Jos Raadschelders
De gemeente georganiseerd? Bestuurlijke ontwikkeling in archiefbestanden 1
In dit a r t i k e l wordt ingegaan op de o n t w i k k e l i n g van de beoefening van de lokale en regionale geschiedenis en de betekenis van de o p b o u w van archiefbestanden daarvoor. I n aansluit i n g daarop zal i n hoofdlijnen worden ingegaan op de belangrijkste ontwikkelingen i n het gemeentebestuur i n ons l a n d . Ten slotte w i l ik even stilstaan bij het belang van lokaal en regionaal historisch onderzoek voor het kweken van begrip over structuur en functioneren van de overheid bij de burger. I n alle kritiek op de overheid, soms terecht, blijkt hoe gebrekkig de kennis v a n mensen is over wat de overheid zoal doet, over dat wat goed gaat en d a a r o m niet opvalt. D e burger is het object van alle overheidsinspanningen en moet d a a r o m worden geïnformeerd.
De beoefening van de lokale en regionale geschiedenis D e belangstelling voor de plaatselijke geschiedenis is bepaald niet van recente d a t u m , m a a r heeft de laatste decennia wel een zeer grote vlucht genomen. D i t blijkt bij voorbeeld uit vele publikaties, de o p r i c h t i n g van tijdschriften (zoals bij voorbeeld i n 1968: Holland. Regionaalhistorisch tijdschrift), de o p r i c h t i n g en bloei van historische en heemkundige verenigingen, de aanstelling van een p r o v i n c i a a l historicus i n verschillende p r o v i n c i ë n en de g e ï n s t i t u t i o n a l i seerde samenwerkingsverbanden tussen enerzijds provinciale en gemeentelijke overheden en anderzijds de verschillende verenigingen. W . J a p p e A l b e r t s schrijft over de beoefenaren van de plaatselijke geschiedenis het volgende: H e t gezelschap van historici h i e r te lande is veel groter d a n de vrij kleine k r i n g van hen die de beoefening van de geschiedenis als beroep hebben, want ook zij die op actieve wijze de historie beoefenen zonder dat dit h u n 'vak' is, behoren onder de historici te worden gerangschikt. V o o r a l bij de beoefening van de lokale en regionale geschiedenis zijn velen betrokken die niet beroepsmatig aan historiebeoefening doen. W i j spreken d a n ook over een kleine k r i n g van ' v a k h i s t o r i c i ' en over een grote k r i n g van 'amateur-historici'.
2
M e t recht drukt J a p p e A l b e r t s het verschil tussen beroepsbeoefenaren en amateurs slechts i n o m v a n g uit. D e 'amateur' heeft vaak grote kennis van de plaatselijke en/of regionale situatie en menigeen onder hen verwerkt informatie uit archiefbestanden op systematische wij ze. Vanwege deze kennis en de b r u i k b a a r h e i d van het bewerkte materiaal, zijn 'amateurs' een steeds belangrijker factor geworden i n de beoefening van de lokale en regionale geschiedenis en onmisbaar voor de v a k h i s t o r i c i . 1
2 3
3
D i t artikel is gebaseerd op een voordracht gehouden op 17 februari 1994 ter gelegenheid van de aanbieding van een publikatie van het Haags Gemeentearchief: R o n a l d Grootveld en R e n é Spork, De gemeente georganiseerd. Wegwijzer bij honderd jaar gemeentelijke organisatie, Den Haag 1851-1952 (Den H a a g 1994). W. Jappe Alberts en A . G . van der Steur, Handleiding voor de beoefening van lokale en regionale geschiedenis (Weesp 1984) 9-10. M . A . W . G e r d i n g e.a., Begeleiding in de Regionale Geschiedbeoefening; verslag van de conferentie te Orvelte (Dr.), georganiseerd door het Landelijk Overleg Regionale Geschiedbeoefening/Stichting Informatiecentrum Volkscultuur op 16 en 17september 1988 (Utrecht 1989) 14, 27.
44
n
D e gemeente georganiseerd?
I n de beoefening van de lokale en regionale geschiedenis k u n n e n drie fasen worden onderscheiden, die tot naast elkaar staande tradities zijn geworden. D e z e fasen zal ik illustreren aan de h a n d van publikaties met betrekking tot de Zaanstreek en D e n H a a g . D e eerste fase wordt gekenmerkt door een kroniekmatige beschrijving van gebeurtenissen en neemt e e n a a n v a n g i n d e 17eeeuw. D e R e p u b l i e k h e e f t z i j n o n a f h a n k e l i j k h e i d b e v o c h t e n e n i s i n 1648 erkend als soevereine staat. Z i j is d a n op het toppunt van haar macht. D e Nederlandse handelsen oorlogsvloot bevaart alle w e r e l d z e e ë n . G r o t e r i j k d o m m e n worden onder de neus van Spanj a a r d e n en Portugezen weggekaapt en v i n d e n h u n weg naar de lage landen. D e burgerij is welvarend en w i l daar blijk van geven. D o o r de b o u w van nieuwe stadhuizen en andere gemeenschapsgebouwen (waag, gasthuis), en door de aanleg van wandelplaatsen en 'houten' wordt het stadsgezicht verfraaid. D e plaatselijke trots vindt ook een uitweg i n kronieken, w a a r i n soms van dag tot dag het leven i n de plaatselijke gemeenschap is vastgelegd. H a n d e l i n g e n van het plaatselijk bestuur werden vastgelegd en bewaard. N i e t altijd goed, want b r a n d e n en wateroverlast hebben nogal wat archiefbestanden op zolders van stadhuizen verloren doen gaan. D e k r o n i e k wordt een traditie en is ook n u n o g een geliefde v o r m zoals blijkt uit verschillende gedenkboeken, geschiedenissen, krantenrubrieken, fotoboeken en 'wandelingen'. 4
5
D e tweede fase is karakteristiek voor de behoefte tot systematische inventarisatie van bronnen en vangt aan i n het begin v a n de 19e eeuw. D e R e p u b l i e k bestaat niet meer. In j a n u a r i 1795 zijn de F r a n s e n ons l a n d binnengetrokken en is de Bataafse R e p u b l i e k ontstaan. D e belangstelling voor b r o n n e n wordt gevoed vanuit vier samenhangende behoeften: - antiquarianisme: b e h o u d van verleden; - betere bewijsvoering: oorkondenleer; - controle: wat is waar/niet waar (wie es eigentlich gewesen ist); - ' E i n f ü h l u n g ' : de herbeleving van het verleden (de R o m a n t i e k ) . V a n u i t de d r a n g naar openbaarheid wordt de toegankelijkheid van archieven vergroot door de instelling van afzonderlijke archiefbewaarplaatsen. D e Franse invloed op deze ontwikkel i n g is onmiskenbaar. Deze is het die plaatselijke besturen verplicht tot systematische registratie van bij voorbeeld bevolkings- en bedrijfsgegevens. D e eerste rijksarchivaris wordt i n 1802 aangesteld ( H e n d r i k van W i j n ) . Daarnaast worden i n de loop van de 19e eeuw ook rijksarchieven i n de provincie opgericht. H e t enthousiasme waarmee de archivarissen h u n taak aanpakken is van niet te onderschatten belang. Plaatselijke archieven en historische verenigingen ontstaan vanaf de tweede helft van de 19e eeuw, en het wordt een goede ge6
woonte o m inventarissen te p u b l i c e r e n . V a n u i t deze inventarissen wordt met succes b r o n 4
5
6
Bij voorbeeld: H e n d r i k Soeteboom, Saenlands Arcadia (1658); idem, Outhedens van Saenlandt (1676); idem, NoordHollands Onlrusting (1678). Zie voorts J . J z . H o n i g jr, ' H e n d r i k Jacobszn. Soeteboom' i n : idem, Historische, oudheid- en letterkundige studiën (Zaandijk 1866-1867) en W. Eikelboom, ' E e n lokaal geschiedschrijver. H e n d r i k Jacobszn. Soeteboom', Holland. Regionaal historisch tijdschrift 17 (1985) 200-208. Voor D e n H a a g bij voorbeeld: David Beek, Spiegel van mijn leven: een Haags dagboek uit 1624 (Hilversum 1993); bij voorbeeld Jacob de Riemer, Beschrijvinge van 's Gravenhage, behelzende etc. (Delft 1730-1739). Voor de Zaanstreek bij voorbeeld: A . Loosjes, Beschrijving van de Zaanlandsche dorpen etc. ( H a a r l e m 1794). In dit verband kan men ook denken aan de populaire reeks Ach Lieve Tijd. Voor D e n H a a g zie bij voorbeeld: W. P. F. van Deventer, H . E . van Gelder e.a., Het boek van Den Haag: 's-Gravenhage vroeger en nu ( D e n H a a g 1934); W . D . H u b n e r (red.), 's-Gravenhage en Scheveningen: verzameling van stadsgezichten ('s-Gravenhage + 1907); C . de W i t , Den Haag vroeger en nu (Bussum 1968); J o h a n Schwenke, Wandelingen door oud Den-Haag (Zaltbommel 1965) en idem, Nieuwe wandelingen door oud Den-Haag (1968). Bij voorbeeld: G . J . H o n i g , Catalogus der verzameling Jacob Honig Jsz. jr. in de Zaanlandse Oudheidkamer (Zaandijk 1900); C J . Gonnet en H . L . Driessen, Archieven van Zaanland (1917); W. M o l l , Catalogus van de HistorischTopografische Bibliotheek ('s-Gravenhage 1921).
45
D e gemeente georganiseerd?
nenonderzoek gedaan en gepubliceerd i n talrijke boekwerken, zowel door wetenschappers als door 'amateurs'. D e inventaris, ondertussen, maakt ook enige o n t w i k k e l i n g door. I n eerste instantie wordt de inventaris voorafgegaan door een beschouwing over de archiefvorm i n g i n een bepaalde gemeente. N a de Tweede W e r e l d o o r l o g wordt een dergelijke beschouw i n g i n toenemende mate ingebed i n een overzicht van de o n t w i k k e l i n g van het bestuur. M e t de publikatie van G r o o t v e l d en Spork lijkt een derde fase a a n te breken: die w a a r i n de kaartkennis omtrent de plaatselijke bestuurlijke o n t w i k k e l i n g gesystematiseerd wordt aangereikt. 7
8
9
D e derde fase i n de o n t w i k k e l i n g van het onderzoek vloeit b i j n a ongemerkt uit de tweede fase voort, en is die w a a r i n samenwerking tussen wetenschappers en amateurs geregelde vormen aanneemt. H e t archiefonderzoek trekt niet alleen meer ' k r o n i k e u r s ' m a a r tevens wetenschappers waarvan het werk beheerst wordt door aan wetenschapsbeoefening ontleende noties als systematiek, controleerbaarheid, toetsing van theorie en dergelijke. I n het wetenschappelijk onderzoek k u n n e n twee hoofdgroepen worden onderscheiden. D e eerste groep betreft onderzoek naar de o n t w i k k e l i n g van een plaats of streek i n algemene z i n en is vooral het werkterrein van 'amateurs' geweest. D e tweede groep omvat onderzoek naar ontwikkelingen op een specifiek terrein i n een plaats o f streek zoals bij voorbeeld naar industrialisatie, de nutsbedrijven, de demografische ontwikkeling, de bestuurlijke o n t w i k k e l i n g en was lange tijd het territoir van beroepsonderzoekers. H e t lijkt erop dat dit laatste type onderzoek aan gewicht wint onder de 'amateurs'. D e reeks Cahiers voor lokale en regionale geschiedenis (die sinds 1988 verschijnt en verzorgd wordt door beroepsonderzoekers) is ingegeven door de behoefte o m resultaten van zuiver wetenschappelijk onderzoek voor een breder publiek te vertalen naar het regionale n i v e a u . D e Cahiers bieden een stand van zaken van het onderzoek op een bepaald terrein alsmede een h a n d r e i k i n g n a a r b r o n n e n en methoden voor onderzoek van een bepaald t h e m a . 10
11
12
7
Voor de Zaanstreek bij voorbeeld J.Jz. H o n i g jr, Geschiedenis der Zaanlanden (Zaandijk 1849). Voor D e n H a a g bij voorbeeld F. A l l a n , De stad 's Gravenhage en hare geschiedenis (Amsterdam 1859) en A . W . K r o o n , Beschrijvinge van 's Gravenhage uit echte bronnen geput ('s-Gravenhage 1852). 8 Bij voorbeeld N . J . M . Dresch, Inventaris van het oud-archief der gemeente Beverwijk 1250-1817 (Beverwijk 1927). 9 Bij voorbeeld W . A . Fasel, Het stadsarchief van Alkmaar 1254-1815 (Alkmaar 1975). 10 V o o r d e Zaanstreek: J.P. K r u i j t , ' D e bevolking der Zaanstreek', in: Mensch en Maatschappij'(1928); M . A . Verkade, De opkomst van de Zaanstreek; de ontwikkeling van Holland benoorden het IJ als factor in de wordingsgeschiedenis van deZaandorpen (1952); S. H a r t , Geschrift en getal. Een keuze uit de demografische, economische en sociaal-historische studiën op grond van Amsterdamse en Zaanse archivalia 1600-1800 (Dordrecht 1976); A . van Braam, Zaandam in de Middeleeuwen (Hilversum 1993). Voor D e n H a a g bij voorbeeld H . P . Fölting, De vroedschap van 's-Gravenhage ('sGravenhage 1985); P . R . D . Stokvis en H . Bordewijk (red.), De wording van modern Den Haag: de stad en haar bevolking van de Franse tijd tot de Eerste Wereldoorlog (Zwolle 1987). 11 M . A . W . Gerding, Regionale geschiedschrijving, 24-25. 12 De reeks wordt uitgegeven door de W a l b u r g Pers te Zutphen. Inmiddels zijn verschenen: H . A . Diederiks e.a., Strafrecht en criminaliteit (1988); H . van Koolbergen, Materiële cultuur: huisraad, kleding en bedrijfsgereedschap (1988); J . J . J . M . Beenakker, Historische geografie: landschap en nederzetting (1989); P. K o o i j , Stadsgeschiedenis (1989); A . J . Schuurman, Historische demografie: bevolkings- en gezinsgeschiedenis (1991); P.Th. F. M . Boekholt, Onderwijsgeschiedenis (1991); J . C . N . Raadschelders, Lokale bestuursgeschiedenis (1992); M . E . M o n t e i r o en T . N . den Hartog, Vrouwengeschiedenis (1992); M . A . W . G e r d i n g , Dorpsgeschiedenis (1992); N . J . P . M . Bos en R . C . J . van M a a n e n , Fiscale bronnen: structuur en onderzoeksmogelijkheden (1993); M . G . J . Duijvendak en J . J . de Jong, Eliteonderzoek: rijkdom, macht en status in het verleden (1993); en M . H . D . van Leeuwen, Sociale zorg (1994).
46
De gemeente georganiseerd?
Bestuurlijke ontwikkeling van gemeenten
Ik kom nu aan het tweede thema toe, en dat is de bestuurlijke ontwikkeling van de Nederlandse gemeente ten tijde van het Koninkrijk, de periode waarvan het Haagse archief nu tot 1952 toegankelijk is gemaakt. Enkele opmerkingen over de Bataafs-Franse tijd zijn echter noodzakelijk, willen wij de ontwikkelingen nadien goed kunnen begrijpen. In het algemeen geldt dat de periode 1795-1813 van grote invloed is geweest op de verdere ontwikkeling van het Nederlandse staats- en bestuursbestel. Ofschoon de Nederlander de Franse aanwezigheid in toenemende mate als onplezierig, drukkend en zelfs beangstigend heeft ervaren, nam dit niet weg dat veel van de innovaties in staat en bestuur in die periode hebben beklijft dan wel op termijn zij n bestendigd. De scheiding van kerk en staat, een constitutie als grondslag voor staatshandelen, de afschaffing van de heerlijke rechten en het breken van het gewestelijk particularisme door de instelling van de eenheidsstaat zijn de grote thema's waar in eerste instantie aan wordt gedacht. Er waren echter ook talloze, nu minder bekende veranderingen. Een kleine opsomming: de instelling van toezichthoudende commissies (voor armenzorg, onderwijs en dergelijke), de afschaffing van de openbare armenzorg, de wettelijke grondslag voor het openbaar onderwijs, de oprichting van departementen van algemeen bestuur, de aanpassing van het belastingstelsel, de integratie van het waterstaatsbeheer, de gesystematiseerde bevolkingsboekhouding, de introductie van begrotingen en rekeningen als grondslag voor bestuur en beleid, en de reorganisatie van het gemeentelijk bestuur. Het is vanaf die jaren dat de collegiale bestuursorganisatie van gemeenten geleidelijk plaats zal gaan maken voor een meer piramidale structuur, waarin een scheiding tot stand komt tussen politieke bestuurders en ambtelijk apparaat. De veranderingen betreffen aanvankelijk echter vooral de bestuurlijke organisatie en nog niet zozeer het takenpakket van de gemeente. De jaren 1795-1851 zijn in staatsrechtelijk opzicht ongelooflijk belangrijk voor de ontwikkeling van de gemeente, aangezien het stedelijk en gewestelijk particularisme vervangen werd door de eenheidsstaat waarin nieuwe verhoudingen moesten gaan gelden. In de Bataafs-Franse tijd wordt een einde gemaakt aan de variatie in vormen van plaatselijk bestuur en komt (in staatsrechtelijke zin) de (uniforme) gemeente tot stand. Tussen 18141851 wordt het onderscheid tussen stads- en plattelandsbesturen weer ingevoerd, doch blijft men spreken van (bij voorbeeld) 'gemeenteraad'. De verschillende experimenten met de staatkundige vormgeving van ons land zijn illustratief voor de moeilijkheidsgraad van deze hervormingen die zowel constitutie, centrale-lokale verhoudingen, als de vormgeving van het lokaal bestuur betrof. Te denken valt aan de staatsregelingen van 1798, 1801, 1805, 1813, 1815 en de Grondwet van 1848, maar ook aan de wetgeving op verschillende beleidsterreinen, de regelingen voor bestuur der steden en ten plattelande (1824, 1825), de Provinciewet van 1849 en de Gemeentewet van 1851. Met deze laatste wet was althans in staatsrechtelijke zin de gemeente opgetuigd. Menigeen moest daaraan wennen. Zo sprak de burgemeester van Alkmaar, de heer Druyvesteyn, de nieuwe, rechtstreeks gekozen gemeenteraad toe: 13
Bijna 43 jaren ben ik in verschillende betrekkingen lid van het stedelijk bestuur en daardoor welligt gehecht aan oude instellingen en gebruiken waarvan ik het goede heb leren
13 J . C . N . Raadschelders, Plaatselijke bestuurlijke ontwikkelingen 1600-1980. Een historisch-bestuurskundig onderzoek in vier Noordhollandse gemeenten ('s-Gravenhage 1990).
47
De gemeente georganiseerd?
kennen en waarvan af te wijken voor nieuwe ideeën waarvan de uitkomst dikwerf onzeker is, mij welligt moeilijk zal vallen.... Met het voordeel van de terugblik kunnen wij nu constateren dat de grote jaren van gemeentelijke bestuurlijke ontwikkelingen nog moesten aanbreken. Het gemeentelijk takenpakket wordt vóór 1851, zo stellen Grootveld en Spork in hun inventaris over de jaren 1816-1851, vooral waargenomen door 'tientallen, loslopende functionarissen' (p. 4). Dat is een deels correcte, deels onjuiste observatie. Inderdaad leek de gemeentelijke organisatie bepaald nog niet op de op hiërarchie en eenheid van bevel gestructureerde organisatie van nu. Wél is de organisatie in de 17e-eeuwse (grotere) steden en dorpen al een sterk gedifferentieerde organisatie waarin gezagsverhoudingen redelijk zijn vastgelegd. Het idee als zou de gemeentelijke organisatie na 1851 gegroeid zijn vanuit de secretarie, zoals in bestuurskundige literatuur nog wel eens wordt aangenomen , moet naar de schroothoop worden verwezen. Sterker nog, de differentiatie van de gemeentelijke organisatie in de 19e eeuw, zoals die ook blijkt uit de inventaris die in 1990 is gepubliceerd , dateert al ten minste van de late 16e eeuw. Toen al waren er wijkmeesters, stadsdoctors, nachtwakers, rooimeesters (functionarissen voor bouw- en woningtoezicht), en was er een stadswerf, een min of meer georganiseerde armenzorg en dergelijke. En deze functionarissen werkten allemaal onder toezicht van één of meerdere bestuurscolleges. Lang niet allen waren zij werkzaam als ambtenaren of beambten. Menigeen was immers betrokken bij de gemeente als burger-ambtenaar (rooimeesters, wijkmeesters, regenten van Godshuizen), geadmitteerde of geautoriseerde functionaris (stadsdoctor, stadsapotheker), leverancier van goederen (stadsbakker, stadsleidekker) of als arbeidscontractant. Voorts was menig ingezetene op basis van burgerplicht betrokken bij het verlenen van diensten (nachtwacht, brandwacht). 14
15
16
17
18
In de studie van Grootveld en Spork wordt op pagina 3 gemeld dat de sterke groei van het gemeentelijk overheidsapparaat in Den Haag plaatsvindt vanaf ongeveer 1900. Dit was niet alleen zo in Den Haag maar in heel Nederland, waarbij moet worden aangetekend dat sommige ontwikkelingen zich het eerst voordeden in grotere en pas dan in kleinere gemeenten. In termen van takenpakket zullen gemeenten de belangrijkste ontwikkelingen pas doormaken tussen 1880-1940. Naar de redenen waarom het overheidsapparaat groeide in de 20e eeuw is zeer veel onderzoek gedaan en dat betreft dan vooral de centrale overheid. Gemeentelijk bestuur trekt veel minder aandacht, zowel in ons land als elders. En toch zijn 19
20
14 A . C . M . Kappelhof, ' D e gemeentelijke organisatie i n de 19e en 20e eeuw. E e n case study: 's-Hertogenbosch 1800-1940', Nederlands Archievenblad 97 (1993) 242-277, met name 248. 15 Zoals bij voorbeeld A . J . G . M . Bekke, 'Organisatiemodellen: gemeentelijke overheid', in: R . D e p r é , Handboek beleidsvoering voor de overheid (Alphen aan den Rijn/Brussel 1978); F.J. M . Huysmans, ' D e organisatiestructuur van de gemeente, deel 1', Tijdschrift voor overheidsadministratie 29 (1973). In dit verband moet worden opgemerkt dat sociaal-wetenschappelijk (onder andere bestuurskundig) en historisch onderzoek elkaar heel goed kunnen aanvullen, zie J . C . N . Raadschelders, 'Bestuursgeschiedenis en de Nederlandse bestuurskunde', Bestuurswetenschappen 47 (1993) 338-350. 16 R . Grootveld en R . Spork, Stadsbestuur 1816-1851 ('s-Gravenhage 1990). 17 Zie voor voorbeelden van vroeg-moderne plaatselijke organisatiestructuren, Raadschelders Plaatselijke bestuurlijke ontwikkelingen, hoofdstuk vijf en bijlage vijf. 18 Idem, 177-199 en 123-125. 19 Zie behalve J . C . N . Raadschelders, Plaatselijke bestuurlijke ontwikkelingen en A . C . M . Kappelhof, Gemeentelijke organisatie ook V . Veldheer, Kantelend bestuur. Onderzoek naar de ontwikkeling van het lokale bestuur in de periode 1851-1985 (Rijswijk 1994). 20 J . C . N . Raadschelders, 'Understanding the development of local government: theory and evidence from the Dutch case', Administration & society 25 (1994) 410-443. 48
D e gemeente georganiseerd?
plaatselijke bestuurlijke o n t w i k k e l i n g e n een bijzonder belangrijk onderzoeksthema, aangezien het op lokaal niveau was dat de overheid nieuwe taken o p p a k t e . H e t was ook op lokaal niveau dat vernieuwingen i n structuur en functioneren van het overheidsapparaat het eerst werden aangevat. Pas later g i n g de centrale overheid zich met die nieuwe taken bemoeien, aanvankelijk door m i d d e l v a n wetgeving ter u n i f o r m e r i n g v a n het voorzieningenpakket, l a ter zelf ook i n de uitvoerende sfeer. D e v r a a g w a a r o m het overheidsapparaat groeide (de vraag naar de verklaring) is een buitengewoon complexe, die i n grote lijnen k a n worden beantwoord door te verwijzen naar onder andere bevolkingsgroei, urbanisering, industrialisatie, en i n d i v i d u a l i s e r i n g . U i t ervaring weet ik hoeveel tijd het kost o m alleen al de bestuurlijke o n t w i k k e l i n g i n kaart te brengen van enkele kleinere gemeenten, laat staan die bestuurlijke o n t w i k k e l i n g te verklaren. I n ieder geval is een toenemende v r a a g van burgers o m overheidsdiensten, zoals V a n D a l e n i n haar proefschrift uit 1987 t o o n d e , een belangrijke factor geweest. D e v r a a g hoe het overheidsapparaat groeide is eenvoudiger te beantwoorden, zij het dat ook daar veel onderzoek voor n o d i g is. 21
22
Wat is er d a n zoal veranderd i n het plaatselijk bestuur? D e h a n d l e i d i n g van G r o o t v e l d en Spork biedt daarvan een uitstekend - en voorzover ik kan beoordelen: ook volledig overzicht. W i e w i l bekijken hoe een dergelijk overzicht gebruikt kan worden als uitgangspunt voor onderzoek wijs ik op m i j n proefschrift (1990) en op het onlangs verdedigde proefschrift van Veldheer (1994). Veldheer behandelt t a a k o n t w i k k e l i n g i n de gemeenten L e i d e n en Schoonhoven i n de periode 1851-1985; zelf heb ik de bestuurlijke o n t w i k k e l i n g van vier N o o r d h o l l a n d s e gemeenten i n de periode 1600-1980 i n kaart gebracht. M a a r opnieuw, wat verandert er zoal i n het plaatselijk bestuur? M e t behulp van enkele voorbeelden k u n n e n deze veranderingen worden getypeerd. D e traditionele gezondheidszorg (met functionarissen als doctor, c h i r u r g i j n , vroedvrouw, vroedmeester, en instellingen als gast- en weeshuizen) maakte begin 20e eeuw plaats voor de G G & G D , terwijl de gasthuizen werden gesplitst i n bejaarden- en ziekenhuizen. D e term ' a r m e n z o r g ' werd i n de j a r e n t w i n t i g en dertig vervangen door 'maatschappelijk hulpbetoon' en n a de oorlog door 'sociale dienst', een verander i n g waar een belangrijke mentaliteitsverandering aan ten grondslag lag: van charitas naar recht op steun. D e wijkmeesters, zo gewoon i n de 17e en de 18e eeuw werden vanaf e i n d 19e eeuw vervangen door bevolkingsagenten. D e z e bevolkingsagenten werden aangesteld als ambtenaar op de gemeentelijke secretarie met een speciale taak op het gebied van de bevolkingsboekhouding. I n de j a r e n tachtig van de 19e eeuw werd de nachtwacht overal opgeheven en agenten van politie i n h u n plaats aangesteld. D e taak van rooimeesters werd overgen o m e n door een afdeling B o u w - en Woningtoezicht. I n verschillende (vaak grotere) steden werd de vrijwillige brandweer opgeheven en een beroepsbrandweer opgericht. D e stadstimmerwerf z o u voortaan openbare of gemeentewerken gaan heten, niet langer geleid door een stadstimmerbaas m a a r door de
gemeente-architect.
D e gemeenten richtten nieuwe diensten i n , zoals gas- en elektrabedrijven, reinigingsdiensten, telefoondiensten, diensten voor volkshuisvesting, arbeidsbemiddeling etcetera. H e t openbaar onderwijs groeide e n o r m sterk n a de onderwijswetgeving van 1857, 1863 en 1870. E n zo k u n n e n wij n o g wel even doorgaan. Wat er gebeurde i n gemeenten k a n worden samengevat i n drie hoofdlijnen. Allereerst de modernisering van bestaande taken, zoals bij voorbeeld op de terreinen van de gezondheids- en 21 Zie bij voorbeeld P. F. M a a s , Sociaal-democratische gemeentepolitiek in Nijmegen 1894-1927 (Nijmegen 1 9 7 4 ) ; J . C . N . 22
Raadschelders, Understanding, 21-22. R . van Dalen, Klaagbrieven en gemeentelijk ingrijpen. Amsterdam 1865-1920 (Amsterdam 1987).
49
D e gemeente georganiseerd?
a r m e n z o r g en openbare orde en veiligheid. I n de tweede plaats betrof het opheffing van bepaalde traditionele taken/functies zoals bij voorbeeld die van accijnsinners, omroepers en aanplakkers. In de derde plaats de inrichting van nieuwe taken zoals de openbare nutsbedrijven. I n het algemeen wensten burgers (elite en arbeiders) o m a l t r u ï s t i s c h e en/of egoïstische redenen, gemeentelijk ingrijpen voor bescherming tegen onzekerheid i n een snel veranderende sam e n l e v i n g i n de j a r e n 1880-1940. D e elite i n het algemeen wenste bepaalde nieuwigheden zoals een gasaansluiting, terwijl de liberale elite i n het bijzonder i n v e r n i e u w i n g een waarborg voor sociale stabiliteit z o c h t .
23
Z o wenste m e n (elite en lagere inkomensgroepen) een
einde te m a k e n aan woekerpraktijken (huishuren, gasprijzen) en werden gemeentelijke woningbedrijven en gasbedrijven opgericht. D e bevordering van de efficiëntie van taakbehartiging (zowel i n E u r o p a als U S A : de 'scientific management school') vormde een derde re24
d e n . . E n ten slotte was er de wetgeving van de centrale overheid die gemeenten eerst vrijw i l l i g en d a n op verplichte grondslag d w o n g tot nieuwe taken en een bepaalde wijze van taakuitoefing (bij voorbeeld inzake keuringsdiensten van waren, slachthuizen, en krachtens de Gezondheidswet (1901), de Arbeidsbemiddelingswet (1931, 1941). O p dit m o m e n t worden de veranderingen i n het openbaar bestuur i n ons l a n d als sneller en omvangrijker aangemerkt d a n die i n het verleden. D i t is n u een voorbeeld van wat presentmindedness wordt genoemd: het verleden typeren vanuit een hedendaagse perceptie. M a a r het zal duidelijk zijn dat de veranderingen toen als niet m i n d e r ingrijpend werden ervaren d a n dezelfde veranderingen van dit m o m e n t .
25
D e archiefbescheiden uit die periode zullen
daarvan getuigen.
Maatschappelijke relevantie van bestuurhistorisch onderzoek E r is een derde overweging van waaruit het belang van inventarisatie en i n l e i d i n g van archiefbescheiden k a n w o r d e n onderstreept. D e burger klaagt over bureaucratie, klaagt over overheid, soms op basis v a n eigen ervaring, soms uit de tweede hand, soms daartoe aangewakkerd door een eenzijdige voorstelling van zaken door vertegenwoordigers van de m e d i a , of zelfs uit het ambtelijke en politieke circuit. H e t is populistisch o m de overheid te kritiseren. K r i t i e k is i n dit geval regelmatig gegrond, zeker wanneer het o m dysfuncties i n het functioneren gaat (lange wachttijden, o n d u i d e l i j k h e i d i n terminologie van ambtelijke stukken, 'van-het-kastje-naar-de-muur' gestuurd worden en dergelijke). D i t type verschijnselen z o u ik w i l l e n a a n d u i d e n als bureaucratismen, afwijkingen van het normale patroon. Veel kritiek is, helaas, ook ongegrond, of: beter gezegd: ongenuanceerd. M e n kijkt slechts naar het dysfunctioneren, dat is nieuws, m a a r vergeet wat er allemaal goed gaat. H e t is v a n groot belang dat de burger wegwijs wordt gemaakt i n structuur en functioneren van de overheid, en dat de burger inzicht heeft i n het hoe en w a a r o m van de groei van de o v e r h e i d . E e n vak als 26
23 D e invloed van de sociaal-democratie laat zich gelden op het moment dat allerlei vernieuwingen i n het plaatselijk bestuur reeds i n volle gang zijn. Vergelijk P.F. M a a s , Sociaal-democratische gemeentepolitiek en J . C . N . R a a d schelders, Plaatselijke bestuurlijke ontwikkelingen, 221-222. 24 M . O . Schiesl, The politics of efficiency. Municipal administration reform in America 1800-1920 (Berkeley 1977). 25 Zie ter illustratie F. M . van der M e e r en J . C . N . Raadschelders, ' U r b a n e problematiek i n Nederland', Bestuurswetenschappen 42 (1988) 487-498 over ontwikkelingen i n het denken over grote stadsproblematiek i n de periode 1850-1988. 26 Publikaties als die van de Stichting Burgerschapskunde (voorheen gevestigd i n Leiden, tegenwoordig i n A m sterdam) verschijnen vanuit die doelstelling. 50
De gemeente georganiseerd?
burgerschapskunde zou daartoe een uitstekend hulpmiddel zijn. Niet zoals staatsinrichting werd gegeven ('de gang van een wet') of maatschappijleer, maar een vak met goede feitelijke informatie over structuur en functioneren van de overheid en de ontwikkeling van de overheid. Dergelijk onderwijs, dat derhalve de burger een genuanceerder beeld verschaft van de overheid (zonder ook haar kritiekloos te accepteren), veronderstelt kennis van het onderzoek naar plaatselijke ontwikkelingen, dat op zijn beurt gebaseerd moet zijn op onderzoek, en dat onderzoek is weer mogelijk dankzij inventaris en inleiding. De wegwijzer van Grootveld en Spork is derhalve een eerste en onmisbare stap in het proces van kennisontwikkeling en overdracht. Zij hebben de onderzoeker een kaartkennis geboden die nader en toegespitst onderzoek veel gemakkelijker maakt en ik spreek de wens uit dat deze uitgave naar meer systematisch (en vergelijkend) onderzoek naar plaatselijke bestuurlijke ontwikkelingen in Den Haag en de Haagse regio zal leiden.
51
