De ‘holding’ als samenwerkingsvorm bij teruglopende leerlingaantallen en dreigende schoolsluitingen In het onderwijs wordt spaarzaam gebruik gemaakt van de holding. Zo komt het hier en daar voor dat een PO-schoolbestuur en een VO-schoolbestuur onder één overkoepelende rechtspersoon zijn gebracht, waarbij die rechtspersoon het bestuur vormt van beide schoolbesturen.1 Ook wordt de holding wel gebruikt als een schoolbestuur deel uitmaakt van een samenstel van organisaties met nietonderwijsdoelstellingen (zorg; kinderopvang; beheer eigen, private vermogen van de scholen, etc.).
ten gevolge van afnemende natuurlijke aanwas (ontgroening/vergrijzing) of door een negatief migratiesaldo. Een bevolkingsdaling die in de regel gepaard zal gaan met terugloop van het aantal leerlingen. Zuid-Limburg, Noordoost-Groningen en Zeeuws-Vlaanderen zijn erkende krimpregio’s, maar ook elders worden scholen geconfronteerd met afnemende leerlingaantallen. Dat kan zelfs het geval zijn in gebieden waar de bevolking in haar geheel nog groeit, of waar de leerlingendaling zich alleen heel lokaal voordoet.2 De gevolgen daarvan zijn (ook) voor scholen ingrijpend: de beschikbare bekostiging neemt af terwijl de vaste lasten (nagenoeg) gelijk blijven, het onderwijs moet anders worden georganiseerd (bijvoorbeeld combinatiegroepen, minder remedial teaching), het personeelsbestand vergrijst, scholen kunnen zelfs onder de opheffingsnorm geraken.
F.M. Ruijling* en mr. J.A. Keijser*
Een schoolbestuur dat tevens het bestuur vormt van de toprechtspersoon (de ‘moeder(maatschappij)’) kan dan door middel van de andere rechtspersonen (de ‘dochters’) andersoortige activiteiten doen verrichten die het onderwijsproces ondersteunen. De holding kan echter ook in totaal andere situaties van nut zijn, en wel in situaties waarin schoolbesturen gezamenlijk het hoofd willen bieden aan de terugloop van leerlingenaantallen in hun regio. De holding biedt dan mogelijkheden voor niet-vrijblijvende samenwerking, waarbij aan de moeder een bepaalde doorzettingsmacht kan worden toegekend. In dit artikel wordt een dergelijke holding uitgewerkt. De schrijvers doen dat aan de hand van hun eigen ervaringen rond de totstandkoming van zo’n holding in het noorden van het land.
Scholen hebben vanzelfsprekend weinig of geen invloed op deze demografische ontwikkelingen. Ze kunnen dus alleen op de ontwikkelingen reageren en zo mogelijk anticiperen. Zo kan een school proberen haar aantrekkelijkheid te vergroten, waardoor het eigen ‘marktaandeel’ toeneemt. In een krimpende markt gaat die groei echter altijd ten koste van andere scholen; de demografische koek wordt er niet groter van. Scholen kunnen echter ook kiezen voor samenwerking en onderlinge afstemming. Door samen te werken kunnen bijvoorbeeld kosten en risico’s worden gereduceerd of beheerst (gezamenlijke inkoop, gemeenschappelijke vervangingspool). Het onderwijsaanbod kan zoveel mogelijk in stand worden gehouden door het aanbod onderling af te stemmen. Die afstemming kan heel divers worden ingevuld. Zo kunnen schoolbesturen hun met opheffing bedreigde scholen uitruilen (om de andere plaatselijke basisschool in stand te houden wordt in plaats Y een christelijke basisschool gesloten, waarbij in plaats Z juist de openbare school wordt gesloten om het leerlingenaantal van de bijzondere school veilig te stellen. In plaats van uitruil kan echter ook tot de vorming van samenwerkingsscholen worden besloten. Afstemming kan op min of meer ad hoc basis plaats vinden, maar ook meer structureel van aard zijn.
1. Situatieschets Grote delen van Nederland zijn of worden geconfronteerd met een bevolkingsdaling
Waar schoolbesturen elkaar in krimpsituaties weten te vinden in een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor het in stand houden van een gespreid en pluriform onderwijsaanbod, ligt het in de rede om de samenwerking een structurele bedding te geven. Die bedding kan bestaan uit een gespreksplatform waarin op basis van vrijwilligheid (en vrijblijvendheid) periodiek vraag en aanbod op elkaar
* Fred Ruijling is partner van Pentha Rho, een adviesorganisatie voor ruimte, huisvesting en organisatie * Job Keijser is advocaat bij Brussee Lindeboom Advocaten
School en Wet
11
worden afgestemd. Nadeel daarvan is dat goede intenties kunnen sneuvelen zodra men zelf de negatieve consequenties van de gezamenlijke verantwoordelijkheid gaat ervaren. Om dat te doorbreken, is het nodig dat platform bepaalde bevoegdheden te geven ten aanzien van scholenfusies en andere samenwerkingsaangelegenheden. Die ‘doorzettingsmacht’ perkt de autonomie van de betrokken schoolbesturen noodzakelijkerwijs in. Schoolbesturen zullen daartoe alleen bereid zijn als zij daar voor hun scholen niet alleen de nadelen van ondervinden, maar ook mogen verwachten daar de positieve vruchten van te kunnen plukken. Daarnaast zal de wijze van besluitvorming met de nodige checks and balances moeten zijn omgeven.
genstrijdigheid is echter schijn. Dergelijke tegengestelde lijnen liggen immers ten grondslag aan iedere democratisch georganiseerde gemeenschap, waarvan ook niet gezegd kan worden dat het kiesrecht afbreuk doet aan het (overheids)gezag.4 Benoeming door de schoolbesturen betekent overigens beslist niet dat de holdingbestuurder zich als vertegenwoordiger of zelfs belangenbehartiger van het benoemende schoolbestuur kan opstellen. Holdingbestuurders dienen zich primair te richten op doel en belangen van de holding. De statutaire doelstelling van de holding zal daarvoor ook voldoende onderscheidend zijn van die van de schoolbesturen. Bij de bespreking van het holdingbestuur wordt nader ingegaan op de implicaties.
Langs die lijnen van gestructureerde samenwerking enerzijds en doorzettingsmacht anderzijds komt de holding in beeld: een moederorganisatie die (op deelterreinen) zeggenschap heeft over het beleid van de dochterorganisaties, de betrokken schoolbesturen. De schoolbesturen blijven bevoegd gezag van hun scholen, terwijl zij ook op het punt van onderwijskundig, financieel en personeelsbeleid in hoge mate autonoom blijven. Hieronder wordt ingegaan op de vraag hoe een holding binnen het onderwijs vorm zou kunnen worden gegeven, en welke obstakels daarbij onderweg opdoemen.
3. Rechtsvorm van de holding Waar de overkoepelende samenwerkingsentiteit drager van rechten en plichten zal moeten zijn, is het onvermijdelijk om die entiteit vorm te geven in een rechtspersoon. Dat is ook in het belang van de schoolbesturen: de rechtspersoonlijkheid van de moeder waarborgt dat deze een eigen afgescheiden vermogen bezit, waarbij de schoolbesturen (in beginsel) niet aansprakelijk zijn voor handelingen of schulden van de moeder. Die nieuwe rechtspersoon zal - binnen de kaders van de statutaire doelstelling en bevoegdheden - ten opzichte van de bestaande besturen de rol van moederorganisatie moeten gaan vervullen.
2. Concernverhoudingen De klassieke holdingstructuur is bekend van het bedrijfsleven. Daar komt het geregeld voor dat door afzonderlijke rechtspersonen in stand gehouden ondernemingen worden bestuurd vanuit een moederorganisatie, de holding. De zeggenschap van de moeder over de dochters is in de regel gebaseerd op aandelenbezit en benoemingsrechten. In een onderwijssetting is dat echter niet aan de orde. Scholen worden immers in stand gehouden door stichtingen en verenigingen (of door de gemeente, in geval van niet verzelfstandigd openbaar onderwijs), die geen van alle aandelen uitgeven. In een onderwijsholding zal de zeggenschap van de moeder anders moeten worden geregeld - en wel door die zeggenschap in de statuten van zowel de moeder als de dochter-schoolbesturen te verankeren in termen van (spiegelbeeldige) bevoegdheid en gehoudenheid. Hieronder zal daar uitvoeriger op in worden gegaan.
Waar de overkoepelende samenwerkingsentiteit drager van rechten en plichten zal moeten zijn, is het onvermijdelijk om die entiteit vorm te geven in een rechtspersoon. Dat is ook in het belang van de schoolbesturen: de rechtspersoonlijkheid van de moeder waarborgt dat deze een eigen afgescheiden vermogen bezit, waarbij de schoolbesturen (in beginsel) niet aansprakelijk zijn voor handelingen of schulden van de moeder. Anders dan bij de klassieke holding in het bedrijfsleven ligt de vennootschapsvorm (NV of BV) hier niet voor de hand, alleen al omdat er geen commerciële oogmerken zijn. Weliswaar kunnen vanuit de moederorganisatie ‘shared services’ worden georganiseerd voor de schoolbesturen waardoor financieel voordeel kan worden gerealiseerd, maar daarmee heeft de holding zelf nog geen winstoogmerk. Een (coöperatieve) vereniging zou denkbaar zijn, maar het aan de verenigingsvorm inherente orgaan van de algemene ledenvergadering (ALV) maakt de vereniging minder geëigend als rechtsvorm voor een moedermaatschappij. Indien horizontaal toezicht binnen de moeder wenselijk wordt geacht, kan dat beter in de vorm van een raad van toezicht, dan door een ALV. Bovendien zal bij een niet te groot ‘ledental’ (in casu het aantal deelnemende schoolbesturen) de ALV al snel een doublure van het bestuur worden wanneer (wat bij een beperkte omvang mogelijk en ook voor de hand ligt) die besturen alle ook een bestuurszetel in het holdingbestuur bekleden. Voordeel van de verenigingsfiguur is wel dat deze de mogelijkheid heeft om de leden verplichtingen op te leggen (artikelen 2:27, eerste lid sub c en 2:34a BW) en rechtshandelingen te verrichten die de leden rechtstreeks binden (artikel 2:46 BW).
Ook algemene benoemingsrechten ten aanzien van de schoolbesturen zullen in een onderwijssetting niet snel aan de orde zijn, omdat dergelijke rechten zeer vergaand zouden ingrijpen in de autonomie van schoolbesturen, verder ook dan de doelstelling van een gezamenlijke regievoering op het regionale onderwijsaanbod rechtvaardigt. Schoolbesturen blijven als drager van de grondwettelijke vrijheid van onderwijs3 namelijk met hun scholen de centrale organisaties die op basis van eigen autonomie invulling en uitvoering geven aan de eigen statutaire opdracht en grondslag. Die centrale positie laat zich moeilijk verenigen met een overkoepelend orgaan dat de bestuursleden van de schoolbesturen zou kunnen benoemen (en dus ook zou kunnen schorsen en ontslaan). Waar de moederorganisatie in de eerste plaats bedoeld zal zijn als gremium waarbinnen de schoolbesturen samenwerken, ligt het juist in de rede dat schoolbesturen (als ‘dochters’) juist het bestuur van de moedermaatschappij (al dan niet uit hun midden) benoemen of in ieder geval voordragen. Deze ‘opwaartse’ benoemingslijn lijkt op het eerste gezicht strijdig met de ‘neerwaartse’ zeggenschapslijn. Die te-
School en Wet
De stichting lijkt het meest geëigend als rechtsvorm voor de moederorganisatie binnen de holding. Een stichting heeft (in beginsel)
12
slechts één orgaan, het bestuur; omdat de stichting geen leden kent, is er ook geen ledenorgaan. Waar zoveel schoolbesturen onder de holdingparaplu zitten dat niet ieder schoolbestuur deel kan nemen aan het holdingbestuur, zal ook binnen een stichting kunnen worden gewerkt met een afzonderlijk vertegenwoordigend orgaan naast het holdingbestuur. Een stichting kan namelijk wel degelijk zodanig worden ingericht dat alle betrokken organisaties op enige manier gerepresenteerd worden. Dat kan worden vorm gegeven door middel van de benoeming van bestuursleden, de inrichting van de besluitvormingsprocedure, of het in de organisatiestructuur inbedden van een klankbordorgaan of zelfs een toezichthoudend orgaan. Een stichting heeft geen winstoogmerk, maar kan wel bedrijfsactiviteiten (laten) ontplooien die geldelijk of ander voordeel opleveren voor haarzelf, voor aan haar gelieerde organisaties, en zelfs voor derden.
en kunnen in reglementen nader worden uitgewerkt. Daarbij verdient echter ook de wijze van besluitvorming aandacht. Bij de besluitvorming gaat het niet alleen om het aantal stemmen per bestuurslid/schoolbestuur, maar ook om de te stellen meerderheidseisen om tot geldige besluiten te komen. Besluitvorming kan bij gewone meerderheid van stemmen (meer stemmen voor dan tegen) plaats vinden, bij absolute meerderheid (de helft + 1), bij gekwalificeerde meerderheid (grotere meerderheid op basis van kwantitatieve of kwalitatieve criteria), dan wel op basis van unanimiteit. Zwaardere meerderheidseisen zullen de besluitvaardigheid en slagkracht van de holding kunnen verminderen. Een effectieve regierol voor de holding vereist een zekere doorzettingsmacht. Anderzijds is het ook weer niet goed denkbaar dat een schoolbestuur tegen zijn wil gebonden kan zijn aan een besluit tot scholenfusie op basis van een meerderheidsbesluit waar zijn bestuurder tegen heeft gestemd.
De rechtspersoonlijkheid brengt met zich dat er statuten moeten worden opgesteld, waarin onder meer de naam, doelstelling, taken en bevoegdheden, bestuurssamenstelling en de regels van besluitvorming worden neergelegd. De statuten dienen in een notariële akte te worden opgemaakt, waarna inschrijving in het Handelsregister plaats kan (en moet) vinden.
Het is overigens gebruikelijk om verzwaarde meerderheidseisen te beperken tot specifieke onderwerpen van besluitvorming. Zo bepalen statuten in de regel dat statutenwijziging en ontbinding van de rechtspersoon een gekwalificeerde meerderheid van stemmen behoeft. Binnen de holding liggen soortgelijke meerderheidseisen ook voor de hand ten aanzien van (bijvoorbeeld) besluiten tot opheffing of samenvoeging van scholen. Op andere terreinen zal volstaan kunnen worden met lichtere eisen, tot en met de besluitvorming bij gewone meerderheid van stemmen.
4. Holdingbestuur; samenstelling en besluitvorming Hiervoor is al aangegeven dat sprake zal zijn van ‘opwaartse’ benoemingsrechten; het recht om het holdingbestuur te benoemen of althans een bindende voordracht te doen voor benoeming zal bij de dochters-schoolbesturen liggen. Vanwege het hiërarchische karakter van de moeder/dochterrelatie lijkt het meer gepast om de schoolbesturen het recht van (bindende) voordracht dan benoemingsrechten te geven.
5. Positie schoolbesturen De enkele bevoegdheid op grond van de eigen statuten om besluiten te nemen over (bijvoorbeeld) het opheffen/sluiten of samenvoegen van scholen, betekent niet automatisch dat de betrokken schoolbesturen van rechtswege gehouden zijn dat besluit over te nemen of uit te voeren. Rechtsgeldige besluitvorming door het holdingbestuur impliceert niet zonder meer dat de schoolbesturen daar in hun hoedanigheid van dochters aan gebonden zijn. Anders dan in klassieke concernverhoudingen door middel van benoemingsrechten of aandelenbezit gebruikelijk is, heeft de holding geen directe zeggenschap over de (school)besturen.
De vraag doet zich daarbij voor of de holdingbestuurders ook uit de schoolbestuurders moeten worden benoemd in de zin dus dat de positie van schoolbestuurder voorwaarde voor benoeming en mogelijk zelfs ook voorwaarde voor bestuurslidmaatschap is. Er valt veel voor te zeggen die vraag bevestigend te beantwoorden. Het samenwerkingskarakter en het noodzakelijke draagvlak voor holdingbesluiten brengt mee dat de afstand tussen holdingbestuur en schoolbesturen zo klein mogelijk moet zijn. Een holdingbestuur dat bestaat uit schoolbestuurders van de betrokken scholen draagt daar zonder meer aan bij. Onderkend moet echter worden dat de dubbelrol van die bestuurders wel de onafhankelijkheidseis kan raken die de Code Goed Bestuur5 stelt (artikelen 19 lid 2 en 24 lid 2): ‘Geen lid van het schoolbestuur/toezichthoudend orgaan kan zijn iemand die wegens de vervulling van een bestuurs- of toezichtfunctie bij een andere organisatie in dezelfde sector en dezelfde regio met onverenigbare belangen geconfronteerd kan worden’. Deze code gaat uit van het pas toe of leg uit-beginsel, zodat schoolbesturen gezien de bijzondere setting en doelstelling van de holding gemotiveerd kunnen kiezen voor genoemde dubbelrol.
Rechtsgeldige besluitvorming door het holdingbestuur impliceert niet zonder meer dat de schoolbesturen daar in hun hoedanigheid van dochters aan gebonden zijn. Anders dan in klassieke concernverhoudingen door middel van benoemingsrechten of aandelenbezit gebruikelijk is, heeft de holding geen directe zeggenschap over de (school)besturen. Bij lidmaatschap van de (coöperatieve) vereniging als holding is het mogelijk dat de vereniging besluiten neemt waaruit voor de leden lasten en verplichtingen voortvloeien. Het is echter zeer de vraag of die (in de verenigingsstatuten op te nemen mogelijkheid) zover gaat dat ook opheffings- of fusiebesluiten daar onder kunnen vallen.6 Bij een holdingstichting ontbreekt in ieder geval die rechtstreekse mogelijkheid. Om die juridische gebondenheid te realiseren is het daarom nodig dat die gebondenheid in de statuten van de deelnemende schoolbesturen wordt opgenomen. Denkbaar is dat daarvoor in de statuten van het (school)bestuur wordt opgenomen
Omvang van het holdingbestuur, het aandeel daarin van ieder schoolbestuur (gelijkelijk of gewogen op basis van aantal scholen; leerlingaantallen), zittingsduur en einde lidmaatschap (bijvoorbeeld door einde bestuurslidmaatschap van het benoemende/voordragende schoolbestuur) dienen in de statuten te worden geregeld,
School en Wet
13
dat bepaalde besluiten niet door het bestuur maar door de holding genomen worden, waarmee bepaalde holdingbesluiten dus gelden als besluiten van het schoolbestuur zelf. Een minder vergaande variant is dat het (school)bestuur statutair gehouden is het besluit van de holding over te nemen, door zelf conform holdingbesluit te (moeten) besluiten.
vreemdbaar toe aan de gemeenteraad. Participatie van een gemeente in een holding kan daarom niet betekenen dat de gemeenteraad gebonden is aan besluiten van de holding. Directe gebondenheid van de gemeenteraad aan holdingbesluiten zal juridisch niet mogelijk zijn. De relatie holding/gemeente(n) zal dan ook uitsluitend contractueel kunnen (en moeten) worden geregeld. In dat contract dient te worden opgenomen dat het College van B&W zich naar de besluiten van de holding (de vorming van een samenwerkingsschool) zullen richten, en conform die besluiten de gemeenteraad voorstellen zullen doen voor gemeentelijke besluitvorming ter uitvoering van het holdingbesluit. In het contract zal ook de duur en de wijze van beëindiging van de afspraken moeten worden geregeld.
Een dergelijk juridische binding ligt overigens zeker uit oogpunt van medezeggenschap en governance gecompliceerd. Een (statutaire) gehoudenheid van het schoolbestuur om besluiten van de holding op te volgen cq over te nemen, kan geen afbreuk doen aan de rechten die een (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraad heeft op grond van de Wet medezeggenschap op scholen (WMS). Ten aanzien van de adviesrechten zou nog kunnen worden gesteld dat een statutaire verplichting zwaarder moet wegen dan een negatief advies van de eigen (gemeenschappelijke medezeggenschapsraad ((G) MR), maar daar staat tegenover dat het adviesrecht impliceert dat de (G)MR in een zodanig stadium van besluitvorming wordt betrokken dat het advies wezenlijke invloed op het besluitvormingsproces en de uitkomsten daarvan kan hebben. Dat pleit ervoor om de medezeggenschap op het niveau van de holding te beleggen door de betrokken (G)MR-en rechtstreeks gesprekspartner van het holdingbestuur te maken. Dat geldt eens te meer voor aangelegenheden waarop de (G)MR een instemmingsrecht heeft. Vorenstaande complicatie geldt evenzeer als de eigen toezichthouder van het schoolbestuur ten aanzien van een besluit advies- of goedkeuringsrechten heeft. Ook aan die rechten zal binnen de holdingstructuur recht moeten worden gedaan.
7. Interne geschilbeslechting en opting out Zeker in geval schoolbesturen gebonden zijn aan bij (gewone) meerderheid genomen besluiten, zal er binnen de holding behoefte bestaan aan een geschillenregeling. Denkbaar is dat de holdingstatuten een uitgewerkte geschillenregeling bevat, maar als alternatief daarvoor kan ook worden gedacht aan een bepaling die de holding verplicht deel te nemen aan een procedure ex artikel 96 Burgerlijke rechtsvordering , als een deelnemend schoolbestuur een hem onwelgevallig besluit ter arbitrage aan de kantonrechter wenst voor te leggen. In de statuten kan worden opgenomen dat hoger beroep tegen die uitspraak voor partijen wel of niet open staat. Ook kan gedacht worden aan een in de statuten van de holding op te nemen opting outregeling. Aan uittreding zullen meer voorwaarden moeten worden gesteld naar mate de besturen financieel en personeel meer met elkaar verweven zijn. Waar de holding geen personele verplichtingen heeft en niet of nauwelijks over eigen middelen beschikt, zijn de gevolgen van uittreding te overzien. Een laagdrempelige opting outregeling ondermijnt de effectiviteit van de doorzettingsmacht van de holding.
Een andere belangrijke complicatie op het punt van juridische binding betreft het openbaar onderwijs onder de holding. Hieronder wordt daar op ingegaan.
6. Positie openbaar onderwijs Het openbaar onderwijs neemt binnen de samenwerking (en holding) een bijzondere positie in, althans waar dat onderwijs (nog) niet verzelfstandigd is. Is dat laatste wel het geval, dan is de juridische positie van het openbaar onderwijs namelijk in hoge mate gelijk aan die van het bijzonder onderwijs. De wet eist weliswaar ‘overwegende overheidsinvloed’ op een (privaatrechtelijke) stichting die openbare scholen in stand houdt, maar die zeggenschap strekt zich niet uit tot besluiten om een school te laten fuseren (artikel 48, vijfde lid, Wet op het primair onderwijs (WPO)).
8. Samenwerkingsscholen Een belangrijk instrument om spreiding en pluriformiteit van het onderwijsaanbod in de regio zoveel als mogelijk te handhaven, is de samenwerkingsschool. De huidige wetgeving stelt nog stringente restricties aan de totstandkoming van degelijke scholen (artikel 17d WPO). Zo is voor de totstandkoming van een samenwerkingsschool vereist dat deze voortkomt uit een fusie van bestaande scholen, waarvan er ten minste één binnen een termijn van zes jaar dreigt te worden opgeheven (een openbare school) of de bekostiging dreigt te verliezen (bijzondere school). Momenteel wordt gewerkt aan een wetsvoorstel7 waarin die voorwaarden worden verruimd. Een samenwerkingsschool zal dan ook mogelijk zijn als opheffing op termijn dreigt zonder dat het leerlingenaantal onder de opheffingsnorm zal zakken. Die beoogde wetgeving vergroot de bruikbaarheid van de samenwerkingsschool als middel voor behoud van een pluriform onderwijsaanbod. Schoolbesturen worden dan niet meer gedwongen hun toevlucht te nemen tot de zogenaamde ‘informele samenwerkingsschool’8, of scholen onderling uit te ruilen.
Het openbaar onderwijs neemt binnen de samenwerking (en holding) een bijzondere positie in, althans waar dat onderwijs (nog) niet verzelfstandigd is. Is dat laatste wel het geval, dan is de juridische positie van het openbaar onderwijs namelijk in hoge mate gelijk aan die van het bijzonder onderwijs. Anders ligt dat waar het college van B&W of een bestuurscommissie het bevoegd gezag van de openbare scholen vormt. Ten eerste ontbreken gemeentelijke statuten waarin met de bevoegdheden van de holding corresponderende verplichtingen zouden kunnen worden neergelegd. De beslissingsbevoegdheid ten aanzien van opheffing of fusie van openbare scholen komt in geval van integraal bestuur onver-
School en Wet
De tot stand te brengen samenwerkingsscholen kunnen worden ondergebracht bij één van de bestaande schoolbesturen. De beoogde
14
Met dit artikel is beslist niet alles over de holding als regie-instrument gezegd. Tal van dingen behoeven nadere doordenking, zoals de medezeggenschapsaspecten, scheiding van bestuur en toezicht op holdingniveau, de wederzijdse rechten en plichten tussen de dochter-schoolbesturen onderling. Andere aspecten zullen in de praktijk verder uitgewerkt moeten worden en op hun praktische waarde moeten worden getoetst.
nieuwe wetgeving verruimt ook de mogelijkheden daarvoor. Een alternatief is de scholen onder te brengen bij een nieuw op te richten rechtspersoon, die ook onder de holding wordt gehangen. De holding is daarmee niet alleen betrokken bij de besluitvorming over de vorming van samenwerkingsscholen, zij treedt ook op als moederorganisatie van het nieuwe schoolbestuur. Niet uitgesloten is dat de holding rechtstreeks als bevoegd gezag van de samenwerkingsscholen gaat fungeren. Daarmee zou een soort ‘federatie plus’ ontstaan zoals die in het kader van WSNS bestonden.
Noten Positionering van de samenwerkingsscholen binnen de holdingstructuur biedt ook een setting waarin invulling kan worden gegeven aan de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor die nieuwe scholen. Een samenwerkingsschool is kwetsbaar, zeker als zij ondergebracht wordt bij een nieuwe stichting die geen andere scholen in stand houdt. Personele risico’s en onderwijskwaliteit vragen een bepaalde massa, die binnen de holding gevonden kan worden zonder dat de andere schoolbesturen rechtstreeks met hun eigen vermogen risico lopen.
1. Die situatie is beschreven in het artikel ‘De ‘holding’ als samenwerkingsvorm in het funderend onderwijs’, School en Wet, 2009-4, p. van mr. J.J.M. van Elderen en mr. drs. Th.W.C. Brok. 2. Zie voor meer informatie over de demografische ontwikkelingen en de consequenties daarvan voor scholen, de website www.leeringendaling.nl, een Van meer naar beter (VNMB) website. 3. Dat geldt althans voor schoolbesturen voor bijzonder onderwijs; voor het openbaar onderwijs geldt die vrijheid vanwege de overheersende overheidsinvloed niet. 4. Integendeel, vrije verkiezingen legitimeren juist in belangrijke mate het gezag, en zorgen voor het noodzakelijke maatschappelijke draagvlak.
9. Conclusie
5. Code Goed Bestuur, PO Raad, januari 2014. 6. Voorwaarde daarvoor zal dan in ieder geval zijn dat de op te leggen verplichtingen
Demografische ontwikkelingen kunnen een impuls vormen voor bestuurlijke samenwerking, waarbij kostenbesparing gezocht kan worden maar ook gezamenlijk regie kan worden gevoerd ten aanzien van het lokale of regionale onderwijsaanbod. Zeker dat laatste vraagt dat schoolbesturen in staat en bereid zijn over hun eigen schaduw heen te springen. De holding kan daar een belangrijke bijdrage aan leveren, doordat deze niet alleen een structuur biedt voor de samenwerking, maar die samenwerking ook van vrijblijvendheid kan ontdoen.
School en Wet
voldoende concreet in de statuten zijn neergelegd. Bovendien kan (tenzij de statuten anders bepalen) een lid zijn lidmaatschap met onmiddellijke ingang opzeggen als een besluit zijn rechten inperkt of zijn verplichtingen verzwaart (art. 2:36, derde lid, BW). 7. Voorstel van wet tot wijziging van diverse onderwijswetten in verband met de vereenvoudiging van de vorming van samenwerkingsscholen, W104428.K-1, door OCW in het onderwijsveld sonderend uitgezet in oktober 2014. 8. Een school die statutair onderwijs vanuit een bepaalde richting verzorgt, maar feitelijk ook openbaar onderwijs geeft.
15
