in het oog springend. Aanbevelingen die voortkomen uit deze ontwikkelingen moeten – zo mogelijk – worden ingebed in de lokale en regionale preventie-doelstellingen.
Inrichting van preventie binnen de brandweer-kolom In de notitie ‘Pro-actie / Preventie in de regio Groningen’ is reeds vastgesteld dat brandpreventie een gemeentelijke taak is, die ook door de gemeenten moet worden uitgevoerd. De regionale brandweer heeft daarbij een adviserende (waar het gaat om beleid) en ondersteunende functie (specialistische kennis). De gemeente streeft naar een efficiënte uitvoering op een sober maar voldoende niveau. Als minimale taken op het gebied van brandpreventie zijn benoemd: - het adviseren over en controleren van de naleving van voorwaarden m.b.t. bouwvergunningverlening; - het adviseren over en controleren van de naleving van voorwaarden m.b.t. vergunningen in het kader van de Wet Milieubeheer - de uitvoering van hoofdstuk 6 van de Bouwverordening (gebruiksvergunningen); - andere taken zoals de uitvoering van plaatselijke verordeningen, voorlichting en klachtenafhandeling; - informatieoverdracht naar de andere schakels van de veiligheidsketen (met name preparatie en repressie). Verder wordt in de notitie benoemd dat er voldoende structurele personele capaciteit beschikbaar moet zijn en wordt een handreiking geboden m.b.t. de benodigde formatie (volgens de (reken-)methodiek Preventieactiviteitenplan PREVAP). En tenslotte wordt geconcludeerd dat de – op dat moment geconstateerde – achterstand in de afgifte van gebruiksvergunningen moet worden weggewerkt. Dit laatste is intussen door tien gemeenten projectmatig – in samenwerking met de regionale brandweer – opgepakt; de overige vijftien gemeenten hadden geen achterstand c.q. dragen – zo nodig – zelf zorg voor het wegwerken van de achterstand. Dit onderdeel wordt daarom in de verdere uitwerking van het beleidsterrein preventie buiten beschouwing gelaten.
2
Enerzijds betreft het hier de –normaliter- in een gebouw aanwezige personen (als bewoners, bezoekers, etc), anderzijds draagt preventie bij aan een veilig repressief optreden van hulpverleners en wordt daarmee invulling gegeven aan de arbeidsveiligheid. 3 Daarnaast spelen ook de arbo-wetgeving en in mindere mate verzekeringstechnische voorwaarden een rol bij het bereiken van de doelstellingen.
De inrichting van het beleidsterrein preventie in de regio Groningen.
-3-
De volgende overwegingen bevestigen de gemaakte keuze m.b.t. gemeentelijke en regionale inspanning. 1.
2.
3. 4.
5.
6.
De gemeente is primair verantwoordelijk voor de fysieke veiligheid binnen de gemeente. In de door de gemeenten vast te stellen Verordening Brandweerzorg en Rampenbestrijding4 is aangegeven dat in een Beleidsplan Brandweerzorg en Rampenbestrijding de nadere uitwerking van de preventie-taken kan worden geregeld. Veel processen die relevant zijn voor een adequate preventie spelen zich af op het gemeentelijk niveau (vergunningverlening). Korte lijnen zijn daarbij een pré. Daarbij moet vanzelfsprekend niet uit het oog worden verloren dat deskundigheid in een beleidsterrein een bepaalde ‘omzet’ vraagt. Juist in kleinere gemeenten zal al snel het punt bereikt worden dat deskundigheid niet meer in de eigen organisatie beschikbaar is en dat moet kunnen worden teruggevallen op een ‘expertise-bureau’. En ook een (gewenste) scheiding van vergunningverlening en controle en handhaving verdient – zo nodig – aandacht. Informatie-overdracht (via preparatie) naar de repressieve organisatie kan op gemeentelijk niveau eenvoudig worden verzorgd. Grotere/specifieke projecten vragen om een inhoudelijke expertise en bekendheid met andere ontwikkelingen die ook van invloed kunnen zijn (totaal-overzicht). Deze specifieke deskundigheid kan alleen beschikbaar zijn in organisaties die veelvuldig met dit soort projecten (met bv. specifieke installaties) ervaring opdoen (en daarmee de deskundigheid steeds onderhouden en verder ontwikkelen). Regionale vertegenwoordiging versterkt daarbij de gelijkwaardigheid naar regionaal, provinciaal en landelijk opererende organisaties, waardoor beter gebruik gemaakt kan worden van de aanwezige kennisinfrastructuur. Specialistische (preventieve) deskundigheid en deskundigheid op bv. bestuurlijk en juridisch terrein is slechts op te bouwen als een substantieel deel van de functie wordt besteedt aan het betreffende beleidsterrein. Regionale bundeling ligt dan – zeker binnen de regio Groningen – voor de hand. Om binnen de regio Groningen een op elkaar afgestemd preventieniveau te verkrijgen is uniformiteit en coördinatie van belang. Idealiter zijn de regionale en gemeentelijke preventie-inspanningen onlosmakelijk met elkaar verbonden.
Nu duidelijk is dat er op zowel gemeentelijke als regionale schaal brandpreventie-taken zijn te onderscheiden is een volgende stap het benoemen van de verschillende taken en het niveau waarop ze worden uitgevoerd. De volgende onderverdeling is ontleend aan het landelijk project Versterking Pro-actie / Preventie5 (de in de notitie Pro-actie / Preventie in de regio Groningen genoemde taken zijn hierin terug te vinden): Advisering bouwvergunningen; Advisering milieuvergunningen; Advisering vergunningen APV, Horecawet, etc; Gebruiksvergunningen; Controle en handhaving; Ontwikkelen van preventiebeleid; Voorlichting en communicatie: Intern - Informatieoverdracht aan andere schakels veiligheidsketen (met name: preparatie en repressie); Extern – Algemeen en doel(groepen)gericht. In bijlage 1 zijn deze producten verder uitgewerkt en is tevens aangegeven hoe de verdeling tussen gemeentelijk en regionaal niveau wordt voorgesteld.
4 5
Regionaal is hiervoor een model ontwikkeld dat op 19 april 2002 door het bestuur van de regionale brandweer is vastgesteld. Terugkoppeling nulmeting landelijk project Versterking Pro-actie / Preventie (onder regie van het ministerie van BZK).
De inrichting van het beleidsterrein preventie in de regio Groningen.
-4-
De concrete invulling kan gemeentelijk verder vorm worden gegeven in het Beleidsplan Brandweerzorg en Rampenbestrijding6. Hierbij kan gebruik worden gemaakt van de kengetallen van de Brandweernorm Groningen7, waarin ook de brandpreventie-taken reeds zijn meegenomen (zoals ze zijn benoemd in de notitie ‘Pro-actie / Preventie in de regio Groningen’). Overigens wordt er landelijk een model ontwikkeld met betrekking tot de wijze waarop de brandpreventie kan worden ingericht. Dit model bestaat uit een regionaal deel (met daarin specialisten en ondersteunend personeel) en clusters van gemeentelijke brandpreventisten die voor de lokale uitvoering zorg dragen. De clustergrootte is daarbij afhankelijk van de relatie die er bestaat tussen teamgrootte en de haalbaarheid van kwaliteitsnormen8. In een vervolg zal ook de regionale brandweer Groningen zich moeten uitspreken over de wijze waarop ze de brandpreventietaken concreet wil inrichten. De wijze waarop de regionale brandpreventietaken worden ondergebracht binnen de Directie Brandweer van de Hulpverleningsdienst Groningen maakt onderdeel uit van het in gang te zetten Ontwikkeltraject Brandweer Stad en Regio Groningen. Periodiek zal via evaluatie tenslotte moeten blijken of de formatie toereikend is om een adequaat preventie beleid te kunnen voeren.
Resumerend 1. 2. 3. 4.
Doelstelling van preventie is het voorkomen van directe oorzaken van onveiligheid en het zoveel mogelijk beperken van de gevolgen als deze onveiligheid toch (onverhoopt) mocht optreden. Om dit te bereiken zijn diverse (wettelijke) mogelijkheden beschikbaar, waarmee het college van burgemeester en wethouders zijn verantwoordelijkheid invulling kan geven. Binnen de brandpreventie zijn verschillende producten te benoemen, die nader zijn uitgewerkt in bijlage 1, waarbij tevens is aangegeven waar de primaire verantwoordelijkheid ligt. Bij de inrichting van de brandpreventieve taken zal naar een evenwicht gezocht moeten worden tussen schaalgrootte en de haalbaarheid van kwaliteitsnormen.
6
Het Beleidsplan Brandweerzorg en Rampenbestrijding is de concrete invulling van de taken zoals ze genoemd worden in de Verordening Brandweerzorg en Rampenbestrijding. 7 In de Brandweernorm Groningen zijn landelijke referentiekaders en kengetallen vertaald naar de Groninger situatie. 8 Landelijk project Versterking Pro-actie / Preventie, nulmeting, voorjaar 2002.
De inrichting van het beleidsterrein preventie in de regio Groningen.
-5-
