‘Willen’ en ‘kunnen’ bepalen de samenwerkingsvorm ing. Michel van Rooyen en ing. Marcel van Rosmalen
Alhoewel de crisis in de markt voor vastgoed zich in volle hevigheid manifesteert worden aan de ande re kant toch nog duizenden bouwvergunningen afgegeven. Weliswaar nauwelijks voor woningen of kantoren, maar wel voor andere bedrijfsgebouwen. Al deze opdrachtgevers moeten dus keuzes maken. Dit artikel gaat over een aantal van die keuzen: hoe en met wie werk ik samen aan mijn huisvesting en gebouw. In de in dit artikel beschreven situaties ligt het initiatief grotendeels bij de opdrachtgever. Voorbeelden zijn een gemeente die een stadskantoor of sportvoorziening bouwt, een school die een brede school bouwt, een kantoor houdende organisatie die nieuwe huisvesting realiseert, een ziekenhuis dat nieuwbouw pleegt, een verpleeghuis met een commerciële plint en zorgwoningen, een museum, provinciekantoor enzovoort. Indien het initiatief niet bij de opdrachtgever ligt, bijvoorbeeld bij huur of de aanschaf van een bestaande gebouw, dan gelden (gedeelte lijk) andere processen en keuzes.
Op zoek naar samenwerkingsvormen Steeds vaker zien we dat (semi)publieke opdrachtgevers als initiatiefnemer zoeken naar nieuwe samenwerkings vormen. Soms om de mogelijkheden van expertise uit de markt optimaal benutten en soms om (tegelijkertijd) de risico’s in de ontwikkeling en de exploitatie te beperken. Voor musea, gemeenschapsruimten, bibliotheken en sportvoorzieningen zien we uitvragen van gemeenten die de markt verzoeken om zowel de ontwikkeling, de rea lisatie als de exploitatie van het gebouw en de voorzieningen ter hand te nemen. Vaak staat deze voorziening niet op zich zelf, maar maakt deze onderdeel uit van een bredere wijk- of gebiedsontwikkeling; bijvoorbeeld een ge meentelijk cultureel centrum als onderdeel van een binnenstedelijke ontwikkeling of een verpleeghuis dat mede de voorzieningen in de wijk moet dragen. Het vraagstuk speelt bovendien niet alleen in geval van nieuwbouw. Ook onder druk van bezuinigen gaan steeds meer publieke opdrachtgevers over tot ‘sale-and-lease-back’ constructies of het in concessie uitgeven van exploi tatierechten van voorzieningen aan marktpartijen. De aard van deze overeenkomsten varieert van geval tot geval. Het doel is primair om de risico’s te verleggen naar opdrachtnemers op basis van een zekere beschikbaarheids vergoeding.
Fasen in de ontwikkeling Ten aanzien van de ontwikkeling van een gebouw worden doorgaans drie fasen onderscheiden, te weten: een ontwikkelingsfase, een realisatiefase en een exploitatiefase. In de exploitatiefase onderscheiden we het beheer, bijvoorbeeld het onderhoud van het gebouw, en de bredere exploitatie, bijvoorbeeld het verhuren van ruimte aan derden of het (vrijwel) volledig exploiteren van een zwembad of museum (kaartjes verkopen en horeca uitbaten). Voor elke opdrachtgever, voor elke opgave in elke situatie gelden andere omstandigheden en dus andere keuzes in de het samenwerkingsmodel. In die zin bestaat er geen optimale standaardoplossing zoals DBFMO. Onder staand geven we handvatten om het proces van de keuze tot een samenwerkingsmodel weloverwogen te maken. 1
Daarbij richten we ons niet op bestaande variaties zoals ‘Engineer & Construct’ of ‘DBFMO’ maar op de uitein delijke en volledige vorm die de samenwerking zou moeten hebben. Passend voor zowel opdrachtgever als opdrachtnemer: soms past daar een bekende variant bij, soms niet.
Model voor samenwerking Bij een ontwikkeling gaat om het onderscheiden en verbinden van: (1) de ambities die ten grondslag liggen aan het concept van de initiatiefnemer,2 de vertaling in de concrete opgave, oftewel het plan voor het gebouw en (3) de nog te bepalen vorm van samenwerking die het meest geschikt is om dat te realiseren. De vraag is welke vorm van samenwerking tussen opdrachtgever en opdrachtnemer, gegeven de ambities en het concept, het meest geschikt is om te zorgen dat in alle fasen van ontwikkeling, realisatie en exploitatie de ambities worden ge realiseerd. Het gaat er dus om of de initiatiefnemer (voldoende) inzicht heeft in zijn eigen competenties en hoe in de samenwerking de noodzakelijke competenties worden gecompleteerd.
Figuur 1.
Rollen in de samenwerking De te hanteren samenwerkingsvorm kleurt de rolverdeling in bij achtereenvolgens de ontwikkeling van het plan, het realiseren van de bouwopgave, het zorgdragen voor de exploitatie en het uitvoeren van het beheer. Elke rol is betekent een samenstel van verantwoordelijkheden en invloed (en bijbehorende risico’s) in de fasering. Boven dien maken we een onderscheid in de verantwoordelijkheden behorend bij een rol en de uitvoering van deze rol. Een voorbeeld voor de realisatie maakt dat duidelijk. Vrijwel altijd immers zal de markt verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de realisatie, de bouw. De opdrachtgever echter is verantwoordelijk voor de regie en draagt al leen die risico’s over die hij contractueel heeft vastgelegd.
2
Figuur 2.
De opdrachtgever is elk geval initiatiefnemer en na realisatie vaak ook primair gebruiker van (delen van) het ge bouw. Voor gemeenten geldt vaak dat er een gedelegeerd gebruiker is, een dienst, school of culturele instelling waarmee een subsidierelatie bestaat. In aanvulling op de rol van initiatiefnemer kan de opdrachtgever ervoor kie zen de rollen van ontwikkelaar, exploitant en/of beheerder zelf, onder eigen verantwoordelijkheid te blijven ver vullen of over te laten aan een private partij, de opdrachtnemer.
Samenwerken gaat over het (ver)delen van invloed en risico’s De cruciale vraag hierbij is wie het best de verantwoordelijk kan dragen voor de succesvolle en rendabele exploi tatie van het gebouw. Zijn de betrokken publieke partijen als opdrachtgever zelf risicodragend gedurende gehele gebruiksfase voor het gehele complex of is een marktpartij uitbater (integraal verantwoordelijke exploitant) van het gebouw? Daarbij zijn in onze visie het risico op leegstand (geen huurder(s)) en het financieringsrisico de grootste risico’s in de ontwikkelfase. Hiermee zijn de samenwerkingsvormen terug te brengen tot de fundamentele keuze wie de rol van ontwikkelaar en wie de rol van exploitant gaat vervullen inclusief de bijbehorende risico’s in de verschillende ontwikkelfasen.
3
Figuur 3.
We hebben vastgesteld dat er in de ontwikkeling van het gebouw drie fasen zijn en dus primair drie onzekerhe den: de ontwikkelrisico’s, de realisatierisico’s en de exploitatierisico’s. In onze opinie is het, mogelijk de risico’s in de realisatiefase voor de opdrachtgever grotendeels te reduceren door deze middels slimme contracten te ver leggen naar de opdrachtnemer, Na het initiatief blijven het ontwikkel- en het exploitatierisico echter voor de op drachtgever. Door deze primaire onzekerheden op twee assen te plaatsen ontstaan een viertal strategieën of ar chetypische samenwerkingsvormen.
Figuur 4.
4
Vier strategieën voor samenwerking Variant 1 is de volledig geïntegreerde strategie waarbij de opdrachtgever het project na het initiatief volledig, dus vanaf de ontwikkeling tot en met de exploitatie, in de markt brengt. Eén of meer opdrachtnemers, al dan niet in een consortium, werken het project verder uit, dragen zorg voor de realisatie en vervolgens voor het beheer en een deel van de exploitatie. Een voorbeeld is het in een DBFMO contract tenderen van een museum waarbij de opdrachtgever selecteert op de laagste jaarlijkse beschikbaarheidsvergoeding. De opdrachtnemer bouwt het mu seum, is verantwoordelijk voor het beheer van het gebouw en de collectie, verzorgt alle voorzieningen, baat de horeca uit en is verantwoordelijk voor de kaartverkoop. De rol van de opdrachtgever wordt beperkt tot die van ge bruiker. In deze strategie kan ook het (gedeeltelijk) overdragen van eigendom aan de orde zijn. Deze strategie vergt een zeer gedegen voorbereiding van de opdrachtgever. In de allereerste fase immers moeten alle specificaties voor ontwikkeling, realisatie en exploitatie al voor lange termijn (20 jaar en verder) door de op drachtgever worden vastgelegd. Het is ook het enige en laatste moment dat de opdrachtgever volledige invloed kan uitoefenen op de inhoud en het proces. Bijgevolg kost deze strategie vooraf ook veel tijd. Ook voor de op drachtnemer zijn dit complexe en kostbare procedures. Ze kosten veel tijd en expertise. Vaak bundelen opdracht nemers hun krachten in een consortium, waardoor er relatief weinig inschrijvers mogen worden verwacht. Wel kan optimaal gebruik worden gemaakt van de kennis en ervaring van de markt waardoor concepten kunnen wor den geoptimaliseerd. Contractvormen die we in deze strategie tegenkomen zijn de concessie en vormen van geïntegreerde contracten zoals DB(F)MO. Om de voorbereiding te kunnen faseren kan bijvoorbeeld worden ge kozen voor een prijsvraag of een concurrentiegerichte dialoog. In variant 2 brengt de opdrachtgever de ontwikkeling van het project op de markt met de bedoeling de exploitatie zelf ter hand te nemen. De voorbereiding voor deze variant is relatief kort omdat de marktpartijen slechts de rea lisatiefase hoeven te overzien. Voor de opdrachtgever geldt dan dat zij alleen voor die fase hoeft te specificeren. Voor de realisatie volstaat dan een relatief traditionele aanpak. Deze variant komen we in de markt veelal tegen als een Design en Build constructie of een Engineer en Construct contract. Als ook het onderhoud en beheer wordt gecontracteerd is een DBM contract mogelijk. In deze variant moet goed worden nagedacht over het ‘Design’. Omdat de opdrachtgever de exploitatie moet uit voeren is het van groot belang het ontwerp op die exploitatie af te stemmen. Een ontwerpende partij zal daar niet altijd even goed toe in staat zijn. Als het gaat om specifieke exploitaties, bijvoorbeeld die van sportvoorzienin gen, zou in onze visie een professionele exploitant/adviseur namens de opdrachtgever aan het ontwerpteam moeten worden toegevoegd. Omdat de markt geen antwoord hoeft te geven op de (complexe) vraag van de ex ploitatie kan deze strategie de ontwikkeling versnellen. Het eigendom is en blijft bij deze strategie vrijwel altijd bij de opdrachtgever. De risico’s worden in deze variant slechts beperkt afgedekt, alleen voor de realisatie. De ri sico’s van leegstand en de exploitatie liggen volledig bij de opdrachtgever.
5
Figuur 5.
Variant 3 is de ‘klassieke’ strategie waarbij de opdrachtgever zelf ontwikkelt, realiseert en exploiteert. Vrijwel alle ‘eigen’ huisvesting zoals stadskantoren op provinciehuizen bijvoorbeeld worden op deze manier gerealiseerd. In variant 3 ontwikkelt en exploiteert de opdrachtgever zelf. De opdrachtgever heeft alle fasen volledige invloed en in principe kan het proces dan ook snel verlopen. Dat betekent echter ook dat alle risico’s bij de opdrachtgever liggen. Bovendien is er een grote (eigen) organisatie noodzakelijk om een groot en complex project te kunnen or ganiseren. Wordt de uitvoering daarvan alsnog ingekocht dan is toch nog een robuuste regiefunctie in de op dracht gevende organisatie noodzakelijk. Afhankelijk van de omvang van de ontwikkeling zijn er voor de op drachtgever meerdere aanbestedingsmomenten aan de orde. De markt heeft uitsluitend een uitvoerende taak. Gedurende de realisatie ligt die voor de hand, het bouwen. Maar ook op andere momenten kan vanuit eigen re gie de uitvoering aan de markt worden overgelaten. In dat geval contracteert de opdrachtgever, onder eigen risi co, een uitvoerende partij voor (delen van) de exploitatie. In deze strategie worden veelal ‘traditionele ‘ contrac ten gebruikt zoals E&C, bouwteamovereenkomsten, exploitatieovereenkomsten en huur- en pachtovereenkom sten. Variant 4 is de strategie waarbij de opdrachtgever zelf ontwikkelt maar waarbij vooraf de opzet is de exploitatie daarna door marktpartijen te laten uitvoeren. Deze situatie komt nog al eens voor bij bijvoorbeeld sportvoorzie ningen die door de opdrachtgever (gemeente) worden gebouwd en waarbij de exploitatie aan specifieke partijen is gegund. Omdat de exploitatie en de ontwikkeling geknipt worden zijn de afzonderlijke fase redelijk goed te specificeren en dat heeft positieve invloed op het tempo. Net als voor variant 3 geldt dat hier relatief eenvoudige en traditionele contractvormen kunnen worden gebruikt. Ook geldt hier dat de inbreng van marktkennis beperkt is en dat de opdrachtgever zich daar dus op een andere manier van moet verzekeren. De risico’s in bij deze stra tegie zijn groot voor het exploitatiedeel. Immers, alleen als er anterieure overeenkomsten kunnen worden geslo ten met exploitanten kunnen risico’s worden afgedekt. Vaak echter zal een exploitant vooral geïnteresseerd zijn in een ‘going concern’ gerealiseerd project om zijn risico’s goed te kunnen inprijzen.
6
Criteria voor keuzes Duidelijk is dat er geen ideale variant bestaat. Elke situatie vraagt om zijn eigen unieke strategie, gebaseerd op één van de archetypes. Tien vragen die de opdrachtgever zich in elk geval moeten stellen om die keuze te kunnen maken zijn de volgende: 1. Hoe urgent is de voortgang? Is er grote druk op de planning en fasering, moeten we snel door kunnen of is eerst tijd om zekerheden zoeken; 2. Wat kunnen we aan? Hebben we de tijd en expertise om alles zelf te doen en het vermogen het werk van anderen te regisseren? 3. Kunnen we alle specificaties nu al overzien en zo niet, lukt dat wel per fase? Kunnen we zelf wel specifice ren is de expertise daarvoor in huis? 4. Willen we gebruik maken van de kennis en ervaring uit de markt en welke verwachting hebben we daar van? Kunnen de gewenste toegevoegde warde meetbaar maken? Willen en kunnen we ruimte geven aan invloed op het project door de opdrachtnemer? 5. Hoeveel invloed wil de opdrachtgever houden? Hoeveel is noodzakelijk voor het bewaken van de ambities en het concept? 6. Hoeveel procesflexibiliteit is gewenst: optimaal tot en met gebruik of ‘slechts’ tot aan de eerste aanbeste ding? 7. Naar welk juridisch kader streeft de opdrachtgever? Zijn complexe contractvormen mogelijk of moeten we streven naar eenvoud. Streven we naar 1 contract (‘single party’ of meerdere opdrachtnemers. Willen (of moeten) we zoveel mogelijk ‘Europees’ of willen we dat juist vermijden? Zijn eventuele bestaande contrac ten uitgangspunt of kunnen we opnieuw beginnen? 8. Hoe kijken we naar het (ver)delen van risico’s en rendement: welke garanties zijn in welke fase mogelijk? Hebben we voldoende inzicht in de zekerheden die we al hebben? 9. Kunnen of willen we alles zelf financieren of zijn we (grotendeels) afhankelijk van externe financiering? 10. Welke allianties willen we sluiten? Eisen we commitment van partijen alleen door mee-investeren of kan dat ook op andere manieren?
Tot slot Een passende samenwerkingsvorm, met een goede verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdhe den kan, door de wisselwerking van opdrachtgever en opdrachtnemer, bijdragen aan een kwalitatief beter resul taat (ook op de lange termijn), een beter risicomanagement en hiermee lagere kosten en een efficiëntere uitvoe ring. Opdrachtgevers moeten zich bewust zijn van de consequenties die bepaalde keuzes in zich dragen. Daar om is voor elke opdrachtgever van groot belang voorafgaand aan een nieuwe opgave te onderzoek welke samen werkingsvorm de beste strategie is. Daarbij kan gebruikt worden gemaakt van de archetypes. Ook om vast te stellen wat we juist niet willen. Een keuze voor de samenwerkingsvorm kan later worden uitgewerkt in de juri dische vorm: de overeenkomst.. Dat zal bijna nooit resulteren in een zuivere archetypische vorm, maar altijd in een afgeleide hybride vorm. Tien vragen maken het mogelijk om in hoofdlijnen antwoord te geven op de vraag: welke samenwerkingsvorm kies ik en hoe komen opdrachtgever en opdrachtnemer samen tot een succesvolle ontwikkeling.
7
Voorbeeld van een gemeentelijke uitvraag: (…) de vraag aan de markt is: het voor eigen risico ontwikkelen, in stand houden, exploiteren en in eigendom houden van de gedefinieerde sporthalvoorzieningen. Het is een pré als het productaanbod verbreed kan worden met (commerciële) kostendragers, zodat de gemeente minder hoeft bij te dragen. De gemeente is wel bereid een jaarlijkse bijdrage te leveren voor nauwkeurig omschreven prestaties (…)
Van initiatief naar exploitatie Dit artikel gaat over opdrachtgevers die keuzes moeten maken. Het initiatief gaat in dat geval dus altijd uit van die opdrachtgever. Dat kan een gemeente zijn, een provincie, een school, een zorginstelling of cultu reel centrum. In de initiatieffase komt in grote lijnen het idee van de nieuwe voorziening tot stand: waar moet het gebouw komen, voor welke doelgroep en welke functies moeten erin, hoe groot moet het worden en wat kost het ongeveer. Meestal geeft de initiatief fase antwoord op de vraag of de opdrachtgever zijn (maatschappelijke) doelstelling met het nieuwe gebouw kan behalen. Tijdens het proces van ontwikkelen wordt de haalbaarheid van het geheel in detail onderzocht. Moeten er (commerciële) programmadelen worden toegevoegd om als hefboom te dienen? Zijn er flankerende maat schappelijke ontwikkelingen die een relatie hebben met de ontwikkeling? Zijn alle huurders vooraf bekend en blijven er dan nog onzekerheden over? De ontwikkelfase moet voor de opdrachtgever duidelijkheid bie den over de fasen die nog voor hem liggen: realiseren en exploiteren. Een succesvolle ontwikkelfase sluit dus af met een concreet beeld van de maatschappelijke doelstelling, het maatschappelijk rendement en de financiële haalbaarheid daarvan. Eventuele daarmee verbonden risico's en onzekerheden zijn afdoende in beeld gebracht. Beheren gaat vooral over het instandhouden van het gebouw en de voorzieningen. Belangrijk onderdeel daarvan is het uitvoeren van groot en dagelijks onderhoud. Beheren kan ook betrekking hebben op bijvoor beeld de groenvoorziening, schoonmaakonderhoud, beveiliging en het beheer van de administratie rond om energie, heffingen en verzekeringen. Exploiteren gaat (veel) verder dan beheren. Bij de exploitatie staat ook centraal dat er voorzieningen zijn en dat die, bij voorkeur, renderen. Daarbij kan worden gedacht aan de horeca maar ook aan verhuur van ruimte of voorzieningen.
Rollen Partijen kunnen in verschillende fasen verschillende rollen aannemen. De opdrachtgevers is altijd de initia tiefnemer maar kan ook ontwikkelaar, financier en exploitant en beheerder zijn. Wij onderscheiden daar naast een aantal andere specifieke partijen met hun rollen. Ontwikkelende bouwers zij aannemers die, om bouwvolume te creëren, risicodragend ontwikkelen. Veelal zoeken deze partijen zo vroeg mogelijk een eindbelegger in hun ontwikkeling en zijn ze primair gericht op resultaat uit de bouwomzet. Ontwikkelaars halen resultaat uit de ontwikkelfee. Zij zijn risicodragend in de ontwikkelfase en zoeken ook zo vroeg mo gelijk een eindbelegger voor de ontwikkeling. Steeds vaker zijn de ‘traditionele’ ontwikkelaars onderdeel van grote aannemers. Er zijn ook ontwikkelende beleggers. Deze (eind)Beleggers zijn primair gericht op het behalen van rendement uit vastgoedbeleggingen. Om de juiste beleggingen aan hun portefeuille te kunnen toevoegen richten zij zich ook op risicodragende ontwikkelingen. Exploitanten baten voorzieningen uit. Hun resultaten wordt behaald door zo groot of winstgevende mogelijke exploitatieomzetten te realise ren. Exploitanten zijn vaak huurders en dus niet primair geïnteresseerd in de vastgoedexploitatie. Er zijn
8
ook ontwikkelende exploitanten. Deze partijen (vaak consortia) kunnen ontwikkelrisico’s dragen omdat zij door de hoge mate van invloed de juiste exploitatieopzetten weten te behalen. Daarnaast zijn er participe rende exploitanten. Deze partijen willen weliswaar niet primair de risico’s van het vastgoed dragen maar zijn wel bereid om, bijvoorbeeld in een SPV, deel te nemen in die risico’s.
Eigendom? De samenwerkingsvorm staat overigens nog los van het vraagstuk van het eigendom. In veel gevallen van een publieke ontwikkeling zal de initiatiefnemer eigenaar worden en blijven. In steeds meer gevallen echter zien we ook samenwerkingsvormen waarin het (gedeeltelijke) eigendom onderdeel wordt van de samen werking. Voor elke variant geldt dat het eigendom geheel bij de opdrachtgever kan liggen, dat er sprake is van gedeeld eigendom of dat het eigendom bij de opdrachtnemer komt te liggen. Soms wordt eigendom overgedragen om commitment van partijen te bevestigen, soms eenvoudigweg omdat er niet voldoende maatschappelijk geld vrijgemaakt kan worden voor de gewenste investeringen.
Michel van Rooyen is adviseur Maatschappelijk Vastgoed bij AT Osborne. Marcel van Rosmalen is directeur Huisvesting en Vastgoed bij AT Osborne.
9
