DE DEMOCRATISCHE SAMENLEVING: COLLEGE 9 Jos de Beus 9.1 Inleiding: democratisering van de wereld (wenselijkheid, mogelijkheid, haalbaarheid). 9.2 Democratische bouwkunde I: Lijpharts consociationalisme 9.3 Democratische bouwkunde II: Snyders liberale internationalisme 9.4 De nieuwe Europese methode van bevordering van de democratie: democratisch regionalisme. 9.5 De splinternieuwe Amerikaanse methode van bevordering van de democratie: democratisch imperialisme 9.6 Een agenda voor de studie van jonge politicologen. Nota bene De Verenigde Naties-methode van democratisering – hulp bij de organisatie van verkiezingen via waarnemingsmissies (twintig alleen al in 2004) zal ik later behandelen in een apart college over de zogeheten humanitaire interventie, mede naar aanleiding van enkele nieuwe rapporten over de hervorming van de VN, waaronder In Larger Freedom (het rapport van secretarisgeneraal Kofi Annan van 21 maart 2005). 9.1
Inleiding: democratisering van de wereld
In dit college besluiten we het eerste kwart van onze cursus, over het verband tussen nationalisme en de democratische samenleving (Snyder). Evenals Snyders slothoofdstuk, gaat dit college over de praktijk van democratisering van staten en het stelsel van staten en de bijdrage aan verbetering van deze praktijk van de toegepaste politicologie (een menging van politieke filosofie, vergelijkende en historische studies, de leer der internationale betrekkingen en bestuurskundig redeneren). Wat moeten we ons bij het idee van democratisering van de wereld voorstellen? Ik zou zeggen een vorm van globalisering, opgevat als vervaging van grenzen tussen volken en hun culturen. Ik gebruik dit gangbare woord in plaats van de veel fraaiere Nederlandse termen mondialisering en wereldvorming. Het gaat om (i) een globalisering van markten, media en andere cultuurvormen van de mensheid (zoals de kunsten en wetenschappen) die bevorderlijk is voor een voortzetting van de Third Wave, dus van de opkomst en handhaving van nieuwe democratieën in de regio’s waar vandaag nog autocratische staten of falende staten (anarchieën, misdadige regimes, “outlaw or rogue states”) overheersen; (ii) een globalisering die democratische tradities in staten met een gevestigde liberale democratie ofwel polyarchie per saldo versterkt in plaats van ondermijnt (denk bijvoorbeeld aan een bepaalde en toereikende aanpassing van de traditie van consensus in de Nederlandse
1
democratie), en (iii) een geheel van regelingen, praktijken en instellingen van globaliserende, grensoverschrijdende politiek – internationale, transnationale en supranationale politiek (zoals respectievelijk het Noord-Atlantisch VrijhandelsVerdrag, de netwerken van immigranten tussen land van herkomst en gastland, en de Europese Commissie) die niet alleen de huidige globalisering reguleren en organiseren in overeenstemming met waarlijk humane en universele doelstellingen (de eis van deelname van leden van de wereldbevolking aan een soort van wereldburgerschap, waaronder opheffing van wereldwijde onrechtvaardigheden) maar die ook zelf werken op basis van democratische idealen, procedures en voorwaarden (de opheffing van het roemruchte democratisch tekort van de internationale politiek (Dahl 1998: 111117)). Er zijn verschillende korte termen voor dit perspectief. Dahl spreekt over de derde transformatie, na de stadsstaat en de natiestaat. De Engelse politicoloog Anthony Giddens spreekt over de democratisering van de democratie. Ikzelf heb in mijn Groningse oratie over Europese politiek (november 1997) wel eens Kant geparafraseerd met de term “eeuwige democratie”. In deze inleiding stip ik drie aspecten van de eeuwige democratie aan die je moet onderscheiden en leren begrijpen. Allereerst is er de wenselijkheid van dit perspectief. Als je gelooft in de wenselijkheid van het behoud, de verbreiding, de vernieuwing en de verdieping van de democratische samenleving, dat is dat ofwel een vorm van particularisme ofwel een vorm van universalisme. In het eerste geval beweer je dat het in het belang is van Nederland, casu quo Europese Unie, de Verenigde Staten of het Westen om haar zelfbeeld van de natie, de staat en de politiek te exporteren, bij voorkeur op grond van vrijwilligheid, maar zo nodig met behulp van geweld en dwang. In het tweede geval beweer je dat democratie behoort tot de goede dingen die alle mensen van goede wil op alle plaatsen en in alle tijden willen als zij de orde van hun samenleving en politiek in alle vrijheid en redelijkheid zelf kunnen kiezen en vormgeven. Een particularist beweert bijv. dat democratisering van staten aan de oostelijke en zuidelijke grenzen van de nieuwe Europese Unie (met 25 lidstaten per 1 mei 2004) gunstig uitpakt voor de veiligheid en voorspoed van Nederlanders, en om die reden wenselijk is. Een universalist, zoals Dahl, meent dat een betrokkenheid bij verdere democratisering van de hele wereld consequent en coherent volgt uit een universele appreciatie van gelijkheid tussen individuele leden van een politieke gemeenschap, van de goede gevolgen van institutionalisering van politieke gelijkheid (de tien effecten van Dahl, aldaar p.45), en van het leervermogen van elites en massa’s in een democratie (ingebouwde correctie van verkeerde politici, verkeerde beleidsingrepen en verkeerde regels). Je kunt volgens Dahl niet zeggen wat een politieke cultuurrelativist zegt, namelijk dat democratie het beste is binnen de Nederlandse politiek maar autocratie het beste binnen de politiek van Rusland. Ik merk overigens op dat particularistische en universalistische 2
rechtvaardiging van democratisering vaak verweven zijn. De Amerikaanse politicoloog en oud-minister van buitenlandse zaken Henry Kissinger verzamelt in zijn boek Does America Need a Foreign Policy? (New York: Simon & Schuster 2001), citaten van de Amerikaanse presidenten Theodore Roosevelt (offensieve interventie van de Verenigde Staten op het Westerse halfrond als aanvulling op defensieve interventie, de zogeheten Monroe-doctrine), Wilson (“ the world must be made safe for democracy”), Johnson, Reagan, en Clinton. Kissinger had ook citaten van Bush senior (over de nieuwe wereldorde) en Bush Junior kunnen toevoegen. Die citaten zijn vaak zowel particularistisch als universalistisch uit te leggen. Sterker nog. Het Amerikaanse buitenlandse beleid kent van meet af aan een conserverende traditie (Hamiltons protectionisme, Jeffersons primaat van democratie in de binnenlandse politiek) naast een expansieve traditie (Jacksons machtspolitiek, Wilsons ethische politiek). Maar al die tradities gaan terug tot het Amerikaanse idee van de democratische omwenteling, eerst in de Nieuwe Wereld en vervolgens in de Oude Wereld.1 Naast de wenselijkheid van democratisering is er uiteraard ook de onwenselijkheid daarvan. Iemand kan bijv. met het boek van Snyder in de hand beweren dat onmiddellijke democratisering hier en nu van Afrika en Arabië nadelig is voor onze vrede en veiligheid (vanwege het aan de macht komen van islamisten in talloze landen) en zelfs voor de vrede en veiligheid van de inwoners van de betrokken landen zelf (een paternalistisch waarderingsoordeel op grond van bepaalde negatieve ervaringen en vergelijkingen). Stel dat je meent dat democratisering van de wereld wenselijk is met inachtneming van alle relevante feiten en inzichten. Dan is daarmee aangetoond dat het wenselijk is om een buitenlandse politiek die bewust en actief het voortbestaan van autocratische regimes nastreeft, moet worden stopgezet (zeg: geen wapenhandel van de Europese Unie met de Volksrepubliek China, zeker zolang dit regime steunt op het neerslaan van vreedzame protestbewegingen, zoals de studentenbeweging in Beijing in 1989). Maar daarmee is nog lang niet aangetoond dat een buitenlandse politiek van oplegging van democratie in andere landen, waaronder vijandige autocratische regimes met een zekere geloofwaardigheid bij de eigen bevolking, wenselijk is. De rechtvaardiging van democratisch expansionisme, dus de oplegging van democratie met geweld en dwang in bepaalde landen door buitenlandse mogendheden, internationale allianties of supranationale organisaties, is een netelig probleem, en wel om drie redenen. Ten eerste is het volkenrecht maar beperkt ontwikkeld. Op dit moment is staatsgeweld in de internationale orde volkenrechtelijk aanvaard ingeval van zelfverdediging tegen agressie, van een door de Veiligheidsraad vastgestelde bestrijding van regionale instabiliteit, en 1
Zie Walter Russel Mead, Special Providence. New York: Knopf, 1999.
3
een door Veiligheidsraad vastgesteld falen van soevereine staten in de bescherming van hun eigen bevolking (majeure schending van mensenrechten, zoals genocide). Dit laatste geval is eigenlijk nog steeds niet geregeld in het volkenrecht, laat staan geweld ten behoeve van democratisering van bepaalde staten. Ten tweede mogen we gerust aannemen dat de kosten, risico’s en gevaren van een dergelijk democratisch expansionisme groot zijn: onverwachte populariteit van dictatoren, een politiek van wraakzuchtige tegenmacht en misschien wel een geslaagde alliantie door de overgebleven grote mogendheden met een autoritaire traditie (China, Rusland; de olie-invoerende Volksrepubliek China onderhoudt nu al goede betrekkingen met Iran en Soedan), een verzetsbeweging tegen Amerikanen en Europeanen bijvoorbeeld in het Midden Oosten, een onbeheersbare groei van de overheidsuitgaven en overheidstekorten van het Westen, Westers chauvinisme, en noem nog maar enkele denkbare negatieve scenario’s aan de kant van de ondemocratische landengroep die wordt overmeesterd en de kant van de democratische landengroep die overmeestert . Deze aanname houdt in dat de pleitbezorger van democratisch expansionisme met extra goede redenen moet komen. Ten derde is er geen morele intuïtie die in het begin van de afwegingen houvast biedt. Agressiviteit van andere landen, onveiligheid door toedoen van dergelijke landen en een grote schending van grondrechten van de mens zijn stuk voor stuk omstandigheden die meteen nopen tot een discussie over militair ingrijpen van buitenaf. Maar het probleem is dat een elementair democratisch tekort in andere landen niet meteen een voor de hand liggende rechtvaardiging van militair ingrijpen ten koste van de staatssoevereiniteit vormt. Je moet laten zien dat een democratisch tekort in niet-westerse landen (groot als China of klein als Cuba) ofwel een groot intrinsiek kwaad is van de eerste orde ofwel een groot instrumenteel kwaad van de eerste orde. Ik zal nu drie rechtvaardigingen van democratisch expansionisme onderscheiden. Ze zijn allemaal nieuw, omstreden, en onrijp. Vooraf merk ik op dat de derde, minst directe rechtvaardiging mijns inziens het meeste hout snijdt, ook in praktisch opzicht. In het eerste geval is de onmondigheid van bepaalde volken vanwege onderdrukking, uitsluiting en indoctrinatie een goede reden voor landen die zelf duurzaam democratisch zijn om zich met de binnenlandse aangelegenheden van de autocratische staat te bemoeien ook als de oppositie ter plaatse die vraagt om hulp bij de nationale zelfbevrijding onbetekenend blijkt te zijn. (en ook als de binnenlandse politieke steun voor het avontuur gering is). Ik ken weinig interessante en potentieel aannemelijke pleidooien voor de intrinsieke norm van democratisch expansionisme, die ik verder de theorie van de wereldomvattende krijgshaftige verlichting noem. Het probleem van die theorie is dubbel. Een opgedrongen verlichtingsfilosofie op wereldschaal is even fanatiek en werkt uiteindelijk even barbaars als opgedrongen godsdienstigheid. Voorts hangt de overtuigingskracht van de democratische verlichter met een wereldwijde beschavingsmissie nogal afhangt van de schending van 4
mensenrechten door het desbetreffende antidemocratische regime. Maar in die misstand wordt al voorzien door de theorie van het humanitarisme (zie later het boek van Singer). Veel frequenter zijn de pleidooien met een instrumentele normering, zoals in het geval van de Amerikaanse neoconservatieven (Kristol, Perle, Wolfowitz). Dan luidt de redenering als volgt. De onderlinge afhankelijkheid tussen duurzame democratische samenlevingen in het Westen en duurzame autoritaire en deels anti-Westerse samenlevingen is groot en groeit bovendien. De hiermee samenhangende problemen als globalisering van terreur, een oorlog met kernwapens (om te beginnen tussen Israël en Irak of tussen Noord-Korea en Zuid-Korea en Japan), een alles verstorende migratiegolf, een onherstelbare vernietiging van het leefklimaat van mensen en dieren, of wat dan ook zijn groot en nemen eveneens in dringendheid toe. Met een vorm van zachte macht, zoals vooral ontwikkelingshulp, kan niet meer worden volstaan. Dan is een militaire actie vanuit het Westen onvermijdelijk, terwijl zelfs een preventieve operatie plus een langdurige bezetting niet mogen worden uitgesloten. Ik noem deze specifieke rechtvaardiging van democratisch expansionisme de theorie van het intelligente Westerse zelfbehoud. Het probleem van deze theorie is een dubbele overdrijving, namelijk dat de mensenwereld op instorten staat en dat dit komt door het gedragsrepertoire van niet-democratische en antidemocratische regimes (waaronder hun vernietiging van het natuurlijk milieu). Er doet nog een derde rechtvaardiging van bevordering van democratie buiten het Westen met militaire middelen de ronde, zoals in het boek State building van Frank Fukuyama (1994), die het argument heeft ontleend aan de geschriften van Michael Ignatieff. Wie binnenvalt in het grondgebied van zogeheten falende staten met een traditionele veiligheidsreden of een nieuwerwetse humanitaire reden (bescherming van een bepaalde etnische of religieuze minderderheid aldaar), die moet in betrekkelijk korte tijd van alles tegelijk doen: een oorlog winnen, een vrede scheppen, een staat opbouwen, een heerschappij van het recht vestigen plus een sociale markteconomie, en nog veel meer. In dit perspectief van de onvermijdelijke en samenhangende natievorming is eerste hulp bij de vestiging en versteviging van een lokale democratie een te voorzien nevengevolg van enerzijds het streven naar rationale ontwikkelingssamenwerking en anderzijds het streven naar onomkeerbare overwinningen ingeval van militaire missies. Zoals de Amerikanen zich ruim tien jaren lang intensief bemoeiden met de politieke wederopbouw van de verslagen fascistische landen (Duitsland, Italië, Japan, Oostenrijk), zo moeten de Amerikanen en hun bondgenoten vandaag het karwei in Afganistan, Irak en dergelijke afmaken. Noem deze rechtvaardiging van democratisch expansionisme maar de theorie van de politieke wederopbouw. Deze theorie is een vervolg op het idee van brede buitenlandse hulp bij brede ontwikkeling van arme landen via good governance. Het boek The Democracy Advantage van Morton Halperin en anderen (2004) is een voorbeeld van deze benadering. Deze theorie 5
is mijn inziens het sterkst, maar is in feite een argument over democratisering als wezenlijk bijprodukt van integratie van falende staten in de wereldorde. De derde rechtvaardiging kan verbonden worden met een analyse van het beheer van mandaatsgebieden door de Volkenbond en dat van trusteeschapsgebieden door de Verenigde Naties in onze tijd. Deze opvattingen van achtereenvolgens de krijgshaftige verlichters (rechts), de intelligente behoudzuchtigen (tussen rechts en links) en de politieke wederopbouwers (links, zoals André Gerrits, de docent over oostelijk Europa) zijn allemaal omstreden. Is de democratische verlichting even agressief als alle oude regimes die aan de verlichting vooraf gingen? Is de dreiging van een Westerse nederlaag echt zo groot? Is ontwikkelingshulp een kwestie van politiek en niet van ethiek (verlichting van het lot der armen, ook in autoritaire regimes)? Is deze hele doctrine een nieuwe doctrine van de Verenigde Staten of een nieuwe doctrine van de Verenigde Naties, die zich natuurlijk prompt zou moeten ontdoen van haar niet-democratische leden? Ik kom hierop later terug. Stel dat je kunt aantonen dat een tamelijk radicale democratisering van het niet-Westen hier en nu nodig is vanuit een moreel gezichtspunt. Dan zul je ook willen aantonen dat deze democratisering mogelijk is. Daarmee bedoel ik dat je de volgende uitspraak aannemelijk tracht te maken. Het is logisch (of conceptueel), natuurkundig, biologisch en historisch mogelijk dat alle mensen in alle soorten samenlevingen waarvan zij deel uitmaken democraten zijn en hun politieke gedrag binden aan democratische doelen, normen en deugden (zoals vrijheid van meningsuiting). Bij de logische mogelijkheid kun je je bijv. afvragen of Dahls stelsel (een geloof in democratische gelijkheid en kwaliteit, in democratische maatstaven (zoals verlicht begrip van de publieke zaak onder burgers), in democratische procedures zoals vrije, eerlijke en regelmatige verkiezingen van gezagsdragers in de staat, en in de democratische constellatie (zoals beheersing van leger en politie door gekozen politici)) duurzaam functioneert wanneer alle staten en alle belangrijke beleidsbeslissingen gedemocratiseerd zijn. Of heb je bijvoorbeeld toch niet-democratische elementen nodig, zoals een vorstenhuis en een toezicht van de hoogste rechter? Een sociaal darwinist als Carl Schmitt zou het probleem als volgt stellen. Staten hebben voor hun binnenlands en internationaal functioneren een vijand nodig. Zonder de Sovjet-Unie zou er geen Europese integratie zijn geweest, bijvoorbeeld. Hoe stelt men zich het werken en samenwerken van democratische staten voor als er geen antidemocratische vijand meer over is? De natuurkundige mogelijkheid betreft de vraag of een door en door gedemocratiseerde wereld de mensheid aanzet tot handelingen die in strijd zijn met natuurwetten. Er wordt wel beweerd, zoals door de Nederlandse filosoof Hans Achterhuis, dat een werelddemocratisering een vorm van produktie en consumptie uitlokt die samengaat met vernietiging van natuurlijke diversiteit en uiteindelijk van de leefbare planeet zelf. 6
De biologische mogelijkheid betreft de vraag of eeuwige democratie binnen het genetisch potentieel van de menselijke diersoort en haar raciale vertakkingen valt of, anders gezegd, de vraag of democratisering een evolutionair stabiele strategie is. Kun je aantonen dat democratisch ingerichte groepen superieur zijn aan autocratisch ingerichte groepen? Is de overwinning van West-Duitsland op Oost-Duitsland, zo geestig verfilmd in Goodbye Lenin (2003), een generaliseerbare gebeurtenis? De historische mogelijkheid tenslotte betreft het reële bestaan van nieuwe democratie in een langer tijdsperspectief. Het is een feit dat de hedendaagse democratie in Duitsland, Italië, Japan en Oostenrijk geworteld is in bezettingen -tot 1949 in West-Duitsland, tot 1952 in Japan en tot 1955 in Oostenrijk, terwijl de Verenigde Staten zich actief bemoeide met de machtsvorming van de christen-democraten en de uitsluiting van de macht van de communisten in Italië. Daaruit kun je misschien opmaken dat een opgelegde democratie vandaag in landen als Afghanistan en Irak evenzeer een kans van slagen heeft. Hierover worden thans felle debatten gevoerd. Chalmers Johnson, Dower en Buruma beweren dat er immense verschillen zijn tussen Duitsland en Japan in 1945 en Irak in 2003. Japan en Duitsland waren al lang verenigd, met homogene culturen en eerdere ervaring met democratische instellingen. Ze waren ook oorlogsmoe, terwijl in Japan bovendien de keizer op zijn plaats bleef om steun te geven aan generaal MacArthur (waar de generaal Jay Garner en daarna de diplomaat Paul Bremmer zelden werden gesteund door de hoogste geestelijkheid in Bagdad). Een drieledig belangrijk aspect van de historische mogelijkheid van werelddemocratisering betreft (i) de hervorming van de Verenigde Naties tot een forum waarin enkel democratische staten en dito regeringen vertegenwoordigd zijn ,(ii) het behoud van de kwaliteit van de democratie in de Westerse landen (zie over de zorg van Jefferson om het behoud van democratie in oorlogstijd Theodore Lowi, The End of Liberalism, New York: Norton, 1969), en (iii) de bereidheid van de publieke opinie, het electoraat en vooral de middenklasse van grote Westerse landen om korte-termijn offers te brengen voor de democratisering ver weg met lange-termijnbaten. Er dreigt een formidabel geloofwaardigheidsprobleem als een Westerse alliantie voor bevordering van democratie buiten het Westen zich noch in de internationale verhoudingen noch in de binnenlandse politiek houdt aan elementaire democratische spelregels (integere vorming van een meerderheid, beperkte geheimhouding en verkondiging van onwaarheden, enzovoort). Ook zonder het volkenrecht te verabsoluteren of zonder optimistisch te zijn over een grote herziening van het bestaande volkenrecht (het Handvest van de Verenigde Naties enzovoort), is het duidelijk dat het vooruitzicht van democratisering elders buiten het Westen ten koste van ontdemocratisering thuis in het Westen een bijna absurde onmogelijkheid is. Ook wordt deze nieuwe casus belli problematisch als de kiezers er niet op zitten te wachten. Huntington stelt in het slothoofdstuk van zijn nieuwste boek, over de Amerikaanse identiteit (Who are we?, 2004) dat 7
gewone Amerikaanse burgers nationalisten zijn en geen imperialisten. Het democratie-motief voor oorlogsvoering scoort laag in allerlei onderzoek naar de meningen en gevoelens van Amerikanen. Met het argument van “regimeverandering” alleen zou Bush het in de aanloop naar de oorlog in Irak in 2002 nooit hebben gered (net zo min als Blair zijn publieke opinie heeft kunnen overtuigen met een humanitair argument over de barbaarsheid van het regime van Saddam Hoessein). Ook als je meent dat je de wenselijkheid en mogelijkheid van werelddemocratisering ethisch en wetenschappelijk hebt aangetoond, kun je nog rationele twijfels koesteren over de haalbaarheid van een soepele democratisering en een rijpe democratie in landen als Turkmenistan en Soedan. Haalbaarheidsoverwegingen betreffen de overgangskosten op een afzienbare termijn voor de democraten in betreffende landen en de derde partijen die deze democraten helpen in de internationale omgeving. Het gaat bij de direct betrokken partijen om hervormings- en revolutiekosten, en bij de derde partijen (waaronder ook de Verenigde Naties) om kosten van diplomatieke overreding, geldelijke ondersteuning en sanctionering, waaronder militaire interventie en langdurige curatele ter plaatse. Het kan heel goed zijn dat de uitgangsvoorwaarden voor nieuwe democratie zo slecht zijn, dat democraten te hoge offers moeten brengen om de militairen in het gareel te houden, om de bevolking te heropvoeden, om autocratische buitenlandse mogendheden gerust te stellen, om een moderne ruilverkeershuishouding op te zetten en om een botsing tussen minderheden/subculturen te verhinderen. Zelfs wanneer de uitgangsvoorwaarden betrekkelijk gunstig zijn, is democratisering duur. Denk maar eens aan het Marshall-plan van de Amerikanen aan het einde van de jaren 1940 of aan de afsplitsing van de Slowaken en het chagrijn van Vaclav Havel hierover na de fluwelen revolutie in Praag in 1989. Een van de beroemdste diplomaten en strategische denkers in ons vak, George Kennan, de onlangs overleden geestelijke vader van de Truman-doctrine (indamming van de USSR door de VS en haar bondgenoten), schreef eens over de onhaalbaarheid van een actieve buitenlandse politiek terwille van democratisering: “It would be useful in my opinion if we were to recognize that the real purposes of democratic society cannot be achieved by large-scale war and destruction...I would rather wait thirty years for a defeat of the Kremlin brought about by the tortuous and exasperatingly slow devices of diplomacy than to see us submit to the test of arms a difference so little susceptible to any clear and happy settlement by those means”. Kennan schreef dit in 1949 en moest uiteindelijk dus veertig jaren wachten. Politicologie zou bij uitstek de discipline moeten zijn waarin echte kennis wordt vergaard over de wenselijkheid, mogelijkheid en haalbaarheid van democratische samenlevingen. Paul Bremmer, de Amerikaanse onderkoning in Bagdad, zei na de afronding van de pre-constitutionele onderhandelingen met 8
Ali al-Sistani in maart 2004: “It was Political Science 101” (Het was eerstejaars politieke wetenschap). Heeft hij gelijk? Ikzelf meen dat we een verband moeten leggen tussen twee gebieden van politieke wetenschap. In het ene gebied bestuderen we de rol van buitenlandse politiek van buurstaten en grote mogendheden en internationale bondgenootschappen in de democratische ontwikkeling van landen (denk aan de derde voorwaarde voor duurzame nationale democratie van Dahl, p.147). In het andere gebied bestuderen we de nationale democratisering, als die er is, als intelligente heerschappij, als beschaving, als modernisering of/en als opstand. Beide gebieden worden in de macro-politicologie zelden verweven met elkaar. Door de problematiek van de globalisering is deze scheiding der geesten en specialisten onhoudbaar geworden! Ik geef twee perspectieven van anderen weer. Een praktisch antwoord van de diplomaat Robert Cooper en een theoretisch antwoord van de politieke theoreticus Ian Shapiro. Cooper formuleert vijf vuistregels voor buitenstaanders die de democratie van een vreemde, doch bevriend geachte gemeenschap willen bevorderen: buitenlanders zijn anders; uiteindelijk is het de binnenlandse politiek die bepalend is; het is moeilijk om invloed te hebben op buitenlanders (vernietiging van een regime is veel makkelijker dan de opbouw van een democratische natiestaat); buitenlandse politiek gaat niet enkel over eigen belangen (maar ook over status, emotie en principe of zoals Thucydides het eens uitdrukte: over veiligheid en eer); en verruim de context. Shapiro heeft het over de politicologische lessen inzake het krijgen en het houden van democratie. Ten eerste zijn er vele wegen die naar de democratie leiden. Er kan een rol weggelegd zijn voor het gelijkheidsdenken, de modernisering, de bourgeoisie, of de arbeidersklasse. Je hebt geleidelijkheid (Groot-Britannië en de Verenigde Staten), nabootsing (India), watervallen (OostEuropa in 1989), instortingen (Rusland na 1991), druk van boven (Chili), revoluties (Portugal), onderhandelingen (Polen, Nicaraqua, Zuid-Afrika) en druk van buiten (Japan en West-Duitsland). Misschien zijn er nog wel meer varianten. Ten tweede geldt zelfs voor de transitie naar democratie op basis van onderhandelingen (Huntingtons “transplacements” in plaats van transitie van boven, van onderen of van buiten) dat vele groepen burgers niet zijn ingesloten en vaak tijdelijk niet kunnen worden ingesloten om een democratie te bereiken. Zo moest Buthelezi’s Zoeloe Inkatha Vrijheidspartij worden uitgesloten om een Zuid-Afrikaans accoord te bereiken tussen De Klerk en Mandela. Ten derde is er wel iets algemeens te zeggen over de grillige democratische paden naar de democratie: kosten van afbreuk van onderhandelingen alsmede opties voor onderhandelaars bevorderen het succes; in de eerste constitutionele afspraken 9
wordt vaak een beperking opgelegd aan stevige oppositie (zoals de 5%-drempel voor nieuwe partijen in de Bondsrepubliek Duitsland in 1949, overigens een bijzondere afspraak omdat die inmiddels een zeer lange levensduur heeft); veel hangt af van de aanwezigheid van succesvoorwaarden (zoals uitschakeling van extremisten aan weerskanten, althans van hun chantagemogelijkheden) plus afwezigheid van exogene schokken plus leiderschap (voorbeeld: de vervanging van de Tories door Labour in 1997 als stap naar wat het Goede-vrijdagaccoord zou worden in Noord-Ierland); en: er zijn vaak lastig herkenbare doch veelbelovende kansen (zoals snelle verkiezingen na de moord op Rabin in 1995, een gemiste kans van de leider van de Arbeiderspartij in Israel Shimon Perez). Ten vierde is er een interessante literatuur over de overlevingskansen van nieuwe democratieën. Die kansen worden ceteris paribus hoger als er geen sterke president komt, als het inkomen per hoofd van de bevolking boven de 2000 $ komt (kans van 1 op 16 op instorting van het democratisch regime, die kans wordt 0 bij een drempel van 6.055 $), als de elites een democratische gezindheid hebben (aanvaarding van onzekerheden door winnaars en verliezers), als er onder de massa’s van “gewone mensen” sprake is van algemene wederkerigheid (netwerken van verticaal vertrouwen tussen leiders en achterbannen en van horizontaal vertrouwen tussen de leden van die achterbannen onderling (Putnams punt: zie colleges van Robert van der Veen); en als er een vorm van beslechting van geschillen tussen subculturen onderling en deze culturen en de culturele hoofdstroom is uitgevonden . Deze laatste factor brengt mij meteen bij de eerste democratische ingenieur die ik zal bespreken, de Nederlander Arend Lijphart. 9.2
Democratische bouwkunde I: het consociationalisme van Lijphart
Lijphart heeft een leven lang nagedacht over de vraag of democratie wenselijk, mogelijk en haalbaar is in verdeelde samenlevingen. Mede op grond van zijn studie over Nederland bedacht hij vier spelregels die hij, geïnspireerd door de Duits-Nederlandse wijsgeer Althusius (1603, de uitvinder van het subsidiariteitsbeginsel), de consociationele politiek noemde, en later, in Patterns of Democracy (New Haven (Conn.): Yale UP, 1999), de consensusdemocratie. Je mag ook spreken van spelregels voor machtsdeling tussen gezaghebbende leiders van etnisch-religieuze volksdelen (power sharing): 1 Grote coalitieregeringen die de vertegenwoordigers van alle grotere talige en godsdienstige groepen opnemen. 2 Culturele zelfstandigheid voor deze groepen. 3 Evenredigheid in partijpolitieke vertegenwoordiging en ambtelijke benoemingen, en 4 Een minderheidsveto met betrekking tot de eigen zelfstandigheid en vitale rechten.
10
Lijphart behandelt in zijn werk de volgende succesverhalen: Oostenrijk 19451966 (en afgezwakt sinds 1966 tot de opkomst van de populist Haider in de jaren 1990); België sinds 1918 (en afgezwakt sinds 1970); Canada van 1840 tot 1867 en uitgebreid van 1867 tot 1974; Columbia van 1958 tot 1974; Cyprus van 1960 tot 1963; Tsjecho-Slowakije van 1989 tot 1993; India van 1947 tot 1967 en afgezwakt sinds 1967; Libanon van 1943 tot 1975 en opnieuw sinds 1989; Maleisië sinds 1955 met een tijdelijke afbraak tussen 1969 en 1971, Nederland van 1917 tot 1967, Zuid-Afrika sinds 1994 en Zwitserland sinds 1943 (tot aan de populist Blöcher in 2003). Lijphart verwacht eerst pacificatie en daarna natievorming en zelfs algeheel doeltreffend overheidsbeleid, ook in de sfeer van de sociale ofwel verdelende rechtvaardigheid, als de uitkomst van de consociationele conflictbeslechting. Hij hecht veel waarde aan instituties voor machtsdeling en maximalisatie van deelname, als daar zijn: de brede kabinetten, een machtsevenwicht tussen de wetgevende en uitvoerende machten, een veelpartijenstelsel, evenredige vertegenwoordiging, belangengroepencorporatisme, federaal en decentraal bestuur, een sterk tweekamerstelsel, een strenge grondwet, toetsing van de wetgeving door de onafhankelijke hoogste rechter en onafhankelijkheid van de centrale bank. Maar Lijphart erkent ook dat de wenselijke functies van een machtsdeling zich enkel onder bepaalde maatschappelijke voorwaarden zullen manifesteren. Die voorwaarden zijn: 1. de afwezigheid van een bepaalde meerderheidsgroep; 2. afwezigheid van grote economische ongelijkheid tussen groepen; 3. een machtsbalans tussen de groepen; 4. een klein aantal groepen; 5. een kleine totale bevolking (kleine landen); 6. een grote externe dreiging die alle groepen gemeenschappelijk zo ervaren; 7. een overkoepelende loyaliteit die de uitsluitendheid van etnische banden vermindert; 8. een traditie van compromis vooraf; en 9. ruimtelijke concentratie van etnische huisvesting (zie Snyder, p.329). Voor Lijphart is deze consensusdemocratie beter dan assimilatiedwang, gewelddadig separatisme, en kunstmatige multiculturele kiesstelsels. Deze democratie biedt de betrokken subculturen uitzicht op pacificatie, collectieve emancipatie en uiteindelijk inburgering (volwaardig burgerschap). Lijphart schrijft bepaald meeslepend over “Constitutional Choices for New Democracies” (in Larry Diamond en Marc Plattner, red., The Global Resurgence of Democracy (Baltimore, Mld.: Johns Hopkins University Press, 1993). Maar onder politieke theoretici is er van meet af aan veel kritiek gekomen op Lijpharts benadering. (i) Zij zou een natuurlijke toestand van machtsverhoudingen en schaarsteverhoudingen weerspiegelen die in ethisch opzicht weerzinwekkend of willekeurig is (zelfs bij ruwe gelijkheid en brede goede wil onder de betrokken 11
groepen). (ii) Zij zou een bepaald patroon van bevoorrechting en achterstelling bevriezen door eerst zwak georganiseerde minderheden over het hoofd te zien en later de termen van toegang van nieuwe minderheidsorganisaties vast te leggen voor onbepaalde tijd. (iii) Zij beperkt de mogelijkheden voor oppositie, duidelijke keuze voor kiezers en radicale verandering van overheidsbeleid. (iv) Zij legitimeert de vreedzame voortzetting van ontmenselijking van buitenstaanders (mystificaties, foute grappen, vooroordelen en erger). (v) Zij legitimeert kunstmatige grenzen aan het gemeenschapsbesef van burgers buiten hun subculturele kring om (respect, vertrouwen, solidariteit). (vi) Zij ontmoedigt sociale en politieke deelname van volgelingen buiten hun kring. (vii) Zij ontmoedigt moedige grote stappen van leiders om overbodige en vernietigende verschillen en geschillen te overstijgen een een rijkere vorm van pluralisme te vinden. (viii) Zij moedigt leiders aan om zich te bemoeien met de persoonlijke sfeer, burgerlijke vrijheden en de persoonlijkheid van hun leden (met de dreiging van intern extremisme en externe invasie als alibi). En (ix) zij geeft leiders ruimte voor perverse vormen van vertegenwoordiging (zoals zelfverrijking). Wat is nu de kritiek van Snyder? Hij merkt in zijn inleidende hoofdstuk meteen al op dat Lijpharts aanpak het risico loopt om vijandige culturele onderscheidingen onnodig te politiseren en in te kapselen (“lock-in effect”) (p.40). Op pp.330-1 noemt Snyder de volgende bezwaren. Ten eerste zullen leiders van subculturen/etnische minderheden zich radicaal opstellen en niet gematigd, in een wisselwerking met elkaar en met hun respectieve achterbannen. Bij massale betrokkenheid wordt de druk op leiders zo hevig, dat ze weinig ruimte hebben voor zakelijke accommodatie. Ten tweede zijn de empirische voorbeelden van Lijphart of weinig hoopgevend (Libanon, Joegoslavië, zelfs België met de verdere verwijdering tussen Vlaanderen en Wallonië en het radicale nationalisme van het Vlaams Blok) of verkeerd gespecificeerd (Maleisië, India). 9.3
Democratische bouwkunde II: het liberale internationalisme van Snyder
Snyder is een liberale internationalist. Hij is er dus van overtuigd dat soevereiniteit en non-interventie in de internationale politiek in vele gevallen zullen bijdragen tot de vrije burgerlijke natievorming en democratisering binnen de staten; dat de liberale democratie in dergelijke staten zal bijdragen tot vrede tussen deze staten, tot onderlinge handel en tot wederzijds voordelige samenwerking (allemaal beschavingseffecten); dat volkenrechtelijke militaire interventie slechts een klein aantal rechtsgronden heeft (zelfverdediging, bedreiging van regionale stabiliteit volgens de Verenigde Naties, wellicht ook genodice en andere misdaden tegen de menselijkheid); en dat oude democratieën nieuwe democratieën dienen te helpen om hun orde en beleid vorm te geven met minimale risico’s voor de mondiale veiligheid en ordening tot
12
dusver. Snyder is er ook van overtuigd dat het buitenlands beleid van vooral grote mogendheden van grote invloed is op het verloop van nationale overgangen naar de liberale democratie. Maar toch schrijft Snyder zelf over zijn eigen praktische aanbevelingen dat ze “omstreden” zijn, dat ze “ingaan tegen de gangbare wijsheden van de internationale mensenrechtenbeweging” en dat ze ook strijdig zijn met de “natuurlijke instincten van het Amerikaanse publiek vandaag”. Om welke aanbevelingen gaat het? Werk als derde partij, vooral als deel van het veilige en rijke deel van de wereld, niet mee aan de onmiddellijke democratisering van voormalige dictaturen (dit vergroot de conflicten in die landen en de hele wereld); werk niet mee aan machtsdeling en andere vormen van “etnodemocratie” (idem); werk slechts mee aan afscheidingen wanneer ze onvermijdelijk zijn geworden en uitzicht bieden op een rechtsstaat, een onpartijdige ambtelijke dienst, burgerlijke rechten en professionele media in de desbetreffende nieuwe kleinere staten; wees bereid om de leiders en handlangers die betrokken zijn bij misdaden tegen de menselijkheid een “gouden parachute” te geven wanneer zulks bijdraagt tot een consolidatie van de nieuwe democratische politiek; en wees bereid om de burgerlijke samenleving (vooral de openbaarheid van verenigingen en media) te reguleren teneinde de nationalistische conflicten te dempen. In zijn slothoofdstuk onderbouwt Snyder deze zakelijke bevordering van de verbreiding van burgerlijke en democratische natiestaten. Allereerst roept hij enkele klemmende vragen op. Waarom heeft het internationalisme van progressieve politici zovele anti-liberale gevolgen, zoals een nodeloze voortzetting van armoede (Rusland) en geweld (voormalig Joegoslavië)? Waarom kunnen progressieve politici de ban van agressief nationalisme (etnisch, reactionair, revolutionair) niet breken? Waarom werken progressieve politici mee aan voortijdige democratisering, die de conflicten enkel erger maakt, terwijl ze uit de politicologische leerboeken kunnen halen dat vrijwel alles bij democratische overgangen afhangt van het historische peil van sociaaleconomische ontwikkeling vooraf, de kracht en het karakter van binnenlandse politieke instellingen vooraf (de institutionele erfenis) en de compromissen tussen de belangen van gaande en komende nationalistische elites op het moment van transitie zelf? Snyders antwoord is dat hier sprake is van een intellectueel tekort, namelijk ontoereikend inzicht in de noodzaak van een dik vangnet van liberale instellingen, het nut van behoedzame strategieën van natievorming (waaronder
13
een voorwaardelijke en tijdelijke opheffing van volledige democratie bij weerbarstige identiteitsconflicten), en de uitwerking van een open samenleving. Ik loop elk van deze drie recepten langs. Als ze niet werken, dan resteert voor iemand als Snyder - en mijzelf - het ellendige perspectief van sociaaldarwinisme op wereldschaal (Carl Schmitt) of – minder ellendig – Amerikaans unilateralisme (Bush Junior). Het streven naar de vestiging van nationale vrijheden van persoonlijke, politieke, sociale en economische aard moet worden ingebed in een verzameling elkaar versterkende instellingen die de risico’s van de nieuwe vrijheid in nietWesterse landen wegnemen of minstens draaglijk maken. Snyder is geen neoliberaal maar een sociaal-liberaal. Hij wordt geïnspireerd door het werk van Polanyi, Keynes en Ruggie over de inbedding van de vrije wereldmarkt als ontmoetingsplaats der volkeren en staatsburgers uit verschillende landen in natiestatelijke instellingen als een contracyclisch economisch beleid, een verzorgingsstaat, een door de overheid beheerd overleg tussen arbeid en kapitaal alsmede internationale instellingen als het IMF, de Wereldbank, de WHO (eerst GATT), de VN, de NAVO, de EU (eerst EEG) en de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking van Europa (OVSE). Snyder merkt op p.319 overigens op dat Rusland en China vandaag niet te vergelijken zijn met Duitsland en Japan in 1945, en dat de globalisering het naoorlogse regime van ingebed kapitalisme onder grote druk zet met mogelijk negatieve invloed op de nieuwe en de oude democratieën. Snyder heeft het over een vangnet van uitgangsvoorwaarden, waaronder een graad van welstand, een goed ingelichte burgerij, de steun van machtige elites, en de heerschappij van het recht. Je hebt een grote middenklasse nodig, vrijwillige organisaties in de burgerlijke samenleving, een sterke overheid, betrokkenheid van leiders, een democratische werking van internationale organisaties en, tenslotte, een bewaking van de juiste volgorde, te weten de prioriteit van de onomkeerbare vestiging van een rechtsstaat (rechtszekerheid, rechtsgelijkheid) en een sterke middenklasse voorafgaand aan democratisering van de politiek (p.321). Dan het tweede recept (samengevat op p.322, 2de alinea). De strategieën voor de redelijke en rationele beheersing van destructief nationalisme in prille democratieën zijn (X) hegemoniale beheersing door de meerderheid (geloofwaardige uitsluiting, aanvaarding door de betreffende minderheden, neutraliteit, uitzicht op opheffing bij succesrijke integratie, oog voor de nadelen vooral bij de internationale gemeenschap (pp.322-5), (Y) ordelijke etnische scheiding, (Z) federalisme, (U) assimilatie, (V) deling van macht ofwel consociationalisme (Lijphart) alsmede de vorming van inter-etnische allianties (Horowitz), en (W) bestrijding van nationalistische mythes van de foute soort op de marktplaats van denkbeelden. Snyder beargumenteert een menu van X (“moderately balanced ethnic control regimes”) en W (inperking van de meningsuiting en bevordering van liberaal-democratische waarden en normen onder elites, journalisten en gewone burgers). Hij stelt ook dat er aparte 14
maatregelen nodig zijn voor de beheersing van contrarevolutie en nationale revolutie (gouden parachutes voor de oude leiders, bevordering van handel en investeringen, geleidelijke democratisering over meer generaties, geduldige indamming van autocraten). En tenslotte het derde en laatste recept: bevordering van vrijhandel op grond van intelligente protectie van alle groepen van bedreigde producenten (zoals scholing, sociale bijstand, expansie van de publieke sector en dergelijke); regulering van militaire rivaliteit (uitbreiding van veiligheidsgemeenschappen met nieuwe democratieën, ontmoediging van havikken in de nieuwe democratieën, pp.348-9), en doorbreking van de wereldwijde cultivering van agressie, militarisme, etnonationalisme, en mensenrechtenlegalisme (weg met Huntington en Habermas samen, zal ik maar zeggen). De conclusie van Snyder is dat etnische democratie een gevaar is voor de wereldvrede wanneer – en omdat – het de door Kant blootgelegde mechanismen voor republikeinse en civiele pacificatie uitschakelt (zie p.353). Dit moet je snappen want het is de kern van het hele boek en dit deel van het college. 9.4
De nieuwe Europese methode van bevordering van de democratie: democratisch regionalisme
Ik ga nu proberen uit te leggen dat je de Europese Unie (EU) kunt zien als een doorbraak en misschien wel het hoogste stadium van liberaal internationalisme voorafgaand aan een democratisch kosmopolitisme. Dominic Lieven, auteur van een van de beste recente studies over imperia (Empire. New Haven: Yale UP, 2000) verzucht ergens: “The European Union is not, never could be and never should be an empire” (p.86). Wat bedoelt hij hier? Ik leg dit puntsgewijs uit en soms in telegramstijl. De EU is een deels intergoevernementele en deels supranationale gemeenschap van democratische staten en de door die staten vertegenwoordigde en beschermde volkeren. Anders dan de VN, laat de EU enkel lidstaten toe die hun burgers aantoonbare waarborgen bieden op het vlak van de parlementaire democratie, de suprematie van het recht, de sociale rechtvaardigheid en de eerbiediging van mensenrechten (zie de Kopenhagen-verklaring van de Europese Raad van regeringsleiders in april 1978 over het democratische pluralisme en het constitutionele legalisme). De EU probeert ook haar supranationale politiek te onderwerpen aan democratische idealen en beginselen, zoals het Europese parlementarisme. Maar dit kenmerk doet hier verder niet zo terzake. De EU streeft ernaar om vredelievende staten en volkeren bijeen te brengen. Zij vervangt de meest vernietigende vormen van wedijver tussen staten door wederzijds voordelige samenwerking, bijvoorbeeld op het gebied van landbouw, mededinging, regionale ontwikkeling, en politie en justitie. De schepping van deze Kantiaanse zone van vrede en vreedzame concurrentie,
15
coördinatie en coöperatie geschiedt met een beperkt gebruik van de traditionele methode van staats- en gemeenschapsvorming (geen centralisatie, zoals een Europese belastingheffing, geen assimilatie, zoals een Europese basisschool). Typerend voor de EU is dat zij geen veiligheidsgemeenschap is. Na de mislukking van het plan-Pleven in 1954 (een Europese Defensiegemeenschap) bleef slechts de WEU over, een praatclub over militaire zaken waar de echte zaken worden gedaan in de NAVO. De begrotingen voor defensie (waaronder uitgaven voor militaire Onderzoek & Ontwikkeling en uitrusting) van de afzonderlijke lidstaten zijn betrekkelijk klein – met het Verenigd Koninkrijk bovenaan, gevolgd door Frankrijk en Duitsland, met Ierland, Denemarken en België onderaan en met Nederland op de zesde plek – en ze zijn opgeteld veel minder dan de uitgaven van de VS. De logica van de Europese eenwording is dat de gebruikelijke politiek van defensieve en offensieve bewapening, dreiging en oorlogsvoering als dimensie van buitenlandse politiek wordt vervangen door een nieuwe politiek van economische integratie (opheffing van binnengrenzen), geleidelijke uitbreiding van het lidmaatschap zonder vaste buitengrenzen, en Europeanisering (vervlechting van bestuur, politiek en burgerlijke samenleving onder invloed van Europese regelgeving op bepaalde beleidsgebieden). De bevordering van democratie van deze EU bestaat in de ontmoediging van bloedig separatisme (zie Italië, Spanje, maar ook het Verenigd Koninkrijk en Duitsland), de aanmoediging van Third Waves (zie de rol van West-Europese partijen in de transities van Portugal en Griekenland) en de subsidiëring van arme lidstaten of arme regio’s in de lidstaten. In 2003 gaf de EU 36.5 miljard dollar uit aan ontwikkelingshulp waar de VS volstond met eenderde van dat bedrag. Het vooruitzicht op Europees lidmaatschap is de voornaamste positieve sanctie in dit proces van export van democratie. Dit is wat Gerrits vorige week bedoelde toen hij de oostelijke uitbreiding kwalificeerde als een reusachtig project van democratie-bevordering op grond van vrijwilligheid en niet-militaire druk (“zachte macht” zou Nye zeggen, “Venus in plaats van Mars”, zou Kagan zeggen, “de consensusmethode over de grenzen heen”, zou Lijphart zeggen). De EU wacht tot de aggresiviteit is uitgeput. Pas in dat “na Srebrenica” klimaat kan zij haar beschavingsideaal gaan praktizeren (zoals het stabiliteitspact voor de Balkan waarin Nederland een van de grootste donoren is). De EU is evenwel een lerende organisatie. Uit de mislukkingen van haar diplomatie en haar militaire interventies in het voormalig Joegoslavië heeft zij opgemaakt dat zij niet pas actief kan worden als het etnisch-nationalistische geweld met ongewisse democratische effecten reeds is losgebarsten Daarom wil de EU, en vooral de drie grote leden, dat er een snelle reactiemacht van 60.000 soldaten komt die vredesmissies kan volbrengen in de invloedssfeer van de EU, en dat dan in een goede verstandhouding met de VS, de NAVO en de VN (in die volgorde).
16
Een laatste voorbeeld van dergelijk leergedrag is meteen ook de eerste militarisering van het Europese project na vijftig jaar. De uitgestelde Europeanisering van veiligheidsbeleid begint werkelijkheid te worden, althans op papier. De Spanjaard Javier Solana, de hoge vertegenwoordiger voor het gemeenschappelijke buitenlandse beleid en veiligheidsbeleid van de EU, heeft in december 2003 een veiligheidsdoctrine ontvouwd. Een doctrine is de technische term voor een onpartijdige visie op de vraag onder welke algemene omstandigheden de actor – hier de EU – oorlog voert en geweld gebruikt voor de realisering van strategische doelen. Solana schetst eerst de veiligheidsomgeving van de Europeanen: terrorisme (Europa als mikpunt en uitvalsbasis tegelijk), massavernietigingswapens (vooral in het Midden-Oosten), regionale conflicten en falende staten in de Europese nabijheid en georganiseerde misdaad (zo wijst Solana erop dat 90 procent van de Europese heroïne uit Afghanistan komt via criminele netwerken op de Balkan die ook 200.000 van de 700.000 slachtoffers van de wereldwijde vrouwenhandel voor hun rekening nemen). Dan schetst Solana de stragische doelstellingen: 1. plaatselijke actie op basis van globaal denken, waaronder bestrijding van de financiering van terreurgroepen, bestrijding van proliferatie van kernwapens via de AEA, regulering van wapenhandel, en interventies (Balkan, Afghanistan, Congo); 2. preventieve maatregelen in de civiele sfeer (politiek, economisch); 3. eenheid tussen oud en nieuwe lidstaten inzake de Kaukasus en het Midden-Oosten; 4. doeltreffend en procedureel multilateralisme; en 5: een transatlantische rlatie tussen de EU en de VS via de NAVO. Het sluitstuk van de Solana-doctrine betreft enige beleidsimplicaties, zoals robuste interventie (proactief), verhoging van de budgetten voor defensie (zonder “quasi-Amerikaanse benchmark”, zoals van 2 naar 4 procent van het nationale BNP) en flexibele inzet van troepen, beheersing van burgerlijke chaos na militair ingrijpen, samenwerking van diplomaten en veiligheidsdiensten, en verbetering van de banden met de VS en Rusland tegelijk. Ziedaar het perspectief van democratisch regionalisme. In alle wereldregio’s worden nationale democratieën verstevigd of verrijkt door intensieve samenwerking tussen staten op een groot aantal civiele gebieden, afschaffing van oorlog als hard machts- en beleidsmiddel, en medeverantwoordelijkeid voor humanitarisme en begeleiding van democratisering in ruime zin binnen een zich ontwikkelend VN-regime (rechtscodering, multilateralisme). Het debat over deze Europese methode gaat over een reeks fascinerend vragen. Vooronderstelt deze methode een arbeidsverdeling met de Amerikanen (zij het geweld, daarna wij het welzijnswerk)? Is er wel voldoende eenheid tussen de voormalige grootmachten op Europees grondgebied om samen een veiligheidsbeleid te voeren of is er veeleer sprake van fundamentele verdeeldheid over het veiligheidsbeleid, zowel binnen het oude Europa (oud nationalisme, waaronder Frans realisme, Brits moralisme en Duits en Italiaans 17
pacifisme) als tussen het oude en het nieuwe Europa? Heeft EU wel voldoende dreigvermogen – economisch, militair - om een rol te kunnen spelen in Ruslands invloedssfeer of in Arabië? Is na 1989 de grens van de Europese methode bereikt en beleven wij thans het voorspel van een Europese kerntaak op het gebied van veiligheidsbeleid op één lijn te stellen met het centrale monetaire beleid in de EMU? Is dan een zekere verwijdering binnen de Westerse alliantie tussen de EU en de VS onvermijdelijk en ook wenselijk vanuit een gezichtspunt van spreiding van macht (hebben de Fransen met hun beeld van de Europese tegenmacht toch gelijk, ook als Bush II multilateraler te werk zou gaan dan Bush I?)? Is de aloude Europese methode met een uitgesteld gezamenlijk veiligheidsbeleid ook in andere contexten en regio’s van de wereld vruchtbaar (Zuid-Amerika, Azië, Afrika, in die volgorde van ontwikkeling)? Kernpunt in de hele discussie is het nieuwe inzicht dat zowel de uitbreiding en verwatering van de EU (nu al 25 lidstaten) als de invoering van een veiligheidsbeleid inhouden dat de vertrouwde zachte EU-methode van bevordering van democratie op grenzen stuit en herzien moet worden. 9.5
De splinternieuwe Amerikaanse methode van bevordering van democratie: democratisch imperialisme
Kun je in de Europese supranationale pacificatie een vernieuwing zien, ook de machtsuitoefening van de Amerikanen sinds 1989 begint een vernieuwing te worden. Een traditioneel keizerrijk (i) verovert uitgestrekte gebieden en onderwerpt talloze volkeren: (ii) exploiteert de mensen en hulpbronnen in deze ruimte ter voortdurende vergroting van de eigen macht en rijkdom; (iii) legt een eigen idee van moraal en recht op aan de onderworpen volkeren (de beschavingsmissie); (iv bestuurt centraal vanuit een metropool (maar waar mogelijk met inschakeling en inkapseling van lokale leiders en elites) en (v) oefent een wereldwijde heerschappij uit die zeer langdurig is. De Verenigde Staten zag zichzelf eeuwenlang als een alternatief voor het Europese imperialisme en kolonialisme. Zij wil niet veroveren, uitbuiten en dicteren. Haar keizer is een gekozen politicus, een president die gebonden is aan het toezicht van een congres. Maar toch is sinds de instorting van de Sovjet Unie een hegemonie ontstaan met keizerlijke trekken. De nieuwigheid ligt dus besloten in de combinatie van interne democratie en externe hegemonie op basis van militaire overmacht, ja een controlerende aanwezigheid van vliegdekschepen en vliegvelden in elke strategisch deel van de wereld. De bevordering van vrije democratie overal op aarde naar het Amerikaanse evenbeeld is de opdracht van president Bush, een opdracht die teruggaat tot president Wilson tijdens de Eerste Wereldoorlog. De Amerikaanse methoden van bevordering van de democratie heeft namelijk een lange geschiedenis waarin de namen van de Roosevelts, Wilson, Truman, Eisenhower, Kennedy, Johnson, Nixon, Carter, Reagan, Bush de
18
Oudere, Clinton, en een reeks van daarmee “organisch” verbonden ministers en denkers voorbijgaan. Na de aanslag van 11 September 2001 bracht Bush de Jongere een document naar buiten over de strategie van de buitenlandse politiek van zijn regering, een document dat is bezorgd door zijn veiligheidsadviseur de politicologe Rice, thans Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken. Dit document is bekend geworden als de Bush-doctrine (zie college 4.5, waaruit ik iets voorlees dat ik toen heb overgeslagen). Ik zal nu enkele facetten van deze doctrine behandelen. Eerst nog even het begrip imperium. De VS hebben de meeste macht in militaire, economische, politieke en ideologische zin (zie Michael Mann, Incoherent Empire. Londen: Verso, 2004). De VS nemen 38 procent van alle militaire uitgaven voor hun rekening. Dat is evenveel als de volgende 11 landen opgeteld. In 2006 zal het defensiebudget van de Amerikanen gelijk zijn aan het opgetelde budget van alle andere staten! In 2003 was alleen al de toename van het Amerikaans budget meer als het hele budget van de Britten en driekwart van dat van de Chinezen. Maar de term imperium slaat niet op de omvang van wapens en legers, maar op de strategische inzet daarvan. Volgens Lieven is er sprake van een imperium als een machtige staat zonder de instemming van het eigen volk en de overheerste volken een groot gebied van andere staten en volken overheerst met behulp van directe en indirecte methoden van bezetting en ten behoeve van de verspreiding van een beschavingsmissie, dat wil zeggen een visie op de eigen samenleving en politiek die als superieur wordt beschouwd en die wordt opgelegd aan de samenleving en de politiek van vreemde staten en volken. Lieven ziet de VS als een democratische natiestaat die ontstaan is uit een verzet tegen Britse kolonisatie en die een hegemonie heeft opgebouwd met behulp van instellingen en praktijken – zoals binnenlandse democratie, een liberaal mens- en wereldbeeld, een geheel van multilaterale afspraken over vrijhandel – die afwijken van het 19de eeuwse imperialisme/kolonialisme van de Britten, Fransen, Russen, Ottomanen en ook Belgen en Nederlanders. De VS overtreedt tijdens de Koude Oorlog en sinds 1989 geregeld de regel van non-interventie, maar dat wil volgens Lieven nog niet zeggen dat dit een imperialistische koers is. De Amerikaanse politieke filosoof Philip Bobbitt, auteur van The Shield of Achilles (New York: Knopf, 2002) en The 21st Century War on Terrorism (2004), sluit zich hierbij aan. Imperialisme wil zeggen dat een land als de VS eenzijdig een wereldorde maakt op grond van militaire overheersing van een wereldwijde ruimte en van een dwangmatige bepaling van het burgerlijke leven in de overheerste gebieden. Bobbit beschouwt de Bush-doctrine als een voortzetting van het interventionisme van Bush en Clinton, maar tevens als een innovatie daarvan, omdat Bush de jongere twee nieuwe, en volgens Bobbitt dubieuze, claims toevoegt, namelijk een collegiaal imperium van bevoogdende staten met een democratische samenleving en een legitimering daarvan vanuit de werking van de democratie in de VS en haar
19
beleid van democratie-bevordering, niet vanuit haar inbedding in multilaterale verbanden als de VN. Welke zijn de voorwaarden van succesrijke realisering van deze nieuwe doctrine? Gerrits noemde vorige week doortastendheid van leiders in het land waar de interventiemacht vandaan komt alsmede het curatele-land; begrip van de historische context (waaronder eerdere ervaringen met democratie in het te bezetten land); en bereidheid tot langdurige protectie van de nieuwe democratie door de interventiemacht als voorwaarden. Ik zou deze lijst nog wat willen herformuleren en uitbreiden: Overmacht en groot moreel krediet van de derde partij (de status van winnaar, zoals de VS in 1945); democratische steun in eigen land, met inbegrip van de publieke opinie (liefst ook van de oppositiepartij, in de VS thans de Democraten); integriteit van de derde partij (dus de wil om een universele democratie te brengen en niet zozeer een export van het eigen model in het eigen nationaal belang); geduld bij de vormgeving van de democratische orde in het curateleland (een investeringsbenadering); bereidheid tot herstel of invoering van binding aan de afspraken met democratische bondgenoten en multilaterale instanties (aannemend dat die bondgenoten en instanties evenzeer integer zijn en universalistisch redeneren, en dus niet hun eigen institutionele belangen voorop stellen of de hegemoon willen tegenwerken om hun eigen macht te vergroten); steun van de nieuwe lokale elite en de gewone mensen daarachter in het curatele-land; eerdere ervaringen met liberale democratie in het curatele-land; en een samenhangend plan voor de consolidatie van democratie in het curatele-land op basis van de hedendaagse democratische bouwkunde en met inbegrip van een geloofwaardige exit-strategie. Zo beschouwd, is een volgend punt of Bush in de praktijk in Afghanistan, Irak en straks misschien een van de andere schurkenstaten bezig is met democratisch imperialisme of met iets anders, namelijk doormodderend unilateralisme met een multilateraal gezicht. Dit is helemaal niet zo duidelijk als vele anti-Amerikanen stellen. In het geval van Afghanistan wilde Bush een politionele actie tegen Al-Quaida en de Taliban. Hij wilde de zogeheten “nationbuilding”het liefst overlaten aan de nieuwe machthebbers, de VN en de Europese bondgenoten in NAVO-verband. Ingeval van Irak was er helemaal geen plan voor regimeverandering ofwel politieke reconstructie. Het ging Bush om vergelding, om de dreiging van kernwapens van de dynastie van Saddam Hoessein, om de dreiging van samenwerking tussen Saddam en terreurgroepen, om een onorthodoxe opening in het conflict tussen Israel en de PLO en, onder 20
invloed van Blair, om een einde van het gedoogbeleid van de VN en een voorwaarde voor ontwikkelingsbeleid in de Arabische regio. Het argument van de democratisering is pas in het najaar van 2003 ontwikkeld in de presentatie van het beheer van Irak. Auteurs als Michael Ignatieff (Empire Lite, 2003), Ben Barber (Fear’s Empire, 2003) en Mann signaleren dat er zowel onder Clinton als onder Bush Junior sprake is van een zwakke vorm van imperialisme, waarbij de natievorming als een onvermijdelijk vervolg op interventie wordt gezien welke met zo min mogelijk slachtoffers onder de Amerikaanse soldaten en zo laag mogelijke kosten voor de Amerikaanse belastingbetalers en zo snel mogelijk na de puur militaire overwinning en verdrijving van het oude regime moet worden afgerond. Dit zwakke of halfslachtige imperialisme is een doorn in het oog van neoconservatieve strategen. Maar het is gebaseerd op een realistisch inzicht in de onherhaalbaarheid van de Amerikaanse kolonisatie van de Filippijnen in de huidige wereld: woede van Arabieren en Moslims, verzet van Europese bondgenoten, onverschilligheid en prioriteit voor handhaving van voorspoed en vrede in eigen land in het Amerikaanse electoraat. Een volgende vraag is of het misschien toch beter gaat met de constitutionele politiek in Afghanistan en Irak en in de omringende regio, ondanks alle tegenslagen en tegenvallers, ofwel minder goed dan in de retoriek van de Amerikaans en Britse regering maar veel beter dan in de retoriek van de anti-oorlogscoalitie. Ik laat de beantwoording van deze vraag aan julliezelf over. Want de hamvraag is in dit college is uiteraard overgebleven: Is deze neoAmerikaanse methode anno 2005 mogelijk, wenselijk en haalbaar? Zo ja, waarom zijn er dan zovele Europeanen (zoals Spanjaarden), linkse burgers, intellectueel actieve politicologen, en ook Amerikanen tegen deze vernieuwing van de humanitaire interventie? Zo nee, welke alternatieven zijn er (terug naar realisme, door naar kosmopolitisme, pas op de plaats met het Europese internationalisme). Ik geef heel kort mijn argumenten voor een bijna en goeddeels ontkennend antwoord op de hamvraag. Bijna onmogelijk, want onder de huidige omstandigheden voor democratie en rechtvaardigheid voert een Amerikaans beleid op grond van de Bush-doctrine uit diens eerste termijn in de komende jaren tot verdere destabilisatie van de betrokken landen (curatele-landen), van de bondgenootschappen van de VS (ook buiten het Westen zelf), van het VN-regime en van de binnenlandse toestand in de VS (waaronder grote financieringsproblemen). Bush moet zijn doctrine aanpassen, onder meer door consequenter te zijn in zijn uitsluiting van autoritaire bondgenoten, zijn insluiting van Europese bondgenoten en zijn voorwaardelijke aanvaarding van het gezag van een nieuwe VN. Op al deze punten is Bush II overigens in beweging (onder andere door de benoeming van prominente Bush-aanhangers op belangrijke plaatsen in de internationale organisaties). Goeddeels onwenselijk, want in beginsel dient democratie de vrucht te zijn van zelfbevrijding door een volk. Enkel wenselijk als het onvermijdelijke bijprodukt van humanitaire interventies (zoals de natievorming in Oost-Timor) (zie mijn 21
inleiding). Onhaalbaar, want de kosten van deze methode van op zichzelf nodige bestrijding van schurkenstaten – met een ideologie en technologie van massavernietiging – zijn al snel prohibitief voor welke coalitie en organisate van democratische krachten dan ook. Wat dan wel? Je kunt hier denken aan een terugkeer naar het realisme, zoals Kissinger, Luttwak, Mearsheimer en Walt dit vandaag bepleiten (nieuw non-interventionisme, met de afzijdigheid in Rwanda in 1994 als schaduwzijde). Aan een herstel van liberaal internationalisme (met hoogstens een plicht tot militaire interventie binnen de eigen cultuurking van democratische landen, zoals Huntington heeft bepleit in navolging van niemand minder dan Edmund Burke). Of aan een hervorming van het VN-regime in de richting van een kosmopolitisme. Dus: een nieuw handvest, een nieuwe Veiligheidsraad, een nieuwe afstemming tussen VN, NAVO, EU en andere regionale goevernementele organisaties. Blair schijnt in een recente rede (afgedrukt in de Volkskrant van 13 maart 2004) en benadering (waaronder zijn Afrika-beleid, in een rapport uit februari 2005 met steun van de zanger Bono) in deze richting te denken. In Nederland is dit standpunt tamelijk populair vanwege ons traditionele belang bij een rechtscodering van de internationale betrekkingen en een verzoening tussen Westerse mogendheden. 9.1
Een agenda voor de studie van jonge politicologen
Er is een vraag in onze tijd, maar die vraag worden zeer verschillend verwoord. Imperialisme of chaos? Imperialisme of kosmopolitisme? Internationalisme of protectionisme en zelfs isolationisme? Het zal duidelijk zijn dat hiermee een beloofde land van boeiende studiepaden is geopend voor jonge politicologen. Je moet op basis van inzicht in de grote theorieën (zoals pacifisme, liberaal idealisme, realisme en sociaal darwinisme), van kennis van alle tradities van buitenlandse politiek en defensie, van liefde voor de hedendaagse geschiedenis van mondiale, Westerse en Europese integratie, van belangstelling voor de Nederlandse belangen, en van een kritische houding tegenover wie dan ook (links of rechts, anti-Amerikanisme of neoconservatisme) studies maken van de hedendaagse oorlogen en interventies. Ondanks decennia van nieuwe ervaringen en briljante studies weten we nog altijd niet of humanitaire interventie in ruime zin (inclusief bevordering van de democratie) een goede zaak is.
22
