De gecombineerde woon- en participatieladder van Leeuwarden

De gecombineerde woon- en participatieladder van Leeuwarden Verslag van de Wmo-pilot Leeuwarden 2006 en 2007.

Leeuwarden, december 2007.

Inleiding Innovatie in een vernieuwingsgezind organisatie. Organisaties die innovatieprojecten uitvoeren zijn in het algemeen vernieuwingsgezind, anders zouden ze er al die extra inspanningen niet voor over hebben. Dat geldt in elk geval voor de gemeente Leeuwarden. Toen in begin 2005 de kans zich voordeed om in te tekenen op de Wmo-pilot, liep in Leeuwarden een vernieuwingsproject op het gebied van de maatschappelijke opvang. Daar zou de pilot goed op kunnen aansluiten. Terugkijkend stellen we vast dat het ook zo is gegaan. Eind 2007 kunnen we de pilot niet beschrijven zonder te spreken over de ontwikkelingen in de ‘staande organisatie’. Omgekeerd is de ‘staande organisatie’ niet meer te beschrijven zonder de elementen van de pilot. Die zijn er in geïntegreerd. Daarnaast blijkt dat innovatie nieuwe innovatie oproept. Binnen de pilot ontwikkelde zich vernieuwingsprojecten op deelterreinen. Vaak met extra financiële impulsen. Vanuit de gemeentebegroting, of via externe fondsen. Bij de ontwikkeling van de pilot stuitten wij ook op belemmeringen. Het aanpakken van belemmerende omstandigheden, regelgeving bijvoorbeeld, trok de aandacht en leidde opnieuw tot vernieuwingsprojecten. Eveneens ondersteund met externe financieringsstromen. Het zal geen verwondering wekken, dat het overzicht houden op en aansturen van al deze vernieuwingsprojecten eisen stelt aan het projectmanagement. Daarnaast is het belangrijk dat betrokken het overzicht houden en de samenhang zien. Wie illustreren dit proces hieronder in een schema.

Wmo-pilot Vernieuwingsproject

pilot binnen pilot

Nieuw aangetrokken pilots pilot binnen pilot

Beleid in staande organisatie

Samenvatting pilotactiviteiten De kern van de pilot wordt gevormd door het deelproject ‘Skrep’. Het project richt zich op dagbesteding en toeleiding naar arbeid van bezoekers van de beide centra voor dagopvang in Leeuwarden. Het gaat daarbij voor het grootste deel om op straat levende mensen. Skrep heeft – naast resultaten voor de deelnemers – veel kennis en inzicht opgeleverd voor het beleid. Op de eerste plaats heeft het onze opvatting versterkt, dat bij de rehabilitatie van dak- en thuislozen moet worden ingezet op zowel huisvesting als activering. Wij hebben deze opvatting in een schema ondergebracht. Dit schema bleek in onze ambassadeursactiviteiten vaak veelzeggend. Wij geven het hieronder nog eens weer. Eindverslag Wmo-pilot gemeente Leeuwarden

Pagina 1

Wij hebben van de barrières die de financiering van Skrep in de weg stonden veel geleerd over elkaar uitsluitende financieringssystemen. Deze kennis kan worden gedeeld met steden die vergelijkbare projecten ontwikkelen. Wij hebben ook inzet gepleegd op aanpassing van de financieringssystemen. Wij wilden in de pilot experimenteren met preventiestrategieën. Dat wil zeggen het voorkómen dat mensen terechtkomen in opvangvoorzieningen. Uit landelijk onderzoek blijkt, dat de instroom in de opvang kan worden beperkt als ex-gedetineerden na hun ontslag uit detentie beter worden begeleid en aan huisvesting worden geholpen. Het project ‘Nazorg ex-gedetineerden’ is hiervoor ontwikkeld. Het loopt gedurende een groot deel van de pilot. Een tweede preventiestrategie is gericht op de categorie mensen met een lichte verstandelijke beperking. Deze categorie burgers wordt tot zijn achttiende veelal begeleid door Jeugdzorg. Daarna is er soms ambulante begeleiding van MEE. Een deel van deze categorie jongeren glijdt echter af, raakt in financiële moeilijkheden en komt na huisuitzetting terecht in de opvang. Wij hebben veel overleg gepleegd met MEE. Doel was om een goed beeld te krijgen van de doelgroep en te zoeken naar effectieve preventiestrategieën. Aan het eind van de pilotperiode is besloten om MEE in staat te stellen professionals in andere werksoorten en instellingen te trainen in het herkennen van de doelgroep. Herkenning is het begin van aandacht en ondersteuning. De pilot sloot vanaf het begin aan op lopende initiatieven in het verzorgingsgebied van Leeuwarden als centrumgemeente. Een van die initiatieven is het beter betrekken van regiogemeenten bij het opvangen van dak- en thuislozen. Als concreet doel is geformuleerd, dat in drie omliggende gemeenten opvangvoorzieningen voor dak- en thuislozen worden gerealiseerd. Dit zogenaamde ‘deconcentratiebeleid’ is door de pilot extra gefaciliteerd. In de loop van de pilotperiode is de ontwikkeling van het beleid overgenomen door de staande organisatie. In de tweede helft van 2006 werd duidelijk, wat de implicaties zouden zijn van de overheveling van de OGGz en de verschillende AWBZ-subsidieregelingen naar de Wmo. Gezien de complexiteit van de invoering en de aansluiting op doelen van de pilot, is besloten om de implementatie van de OGGz, de regeling ‘collectieve preventie GGZ’ en de regeling ‘patiëntgestuurde projecten’ onder te brengen in de pilot. De context van de pilot is steeds geweest: de invoering van de Wmo, in het bijzonder de laatste 3 prestatievelden. Als werkgebied geldt de provincie Fryslân. Met de 30 overige gemeenten in Fryslân is steeds samengewerkt. Voor die samenwerking is een overlegstructuur ontwikkeld. Deze blijkt effectief te zijn en is in de loop van de pilotperiode geïmplementeerd. Eindverslag Wmo-pilot gemeente Leeuwarden

Pagina 2

Project Skrep Het project ‘Skrep’ richt zich op dagbesteding en toeleiding naar arbeid van bezoekers van de beide centra voor dagopvang in Leeuwarden. Het gaat daarbij voor het grootste deel om op straat levende mensen. De doelgroep van Skrep is overwegend verslaafd, heeft in veel gevallen last van psychische problemen, is dakloos of marginaal gehuisvest. Een deel van de doelgroep wordt gerekend tot ‘veelpleger’. Deelname aan het project kan dus worden onderbroken door detentie. Soms verkeren deelnemers tijdelijk in een verslavings- of psychiatrische behandelkliniek. De potentiële doegroep bestaat uit rond 200 dak- en thuislozen in Leeuwarden. Hiervan nemen 100 tot 125 mensen meer of minder intensief deel aan Skrep. De vaste kern bestaat uit 45 mensen. Deze groep wordt intensief begeleid. Voor elke deelnemer is een begeleidingsplan opgesteld. Er wordt een diversiteit van werkzaamheden aangeboden. Van eenvoudig tot meer complex. De vaardigheden die deelnemers leren variëren van op tijd opstaan en meelopen in een groep, tot samenwerken, plannen en problemen oplossen. Onderstaand schema geeft weer welke variëteit aan werkzaamheden wordt aangeboden en hoe die zich tot elkaar verhouden. Het project wordt uitgevoerd door een gespecialiseerd reintegratiebedrijf, in nauwe samenwerking met partijen in de zorg: maatschappelijke opvang, verslavingszorg, geestelijke gezondheidszorg. Voor zelfstandige huisvesting van deelnemers die dat aankunnen, wordt samengewerkt met de twee lokale woningcorporaties. Voor de dagactiviteiten wordt samengewerkt met de plaatselijke voetbalvereniging (onderhoud velden), Landschapsbeheer Friesland (werkzaamheden in de natuur) en enkele particuliere ondernemingen die mogelijkheden voor dagbesteding en werk aanbieden. Binnen Skrep is het experimentele deelproject ‘wonen-werken-welzijn’ (WWW-project) ontwikkeld. In dit deelproject worden acht deelnemers intensief begeleid. Zij krijgen huisvesting met ambulante woonbegeleiding en zes dagdelen per week werk in de natuur, begeleid door Landschapsbeheer Friesland. Daarnaast worden zij dagelijks ondersteund op alle levensgebieden. Waar nodig door GGZ en verslavingszorg. Vanuit de projectorganisatie is steeds een vaste begeleider beschikbaar en aanspreekbaar. Bij eventuele terugval, of detentie (opgebouwde vonnissen uit het verleden), wordt het contact vastgehouden. De resultaten van het project zijn meer dan bemoedigend: in het gehele project maken deelnemers kleine stappen vooruit. Deelnemers aan het WWW-project stromen echter in meerderheid uit naar vervolgactiviteiten: gesubsidieerde arbeid, sociale werkvoorziening en terug naar het systeem van de eigen familieachtergrond. Hun middelengebruik neemt in de meeste Eindverslag Wmo-pilot gemeente Leeuwarden

Pagina 3

gevallen af. Hun gezondheidstoestand neemt toe. De deelnemers zijn meer tevreden met hun leven. Zij hebben weer wat te verliezen en daar zijn zij zuinig op. De deelnemers uit de groep van 2007 krijgen nog een vervolgbegeleiding (terugvalpreventie). Voor 2008 is een nieuwe groep geselecteerd. Resultaten van het project zijn – naast de effecten voor de deelnemers – een beschrijving van de methodiek1 en een systeem om de ontwikkeling van deelnemers te volgen. Met het project Skrep is begonnen voor de aanvang van de Wmo-pilot. De pilot bood echter de gelegenheid het project intensiever te begeleiden. Hierbij is in het bijzonder gezocht naar duurzame financiering van het project. Bij deze zoektocht ontdekten we een aantal inconsequenties in de aansluiting van de financieringssystemen. Wij hebben bij diverse gelegenheden gepleit voor ‘naadloze aansluiting van financieringssystemen’, uitgaande van de Wmo, de Wwb en de AWBZ. Met behulp van bijgaand schema hebben wij ondermeer gepleit voor overheveling van de functie ‘ondersteunende begeleiding’ uit de AWBZ naar de Wmo, voor zover het gaat om activering van dak- en thuislozen. In de VWS-begroting van 2008 is opgenomen dat dit vanaf 2009 zal gebeuren. Vanaf 2008 wordt het project voortgezet. Vooralsnog voor twee jaar. De financiering wordt grotendeels gedekt uit de het werkdeel van de Wwb. Daarmee is het project onderkend als een zinvolle manier om de maatschappelijke en arbeidsparticipatie van een bijzondere doelgroep te bevorderen. Naast de Wwb wordt een deel van het project gefinancierd uit de OGGz, in het bijzonder de toeleidingsfunctie. Er wordt uitgegaan van medefinanciering uit de AWBZ, functie ‘ondersteunende begeleiding’. In 2008 op basis van CIZ-indicatie, vanaf 2009 kan de gemeente deze middelen zelfstandig toewijzen2. Als vierde financieringsbron gelden de eigen inkomsten die worden verworven met de uitvoering van activiteiten. De gemeente betaalt Skrep bijvoorbeeld voor het schoonhouden van de plaatsen waar ‘buitenslapers’ de nacht doorbrengen. Wij verwachten hiervan een positieve uitwerking op het gedrag van de buitenslapers. Ons onderzoek naar de aansluiting van Wmo, Wwb en AWBZ heeft er toe geleid, dat wij enige tijd hebben opgetrokken met de Wmo-pilots die zich richten op de samenhang tussen Wmo 1

De methodische aanpak is gebaseerd op de ‘presentietheorie’ van professor A. Baard, Katholieke Theologische Universiteit te Utrecht. 2 Hoewel de uitwerking nog niet bekend is gaan wij er van uit, dat de gemeente vanaf 2009 financieel wordt gecompenseerd voor het wegvallen van de grondslag ‘psychosociaal’ voor de AWBZ-functie ‘ondersteunende begeleiding’. Een deel van de doelgroep zal kunnen worden geïndiceerd op basis van de grondslag ‘psychiatrie’. Eindverslag Wmo-pilot gemeente Leeuwarden

Pagina 4

en AWBZ. Dit heeft geleid tot onze bijdrage aan het rapport ‘Ondersteunende en activerende begeleiding, Overhevelen naar de Wmo?’3 . Het was ook aanleiding om in te schrijven op de pilot ‘Stroomlijning indicering in Sociale Zekerheid en Zorg’. Deze pilot is uitgevoerd. Leeuwarden neemt ook aan de vervolgpilot. Nazorg ex-gedetineerden Vanaf 2005 zijn gemeenten verantwoordelijk voor de nazorg aan ex-gedetineerden. Over de financiering van deze taak is discussie tussen de VNG en de rijksoverheid. Leeuwarden ziet de opvang van ex-gedetineerden echter als een preventiestrategie, gericht op het beperken van de instroom in de maatschappelijke opvang. In het kader van de Wmo-pilot is daarom een experimentele aanpak ontwikkeld om gedetineerden na ontslag uit de detentie-inrichting te begeleiden. De doelen zijn kort samengevat in de slogan ‘pas, poen, dak en zorg’. De vooronderstelling is, dat een deel van de gedetineerden na het uitzitten van hun detentie zonder identiteitspapieren, inkomsten en huisvesting vrij komen. Veelal op een moment dat de gemeentelijke loketten dicht zijn. Dat leidt al te makkelijk tot recidive. Wij rekenen het tot een gemeentelijke taak om gedetineerden direct na vrijlating te voorzien van de essentiële middelen van bestaan. Dat biedt hen in elk geval een basis om opnieuw te beginnen. Voor extra ambtelijke inzet tijdens de experimentele periode van het project is een financiering verleend door de provincie Fryslân. De omvang van de doelgroep valt af te leiden uit het volgende overzicht: Tussen januari en september 2007 meldde de Dienst Justitiële Inrichtingen 251 vrijlatingen van mensen met Leeuwarden als domicilie. Van 150 wordt een einddatum verstrekt. Hiervan beschikken 30 mensen niet over geldige identiteitspapieren. 97 Ex-gedetineerden hebben recht op een uitkering, waarvan 73 een Wwb-uitkering. 50 Personen hebben geen adres. Voor 15 van hen wordt een adres geregeld. Inmiddels is de logistiek zo aangepast, dat de pasfoto’s voor het ID-bewijs in de detentieinrichting worden gemaakt, de inschrijving voor de Wwb-uitkering tijdens de detentie wordt voorbereid en dat ex-gedetineerden in principe met een voorschot voor ‘broodnood’ de detentie-inrichting verlaten. Huisvesting vindt in veel gevallen tijdelijk plaats via de maatschappelijke opvang. Daar wordt echter direct ingezet op doorstroming. De ervaringen van het project zijn inmiddels zodanig, dat zij ook in andere gemeenten kunnen worden geïmplementeerd. Een kwetsbaar punt is het verkrijgen van doorstroomwoningen. Dit geldt echter voor alle uitstroom van de maatschappelijke opvang. Prestatieafspraken met woningcorporaties In Fryslân bestaat sinds begin 2006 een provinciaal convenant tussen alle gemeenten, de woningcorporaties en de opvanginstellingen. In dit convenant worden onder meer basisafspraken geformuleerd over het voorkomen van huisuitzetting en het bieden van doorstroomwoningen. Dit convenant bindt individuele gemeenten en corporaties niet. Elke gemeente is aangeraden het convenant als uitgangspunt te nemen voor de prestatieafspraken tussen gemeente en lokale 3

Adviesrapport op basis van de resultaten van pilots bij zeven gemeenten, Deloitte, maart 2007, aangeboden aan de staatssecretaris van VWS. Eindverslag Wmo-pilot gemeente Leeuwarden

Pagina 5

corporaties. Halverwege 2006 heeft de gemeente Leeuwarden dit gerealiseerd. In de loop van 2007 zijn de afspraken verder uitgewerkt. Hierbij blijkt, dat heb bieden van doorstroomwoningen voor de uitstroom uit de maatschappelijke opvang achter blijft bij de vraag. Dat wordt veroorzaakt, doordat steeds meer bewoners van de opvangvoorzieningen in aanmerking komen voor doorstroming naar zelfstandige huisvesting, eventueel met ambulante woonbegeleiding. Ook het project ‘nazorg ex-gedetineerden’ doet een beroep op de woningen. Het overleg zal naar verwachting in 2008 tot nieuwe operationele afspraken leiden. Deconcentratie van opvangvoorzieningen Al in de regiovisie maatschappelijke opvang van 2003 zijn afspraken gemaakt over het deconcentreren van opvangvoorzieningen naar regiogemeenten in Fryslân. De uitvoering van deze afspraken stagneerden toen de Wwb werd ingevoerd. Gemeenten zouden immers worden belast met de kosten voor de Wwb-uitkeringen die de doelgroep in de nieuwe gemeenten zouden aanvragen. In de loop van 2006 is over de deconcentratie van opvangvoorzieningen overeenstemming bereikt met de gemeenten Sneek, Smallingerland en Heerenveen. Eind 2006 is de eerste woonvoorziening in Sneek geopend. Kort daarna gevolgd door een stijgend aantal (tot 12) appartementen voor crisisopvang met intensieve ambulante begeleiding. De plannen in Smallingerland en Heerenveen verkeren eind 2007 in de fase van operationele voorbereiding. Het gaat nu om het vinden van geschikte locaties, bouw en verbouw en logistiek. De bestuurlijke besluitvorming is achter de rug. Realisatie wordt verwacht in de tweede helft van 2008. Het proces van deconcentratie loopt parallel aan de ontwikkeling van nieuwe visies bij de uitvoerende instellingen voor maatschappelijke opvang. Kort gezegd komen deze visies neer op kleinschaliger opvangvoorzieningen, waar meer aandacht kan worden besteed aan de bewoners. Binnen de stad Leeuwarden leidt de deconcentratie tot onderbezetting van de grootschalige voorziening. Dit leidt op zijn beurt tot het ontwikkelen van kleinschalige voorzieningen in de stad Leeuwarden. De totale operatie levert – naast de logistieke – ook complexe bestuurlijke vraagstukken op. Elke verandering van locatie roept bij omwonenden reacties op. De gemeente Leeuwarden heeft hiervoor een proces ontwikkeld, waarin bewoners en de gemeenteraad op alle essentiële momenten worden betrokken. Zoals wij in de inleiding omschreven is de deconcentratie aanvankelijk betrokken in de Wmopilot. In de loop van 2006 is de gehele operatie ambtelijk gestuurd vanuit de staande organisatie en operationeel voorbereid door de opvanginstellingen. Invoering OGGz Medio 2006 werden de omvang en de implicaties duidelijk van de overheveling van de verantwoordelijkheden en middelen voor de OGGz. Omdat de handreikingen achterbleven (die kwamen in november 2006 beschikbaar), heeft de gemeente Leeuwarden de beleidsontwikkeling voor de OGGz ondergebracht in de Wmo-pilot. De contouren van het OGGz-beleid zijn vormgegeven op basis van de documenten waarmee de staatsecretaris de Tweede Kamer informeerde. De invulling vond plaats in overleg met zorgaanbieders van GGZ-expertise en de gemeenten in Fryslân. Dit leidde ertoe, dat in december 2006 het beleids- en bestedingsplan OGGz en de subsidiebeschikkingen voor de grotere zorgaanbieders gereed waren. Centraal in de Leeuwarder visie staat het beginsel, dat verantwoordelijkheden en uitvoeringstaken op de prestatievelden 7, 8 en 9 van de Wmo vanuit een integrale visie moeten worden Eindverslag Wmo-pilot gemeente Leeuwarden

Pagina 6

uitgevoerd. Daar hoort naast maatschappelijke opvang, OGGz en verslavingszorg ook bij de handhaving van veiligheid en openbare orde en het volkshuisvestingsbeleid. De middelen voor de OGGz worden dan ook zo ingezet, dat zij deze visie ondersteunen. Hierbij wordt het overgrote deel van de middelen ingezet voor de inzet van GGZ-expertise (casefinding, toeleiding en ongevraagde nazorg) en de coordinatie van de toeleiding en hulpverlening (OGGz-netwerken, die in Fryslân ‘sociale teams’ worden genoemd). De middelen worden ingezet in gemeenten in de gehele provincie Fryslân. Wij hebben onze visie verbeeld in een schema, waarin zichtbaar is, dat de OGGz een aantal voorzieningen overlapt. Deze voorzieningen kunnen allemaal bijdragen aan het opsporen en toeleiden van de doelgroep, het bieden van niet-geïndiceerde zorg en het bieden van ongevraagde nazorg. Wij hebben onze visie naar voren gebracht in diverse presentaties, waaronder tijdens een bijeenkomst van de pilotgemeenten en een conferentie die was georganiseerd door het OGZfonds. Eind 2007 stellen wij vast, dat onze opvattingen in de loop van 2007 zijn bevestigd. De subsidieverleningen voor 2007 zijn grotendeels voortgezet in de beschikkingen voor 2008. Voor de grotere zorgaanbieders bieden wij continuïteit. Op onderdelen zijn nieuwe zorgaanbieders uitgenodigd plannen in te dienen. Wij streven er ook op langere termijn na, om het budget deels flexibel en projectmatig te kunnen inzetten. De doelgroep van MEE Het beleid van de centrumgemeente Leeuwarden is sterk gericht op het voorkómen van instroom in opvangvoorzieningen. De Wmo-pilot bood ons de gelegenheid om intensief overleg te voeren met diverse instellingen om te achterhalen waar de instroom in MO-voorzieningen vandaan komt. Wij zijn onder meer in gesprek gekomen met MEE Friesland. Deze organisatie bleek al veel samen te werken met de MO-instellingen, de schuldhulpverlening en de GGZ. Wij concludeerden dat de categorie mensen met een lichte verstandelijke beperking, IQ 80 tot 90, kwetsbaar is. Deze kwetsbaarheid kan er toe leiden dat de doelgroep afglijdt en terechtkomt in voorzieningen voor maatschappelijke opvang en verslavingszorg. Wij hebben gezocht naar mogelijkheden om MEE Friesland extra te stimuleren om haar preventiebeleid te richten op deze doelgroep. Vooralsnog heeft dit geresulteerd in deelname van MEE Friesland aan het te vormen ‘frontlijnteam’ van de wijk Heechterp Schieringen in Leeuwarden4. Binnen dit team zal MEE Friesland de komende jaren werken aan deskundigheidsbevordering, gericht op herkenning van de doelgroep. Voor de ontwikkeling van het trainingsprogramma ontvangt MEE Friesland extra middelen, ontleend aan de rijksbijdrage voor de Wmo-pilot. Het intensieve contact met MEE zal ook na afloop van de pilot worden voortgezet. 4

Heechterp Schieringen is een van de 40 ‘krachtwijken’ die door minister Vogelaar is geselecteerd.

Eindverslag Wmo-pilot gemeente Leeuwarden

Pagina 7

Overleg en samenwerking met de Friese gemeenten De oorspronkelijke invalshoek voor de Wmo-pilot was gericht op het prestatieveld maatschappelijke opvang met als specifieke invalshoek overleg en samenwerking met de regiogemeenten. In de praktijk van de pilot is dit van ‘doel’ geleidelijk verschoven naar ‘context’. Intensieve samenwerking met de regiogemeenten op het terrein van de laatste drie prestatievelden van de Wmo is eind 2007 volledig geïntegreerd in het gebruikelijke overleg in het kader van de Vereniging Friese Gemeenten (VDG). Hierbij worden het overleg van portefeuillehouders zorg en welzijn, de afstemming van bovenlokale Wmo-projecten en het beleid van de centrumgemeente met betrekking tot de laatste drie prestatievelden van de Wmo logistiek bijeen gebracht in één vergadering. Documenten In het kader van de Wmo-pilot is een aantal documenten opgesteld dat nuttig kan zijn voor andere gemeenten. Deze documenten zijn deels te vinden op de site www.invoeringwmo.nl. Wij geven hieronder een overzicht. Skrep: Evaluatie WWWproject 2006 (juni 2007).doc Methodiek en methodisch handelen Skrep '07.doc Nazorg ex-gedetineerden (PowerPoint presentatie): Aanpak ex-gedetineerden Leeuwarden 25-04-07.ppt Financieringssystematiek: Financiering socialeactivering Leeuwarden 23-10-06.doc Afspraken met woningcorporaties: Convenant Fryslan MO 21-02-2006.doc socialeparagraafprestatieafsprakenwoningcorporatiesLeeuwarden.doc OGGz-beleid: OGGZ-beleid Leeuwarden def (21-12-06).pdf Keuzeproces locaties met risico op overlast (website, met documenten): http://www.leeuwarden.nl/live/projecten/projecten/locatiekeuzedaklozenopvang/politiekegang vanzaken.pag Eindverslag Wmo-pilot gemeente Leeuwarden

Pagina 8