De corporaties in de wijken

De corporaties in de wijken Meervoudige casestudie naar de invloed van beleidsregimes op de investeringen van woningcorporaties in wijken.

Masterthesis Sander van den Brant (0321338) Radboud Universiteit Nijmegen Planologie, Faculteit der Managementwetenschappen 14 juli 2009


“It may be that we have become so feckless as a people that we no longer care how things do work, but only what kind of quick, easy outer impression they give. If so, there is little hope for our cities or probably for much else in our society. But I do not think this is so” (Jane Jacobs, 1961, p. 7-8).

Radboud Universiteit Nijmegen Planologie, Faculteit der Managementwetenschappen Auteur

:

Begeleider Tweede lezer Datum Omslag

: : : :

Dhr. S. van den Brant BSc (studentennummer 0321338) ([email protected] / 06-42254701) Dhr. prof. dr. ir. G.R.W. de Kam Dhr. dr. J.K. Helderman 14 juli 2009 Verfdoos Slotermeer (fotograaf: Coen de Rijk).

© 2009 Sander van den Brant Behoudens de door de wet gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt worden zonder schriftelijke toestemming van de auteur.

I

II

Voorwoord

Voor u ligt een masterthesis waar ik afgelopen driekwart jaar met veel plezier aan heb gewerkt. Desalniettemin is mijn opluchting groot dat het eindresultaat hier dan ook daadwerkelijk ligt. De dynamische wereld waar dit onderzoek zich afspeelt wordt namelijk gekenmerkt door een constante stroom aan vernieuwingen, andere aanpakken en veranderende verhoudingen en inzichten. Het bleek een uitdaging om generieke uitspraken te doen over bijvoorbeeld het corporatiebestel of de manier waarop woningcorporaties werken. Deze complexiteit heeft mij niet gedesillusioneerd. Integendeel zelfs; het werken in de sector die zich bezighoudt met volkshuisvesting, woningcorporaties, gebiedsontwikkeling, stedelijke vernieuwing en sociaal-maatschappelijk dilemma’s is een uitdaging die ik met beide handen aangrijp. Mijn dank gaat uit naar George de Kam, die altijd garant stond voor constructieve begeleiding en prettige vakinhoudelijke discussies. Daarnaast wil ik Kees Stob, Wido Scholte en alle andere collega’s bij StadNetwerk bedanken voor de leerzame periode die ik als stagiair, afstudeerder en assistent adviseur heb mogen meemaken in Den Haag en Arnhem. Ook de gesprekspartners bij onderzoeksinstituten, universiteiten, woningcorporaties, gemeenten en projectbureaus hebben een belangrijke bijdrage geleverd aan de totstandkoming van dit onderzoek, mijn dank daarvoor. Tot slot gaat mijn dank uit naar familie en vrienden die mij steunden, maar ook als sparringpartner en/of lotgenoot dienden in het grillige proces dat ‘het schrijven van een scriptie’ heet. Ik kijk met een goed gevoel terug op de tijd die ik als planologiestudent aan de Radboud Universiteit Nijmegen heb door mogen brengen. Dan rest mij nog de taak om u als lezer veel leesplezier te wensen en uit te nodigen om - als u daar behoefte aan heeft of de noodzaak van inziet - te reageren op deze masterthesis via de contactgegevens die vermeld staan op de titelpagina.

Sander van den Brant Arnhem, 14 juli 2009

III

IV

Samenvatting

Aanleiding De rol van de woningcorporaties in de Nederlandse wijken verandert. Woningcorporaties investeren al lang niet meer alleen in sociale huurwoningen. Ze investeren bijvoorbeeld ook in maatschappelijk vastgoed, woonvormen voor gehandicapten en sociaal-maatschappelijke programma’s. Dit komt tot uiting in de manier waarop corporaties investeren in wijken. De overheid en andere actoren in de stedelijke vernieuwing hebben hoge verwachtingen van de investeringen die corporaties doen in wijken. Jarenlang is getracht om met beleid en weten regelgeving de investeringen van woningcorporaties te sturen. De invloed van dit beleid is niet altijd helder of eenduidig geweest. Soms stuitte het beleid zelfs op hevige kritiek vanuit de sector. De vraag is dan ook of dit beleid wel effectief en/of efficiënt is geweest. Woningcorporaties hebben immers als doelstelling om te zorgen voor een goede volkshuisvesting. Toch blijft beleid en weten regelgeving noodzakelijk voor de sector. De rijksoverheid is als systeemverantwoordelijke gebaat bij een aantal sturingsmogelijkheden. Al is het maar om te dienen als ‘zwaard van Damocles’ en het voorkomen van excessen. De woningmarkt is echter een zeer complex geheel. Het is niet altijd duidelijk wat de invloed zal zijn van maatregelen in deze complexe setting. Daarnaast zijn woningcorporaties organisaties die relatief autonoom opereren vanuit zowel altruïstische als economisch-rationele motieven. Deze altruïstische en economischrationele motieven zijn bij verschillende woningcorporaties in verschillende mate aanwezig. De vraag is dan ook hoe het beleid en de weten regelgeving de investeringen van verschillende woningcorporaties beïnvloedt. De hierboven genoemde aspecten (bestaande uit de complexe woningmarkt, de diversiteit aan woningcorporaties en invloed van beleid en weten regelgeving) komen recentelijk tot uiting in bijvoorbeeld de discussie over de krachtwijken. Het wel of niet aangewezen zijn als krachtwijk valt in dit onderzoek onder een variabele in het beleidsregime dat rust op de wijk. Op elke wijk is ander beleid en weten regelgeving van toepassing. Daarnaast spelen er nog tal van andere lokale factoren zoals de samenwerking met de gemeente en andere organisaties die de investeringen van woningcorporaties beïnvloeden. Al deze invloeden bij elkaar worden in dit onderzoek aangeduid als het beleidsregime. Onderzoek Dit onderzoek bestaat uit een meervoudige casestudie naar de investeringen van woningcorporaties in wijken. De resultaten uit deze meervoudige casestudie zullen worden geconfronteerd met een hypothese die is opgesteld op basis van diverse bestaande theoretische inzichten. De hoofdvraag van dit onderzoek luidt als volgt Op welke manier en met welke motieven doen verschillende woningcorporaties investeringen in wijken met verschillende beleidsregimes en kunnen de mogelijke verschillen verklaard worden met behulp van het ontwikkelde theoretisch kader? Om deze hoofdvraag te beantwoorden zal eerst onderzocht worden hoe de corporatiesector werkt. Ten eerste zal er onderzocht worden in welke context de woningcorporaties opereren door een algemene beschrijving van de corporatiesector en de aanwezige markten prijsmechanismen te geven. Ten tweede zal het werk van Le Grand en zijn theorieën over de leveren van maatschappelijke

V

goederen en diensten worden behandeld. Daarnaast zal er een inventarisatie plaatsvinden van relevant weten regelgeving en beleid. Geen enkele woningcorporatie opereert hetzelfde, daarom zal in paragraaf een typologie van woningcorporaties uiteen worden gezet. Om de investeringsbeslissingen van woningcorporaties te duiden zal een methodiek worden behandeld die uitgaat van input, output, outcome en theory of change. Tevens zal er een overzicht opgenomen worden op basis waarvan woningcorporaties hun investeringen (zowel juridisch als sociaalmaatschappelijk) kunnen verantwoorden. De behandelde onderwerpen worden gebruikt om een hypothese te formuleren. Deze hypothese zal vervolgens geconfronteerd worden met de resultaten uit de vier casestudies. Theoretisch kader Om overleg en afspraken tussen actoren en instituties te verklaren kan men vier institutionele ordes onderscheiden met elk zijn eigen coördinatiemechanisme. Ten eerste de overheid/staat met als coördinatiemechanisme hiërarchische aansturing en regulering. Ten twee de markt met als mechanisme concurrentie en contract. Als derde maatschappelijke verbanden met als coördinatiemechanisme onderhandelde overeenstemming en als vierde de gemeenschap met als mechanisme spontane solidariteit. De corporatiesector opereert met name in de derde orde. Afspraken komen immers met name tot stand met partners op een gelijkwaardig niveau. Een uitzondering zijn het beleid en weten regelgeving dat van ‘hogere’ overheden (zoals het rijk) neerkomt op de sector. Dit is een voorbeeld van de orde overheid/staat. Ook de orde markt speelt een rol. De processen op de woningmarkt vallen immers grotendeels te verklaren door de coördinatiemechanisme concurrentie en contract. Het theoretisch kader van dit onderzoek leunt sterk op het werk van Le Grand. Le Grand geeft inzicht in het bijzondere (tweeledige) karakter van woningcorporaties; woningcorporaties hebben namelijk zowel altruïstische als economisch rationele motieven die – volgens de theoretische inzichten van Le Grand - beide anders reageren op onderdelen uit het beleidsregime. Deze twee motieven worden aangeduid als Knightly en Knavish behaviour. Doordat Knights en Knaves verschillend reageren op beleidsinstrument ontstaan er Crowding-in en Crowding-out effecten. Crowding-in betekent dat een corporatie meer gaat investeren omdat zij het gevoeld heeft dat haar altruïstische motieven gewaardeerd worden. Crowding-out effecten beteken dat een corporatie het beleid als een last of aantasting van de autonomie ervaart en daardoor minder bereid is te investeren of met de hakken in het zand gaat staan. Beleid en weten regelgeving kan ook worden onderverdeeld naar Knightly en Knavish beleid en weten regelgeving. Geen enkele woningcorporatie is hetzelfde. In dit onderzoek worden vier bedrijfsstijlen onderscheiden die op twee assen worden ingedeeld; verticaal van bestendig tot vernieuwend en horizontaal door te kijken of de focus primair ligt op het maatschappelijk dan wel het financieel rendement. De sociale woningbeheerder (1) legt de nadruk op de traditionele taakstelling en het streven naar een zo hoog mogelijk maatschappelijk rendement. De sociale woningbelegger (2) verschilt van de sociale woningbeheerder door meer de nadruk te leggen op het financieel rendement van investeringen. De focus blijft bij deze twee bedrijfsprofielen op het aanbieden van (sociale) huurwoningen. Dit ligt anders bij de andere twee bedrijfsprofielen. De maatschappelijke innovator (3) en de maatschappelijk vastgoedondernemer (3) hebben een breder werkgebied en streven naar constante vernieuwing van producten, diensten en werkgebied. Het verschil tussen de innovator en de vastgoedondernemer ligt in de focus op respectievelijk het maatschappelijk rendement en het financieel rendement. Investeringsmotieven kunnen geduid worden aan de hand van input, output, outcome en

VI

theory of change. Naast de formele investeringsmotieven uit het Besluit Beheer Sociale Huursector zijn er ook tal van andere investeringsmotieven. Bijvoorbeeld het bevorderen van de sociale cohesie. Hypothese; Knights en Knaves, Crowding-in en Crowding-out Voordat er een hypothese opgesteld kan worden dient er eerst een nulhypothese geformuleerd te worden. De geformuleerde nulhypothese geeft een relatief traditioneel beeld van woningcorporaties in het post-bruteringstijdperk waarin zij economisch rationeel omgaan met invloeden van beleid, weten regelgeving en externe invloeden. De inzichten verkregen uit het theoretische kader hebben tot de volgende hypothese geleid: Woningcorporaties worden gedreven door hun Knightly (altruïstische) en door hun Knavish (economisch-rationele) motieven. Deze motieven zijn in wisselende mate aanwezig bij woningcorporaties. Het beleidsregime in de stedelijke vernieuwing zorgt ervoor dat investeringen van woningcorporaties Crowding-in en Crowding-out effecten vertonen. Belangrijkste onderdeel uit deze hypothese is het onderscheid tussen Knightly en Knavish behaviour; de hypothese verondersteld dat deze beide aanwezig zijn bij woningcorporaties. Als deze veronderstelling uitkomt dan zullen de investeringsbeslissingen van woningcorporaties als het gevolg van beleid, weten regelgeving en andere onderdelen uit het beleidsregime Crowding-in en Crowdingout effecten vertonen. Deze hypothese is geconfronteerd met vier casussen. Vier wijken, vier woningcorporaties, vier beleidsregimes De vier casussen waarmee de hypothese geconfronteerd is zijn Nieuw Den Helder (gemeente Den Helder), Veldhuizen A (gemeente Ede), Malburgen (gemeente Arnhem) en de Rivierenwijk (gemeente Deventer). Nieuw Den Helder is de eerste en enige vroeg-naoorlogse wijk van Den Helder. Het betreft een wijk van ongeveer vijfduizend woningen. De problematiek bestaat voornamelijk uit een sterke afname van de leefbaarheid en een beperkt zelfgenererend vermogen van de wijk als gevolg van een instabiele bevolkingssamenstelling met veel verschillende soorten etniciteit. Woningstichting Den Helder [WSDH] heeft de regie bij de herstructurering in de wijk en werkt nauw samen met Zeestad B.V., een organisatie die de herstructureringsgelden in Den Helder beheert. WSDH is vernieuwend op het gebied van innovatie in de volkshuisvesting en wijkaanpak en bestendig op het gebied van interne bedrijfsvoering. De investeringen in de wijk zijn breed; veel fysieke investeringen, maar ook investeringen ten behoeve van sociale doelstellingen. Het lokale beleidsregime wordt gekenmerkt door een zwak lokaal bestuur en er is grote verwondering dat Nieuw Den Helder niet onder de (kracht)wijkaanpak valt. Veldhuizen A is een typische naoorlogse wijk met problemen die voorkomen in veel naoorlogse wijken. Er zijn bijvoorbeeld problemen met hangjongeren en lage sociale cohesie en controle. Woonstede is een traditionele woningcorporatie als het aankomt op interne bedrijfsvoering. Wel is er veel aandacht voor bijvoorbeeld duurzaamheid en de (energetische) kwaliteit van woningen. Aan de grondslag van investeringen in Veldhuizen A ligt een uitgebreid sociaal-maatschappelijk programma. De fysieke investeringen richten zich met name op de realisatie van kwalitatief hoogwaardige woningen. Woonstede en de gemeente Ede krijgen geen ondersteuning in het kader van GSB, krachtwijkenbeleid of andere vormen van subsidie; ze zijn in beginsel zelf volledig verantwoordelijk voor financiering en uitvoering. Ook in Ede is de verwondering groot dat Veldhuizen

VII

A niet onder het krachtwijkenbeleid valt, omdat de problematiek aanzienlijk is. De samenwerking tussen gemeente en Woonstede is in beginsel goed, maar nu (in de uitvoering en onder invloed van factoren zoals de kredietcrisis en de toegenomen financiële druk op corporaties) worden afspraken herzien. Malburgen was de eerst stap van Arnhem over de Rijn na de Tweede Wereldoorlog. De wijk bestaat uit ongeveer zevenduizend woningen waarvan er ongeveer vijfduizend in het bezit zijn van Woningstichting Volkshuisvesting Arnhem [Volkshuisvesting], hiermee heeft Volkshuisvesting direct een groot belang in Malburgen. Volkshuisvesting profileert zich sterk als ‘Arnhemse’ woningcorporatie en houdt er een eigen methodiek op na om investeringen te verantwoorden. Ten eerste worden al investeringen teruggeredeneerd naar wat ze voor de bewoner betekenen. Ten tweede worden alle investering gewogen op volkshuisvestelijke, bedrijfs- en maatschappelijke waarde. Malburgen is aangewezen als krachtwijk. De aanpak in Malburgen wordt gekenmerkt door exploitatiegebieden waar Volkshuisvesting de volledige gronden vastgoedexploitatie voert en beheersgebieden waar de gemeente de regie voert en met name de openbare ruimte aanpakt. Deze scheiding in gebieden komt ook terug bij de verantwoordelijkheden; de gemeente is met name verantwoordelijk voor het sociale programma en Volkshuisvesting voor de woningbouwopgaaf. De financiële middelen uit het krachtwijkenbeleid worden met name door de gemeente ingezet. Volkshuisvesting heeft daarmee geen voordeel bij het ‘label’ krachtwijk; dit levert geen problemen op. Volkshuisvesting gaat uit van haar eigen middelen en doelstellingen. Het krachtwijkenbeleid wordt (net als veel ander beleid en weten regelgeving) als exogene variabele meegenomen bij het bepalen van investeringen in de wijk. De Rivierenwijk in Deventer huisvest ongeveer 5.600 mensen, waarvan ongeveer de helft van allochtone afkomst, in 1.900 woningen. De problematiek in de wijk heeft grotendeels te maken met de leefbaarheid en de bevolkingssamenstelling. Daarnaast is er het probleem van een fysiek barrière in de vorm van de Amstellaan. De Rivierenwijk is aangewezen als krachtwijk. Dat sluit goed aan bij de Deventer Wijkaanpak; dit is een methode van de gemeente Deventer om samen met bewoners en andere lokale actoren de problematiek in de wijk het hoofd te bieden. De betrokken woningcorporatie, Rentree, heeft een sterk vernieuwend profiel door te werken als een commercieel vastgoedondernemer met een maatschappelijke doelstelling. Dit resulteert in een transparante werkwijze waar veel taken zijn uitbesteed, maar waar de bewoner nog steeds centraal staat. De investeringen in de Rivierenwijk zijn, net als in de andere wijken breed, met als meest opvallendste investering van Rentree de herstructurering van de Amstellaan. Rentree acht het zeer belangrijk dat deze fysiek barrière die voor scheiding en overlast zorgt wordt opgeheven of tenminste wordt geminimaliseerd. De Rivierenwijk is weliswaar aangewezen als krachtwijk, maar door de vroege signalering van Rentree en de gemeente Deventer lagen er al tal van plannen voor de fysiek en sociaal-economische aanpak van de wijk. Er kon dus, mede door de Deventer Wijkaanpak, snel geanticipeerd worden op de programma’s die voortvloeiden uit het krachtwijkenbeleid. Daardoor wordt de aanpak onder de betrokken actoren breed gedragen. Analyse en Conclusie Het maatschappelijk verband met als coördinatiemechanisme de onderhandelde overeenstemming bleek een bruikbare omschrijving te zijn van de manier waarop op lokaal niveau afspraken tussen woningcorporaties en andere actoren tot stand komen. Woningcorporaties en bijvoorbeeld gemeenten onderhandelen op gelijkwaardig niveau en komen vaak samen tot afspraken. De orde hiërarchie/staat blijkt weliswaar belangrijk voor het corporatiebestel, bijvoorbeeld bij de totstandkoming van beleid en weten regelgeving, maar de discussies op dit gebied worden als gegeven ervaren bij het maken van investeringsbeslissingen in wijken. De indeling naar vier bedrijfsstijlen bleek nuttig en prikkelend te zijn om woningcorporaties te duiden met die toevoeging dat op de variabele bestendig-vernieuwend

VIII

gekeken dient te worden naar twee kenmerken. Een woningcorporatie kan namelijk vernieuwend zijn op het gebied van investeringen in wijken en juist bestendig op het gebied van interne bedrijfsvoering en visa versa. Ook de indeling naar input, output, outcome en theory of change bleek nuttig om investeringsbeslissingen van woningcorporaties in te delen. Over het algemeen nemen woningcorporaties (en andere lokale actoren) hun verantwoordelijkheid als het aankomt op het aanpakken van problemen in de wijken. Er is geen eenduidig beeld te vormen hoe de investeringsbeslissingen tot stand komen. Wel wordt er over het algemeen getracht een gedifferentieerde wijk terug te bouwen. De sociaal-maatschappelijke investeringen zijn met name afhankelijk van de lokale situatie. Waar de ene corporatie meer investeert in bijvoorbeeld leer-werk trajecten omdat de problematiek met name aan de bevolkingsopbouw ligt investeert een ander juist in infrastructuur omdat deze veel overlast veroorzaakt. De Knightly en Knavish motieven, en bijbehorende dilemma’s bij investeringsbeslissingen, bleken bij alle woningcorporaties aanwezig te zijn. Een ander belangrijk element uit de hypothese zijn de Crowding-in en Crowding-out effecten. Over het algemeen kan gezegd worden dat corporaties altruïstisch van aard blijven, maar “er wordt altijd gerekend”. Er kan weliswaar veel chagrijn heersen als het gaat om beleidsinstrumenten die in de visie van de corporatiesector discutabel zijn, maar dit chagrijn overheerst niet bij het maken van investeringsbeslissingen in de wijken. Van het rijksbeleid werd verwacht dat dit in grote mate zou zorgen voor crowding-out effecten, hier is echter geen aantoonbaar bewijs voor. Integendeel zelfs. De meeste corporaties beschouwen het rijksbeleid als gegeven, als een exogene variabele waar gerekend mee moet worden, niet meer en niet minder. De echte onderhandelingsruimte speelt volgens veel woningcorporaties op lokaal niveau. De onderhandelde overeenstemming is op lokaal niveau de meeste treffende coördinatiemechanisme van de motieven van woningcorporaties om te investeren. Crowding-in komt wel voor als er door het verlenen van subsidie een project van de grond komt wat anders weinig kans van slag had. Samenvattend kan geconcludeerd worden dat de hypothese niet geheel wordt geconfirmeerd door het empirisch materiaal. Met name de afwezigheid van crowding-out effecten draagt bij aan deze conclusie. Dat neemt niet weg dat de hypothese nuttig inzicht biedt in de manier waarop woningcorporaties beleid ervaren en daar naar handelen. In dat opzicht is het zeker de moeite waard om de corporatiesector te onderzoeken en bij het maken van beleid rekening te houden met Knightly en Knavish behaviour omdat dit onderscheid rekening houdt met twee (soms) tegenstrijdige handelingsmotieven die beide aanwezig zijn in vrijwel alle woningcorporaties. De resultaten uit dit onderzoek hebben een aantal inzichten opgeleverd die weliswaar niet wetenschappelijk getoetst kunnen worden maar wellicht al input kunnen dienen voor vervolgonderzoek. Zo blijkt dat er steeds meer accent komt te liggen op het economisch-rationele gedrag van woningcorporaties als gevolg van de kredietcrisis, de integrale Vennootschapsbelasting, de Heffing Bijzondere Projectsteun en andere veranderingen binnen het corporatiebestel zoals de manier waarop met vastgoed gerekend wordt. Ook het mogelijk stigmatiserend effect van het krachtwijkenbeleid bleek enige nuancering nodig te hebben. Het labelen van een wijk als krachtwijk is weliswaar stigmatiserend, maar als de problematiek echt zo hevig is dat het ook nodig om deze problematiek te benoemen zodat deze vervolgens aangepakt kan worden.

IX

X

Lijst met figuren en tabellen

Figuur 1.1:

Onderzoeksmodel ................................................................................................... 8

Tabel 2.1:

Casestudie tactieken (bron: Yin, 2003, p. 34)....................................................... 13

Tabel 2.2:

Gekozen casussen ............................................................................................... 18

Tabel 3.1

Belangrijke mijlpalen in de stedelijke vernieuwing (bron: Schuiling, 2007, Pp. 158165 en eigen toevoegingen op basis van website ministerie van VROM) ........... 25

Tabel 3.2

Chronologische volgorde recent rijksbeleid dat betrekking heeft op wijkaanpak en bijzonder projectsteun (bron: Daalhuisen & Volkers, 2008, p. 41 en eigen toevoegingen) ....................................................................................................... 26

Figuur 4.1:

Ideaaltypische institutionele ordes en coördinatiemechanismen (bron: Helderman, 2007a, p. 11) ........................................................................... 31

Grafiek 4.2:

Voorbeeld gecombineerde vraag- en aanbodcurve van knights en Knaves (bron: bewerking van Le Grand, 2003, p. 68-70) .................................................. 34

Tabel 4.3:

Typen beleidsinstrumenten (bron: van der Doelen, 1993, p. 21) ......................... 40

Tabel 4.4:

Typen beleidsinstrumenten verdeeld naar beleidsfamilie, Knightly en Knavish en stimulerend en repressief ...................................................................................... 47

Tabel 4.5:

Bedrijfsstijlen woningcorporaties (bron: Gruis, 2007, p. 25) ................................. 49

Figuur 4.6:

Schematische weergave input, output en outcome (Bron: bewerking van Deuten & de Kam, 2005, p. 17) ......................................... 51

Figuur 4.7:

Rangorde van motieven van woningcorporaties om te investeren bij stedelijke vernieuwing ........................................................................................................... 55

Tabel 4.8:

Voorbeeldmodel investeringen van woningcorporaties in wijken ......................... 56

Tabel 5.1:

Verwacht gedrag Knightly en Knavish woningcorporaties bij stedelijke vernieuwing in verschillende soorten wijken ............................................................................. 61

Afbeelding 6.1:

Ansichtkaart met naoorloge bouw in Nieuw Den Helder (bron: website KEI, 2009) ..................................................................................... 64

Afbeelding 6.2:

Toekomstbeeld Nieuw Den Helder (bron: website Zeestad, 2009) ...................... 65

Afbeelding 6.3:

Portiekflat in Veldhuizen A (bron: website KEI, 2009) .......................................... 69

Afbeelding 6.4:

Stedenbouwkundig plan (bron: website Veldhuizen A, 2009) .............................. 70

Afbeelding 6.5:

Traditionele portiekflats in Malburgen (bron: website Malburgen, 2009) .............. 73

Afbeelding 6.6:

Luchtfoto Malburgen (bron: website KEI, 2009)................................................... 74

Afbeelding 6.7:

Typerende woningbouw Rivierenwijk (bron: website SAX.nl, 2009) .................... 77

Afbeelding 6.8:

Maquette Rivierenwijk (bron: website KEI, 2009) ................................................. 79

XI

Tabel 7.1:

XII

Overzicht empirische resultaten (voor een uitgebreider verslag zie Hoofdstuk VI).................................................. 83

Inhoudsopgave

Voorwoord Samenvatting Lijst met figuren en tabellen

Hoofdstuk I

Inleiding ................................................................................................................. 1 1.1

Aanleiding ...................................................................................................... 1

1.2

Probleemstelling ............................................................................................ 2 1.2.1 1.2.2 1.2.3 1.2.4 1.2.5

1.3

Onderzoeksaanpak ....................................................................................... 7 1.3.1 1.3.2 1.3.3

Hoofdstuk II

2.1

Inleiding ....................................................................................................... 11

2.2

Casestudie .................................................................................................. 11

2.3

2.4

Keuze voor casestudie ................................................................... 12 Validiteit .......................................................................................... 13 Betrouwbaarheid ............................................................................ 15

Casusselectie .............................................................................................. 15 2.3.1 2.3.2

Kwantitatieve onderbouwing .......................................................... 16 Kwalitatieve onderbouwing ............................................................ 18

Aanvullende onderzoeksmethoden ............................................................. 20

Wijkaanpak sinds de brutering .......................................................................... 23 3.1

Inleiding ....................................................................................................... 23

3.2

Ontwikkeling van de wijkaanpak ................................................................. 24 3.2.1 3.2.2

3.3 Hoofdstuk IV

Onderzoeksmodel ............................................................................ 7 Onderzoeksmethoden ...................................................................... 8 Leeswijzer ........................................................................................ 9

Onderzoeksmethodologie .................................................................................. 11

2.2.1 2.2.2 2.2.3

Hoofdstuk III

Doelstelling ....................................................................................... 2 Hoofdvraag ....................................................................................... 4 Deelvragen ....................................................................................... 4 Maatschappelijke relevantie ............................................................. 5 Wetenschappelijke relevantie .......................................................... 6

Stedelijke vernieuwing door de jaren heen .................................... 24 Woningcorporaties en aanpak van wijken ..................................... 25

Recente ontwikkelingen .............................................................................. 27

Theoretisch analysekader .................................................................................. 29 4.1

Inleiding ....................................................................................................... 29

XIII

4.2

De corporatiesector als maatschappelijk verband ...................................... 30 4.2.1 4.2.2 4.2.3

4.3

Le Grand: Levering van maatschappelijke goederen en diensten .............. 33 4.3.1 4.3.2 4.3.3 4.3.4

4.4

Hoofdstuk VI

Inleiding .......................................................................................... 39 Typen beleidsinstrumenten ............................................................ 39 Wet- en regelgeving ....................................................................... 42 Beleid door rijk en gemeenten ....................................................... 44 Beleid en weten regelgeving verdeeld in Knightly en Knavish .... 47

4.5

Typologie van woningcorporaties ................................................................ 48

4.6

Motieven van woningcorporaties om te investeren in wijken ...................... 50

4.8

Analysekader voor casestudies .................................................................. 55

Hypothese ............................................................................................................ 57 5.1

Inleiding ....................................................................................................... 57

5.2

Input en toetsing .......................................................................................... 57

5.3

Hypothese ................................................................................................... 59

Empirisch onderzoek .......................................................................................... 63 6.1

Inleiding ....................................................................................................... 63

6.2

Nieuw Den Helder: onderdeel van ‘de 13’, maar niet van ‘de 40’ ............... 63 6.2.1 6.2.2 6.2.3 6.2.4

6.3

6.4

Inleiding .......................................................................................... 68 Typering Woonstede ...................................................................... 70 Investeringen in Veldhuizen A ....................................................... 71 Beleidsregime ................................................................................ 72

Malburgen: herbouwen in plaats van herstructureren................................. 73 6.4.1 6.4.2 6.4.3 6.4.4

6.5

Inleiding .......................................................................................... 63 Typering Woningstichting Den Helder ........................................... 64 Investeringen in Nieuw Den Helder ............................................... 65 Beleidsregime ................................................................................ 67

Veldhuizen A: grootstedelijke problematiek in een van oudsher agrarisch georiënteerde gemeente ............................................................................. 68 6.3.1 6.3.2 6.3.3 6.3.4

Inleiding .......................................................................................... 73 Typering Volkshuisvesting Arnhem ................................................ 74 Investeringen in Malburgen ............................................................ 75 Beleidsregime ................................................................................ 76

Rivierenwijk: Deventer wijkaanpak; zakelijke en objectieve afweging tussen maatschappelijk en financieel rendement ................................................... 77 6.5.1 6.5.2 6.5.3 6.5.4

XIV

Inleiding .......................................................................................... 33 Knigths en Knaves; ridders en schurken ....................................... 33 Pawns en Queens; pionnen en koninginnen ................................. 36 Knights, Knaves, Pawns en Queens in de Nederlandse volkshuisvesting ............................................................................. 38

Beleid en weten regelgeving ..................................................................... 39 4.4.1 4.4.2 4.4.3 4.4.4 4.4.5

Hoofdstuk V

Inleiding .......................................................................................... 30 Helderman: A new associational order .......................................... 30 Lokaal versus landelijk ................................................................... 32

Inleiding .......................................................................................... 77 Typering Rentree ........................................................................... 78 Investeringen in Rivierenwijk.......................................................... 79 Beleidsregime ................................................................................ 80

Hoofdstuk VII

Analyse en conclusie ......................................................................................... 81 7.1

Inleiding ....................................................................................................... 81

7.2

Beantwoording deelvragen ......................................................................... 81

7.3

Conclusie ..................................................................................................... 84

7.4

Verkenning .................................................................................................. 86 7.4.1 7.4.1 7.4.2 7.4.3 7.5.4

Bijlagen

Zoektocht naar een robuust institutioneel arrangement ................ 86 Pressman en Wildavsky: how great expectations in Washington are dashed in Oakland ......................................................................... 88 Aaron Wildavsky ............................................................................ 89 Beleidsimplementatie en de casus Oakland .................................. 90 Zelfde doelstelling, verschillende uitwerkingen .............................. 91

.............................................................................................................................. 93 Bijlage 1: gesprekspartners .................................................................................. 93 Bijlage 2: kerncijfers wijken ................................................................................... 95

Literatuur

.............................................................................................................................. 97

XV

XVI

Hoofdstuk I

Inleiding

“Een hoogwaardige, gevarieerde volkshuisvesting is gebaat met het koesteren van de hybride status van woningcorporaties die marktactiviteiten en publieke taken op een transparante wijze combineren” (Priemus, 2005, p. 24).

1.1

Aanleiding

De rol van woningcorporaties in de Nederlandse wijken verandert. De tijd dat corporaties zich enkel en alleen met volkshuisvesting bezig hielden is al lange tijd voorbij. Ontwikkelingen als de bruteringsoperatie in het midden van de jaren negentig, de ontwikkeling van woningcorporatie naar maatschappelijk ondernemer en veranderingen in het Besluit Beheer Sociale Huursector [BBSH] zorgen ervoor dat de producten van woningcorporaties veranderen. Het klassieke product van de woningcorporatie - de goedkope huurwoning - wordt meer en meer aangevuld door woningen in andere sectoren van de woningmarkt, zorgen onderwijsgebouwen en andere maatschappelijke producten. Daarnaast hebben deze veranderingen gevolgen voor de manier waarop woningcorporaties werken, keuzen maken en hun investeringen doen. De veranderende rol van woningcorporaties komt tot uiting in de aanpak van de veertig krachtwijken van voormalig minister Ella Vogelaar. De krachtwijken vragen aandacht op vijf speerpunten: wonen, werken, leren, integreren en veiligheid. In hun brief ‘Antwoord aan de samenleving’ (Aedes Vereniging van Woningcorporaties, 2007a) geven de corporaties aan zich actief in te willen zetten op de terreinen welzijn, onderwijs en zorg. Dit verwacht ook het Rijk van de corporaties in de aanpak van de veertig krachtwijken. De maatschappelijke investeringen die in de krachtwijken gemoeid gaan met deze onderwerpen zijn aanzienlijk. De visie op de manier waarop de corporaties invulling dienen te geven aan hun vernieuwingsopgaaf verschilt echter sterk. “Corporaties vinden dat het rijk door gedetailleerd ingrijpen onvoldoende recht doet aan hun zelfstandige positie. Het rijk heeft zorgen omdat sommige corporaties zich onvoldoende actief inzetten om hun niet onaanzienlijke investeringscapaciteit vol aan te wenden voor hun maatschappelijke doelstelling” (commissie de Boer, 2005, p. 5). De corporaties zijn van mening dat ze prima zelf kunnen bepalen waar en hoeveel er geïnvesteerd dien te worden. Ze zijn immers zelfstandig en het gaat om hun eigen bezit. De overheid (een aantal gemeenten en met name het rijk) daarentegen wil dat de corporaties investeringen doen volgens door de overheden opgelegd beleid, anders dreigen er sancties. De druk en kritiek op de manier waarop corporaties hun stedelijke vernieuwing organiseren neemt toe (RICS, 2008, p. 5-6). De wijkaanpak van voormalig minister Vogelaar landt verschillend in de wijken en bij de woningcorporaties. Enerzijds hielp voormalig minister Vogelaar en helpt de huidige minister Van der Laan de corporaties met extra geld en middelen om te investeren in de krachtwijken. Anderzijds kan dit beleid er voor zorgen dat de corporaties zich anders of afwachtend opstellen bij de stedelijke vernieuwingsopgaaf. Waarom zou een corporatie immers zelf alle zeilen bijzetten bij stedelijke vernieuwing als het rijksbeleid er op gericht is om wijken waar de situatie echt nijpend is aan te pakken? Heeft het krachtwijkenbeleid hiermee een negatieve impact op

1

het zelfregulerend vermogen van de corporatiesector? En welke invloed heeft dit op de manier waarop corporaties hun investeringen doen bij stedelijke vernieuwing? Deze vragen komen allemaal tot uiting in de nieuwe verhouding tussen de zelfstandigheid van de corporaties en de wil van de overheid om te blijven sturen op het volkshuisvestingsbeleid van de corporaties. De rol van de betrokken actoren bij stedelijke vernieuwing is veranderd, de partijen zijn zoekende naar hun eigen taken, verantwoordelijkheden en sturingsmogelijkheden. Het vaststellen van de charters is gestaag verlopen. Inmiddels zijn er in alle veertig wijken afspraken gemaakt tussen gemeenten, corporaties en het rijk over de wijkactieplannen (Ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer [VROM], 2008a).

1.2

Probleemstelling

1.2.1

Doelstelling

De invloed van het krachtwijkenbeleid komt tot uiting in de manier waarop woningcorporaties investeringen doen in wijken. Deze investeringen – en de motieven van woningcorporaties om deze investeringen te doen – zullen centraal staan in het empirische gedeelte van dit onderzoek. In het onderzoek zullen deze investeringen en motieven in krachtwijken worden vergeleken met de investeringen en motieven van woningcorporaties in niet-krachtwijken. Dit onderscheid tussen krachtwijken en niet-krachtwijken zal samen met andere aspecten (bijvoorbeeld participatie van lokale actoren, samenwerking tussen gemeenten en corporaties en relevante weten regelgeving) als beleidsregime worden gezien. Dit beleidsregime verschilt per wijk. Het begrip beleidsregime dat in dit onderzoek gebruikt wordt dient niet verward te worden met de inzichten uit de regime-theorie. De regime-theorie is gebaseerd op de veronderstelling dat de stedelijke samenleving dermate complex is dat hij slechts in beperkte mate bestuurd kan worden door de stedelijke overheid. Een stedelijk regime kan worden gedefinieerd als “een informele maar relatief stabiele coalitie van stedelijke actoren die toegang hebben tot institutionele bronnen welke hen in staat stellen een duurzame rol te spelen in publieke besluitvorming” (Stone, 1989, p. 4 in Tops, 2004, pp. 3-5). In dit onderzoek zal met beleidsregime relevant beleid, weten regelgeving en andere omgevingsfactoren worden bedoeld die de investeringsbeslissingen van woningcorporaties in wijken beïnvloeden. Er is gekozen voor de term regime - in de betekenis van stelsel of regeling - omdat de onderdelen van het beleidsregime in dit onderzoek met name exogeen zijn en dus niet (direct) te beïnvloeden zijn door de woningcorporaties. In dit onderzoek zijn het omgevingsfactoren. 1 Het theoretische gedeelte van dit onderzoek zal onder andere gebruik maken van het 2 werk van Julian Le Grand , Jan-Kees Helderman en Vincent Gruijs. De combinatie van deze werken zal gebruikt worden om een hypothese te formuleren. De empirische resultaten zullen vervolgens gebruikt worden om de hypothese te confronteren met de empirische resultaten. Op deze manier kan de theorie worden geconfirmeerd. Het confirmatiecriterium (dit is de mate waarin een theorie door gedane observaties wordt bevestigd) is een afgezwakte vorm van het verificatiecriterium. Bij het confirmatiecriterium wordt de logische relatie tussen individuele observatie-uitspraken en algemene theorieën niet meer deductief (of logisch dwingend) maar 1

Dit onderzoek is grotendeels uitgevoerd in het kader van een afstudeerstage bij StadNetwerk B.V.. StadNetwerk is echter op geen enkele wijze aansprakelijk voor de inhoud van dit onderzoek. Deze verantwoordelijkheid ligt volledig bij de auteur. 2 Een gedeelte van het theoretisch kader dat betrekking heeft op het werk van Le Grand is gepubliceerd in het Jaarboek overheidsfinanciën 2009 (Wim Dreesstichting, 2009).

2

inductief. Men spreekt dan in termen van de waarschijnlijkheid van uitspraken (Leezenberg & de Vries, 2001). Op deze manier is het mogelijk om de theorie te confirmeren. Centraal in het werk van Le Grand (2003) staan de begrippen knightly en knavish behaviour. Met knightly bedoelt Le Grand altruïstische motieven en met knavish bedoelt Le Grand financieel rationele motieven. Dit onderscheid is van toepassing op de corporatiesector, omdat bij woningcorporaties beide motieven aanwezig zijn. Denk bijvoorbeeld aan het zorgen voor gepaste woonruimte voor de doelgroep (knightly behaviour) en het zorgen voor een financieel rendabele vastgoedexploitatie (knavish behaviour). Bestaande indelingen van woningcorporaties (bijvoorbeeld van OTB Delft) zullen in dit onderzoek verrijkt worden met de inzichten verkregen uit het werk van Le Grand. Deze opbouw mondt uit in een tweeledige doelstelling, bestaande uit een empirisch eerste deel en een theoretisch tweede deel. Doelstelling: Onderzoeken op welke manier en met welke motieven verschillende woningcorporaties investeringen doen in wijken met verschillende beleidsregimes (bijvoorbeeld in krachtwijken en niet-krachtwijken) en onderzoeken welke verschillen er zijn teneinde te onderzoeken of de hypothese - gebaseerd op bestaande theoretische inzichten (met name “A theory of public service motivation” van Le Grand) - te verifiëren is Op basis van deze stappen ontstaan er inzichten in de invloed het beleidsregime op de manier waarop verschillende soorten woningcorporaties hun investeringen doen en verantwoorden én wordt er een theorie getoetst die de verschillen mogelijk kan verklaren. Met een beleidsregime wordt in deze context invloeden bedoeld van beleid van het rijk, gemeenten en andere betrokken instituties. Bijvoorbeeld het krachtwijkenbeleid, het Besluit Beheer Sociale Huursector [BBSH], het Waarborgfonds Sociale Huisvesting [WSW] en gemeentelijke woonvisies en prestatieafspraken, maar ook meer informele lokale factoren zoals overlegvormen en andere actieve organisaties in de wijken. Naast deze formele doelstelling kan dit onderzoek ook een bijdrage leveren aan de discussie over de invloed van het krachtwijkenbeleid op de manier waarop de woningcorporaties hun investeringen doen. Dit kan – met in achtneming van de beperkingen van een meervoudige casestudie – een bijdrage leveren aan de discussie over de manier waarop het krachtwijkenbeleid ‘landt’ in de wijken. Een gedeelte van de inspiratie voor dit onderzoek ligt namelijk in lijn met ander uitgevoerd onderzoek naar rijksbeleid dat niet tot slecht landt op lokaal of regionaal niveau. Een veelvuldig aangehaald onderzoek in dit kader is een onderzoek van Pressman en Wildavsky uit 1973. Zij onderzochten “how great expectations in Washington are dashed in Oakland: or, why it’s amazing that federal programs work at all”. Zij kwamen tot de conclusie dat bij de uitvoering van federaal beleid er vaak communicatieproblemen zijn. Daardoor is de uitwerking van dit federaal beleid niet altijd zoals de federale overheid zich dat had voorgesteld. Deze conclusie kan doorgetrokken worden naar de Nederlandse situatie waar de rijksoverheid (Ministerie van VROM/WWI) grote verwachtingen heeft van de ontwikkelingen in de Nederlandse wijken (onder leiding van de woningcorporaties

3

en de gemeenten). Dit onderzoek kan inzichten generen over de manier waarop rijksbeleid en andere aspecten van het beleidsregime de beweegredenen van de woningcorporaties in de Nederlandse wijken beïnvloeden. Dit is echter niet de formele doelstelling van dit onderzoek. 1.2.2

Hoofdvraag

De hoofdvraag is een afgeleide van de doelstelling en luidt: Op welke manier en met welke motieven doen verschillende soorten woningcorporaties investeringen in wijken met verschillende beleidsregimes en kunnen de mogelijke verschillen verklaard worden door de opgestelde hypothese? 1.2.3

Deelvragen

Om tot een adequate beantwoording van de hoofdvraag te komen is de hoofdvraag opgesplitst in een aantal deelvragen. Per deelvraag dienen er verschillende deelaspecten onderzocht te worden. Deze zullen per deelvraag toegelicht worden. In de rest van de onderzoeksaanpak zullen deze onderdelen vervolgens een plaats krijgen. De hoofdvraag kan worden opgesplitst in de volgende deelvragen: Deelvraag 1: Op welke manier en met welke terminologie kan de sector waarin woningencorporaties opereren worden beschreven? Welke krachten en (markt)werkingen zijn van toepassing op deze quasi-markt en op welke manieren geven woningcorporaties invulling aan hun unieke positie op deze markt? De markt waarin woningcorporaties opereren valt niet te beschrijven als een pure markteconomie of als een hiërarchische relatie tussen overheid en woningcorporaties. Daardoor zijn bestaande – op de klassieke economische school gebaseerde – marktmechanismen niet altijd van toepassing. Dit kan als een zogenaamde quasi markt worden beschreven. De woningcorporatie is uniek in haar soort. Er bestaat echter niet één soort woningcorporatie. Door de relatieve autonomie en door de veranderingen in het corporatiebestel geven woningcorporaties elk hun eigen invulling aan hun maatschappelijke doelstellingen. Deelvraag 2: Welke theorie kan inzicht geven in de manier waarop woningcorporaties het beleidsregime in een wijk ervaren en op welke manier worden in dit regime de investeringenbeslissingen van woningcorporaties beïnvloed? In deelvraag 1 is een beeld geschetst van de unieke setting waarin woningcorporaties opereren en op welke manier corporaties invulling geven aan hun unieke positie. In de aanleiding kwam naar voren dat bepaald beleid, bijvoorbeeld het krachtwijkenbeleid, veel kritiek krijgt te verduren. Bestaande inzichten bieden echter weinig houvast om deze strubbelingen te verklaren. Het werk van Le Grand biedt handvatten om inzicht te bieden in de investeringsbeslissingen door rekening te houden met twee beweegredenen die aanwezig zijn bij alle woningcorporaties; economisch rationele en altruïstische motieven. Tevens kan het werk

4

van Le Grand inzicht bieden in de manier waarop woningcorporaties verschillende soorten beleidsinstrumenten ervaren. Het werk van Le Grand en de inzichten verkregen op basis van deelvraag 1 zullen leiden tot een hypothese over de manier waarop verschillende woningcorporaties onder verschillende omstandigheden investeren in wijken met verschillende beleidsregimes. Deelvraag 3: Op welke manier en met welke motieven investeren woningcorporaties in wijken met een verschillend beleidsregime? Om de hypothese die op basis van deelvraag 1 en 2 te verifiëren zal empirisch onderzocht worden op welke manier verschillende woningcorporaties investeringen doen in wijken met verschillende beleidsregimes. Deze vraag wordt empirisch beantwoord door middel van een meervoudige casestudie. Voor deze deelvraag is het van belang om een methode te ontwikkelen waarmee de casussen vergeleken kunnen worden. Dus een manier om woningcorporaties en hun investeringen te duiden. Deelvraag 4: Geeft de theoretische verklaring uit deelvraag 2 inzicht in de beschreven relaties; is de hypothese te confirmeren? De hypothese zal geformuleerd worden op basis van de antwoorden uit deelvraag 1 en 2. Hij zal getoetst worden op basis van het empirisch verzameld materiaal uit deelvraag 3 en zal uitspraken doen over de relatie tussen de unieke setting waarin de woningcorporaties opereren, de manier waarop woningcorporaties invulling geven aan hun maatschappelijke functie en de manier waarop dit tot uiting komt in de investeringen in wijken. 1.2.4

Maatschappelijke relevantie

De rol van de Nederlandse corporatiesector voor de Nederlandse volkshuisvesting is groot. Geen enkel land kent een grotere sector die zich bezighoudt met sociale huisvesting dan Nederland (Helderman, 2007b, p. 76; de Kam, 2003a, p. 4). Daarnaast hebben de problemen (én de oplossingen) die spelen bij stedelijke vernieuwing een grote impact op het dagelijks leven van veel mensen. Niet alleen de inwoners van de veertig krachtwijken hebben te maken met stedelijke vernieuwing, leefbaarheidproblematiek en gedwongen verhuizingen. Ook veel bewoners van andere Nederlandse wijken, de niet-krachtwijken, hebben te maken met de bovenstaande problemen. Worden de bewoners van de niet-krachtwijken met het huidige krachtwijkenbeleid minder belangrijk geacht? Of zorgen de corporaties en overheden voor voldoende gebalanceerd evenwicht in de investeringen in alle wijken in Nederland (krachtwijken en niet-krachtwijken)? Deze vragen zijn onmogelijk eenduidig te beantwoorden. Dit onderzoek is dan ook een zoektocht naar meer inzicht in deze materie. Naast de impact voor de bewoners van de wijken zijn er ook veel professionals bij de wijkaanpak en stedelijke vernieuwing betrokken. Denk hierbij aan beleidsmakers (bij gemeenten en andere overheden) en de woningcorporaties zelf. Deze professionals geven al decennia lang invulling aan stedelijke vernieuwing en zullen dat ook nog decennia lang doen. Stedelijke vernieuwing kent immers een lange traditie en zal (met de huidige woningvoorraad en bouwtechnieken) nog lang bestaan. Het is voor overheden en corporaties belangrijk te komen

5

tot een model waarin taken en verantwoordelijken duidelijk zijn. Dit bevordert de samenwerking en de kwaliteit van het eindresultaat: een betaalbare, leefbare, gedifferentieerde (sub)urbane omgeving. De komende decennia dienen zich immers meer wijken aan - bijvoorbeeld de bloemkool- of woonerfwijken (Giesen, van der Flier & Wassenberg, 2008, p. 19-25) - waar te zijner tijd in geïnvesteerd dient te worden. De maatschappelijke relevantie van dit onderzoek is tevens terug te vinden in hetgeen dat is vastgelegd in de grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden. In hoofdstuk 1, artikel 21 en 22 zijn de grondrechten met betrekking tot volkshuisvesting en wonen van Nederlandse staatsburgers geformuleerd. Grondwet voor het koninkrijk der Nederlanden Art. 21: De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu. Art. 22. 1. De overheid treft maatregelen ter bevordering van de volksgezondheid. 2. Bevordering van voldoende woongelegenheid is voorwerp van zorg der overheid. 3. Zij schept voorwaarden voor maatschappelijke en culturele ontplooiing en voor vrijetijdsbesteding.

In beginsel is de overheid verantwoordelijk voor de bevordering van voldoende woongelegenheid. De uitvoering is echter in handen van de woningcorporaties. De overheid tracht weliswaar de investeringen van woningcorporaties te sturen door invloed uit te oefenen op de institutionele context (weten regelgeving, subsidies, prestatieafspraken en marktordening), maar de woningcorporaties zijn sterk geneigd om met haar eigen doelstellingen de ruimte te zoeken binnen de gestelde kaders. Het Ministerie van VROM probeert bijvoorbeeld direct invloed uit te oefenen op de investeringen die gedaan worden in de krachtwijken, maar door de ontstane institutionele setting - waar de woningcorporaties een min of meer autonome positie in hebben - is het lastig om direct invloed uit te oefenen door een overheid op de volkshuisvesting in Nederland. De rijksoverheid blijft echter als systeemverantwoordelijke verantwoordelijk voor het correct opereren van het bestel. 1.2.5

Wetenschappelijke relevantie

Het werk van Le Grand - met als kenmerk het gebruik van de begrippen Knightly en Knavish behaviour - is zelden (alleen in beperkte mate, zie bijvoorbeeld Brandsen en Helderman in Dijstelbloem, Meurs & Schrijvers, 2004, p. 105-106) toegepast op de Nederlandse corporatiesector. Het onderscheid tussen deze motieven kan in potentie echter inzicht geven in de manier waarop woningcorporaties investeren in wijken. Het werk van Le Grand kan aangevuld en gecombineerd met het inzichten verkregen uit het werk van Wildavsky, Helderman en andere bestuurskundigen en sociale wetenschappers - leiden tot een waardevol theoretisch kader en als toevoeging gelden voor de wetenschappelijke literatuur. De invloed van beleid, sturing van private partijen door de overheid en privatisering zijn onderwerpen die niet alleen bij volkshuisvesting en de corporatiesector spelen, maar bijvoorbeeld ook in de zorg, openbaar vervoer, telecommunicatie en tal van andere sectoren. Beleid en weten regelgeving blijven vragen om evaluatie en legitimering. De sturing van lokale en regionale actoren door rijksbeleid en ministeries is onderhevig aan een constante stroom van veranderingen. Het is daarom van belang om de verhoudingen bij grote institutionele

6

gebeurtenissen (bijvoorbeeld de bruteringsoperatie in de jaren negentig, het huidige 3 krachtwijkenbeleid en het Brusselproof maken van de woningcorporaties) te monitoren en te onderzoeken. Bestaande theoretische inzichten kunnen inzicht geven in de hierboven genoemde vraagstukken. Dit onderzoek kan deze theorieën confirmeren met in achtneming van bepaalde randvoorwaarden en omgevingsaspecten. Falsificeren in dit onderzoek is niet mogelijk, omdat daar de populatie te gering voor is. Daarnaast dient nog in acht genomen te worden dat het theoretisch kader slechts inzicht tracht te geven in de investeringsmotieven van woningcorporaties onder de huidige beleidsregimes. Deze beleidsregimes zijn enorm complex en dynamisch. Bij het gebruik van het theoretisch kader dienen de beleidsregimes dan ook nauwkeurig geanalyseerd te worden. Het kan bijvoorbeeld zijn dat de setting waarin woningcorporaties opereren drastisch wijzigt als een groot aantal corporaties uit het besteld treedt.

1.3

Onderzoeksaanpak

1.3.1

Onderzoeksmodel

Het onderzoeksmodel is een schematische weergave van het onderzoek (Verschuren, 2005, p. 18). Dit onderzoek is op te delen in 4 gedeelten (A t/m D). De 4 onderdelen van het onderzoeksmodel zijn te zien in Figuur 1.1 De onderdelen van het onderzoeksmodel worden eerst per onderdeel toegelicht. (A1) Op basis van deskresearch en literatuurstudie in combinatie met bestudering van de mogelijke beleidsregimes en typologieën van woningcorporaties wordt er een theoretische verklaring van de invloed van rijksbeleid op de investeringsbeslissingen van corporaties gegeven. (A2) Ten tweede zal er aan de hand van een literatuurstudie en een beleidsreconstructie een analysekader worden ontwikkeld waarmee woningcorporaties getypeerd kunnen worden en waarin de belangrijkste motieven van woningcorporaties om te investeren bij stedelijke vernieuwing zijn opgenomen. Deze stappen monden uit in een analysekader waarmee naar de casussen onderzocht kunnen worden. (B) Het analysekader uit stap A2 zal gebruikt worden om het empirisch gedeelte van dit onderzoek te structureren. Het empirische gedeelte bestaat uit een meervoudige casestudie (vier wijken waar stedelijke vernieuwing in samenwerking met woningcorporaties plaatsvindt, bij voorkeur twee krachtwijken en twee niet-krachtwijken). De casestudies schetsen een beeld van de manier waarop woningcorporaties invulling geven aan stedelijke vernieuwing onder invloed van niet alleen hun eigen opvattingen maar ook als gevolg van het netwerk waarin de woningcorporaties werkzaam zijn en de sturing en investeringen door de overheid. De investeringen van de woningcorporaties bij stedelijke vernieuwing zullen geanalyseerd worden aan de hand van het analysekader dat is ontstaan in A2. De casestudies monden uit in een 3

De Europese Commissie is van mening dat Nederlandse woningcorporaties opereren in het verlengde van de overheid. Dat heeft bijvoorbeeld tot gevolg dat prestatieafspraken tussen gemeenten en woningcorporaties als opdrachten gezien kunnen worden en volgens Brussel aanbestedingsplichtig zijn. Ook zouden de commerciële activiteiten van woningcorporaties te veel concurreren met marktpartijen. VROM, Aedes én VNG zijn het hier niet mee eens. Woningcorporaties leveren volgens hen diensten van algemeen economisch belang (d.a.e.b.) en op dit gebied hebben de lidstaten volledige autonomie. Daarnaast zijn prestatieafspraken geen opdrachten, er is bijvoorbeeld geen sprake van vergoedingen (bron: website Vereniging van Nederlandse Gemeenten op http://www.vng.nl/smartsite.dws?id=59592, geraadpleegd op 6 november 2008).

7

beeld van de investeringsbeslissingen van woningcorporaties onder verschillende omstandigheden. (C) Het theoretische kader afkomstig uit stap A1 zal worden geconfronteerd met de empirische resultaten uit stap B. Onderzocht zal worden of de theoretische verklaringen uit stap A1 een verklaring kunnen bieden voor de verschillende motieven en investeringsbeslissingen van woningcorporaties uit stap B. (D) De confrontatie uit C mondt uit in een oordeel over de bruikbaarheid van het theoretisch kader om de investeringen van woningcorporaties in wijken met verschillende beleidsregimes te verklaren.

Hypothese over manier waarop woningcorporaties investeringen doen in wijken onder invloed van verschillende beleidsregimes

Le Grand; theorie over de levering van maatschappelijke goederen Omschrijving van Corporatiebestel

Beleidsregimes Typologie van woningcorporaties Theoretische motieven van woningcorporaties om te investeren in wijken Stedelijke vernieuwing door de jaren heen

Overeenkomsten en verschillen tussen hypothese en empirisch materiaal

Case 1: Krachtwijk Case 2: Krachtwijk Case 3: Niet-Krachtwijk Case 4: Niet-Krachtwijk

Empirie: Manier waarop corporaties onder wisselende omstandigheden investeren in wijken

Bruikbaarheid van het hypothese en gebruikte theorie

Empirisch analysekader

Woningmarkt

A Figuur 1.1:

B

C

D

Onderzoeksmodel

De laatste stap van het onderzoek bevat een verkenning op basis van de resultaten uit fase C en D. Uitgangspunt zullen de verkennende vragen uit de vraagstelling zijn. Dit is formeel geen onderdeel van het onderzoek en is daarom ook buiten het onderzoeksmodel gelaten. 1.3.2

Onderzoeksmethoden

Dit onderzoek zal bestaan uit een meervoudige descriptieve casestudie van vier wijken. Het is dus de bedoeling om te casussen zo nauwkeurig mogelijk te beschrijven. Een casestudie is “an empirical inquiry that investigates a contemporary phenomenon within its real-life context, when boundaries between phenomenon and context are not clearly evident, and in which multiple sources of data are used” (Yin, 2003, p. 13). In deze wijken vindt stedelijke vernieuwing plaats

8

in samenwerking met (of geheel door) woningcorporaties. De casussen bestaan uit twee krachtwijken en twee niet-krachtwijken. De manier waarop de casussen geselecteerd worden zal samen met de onderzoeksmethodologie casestudie verder worden uitgewerkt en toegelicht in hoofdstuk twee. De casestudies zullen worden uitgevoerd met als analysekader een typologie van woningcorporaties en een overzicht van de motieven die woningcorporaties kunnen hebben om te investeren in wijken. Per wijk zal onderzocht worden op welke manier en met welke motieven woningcorporaties investeringen doen. Dit mondt uit in een overzicht van de manier waarop woningcorporaties onder wisselende omstandigheden investeringen doen bij stedelijke vernieuwing. Ten behoeve van de casestudies zullen er interviews met medewerkers van woningcorporaties en andere betrokkenen worden gehouden en zal er deskresearch gedaan worden naar de woningcorporaties en de betreffende wijken. Naast de casestudies zal er ook gebruik gemaakt worden van aanvullende onderzoeksmethoden. Een belangrijke onderzoeksmethodologie is de literatuurstudie. Ook de inhoudsanalyse, interviewtechniek en andere secundaire onderzoeksmethoden zullen worden gebruikt. 1.3.3

Leeswijzer

In hoofdstuk twee zal de onderzoeksmethodologie verder worden uitgewerkt. In dit hoofdstuk wordt de onderzoeksmethodologie van de casestudie verder beschreven. Dit houdt onder andere een uitgebreide analyse in van de (on)mogelijkheden van een casestudie en de manier waarop een degelijke casestudie ingericht en uitgewerkt dient te worden. Op basis van deze informatie wordt vervolgens de manier waarop de casussen geselecteerd worden uiteengezet. Daarnaast zullen de aanvullende onderzoeksmethoden (inhoudsanalyse, beleidsreconstructie, interviews en literatuurstudie) verder worden toegelicht. In hoofdstuk drie zal de aanleiding voor dit onderzoek verder worden uitgewerkt. Dit zal gebeuren door op een narratieve manier relevante onderwerpen chronologisch uiteen te zetten. Onderwerpen die de revue zullen passeren zijn: wijkaanpak en stedelijke vernieuwing sinds de brutering in het midden van de jaren negentig en recente ontwikkelingen en discussies over de rol van woningcorporaties in de wijkaanpak. In hoofdstuk vier staat in het teken van het beantwoorden van de theoretische vragen. Er zal onderzocht worden in welke context de woningcorporaties opereren. Dit zal gedaan worden door de corporatiesector achtereenvolgens met verschillende theoretische uitgangspunten te belichten. Dit hoofdstuk mondt uit in een algemene beschrijving van de corporatiesector en de aanwezig (markten prijs)mechanismen. Vervolgens zal het werk van Le Grand en zijn theorieën over de leveren van maatschappelijke goederen en diensten worden behandeld. Ten eerste zal de theorie van Le Grand uitgewerkt worden. Vervolgens zal deze theorie op de corporatiesector worden toegepast. Daarnaast zal er een inventarisatie plaatsvinden van relevant weten regelgeving en beleid. De onderdelen uit deze inventarisatie zullen worden verdeeld naar type beleidsinstrument en naar een onderverdeling gebaseerd op het werk van Le Grand. Daarnaast bevat dit hoofdstuk een omschrijving van de verschillende bedrijfsstijlen van woningcorporaties. In hoofdstuk vijf wordt de hypothese geformuleerd op basis van de in hoofdstuk drie, vier, vijf en zes opgedane kennis. Belangrijkste uitgangspunt voor de hypothese is het werk van Le Grand met als kaders het corporatiebestel, de geschiedenis van de wijkaanpak en relevant beleid en weten regelgeving.

9

Het onderzoeken van de casussen – het empirische gedeelte van het onderzoek - gebeurt in hoofdstuk zes op basis van het analysekader dat is ontwikkeld in hoofdstuk vier. Per casus zal onder ander stilgestaan worden bij de betrokken actoren en de morfologische en sociale kenmerken van de wijken. Deze informatie dient als inleiding op de casus en wordt gezien als de context waarin de woningcorporatie opereert. Het daadwerkelijke empirische materiaal bestaat uit de manier waarop betrokken woningcorporaties investeren in de wijk en hun achterliggende motieven. Dit empirische materiaal wordt verzameld volgens de principes van triangulatie. Hoofdstuk zeven staat in het teken van het analyseren van het empirisch verzameld materiaal en het trekken van conclusie. In dit hoofdstuk wordt onder andere de hypothese uit hoofdstuk zeven geconfronteerd met de empirische resultaten uit hoofdstuk acht. Dit hoofdstuk behandelt stappen C en D uit het onderzoeksmodel. In de conclusie zal antwoord gegeven worden op de hoofdvraag en zal beschreven worden in hoeverre de doelstelling is van dit onderzoek is behaald. Tevens zal er een evaluatie van het onderzoek worden uitgevoerd. In een verkennende slotparagraaf zullen de inzichten die dit onderzoek heeft gegeneerd gebruikt worden om een antwoord te formuleren op een aantal verkennende deelvragen. Deze verkennende deelvragen gaan onder andere in op de unieke maatschappelijke functie die corporaties hebben in stedelijke vernieuwing, het corporatiebestel en de manier waarop woningcorporaties het beleid van het ministerie van VROM en de samenwerking met andere actoren ervaren. Deze verkennende paragraaf heeft nadrukkelijk niet de ambitie om betrouwbare wetenschappelijke uitspraken te doen en komt ook niet als zodanig terug in de geformuleerde doelstelling en gekozen onderzoeksmethodologie. De verkennende slotparagraaf kan als verkenning van het probleemveld en als aanbeveling voor toekomstig wetenschappelijk onderzoek worden gezien.

10

Hoofdstuk II Onderzoeksmethodologie

“The comparative advantage of case studies is their ability to handle messy, complex, contradictory social situations and communicate the results in a clear, persuasive narrative, which is a good definition of city planning as well” (Campbell, 2003, p. 17).

2.1

Inleiding

In dit hoofdstuk zal de onderzoeksmethodologie van dit onderzoek (met name de casestudie) verder worden toegelicht. In paragraaf 2.2 wordt de casestudie verder uitgewerkt. Dit zal gebeuren door ten eerste de onderzoeksmethodologie casestudie theoretisch toe te lichten en vervolgens de implicaties die het kiezen van een casestudie heeft voor een onderzoek verder uit te werken (onder andere de generaliseerbaarheid, verifieerbaarheid, validiteit en betrouwbaarheid). Op basis van de kennis van de casestudie als onderzoeksmethodologie – en de bijbehorende beperkingen en kansen – zullen er in paragraaf 2.3 criteria worden opgesteld op basis waarvan de casussen geselecteerd zullen worden. In paragraaf 2.4 zullen aanvullende onderzoeksmethoden (bijvoorbeeld inhoudsanalyse, literatuurstudie, beleidsreconstructie en reconstructie van denkschema’s) worden toegelicht.

2.2

Casestudie

Casestudies zijn een veelgebruikte onderzoeksmethodologie bij planologisch, bestuurskundig en ander sociaal-wetenschappelijk onderzoek. Dit is te verklaren door de potentie van een casestudie om in complexe en dynamische omgevingen nauwkeurige uitspraken te doen over ruimtelijke en bestuurskundige vraagstukken. Bij deze vraagstukken speelt de context namelijk een grote rol. Juist deze context kan met behulp van een casestudie (in tegenstelling tot andere onderzoeksmethoden) goed onderzocht worden. Als nadeel kan worden genoemd dat het lastig kan zijn om op basis van een (meervoudige) casestudie uitspraken te doen over de gehele populatie (Campbell, 2003). De vooren nadelen, kansen en bedreigingen en beperkingen en mogelijkheden van casestudies zijn in diverse studies uitgebreid beschreven (Yin, 2003; Yin, 2004; Wester, Renckstorf & Scheepers, 2006, p. 615-641; Wester, Smaling en Mulder, 2000; Swanborn, 1994; Campbell, 2003; Robson, 2002, p. 177-185; Babbie, 2004, p. 293). Als meest toonaangevende auteur op het gebied van casestudieonderzoek heeft de auteur Robert K. Yin (COSMOS Corporation, Bethesda, Maryland) uitgebreid onderzoek gedaan naar het hoe en waarom van casestudies. Zijn definities en analyse met betrekking tot casestudies worden breed gedragen. Er is niet één vorm van een casestudie (zie voor een aantal verschillende toepassingen van casestudies Yin, 2004). De meest gebruikte definitie (Wester, Renckstorf en Scheepers, 2006, p. 615-641; Wester, Smaling en Mulder, 2000; Swanborn, 1994; Robson, 2002, p. 178) van een casestudie is afkomstig van Yin (2003, p. 13-14) en bestaat uit twee componenten:

11

1)

2)

A case study is an empirical inquiry that investigates a contemporary phenomenon within its real life context, especially when the boundaries between phenomenon and context are not clearly evident. The case study inquiry copes with the technically distinctive situation in which there will be many more variables of interest than data points, and as one result relies on multiple sources of evidence, with data needing to converge in triangulating fashion, and as another result benefits from the prior development of theoretical propositions to guide data collection and analysis

Deel één van de definitie houdt het empirisch verzamelen van gegevens in de natuurlijke context in. In dit onderzoek zijn dat de motieven van en de manier waarop woningcorporaties investeringen doen bij stedelijke vernieuwing. Het is lastig om op voorhand te zeggen welke motieven wel en niet meespelen en op welke manier en waarom woningcorporaties investeringen doen bij stedelijke vernieuwing. Daarom is een casestudieonderzoek hier gepast. Deel twee van de definitie van Yin gaat in op de manier waarop een casestudie opgezet dient te worden en waar rekening mee gehouden dient te worden bij het uitvoeren van een casestudie. Ten eerste dient er rekening gehouden te worden met een situatie waar meerdere aspecten van belang kunnen zijn. Ten tweede dienen er meerdere databronnen gebruikt te worden (bij voorkeur met behulp van principes van triangulatie). Ten derde dienen er vooraf theoretische hypotheses opgesteld te worden die kunnen helpen bij het verzamelen en analyseren van empirisch materiaal. Triangulatie (letterlijk driehoeksmeting) is een manier om feiten in een casestudie te versterken en te valideren. “The most desired convergence occurs when two or more independent sources all point to the same set of events or facts” (Yin, 2004, p. 9). Deze independent sources kunnen bijvoorbeeld verschillende gesprekspartners, beleidsdocumenten of notulen van vergaderingen zijn. In dit onderzoek zullen de interviews met corporatiemedewerkers centraal staan. Daarnaast worden andere betrokkenen geïnterviewd (bijvoorbeeld gemeenteambtenaren of buurtcomités), beleidsdocumenten onderzocht en zullen de statuten en notulen van woningcorporaties worden geanalyseerd. Op deze manier ontstaat er een compleet en betrouwbaar beeld van de casussen. 2.2.1

Keuze voor casestudie

Een veelgebruikt argument om de conclusies van een casestudie te ontkrachten is dat het moeilijk is om de conclusie van één (of meerdere) cases te gebruiken om iets te zeggen over de totale populatie. Dit is een valide argument. Dit argument tegen casestudies brengt ons echter op het grootste argument voor een casestudie. Een casestudie geeft namelijk de mogelijkheid om in een complexe en dynamische omgeving onderzoek te verrichten en de context mee te laten wegen in de conclusie. Onderzoek dat niet te reproduceren is in een laboratorium en ook niet te vatten is in uitgebreide statistische analyse. Andere onderzoeksmethodologiën (bijvoorbeeld een experiment of een survey) zijn dan ook niet geschikt om antwoord te geven op de doelstelling. Een experiment bijvoorbeeld “deliberately divorces a phenomenon from its context” (Yin, 2003, p. 13). Terwijl juist de context

12

in dit onderzoek ontzettend belangrijk is. Ook een survey zal niet de gewenste gegevens opleveren, omdat de mogelijkheden van een survey om de context te onderzoeken extreem beperkt zijn (Yin, 2003, p. 13). Om de kwaliteit van een casestudie te beoordelen hanteert Yin vier criteria (zie tabel 2.1). Voor elk criterium zijn een aantal tactieken beschikbaar om de kwaliteit te waarborgen. Deze tactieken kunnen op hun beurt weer in verschillende stadia van het onderzoek ingezet worden.

Construct validity

• • •

Use multiple sources of evidence Establish chain of evidence Have key informants review draft case study report

Phase of research in wich tactic occurs Data collection Data collection Composition

Internal validity

• • • •

Do pattern-matching Do explanation-building Address rival explanations Use logic models

Data analysis Data analysis Data analysis Data analysis

Test

External validity Reliability Tabel 2.1:

Case Study Tactics

• Use theory in single-case studies • Use replication logic in multiple-case studies • Use case study protocol • Develop case study database Casestudie tactieken (bron: Yin, 2003, p. 34)

Research design Research design Data collection Data collection

De criteria die Yin hanteert (construct validity, internal validity, external validity en reliability) zullen in de volgende paragrafen over validiteit (2.2.2) en betrouwbaarheid (2.2.3) behandeld worden en worden toegepast op dit onderzoek. 2.2.2

Validiteit

Een belangrijk criterium binnen wetenschappelijk onderzoek is de validiteit van het onderzoek. Eenvoudig gezegd is een valide onderzoek een onderzoek dat meet of bestudeert wat het bedoeld heeft om te meten of te bestuderen (Verschuren en Doorewaard, 2005). Yin spreekt van drie ‘soorten’ validiteit: construct validity, internal validity en external validity. Elk van deze soorten validiteit kan met verschillende tactieken in verschillende fasen van het onderzoek gewaarborgd worden (zie tabel 2.1, kolom twee). Om de tactieken die bij dit onderzoek van belang zijn toe te lichten zal er per ‘soort’ validiteit een toelichting worden gegeven. Met construct validity bedoelt Yin: “establishing correct operational measures for the concept being studied”. Het is belangrijk duidelijk te formuleren welke aspecten er onderzocht worden en wat de relatie is tussen verschillen en veranderingen in de cases. In dit onderzoek is het onderzoeksobject de wijk en de manier waarop woningcorporaties investeringen doen en verantwoorden. Om dit te onderzoeken zal er met name onderzoek verricht worden naar de motieven van woningcorporaties om te investeren in de wijken. Daarnaast wordt er gekeken naar duidelijk afgebakende verschillen in de contextuele setting - bijvoorbeeld wel of niet aangewezen als krachtwijk of ‘soort’ woningcorporatie – om de verschillen te verklaren. Daarnaast speelt triangulatie een grote rol bij construct validity. Motieven van woningcorporaties worden bijvoorbeeld niet alleen gebaseerd op interviews met corporatiemedewerkers. Ook investeringsplannen, statutten en notulen spelen hier een rol in.

13

Bij de internal validity van een onderzoek speelt causaliteit een belangrijke rol. Yin: “establishing a causal relationship, whereby certain conditions are shown to lead to other conditions, as distinguished from spurious relationships” (2003, p. 35). Het is belangrijk dat bij het zoeken naar causaliteit (het begrip waarmee het verband tussen oorzaak en gevolg wordt bedoeld; gebeurtenis x leidt tot gebeurtenis y) niet wordt vergeten dat causaliteit een minder eenduidig 4 begrip is als dat het in eerste instantie lijkt . Gebeurtenis z kan bijvoorbeeld verantwoordelijk zijn voor de verandering. Dit onderzoek houdt zich bezig met de causaliteit tussen aan de ene kant de context waarin woningcorporaties zich begeven (soort wijk, soort woningcorporatie et cetera) en aan de andere kant de manier waarop en waarom deze woningcorporaties investeringen doen in wijken. Of deze causaliteit aanwezig is kan op voorhand niet gezegd worden. Wellicht worden investeringsbeslissingen door woningcorporaties genomen onder invloed van andere aspecten. Het is belangrijk om dit te erkennen en niet de verschillen in investeringsbeslissingen direct te verklaren door de eerder genoemde contextuele bepalingen. Het voordeel van een casestudie is dat externe factoren ook meegewogen worden, afhankelijke van de invloed. Daardoor wordt een mogelijk oorzakelijk verband zo zuiver mogelijk beschreven. De external validity van een onderzoek houdt de generaliseerbaarheid van de casestudie in. De externe validiteit houdt zich bezig met de vraag: als er onderzoek wordt verricht in één of meerdere wijken, “…are the results applicable to another neighbourhood?” (Yin, 2003, p. 37). Bij kwantitatieve onderzoeken (experimenten en surveys) is het relatief eenvoudig om de externe validiteit statistisch aan te tonen (statistische generalisatie). Bij casestudies gaat het echter om analytische generalisatie: “the investigator is striving to generalize a particular set of results to some broader theory” (Yin, 2003, p. 37). Generaliseren bij meervoudige casestudies is mogelijk door te zoeken naar bepalende elementen die bij meerdere cases terugkomen. Een (vooraf geformuleerde) theoretische verklaring van een fenomeen kan daarbij helpen om inzicht te krijgen en de generalisatie te onderbouwen. Daarnaast speelt casusselectie een grote rol bij de analytische generalisatie. Komen de wijken overeen met het gemiddelde of zijn er juist extreme casussen gebruikt? De manier waarop de externe validiteit van een casestudie gebruikt kan worden is uitgebreid beschreven door Donald T. Campbell (2003). Campbell concludeert dat casestudies uitermate geschikt zijn voor analytische generalisatie bij bestuurskundig en planologisch onderzoek. De casestudie is uitermate geschikt voor planologisch onderzoek. Met een casestudie is het namelijk mogelijk om beter om te gaan met onverwachte gegevens. “A case study can more flexibly represent the varied and conflicting voices of the city than a traditional statistical summary” (Campbell, 2003, p. 4). Het is vaak lastig om een casestudie te gebruiken om te generaliseren naar andere cases. Om een casestudie toch te kunnen gebruiken dient de auteur de case als volgt aan te pakken: “as modular and “comparison-friendly” as possible, using accepted variables and providing full disclosure of any extenuating circumstances regarding the case” (Campbell, 2003, p. 8). Campbell betreurt het dat er de achterliggende methoden achter casestudieonderzoek nog onvoldoende zijn uitgekristalliseerd. Campbell maakt een passende vergelijking met urban planning: “Overall, the appealing yet sometimes inconclusive use of case study methodology parallels the broader problematic of urban 4

Een vooraanstaand wetenschapsfilosoof op dit gebied was David Hume. Hij was van mening dat het onmogelijk is om causaliteit (letterlijk gevolgtrekking) aan te tonen (Leezenberg en de Vries, 2001, p. 49). Volgens Hume is het enige dat we waarnemen dat de ene gebeurtenis op de andere volgt. We kunnen nooit empirisch de oorzakelijkheid zelf observeren. Volgens Hume is causaliteit geen eigenschap van de dingen zelf, maar een gewoonte van de geest om een oorzakelijk verband te trekken. Kant (die geïnspireerd is door Hume) was van mening dat de gewoonte van de geest gebaseerd is op het gebruik van de zuivere categorie van oorzakelijkheid, deze is niet uit ervaring maar uit denken afkomstig.

14

planning: both are interdisciplinary tools that are more flexible, grounded and narrative than more traditional tools, yet both can suffer from the lack of analytical consistency, disciplinary legitimacy or the ability to function cumulatively” (Campbell, 2003, p. 2). Het is bij een casestudie – net als bij stedelijke ontwikkeling en ruimtelijke ordening – belangrijk om systematisch te werk te gaan en duidelijk de gemaakte keuzen te verantwoorden. 2.2.3

Betrouwbaarheid

Een ander belangrijk criterium voor de kwaliteit van een onderzoek is de betrouwbaarheid. Met betrouwbaarheid wordt de mate bedoeld waarin de conclusies van het onderzoek reproduceerbaar zijn (Verschuren en Doorewaard, 2005). Oftewel “demonstrating that the operations of a study – such as the data collection procedures – can be repeated, with the same results” (Yin, 2003, p. 37). De betrouwbaarheid kan volgens Yin gewaarborgd worden door het casestudieprotocol te gebruiken en door uitgebreide databases van de casussen aan te leggen. Op die manier is duidelijk terug te vinden op welke manier het onderzoek is verlopen en waar de resultaten op gebaseerd zijn. De betrouwbaarheid kan gewaarborgd worden door bijvoorbeeld een heldere en transparante casusselectie en door triangulatie van bewijs met een duidelijke bronverwijzing. Naast de genoemde criteria die betrekking hebben op de validiteit en betrouwbaarheid van het onderzoek is het ook belangrijk om transparant en bewust de casussen te selecteren. In de volgende paragraaf zal aandacht worden geschonken aan de manier waarop de casussen voor dit onderzoek zijn geselecteerd.

2.3

Casusselectie

Om tot een betrouwbaar onderzoek te komen, de resultaten van de casestudies te kunnen gebruiken en – met inachtneming van de beperkingen van een casestudie - uitspraken te doen over de mate waarin het empirisch verzameld materiaal de hypothese kan toetsen, is het van belang dat de casussen (vier wijken) op nauwkeurig wijze en met heldere criteria worden geselecteerd. Dit onderzoek heeft nadrukkelijk niet de bedoeling om resultaten te generaliseren naar andere casussen. In dit onderzoek staat het confronteren van de hypothese met het empirisch materiaal centraal. De casusselectie speelt hier een belangrijke rol in. Als er immers allemaal vergelijkbare casussen worden geselecteerd, dan kan slechts een beperkt gedeelte van de hypothese geconfronteerd worden met de empirie. Bij een grote variëteit aan casussen kan de hypothese met een grotere diversiteit aan empirisch materiaal geconfronteerd worden. Daardoor kunnen de conclusies scherper worden geformuleerd. Er is gekozen voor een meervoudige casestudie van vier wijken. Ten eerste omdat dit een kans biedt om het verschillen tussen krachtwijken en niet-krachtwijken te onderzoeken en ten tweede omdat het onderzoeken van meerdere casussen uitgebreider empirisch materiaal oplevert om de hypothesen mee te confronteren. Meer dan vier wijken is in verband met het tijdsbestek van dit onderzoek en de complexiteit van de casussen niet haalbaar. Ten behoeve van deze selectie zal een profiel opgesteld worden waar de wijken aan dienen te voldoen. Bij dit onderzoek zijn diverse variabelen van toepassing op de casusselectie. 1) Soort wijk (bijvoorbeeld soort problematiek, wel of niet aangewezen als krachtwijk). 2) Soort woningcorporaties (bijvoorbeeld profilerend als vastgoedondernemer met maatschappelijke doelstelling of juist als puur als maatschappelijk ondernemer).

15

3) Soort gemeente (bijvoorbeeld grootte, politiek-bestuurlijke verhoudingen, historisch sterke band met de woningcorporaties, sterk sturend of juist volgend). 2.3.1

Kwantitatieve onderbouwing

Bij de casusselectie voor dit onderzoek wordt in eerste instantie alleen variabele één (soort wijk) en drie (soort gemeente) gebruikt. De verschillen tussen wijken (op basis van bijvoorbeeld 5 leefbaarheidsproblematiek of fysieke staat) worden niet door het theoretisch kader verklaard. Daarom is het van belang dat deze wijken vergelijkbaar zijn (met uitzondering van het wel of niet aangewezen zijn als Krachtwijk of andere uitingen van het beleidsregime). Daarnaast is de grootte van een gemeente nog van invloed op de mate van verstedelijking, leefbaarheidsproblematiek en mate van samenwerking en professionaliteit. De manier waarop de gemeente samenwerkt met een woningcorporaties wordt buiten beschouwing gelaten bij de casusselectie. Er zal dan ook getracht worden om wijken te selecteren uit gemeenten met ongeveer hetzelfde inwoneraantal of in ieder geval dezelfde mate van verstedelijking. Uit deze eerste stap van de casusselectie komt een lijst voort met wijken die in potentie geschikt zijn als casus. Een groot gedeelte van de hypothese zal ingaan op het verschil tussen Knightly en Knavish behaviour van woningcorporaties. Gesprekken met experts (Gruijs, persoonlijke communicatie; Helderman, persoonlijke communicatie) hebben echter uitgewezen dat het bijzonder lastig is om een woningcorporatie op voorhand te typeren. Ten eerste omdat de gebruikte indelingen erg zwart-wit zijn opgesteld en er meer nuance noodzakelijk is bij een indeling en ten tweede omdat de corporatiesector (en de woningcorporaties zelf) voortdurend in beweging zijn waardoor profielen soms in meerdere segmenten van de indeling te plaatsen zijn. De casussen bestaan uit vier wijken in vier verschillende steden. Van de vier wijken zijn er twee aangewezen als krachtwijk en twee niet aangewezen als krachtwijk. In de geselecteerde wijken vindt stedelijke vernieuwing plaats (zowel op fysiek als sociaal vlak) en nemen de woningcorporaties een aanzienlijk deel van de investeringen voor hun rekening. Daarnaast is het van belang dat de wijken op belangrijke criteria aanzienlijk slechter scoren dan andere wijken in Nederland. Met slechter wordt in dit geval bedoeld dat bijvoorbeeld het gemiddelde huishoudinkomen lager ligt, het aandeel werkende in de wijkbevolking lager ligt, het aandeel woningen in de voorraad met een lage kwaliteit hoger is en dat de sociale en fysieke kwaliteit aanzienlijk lager is dan ander wijken in Nederland. Deze criteria werden onder andere 6 gehanteerd bij de selectie van de veertig wijken . De twee geselecteerde krachtwijken liggen in verschillende gemeenten en zijn 7 aangewezen als krachtwijk door Minister Vogelaar op 21 mei 2007 . De charters tussen rijk, gemeente en woningcorporatie zijn in alle veertig wijken gesloten. Dit is belangrijk omdat op die manier de initiatieven en beloofde investeringen door woningcorporaties een min of meer vastgelegd karakter hebben. Het is niet alleen een initiatief maar een daadwerkelijk beloofde investering en inspanning door de woningcorporaties. De twee niet krachtwijken liggen bij voorkeur in steden of gemeenten waar geen enkele krachtwijk aanwezig is. Dit is een criterium omdat op die manier ervaringen en werkmethoden van gemeenten en woningcorporaties bij andere wijken niet (of nauwelijks) een rol spelen bij de 5

Leefbaarheid is de mate waarin de leefomgeving aansluit bij de voorwaarden en behoeften die er door de mens aan worden gesteld (Leijdelmeijer e.a, 2008, p. 14). 6 Tweede Kamer, 2006/07, 30995, nrs. 1, 2 en 3. 7 Tweede Kamer, DGWS, 2007/08, 027019.

16

manier waarop woningcorporaties investeringen doen in de wijken en samenwerken met de gemeente. De problematiek in de wijken (met betrekking tot de leefbaarheid, inkomen, criminaliteit et cetera) dient echter vergelijkbaar te zijn met de problematiek in de geselecteerde krachtwijken. Daarom staat de wijk bij voorkeur op de lijst met 140 wijken die door de 8 voormalige minister van VROM Pieter Winsemius is opgesteld . Uit deze lijst van 140 wijken zijn in 2007 door minister Vogelaar de veertig krachtwijken geselecteerd. In deze circa 140 wijken in Nederland is volgens Winsemius sprake van een cumulatie van fysieke en sociaaleconomische achterstanden en problemen. Wat nu wel en niet onder leefbaarheidsproblematiek valt en welke indicatoren het zwaarst wegen is onderdeel van veel discussie. De manier waarop leefbaarheid wordt geanalyseerd verschilt enorm. Marlet en van Woerkens (2007; 2008; Binnenlands Bestuur, 2008) zijn bijvoorbeeld sterk geneigd om op basis van statistische informatie leefbaarheid te doorgronden, terwijl andere meer ingaan op de sociologische kenmerken (bijvoorbeeld Visschers & de Bruijn, 2008). De selectie van de veertig wijken door minister Vogelaar is zowel met lof als met kritiek ontvangen (KEI, 2007; Gent, W. van, S. Musterd & W. Ostendorf, 2007a en 2007b). Waar sommige gemeenten meer krachtwijken wilden of uiterst tevreden waren met de selectie, vonden andere gemeenten juist dat de verkeerde wijken waren geselecteerd of dat wijken of gemeenten zelfs geheel ten onrechte zijn geselecteerd. De selectie volgens Dopheide & Martínez (2007) een aantal methodische tekortkomingen. De objectiviteit en de actualiteit van de selectie wordt niet door iedereen als even juist ervaren. Toch wordt door veel partijen onderstreept dat aandacht en aanpak van de Nederlandse wijken van belang is. De problematiek in de Nederlandse wijken is dus divers en lastig objectief te meten en te vergelijken. Het is vrijwel onmogelijk om een betrouwbare casusselectie uit te voeren op basis van alleen statistische informatie. Een kwalitatieve onderbouwing van de casusselectie is dan ook noodzakelijk. Dit onderzoek biedt geen ruimte om de leefbaarheid van alle probleem-, preventie-, aandachts- en krachtwijken te onderzoeken. De lijst met 140 wijken wordt in dit onderzoek aangehouden als de populatie van wijken met leefbaarheidsproblematiek in Nederland. Over gradaties in leefbaarheidsproblematiek kunnen dan ook geen uitspraken gedaan worden. Het zal enkel en alleen mogelijk zijn om op basis van objectieve data (bijvoorbeeld inkomen, percentage werkzame beroepsbevolking en misdrijven per duizend inwoners) individuele wijken te vergelijken. Daarnaast ligt de discussie over wat nu de minst leefbare wijk in Nederland is bijzonder gevoelig getuige het verzoek van een RTL-journalist aan het Ministerie van VROM om 9 inzicht te geven in een vertrouwelijke brief op grond van de Wet openbaarheid van bestuur [Wob]. Op basis van deze brief zou een rangorde aangebracht kunnen worden in de lijst met veertig krachtwijken. Dit verzoek is door een rechter ingewilligd, maar door de Raad van State 10 vernietigd omdat dit een stigmatiserende werking zou kunnen hebben op de wijken en de wijkbewoners. Inmiddels heeft minister Van der Laan de rangorde van 83 postcodegebieden 11 bekendgemaakt . Om een zekere mate van stedelijke problematiek per casus te garanderen dienen de wijken bij voorkeur te liggen in één van de G31-gemeenten. De G31 zijn de dertig grootste 8

Tweede Kamer, 2006/07, 30128, nr. 12. LJN: BD8447, Rechtbank Amsterdam, AWB 07/4263 WOB. 10 Raad van State, 24 december 2008, zaaknummer 200805746/1. 11 Zie brief en bijlage van minister Van der Laan aan de Tweede Kamer van 25 februari 2009 getiteld ‘Rangorde van de 40 wijken. Digitaal te raadplegen op http://www.vrom.nl/pagina.html?id=38776&term=rangorde. 9

17

gemeenten in Nederland. De gemeenten uit de G31 zijn aangewezen op basis van omvang (honderdduizend of meer inwoners), maar ook op basis van meervoudige problemen in bepaalde wijken van de G31 steden (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2006, p. 12-15). De G31-gemeenten kennen op veel vlakken vergelijkbare problematiek en beleidsmatige context. Door aangewezen te zijn als G31-gemeente ontvangen deze gemeenten bijvoorbeeld direct middelen van het rijk in het kader van het Grotestedenbeleid [GSB] en het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing [ISV]. Dit zorgt voor vergelijkbare institutionele 12 context. Naast de G31-gemeenten dingen de vijf Ortega-gemeenten mee in de selectie. Ook de gemeenten die in het programma 13 Vitale coalities hebben meegedraaid zijn interessant vanwege de wijkproblematiek die heerst(e) in deze wijken. 2.3.2

Kwalitatieve onderbouwing

In tabel 2.2 is de casusselectie te zien. Deze casussen passen allen in het eerder genoemde profiel uit paragraaf 2.3.1. Ze kennen allen leefbaarheidsproblematiek omdat ze in de geselecteerd 140-wijkenlijst van minister Winsemius voorkomen. Er zijn twee krachtwijken geselecteerd en twee niet krachtwijken in gemeenten waar geen enkele krachtwijk is geselecteerd. Onderstaande onderbouwing is een kwalitatieve aanvulling op het eerder genoemde profiel. Per wijk zal toegelicht worden waarom deze wijk in potentie interessant is voor dit onderzoek. Gemeente Arnhem Deventer Ede Den Helder Tabel 2.2:

Wijk Malburgen Rivierenwijk Veldhuizen A Nieuw Den Helder Gekozen casussen

Krachtwijk

Betrokken woningcorporaties

Ja Ja Nee Nee

Volkshuisvesting Arnhem Rentree Woonstede Woningstichting Den Helder

Arnhem – Malburgen De wijk Malburgen in Arnhem is geselecteerd als krachtwijk door minister Vogelaar. Dat betekent echter niet dat woningcorporaties en gemeente achter de feiten aanliepen in deze wijk. Integendeel, Woningcorporatie Volkshuisvesting Arnhem en de gemeente Arnhem hadden reeds grote investeringen gedaan voordat het Vogelaarbeleid over de wijk werd uitgestort. Dit zorgde voor een vreemde situatie. Aan de ene kant was de wijk op basis van de objectieve criteria een wijk die aandacht verdiende, maar aan de andere kant hadden corporaties en gemeenten dit reeds doorzien en hun verantwoordelijkheid genomen. Deze vreemde situatie zorgde voor een dilemma; aan de ene kant waren gemeente en corporaties opgetogen met de speciale aandacht (en financiën) die gepaard gaan met de stempel krachtwijk, aan de andere kant heeft de selectie als krachtwijk een stigmatiserend effect en wordt reeds ingezette gentrification en imagoverbetering deels teniet gedaan. Deze vreemde verhouding levert interessante discussies op over de inzet, effectiviteit en invloed van het ingezette rijksinstrumentarium. Mede omdat Volkshuisvesting Arnhem een corporatie is met een sterke lokale verbondenheid en eigen profiel.

12

18

De vijf Ortega gemeenten (Almere, Apeldoorn, Ede, Haarlemmermeer en Zoetermeer) zijn in gesprek met het ministerie van VROM/WWI om mee te praten over het Grote Stedenbeleid.

Deventer – Rivierenwijk De gemeente Deventer heeft met haar Deventer wijkaanpak een uitgesproken methodiek in gebruik om de vinger aan de pols te houden met betrekking tot de problematiek in de wijken. In deze methodiek staan met name de bewoners centraal. Zij worden in staat geacht om ondersteund door een wijkwethouder, een zogenaamd wijkkoppel (bestaande uit wijkmanager en de wijkopbouwwerker), het wijkteam of dorpenplatform, contactraadsleden en een taakgroep – de problematiek in een wijk te signaleren en aan te pakken. De oplossen van de problematiek gebeurt in drie stappen (1) Samen op onderzoek, (2) Samen kiezen en (3) Samen aan de slag. Naast de bewoners participeren de gemeente, de woningcorporaties (Ieder1 en Rentree) en de regiopolitie IJsselland district Zuid in de aanpak van de wijken. De Deventer wijkaanpak zorgt voor een breed gedragen integraal proces met een hoge participatiegraad van zowel burgers als andere actoren. De wijkaanpak kent een cyclus van twee jaar. De Rivierenwijk in Deventer is in het kader van het krachtwijkenbeleid van minister Vogelaar geselecteerd. Reeds in 2005 hebben de gemeente en woningcorporaties Rentree al afspraken gemaakt over de investeringen die gedaan moeten worden in de wijk volgens het stramien van de Deventer Wijkaanpak. Kenmerkend voor de aanpak in de Rivierenwijk is dat woningcorporatie Rentree de regierol vervult. Deze wijk is interessant voor dit onderzoek omdat het onduidelijk is of het krachtwijkenbeleid botst of juist een aanvullende taak heeft ten aanzien van de Deventer Wijkaanpak. Op het eerste gezicht is het krachtwijkenbeleid een overbodig ingezet beleidsinstrumentarium, omdat er reeds in 2005 aanzienlijke integrale investeringen toegezegd zijn in de wijk. Ede – Veldhuizen A Veldhuizen A heeft als wijk een unieke positie binnen de gemeente Ede. Het is een wijk die gebouwd is in de jaren zestig en zeventig met veel hoogbouw en veel groen. De vergelijking met de Bijlmermeer is snel gemaakt bij deze wijk. Deze unieke opbouw heeft, net als de Bijlmermeer, een aantal negatieve gevolgen. De wijk kent een eenzijdig woningaanbod voor een beperkte doelgroep. Door deze ontstane eenzijdige verstedelijkingsstructuur en bevolkingsopbouw is er leefbaarheidsproblematiek ontstaan in de wijk die in vergelijking met andere wijken in Ede aanzienlijk is. Ondanks dat Veldhuizen A niet aangewezen is als krachtwijk hebben woningcorporatie Woonstede en de gemeente Ede wel veel aandacht voor de wijk. Ook hier wordt een integrale aanpak nagestreefd. Het zal tot minstens 2020 voordat de wijkvernieuwing klaar is. Veldhuizen A is een interessante casus voor dit onderzoek omdat het een wijk is in een gemeente met relatief weinig leefbaarheidsproblematiek in andere wijken. Veldhuizen A is dan ook een uniek geval binnen de gemeente Ede. Het is de vraag hoe woningcorporatie Woonstede het ingezette beleidsinstrumentarium ervaart. Veldhuizen A is als herstructureringswijk namelijk niet geselecteerd in de krachtwijkenaanpak en dient dus haar ‘eigen boontjes te doppen’ en haar eigen aanpak te ontwikkelen. Op het eerste gezicht zijn de herstructureringsplannen in Veldhuizen A behoorlijk integraal en vergaand van aard. De vraag is of deze integrale aanpak het gevolg is van de inzet van woningcorporatie Woonbron of dat de institutionele setting en het beleidsarrangement hier invloed op hebben gehad.

19

Den Helder – Nieuw Den Helder De wijk Nieuw Den Helder (en dan met name buurten als de Falgabuurt) kende eind jaren tachtig en begin jaren negentig veel negatieve publiciteit vanwege hoge criminaliteit, werkloosheid, drugsoverlast en verloedering. De wijk stond in het bijzonder bekend vanwege haar hoge concentratie aan Antilliaanse bewoners en andere etnische groepen. Inmiddels is de ernstigste problematiek in de wijk tot op zeker hoogte opgelost, een deel van de problematiek blijft echter hardnekkig aanwezig. Toch is er nog veel werk aan de winkel, zowel voor Woningbouwstichting Den Helder als voor de gemeente. Woningstichting Den Helder kwam in 2008 in het nieuws toen zij (net als De Veste) uit het corporatiebestel wilden stappen. Woningstichting Den Helder was (en is) het namelijk niet eens met de manier waarop de heffing bijzonder projectsteun (de zogenaamde Vogelaarheffing) was ingericht. Dit maakt deze casus interessant voor dit onderzoek. De betreffende woningcorporatie trekt namelijk openlijk het ingezette beleidsinstrumentarium (in ieder geval de selectie van de wijken en de heffing bijzonder projectsteun) van het ministerie van VROM in twijfel. De vraag is of dit komt omdat zij graag willen ‘profiteren’ van de extra financiën die vrijkomen bij de stempel ‘krachtwijk’ of is dit omdat woningstichting Den Helder het in beginsel niet eens is met de door het rijk gebruikte instrumentarium?

2.4

Aanvullende onderzoeksmethoden

De casestudie geldt als onderzoeksprotocol. Om de casestudie uit kunnen voeren zijn diverse kwalitatieve onderzoeksmethoden noodzakelijk. Welke bronnen methoden er precies gebruikt zullen worden is op voorhand nog niet precies te zeggen. Een casestudie kan namelijk gedefinieerd worden als een flexible research (Robson, 2002, p. 164-165). Dat wil zeggen dat op voorhand nog niet tot alle informatiebronnen, manieren van datacollectie en gebruik van theoretisch kader vaststaan, omdat relevantie en mate van belang pas beoordeeld kunnen worden als de bron wordt bestudeerd. Pas wanneer er overzicht ontstaat, kunnen er uitspraken gedaan worden over de case en zal blijken welke bronnen het meest waardevol bleken en welke mogelijke oorzakelijke verbanden aanwezig zijn. Kenmerkend van een casestudie is het gebruik van meerdere vormen van datacollectie. De methoden die in dit onderzoek gehanteerd zullen worden zijn met name kwalitatief van aard. De volgende technieken zullen gebruikt worden: •

•

20

Studie van relevante wetenschappelijke literatuur. Dit zal gebeuren op basis van bureauonderzoek van bestaande bestuurskundige en planologische literatuur. Met name ten behoeve van het opstellen van het theoretisch kader en het uitwerken van de onderzoeksmethodologie. Inhoudsanalyse oftewel de analyse van documenten. Earl Babbie (2004, p. 314) definieert inhoudsanalyse als volgt: “The study of recorded human communication, such as books, Web Sites, paintings and laws”. Inhoudsanalyse is met name geschikt voor het beantwoorden van vragen als “wie zegt wat, tegen wie, hoe en met welk effect”. Babbie geeft voorbeelden van inhoudsanalyses die ingaan op bijna taalkundige, kwalitatieve aspecten. Dit onderzoek zal zich daar niet op richten. Dit onderzoek zal trachten om de motieven van woningcorporaties om te investeren in wijken uit relevante stukken te filteren. In het kader van triangulatie dienen gegevens die verzameld worden bij één bron bevestigd te worden bij één of meerdere andere bronnen. De volgende bronnen zullen bij de inhoudsanalyse centraal staan.

Analyse van de statuten, notulen, nieuwsberichten en andere vormen van communicatie van de woningcorporaties die actief zijn in de gekozen wijken. De statuten en notulen van woningcorporaties kunnen inzicht geven in de manier waarop er door woningcorporaties wordt nagedacht over investeren in wijken. Daarnaast kunnen de woningcorporaties worden getypeerd op basis van statutaire uitgangspunten en doelstellingen. o Analyse van verslagen van vergaderingen en bijeenkomsten van betrokken partijen. o Analyse van rapporten, onderzoeken en andere publicaties van de betrokken partijen. o Analyse van vaktijdschriften. Deze zullen met name dienen om de recente discussies in kaart te brengen en als zijnde context mee te nemen in het onderzoek. Semigestructureerde interviews met direct betrokkenen. Een semigestructureerd interview heeft vooraf opgestelde vragen, maar de volgorde, woordkeuze en nuancering kunnen worden aangepast aan de hand van het gesprek (Robson, 2002, p. 270). De interviews zullen primair gehouden worden met corporatiemedewerkers die een strategische positie vervullen op het gebied van de investeringsbeslissingen van woningcorporaties. Daarnaast kunnen andere betrokken bij de casussen geïnterviewd worden. Bijvoorbeeld beleidsmedewerkers van de betrokken gemeenten of buurtbewoners. Naast de betrokkenen bij de casussen kunnen ook organisaties op een ‘hoger’ schaalniveau worden geïnterviewd om het onderzoek te verrijken. Bijvoorbeeld een medewerker van Aedes, Vereniging Nederlandse Gemeenten [VNG], ambtenaar van het Ministerie van VROM of een wetenschapper van een onderzoeksinstituut. Deze interviews staan los van de casussen en dienen ervoor om de context in kaart te brengen en actoren die niet bij de casussen betrokken zijn, maar toch invloed hebben, een plaats te geven in het onderzoek. Beleidsreconstructie. De wijken hebben afgelopen decennia onderhevig gestaan aan een constante stroom van beleid en maatschappelijke veranderingen. Jaren van stedelijke vernieuwing, wijkaanpak en herstructurering hebben er voor gezorgd dat er per wijk een complexe en unieke situatie is ontstaan. Deze unieke situatie is van invloed op de manier waarop en met welke motieven woningcorporaties investeren in wijken. Er zal in het kader van dit onderzoek geen uitgebreide beleidsreconstructie per casus plaatsvinden. Wel zal onderzocht worden welke gebeurtenissen het afgelopen decennium de meeste invloed hebben gehad op hun huidige investeringsbeslissingen. Dit wordt gedaan door deze vragen aan de corporaties zelf voor te leggen maar ook aan de hand van andere bronnen (bijvoorbeeld beleidsdocumenten, wijkactieplannen en informatie van gerenommeerde onderzoeksinstituten zoals het KEI). o

•

•

21

22

Hoofdstuk III

Wijkaanpak sinds de brutering

“Ernstiger dan dit afstemmingsprobleem (tussen actoren in de stedelijke vernieuwing) is dat beleidsmakers soms lijken te denken dat daar waar problemen cumuleren, waar problemen in de wijk bij elkaar komen, dat daar ook de oplossingen te vinden zouden zijn” (Duyvendak & Hortulanus, 1999, p. 13)

3.1

Inleiding

Sinds het onderzoek van minister Schut, getiteld ‘De toekomst van het oude woningbestand’, werd gepresenteerd in 1968 hebben diverse nota’s, beleidsdocumenten en investerings– en subsidieprogramma’s die betrekking hadden op (wat heden ten dage door het leven gaat als) stedelijke vernieuwing de revue gepasseerd. De accenten van stedelijke vernieuwing zijn door de jaren heen verschoven. Waar in de beginjaren van stadsvernieuwing de aanpak van de woningkwaliteit en verkrotting centraal stonden is er steeds meer een verschuiving opgetreden naar leefbaarheid en sociaaleconomische problematiek. Ook de rol van woningcorporaties kent een verschuiving. Zij hebben door de jaren heen een andere rol gekregen en door de veranderingen in het bestel kunnen zij een andere rol nemen. Dit hoofdstuk heeft als doel om de context te omschrijven waarin woningcorporaties hun investeringen doen in wijken. Bij investeringen in wijken gaat het namelijk vaak over een breed scala aan investeringen, breder dan investeringen puur ten behoeve van de doelgroep van woningcorporaties. De woningcorporaties waren voor de brutering in het midden van de jaren negentig uitvoeringsorganisaties van de overheid. Voor die tijd speelden de belangentegenstellingen en sturingsvraagstukken tussen overheid en woningcorporaties dan ook een ondergeschikte rol. Sinds de brutering in het midden van de jaren negentig is er wat dat betreft een kentering waarneembaar. Woningcorporaties nemen steeds grotere verantwoordelijkheid bij stedelijke vernieuwing en wijkaanpak. Om terug te gaan naar de aard van stedelijke vernieuwing zal er in dit hoofdstuk eerst kort, chronologische de geschiedenis van stedelijke 13 vernieuwing uiteen worden gezet. Daarna wordt de wijkaanpak sinds de brutering in kaart 14 gebracht . Vanaf dat moment zal ook de rol van woningcorporaties uitvoeriger worden besproken. Vervolgens worden recente ontwikkelingen en discussies in kaart gebracht. Tot slot wordt diverse dilemma´s met betrekking tot het huidige corporatiebestel en de vorm waarin wijkaanpak is gegoten uiteen gezet.

13

De beschrijving van de geschiedenis van stedelijke vernieuwing is voornamelijk gebaseerd op Schuiling (2007, Pp. 158-165). 14 Onder andere gebaseerd op Daalhuisen & Volkers (2008, p. 41).

23

3.2

Ontwikkeling van de wijkaanpak

3.2.1

Stedelijke vernieuwing door de jaren heen

“What´s in a name” vraagt Schuiling (2007, p. 158) zich af als hij een vlugge ronde doet langs de terminologie die synoniem stond en staat voor het investeren in bestaande wijken, buurten en steden; stedelijke vernieuwing, stadsvernieuwing, herstructurering, stad- en dorpsvernieuwing, sanering, renovatie, reconstructie of zelfs (het negatief klinkende) krotopruiming. Deze termen kunnen soms hetzelfde betekenen, maar het is voornamelijk afhankelijk van de tijdsgeest welke daadwerkelijke investeringen er aan een stedelijke vernieuwingsopgaaf hangen. De eerder genoemde verschuiving van aandacht voor fysiek investeringen naar aandacht voor sociaaleconomisch problematiek en leefbaarheid is daar een voorbeeld van. De manier waarop stedelijke vernieuwing gefinancierd wordt en de veranderende rol van woningcorporaties, gemeenten en andere actoren is een andere verschuiving. Voor een overzicht van deze verschuivingen zijn een aantal mijlpalen uit de Nederlandse stedelijke vernieuwinggeschiedenis in tabel 3.1 opgesomd. Jaar

Gebeurtenis

1968

Onderzoek van Minister Schut, getiteld ‘De toekomst van het oude woningbestand’ Ontstaan van eerste nota’s Stadsvernieuwing; fysiek vernieuwen van woningen en wijken Bloeiende economie en groeiende inkomens, autobezit, suburbanisatie en ruimtevraag. ‘Bouwen voor de buurt’-beleid, bewoners herhuisvesten in zelfde buurt Nota Stads- en Dorpsvernieuwing (NSDV): Prognose is dat totale vernieuwingsopgaaf in 2000 klaar is Oprichting Forum voor Stedelijke vernieuwing door oud-wethouder van der Ploeg Wet op de Stads- en dorpsvernieuwing (WSDW): vooral vernieuwende financieringsvormen Wegwerken van bouwkundige achterstand door te slopen Kabinet Lubbers: opkomst stedelijke vernieuwingsdenken in combinatie met Publiek-Private Samenwerking (PPS) Financiële decentralisatie: gemeente krijgen hun eigen stadsvernieuwingsfondsbijdrage Evaluatie van stadsvernieuwing. Beleid voor Stadsvernieuwing in de Toekomst (Belstato). Conclusie: rijksbijdrage kunnen worden afgebouwd Bruteringsoperatie. Woningcorporaties en rijksoverheid strepen bij elkaar uitstaande financiële verplichten tegen elkaar weg Nota Stedelijke vernieuwing van Kabinet-Kok I Woningverbetering en andere vormen van renovatie blijken onvoldoende, men stapt over op de wijkaanpak. Ingrijpen verschuift van curatief naar preventief Minister Remkes, Nota mensen wensen wonen. Hoge ambitie: transformatie van 643 wijken, maar weinig daadwerkelijke actie Ontstaan van nieuwe consensus: de herstructureringsoperatie moet het in het begin hebben van het behouden van de sociaal-economische stijgers in de buurt via het aanbieden van onder meer een gedifferentieerder woningpakket maar ook voorzieningenapparaat. Wallagh: zonder sociaal-economische vernieuwing geen duurzame fysiek-ruimtelijke vernieuwing. Koepelbegrip is herstructurering of wijkaanpak GSB I (1994-1999), GSB II (2000-2004) & GSB III (2005-2009)

Na 1968 1970-1985 1981 1983 1985 1985 - 2006 1982-1986 1985-1997 1990-1992 1995 1997 Na 1997 2000

Na 2000

1994-2009

24

2000-2010 2003 2005 2006 2006 2007 2008 2009 Tabel 3.1

ISV I (2000-2004) & ISV II (2005-2010) Minister Kamp: selectie van 56 wijken WRR: ‘Vertrouwen in de buurt’: aandacht voor bewonersorganisaties Minister Winsemius: selectie van 140 wijken VROM-raad: ‘Stad en stijging, sociale stijging als leidraad voor stedelijke vernieuwing’ Minister Vogelaar: selectie van 40 wijken Tekenen van de charters in de 40 wijken van Vogelaar Kredietcrisis treft bouwsector; woningcorporaties evalueren investeringen Belangrijke mijlpalen in de stedelijke vernieuwing (bron: Schuiling, 2007, Pp. 158-165 en eigen toevoegingen op basis van website ministerie van VROM)

De meest in het oog springende verschuiving, die van fysieke woningverbetering naar sociaaleconomisch wijkaanpak, valt te verklaren door de sterke verbetering van de woningkwaliteit. Van der Schaar (2006 in Schuiling, 2007, p. 165) concludeert namelijk dat de Nederlandse woningkwaliteit van zeer goede bouwtechnische kwaliteit is; tussen 1985 en 2000 daalde het aandeel slechte woningen van 19 naar 2 procent. Andere verschuivingen zoals de veranderende rol van woningcorporaties en de wisselende vormen van subsidies zijn lastiger te verklaren. Veel van deze verschuivingen zijn in lijn met maatschappelijke ontwikkelingen die de rol van de staat en maatschappelijke ondernemingen verklaren. Deze onderwerpen zullen verder besproken worden in hoofdstuk vier. Een ander belangrijk omslagpunt was de Nota Stedelijk Vernieuwing uit 1997 (ministerie van VROM). Kern van deze nota: “Voor een gezonde toekomst van de stad is een gedifferentieerde samenstelling van bevolking en woningvoorraad noodzakelijk. Waar in bepaalde wijken eenzijdigheid domineert of dreigt, kan door het vergroten van de gevarieerdheid van het woningbestand (...) worden aangestuurd op kwaliteitsverhoging van woon- en werkmilieus in deze wijken” (VROM, 1997, p. 25-26). Er werd dus met name ingezet op gedifferentieerde leefomgeving. Ecorys concludeerde in 2006 bij de eerste evaluatie van de ISV1 dat het als trigger money effectief is (p. 47-48) en dat het ISV geld voor additionele inzet van woningcorporaties heeft geleid. Eerst zal de opkomst van de wijkaanpak en de huidige aanpak van het Ministerie van Wonen, Werken en Integratie uiteen worden gezet. 3.2.2

Woningcorporaties en aanpak van wijken

De sector waarin woningcorporaties opereren is complex. Een nuttig onderscheid bij de analyse van deze sector is het onderscheid tussen provisielogica en institutionele logica. Helderman & Brandsen (2004, p. 75) spreken van provisielogica, daarmee bedoelen ze de specifieke factoren die samenhangen met het voorraadkarakter en kapitaalgoedkarakter van de woningmarkt, en institutionele logica, daarmee worden de institutionele contingenties van het Nederlandse volkshuisvestingsbeleid bedoeld. Beide logica zijn onderhevig aan grote dynamiek. De provisielogica voelt bijvoorbeeld de gevolgen van de kredietcrisis voor de woningmarkt en de institutionele logica staat onderhevig aan discussies over de rol en functie van woningcorporaties. Deze beide logica’s geven aan dat er een complex en divers krachtenveld van toepassing is op de corporatiesector. Het belangrijkste en meest actuele rijksbeleid in het kader van dit onderzoek is het Actieplan Prachtwijken en bijbehorend instrumentarium van voormalig minister Vogelaar. In tabel 3.2 staan in chronologische volgorde een aantal gebeurtenissen opgesomd die de

25

wijkaanpak van Vogelaar en de ontwikkeling van de heffing bijzonder projectsteun (ook wel bekend als de Vogelaarheffing) samenvatten. De woningcorporaties spelen een grote rol in de realisatie van het nationale e woonbeleid. De nota ‘Wonen in de 21 eeuw’ van staatsecretaris Remkes uit 1999 en het daaruit volgende Nationaal Akkoord Wonen uit juli 2001 gaven nieuwe richting aan het debat over de relatie overheid en woningcorporaties. Er werd gepleit voor een verandering in denken van “wat niet mag” naar “wat in ieder geval moet” (Snuverink, 2006, p. 3). Dus minder restricties opleggen aan de woningcorporaties, maar wel bepaalde prestaties terug verwachten. Datum november 2006 januari 2007 januari 2007 februari 2007 maart 2007 juli 2007 september 2007 oktober 2007 november 2007 november 2007 november 2007 december 2007 januari 2008 februari 2008 februari 2008 maart 2008 mei 2008 juli 2008 september 2008 oktober 2008 november 2008 december 2008 Tabel 3.2

Gebeurtenis De VROM-raad en minister Winsemius slaan alarm over de probleemwijken De vernieuwde Stad zet in op grote inzet voor weerbare wijken Aedes publiceert het “Antwoord aan de samenleving” Coalitieakkoord CDA, PvdA en ChristenUnie: “Van Probleemwijk naar Prachtwijk” Minister Vogelaar maakt selectie 40 prachtwijken bekend De minister presenteert het Actieplan Prachtwijken Ondertekening Onderhandelaarsakkoord Rijk – Aedes Minister Vogelaar maakt de verdeling van de gelden bekend Eerste voorstel van Aedes voor een investeringsfonds Minister Vogelaar wijst het voorstel van Aedes af Het Aedes-congres wijst het Onderhandelaarsakkoord af, maar stemt in met de wijkaanpak De kamer besluit tot invoering van integrale VPB-plicht voor corporaties per 1 januari 2008 Aedes komt met een tweede voorstel voor een investeringsfonds Het derde voorstel van Aedes wordt gepresenteerd Minister Vogelaar verwerpt de voorstellen van Aedes en kondigt een heffing aan De minister stuurt een brief naar de Tweede Kamer over de voortgang rond de wijkaanpak Vogelaar nodigt Aedes uit nogmaals een voorstel te doen Vogelaar kondigt Bijzonder projectsteun aan door de corporaties zonder bezit in de krachtwijken een heffing te laten betalen Er wordt besloten dat het gewijzigd BCFV – inclusief bijzonder projectsteun - met ingang van 6 oktober 2008 in werking treedt Gewijzigd BFCV treedt in werking Minister Vogelaar treedt af en wordt opgevolgd door Minister Van der Laan Minister Van der Laan (WWI) geeft aan het huidige instrumentarium kritisch te bekijken Chronologische volgorde recent rijksbeleid dat betrekking heeft op wijkaanpak en bijzonder projectsteun (bron: Daalhuisen & Volkers, 2008, p. 41 en eigen toevoegingen)

De rol van de woningcorporaties is door de jaren heen veranderd. Belangrijk keerpunt is de brutering in 1995 geweest. Grofweg vielen woningcorporaties voor 1995 te typeren als uitvoeringsorganisaties van de overheid. Ze werden immers direct aangestuurd door woningbouwopgaven, financieringen en subsidies van de overheid. Na de brutering, toen de woningcorporaties financieel zelfstandig werden, lagen de keuzen waarin en op welke manier corporaties investeringen deden volledig bij de corporaties. Er bestaat weliswaar een complex stelsel van toezicht en verantwoording, maar de woningcorporaties zijn in grote mate autonoom.

26

Een uitgebreidere analyse van beleid en weten regelgeving zal worden gepresenteerd in paragraaf 4.4.

3.3

Recente ontwikkelingen

In de actuele discussies over de rol van de woningcorporaties komt een breed scala aan onderwerpen ter sprake. Niet alleen de rol van woningcorporaties in stedelijke vernieuwing staat centraal, ook de maatschappelijke investeringen en de manier waarop een woningcorporaties verantwoording aflegt zijn onderwerpen die leven in de sector. Een recent (27 november 2008) rapport van de commissie Meijerink, getiteld ‘Nieuw arrangement overheid-woningcorporaties’, bespreekt het huidige en een gewenst arrangement waar woningcorporaties in dienen te opereren. De commissie Meijerink concludeert dat corporaties private ondernemingen zijn die met de brede zorg voor het wonen een publiek belang dienen. De wijze van verantwoording wisselt afhankelijk van de taken die corporaties moeten, kunnen of overwegen op te pakken. De commissie Meijerink is tot een driedeling gekomen om de manier van verantwoording door woningcorporaties af te bakenen: 1. Dat wat moet. Het bouwen, verhuren of verkopen van woningen voor mensen met een lager inkomen is de primaire taak. Daarnaast ook de huisvesting met duurdere koop- en huurwoningen voor andere doelgroepen. 2. Dat wat kan. Investeringen in de woon- of leefomgeving en in maatschappelijk vastgoed zoals onderwijs- en zorgvoorzieningen. 3. Dat wat te overwegen is. Bijdragen aan de wijkenaanpak door met investeringen en uitgaven in relatie tot het vastgoed bij te dragen aan de sociaal-economische ontwikkeling van de buurt. Opvallend aan deze indeling is dat de wijkaanpak valt onder ‘overwegen’ in plaats van ‘moeten’. Dit impliceert dat woningcorporaties vrij zijn om hun bijdrage aan de wijkaanpak te bepalen. Als we echter kijken naar het Krachtwijkenbeleid en de bijbehorende Heffing Bijzondere Projectsteun dan worden woningcorporaties gedwongen om bij te dragen aan de wijkaanpak. De manier waarop beleidsinstrumenten worden gebruikt om het krachtwijkenbeleid uit te voeren is in dit opzicht dus niet in lijn met het advies van de commissie Meijerink. Verder adviseert de commissie om een toezichtautoriteit voor alle woningbouwcorporaties op te richten. Het rapport van de commissie Meijerink geeft weliswaar een aanzet om te komen tot een robuuster corporatiebestel, maar het laat volgens velen een aantal belangrijke discussies (bijvoorbeeld over het level-playing-field) onderbelicht. Hugo Priemus (tijdens het NIROV Nieuwjaarsdebat op donderdag 29 januari 2009) over het rapport: “in de prullenbak ermee”. De discussie over een vernieuwd corporatiebestel kent vele gezichten; er zijn vooren tegenstanders van de visie van 15 Meijerink , maar er zijn aanwijzingen dat de toon constructiever wordt. Naast de nationale discussies over de rol van woningcorporaties bestaan er ook een aantal Europese dilemma’s ten aanzien van het opereren van woningcorporaties in Nederland. Er is onder andere de staatssteundiscussie; het is onduidelijk wanneer samenwerking met en steun van woningcorporaties onder staatsteun valt. Minister Van der Laan heeft aangegeven om voor het krokusreces een reactie aan de kamer te geven over het standpunt van het ministerie van WWI over deze discussie. 15

Bekijk bijvoorbeeld de reactie van VNG, G4 en de G27 op de website van VNG (bron: http://www.vng.nl/eCache/DEF/85/331.html, geraadpleegd op 20 februari 2009) of de reactie van Aedes (http://www.aedesnet.nl/persberichten,2009/Aedes---Snel-duidelijkheid-over-positie-woningcorp.html , geraadpleegd op 17 februari 2009).

27

Recente ontwikkeling lijken er op te wijzen dat de rijksoverheid tot het besef komt dat niet allen gebruikte middelen even succesvol zijn. Zo geeft minister Van der Laan (WWI) onder andere aan dat hij open staat voor veranderingen als instrumenten die met de beste bedoelingen zijn 16 ingezet een averechts effect hebben . Als voorbeeld van een mogelijke ‘sfeerbedervende’ zaak noemde Van der Laan de heffing bijzonder projectsteun. De discussies over de inzet van beleidsinstrumenten is echter nog niet dermate ver gevorderd dat er instrumenten definitief afvallen of worden gewijzigd. Daarom zijn deze discussies voor dit onderzoek minder interessant. De invloed van het huidige beleidsregime wordt immers in grote mate bepaald door de inzet van het huidige beleidsinstrumentarium. Ook de kredietcrisis heeft gevolgen voor de ontwikkelingen in de corporatiesector. Gevolgen (kunnen onder andere) zijn dat de voortgang in projecten in gevaar komt, dat er minder investeringen door private partijen worden gedaan, dat de koopwoningenmarkt onder druk komt te staan en dat het lastiger wordt om krediet aan te trekken door zowel woningcorporaties als private partijen. Er wordt onder andere geopperd om de woningcorporaties – in lijn met de steun aan de banken – financiële hulp te geven. Daarnaast worden woningcorporaties in staat geacht om woningbouwprojecten die stagneren over te nemen van marktpartijen. De gevolgen van de kredietcrisis voor de woningmarkt en de corporatiesector (net als alle andere sectoren) zijn echter nog niet uitgekristalliseerd. Het is nog maar de vraag of en op welke manier de overheid omgaat met de gevolgen van de kredietcrisis. Het krachtwijkenbeleid en de ingezette beleidsinstrumenten van het ministerie van VROM zijn onderwerp van veel discussie. Zowel vanuit de sector zelf (bijvoorbeeld de woningcorporaties, Aedes, VNG en VEH) als de maatschappij (bijvoorbeeld universiteiten en onderzoeksinstellingen) klinken kritische geluiden. Vragen die spelen zijn: “grijpt Vogelaar (en haar vervanger Van der Laan) wel de juiste middelen aan?”, “Bejegent het Vogelaarbeleid de woningcorporaties wel op de juiste manier?” en “is de wijkaanpak wel de meest geschikte 17 methode om de leefbaarheid te verbeteren?”. Minister Van der Laan heeft op 12 juni 2009 aan de kamer een brief geschreven waarin hij een nieuwe externe toezichthouder presenteert en bevoegdheden introduceert voor het ministerie van WWI om zwaardere sancties te treffen. Als we deze vragen op het spanningsveld tussen overheid en woningcorporaties neerleggen dan blijkt dat woningcorporaties zowel altruïstische als economisch-rationele motieven hebben. Het Vogelaarbeleid spreekt in met name economisch-rationele taal. De vraag is of dit wel de optimale manier is om de woningcorporaties aan te zetten om maatschappelijk gewenste investeringen te doen en op welke manier deze krachten zich openbaren in de wijkaanpak van verschillende woningcorporaties? Dit zijn allen vragen die niet eenvoudig te beantwoorden zijn. In dit onderzoek zal geen beleidsevaluatie van het Actieplan Prachtwijken plaatsvinden. Dit onderzoek richt zich op de relatie tussen de inzet van beleidsinstrumenten en de manier waarop en met welke motieven woningcorporaties hun investeringen doen.

16 17

Tweede Kamercommissie WWI op 25 november 2008. Brief van 12 juni 2009 van de minister aan de Tweede Kamer met als kenmerk ABC 2009008155.

28

Hoofdstuk IV

Theoretisch analysekader

“Steeds zal blijken dat de processen op de woningmarkt complexer en minder voorspelbaar zijn dan men dacht. De woningmarkt kan niet met zekerheden tegemoet worden getreden. Onderzoekers en overheden zullen van tijd tot tijd voor verrassingen worden geplaatst. Wanneer men dankt dat er een woningtekort is, neemt de leegstand toe. Als men prijsstijgingen verwacht, gaan de prijzen omlaag. Als men denkt dat de woningbehoefte toeneemt loopt de nieuwbouwproductie terug… Wanneer men beleid voert ter beïnvloeding van een bepaald maatschappelijk proces, gaat men er gewoonlijk van uit dat men dat proces vrij goed kent. Het feit dat woningmarktprocessen vol raadsels zijn en de omstandigheid dat het inzicht in het mechanisme van deze processen in het algemeen zwak is, leidt tot de aanbeveling om in het algemeen behoudzaam op te treden bij pogingen om de volkshuisvesting te bevorderen”. (Priemus, 1983, p. 115-116 in Ekkers, 2006, p. 178-179)

4.1

Inleiding

Zoals de quote van Priemus waar dit hoofdstuk mee begint aangeeft, is het lastig om voorspellingen te doen over woningmarktprocessen. Deze uitspraak is nog altijd actueel. Als je slechts in beperkte mate betrouwbare uitspraken kan doen over woningmarktprocessen dan is het tevens bijzonder moeilijk om de invloed van beleid en andere factoren op de woningmarkt te voorspellen. In dit hoofdstuk zal, door het combineren van bestaande theoretische inzichten, een basis gelegd worden om in hoofdstuk vijf een hypothese te formuleren. Dit zal gedaan worden door de theoretische deelvragen uit het onderzoeksmodel te behandelen. Ten eerste (paragraaf 4) zal er onderzocht worden in welke context de woningcorporaties opereren door een algemene beschrijving van de corporatiesector en de aanwezige markten prijsmechanismen te geven. Ten tweede zal zal het werk van Le Grand en zijn theorieën over de leveren van maatschappelijke goederen en diensten worden behandeld (paragraaf 5). Het werk van Le Grand geeft inzicht in het bijzondere (tweeledige) karakter van woningcorporaties; woningcorporaties hebben namelijk zowel altruïstische als economisch rationele motieven die – volgens de theoretische inzichten van Le Grand - beide anders reageren op het beleidsregime. Daarnaast zal er in paragraaf 4 een inventarisatie plaatsvinden van relevant weten regelgeving en beleid. Geen enkele woningcorporatie opereert hetzelfde, daarom zal in paragraaf een typologie van woningcorporaties van Vincent Gruis uiteen worden gezet. Om de investeringsbeslissingen van woningcorporaties te duiden zal er in paragraaf 6 een methodiek worden behandeld die uitgaat van input, output, outcome en theory of change. Tevens zal er een overzicht opgenomen worden op basis waarvan woningcorporaties hun investeringen (zowel juridisch als sociaal-maatschappelijk) kunnen verantwoorden. De behandelde onderwerpen in dit hoofdstuk bieden een theoretisch inzicht om de investeringen van woningcorporaties in relatie met het beleidsregime te verklaren. In hoofdstuk vijf worden deze inzichten gebruikt om een hypothese te formuleren.

29

4.2

De corporatiesector als maatschappelijk verband

4.2.1

Inleiding

De markt waarop woningcorporaties opereren is niet één op één te matchen met klassieke sturingsfilosofieën of beschrijvingen van markten. Om de sector en de beweegredenen van de actoren in deze sector te begrijpen dient er gezocht te worden naar een theorie die omgaat met de complexe relatie tussen actoren. Soms valt de relatie tussen overheid en de woningcorporaties te typeren als een opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie en soms als een relatie waarbij overheid en corporatie als gelijkwaardige, autonome actoren overleggen. Om de woningmarkt en de institutionele setting waar de woningcorporaties in opereren te beschrijven 18 zal het toonaangevende werk van Jan-Kees Helderman (2007a; 2007b) gebruikt worden. Helderman omschrijft de markt voor social housing als een associational order. In deze associational order speelt de onderhandelbare overeenstemming een belangrijke rol. Bestaande klassieke sturingsfilosofieën en de principaal-agent benadering kunnen weliswaar inzicht bieden ten aanzien van de corporatiesector, maar de corporatiesector kan het meest treffend beschreven worden met behulp van het werk van Helderman. 4.2.2

Helderman: A new associational order

De setting waarin woningcorporaties opereren valt niet te beschrijven als puur hiërarchisch of als een netwerk. Ook een benadering vanuit het New Public Management of de principaalagentverhouding omschrijft de relatie niet geheel correct. Jan-Kees Helderman omschrijft de levering van maatschappelijke goederen in Nederland (bijvoorbeeld zorg en sociale huisvesting) als associational order met onderhandelbare overeenstemming als constructie: “In the post-war era of welfare state expansion, the Dutch welfare state has developed into a corporatist associational order, composed of the “private interest governments’ of not-for-profit housing associations, social health insurers, private non-profit hospitals and other providers” (Helderman, 2007b, p. 32). Door deze ‘nieuw’ ontstane situatie zijn bestaande – op klassieke bestuurskundige principes gebaseerde – uitgangspunten en werken niet altijd bruikbaar. Helderman komt tot deze conclusie na een probleemgeoriënteerde institutionele analyse. Deze begint met de constatering dat individuele risico’s (bijvoorbeeld onvoldoende sociale huisvesting, veiligheid, gezondheid et cetera) soms vragen om collectieve aanpak of arrangementen. Deze aanpak kan op verschillende manieren worden georganiseerd, volgens verschillende institutionele ordes. Een institutie is volgens Helderman “de naar plaats en tijd gebonden sociale constructie(s) die menselijk (strategisch) gedrag, en bijgevolg het verloop en de uitkomsten van sociaal handelen, in belangrijke mate duurzaam structureren” (2007a, p. 11). Helderman onderscheidt vier institutionele ordes (overheid/staat, markt, gemeenschap en maatschappelijke verbanden) en plaatst de woningcorporaties in de ‘vierde’ orde van maatschappelijke verbanden. In deze orde is onderhandelde overeenstemming het coördinatiemechanisme. In tabel 4.1 is een schematisch overzicht te zien van de vier ordes.

18

30

Jan-Kees Helderman, universitair docent bij de opleiding bestuurskunde van de Radboud Universiteit Nijmegen, heeft samen met dr. Michael Kaeding de G.A. van Poelje prijs gewonnen voor het beste proefschrift op het terrein van de Bestuurskunde in het jaar 2007.

De eerste orde – die van overheid en staat – wordt gekenmerkt door hiërarchische sturing en regulering. In deze orde is de mate van overheidsinterventie en regulering hoog en de mate van zelfregulering van maatschappelijke actoren laag. Deze orde is bijvoorbeeld sterk vertegenwoordigd in defensie, veiligheid en inkomensverdeling. De tweede orde is die van de markt. Concurrentie en contracten zijn de aanwezige coördinatiemechanismen. In deze orde heerst het neoklassiek marktdenken van Adam Smith. Door concurrentie op prijs en kwaliteit worden de beste producten tegen de laagste prijs aangeboden. Individuele behoeften aan producten en goederen worden op die manier efficiënt ingevuld. Het is echter niet mogelijk om alle goederen en diensten met een marktsituatie te leveren. Het is echter wel sociaal wenselijk dat de behoefte aan sociale huisvesting wordt ingevuld. Het huidige Nederlandse beleid en de relatieve autonomie van de corporatiesector in Nederland zorgen er voor dat de coördinatiemechanismen in de orde hiërarchie/staat niet alleen meer voldoen om te zorgen voor het produceren van voldoende sociale huisvesting. Een ander coördinatiemechanisme, of een combinatie van coördinatiemechanismen, is dus noodzakelijk. De derde orde betreft de gemeenschap. Als individueel risico spontaan door een collectief wordt opgevangen dan spreekt men van spontane solidariteit. Het individuele risico wordt dan gedragen door het collectief. Deze orde wordt gekenmerkt door een hoge mate van zelfregulering. De gemeenschap zorgt immers zelfstandig voor gedragsafstemming. De vierde orde betreft die van de maatschappelijke verbanden. In deze orde is de onderhandelbare overeenstemming het coördinatiemechanisme. Een duidelijk voorbeeld van een maatschappelijk verband is het verband tussen werkgevers- en werknemersorganisaties in Nederland. Het is niet zo dat de staat buiten spel staat bij een maatschappelijk verband. Integendeel, “de orde van maatschappelijke verbanden staat of valt bij een actief aanwezige en betrokken staat en een grote mate van maatschappelijk zelforganisatie” (Helderman, 2007, p. 12). De overheid dient samen te werken met en de ruimte te geven aan organisaties die in een maatschappelijk verband opereren, maar ‘het zwaard van Damocles’ dient wel aanwezig te zijn om excessen en ontsporing in de sector tegen te gaan. Mate van zelfregulering maatschappelijke actoren +

Mate van overheidsinterventie en regulering

Figuur 4.1:

+

Overheid / Staat (hiërarchische aansturing / regulering)

Maatschappelijke verbanden (onderhandelde overeenstemming)

-

Markt (concurrentie & contract)

Gemeenschap (spontane solidariteit)

Ideaaltypische institutionele ordes en coördinatiemechanismen (bron: Helderman, 2007a, p. 11)

Binnen de Nederlandse volkshuisvesting komen alle vier de ordes voor (Helderman, 2007a, p. 13). De hiërarchische orde (staat en overheid) is noodzakelijk voor weten regelgeving. De eigenwoningmarkt en particuliere verhuur vallen onder de marktorde. Ook gemeenschappelijke coördinatie komt voor op de woningmarkt, een Vereniging van Eigenaren [VvE] of het gezamenlijk gebruik van voorzieningen bijvoorbeeld zou in deze orde geclassificeerd kunnen worden. De vierde orde is echter het meest interessant voor dit onderzoek. De algemene

31

setting waar een woningcorporatie in opereert valt onder deze zogenaamde maatschappelijke verbanden met onderhandelde overeenkomst als coördinatiemechanisme. De afspraken, overeenkomsten en contracten tussen de partijen waar de woningcorporaties mee samenwerken, komen namelijk grotendeels met onderhandelbare overeenstemming tot stand. Het betreffen geen hiërarchische, door de overheid opgelegde afspraken, het zijn geen afspraken die gemaakt zijn onder dwang van concurrentie van marktpartijen en het zijn ook geen afspraken die onder de zelfstandige gedragsafstemming van de gemeenschap vallen. De orde van het maatschappelijk verband typeert de institutionele context waarin de woningcorporaties opereren het meest nauwkeurig. In het vervolg van dit onderzoek zal deze typering dan ook gebruikt worden als zijn de uitgangspunt bij het inkleuren van het theoretisch kader. Dat neemt niet weg dat de andere drie ordes ook van belang zijn. De overheid en de hiërarchische orde blijven van groot belang bij het opstellen van weten regelgeving en het formuleren van beleid. Ook de markt als institutionele orde op de woningmarkt blijft van grote invloed. Voor dit onderzoek zal de onderhandelde overeenkomst als belangrijkste coördinatiemechanisme worden gezien bij de totstandkoming van afspraken tussen woningcorporaties, gemeenten, bewoners en andere actoren. 4.2.3

Lokaal versus landelijk

Een belangrijk onderscheid bij dit onderzoek dat niet als zodanig terug komt in de vier institutionele orden van Helderman is het onderscheid tussen lokale versus landelijke overheidsinterventie, regulering en mate van zelfregulering. Er zijn namelijk twee institutionele orden die op een verschillend schaalniveau anders uitpakken. Er is weliswaar een sterk verband tussen de twee schaalniveaus, maar de accenten in de coördinatiemechanismen van de overeenstemming tussen actoren liggen anders. Daardoor ontstaat er een situatie van ‘twee werelden’ die over hetzelfde onderwerp onderhandelen, maar dit doen vanuit een andere orde en met andere coördinatiemechanisme. Het verschil in verhouding tussen de actoren in deze ‘twee werelden’ kan dan ook tot verhitte discussies en onbegrip leiden. Ten eerste is er de hiërarchie van de overheid/staat die met haar weten regelgeving systeemverantwoordelijke is voor het corporatiebestel en met name door middel van deze weten regelgeving tracht te sturen. Deze orde speelt met name op landelijk niveau. De orde van maatschappelijke verbanden speelt echter meer op lokaal niveau. Op lokaal niveau onderhandelen woningcorporaties immers met gemeenten, ontwikkelaars, zorgen welzijnsinstellingen et cetera op vaak gelijkwaardige basis. Op landelijk niveau is er weliswaar ook sprake van onderhandelde overeenstemmingen tussen bijvoorbeeld het ministerie van VROM/WWI, branchevereniging van gemeenten VNG en Aedes, maar de investeringsbeslissingen van woningcorporaties vallen niet onder de landelijke onderhandelde overeenstemming en worden dus ook niet als beïnvloedbaar of onderdeel van het onderhandelingspakket meegenomen door woningcorporaties. De hierboven ontstane onderverdeling leidt er toe dat woningcorporaties soms ver weg van de beslissingen staan die hun sector raakt.

32

4.3

Le Grand: Levering van maatschappelijke goederen en diensten

4.3.1

Inleiding

Bertram en Helderman concludeerden in 2008 (p. 141): “het is tijd voor een nieuw besturingsarrangement. Het is tijd voor het doorhakken van een aantal ingewikkelde knopen. Deze situatie vraagt om een overheid die verleidt tot collectieve actie, soms met steun van koepel- of brancheorganisaties, die collectieve actie mogelijk maakt, juist door een experimentele status mogelijk te maken”. De zoektocht naar een goed functionerend bestel vraagt dus om een benadering die het complexe karakter van woningcorporaties eer aan doet. Het typeren van de institutionele setting waarin woningcorporaties opereren (zoals in de vorige paragraag is gedaan) is onvoldoende om een hypothese op te zetten voor de investeringsbeslissingen en -motieven van corporaties. Elke corporatie is immers anders en geeft een andere invulling aan haar opgaaf om te investeren in wijken. Een inkleuring van dit institutionele kader is dan ook noodzakelijk. Voor een verdere invulling van het verklaringsmodel zal het werk van Le Grand gebruikt worden. De basis van het werk van Le Grand ligt in het hanteren van de begrippen knightly en knavish behaviour. Met knightly behaviour bedoelt Le Grand het handelen van individuen of organisaties ten behoeve van een ideële doelstelling (in het geval van woningcorporaties bijvoorbeeld het zorgen voor voldoende en gepaste huisvesting voor de doelgroep). Met knavish behaviour bedoelt Le Grand het handelen van individuen of organisaties ten behoeve van eigenbelang (in het geval van woningcorporaties bijvoorbeeld investeren in vastgoed met het oog op stijging van de vastgoedwaarde van bestaand vastgoed). Zelf past hij zijn theorie voornamelijk toe op individuen die maatschappelijk producten leveren (bijvoorbeeld bloeddonatie, doktoren, hulpverleners, vrijwilligers et cetera). Zijn theorie is in beginsel dan ook het meest geschikt om individueel gedrag te verklaren en te voorspellen. Hij schenkt echter ook aandacht aan de manier waar non-profit organisaties omgaan met knightly en Knavish handelingsmotieven. Gezien de unieke situatie van woningcorporaties in Nederland - met haar hybride vermogen en ideële doelstelling - is het een uitdaging om te onderzoeken of het werk van Le Grand ook geschikt is inzicht te generen in knightly en Knavish behaviour van woningcorporaties, toegepast op de manier waarop woningcorporaties onder wisselende omstandigheden investeren in wijken. De theorie van Le Grand geeft inzicht in de manier waarop levering van maatschappelijke diensten door individuen of organisaties het meeste op kan leveren. Zijn verklaringen zijn het best toe te lichten met behulp van een eenvoudig vraag- en aanbodmodel dat inzicht geeft in de levering van bloed door bloeddonoren. Een bloeddonor levert namelijk bloed vanwege twee redenen; zijn altruïstische motieven om een maatschappelijke dienst te leveren (knightly behaviour) en zijn pragmatische motieven om geld te verdienen of op zijn minst een vergoeding te krijgen voor het goed (bloed doneren) dat hij levert (knavish behaviour). 4.3.2

Knigths en Knaves; ridders en schurken

Le Grand is van mening dat voor beide soorten motieven (altruïstisch en economisch-rationeel) een andere vraag- en aanbodcurve geldt. De beide motieven zullen anders reageren op beleid of financiële prikkels. De knight zal het bijvoorbeeld waarderen als hij een kleine vergoeding

33

krijgt voor de diensten die hij levert. Op die manier voelt hij dat zijn altruïstische motieven worden gewaardeerd. Dit effect noemt Le Grand Crowding-in (2003, p. 68). Als deze vergoeding echter een bepaald niveau bereikt (welke niveau is afhankelijk van het product) dan zal de Knight zich minder gewaardeerd voelen omdat de vergoeding onder de marktwaarde van het product ligt. De Knight heeft dan het gevoeld dat zijn altruïstische daden onvoldoende gewaardeerd worden. Daarnaast voelt de Knight zich aangetast in zijn autonomie om de dienst of het product te leveren. Hij levert immers omdat daarmee voldoet in zijn altruïstische behoeften, niet omdat hij er voor betaald krijgt. De overheid of een andere organisatie probeert een waarde te koppelen aan het goed dat de Knight vanuit zijn altruïstische motieven zelf al wilde leveren en daardoor zal de intrinsieke waarde die de Knight hecht aan de levering van het goed afnemen. De levering van diensten of goederen (of de motivatie om te leveren) zal op dit punt afnemen. Le Grand noemt dit Crowding-out van de levering van diensten (2003, p. 68). De vraag- en aanbodcurve van de Knave kent een relatief normaal verloop. Omdat de Knave economisch rationeel handelt, zijn de traditionele neoklassieke economische wetten van toepassing bij de vraag- en aanbodcurve (hogere prijs is een hoger aanbod). Daarnaast begint de levering van de dienst of het product door Knave pas boven een bepaald prijspeil. Levering is voor de Knave immers pas interessant als de prijs boven of gelijk aan de marktwaarde is. Altruïstische motieven spelen bij de Knave geen, of slechts een beperkte, rol. Als we de vraagaanbodcurve van Knights en Knaves combineren verschijnt een gecombineerde vraag- en aanbodcurve die enkele interessante keerpunten kent (zie grafiek 4.2). Deze grafiek is een sterk schematische weergave van de vraag- en aanbodcurven van Knights en Knaves. De grafische weergave heeft niet de intentie om prijzen en aantallen zuiver af te lezen, het is slechts een manier om het krachtenveld schematisch weer te geven. Aknaves Aknights M2 M1

Vergoeding

V2 V1 Relatief prijseffect domineert

Crowding-out domineert

Crowding-in domineert Activiteit

Grafiek 4.2:

34

Voorbeeld gecombineerde vraag- en aanbodcurve van knights en Knaves (bron: bewerking van Le Grand, 2003, p. 68-70)

In de grafische weergave zijn het Knightly gedrag en het Knavish gedrag uit elkaar getrokken ter verduidelijking van de effecten en krachten. In werkelijkheid zijn beide motieven - zeker in het geval van woningcorporaties - beide aanwezig in één organisatie. In grafiek 4.2 zijn een aantal vraag- en aanbodcurves én een aantal marktevenwichten weergegeven. De diagonale aanbodcurve is die van de Knaves (Aknaves). Deze aanbodcurve kent een lineaire groei. De aanbodcurve van Knights (Aknights) kent een ander verloop. Deze aanbodcurve wordt gekenmerkt door crowding-in en crowding-out effecten. Daarnaast kan ook nog het relatieve prijseffect domineren bij Knightly aanbod als de vergoeding dermate hoog is dat ook knights overgaan tot meer levering van het goed. Dat het lastig is om een marktevenwicht te bepalen bij het gebruik maken van een gecombineerde vraag- en aanbodcurve blijkt uit de vraagcurve naar het goed (V1). Uit de grafiek blijkt dat tweemaal een marktevenwicht ontstaat bij vraagcurve V1: één marktevenwicht (M1) bij Knightly aanbod en één marktevenwicht (M2) bij Knavish aanbod. Als de vraagcurve verschuift of als de aanbodcurven verschuiven is het zelfs denkbaar dat er meer dan twee marktevenwichten ontstaan. Bij de alternatieve vraagcurve naar het goed (V2) ontstaat bijvoorbeeld vier maal een marktevenwicht. Als op meerdere plaatsen in de vraag- en aanbodgrafiek een marktevenwicht ontstaat dan heeft de beleidsmaker een aantal keuzen. Hij of zij kan bijvoorbeeld kiezen voor een zo laag mogelijk prijs, voor een zo hoog mogelijk aanbod, voor een zo hoog mogelijke levering vanwege altruïstische motieven of voor een zo laag mogelijke levering vanwege economisch rationele of Knavish motieven. In sommige gevallen is het bijvoorbeeld onwenselijk dat maatschappelijke goederen met Knavish motieven worden geleverd. De Nederlandse 19 bloedbank Sanquin biedt bijvoorbeeld onder geen beding een vergoeding voor bloeddonors . In andere gevallen kan er juist voor gekozen worden om een zo hoog mogelijk aanbod tegen een zo laag mogelijk prijs te bewerkstelligen. De woningmarkt kent (of kende) tot op een zekere mate deze beleidskeuze. Regelmatig wordt er op de kwantiteit en de betaalbaarheid gestuurd in plaats van de kwaliteit en mate van maatschappelijk (verantwoord) ondernemen. Deze uitgangspunten zijn niet per definitie goed of fout. Ze geven slechts inzicht in de keuzemogelijkheden die beleidsmakers hebben als het gaat om de levering van een maatschappelijk goed door individuen of organisaties die zowel altruïstische als economisch rationele motieven hebben. Het gaat hier om de theoretische keuzemogelijkheden; bij het maken van beleid wordt weliswaar rekening gehouden met de verschillende sturingsmogelijkheden van beleidsinstrumenten, maar een bewust gehanteerd onderscheid zoals Le Grand maakt komt in de praktijk zelden voor terwijl Le Grand benadrukt dat dit wel noodzakelijk is voor het opstellen van een robuust beleidsarrangement. In eerste instantie is het werk van Le Grand gebaseerd op individuele motieven om een goed of dienst te leveren. Zijn scherpe onderscheid tussen knightly en Knavish behaviour is echter ook interessant om toe te passen op de investeringsbeslissingen van woningcorporaties. Woningcorporaties hebben namelijk altruïstische én economisch rationele motieven om te investeren bij stedelijke vernieuwing. De altruïstische motieven van woningcorporaties liggen vast in de statuten en/of werkwijze van de organisatie. Vaak hebben deze betrekking op het 19

Sanquin (op website http://www.sanquin.nl): “Bloed kan ook stoffen of organismen bevatten die schadelijk zijn voor de ontvanger, de patiënt. Door alleen donaties te gebruiken die worden gegeven uit ideële motieven, verminderen we dat risico. Personen die voor het doneren van bloed betaald willen worden, sluiten we dan ook uit van het geven van bloed”.

35

leveren van voldoende en passende woningen voor de doelgroep. De economisch rationele motieven van woningcorporaties zijn met name gericht op de woningcorporatie als vastgoedondernemer. Als een woningcorporatie bijvoorbeeld investeert in een wijk, dan wordt het vastgoed in aangrenzende wijken meer waard. Daarnaast bestaan er tal van andere economisch rationele motieven van woningcorporaties om investeringen te doen. Bijvoorbeeld het voldoen aan subsidiecriteria of het zorgen voor een mede-investeerder in de vorm van een gemeente of andere organisatie. Het scheiden van deze knightly en knavish motieven biedt inzicht in de manier waarop woningcorporaties hun hybride vermogens aanwenden om hun maatschappelijke rol te vervullen. Het onderscheid tussen knightly en Knavish behaviour is volgens Le Grand tevens erg belangrijk bij het maken en implementeren van beleid. Als betreffende actoren in sterke mate Knavish of Knightly gedrag vertonen, dan is het van belang om daar rekening mee te houden bij het formuleren van beleid. Op die manier kan er rekening gehouden worden met crowding-in en crowding-out effecten van beleid en wordt er optimaal gebruik gemaakt van de altruïstische motieven die betrokken actoren er op nahouden. Bij het formuleren van beleid dat betrekking heeft op woningcorporaties is het dus van belang om rekening te houden met de altruïstische én met de economisch rationele motieven van woningcorporaties. Op die manier worden de hybride vermogens van de woningcorporaties optimaal aangesproken om de Nederlandse volkshuisvesting (en de samenleving in haar geheel) te dienen. 4.3.3

Pawns en Queens; pionnen en koninginnen

Naast Knights en Knaves benoemt Le Grand ook Pawns en Queens in zijn werk. Le Grand vraagt zich af wie er moet bepalen hoeveel er van een goed geleverd moet worden. Is dat de organisatie of het individu zelf, is dat de overheid, is dat de samenleving of is dat de burger? En op welke manier dient de vrager zich te profileren. Is dat als Pawn (vrij vertaald: pion), als “passive victims of circumstance” (Le Grand, 2003, p. 2). Of is dat als Queen (koningin): “treats workers or recipients as active agents” (Le Grand, 2003, p. 2). De woningmarkt is door haar unieke kenmerken - het betreft immers in sterke mate een aanbodmarkt - niet geschikt om Queens als vrager te hebben. Maar, “…they (Pawns) are exercising their Royal powers by delegating authority to someone else. The voluntary Pawn is not really a pawn” (Le Grand, 2003, p. 75). De pawn heeft er vrede mee dat hij een Pawn is. Hij legt de verantwoordelijkheid in de handen van professionals. Bij zaken als onderwijs en gezondheidszorg is deze redenatie goed te verdedigen. Bij deze sectoren is immers een hoge mate van professionaliteit noodzakelijk om diagnoses en behandelmethoden op te stellen. Het advies van een dokter wordt over het algemeen geaccepteerd. Bij onderwijs ligt deze vraag al wat ingewikkelder. De discussie tussen ouders en docenten over de manier waarop een kind onderwijs geniet is immers regelmatig onderwerp van discussie. Bij volkshuisvesting is deze vraag ook complex. Zijn de Pawns in volkshuisvesting bewust en vrijwillig Pawns, of zijn de woonconsumenten dat enkel en alleen maar door de unieke kenmerken van de woningmarkt en de institutionele setting? Is het onmogelijk om op te klimmen naar Queen? Het vraagstuk of consumenten van maatschappelijk diensten behandeld dienen te worden als Pawn of als Queen, kan vanuit drie verschillende perspectieven worden bekeken; de welfarist, de liberal en de communitarian approach (Le Grand, 2003, p. 74). De welfarist approach houdt in dat er wordt gekeken naar de toename van welzijn op individueel niveau. De liberal approach houdt in dat er wordt gekeken naar de hoogste toename van keuzevrijheid op

36

het individuele niveau. De communitarian approach houdt – in tegenstelling tot de andere benaderingen – rekening met de invloed op de gehele maatschappij. Al deze benaderingen hebben hun eigen vooren nadelen. Le Grand belicht deze vooren nadelen met name met het oog op de zorgen onderwijssector. Hij geeft aan dat het lastig is te bepalen wat nu de beste - of een combinatie van de beste - benadering is. Volgens Le Grand dienen er in ieder geval mechanismen ingebouwd te worden die rekening houden met “overuse or over-provision of the service concerned, or the use of the service in such a way that damages either the user himself of herself or the wider society” (Le Grand, 2003, p. 84). De communitarian approach is de meeste geschikte benadering om te onderzoeken of de Pawn of de Queen het beste past als consument in de volkshuisvestingmarkt. De volkshuisvestingmarkt kent namelijk een aantal kenmerken die het bijzonder lastig maken om de consument veel invloed uit te laten oefenen op hetgeen dat wordt aangeboden. Daarnaast houdt deze benadering rekening met externe effecten (Le Grand, 2003, p. 78). Als voorbeeld geeft Le Grand (2003, p. 118-119) de Gold service van een woningcorporatie uit Manchester. Deze woningcorporatie introduceerde een Gold service (met voordelen zoals een snelle reparatieservice) waar huurders recht op hadden als de huur op tijd betaald werd en als ze zich 20 aan de regels hielden . Op die manier werden de Pawns een beetje meer Queens, omdat ze actiever deelnamen aan de afname van het maatschappelijk goed; de sociale huurwoning. Dit voorbeeld heeft weliswaar weinig raakvlakken met de manier waarop woningcorporaties investeringen doen bij stedelijke vernieuwing, maar het geeft wel aan op welke manier Knavish motieven in combinatie met een klein beetje Knightly behaviour kunnen bijdragen aan een meer evenwichtige verdeling van maatschappelijke goederen. In het hoofdstuk hypothications (hoofdstuk elf, p. 147-162) geeft Le Grand aandacht aan de manier waarop belasting wordt geheven. In principe zijn belastingbetalers in het huidige 21 systeem Pawns; ze kunnen nauwelijks de principes van exit en voice hanteren . De belastingbetaler heeft immers weinig zicht op de manier waarop zijn belastinggeld gebruikt wordt. In principe kan een overheid op twee manieren belasting heffen. Een overheid kan belasting heffen (op bijvoorbeeld arbeid en luxegoederen) en dit daarna verdelen onder verschillende uitgavenposten. De tweede manier is dat een overheid belasting heft en dat direct koppelt aan bijvoorbeeld uitgaven voor wegenonderhoud, onderwijsvoorzieningen of zorginstellingen. De eerste methode geeft de overheid vrije macht om inkomsten te verdelen waar zij de investering het meest noodzakelijk acht. De tweede manier kan er voor zorgen dat de belastingbetaler (Pawn) meer een Queen wordt en bewuster omgaat met de consumptie van (maatschappelijke) goederen. De twee methoden om belasting te heffen zijn ook aanwezig in het corporatiebestel. De heffing bijzondere projectsteun voor woningcorporaties die geen wijken als krachtwijk hebben lijkt in eerste instantie op de tweede manier van belasting heffen. Men weet immers waar de belasting voor geheven wordt. De principes van exit en voice zijn echter niet van toepassing. 20

Woningcorporatie Woonplaats (Enschede) heeft de Gold Service ingevoerd volgens het principe “goed gedrag wordt beloond” (Luijten, 2008, p. 33). Directeur Fons Cateau stuitte zeven jaar geleden bij de invoering op veel tegenstand, het programma zou betuttelend en paternalistisch zijn. Vooralsnog is Cateau één van de weinige woningcorporaties die een Gold Service hebben ingevoerd. De voordelen voor de corporatie zijn onder andere dat de huur vaker op tijd wordt betaald en dat huurders zorgvuldiger omgaan met hun omgeving. 21 De termen voice en exit zijn veelgebruikte termen om de twee manieren aan te duiden waarop consumenten of organisaties invloed kunnen uitoefenen op de levering van een goed of de bestaande beleidscontext. Met voice wordt bedoeld dat er (al dan niet collectief) overlegd kan worden om de situatie te verbeteren. Met exit wordt bedoeld dat een organisatie of individu het proces verlaat of het goed of de dienst niet meer afneemt.

37

Ook de manier waarop belastinginkomsten besteed worden staat buiten de invloedsfeer van de corporaties. De belasting die wordt geheven wordt besteed in andere wijken en bij andere corporaties. Daardoor kan deze manier van belasting heffen een negatieve invloed de bereidheid van de corporatiesector om mee te werken hebben. De woningcorporaties worden immers behandeld als Pawn. Veel corporaties hebben bezwaren tegen dit stelsel omdat het een onrechtmatige herverdeling of afroming van het kapitaal is. Theoretisch zou dit het zelfregulerend vermogen van de sector aan kunnen tasten. De corporaties worden immers niet gestimuleerd om hun eigen wijken goed te onderhouden. Als het slecht gaat krijgen ze immers steun van andere corporaties die geen slechte wijken hebben. Het heffingsstelsel is daarmee geen duurzame oplossing voor de wijkaanpak omdat het ontbreekt aan aspecten die het zelfregulerend vermogen van woningcorporaties prikkelen. Dit vraagstuk speelt echter op een hoger institutioneel niveau dan de investeringen in wijken. Le Grand geeft aan dat individuen zelf het meeste gemotiveerd zijn om hun persoonlijke omstandigheden te verbeteren. Le Grand past zijn analyse toe op de zorgsector en concludeert dat “The person who is most motivated to improve his or her health is the user himself or herself. Professionals may not be entirely or even largely knaves; but they can never have the same degree of concern for users as users have for themselves” (Le Grand, 2003, p. 81). Desondanks blijft de woningmarkt een aanbodgerichte markt. Er zijn weliswaar experimenten met bijvoorbeeld collectief particulier opdrachtgeverschap, mede-opdrachtgeverschap en consumentgerichte projectontwikkeling (zowel bij huur- als koopwoningen), maar de invloed van woonconsumenten blijft beperkt. Het vraagstuk of woningcorporaties meer vraaggericht moeten werken is een vraagstuk waar niet direct een antwoord op valt te formuleren. Het is de vraag wie het beste kan bepalen wat goede volkshuisvesting is en hoe dit efficiënt en effectief geregeld kan worden; zijn dat de corporaties, de overheid of de burgers die afhankelijk zijn van sociale huisvesting? Dit vraagstuk in combinatie met bovenstaande inzichten speelt echter op een zijlijn, en op een hoger institutioneel niveau, bij de huidige investeringsbeslissingen van woningcorporaties. 4.3.4

Knights, Knaves, Pawns en Queens in de Nederlandse volkshuisvesting

Ondanks dat het werk van Le Grand in beginsel is bedoeld om individueel handelen te verklaren en te voorspellen, biedt het handvatten om de wereld waarin woningcorporaties opereren beter te begrijpen. Niet alleen het gedrag van de woningcorporaties als Knight of als Knave valt te verklaren, ook relevant (rijks)beleid kan in het Knightly en Knavish daglicht worden geplaatst. Le Grand geeft namelijk aan dat voor succesvol beleid er rekening gehouden dient te worden met economisch rationele én met altruïstische motieven van de individu of organisatie waar het beleid op gericht is. Le Grand is van mening dat beleidsmakers die zich bezig houden met (complexe) sturings- en beleidsvraagstukken op zoek moeten zijn naar een duurzame verhouding van beleid dat gericht is op de Knightly kant respectievelijk de Knavish kant van individuen en organisaties. Hij noemt dit een zoektocht naar ‘robuuste institutionele arrangementen’. Dit zijn arrangementen waar zowel rekening gehouden wordt met actoren die zuiver vanuit eigenbelang handelen (Knaves) als met actoren die er altruïstische handelingsmotieven op nahouden (Knights). Aangezien woningcorporaties een duidelijk voorbeeld zijn van een combinatie van deze twee verschillende motieven is het zoeken naar een robuust institutioneel arrangement met in achtneming van Knightly en Knavish behaviour de meest betrouwbare manier om – zowel beleidstechnisch als maatschappelijk verantwoord – om te gaan met de veranderende rol

38

van woningcorporaties. Brandsen & Helderman (in Dijstelbloem, Meurs & Schrijvers, 2004, p. 105-106) zeggen daarover het volgende: “Een dichtgetimmerd stelsel vol gedragsregels, plichten en gebodsbepalingen, vanuit het idee dat actoren alleen uit atomistisch eigenbelang zullen handelen, daagt niet uit tot innovatie en (maatschappelijk) ondernemend gedrag. Het negeren van handelingsmotivaties, zoals professionele integriteit, zelfrespect en loyale verhoudingen, heeft het karakter van een zelfvervullende voorspelling: actoren zullen zich zo gaan gedragen zoals ze worden bejegend”. Rekening houden met de verschillende motieven van corporaties - niet alleen bij het formuleren van beleid maar ook bij onderzoek doen naar deze motieven - is dan ook noodzakelijk. De manier waarop het rijksbeleid omgaat met Knightly en Knavish gedrag zal worden beschreven in paragraaf 4. Het werk van Le Grand zal (samen met de andere inzichten uit dit hoofdstuk) gebruikt worden om in hoofdstuk vijf een hypothese op te stellen.

4.4 Beleid en weten regelgeving 4.4.1

Inleiding

De inzichten hoe de corporaties (aan)gestuurd verschillen. “Maak corporaties niet tot de 22 panacee” is kenmerkende uitspraak over hoe er vanuit de sector naar dit sturingsvraagstuk wordt gekeken. Door de hoge verwachtingen is er een grote hoeveelheid beleid en weten regelgeving van toepassing op de sector. Deze paragraaf biedt een overzicht en koppelt de uitkomsten aan het werk van Le Grand. Naast de handelingsmotieven van woningcorporaties schenkt Le Grand namelijk ook aandacht aan de manier waarop beleidsmakers hun beleid maken en welk instrumentarium zij daar voor gebruiken. Deze beleidsinstrumenten kunnen vervolgens weer verdeeld worden in instrumenten die zich richten op de Knavish kant van organisaties en instrumenten die zich richten op de knightly kant van corporaties. Dit onderscheid is belangrijk omdat beide soorten beleidsinstrumenten verschillende uitwerkingen hebben op het gedrag van woningcorporaties. In de paragrafen 4.4.3 en 4.4.4 zal aan de hand van relevante weten regelgeving en aan de hand van beleid door rijk en gemeenten een beeld geschetst worden van de beleidsinstrumenten die gebruikt worden in de sector. Deze beleidsinstrumenten zullen vervolgens in paragraaf 4.4.5 worden ingedeeld naar Knightly en Knavish beleidsinstrumenten. 4.4.2

Typen beleidsinstrumenten

De context waarin woningcorporaties opereren is complex. Diverse weten regelgeving is van toepassing op de sector. Daarnaast vinden er veel veranderingen plaats en is er veel discussie over de manier waarop de institutionele setting waarin woningcorporaties opereren ingericht dient te worden. Om inzicht te krijgen in de invloeden die woningcorporaties ondervinden bij investeringen in wijken is het van belang om de belangrijkste weten regelgeving in kaart te brengen. Deze paragraaf zal inzicht geven in deze weten regelgeving. Alle instrumenten 22

“Met die waarschuwing temperden Jim Schuyt, bestuursvoorzitter van de Alliantie, en SEV-directeur Lex de Boer de verwachtingen van de Haagse politiek om woningcorporaties in te zetten voor de problematiek op de woningmarkt”, Brief van Lex de Boer aan de leden van de Vaste Kamercommissie voor Wonen, Wijken en Integratie, 4 februari 2009.

39

worden onderverdeeld in de families van beleidsinstrumenten; communicatieve, economische en juridische instrumenten (zie tabel 4.3). Deze indeling helpt om bestaande instrumenten te clusteren. Vervolgens zal geanalyseerd worden op welke manier de instrumenten trachten de woningcorporaties te sturen. Is dat door rekening te houden met Knightly behaviour of juist met Knavish behaviour van woningcorporaties. Dit onderscheid is belangrijk omdat Knightly behaviour en Knavish behaviour een andere vraag- en aanbodcurve kennen. De onderverdeling naar communicatieve, economische en juridische beleidsinstrumenten is een veelgebruikt en nuttig onderscheid bij het analyseren van beleidsinstrumenten. Pieter Winsemius verwoordde dit onderscheid als volgt: “Je hebt drie vormen van beleid, drie wijzen van uitvoering. Het beleid heeft bepaalde doelstellingen, dat is de hoepel. Bepaalde mensen en bedrijven moeten door die hoepel heen. Dat kan je met wetten en regels doen, dat is één methode, dat is het zweepje. Je kunt een peen voorhouden, dat is de subsidie of de heffing desnoods. Of je kunt zeggen: nou, fatsoenlijke mensen springen door die hoepel” (1985 in van der Doelen, 1993, p. 17). Belangrijke andere variabele is of het beleid het gedrag wilt stimuleren of ontmoedigen. Dit resulteert in de twee kolommen ‘stimulerend’ en ‘repressief’. In tabel 4.3 is het onderscheid tussen de drie verschillende beleidsinstrumenten te zien. Beleidsinstrument (familie)

Stimulerend

Repressief

Communicatief Voorlichting Propaganda Economisch Subsidie Heffing Juridisch Overeenkomst Gebod, verbod Tabel 4.3: Typen beleidsinstrumenten (bron: van der Doelen, 1993, p. 21)

Om het onderscheid tussen de verschillende soorten beleidsinstrumenten te gebruiken zullen eerste de uitgangspunten achter elk beleidsinstrument de revue passeren. Deze uiteenzetting is gebaseerd op het werk van Van der Doelen (1993, p. 17-31). Communicatieve beleidsinstrumenten (informatieoverdracht of ‘preek’) richten zich op de redelijkheid van mensen (of organisaties) in de ruimste zin van het woord. De gedachte is dat als je mensen juist informeert ze vanzelf de beste keuze maken. Het overdragen van informatie door de overheid staat centraal bij dit soort beleidsinstrumenten. Bekende voorbeelden zijn bijvoorbeeld de Postbus51 commercials, de kenniscampagne BOB (Bewust Onbeschonken Bestuurder) of reclames van SIRE (Stichting Ideële Reclame). Economische beleidsinstrumenten (prikkels of ‘peen’) gaan uit van de ‘homo economicus’. Uitgangspunt is dat de mens economisch rationeel is en dus alleen reageert op financiële gevolgen van zijn of haar handelen. De overheid tracht met heffingen of subsidies bepaald gedrag te ontmoedigen of juist aan te moedigen. Het gaat nadrukkelijk om prikkels. De persoon of organisatie waar het beleid op gericht is verbiedt niets. Bekend voorbeeld zijn de heffingen op demerit goods (zoals drank, tabak en fossiele brandstoffen) en de subsidies op merit goods (bijvoorbeeld onderwijs, zonnepanelen en culturele activiteiten). Juridische beleidsinstrumenten (voorschriften of ‘zweep’) hebben als uitgangspunt bepaalde waarden en normen. Als deze waarden en normen breed gedragen door samenleving en politiek dan kunnen deze worden vastgelegd. Juridische beleidsinstrumenten zijn in wezen geformaliseerde waarden, normen en gedragsregels. Dat wil niet zeggen dat er aan deze waarden en normen niet getornd kan worden. Soms is weten regelgeving namelijk onderhevig aan hevige discussies. De normen en waarden blijken dan niet overal even breed gedragen.

40

Bijvoorbeeld wetgeving die betrekking heeft op arbeidsconflicten, eigendomsrecht en (in Nederland) in mindere mate abortus. Naast de indeling in families is ook nog onderscheid te maken tussen stimulerend en repressief gedrag. In beginsel bevat elke beleidsfamilie mogelijkheden om gedrag te stimuleren of te ontmoedigen, in tabel 4.3 zijn per variabele voorbeelden opgenomen van beleidsinstrumentaria. Ook de corporatiesector kent stimulerend en repressief gedrag. In de volgende paragraaf zal de relevante weten regelgeving die van toepassing is op de corporatiesector uiteen worden gezet. Het is op voorhand niet mogelijk om aan te geven welk beleidsinstrument het beste werkt. Van der Doelen concludeert (1993, p. 125) dat “algemene uitspraken over instrumententypen niet mogelijk zijn en er alleen iets kan worden gezegd over concrete instrumenten in concrete omstandigheden”. Deze conclusie acht hij zelf echter “wetenschappelijk gezien onbevredigend” (1993, p. 126). De kern van deze conclusie is echter juist. Ook Le Grand geeft aan dat op voorhand niet te zeggen is welke beleidsinstrumenten het beste werken en op welke manier deze ingezet dienen te worden. De inzet van typen beleidsinstrumenten is namelijk afhankelijk van de manier waarop een beleidsmaker de altruïstische en economisch-rationele motieven inschat en welke keuzen hij daar vervolgens in maakt. Bij het vergelijken van de drie ‘families’ van beleidsinstrumenten met de theorie van Knights en Knaves van Le Grand blijkt dat er enige overlap bestaat qua gedachtegoed. Een economisch beleidsinstrument houdt bijvoorbeeld in het bijzonder rekening met Knavish behaviour (economisch rationele gedrag) van de persoon of organisatie waar het beleid op gericht is. Een communicatief beleidsinstrument daarentegen houdt met name rekening met Knightly behaviour (altruïstische motieven) van de persoon of organisatie waar het beleid op gericht is. Juridische beleidsinstrumenten vallen op hun beurt minder gemakkelijk te classificeren. Het BBSH (als voorbeeld van een juridisch beleidsinstrument in de corporatiesector) houdt zowel rekening met Knavish behaviour (bijvoorbeeld de regelingen met betrekkingen tot ondernemersbelasting en bedrijfsvoering) als met Knightly behaviour (bijvoorbeeld de ideële doelstellingen die een corporatie dient na te streven). Toch is er een duidelijk onderscheid tussen het werk van Le Grand en de onderverdeling van beleidsinstrumenten in drie beleidsfamilies. Le Grand streeft namelijk naar het combineren van de kennis over Knightly en Knavish behaviour om te zorgen voor een optimale productie van maatschappelijke diensten of bijvoorbeeld naar de optimale inzet van productiecapaciteit gebaseerd op altruïstische motieven. De onderverdeling van de beleidsinstrumenten in drie families staat dit in beginsel wel toe, maar de uitwerking op communicatief, juridisch en economisch gebied gebeurt vaak gefragmenteerd en is in de visie van Le Grand minder effectief. De klassieke onderverdeling in de drie beleidsinstrumentaria wordt in de praktijk ook door verschillende instituties en overheidsniveau´s uitgevoerd. Le Grand streeft juist naar een combinatie van instrumentaria. Het is van belang om zowel de homo economicus en de redelijkheid van mensen en organisaties aan te spreken. Deze zijn namelijk in wisselende mate aanwezig organisaties en individuen. Het negeren van één van beide kan een optimale levering van maatschappelijke goederen in de weg staan.

41

4.4.3

Wet- en regelgeving

Er is diverse weten regelgeving van toepassing op de corporatiesector. Soms gaat het om in de historie gevormde instituties als de Woningwet en het Besluit Sociale Huursector. Soms gaat het om uiterst actueel beleid zoals het krachtwijkenbeleid, de invoering van de Integrale Vennootschapsbelasting voor woningcorporaties of de Vogelaarheffing voor woningcorporaties die geen bezit hebben in de krachtwijken. Voor een chronologisch overzicht van de geschiedenis van woningcorporaties verwijs ik naar hoofdstuk drie. Daar vindt u een overzicht van de ontstaansgeschiedenis en de belangrijkste gebeurtenis in de corporatiesector die wel belangrijk zijn voor de ontstane context, maar minder interessant zijn voor dit onderzoek. In deze paragraaf zal slechts de huidige relevante weten regelgeving worden beschreven. Woningwet De Woningwet (1901) ligt aan de basis van het huidige corporatiebestel (Snuverink, 2006, p.1). De woningwet zorgde er namelijk voor dat private organisaties (woningcorporaties) met overheidsgeld konden gaan bouwen in het belang van de volkshuisvesting. Het huidige BBSH is gebaseerd op de Woningwet. Artikel 70 regelt de toelating van instellingen tot het corporatiebestel. Daarnaast bevat de Woningwet tal van andere artikelen die Algemene Maatregelen van Bestuur [AMvB] rechtvaardigen, bijvoorbeeld het Besluit Centraal Fonds voor 23 de Volkshuisvesting [BCFV] dat haar grondslag kent in artikel 71 van de Woningwet. Besluit Beheer Sociale Huursector Het Besluit Beheer Sociale Huursector [BBSH] is het centrale besluit waar in diverse bepalingen voor de corporatiesector zijn vastgelegd. Onder andere de toelatingsregels en de primaire 24 prestatievelden zijn opgenomen in het BBSH. Het BBSH is een uitwerking van Woningwet Artikel 70 en regelt onder andere de toelating van instellingen tot het corporatiebestel, het toezicht op de sector door het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting en de prestatie-eisen door de gemeenten. Het huidige BBSH stamt uit 1993. Kritiek op de BBSH is onder andere dat de prestatievelden onvoldoende zijn geoperationaliseerd. Dit leidt tot verwarring over de investeringen die woningcorporaties wel en niet mogen doen. Stichting Waarborgfonds Sociale Woningbouw Het Waarborgfonds Sociale Woningbouw [WSW] (1989) is ingesteld om ervoor te zorgen dat woningcorporaties voor hun maatschappelijke investeringen goedkoper konden lenen bij 25 marktpartijen . Het WSW geeft garanties aan financiers zodat leningen die woningcorporaties aangaan worden gedekt. Dankzij deze garanties kunnen corporaties geld lenen tegen gunstige voorwaarden en tarieven. Het WSW heeft een triple-A status. Dit wil zeggen dat ze als zeer betrouwbare partij te boek staat. Door het waarborgfonds kunnen corporaties goedkoop leningen afsluiten. Deze leningen mogen echter alleen gebruikt worden om niet-commerciële activiteiten te financieren. De borging van het WSW kan alleen gebruikt worden voor nieuwe woningen met stichtingskosten onder de 200.000 euro (Leuvensteijn & Shestalova, 2006, p. 21). Anders treedt er namelijk concurrentievervalsing met marktpartijen op. Deze discussie 23

Woningwet, Afdeling 3A: Het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting. Artikel 71a tot en met artikel 71l. Artikel 71: Er is een Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting. Het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting bezit rechtspersoonlijkheid. Het is gevestigd te 's-Gravenhage. 24 Voor de zes prestatievelden zie paragraaf 4.6. 25 Website Waarborgfonds Sociale Woningbouw, http://www.wsw.nl/, geraadpleegd op 7 oktober 2008.

42

26

wordt ook wel aangeduid als de 'level playing field'-discussie . De vraag is waar de grens ligt; wat is commercieel en wat valt onder de maatschappelijke doelstelling van de woningcorporaties? Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting Het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting [CFV] zorgt voor financieel toezicht op de 27 corporatiesector . Het fonds beoordeelt jaarlijks de financiële positie van woningcorporaties. Daarnaast dient het fonds als saneringsfonds als een woningcorporatie in financiële problemen komt. Het CFV berekent tevens de vermogensovermaat van woningcorporaties. Dat is het verschil tussen het feitelijke eigen vermogen en het minimaal noodzakelijke vermogen. Artikel 21 van het BBSH vraagt namelijk van woningcorporaties om middelen die zij niet nodig hebben om hun financiële continuïteit te waarborgen in te zetten ten behoeve van de volkshuisvesting. Hoe hoog deze vermogensovermaat precies is, is onderwerp van veel discussie (Daalhuisen & Volkers, 2008, p. 40-45). Een voorbeeld van een heffing in het kader van deze overmaat is de bijzondere projectsteun (ook wel bekend als de Vogelaarheffing, hierover meer in paragraaf 4.4.4). Wet Balansverkorting (ofwel Bruteringswet) In 1995 is de Wet Balansverkorting ingevoerd. Deze wet was het sluitstuk van de financiële verzelfstandiging van de corporatiesector. Tijdens de zogenaamde bruteringsoperatie zijn de financiële bijdragen (voor het bouwen van sociale huurwoningen) die de rijksoverheid nog moest verstrekken op basis van de regelingen van voor 1992, verrekend met de restanten van de rijksleningen (Snuverink, 2006, p. 2). Beloofde subsidies werden weggestreept tegen bestaand bezit. Op deze manier werden de financiële banden tussen overheid en woningcorporaties doorgeknipt. Integrale Vennootschapsbelasting voor woningcorporaties (VPB) Woningcorporaties waren tot voor kort vrijgesteld van vennootschapsbelasting. In de Wet vennootschapsbelasting uit 1969 was beperkte vrijstelling voor woningcorporaties opgenomen. Vanaf 1 januari 2008 zijn woningcorporaties echter verplicht vennootschapsbelasting af te 28 dragen . De invoering van deze vennootschapsbelasting is onderwerp van veel discussie. Volgens vele woningcorporaties en belangenpartijen legt deze vennootschapsbelasting een grote druk op het vermogen van woningcorporaties. De voordelen van opereren in het bestel vallen volgens sommigen dan ook weg tegen de nadelen van de vennootschapsbelasting. Gevolg is dat woningcorporaties overwegen om het bestel te verlaten. Tot nu toe hebben twee woningcorporaties (de Veste uit Ommen en Woningstichting Den Helder) een formeel verzoek tot uittreding bij de minister ingediend. De Veste in Ommen heeft de steun van 93 29 woningcorporaties bij haar strijd tegen de VPB .

26

Met ‘level playing field’ wordt het rechtvaardigheidsprincipe bedoeld waarbij marktpartijen net zoveel kans hebben om hun activiteiten te ontplooien als woningcorporaties. 27 Website Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting, http://www.cfv.nl/, geraadpleegd op 7 oktober 2008. 28 Het Ministerie van Financiën is het verantwoordelijke ministerie bij de invoering van de vennootschapsbelasting. 29 Zie http://www.veste.nl/contact/steunbetuigingen/ en http://www.aedesnet.nl/nieuws,2009/01/De-Veste-blij-metsteunbetuigingen.html, geraadpleegd op 22 januari 2009.

43

AedesCode De AedesCode stamt uit 2002, daarvoor bestond al de Bedrijfstakcode Woningcorporaties. Aedes heeft in de code eisen opgenomen die betrekking hebben op de maatschappelijke verantwoording, het betrekken van belanghouders en de transparantie van beleids- en besluitvorming. De AedesCode is onlosmakelijk verbonden aan het lidmaatschap van Aedes. Alle leden van Aedes onderschrijven de AedesCode. Governancecode woningcorporaties Aedes en de Vereniging Toezichthouders Woningcorporaties [VTW] hebben begin juni 2006 een Governancecode Woningcorporaties opgesteld. Deze code maakt onderdeel uit van de AedesCode. In deze code staan normen die betrekking hebben op goed bestuur en toezicht, transparantie, externe verantwoording en financiële beheersing bij woningcorporaties. De leden van Aedes committeren zich allen aan deze code. Een concretisering van de Governancecode is het “Antwoord aan de samenleving”. In deze brief werd concreet gemaakt wat de samenleving de komende jaren mag verwachten van de corporatiesector. Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing en InnovatieProgramma Stedelijke Vernieuwing Het investeringbudget Stedelijke vernieuwing [ISV] (ISV1 & ISV2) en het InnovatieProgramma Stedelijke Vernieuwing [IPSV] zijn uitwerkingen van de Wet stedelijke vernieuwing [Wsv] en maken onderdeel uit van het Grotestedenbeleid [GSB]. De programma’s zijn bedoeld voor de G-31 (de 31 grote(re) steden in Nederland). Deze gemeenten krijgen het geld direct van het rijk. De woningcorporaties kan dus niet direct over dit geld beschikken, maar wel samen met de gemeente optrekken om vorm te geven aan stedelijke vernieuwing of investeringen in wijken. Zie paragraaf 4.4.4 voor een beschrijving van het gevoerd beleid door gemeenten en het rijk. Wet ruimtelijke ordening en Besluit Ruimtelijke Ordening De Wet ruimtelijke ordening [Wro] (voorheen Wet op de Ruimtelijke Ordening [WRO]) en het Besluit ruimtelijke ordening [Bro] zijn de algemene juridische kaders voor ruimtelijke ontwikkelingen in Nederland. Deze kaders hebben alleen indirecte gevolgen voor de manier waarop woningcorporaties investeren in wijken. Weliswaar zijn er in de Wro mogelijkheden om met een exploitatieplan een bepaalde hoeveelheid sociale woningbouw af te dwingen, maar dit instrumentarium kan alleen door gemeenten worden gebruikt. Het is op voorhand nog niet te zeggen hoe de Wro de dagelijkse investeringsbeslissingen van woningcorporaties zal beïnvloeden. 4.4.4

Beleid door rijk en gemeenten

Woningcorporaties zijn private ondernemingen met een maatschappelijke doelstelling. Ze bevinden zich echter wel in het corporatiebestel. Als toegelaten instellingen hebben ze op basis van het BBSH, het BCFV en ander weten regelgeving bepaalde rechten en plichten. Het rijk en gemeenten zijn voor de realisatie van hun volkshuisvestelijke doelen sterk afhankelijk van woningcorporaties. De overheid kan zich beroepen op haar formele mogelijkheden om de sector te sturen. Zo dient een woningcorporatie bijvoorbeeld het gemeentelijk woonbeleid in acht te nemen en zijn er tal van bepalingen in het BBSH die voorschrijven waar een woningcorporatie wel en niet in mag investeren. Daarnaast zijn er nog een aantal middelen die niet direct publiekrechtelijk zijn afdwingbaar zijn, de meeste afspraken tussen woningcorporaties en overheden komen echter op privaatrechterlijke gronden tot stand.

44

Hieronder zal eerst het gemeentelijk beleid en sturingsmogelijkheden worden beschreven om de investeringsbeslissingen van woningcorporaties te beïnvloeden. Vervolgens zal het rijksbeleid uiteen worden gezet. Gemeentelijk beleid De gemeente heeft drie mogelijkheden om het gedrag van woningcorporaties te beïnvloeden; via prestatieafspraken, via ruimtelijk beleid en via grondbeleid (Daalhuisen & Volkers, 2008, p. 44). Daarnaast is er vaak sprake van bestaand gemeentelijk wijkgericht beleid en generiek gemeentelijk beleid gericht op het terugdringen van achterstanden. De prestatieafspraken tussen gemeenten en woningcorporaties zijn een opkomend 30 verschijnsel . In een prestatieafspraak spreken gemeente en woningcorporaties af wat de doelstellingen en taken zijn over een bepaalde tijdsspanne. Bijvoorbeeld met betrekking tot de hoeveelheid te realiseren woningen, de hoeveelheid te verkopen woningen en de manier waarop woningcorporaties hun maatschappelijke investeringen doen in wijken. Onder het ruimtelijk beleid wordt voornamelijk het juridisch-planologisch handelen van een gemeente bedoeld. Bijvoorbeeld het opstellen van structuurvisies, bestemmingsplannen en het afgeven van bouwvergunningen. Het derde, en meest directe sturingsinstrument, is het gemeentelijk grondbeleid. Dit grondbeleid kan passief en actief zijn en van grote invloed zijn op ruimtelijke ontwikkelingen in een gemeente en de manier waarop woningcorporaties bouwen. Als een gemeente immers grond in bezit heeft dan kan er voor gekozen worden om de grond aan een corporatie te leveren en kan er - ten behoeve van de bouw van sociale woningbouw - een gereduceerde grondprijs gevraagd worden. Het centrale document met betrekking tot wonen is in veel gemeenten de woonvisie. In de woonvisie staan aspecten van het woonbeleid uitgewerkt. Vaak gaat het dan over zaken als de verhouding koop-huur, nieuwbouw, woningbouwdifferentiatie, doorstroming, verwachtte vraag en aanbod et cetera. De gemeente kan formeel - op basis van het BBSH, via de minister - een woningcorporatie er op aanspreken dat een woningcorporatie het gemeentelijk woonbeleid in 31 acht genomen dient te nemen . In de praktijk komt dit zelden voor. De gemeente en de woningcorporatie overleggen en maken afspraken op meer informele of privaatrechtelijke manier. Woningcorporaties worden als marktpartij (met een maatschappelijke doelstelling) behandeld bij bijvoorbeeld een gebiedsontwikkeling en niet als verlengstuk van de lokale overheid. Rijksbeleid Het rijk heeft een aantal manieren om te interveniëren in het gedrag van woningcorporaties. Het betreft, in volgorde van oplopende zwaarte, de aanwijzing, de last onder dwangsom, het aanstellen van een toezichthouder, het doen van een verzoek aan de rechter een bewindvoerder aan te stellen en tenslotte de intrekking van de toelating met het verzoek aan de rechter tot ontbinding van de onderneming over te gaan (Stuurgroep Meijerink, 2008, p. 11). Dit betreffen allen formele juridische sturingsinstrumenten die direct op de woningcorporaties gericht zijn.

30

Bekijk bijvoorbeeld Handreiking Van Woonvisie tot Prestatieafspraken van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten [VNG] (2008). 31 Besluit Beheer Sociale Huursector, Artikel 11f: De toegelaten instelling neemt bij haar werkzaamheden het in de betrokken gemeenten geldende volkshuisvestingsbeleid in acht.

45

Ondanks de relatieve autonome positie van woningcorporaties heeft het rijk de mogelijkheid om met de kaders waarin woningcorporaties werken (bijvoorbeeld het BBSH en het BCFV) invloed uit te oefenen op de bewegingsvrijheid van woningcorporaties. Daarnaast is er divers rijksbeleid dat direct ter bedoeld is om investeringen in wijken te financieren. Grofweg kan onderstaande indeling gehanteerd worden: • • • •

Kaderwet- en regelgeving. Bijvoorbeeld het BBSH en ander relevante weten regelgeving zoals genoemd in paragraaf 4.4.2. Bestaand nationaal wijkgericht beleid (zoals het grotestedenbeleid [GSB] en Besluit Locatiegebonden Subsidies [BLS]). Generiek Rijksbeleid gericht op terugdringen van achterstanden. Het krachtwijkenbeleid van het rijk.

Heffing bijzondere projectsteun (ook wel bekend als Vogelaarheffing) Het CFV int in het kader van de vermogensovermaat de zogenaamde ‘subsidie toegelaten instellingen’ voor de wijkenaanpak. De formele naam van deze steun is ‘bijzondere projectsteun’. Dat is de heffing die woningcorporaties zonder bezit in de krachtwijken moeten 32 betalen aan woningcorporaties met bezit in de krachtwijken . Dit is vastgelegd bij koninklijk 33 besluit in het Besluit Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting [BCFV]. Dit is een Algemene Maatregel van Bestuur op basis van de Woningwet (Leuvensteijn & Shestalova, 2006, p. 20). Op 30 september 2008 is bepaald dat het gewijzigde BCFV met ingang van 6 oktober 2008 in werking treedt. Priemus (2005, p. 22) zegt over de herverdeling van vermogen het volgende: “Zolang niet vaststaat dat stedelijke vernieuwing stagneert door een gebrek aan vermogen bij de desbetreffende corporaties is herverdeling van vermogen een middel erger dan de kwaal”. 34 De Algemene Rekenkamer concludeert dat de woningcorporaties in de krachtwijken voldoende vermogen hebben. De noodzaak voor het innen van de vermogenovermaat ten behoeve van de wijkaanpak in de krachtwijken is dus niet bewezen. Herverdeling van vermogen kan ook onderling tussen corporaties geregeld worden. Bijvoorbeeld met behulp van 35 matching . Dit gebeurt echter zelden. Herverdeling tussen woningcorporaties ten behoeve van de krachtwijkenaanpak loopt in ieder geval tegen dilemma’s op. Hoe valt bijvoorbeeld te verklaren dat een woningcorporatie uit het Noorden van het land met leegstand- en vergrijzingsproblematiek bijvoorbeeld moet meebetalen aan de wijkaanpak voor een relatief rijke woningcorporatie in de Randstad? Doorwerking van rijksbeleid Het Ministerie van VROM heeft (2006) een uitgebreide analyse uitgevoerd of veranderingen in weten regelgeving zullen leiden tot ander gedrag van corporaties. Door de historische gegroeide setting waarin woningcorporaties opereren, door de verzelfstandiging en door in toenemende mate zoeken naar eigen invulling van de doelstelling “voelen wetten en regels niet meer als strakke richtlijnen, maar zijn kaders waarbinnen de vrijheid van handelen als onderneming mogelijk is” (Ministerie van VROM, 2006, p. 6). De woningcorporaties “blijven 32

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 30 995, nr. 59. Staatsblad 2008, 389. 34 Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 31 723, nrs. 1-2, pagina 13. 35 Matching is het - via collegiale financiering - inzetten van middelen van de ene corporaties om de taken van de andere corporatie uit te voeren. Dit principe wordt in Nederland weinig toegepast. Behalve bij enkele initiatieven op het gebied van studentenhuisvesting. Over het algemeen is er bij woningcorporaties meer animo om regionaal het matching principe uit te voeren dan om te participeren aan landelijke matching-programma’s (persoonlijke communicatie diverse woningcorporaties, 2009). 33

46

uitgaan van hun eigen visie en belangen, waarbij wetten en regels gerespecteerd zullen worden, maar niet leidend zijn voor het gedrag. Eenzelfde opstelling is te verwachten bij gewone ondernemingen” (Ministerie van VROM, 2006, p. 6). Het is dus niet op voorhand te zeggen aan welke knoppen de overheid kan draaien om de woningcorporaties te sturen (Ministerie van VROM, 2006, p. 8). Woningcorporaties zoeken binnen de grenzen van het bestel en met onderhandelde overeenstemming als coördinatiemechanisme naar mogelijkheden om invulling te geven aan hun eigen maatschappelijk doelstellingen. Deze conclusie wekt de indruk dat repressieve maatregelen weinig invloed hebben op het doen en laten van woningcorporaties. Corporaties zullen toch elke keer hun eigen weg proberen te vinden. Als we deze analyse doorzetten naar de manier waarop de rijksoverheid het beste kan sturen in de corporatiesector, dan lijkt het effectiever om waar mogelijk voor stimulerend in plaats van repressief beleid te kiezen. 4.4.5

Beleid en weten regelgeving verdeeld in Knightly en Knavish

De weten regelgeving uit paragraaf 4.4.3 en het beleid uit paragraaf 4.4.4 zal in deze paragraaf worden ingedeeld op basis van de eerder genoemde beleidsfamilies; communicatief, economisch en juridisch. Daarnaast zullen de instrumenten worden ingedeeld in instrumenten die (bewust of onbewust) ingaan op Knightly of Knavish gedrag van actoren. Deze zullen vervolgens weer ingedeeld worden in stimulerend en repressief gedrag. Dit leidt tot een overzicht te zien in Tabel 4.4. Deze onderverdeling is niet uitputtend, sommige instrumenten vallen bijvoorbeeld in meerdere segmenten. Beleidsinstrument (familie) Communicatief

Economisch

Juridisch

Tabel 4.4:

Knightly

Knavish

Stimulerend

Repressief

- Actieplan Krachtwijken - Nota Wonen (rijk) - Woonvisie (gemeente) - “Antwoord aan de samenleving” - Publicaties van prestatie-indexen (bijvoorbeeld Aedex) - subsidies van SEV

- Publicaties van prestatie-indexen (zorgen voor naming & shaming)

- Prestatieafspraken - AedesCode - Wijkactieplannen en Charters

- Toezicht en sancties door CFV

Stimulerend

Repressief

- WSW - ISV - GSB - BLS - Gereduceerde grondprijzen

- Heffing Bijzondere projectsteun (Vogelaarheffing - Heffing integrale Vennootschapsbelasting - Wro/Bro - Woningwet - BBSH - BCFV

- BBSH: prestatievelden - BBSH: corporatie uit bestel verwijderen Typen beleidsinstrumenten verdeeld naar beleidsfamilie, Knightly en Knavish en stimulerend en repressief

47

4.5

Typologie van woningcorporaties 36

Van de 455 woningcorporaties (verslagjaar 2007, Aedes 2009) is geen enkele corporatie hetzelfde. Door de complexe positie en verschillende opvattingen geven de woningcorporaties op verschillende manieren invulling aan hun maatschappelijke doelstelling. Daarnaast staat de manier waarop de woningcorporaties hun vermogens aanwenden onder veel maatschappelijke en politieke druk. Een voorbeeld waar deze discussie tot uiting komt is de rechtszaak die woningcorporatie De Veste (en inmiddels ook Woningstichting Den Helder) heeft aangespannen. Beide woningcorporaties willen uittreden als toegelaten instelling om verder te gaan als vastgoedonderneming met een maatschappelijke doelstelling. Een positief antwoord van de rechterlijke macht op deze vraag zou een flinke verschuiving kunnen bewerkstelligen in de discussie over wat een woningcorporatie nu wel en niet mag. De SEV (2007) maakt onderscheid tussen het maatschappelijk rendement en het financieel-economisch rendement van investeringen van woningcorporaties. Daarnaast maakt de SEV het onderscheid tussen smal investeren in vastgoed en breed in mensen. Voor de typering van corporaties zal voor dit onderzoek een andere indeling gebruikt worden, namelijk die van Vincent Gruijs (OTB Delft). Gruis (2007) deelt woningcorporaties in naar bedrijfsstijlen. In deze bedrijfsstijlen zijn een aantal variabelen van belang. Belangrijk onderscheid is bijvoorbeeld of de primaire focus ligt op het 37 maatschappelijk rendement of op het financieel rendement . Daarnaast onderscheid Gruis bedrijfsprofielen die bestendiger zijn en bedrijfsprofielen die als vernieuwer gekenmerkt kunnen 38 worden . Met bestendiger wordt bedoeld dat een corporatie zich met name richt op het efficiënter maken van bestaande werkprocessen. Een ‘bestendige’ woningcorporatie richt zich voornamelijk op het beheer en de ontwikkeling van huurwoningen, in het bijzonder ten behoeve van het huisvesten van de primaire doelgroep. Vernieuwers zijn juist erg innovatief. Innovatieve woningcorporaties ondernemen ook activiteiten buiten hun traditionele rol van het leveren van goedkope huurwoningen. Activiteiten zoals het creatief investeren in wijken en het verkennen van de mogelijkheid om uit het bestel te treden vallen hier bijvoorbeeld onder. Door deze variabelen onderscheid Gruis vier bedrijfstijlen (zie Tabel 4.5); de sociale woningbeheerder, de sociale woningbelegger, de maatschappelijke innovator en de maatschappelijk vastgoedondernemer. De sociale woningbeheerder legt de nadruk op de traditionele taakstelling en het streven naar een zo hoog mogelijk maatschappelijk rendement. De sociale woningbelegger verschilt van de sociale woningbeheerder door meer de nadruk te leggen op het financieel rendement van investeringen. De focus blijft bij deze twee bedrijfsprofielen op het aanbieden van (sociale) huurwoningen. Dit ligt anders bij de andere twee bedrijfsprofielen. De maatschappelijke innovator en de maatschappelijk vastgoedondernemer hebben een breder werkgebied en streven naar constante vernieuwing van producten, diensten en werkgebied. Het verschil tussen de innovator en de vastgoedondernemer ligt in de focus op respectievelijk het maatschappelijk rendement en het financieel rendement. 36

Het verslagjaar 2006 meldt nog 474 woningcorporaties (Aedes 2007b). Voor een korte toelichting op het verschil tussen maatschappelijk en financieel rendement (of efficiency), zie paragraaf 4.6 en Figuur 4.6. 38 Gruis (2007, p. 21) baseert het onderscheid tussen bestendige en vernieuwende bedrijfsprofielen op het de onderverdeling van Miles en Snow in Defenders en Prospectors. Daarnaast wordt de Analyzer genoemd. Dit bedrijfsprofiel bevindt zich qua strategische positionering tussen de bestendiger en de vernieuwer in. 37

48

Sociale Woningbeheerder

Sociale Woningbelegger

• Legt de nadruk op traditionele taakstelling (huisvesten lage inkomens en bijzondere doelgroepen);

• Legt de nadruk op traditionele activiteiten (aanbieden van sociale huurwoningen);

• Streeft naar efficiënte bedrijfsvoering;

• Laat bestaande woningvoorraad middels ‘going-concern’ strategie renderen.

• Streeft naar optimalisering maatschappelijk rendement en actief naar aanwending vermogensovermaat (tot uitdrukking komend in betaalbare huren en tevreden huurders over volle breedte van bezit).

Maatschappelijke Innovator • Heeft breed werkgebied naar marktsector, maatschappelijke sector en type dienstverlening; • Streeft naar constante vernieuwing in werkterrein, producten en diensten; • Streeft primair naar optimalisering maatschappelijk rendement en actief naar aanwending vermogensovermaat.


Maatschappelijke Vastgoedondernemer • Heeft voornamelijk activiteiten in de vastgoedsector (ook niet-woningen);

Primaire focus op financieel rendement

Primaire focus op maatschappelijk rendement

Bestendiger

• Streeft naar constante vernieuwing van de vastgoed/woningvoorraad; • Streeft primair naar een goed renderende vastgoed/woningvoorraad met in acht name van de maatschappelijke doelen.

Vernieuwer Tabel 4.5:

Bedrijfsstijlen woningcorporaties (bron: Gruis, 2007, p. 25)

Als we deze vier bedrijfsstijlen vergelijken met Knightly en Knavish behaviour van Le Grand, dan zijn de Sociale Woningbeheerder en de Maatschappelijke Innovator primair te typeren als Knight en de Sociale Woningbelegger en de Maatschappelijk Vastgoedondernemer als Knave. Deze onderverdeling is een logisch gevolgtrekking van het verschil in primaire focus; respectievelijk maatschappelijk en financieel rendement. De onderverdeling tussen bestendiger en vernieuwer heeft geen invloed op het onderscheid tussen Knight en Knave. Dit onderscheid heeft echter wel grote invloed op de manier waarop woningcorporaties investeren in wijken. Een bestendige corporatie zal immers minder snel andere investeringen - bijvoorbeeld fysieke en sociale wijkverbetering in plaats van alleen maar goedkope huurwoningen - doen dan een vernieuwer. Het onderscheid tussen de primaire focus op maatschappelijk respectievelijk financieel rendement zorgt wederom voor andere investeringsbeslissingen. De Knight zal zijn investeringsbeslissingen in grotere mate baseren op altruïstische motieven. De Knave zal bij zijn beslissingen financieel-economisch rationeler te werk gaan. Door dit onderscheid zal er door corporaties met een andere bedrijfstijl anders worden geïnvesteerd in wijken met een vergelijkbaar profiel en beleidsregime. Het onderscheid naar bedrijfsstijlen verdient echter enige nuancering. Het zal lastig zijn om woningcorporaties zuiver onder te verdelen in de vier categorieën. Dat neemt niet weg dat de onderverdeling en de toegepaste variabelen nuttig kunnen zijn om investeringen te verklaren. Gruis geeft aan dat toepassing van meer variabelen

49

zal leiden tot een veelvoud aan bedrijfsprofielen. In het kader van dit onderzoek zijn de genoemde variabelen (vernieuwer, bestendiger, focus op maatschappelijk rendement en focus op financieel rendement) het meest van belang. Deze variabelen kunnen immers inzicht geven in de manier waarop woningcorporaties investeren in wijken. Gruis gebruikt onder andere het ondernemingsplan en de rendementsprioriteit om een woningcorporatie te typeren. Daarnaast gebruikt hij indicatoren als voorraadbeleid en voorraadbeheer. Op die manier typeert hij de woningcorporaties. Een vergelijkbaar proces zal in hoofdstuk zes worden doorlopen om de woningcorporaties in de geselecteerde wijken te typeren. Gruis (2007, p. 106) concludeert, na bestudering van vier woningcorporaties met elk een andere bedrijfsstijl, dat: “er al veel met weinig kan (in relatie met de kernactiviteit ‘bieden van huisvesting’), maar dat er uiteraard meer met meer kan”. Hiermee bedoelt hij dat ook bestendige corporaties al ontzettend veel bijdragen aan de volkshuisvesting, maar dat een breder investeringpalet - zoals dat van een corporatie met een vernieuwend profiel - nog meer bij kan dragen aan de volkshuisvesting en de leefbaarheid in een wijk.

4.6

Motieven van woningcorporaties om te investeren in wijken

De motieven van woningcorporaties om te investeren in wijken zijn zeer divers. Het vastgoed van woningcorporaties heeft in wezen twee functies. Enerzijds is het een maatschappelijk middel, het vastgoed wordt gebruikt om de doelgroep te voorzien van geschikte woonruimte. Anderzijds wordt het vastgoed van de woningcorporaties gezien als beleggingsobject, door de jaren heen kunnen strategische beleggingen en investeringen voldoende rendement opleveren om de onrendabele functies van de woningcorporaties te financieren. Door deze tweedeling ontstaat er een nog grotere lijst met mogelijke motieven die woningcorporaties hanteren om te investeren bij stedelijke vernieuwing. Om de investeringbeslissingen van woningcorporaties beter te kunnen begrijpen en te analyseren zal in deze paragraaf het onderscheid gemaakt worden tussen input (bronnen), output (‘productie’) en outcome (effecten). Daarnaast zijn de begrippen theory of change, efficiency, effectiviteit en maatschappelijk rendement van belang. Een schematische weergave is te zien in Figuur 4.6.

50

INTERN IN ORGANISATIE

EXTERN BUITEN ORGANISATIE/MAATSCHAPPIJ

‘theory of change’

input/ bronnen

troughput/ activiteiten

troughcome/ doorwerking

output/ productie

efficiency

doelmatigheid

outcome/ effecten

effectiviteit

bijdrage aan missie

Maatschappelijk rendement Figuur 4.6:

Schematische weergave input, output en outcome (Bron: bewerking van Deuten & de Kam, 2005, p. 17)

Om te beginnen wordt er onderscheid gemaakt tussen input, output en outcome. Met input worden alle materiële bronnen (zoals personeel en financiën) en immateriële zaken (bijvoorbeeld een beschikbaar netwerk of goodwill) bedoeld die gebruikt worden om activiteiten te ontplooien. In het geval van woningcorporaties bestaat de input bijvoorbeeld uit geld, expertise en contacten met de gemeente. De output bestaat uit tastbare resultaten, in het geval van de woningcorporatie bijvoorbeeld uit woningen. De definitie van outcome is genuanceerder. Wel is het zo dat de outcome is gerelateerd aan de output. De outcome kan gezien worden als de uitwerking van de output. Oftewel: wat heeft de output bewerkstelligd. Deze uitwerking kan indirect zijn, direct plaatsvinden of pas vele jaren later. De doorwerking van output naar outcome wordt aangeduid als Theory of change (theorie van verandering). In deze ‘theorie van verandering’ wordt beschreven hoe de output van een woningcorporatie kan zorgen voor de gewenste outcome. Woningen bouwen is immers niet het einddoel van een woningcorporatie. Een woningcorporatie heeft als einddoel het voorzien in de behoefte aan sociale huisvesting en het huisvesten van de doelgroep. De activiteiten die worden georganiseerd om van de input output te maken vallen onder de interne (in de organisatie) invloedsfeer. De doorwerking van de output naar outcome is voor het grootste gedeelte afhankelijk van externe factoren (buiten de organisatie en de maatschappij). Door het onderscheid tussen input, output en outcome is het mogelijk om uitspraken te doen over de efficiency, effectiviteit en het maatschappelijk rendement van een woningcorporatie. Met efficiency wordt de doelmatigheid bedoeld tussen input en output. Het gaat hierbij over verhouding tussen de investering en het resultaat. In dit kader wordt vaak de zogenaamde onrendabele top aangehaald. De onrendabele top ontstaat wanneer een woningcorporatie een woning bouwt en de bouwen rentekosten niet terugverdient over een

51

39

verhuurperiode van vijftig jaar . Met effectiviteit wordt de bijdrage aan de missie bedoeld. Binnen dit begrip vallen de volkshuiskundige doelen van de woningcorporatie. Het gaat hierbij om de doorwerking van de output in de outcome. Als er nieuwe woningen worden gebouwd kan bijvoorbeeld gekeken worden in hoeverre deze woningen beschikbaar komen voor de doelgroep. Last but not least is het begrip maatschappelijk rendement van belang. Dit begrip wordt vaak genoemd in discussies over de investeringsbeslissingen van woningcorporaties. Het maatschappelijk rendement geeft een indicatie over de verhouding tussen input en outcome. Het maatschappelijk rendement geeft aan hoeveel middelen de woningcorporatie investeert om de uiteindelijke doelen te bereiken. De efficiency, effectiviteit en het maatschappelijk rendement zijn geen onderdeel van dit onderzoek. Ze zullen dan ook in dit onderzoek buiten beschouwing worden gelaten. Voor dit onderzoek is met name het onderscheid tussen input, output, outcome en ‘theory of change’ van belang. Door het scheiden van deze vier aspecten mogelijk om structureel onderscheid te maken tussen de investeringen die woningcorporaties doen (input), welke producten ze met deze investeringen willen realiseren (output), welke doelen deze producten dienen (outcome) en de manier waarop de producten doorwerken en zorgen voor het de doelstelling (‘theory of change’). Op deze manier worden investeringen, producten, motieven en doelen gescheiden. Daardoor wordt ook de gedachte achter de investeringen ontrafeld. De ‘theory of change’ is namelijk regelmatig onderwerp van discussie gezien de vele dilemma’s met betrekking tot doorstroming, woningbouwdifferentiatie, bedienen van de doelgroep en het verbreden van het werkveld van woningcorporaties. Vaak wordt er getwijfeld of de investeringen en producten van de woningcorporaties wel geschikt zijn om de doelen te bereiken. De outcome die een woningcorporatie nastreeft is gebaseerd op de statutaire doelstelling en een afbakening in het BBSH. Dit is het dienen van de volkshuisvesting en het bedienen van de doelgroep. Deze algemene doelstelling zorgt – naast het voldoende bouwen van woningen voor de doelgroep – nog voor een aantal aanvullende doelstellingen die als gewenste outcome getypeerd kunnen worden. Ten eerste zijn er de zes prestatievelden zoals beschreven in het BBSH: • passend huisvesten van de doelgroep; • kwalitatief in stand houden van het woningbezit; • betrekken van bewoners bij beleid en beheer; • waarborgen van de financiële continuïteit; • bevorderen van de leefbaarheid in wijken en buurten; • bijdragen aan de combinatie wonen en zorg (per november 2001). Andere, soms afgeleid van de zes prestatievelden soms alleenstaande, gewenste outcomes die een woningcorporatie kan nastreven zijn: Het vergroten van keuzevrijheid van huishoudens op de woningmarkt (VROM, 2000). Het tegengaan van selectieve migratie van midden- en hoge inkomensgroepen uit de steden (VROM, 2000). Het veranderen van de bevolkingsamenstelling in wijken met relatief veel lage inkomens (Van Kempen & Priemus, 2001).

• • • 39

De term onrendabele top is enigszins misleidend. De onrendabele top is het verschil tussen de stichtingkosten en het contant gemaakte exploitatieresultaat. Een woningcorporatie rekent namelijk over het algemeen met vijftig jaar verhuurtijd, maar neemt in deze berekening geen tussentijdse verkoop- of restwaarde op. Daardoor is een woningbouwproject met een onrendabele top op de lange termijn niet per definitie verliesgevend. Deze werkwijze zorgt voor discussies over het verschil tussen marktwaarde en boekwaarde (zie bijvoorbeeld Vos, 2005 en Klieverik & Nijeboer, 2003).

52

• • •

Het verbeteren van sociale cohesie in een wijk (De Kam & Needham, 2003). Stijging van de waarde van bestaand vastgoed en vastgoed in omliggende wijken. Hogere stand van leven voor bewoners op tal van terreinen: gezondheid, maatschappelijk en economisch (de Kam, 2008, p. 11).

Om deze outcomes te realiseren heeft een woningcorporatie diverse middelen tot haar beschikking die ze kan aanwenden om producten te leveren. De bekendste - de goedkope huurwoning - is al lang niet meer het enige product. Om een indicatie te geven van de motieven om deze producten te leveren zal er per product een korte beschouwing geleverd worden op basis van de hierboven genoemde gewenste outcomes. De woningcorporaties mogen op basis van het BBSH artikel 12 lid 2 de volgende producten (output) leveren: 2. Het gebied van de volkshuisvesting omvat, behoudens de artikelen 12a, tweede lid, en 12b, tweede lid, uitsluitend: a. het bouwen, verwerven, bezwaren en slopen van woongelegenheden en onroerende aanhorigheden; b. het in stand houden van en het treffen van voorzieningen aan haar woongelegenheden en onroerende aanhorigheden, en aan woongelegenheden en onroerende aanhorigheden van derden; c. het in stand houden en verbeteren van de direct aan de woongelegenheden en aanhorigheden, bedoeld in onderdeel b, grenzende omgeving; d. het beheren, toewijzen en verhuren van woongelegenheden en onroerende aanhorigheden; e. het vervreemden van woongelegenheden en onroerende aanhorigheden; f. het aan bewoners van bij de toegelaten instelling in beheer zijnde woongelegenheden verlenen van diensten die rechtstreeks verband houden met de bewoning, alsmede het, aan personen die te kennen geven een zodanige woongelegenheid te willen betrekken, verlenen van diensten die rechtstreeks verband houden met het huisvesten van die personen, en; g. de werkzaamheden die noodzakelijkerwijs voortvloeien uit het verrichten van de werkzaamheden, genoemd in de onderdelen a tot en met f. De onderstaande outputs zijn met name bedoeld om de wijk ‘gezonder’ te maken. Door onderstaande ingrepen en investeringen kan een wijk leefbaarder worden voor haar bewoners: • maatschappelijk vastgoed; • vastgoed voor zorgen welzijnsinstellingen; • vastgoed voor onderwijsinstellingen; • fysieke wijkverbetering; • sociale wijkverbetering; • ondersteuning bewonersparticipatie; • ondersteuning ‘achter de voordeur’-projecten; • jeugdwerk; • maatschappelijke dienstverlening; • toeleiding naar werk. Deze producten zet de woningcorporatie in om haar doelen te bereiken. De onderliggende gedacht, de ‘theory of change’, van de investeringen verschilt per corporatie. Dit komt omdat de causale relatie tussen een product (output) en het effect (outcome) bijzonder lastig te bepalen is en sterk afhankelijk is van externe factoren. Daardoor zet bijvoorbeeld de ene corporatie wel in

53

op doorstroming door dure huurwoningen in een wijk toe te voegen terwijl een andere woningcorporatie deze redenering juist afwijst. Een direct verband tussen output en outcome is dus lastig te bepalen. Zeker omdat de doorwerking afhankelijk is van externe factoren en lokale kenmerken van de woningmarkt en de wijken. De bovenstaande motieven van woningcorporaties kunnen ook gelezen worden als argumenten om aan stedelijke vernieuwing of investeringen in wijken te doen. Door de jaren heen heeft stedelijke vernieuwing - in diverse vormen - ook veel kritiek te verduren gekregen. Voorbeeld is het veelgenoemde waterbedeffect (Veldboer, Kleinhans & Duijvendak, 2002) of de onmogelijkheid van bestaande bewoners om terug te keren na de herstructurering van wijken. Hieronder staat een inventarisatie van belangrijke kritiek. •

•

•

•

Het optreden van waterbedeffecten, waarbij het ‘oplossen’ van problemen in de ene wijk leidt tot een toename van problemen in andere wijken, wordt gezien als een probleem bij wijkaanpak (Veldboer et al., 2002). Dit effect zet aan tot nadenken over de doelstelling van het beleid; gaat het om een betere fysieke leefomgeving of help je liever de doelgroep op een andere manier? Ook het Nicis Institute doet voorzichtige uitspraken over het waterbedeffect: “Er zijn indicaties dat de ontvangstwijken de probleemwijken van de toekomst zullen zijn” (2008, p. 66). De gedachte dat sloop-nieuwbouw helpt om problematiek te verhelpen die samenhangt met inkomensproblematiek is niet altijd even breed gedragen, maar wordt in den lande toch veel (bewust en onbewust) gebruikt. Musterd en Ostendorf (2000) wijzen er op dat sloop niet helpt tegen met ´inkomenswijken´ samenhangende problemen. Woningdifferentiatie wordt als middel gebruikt in wijken waar problemen zich cumuleren. Het is algemeen geaccepteerd dat je met ´stenen stapelen´ alleen de problemen niet oplost, maar toch gaat hier al snel de meeste aandacht naar uit omdat het bouwen van woning nu eenmaal makkelijker uit te voeren is dan het helpen van mensen aan een vast inkomen. Stedelijke vernieuwing zorgt vaak voor een afname van de goedkope woningvoorraad in een wijk. Daardoor kunnen de oorspronkelijke bewoners niet meer terugkeren en neemt de algemene goedkope voorraad in een stad of regio af. Daarnaast speelt nog het vraagstuk of een concentratie van huishoudens met een sociaaleconomisch lage positie onwenselijk is. Jarenlang is (en wordt) geprobeerd om de diversiteit in wijken te verhogen. Bijvoorbeeld door meer gedifferentieerd te bouwen of door dure- of middeldure woningen toe te voegen in wijken met een overwegend goedkoop of betaalbaar aanbod. Enerzijds om een meer gedifferentieerde bevolkingsopbouw te krijgen en anderzijds om een wooncarrière binnen een wijk mogelijk te maken. De resultaten van deze aanpak zijn wisselend, niet eenduidig en bijzonder lastig aan te tonen. Het is echter lastig om één generieke trend te onderscheiden die decennia lang zal blijven bestaan. Daarvoor is de wereld van de stedelijke vernieuwing en herstructurering te dynamisch. Het zoeken naar wetmatigheden bij de aanpak van wijken en haar sociaaleconomische positie krijgt echter veel aandacht waardoor de do’s en don’ts steeds duidelijker worden.

Als we het werk van Le Grand en zijn onderverdeling in Knightly en Knavish gedrag naast de investeringmotieven van woningcorporaties leggen, dan ontstaat een beeld zoals in Figuur 4.7. Figuur 4.7 geeft een overzicht van de motieven van woningcorporaties om te investeren in wijken. In dit figuur is een ´rangorde´ - zonder voorkeur wat goed of slecht is - aangebracht waarin motieven van woningcorporaties om te investeren in wijken verdeeld zijn van Knightly naar Knavish.

54

Motief van woningcorporatie om te investeren bij stedelijke vernieuwing Knightly behaviour • Bevorderen woon- en leefomgeving om de bewoners een prettigere leefomgeving te schenken • Bevorderen sociale cohesie in wijk • Helpen van kansarmen in de samenleving • Voorzien in woningbehoefte van doelgroep • Voorzien in woningbehoefte bredere doelgroep • Bieden van maatschappelijk vastgoed (bijvoorbeeld zorgen onderwijsvoorzieningen) • Samenwerken met gemeenten en andere overheden • Samenwerken ten behoeve van het binnenhalen van subsidies • Uitvoeren van door overheden opgelegd beleid • Bevorderen woon- en leefomgeving om de vastgoedwaarde te doen stijgen in een gebied • Zorgen voor positieve vastgoedexploitatie • Ontwikkelen van vastgoed ten behoeve van een zo hoog Knavish behaviour mogelijke opbrengst Figuur 4.7: Rangorde van motieven van woningcorporaties om te investeren bij stedelijke vernieuwing

4.8

Analysekader voor casestudies

Het empirisch analysekader voor de casestudies bestaat uit vier onderdelen. Onderdeel één bestaat uit een typering van de betrokken woningcorporaties op basis van knightly of knavish behaviour. Voor deze typering zal de indeling van Gruis en zijn methode gebruikt worden (zie paragraaf 6.5). Onderdeel twee bestaat uit de manier waarop en met welke motieven woningcorporaties invulling geven aan investeringen in de gekozen casussen. Ten behoeve van dit onderdeel zal met name onderscheid gemaakt worden tussen input, output, outcome en ´theory of change´. Ten behoeve van deze analyse zal het empirisch materiaal geanalyseerd worden als in Tabel 4.8. Als input voor deze analyse (bijvoorbeeld tijdens interviews en de inhoudsanalyse van documenten) zullen de theoretische motieven van corporaties om te investeren in wijken uit paragraaf 4.7 gebruikt worden. Onderdeel drie bestaat een typering van het (lokale) beleidsregime. Een groot gedeelte van het lokale beleidsregime staat onder directe invloed van weten regelgeving en beleid zoals beschreven in paragraaf 4.4. Een klein gedeelte is echter afhankelijk van lokale factoren. Deze factoren kunnen niet op voorhand beschreven worden omdat ze per situatie verschillen. Ze kunnen echter wel van doorslaggevende betekenis zijn bij de investeringsbeslissingen van woningcorporaties. Voorbeelden van lokale factoren die het beleidsregime beïnvloeden waarin woningcorporaties hun investeringen doen zijn: • • • • • • •

Samenwerking met de gemeente. Samenwerking met zorgen welzijnsorganisaties en onderwijsinstellingen. Samenwerking met andere maatschappelijke organisaties (bijvoorbeeld Jeugdraad, ouderen- en bewonersorganisaties). Samenwerking (of zelfs fusering) met andere woningcorporaties die actief zijn in de wijk. In het verleden gedane investeringen in de wijk. Kwaliteit van management en medewerkers van woningcorporaties. Hoeveelheid corporatiebezit in een wijk.

55

Deze drie stappen zullen per casus uitmonden in een analyse van de manier waarop en met welke motieven verschillende woningcorporaties onder verschillende beleidsregimes investeren in wijken en hoe het ingezette beleidsinstrumentarium van overheden hier invloed op heeft. Voordat deze analyse zal aanvangen zal in hoofdstuk vijf een hypothese worden geformuleerd. Input en activiteit

Output

Outcome

Theory of change

Geld Middelen et cetera

Producten die ontstaan door inzet middelen

Gewenste effecten van de producten

Gewenste doorwerking

Financiën Organisatiekracht Contact met gemeente voor lagere grondkosten

Goedkope huurwoningen

Huisvesten doelgroep

Er zijn te weinig goedkope huurwoningen. Bijbouwen is noodzakelijk Financiën Dure huurwoningen Zorgen voor Dure huurwoningen Organisatiekracht doorstroming in kennen een langere bestaande goedkope verhuisketen, daardoor huurwoningen komen er meer goedkope huurwoningen beschikbaar Financiën - Bredeschool Verbeteren leefbaarheid Het toevoegen van Organisatiekracht - multifunctionele in wijk maatschappelijk Contact met accommodatie vastgoed in een wijk maatschappelijke - ander maatschappelijk verbetert de organisaties vastgoed leefbaarheid door het voorzieningenniveau te verhogen en de sociale controle en cohesie te bevorderen Tabel 4.8: Voorbeeldmodel investeringen van woningcorporaties in wijken

56

Hoofdstuk V

Hypothese

40

“Hypotheses non fingo” (Sir Isaac Newton, 1713)

5.1

Inleiding

In voorgaande hoofdstukken heeft een theoretische exercitie plaatsgevonden waarin verkend werd hoe woningcorporaties hun altruïstische en economisch-rationele handelingsmotieven op een verschillende manier laten beïnvloeden door verschillende beleidsinstrumenten en beleidsregimes. Op welke manier en hoe de causale verbanden precies liggen dat is op dit moment nog onduidelijk en niet empirisch geverifieerd. De theorie van Le Grand over de levering van maatschappelijke goederen en diensten geeft inzicht in dit vraagstuk. Op basis van het werk van Le Grand (en andere inzichten die verder worden gespecificeerd in paragraaf 5.2) zal een hypothese opgesteld worden die inzicht geeft in de relatie tussen de typologie van woningcorporaties, het beleidsregime in de wijk waarin de woningcorporatie investeert, de motieven van de woningcorporatie om te investeren in wijken en de manier waarop het ingezette beleidsinstrumenten worden ervaren door woningcorporaties. Voordat begonnen kan worden met het formuleren van de hypothesen (de nulhypothese en de hypothese) zal in paragraaf 7.2 eerst uiteen gezet worden welke informatie als input heeft gediend om de hypothesen te formuleren. Ook zal in deze paragraaf aandacht worden geschonken aan de manier waarop de hypothese getoetst zal worden en wanneer de hypothese geaccepteerd dan wel verworpen wordt. Het verwerpen of accepteren van een hypothese bij een kwalitatief onderzoek als deze vraagt namelijk om een andere methodiek dan een zuiver kwantitatief onderzoek. Bij een zuiver kwantitatief onderzoek kunnen namelijk statische en objectievere criteria gehanteerd worden. Zo kan er relatief eenvoudig, met behulp van een statistische onderbouwing zoals een betrouwbaarheidsinterval, uitspraken gedaan worden over het wel of niet verwerpen van een hypothese. Bij een kwalitatief onderzoek spelen meer subjectieve gegevens en analysen een rol. In eerste instantie zal dan ook getracht worden om de nulhypothese te verwerpen en de hypothese te verifiëren. Het aannemen van de hypothese vraagt namelijk om een bredere steekproef.

5.2

Input en toetsing

De hypothese zal geformuleerd worden op basis van diverse input. Belangrijkste bouwstenen zijn het werk van Le Grand, de bedrijfsstijlen van Gruis en de beschrijving van maatschappelijke verbanden van Helderman.

40

Vertaling: "I feign no hypotheses" (of ”I do not assert that any hypotheses are true”. vrij vertaald in het Nederlands: “ik beweer niet dat hypothesen waar zijn”). Dit was Newton´s reactie op kritische noten over zijn hypothesen die zwaartekracht verklaarden. Deze quote komt uit zijn werk ´Principia´ uit 1713. Volgens Newton dient alle informatie die niet volgens de principes van deductie tot stand komt een hypothese genoemd te worden (Pater in Klukhuhn et al. 1991, p. 92).

57

Het werk van Le Grand geeft inzicht in de manier waarop organisaties met zowel Knightly (altruïstische) als Knavish (economisch-rationele) motieven invloeden van derden (bijvoorbeeld beleid, belasting, weten regelgeving, subsidies en heffingen) ervaren en hoe zich dit vertaalt in het aanbieden van goederen of diensten. Daarnaast geeft het werk van Le Grand handvatten om beleid en sturingsmogelijkheden van overheden zo te combineren dat beide motieven worden aangesproken, zodat tot een optimale levering van het maatschappelijk goed gekomen kan worden. Het werk van Helderman geeft inzicht in de nieuw verworven positie van woningcorporaties. Zijn definitie van de associational order maakt het mogelijk om beleidsinstrumenten, weten regelgeving en institutionele context beter te plaatsen en om inzicht te krijgen in een institutionele context die noch een hiërarchie noch een markt benadert. Als input voor de hypothese zal het de omschrijving van de corporatiesector uit hoofdstuk zes, de theorie van Le Grand uit hoofdstuk vijf en de toepassing van Le Grand op het gebruikte beleidsinstrumentarium worden gebruikt. Grofweg valt deze informatie als volgt in te delen: • • • • • • •

Helderman: maatschappelijke verbanden als institutionele orde met als coördinatiemechanisme onderhandelde overeenstemming (paragraaf 4.2); Le Grand: A theory of public service motivation (paragraaf 4.3); Inventarisatie relevante weten regelgeving (paragraaf 4.4); Inventarisatie relevant beleid van gemeenten en rijk (paragraaf 4,4); Gruis: Vier bedrijfsstijlen woningcorporaties (paragraaf 4.5); Verdeling van weten regelgeving en beleid naar beleidsfamilie, Knightly en Knavish en stimulerend en repressief beleid (paragraaf 4.4); Motieven en mogelijkheden van woningcorporaties om te investeren in wijken (paragraaf 4.6).

Om deze informatie om te vormen naar bruikbare hypothesen zal eerst de doelstelling worden bekeken. Het empirisch gedeelte van dit onderzoek gaat voornamelijk in op de manier waarop en de motieven waarmee woningcorporaties investeringen doen in wijken met verschillende beleidsregimes (bijvoorbeeld in krachtwijken en niet-krachtwijken). Het theoretisch gedeelte van de doelstelling tracht verklaringen te vinden voor de mogelijke verschillen. Deze verklaringen liggen - volgens het theoretisch kader - enerzijds in de wijken zelf (er zijn immers verschillende beleidsregimes van toepassing, bijvoorbeeld het verschil tussen krachtwijken en nietkrachtwijken) en anderzijds in het soort woningcorporatie dat actief is in de wijk. Het gedrag van woningcorporaties wordt door het werk van Le Grand verklaard door te kijken naar Knightly en Knavish behaviour. Daarnaast geldt nog de indeling van Gruis die de begrippen bestendiger en vernieuwer hanteert. De hypothesen zullen ingaan op combinaties van verschillende variabalen. Het spanningsveld dat in het bijzonder centraal zal staan is de manier waarop Knights en Knaves in de volkshuisvesting omgaan met wijken die wel aangewezen zijn als krachtwijken én met wijken die niet aangewezen zijn al krachtwijk. Daarnaast zijn er nog tal van andere factoren waar Knights en Knaves anders mee om zouden kunnen gaan. Bijvoorbeeld de heffing door het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting, de invoering van de integrale Vennootschapsbelasting en de beperkingen die het Besluit Beheer Sociale Huursector aan de woningcorporaties oplegt. Deze beleidsinstrumenten zijn in paragraaf 4.4.4 ingedeeld aan de hand van een aantal kenmerken. In de hypothese zullen de verschillende soorten

58

beleidsinstrumenten de revue passeren en zal er een reactie van een soort woningcorporaties tegenover staan. De volgende variabelen zullen een grote rol spelen bij het opstellen van hypothese: De reacties van Knights en Knaves op beleidsinstrumenten en beleidsregimes. Soort woningcorporaties op basis van de indeling van Gruis en de te verwachte manier waarop deze corporatie investeert in wijken. De indeling van Gruis voegt iets toe aan de indeling van Le Grand omdat hij de begrippen bestendiger en vernieuwer hanteert. Dit onderscheid kan vermoedelijk veel verklaren. Een bestendige corporatie investeert immers in traditionele corporatieproducten terwijl een vernieuwer over het algemeen een breder investeringspalet heeft. Lokaal beleidsregime (bijvoorbeeld of een wijk wel of niet is aangewezen als Krachtwijk en de samenwerking met de gemeente en andere actoren). Reactie op verschillende beleidsinstrumenten door verschillende soorten woningcorporaties. Bijvoorbeeld de heffing van integrale Vennootschapsbelasting, de heffing door het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting en wellicht als meest belangrijkste variabele het feit of een wijk wel of niet is aangewezen in het kader van het actieplan Krachtwijken van het ministerie van VROM.

• •

• •

Een belangrijk kenmerk dat een aantal elementen en uitgangspunten uit het werk van Le Grand samenvat zijn Crowding-in en Crowding-out effecten van beleidsinstumenten. Deze zullen dan ook een prominente plaats krijgen in de hypothese.

5.3

Hypothese

Voordat de hypothese opgesteld wordt, dient er eerst een nulhypothese te worden opgesteld. Het is verleidelijk om de woningcorporaties te vergelijken met gewone ondernemingen. De nulhypothese zou dan veronderstellen dat het gedrag woningcorporaties, net als regulier ondernemingen, met name beïnvloed (kan) worden door marktordening en prijsbeleid (Ministerie van VROM, 2006, p. 8). Woningcorporaties profileren zich echter, zoals eerder genoemd, als maatschappelijk onderneming. Dit houdt onder andere in dat ze anders dan reguliere onderneming reageren op prikkels van buitenaf. Daarnaast kennen woningcorporaties een andere financiële en boekhoudkundige achtergrond. “Gemiddeld gezien hebben corporaties een goede financiële positie en is er geen aanleiding om te veronderstellen, dat financiële straffen of beloningen tot fundamentele veranderingen zullen leiden” (Ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 2006, p. 5). Woningcorporaties zullen dus gematigd reageren op prikkels en zoveel mogelijk hun eigen weg vervolgen. Door de invoering van de integrale Vennootschapsbelasting, de heffing bijzonder projectsteun en de gevolgen van de kredietcrisis is ook deze uitspraak weliswaar onderhevig aan erosie, maar het geeft wel een beeld van de manier waarop er over corporaties wordt nagedacht. De discussie over een nieuw corporatiebestel is in volle gang. Uit de hoorzitting van de Kamercommissie 41 WWI op 18 februari 2009 , met als onderwerp ‘Toekomst woningcorporaties’, blijkt dat de sector nog zoekende is naar een ideale verhouding tussen horizontaal en verticaal toezicht. Ook de discussie over welk instrumentarium daarbij hoort is nog altijd verre van voorbij. De geformuleerde nulhypothese geeft een relatief traditioneel beeld van woningcorporaties in het 41

Een verslag van deze hoorzitting is onder andere te vinden op http://www.aedesnet.nl.

59

post-bruteringtijdperk waarin zij economisch rationeel omgaan met invloed van beleid, weten regelgeving en externe invloeden met als toevoeging dat woningcorporaties, ondanks de invloeden van buitenaf, zoveel mogelijk hun eigen beleid kunnen voeren en (het gevoel hebben) zelfstandig te kunnen opereren. Nulhypothese Woningcorporaties gaan economisch-rationeel (knavish) om met het beleidsregime in de stedelijke vernieuwing (bijvoorbeeld het Krachtwijkenbeleid). Ongeacht waar een beleidsinstrument valt binnen het in paragraaf 4.4.5 genoemde schema. De hypothese houdt in het bijzonder rekening met de theorie van Le Grand over de levering van maatschappelijke diensten in relatie met het aanwezige beleidsregime en ingezette beleidsinstrumentarium. Hypothese Woningcorporaties worden gedreven door hun Knightly (altruïstische) en door hun Knavish (economisch-rationele) motieven. Deze motieven zijn in wisselende mate aanwezig bij woningcorporaties. Het beleidsregime in de stedelijke vernieuwing zorgt ervoor dat investeringen van woningcorporaties Crowding-in en Crowding-out effecten vertonen. De hypothese valt te ontleden in twee belangrijke indicatoren. Ten eerste is er zijn de altruïstische en economisch-rationele motieven die volgens de hypothese beide aanwezig zijn bij woningcorporaties. Deze veronderstelling dient als basis voor verdere verwachtingen op basis van het werk van Le Grand. Ten tweede zijn er de Crowding-in en Crowding-out effecten van beleidsinstrumenten en het beleidsregime. Sommige ingezette beleidsinstrumenten van overheden (bijvoorbeeld het Krachtwijkenbeleid) gaan er van uit dat woningcorporaties met name handelen uit Knavish motieven. Niet alle woningcorporaties zijn daar echter even gevoelig voor, hun Knightly motieven kunnen er zelfs negatief door beïnvloed worden (Crowingout). Knavish beleid kan er namelijk voor zorgen dat woningcorporaties aanvoelen dat hun altruïstische gedrag onvoldoende wordt gewaardeerd. Dit komt tot uiting in de wijkaanpak van verschillende corporaties in verschillende wijken. Crowding-in treedt op als een woningcorporatie zelf haar verantwoordelijk pakt en de ruimte krijgt van het beleidsregime en meer investeert dan strikt noodzakelijk wordt geacht. Een overzicht van de verwachte manier waarop Knightly en Knavish behaviour zich vertaalt in de manier waarop woningcorporaties investeringen doen in wijken is te zien in tabel 5.1. In deze tabel zijn de belangrijkste variabelen opgenomen. Ten eerste of een wijk wel of niet als krachtwijk is aangewezen. Een aanwijzing in dit kader betekent namelijk een ander beleidsregime dan een wijk die niet is aangewezen. De tabel geeft een indicatie hoe Knightly en Knavish gedrag zich vertalen in de manier waarop woningcorporaties investeringen doen in het algemeen, in krachtwijken en in niet-krachtwijken. Deze tabel is te gebruiken als een uitwerking van de hypothese.

60

Manier van investeren in wijken Algemene kenmerken

Kenmerk van woningcorporatie Knightly behaviour - Nadruk op maatschappelijk rendement - Gaat altruïstisch om met beleidsinstrumenten - Hecht met name aan autonomie - Uitgangspunt is maatschappelijke doelen bereiken door onrendabel te investeren - Waardeert het als altruïstische motieven op waarde worden geschat, maar tolereert slechts tot op zekere hoogte bemoeienis met de doelbereiking

Kenmerken bij Krachtwijk

- Ervaart onderdelen van het krachtwijkenbeleid als aantasting in de autonomie, voelt zich miskend door de heffing van het CFV - Investeert extra in leefbaarheid als daar in een wijk aantoonbare behoefte aan is.

Kenmerken bij Niet-krachtwijk

- Investeert onrendabel in de breedste zin van het woord in gebieden waar bijvoorbeeld de leefbaarheid in het geding is. - Investeert extra in leefbaarheid als daar in een wijk aantoonbare behoefte aan is.

Tabel 5.1:

Knavish behaviour - Nadruk op financieel rendement - Gaat economisch-rationeel om met divers beleidsinstrumenten - Hecht met name aan financiële continuïteit - Uitgangspunt is dat rendabele investeringen maken het mogelijk om te investeren in maatschappelijke doelen - Gaat economisch rationeel om met invloed van andere organisaties en instituties - Gaat economisch rationeel om met de stempel krachtwijk en alle bijbehorende instrumentaria - Investeert alleen extra in leefbaarheid als het overheidsbeleid daar om vraagt of als het zorgt voor een aanzienlijke stijging van de vastgoedwaarde

- Investeert onrendabel, maar zorgt voor verevening vanuit rendabele vastgoedprojecten - Een extra investering in bijvoorbeeld leefbaarheid komt alleen tot stand als daar financiële middelen van derden tegenover staan Verwacht gedrag Knightly en Knavish woningcorporaties bij stedelijke vernieuwing in verschillende soorten wijken

Crowding-in effecten zijn extra investeringen of inzet die een woningcorporatie doet als gevolg van Knightly behavior. Als een woningcorporatie zich gewaardeerd of gestimuleerd voelt in haar altruïstische gedrag dan is zij bereid om meer te investeren en haar verantwoordelijkheid te nemen. Crowding-out effecten komen tot uiting als een woningcorporatie het gevoel heeft dat haar altruïstische achtergrond onvoldoende wordt erkend. Een woningcorporatie gaat dan minder investeren of slechts strikt wat er van haar verwacht wordt. Een andere variabele was dat het relatieve prijseffect overheerst en dat een Knight dan alsnog overgaat tot meer investeren. Deze variabele is waarschijnlijk niet van toepassing. Financiële prikkels aan woningcorporaties zijn waarschijnlijk vaak een druppel die de woningcorporatie over doet gaan tot investeren en vallen dan ook onder Crowing-in effecten.

61

62

Hoofdstuk VI

Empirisch onderzoek

“Een parlementaire enquête in 2017 zal echter uitwijzen dat de strafheffingen van de overheid een desastreuze uitwerking hebben gehad op de corporatiesector en dat de Vogelaarwijken synoniem zijn aan achterstandswijken” (Gerrit Seegers, directeur Woningstichting Den Helder, in jaarverslag Woningstichting Den Helder, 2007, p. 2)

6.1

Inleiding

In dit hoofdstuk zullen de empirische resultaten van dit onderzoek worden behandeld. De vier gekozen casussen – Nieuw Den Helder (Den Helder), Veldhuizen A (Ede), Malburgen (Arnhem) en de Rivierenwijk (Deventer) – zullen de revue passeren. Per casus zal eerst een korte inleiding worden gegeven waarin de wijk wordt beschreven en de problematiek uiteen wordt gezet. Vervolgens wordt de betrokken woningcorporatie getypeerd en wordt toegelicht op welke manier en met welke motieven er geïnvesteerd wordt in de wijk. Tot slot wordt er een omschrijving van het relevante beleidsregime gegeven. Dit hoofdstuk heeft in beginsel een sterk 42 beschrijvend karakter . Wel is er in de beschrijving van de casussen gekozen om alleen de meest relevante en opvallende aspecten te presenteren. Een analyse van de casussen én een confrontatie met het theoretisch kader en de hypothese zal plaatsvinden in hoofdstuk negen.

6.2

Nieuw Den Helder: onderdeel van ‘de 13’, maar niet van ‘de 40’

6.2.1

Inleiding

Nieuw Den Helder is een centraal gelegen wijk in Den Helder waar zowel de gemeente Den Helder als Woningstichting Den Helder [WSDH] hoge prioriteit geven aan herstructurering. Deze herstructurering richt zich onder andere op de realisatie van goedkope huurwoningen, meer differentiatie in de wijk en het toevoegen van maatschappelijk vastgoed (basisscholen, sportzaal, kinderdagverblijf, Multifunctioneel Centrum en een ruimte voor het Internationale Vrouwen Centrum [IVC]). Woningstichting Den Helder heeft de leidende rol in het herstructureringsproces in Nieuw Den Helder, terwijl de gemeente een leidende rol heeft bij de herstructurering van het Stadshart, een andere herstructureringswijk in Den Helder. Deze 42

Een aanzienlijk onderdeel van de beschrijvingen van de casussen is gebaseerd op uitspraken tijdens interviews en gesprekken met betrokkenen. Daarnaast is er veel gebruik gemaakt van wijkomschrijvingen van het Kenniscentrum Stedelijke Vernieuwing [KEI] en informatie van websites van gemeenten, woningcorporaties en projectbureaus. Waar noodzakelijk is verwezen naar deze informatie. Om het verhaal leesbaar te houden is dit echter niet bij alle uitspraken en informatie gedaan. Voor de kerncijfers van de wijken verwijs ik u naar bijlage 2. Woordelijke protocollen en verslagen van alle gesprekken en de casusdossiers zijn op aanvraag bij de auteur in te zien. Met uitzondering van de passages in woordelijke protocollen en interviewverslagen die vertrouwelijke informatie bevatten. Een aantal quoten zijn geanonimiseerd omdat de gesprekspartner (welke niet per definitie is opgenomen in bijlage 1) uitspraken deed die gevoelig liggen binnen het samenspel van actoren binnen de casus. De gesprekspartners zijn op geen enkele wijze aansprakelijk voor de redeneringen in dit hoofdstuk. Deze redenaties zijn de interpretaties van de auteur.

63

verdeling is tot stand gekomen omdat WSDH in de wijk Nieuw Den Helder veel bezit heeft en in het Stadshart is het grootste gedeelte van het vastgoed in handen van particulieren. Nieuw Den Helder is de eerste en enige vroeg-naoorlogse wijk van Den Helder. De wijk is oorspronkelijk gebouwd om onder ander marinepersoneel te huisvesten en om de naoorlogse woningnood op te lossen. De ongeveer vijfduizend woningen in de wijk bestaan uit eengezinswoningen, portiekflats van drie of vier lagen en galerijflats van vier lagen. De bevolking van Nieuw Den Helder bestaat uit een mix van een honderdtal etniciteiten waar met 43 name de Antilianen sterk zijn vertegenwoordigd. De problematiek in de wijk bestaat met name uit een negatieve spiraal die ontstaan is door een combinatie van een instabiele bevolkingssamenstelling met veel verschillende soorten etniciteit, een hoge mate van anonimiteit, een afname van de leefbaarheid en een afname van het zelfregenererend vermogen van de wijk. In 1996 heeft WSDH, na jaren van discussie met de gemeente, gekozen voor een ingrijpende aanpak van de wijk. Dit resulteerde in 2000 in een samenwerkingsovereenkomst met de gemeente waarbij de woningstichting een leidende rol heeft bij de fysieke herstructurering van de eerste fase van de wijk (Duinpark). Naast de gemeente en WSDH is de laatste jaren ook nog de CV/BV Zeestad een belangrijke organisatie bij de herstructurering in Den Helder. Zeestad is door de ministeries van VROM en Defensie, de provincie Noord-Holland en de gemeente Den Helder (verenigd in de Stuurgroep Stedelijke Vernieuwing Den Helder) in het leven geroepen om de stedelijke vernieuwing in Den Helder te stroomlijnen. Dit doet Zeestad door alle subsidiestromen te beheren en door overeenkomsten aan te gaan met marktpartijen. WSDH is geen onderdeel van de stuurgroep maar wel een belangrijke partner van Zeestad. 6.2.2

Typering Woningstichting Den Helder

De bedrijfstijl van WSDH valt niet eenduidig te typeren aan de hand van het schema van Gruis. Enerzijds is de Woningstichting een vernieuwende corporatie; de investeringen in de wijk Nieuw Den Helder vinden plaats in zowel de eigen kernvoorraad van goedkope huurwoningen als in maatschappelijk vastgoed en diverse sociale programma’s en ondersteuning. Deze diversiteit aan investeringen blijkt ook uit de 44 Afbeelding 6.1: Ansichtkaart met naoorloge bouw in Nieuw Strategie 2006-2010 waarin Den Helder (bron: website KEI, 2009) WSDH een keuze heeft gemaakt voor drie taken en daarin een prioritering in heeft aangebracht: 43

Den Helder is één van de 21 Antillianengemeenten in Nederland. In deze gemeenten wonen relatief veel Antillianen die overlast veroorzaken. Deze steden, de voeren regelmatig overleg met elkaar om ervaringen uit te wisselen en om van elkaar te leren. De Antilliaanse jongeren krijgen speciale aandacht als risicogroep in de Verwijsindex Risicojongeren [VIR] (bron: brief aan Tweede Kamer, kenmerk DGWWI/I&I2008115200) 44 Deze strategische visie is opnieuw scherp gesteld en verwoord in de notitie ‘Woningstichting zichtbaar aanwezig in Den Helder’ (2006).

64

1. Primaire taak is het beheer van de kernvoorraad voor de primaire doelgroep gefinancierd uit opbrengsten van de reguliere verhuur en dienstverlening; 2. Secundaire taak is herstructurering gefinancierd uit de opbrengsten van verkoop van woningen; 3. Tertiaire taak is leefbaarheid, hiervoor is het budget beperkt. Deze onderverdeling is terug te zien in de manier waarop er nagedacht wordt over investeringen in de wijk. Deze worden afgewogen aan de hand van bovenstaande driedeling. De primaire focus bij investeringen ligt op het maatschappelijk rendement. Zoals eerder gezegd is de typering van de bedrijfsstijl van WSDH niet eenduidig. Qua interne bedrijfsvoering en de manier waarop er bijvoorbeeld over maatschappelijk rendement versus economisch rendement van investeringen wordt nagedacht blijkt WSDH namelijk een relatief traditionele woningcorporatie. Dit hoeft geen negatieve eigenschap te zijn, integendeel zelfs; het is nog maar de vraag of nieuwe methoden van waardering van vastgoed en rekenen met maatschappelijk en financieel rendement - zoals ze al door een aantal corporaties wordt toegepast - op de lange termijn (financieel) haalbaar zijn. Samenvattend kan gezegd worden dat WSDH op het gebied van innovatie in de Volkshuisvesting en wijkaanpak een vernieuwende woningcorporatie is, maar op het gebied van interne bedrijfsvoering een meer bestendige of traditioneel profiel hanteert. De focus ligt bij beide op het maatschappelijk rendement. Een afweging tussen het financiële en economische rendement van een investering gebeurt op bestuursniveau. Het visitatierapport van Reaflex (2007) concludeert dat Afbeelding 6.2: Toekomstbeeld Nieuw Den Helder WSDH veel geld steekt in (bron: website Zeestad, 2009) maatschappelijke activiteiten, maar dat onvoldoende transparant is hoe zij hier achteraf verantwoording over afleggen. Ook spreekt het rapport van een broze relatie tussen het bestuur van WSDH en het gemeentebestuur. WSDH herkent zich in deze opmerkingen, is zich ervan bewust en haalt het aan als een thema voor verbetering. 6.2.3

Investeringen in Nieuw Den Helder

De investeringen en vernieuwing in Nieuw Den Helder zijn te verdelen in een aantal deelprojecten: het Duinpark (voormalige Deltabuurt), het Centrumplan en de Falgabuurt/Texelstroomlaan (inclusief de omgeving). in 2004 is de eerste fase van het Duinpark opgeleverd. Uiteindelijk komt hier zijn circa 130 woningen gericht op mensen met midden en hogere inkomens gebouwd ter vervanging van 372 woningen in uit de goedkopere klasse. Duurzaamheid is één van de speerpunten bij de ontwikkeling van het Duinpark. Motief om deze woningen toe te voegen was om hogere

65

inkomens naar de wijk te trekken en daarmee de eenzijdigheid van de wijk te doorbreken. Ook wordt er in het Duinpark een psychogeriatrisch centrum met 72 eenheden gerealiseerd door WSDH voor lokale zorginstelling. Het Centrumplan wordt gekenmerkt door een hoog ambitieniveau. Er worden onder andere winkels, een school, een bibliotheek, een sporthal en woningen gerealiseerd die deels overkapt worden door een park dat overloopt in het dak van het complex. Dit plan wordt op dit moment gerealiseerd, de begane grond en de parkeergarage zijn in aanbouw. De investeringen in het winkelcentrum zijn een investering van WSDH die niet volledig door de opbrengsten worden gedekt. Deze investering wordt dan ook gezien als een investering in de leefbaarheid van de wijk. WSDH is volledig verantwoordelijk voor het gebied, inclusief de inrichting van de openbare ruimte die na oplevering wordt overgedragen aan de gemeente. Voor de Falgabuurt/Texelstroomlaan is in maart 2005 een wijkontwikkelingsplan vastgesteld. De problematiek in deze wijk vond met name haar oorzaak in de multiculturele samenstelling. Om de problemen het hoofd te bieden was het dan ook noodzakelijk om dit kenmerk als kwaliteit beter te benutten. In het wijkontwikkelingsplan werd onder andere besloten om de Falgabuurt intensief te herstructureren en om het winkelcentrum op te knappen. Dit is (gedeeltelijk) al gebeurd door de sloop van een aantal oude galerijflats en de verbouw van eengezinswoningen. Verder wordt breed ingezet om de bewoners te motiveren om hun eigen toezicht in de wijk te regelen en de openbare ruimte op orde te houden. Over het algemeen wordt er gestreefd om de voornamelijk goedkope huur (in het begin ongeveer 90%) om te zetten naar een meer gedifferentieerde voorraad. Het Multifunctioneel centrum dient als centrum van de wijk met diverse maatschappelijk functies en het ondersteunen van ‘wijkgericht werken’. Deze methodiek houdt onder andere in dat WSDH wijkmeesters heeft aangesteld die als tussenpersoon gelden tussen de wijk (individuen), WSDH en de gemeente. Voor bedrijven en andere organisaties is deze rol weggelegd voor de wijkmanager. Het was de bedoeling dat het multifunctioneel centrum met behulp van geldstromen uit de tweede ISV-periode (2005-2009) tot stand kwam. Maar “het loopt niet van een leien dakje” (persoonlijke communicatie, Henk van der Veen). Er is inmiddels een realisatieovereenkomst in concept, maar WSDH participeert pas als de gemeente harde afspraken aangaat en nakomt. Inmiddels is de opdracht gegeven om te starten met de het MFC, dus de gemeente is haar afspraken uiteindelijk nagekomen. Door de veelal fysieke investeringen in de wijk is de ernstigste problematiek op straat (als gevolg van drugsoverlast en harde criminaliteit) gedeeltelijk opgelost. Om andere sociaal-maatschappelijke problemen (bijvoorbeeld armoede, eenzaamheid en huiselijk geweld) te tackelen heb je een goed gecoördineerde inzet nodig van gemeentelijk zorgen welzijnswerk. De gemeente coördineert echter te weinig op dit gebied: “Er gebeurt een hoop daar in, maar nog lang niet voldoende en nog lang niet genoeg gecoördineerd” (persoonlijke communicatie, David Cools). Zeestad is een vreemde eend in de bijt. Zeestad beheert als organisatie alle subsidies (bijvoorbeeld ISV-gelden en provinciale bijdragen in het kader van de verkoop van energiebedrijven) en middelen die beschikbaar zijn voor stedelijke vernieuwing in Den Helder. 45 De stuurgroep stedelijke vernieuwing Den Helder opereert als opdrachtgever en besluit uiteindelijk of er budgetten wel of niet worden toegekend. Zeestad levert met name 45

De Stuurgroep stedelijke vernieuwing Den Helder bestaat uit de burgemeester van Den Helder (tevens voorzitter van de Stuurgroep, de gedeputeerde van de provincie Noord-Holland, directeur Operationele Ondersteuning van de Koninklijke Marine, vertegenwoordiging van het Ministerie van VROM (DG WWI, directeur Stad&Regio), wethouder Stedelijke Vernieuwing van de gemeente Den Helder, wethouder Ruimtelijke Ordening van de gemeente Den Helder, directeur Zeestad CV/BV en een aantal ambtenaren van de gemeente Den Helder (concerndirecteur, programmamanager Stedelijke Vernieuwing en officemanager Zeestad CV/BV).

66

organisatiekracht om partijen samen te brengen en projecten op de juiste outcome te sturen. Dit doen ze onder andere door sterk te sturen op de het sociaal-maatschappelijk rendement van investeringen; wat levert een fysieke investering op aan sociaal-maatschappelijke outcome. Daarnaast voert Zeestad de grondexploitatie - waar een groot tekort op is - in Nieuwe Den Helder. Zeestad beheert uitsluitend middelen die de fysieke investeringen ondersteunen. ISV geld kan bijvoorbeeld eigenlijk niet voor sociaal-maatschappelijke investeringen gebruikt worden in verband met de subsidievoorwaarden. Voor de structurele aanpak van sociaalmaatschappelijke problematiek dient de gemeente dus altijd ingeschakeld te worden. Bij dit soort aanpak gaat het echter om langlopende kostbare projecten die lang op de begroting drukken van de gemeente. Iets heel anders dan fysieke aanpak en bijvoorbeeld een grondexploitatie, dat is “wegwerken en schuiven” (persoonlijke communicatie, David Cools). Zeestad is een stabiele partner voor veel partijen bij de Stedelijke Vernieuwing in Den Helder, stabieler dan het bijvoorbeeld het college van de gemeente Den Helder. 6.2.4

Beleidsregime 46

Nieuw Den Helder was in het kader van het programma ‘Nieuwe coalities voor de wijk’ één van de dertien wijken waar de pilot draaide. Het thema in Nieuw Den Helder was ‘Perspectief voor de Antilliaanse gemeenschap’. In het kader van deze aanpak zijn adoptieteams samengesteld die wijken ‘adopteerden’. In Den Helder bestond dit team onder andere uit voormalig minister Johan Remkes. Het speerpunt van deze pilot richtte zich op een integrale, ontkokerde en sluitende benadering van de specifieke problemen van de doelgroep (bijvoorbeeld voortijdige schooluitval, aantal werkzoekenden, aantal tienermoeders en contacten van de doelgroep met politie, justitie en hulpverlening). Deze pilot heeft er in ieder geval voor gezorgd dat een aantal – min of meer verstopte - communicatiekanalen tussen corporaties, gemeente en andere betrokken organisaties weer zijn doorgeblazen. Nieuw Den Helder is geen krachtwijk in het kader van de veertig wijken van Vogelaar, deze selectie – en haar gevolgen – heeft tot onbegrip geleid bij in ieder geval WSDH. Postcodetechnisch viel bijvoorbeeld één relatief rijk gedeelte van Nieuw Den Helder (het dorp Huisduinen, waar onder andere de rijkste man van Den Helder woont) onder de wijk. Het ministerie van VROM heeft destijds zelfs informeel toegegeven dat een andere postcodeselectie tot het gevolg zou hebben dat de wijk op de derde of vierde plaats van slechtste wijken zou belanden. Bij de WSDH heerst veel onvrede over de een aantal heffingen, onvrede die ook door haar partners (de gemeente en Zeestad) wordt gedeeld of in ieder geval wordt erkend. De integrale VPB en de heffing bijzonder projectsteun leggen een flink beslag op het investeringsvermogen van WSDH. Hierover heeft de directeur van WSDH, de heer Gerrit 47 Seegers, eind 2008 een brandbrief geschreven aan het college van Burgemeester en 46

De Pilotwijken Nieuwe coalities voor de wijk was een pilot van het ministerie van VROM. Deze pilot is destijds gestart omdat ondanks de vooruitgang in de 56 wijken er een groot aantal problemen hardnekkig aanwezig bleven. Er zijn bij de selectie geen harde selectiecriteria gebruikt – zoals bijvoorbeeld bij de selectie van de 40 wijken – de dertien wijken zijn in samenspel tussen gemeenten en het rijk geselecteerd. In de dertien wijken is getracht om het Rijk, gemeenten en andere lokale partijen meer integraal te laten samenwerken op het gebied van wonen, werken, welzijn en veiligheid. Per wijk werd een adoptieteam opgesteld bestaande uit lokale bestuurders en vertegenwoordigers van het ministerie van VROM (bron: http://www.keicentrum.nl/view.cfm?page_id=1897&item_type=project&item_id=301, geraadpleegd op 23 februari 2009). 47 Brief van G. Seegers - ondersteund door 12 andere corporaties in de regio Noord-Holland noord - aan het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Den Helder van 20 november 2008 (bron: digitaal geraadpleegd op http://www.aedesnet.nl op 15 februari 2009).

67

Wethouders waarin het krachtwijkenbeleid en de heffing bijzonder projectsteun door het CFV aan de kaak worden gesteld. Er worden in ieder geval een aantal investeringen geschrapt (66 miljoen) en andere worden in de tijd uitgesteld (107 miljoen) als gevolg van de VPB van de in totaal ruim 300 miljoen die WSDH van plan was om de komende vijf jaar te investeren in de stad Den Helder. De investeringen in Nieuw Den Helder hebben echter prioriteit en WSDH laat deze gewoon doorgaan. Dit wordt breed gedragen binnen WSDH (medewerkers, bestuur, MT en Raad van Commissarissen [RvC]). Er is een nauwe samenwerking tussen WSDH en ander maatschappelijk actoren als de winkeliersvereniging, diverse buurtverenigingen, ouderenverenigingen, Zeestad en zorgen welzijnsinstellingen. Met name de organisaties die zelf actief participeren in de wijk of meedoen in vastgoedprojecten werken nauw samen met WSDH. De sociaal-maatschappelijke organisaties die onder het bewind van de gemeente opereren werken minder nauw samen met WSDH omdat zij geen directe relatie met WSDH kennen met betrekking tot bijvoorbeeld huisvesting of fysieke investeringen in de wijk. De samenwerking met de gemeente is één belangrijk kenmerk dat invloed heeft op de herstructurering in Nieuw Den Helder; met name op sociaal-maatschappelijk vlak. Door de afwezigheid van bestuurlijke daadkracht en de relatieve onervarenheid van de ambtelijke organisatie met complexe herstructureringsvraagstukken en te weinig ambtelijke capaciteit is er op een aantal punten verbetering mogelijk bij de samenwerking tussen gemeente en WSDH. Typerende uitspraken: “De gemeente en de woningcorporatie die rollen nog wel eens met elkaar over straat. Dat komt met name omdat er bestuurlijk weinig daadkracht is” (bron: betrokkene bij de herstructurering in Nieuw Den Helder), “Ze hebben nauwelijks tot geen bestuurskracht, daar komt het in feite op neer” (persoonlijke communicatie, Henk van der Veen) en “samenwerking verloopt soepel, maar niet zonder spanning” (Jorna, 2008, p. 13). Er zijn prestatieafspraken tussen WSDH en de gemeente. Deze zijn geëvalueerd, maar deze evaluatie is nog niet openbaar. Van WSDH wordt met name verwacht dat ze investeringen doen in de wijk terwijl van de gemeente wordt verwacht dat ze hun ondersteunende taken juist opvatten, bijvoorbeeld voortgang in de procedures; deze taak wordt niet altijd of langzamer dan afgesproken vervuld door de gemeente, daardoor lopen sommige projecten vertraging op wat in vele gevallen hogere kosten met zich meebrengt, met name voor WSDH.

6.3

Veldhuizen A: grootstedelijke problematiek in een van oudsher agrarisch georiënteerde gemeente

6.3.1

Inleiding

Veldhuizen A is uniek in haar soort in de gemeente Ede. De gemeente Ede bestaat namelijk voornamelijk uit kleine kernen met als grootste kern de stad Ede zelf (70.000 inwoners), de gemeente Ede zelf telt ongeveer 106.000 inwoners. Veldhuizen A daarentegen is een relatief grote wijk met naoorlogse hoogbouw en alle bijbehorende problematiek. Veldhuizen A bestaat uit de buurten Horsten en Burgen en is eind jaren zestig gebouwd. In totaal bestaat de wijk Veldhuizen (A en B) uit 6.400 woningen. Veldhuizen A (De Horsten en de Burchten) bestaat uit 1.750 woningen. De bebouwing bestaat voornamelijk uit hoogbouw (galerijflats) en rijtjeswoningen. 66% van de woningen behoort tot de categorie bereikbare huur of koop. Voor Edese begrippen wonen er relatief veel bewoners met een niet-westerse afkomst. In de Burgen behoort 15% tot deze groep en in de Horsten is dat 40%. Net als in Den Helder zijn in Ede ook de projecten ‘verdeeld’. Woningcorporatie Woonstede heeft in de Uitvindersbuurt de regie en de

68

gemeente Ede neemt de regie in Veldhuizen A. Dit is opmerkelijk omdat Woonstede in Veldhuizen A enorm veel bezit heeft. Naast Veldhuizen A en de Uitvindersbuurt wordt ook EdeZuid aangepakt, in deze wijk trekken de gemeente en Woonstede samen op. De wijk is een typisch product van naoorlogse woningbouw waar in hoge mate de 48 planningsgedachte van CIAM-filosofie in te herkennen is; de wijk bestaat uit hoogbouw, een stempelstructuur, open strookbebouwing, rijtjeswoningen en kent een hoge mate van functiescheiding. De problematiek in de wijk is niet veel anders dan in andere naoorlogse wijken met vergelijkbare bebouwing. Het eenzijdige woningaanbod zorgt voor een eenzijdig bevolkingssamenstelling en leefbaarheidsproblematiek. Door deze combinatie ontstaan er voor bewoners onveilige en onprettige situaties met bijvoorbeeld hangjongeren en een lage sociale controle en cohesie. Ook het voorzieningaanbod in de wijk is beperkt. De aanwezige jongeren op straat zorgen voor een hoge mate van subjectieve onveiligheid onder bewoners. Het is belangrijk om deze subjectieve onveiligheid te erkennen; mede omdat bewoners niet snel geneigd zijn om formeel aangifte te doen van bedreigingen en dergelijke. Daardoor kan de objectieve veiligheid statistisch lager uitvallen dan hij in werkelijkheid is. De woningen in de wijk bestaan voornamelijk uit de kernvoorraad van Woonstede. Deze Afbeelding 6.3: Portiekflat in Veldhuizen A wordt gekenmerkt door veel vierkante (bron: website KEI, 2009) meters voor relatief lage huren. Er zijn geen verhuurproblemen. Alleen de energetische kwaliteit laat soms te wensen over. De woningen in Veldhuizen A (met name de gestapelde) blijven echter wel het zwakste gedeelte van de voorraad, als de woningmarkt in de regio ontspant dan zijn de woningen in Veldhuizen A degene die als eerst minder interessant worden. De problematiek is voor Edese begrippen aanzienlijk. Als we Veldhuizen A In een landelijk perspectief bekijken dan zijn de problemen echter minder hardnekkig. Toch ondervindt Veldhuizen A de negatieve gevolgen van een sterk stigma. Met name bij beleidsmakers en onderzoekers van buiten de gemeente heerst de gedachte dat het er wel erg slecht voor staat in Veldhuizen A, “wij slagen er telkens in om op een negatieve manier in de picture te komen” (Lydia Albinus, persoonlijke communicatie). Dit stigma in combinatie met de hoge subjectieve onveiligheid en verouderde eenzijdige woningvoorraad hebben er voor gezorgd dat Veldhuizen A hoog op de agenda staat bij zowel Woonstede als de ambtenaren, collegeleden en raadsleden van de gemeente Ede.

48

Congrès Internationaux d'Architecture Moderne. Een architectuur platform dat heeft bestaan van 1928 tot en met 1959 waar bijvoorbeeld het idee van de functionele stad uit voort gekomen is (Van der Cammen en De Klerk, 2004, p. 137). Één van de oprichters was Le Corbusier. Een kenmerkend plan dat volgens de CIAM-filosofie is opgesteld is het Algemeen Uitbreidingsplan van Amsterdam (AUP) uit 1934.

69

6.3.2

Typering Woonstede

Woonstede is een relatief traditionele woningcorporatie. Eén van de aspecten waar Woonstede in uitblinkt, is haar technische innovaties op bijvoorbeeld het gebied van energetische kwaliteit 49 van woningen. Woonstede is onder andere een van de klimaatcorporaties in Nederland. Door deze technische innovaties is de kwaliteit van de woningen over het algemeen goed. Over het maatschappelijk rendement van dergelijke technische investeringen bestaat echter geen duidelijk beeld. Ook op het gebied van interne bedrijfsvoering valt Woonstede te bestempelen als een relatief traditionele woningcorporatie. De manier waarop er over maatschappelijk en financieel rendement wordt nagedacht gebeurt namelijk met name op het niveau van eentweetjes tussen het bestuur van Woonstede en het bestuur van de gemeente Ede, “dit gaat goed zolang het niet concreet wordt” (Rien Hilhorst, persoonlijke communicatie). Op deze manier zijn investeringen weliswaar breed gedragen binnen de organisaties, maar de transparantie van de afweging tussen maatschappelijk en financieel rendement kan helderder. De hoge investeringen in kwalitatief hoogwaardige woningen waren tot voor kort mogelijk, maar in de huidige economische omstandigheden wordt er “achter de oren gekrabd. Sinterklaas spelen is niet meer mogelijk, men moet op de kleintjes letten” (Rien Hilhorst, persoonlijke communicatie). Ook zakelijk heeft deze manier van werken nadelen. Risicospreiding en verantwoordelijkheid worden op deze manier bijvoorbeeld minder goed vastgelegd. Dit leverde onder andere een (wellicht te) ambitieuze woningbouwprogrammering op. Men was van plan om in tien jaar tijd 4.000 woningen te bouwen (op een totale woningvoorraad van Woonstede van ongeveer 9.500 woningen). Dit blijkt - zeker in de huidige kredietcrisis – lastig te financieren. Woonstede heeft met haar 50 ´Vrijekeuswoning´ een middel om de woonconsument meer keuzevrijheid te bieden. Participatie wordt weliswaar belangrijk geacht binnen Woonstede, maar ze zijn er niet vernieuwend in. De interne projectleiding van Woonstede heeft te weinig capaciteit (en wellicht daarmee samenhangend te

49

Afbeelding 6.4: Stedenbouwkundig plan (bron: website Veldhuizen A, 2009)

Een klimaatcorporatie draagt het 'KOMO-Systeemcertificaat Klimaatcorporatie'. Het KOMO-Systeemcertificaat ‘Klimaatcorporatie’ richt zich op de inbedding van (duurzame) energie, comfort en gezondheid in het strategisch voorraadbeleid en de planning van een woningcorporatie voor het planmatig onderhoud. De eisen stellen normen voor de mate waarin energiebesparing en duurzame energie, inbedding van die beleidsdoelen in het strategisch voorraadbeheer, onderhoudsplanning en financiële planning en toetsing van concrete doelen in de woningvoorraad nu en in de toekomst. De normen voor het procescertificaat zijn neergelegd in de nationale beoordelingsrichtlijn (BRL 5018) die door de deelnemende partners is vastgesteld in de vergadering van 24 mei 2005 (bron: website Senter Novem, februari 2009). 50 De Vrijekeuswoning is een woning waarbij de bewoner zelf kiest of hij de woning huurt, koopt of in een tussenvorm van de woning gebruik maakt (meer informatie op http://www.vrijekeuswoning.nl). Voor meer informatie over vormen tussen huren en kopen in verwijs ik u naar Stichting Opmaat. De Stichting OpMaat ondersteunt woningcorporaties bij de ontwikkeling van een breder assortiment van huur- en koopvormen (meer informatie op http://www.tewoon.nl/).

70

weinig expertise) om dit soort grote herstructureringsprojecten tot een goed einde te brengen. Woonstede leunt (net als de gemeente Ede) dan ook zwaar op inhuur van externe professionals. Samenvattend kan gezegd worden dat Woonstede op het gebied van innovatie in de Volkshuisvesting (met name op het gebied van technische woningverbetering en aangeboden huur- en koopconstructies) een vernieuwende woningcorporatie is, maar op het gebied van interne bedrijfsvoering en sociaal-maatschappelijke investeren traditioneel gedrag vertoont. Ook op het gebied van rekenen met gronden vastgoedexploitaties houdt Woonstede vast aan een traditionele benadering. 6.3.3

Investeringen in Veldhuizen A

De investeringen in de volkshuisvesting van Woonstede worden gekenmerkt door een drietal speerpunten, 1) als green label corporatie is duurzaamheid belangrijk, 2) de inzet van de Vrijekeuswoning en 3) meer focussen op leefbaarheid en participatie. De samenwerkingsovereenkomst uit 2006 tussen gemeente en Woonstede ligt aan de basis van de huidige inspanningen in Veldhuizen A. In deze overeenkomst zijn alle afspraken, doelstellingen en kaders vastgelegd. Op dit moment is er echter veel discussie over het tempo van de sloop. Door de opbouw van de wijk is het mogelijk om eerst nieuw te bouwen en pas dan de bestaande woningen te slopen. Naast één buurtconciërge heeft Woonstede ook twee flatconciërges en één medewerker sociaal beheer in dienst in de wijk Nieuw Den Helder (4 fte in totaal). Deze richten zich echter met name op het eigen bezit. Alleen de buurtconciërge heeft een buurtbrede taak. De oorspronkelijke woningvoorraad bestond uit ongeveer 62% woningen in de goedkope voorraad. De doelstelling is om toe te werken naar een evenwichtiger programma. Alle hoogbouw en middelhoogbouw in Veldhuizen A verdwijnt. Dit zijn in totaal 630 goedkope huurwoningen. Deze woningen maken plaats voor 744, met name grondgebonden, woningen in verschillende soorten en prijsklassen. Doel van het woningprogramma is het doorbreken van eenzijdigheid door meer variatie. Inmiddels zijn er reeds 112 woningen in de betaalbare klasse gebouwd die dienen als vervangingshuisvesting tijdens de rest van de sloopoperatie. Woonstede heeft echter geen belang bij snelle sloop, omdat de woningen op dit moment goed renderen. Uitstel van sloop levert dus meer rendement en meer financiële ruimte op voor Woonstede. Vrijwel alle sociaal-maatschappelijke voorzieningen (buurtcentrum, buurtwinkelcentrum, gymzaal, et cetera) uit de wijk Veldhuizen A worden verplaatst naar het nieuwe voorzieningcluster ‘Het Nieuwe Landgoed’ dat gesitueerd is tussen Veldhuizen A en de nieuwbouwwijk Kernhem. De gedachte bij de herstructurering in Veldhuizen A is dat je breed gedragen plannen dient te hebben om tot een succesvol stedelijk vernieuwingstraject te komen. Om dit voor elkaar te krijgen is er eerst breed geïnvesteerd in de sociaal-maatschappelijke peilers in de wijk. Ontkokering bij de aanpak van deze sociaal-maatschappelijke problemen is belangrijk. Er is dan ook nauw samengewerkt met andere sociaal-maatschappelijk actoren. Bijvoorbeeld bij de realisatie van een Brede school en vastgoed voor bijvoorbeeld Philadelphia. Een ander aandachtspunt is de looptijd en duurzaamheid van sociaal-maatschappelijke programma’s; als een programma namelijk maar kort loopt dan ebt het effect ook snel weg. Ook de participatie

71

van bewoners is hoog, zij worden ook geconsulteerd als het gaat om sloopplannen of grootschalig onderhoud. Tevens organiseren de bewoners elk jaar hun eigen politieke bijeenkomst met eigen agenda en eigen professionals. Stedelijke vernieuwing is echter een langdurig proces en bewoners zijn zich hier niet altijd van bewust. “Er is breed draagvlak voor de plannen, bewoners vinden alleen dat het veel te lang duurt, en daar geef ik ze ook gelijk in” (Lydia Albinus, persoonlijke communicatie). De sociaal maatschappelijke programma´s worden met name door de gemeente geleid. Dit is ook één van de speerpunten van de gemeente. Het accent dient te liggen op het sociale programma. Ten tijde van de eerste analyse van de problematiek (1999) was het niet gewoon om problemen in wijken te koppelen aan bepaalde bevolkingsgroepen. Daardoor konden problemen niet benoemd worden. Tegenwoordig is het echter wel geaccepteerd om problemen en aandachtsgroepen te benoemen. Dit maakt het makkelijker om problemen te benoemen en op constructieve wijze na te denken over aanpak van deze problematiek. De gemeente erkent dat het zeer belangrijk is om de sociaal-maatschappelijke kant van de herstructurering voldoende aandacht te geven. Echter, “er gebeurt hier heel veel op sociaal-maatschappelijk gebied, eigenlijk vind ik teveel af en toe. Er wordt miljoenen geïnvesteerd” (Lydia Albinus, persoonlijke communicatie). Over het algemeen kan gezegd worden dat de investeringen van Woonstede in Veldhuizen A zorgen voor een kwalitatief hoogwaardige gebouwde omgeving, maar dat het maatschappelijk rendement van deze hoge investeringen niet direct aantoonbaar is. 6.3.4

Beleidsregime

Veldhuizen A is geen onderdeel van de 140 wijkenlijst, de 56 wijkenaanpak, de 13 vitale coalities of de 40 Prachtwijken van Vogelaar. Ondanks de aantoonbare problematiek valt Veldhuizen A niet onder de krachtwijken; “de Vogelaarwijken daar vallen wij niet onder, gek genoeg, idioot” (persoonlijke communicatie, Lydia Albinus). Veldhuizen A heeft wel gebruik gemaakt van GSO-gelden. Bij deze gelden was een verschuiving in aandacht merkbaar; GSO-I was met name gericht op sociaal-maatschappelijk investeringen, GSO-II focuste in het bijzonder op de fysieke aanpak en GSO-III was een combinatie van beide, waarschijnlijk onder de invloed van andere ontwikkelingen zoals de wijkaanpak en het Vogelaarbeleid. De gemeente 51 Ede tracht in het kader van de New Towns , als één van de vijf 100.000+ gemeenten, aansluiting te vinden bij het Grotestedenbeleid. De financiële haalbaarheid van de herstructureringen in Veldhuizen A staan onder druk. Daarbij komt nog dat de recent ingevoerde heffingen - zoals de VPB en de Vogelaarheffing – en de kredietcrisis drukken op de financieringscapaciteit van Woonstede. Met name de VPB die elk jaar terugkomt. Afspraken worden opnieuw ter discussie gesteld en er wordt getracht om aan de knoppen van de vastgoedexploitatie te draaien, “maar dit zien we ook bij marktpartijen” als gevolg van het huidig economisch tij (persoonlijke communicatie, Lydia Albinus). Woonstede en de gemeente Ede hebben weinig tot geen ervaring met grootstedelijke problematiek. Dit levert ongemakkelijke discussies op over bijvoorbeeld de hoeveelheid woningen die gesloopt dienen te worden. Woonstede en de gemeente Ede kunnen daar

51

Ede is op dit moment nog geen direct gemeente als het gaat om subsidies uit de het ISV programma. Het rijk heeft echter besloten om vijf 100.000+ gemeenten (Ede, Apeldoorn, Zoetermeer, Haarlemmermeer en Almere) die nog niet onder de G-27 vielen mee te laten denken over het nieuw stedenbeleid vanaf 2010 (bron: http://www.keicentrum.nl/view.cfm?page_id=1893&item_type=nieuws&item_id=2924).

72

namelijk over van mening verschillen. Het is opvallend dat Woonstede de regie in Veldhuizen A uit handen heeft gegeven. De samenwerking met de gemeente is op zich goed. Beiden erkennen dat er iets moet gebeuren in Veldhuizen A. De gemeente en Woonstede zijn de afspraken die gemaakt zijn in het kader van Veldhuizen A opnieuw aan het bezien. Onder invloed van bijvoorbeeld de huidige economische ontwikkelingen en stijgende bouwkosten worden afspraken die destijds gemaakt zijn opnieuw ter discussie gesteld. Met name de vastgoedexploitatie, en daarbij horend de grondprijzen, krijgt hierbij aandacht. Bestuurlijk is het redelijke rustig in de gemeente. Het verschil met een grotere stad is dat er een sterke ‘ons kent ons’ cultuur aanwezig is. Zo was bijvoorbeeld de vorige directeur van Woonstede een partijgenoot van de wethouder.

6.4

Malburgen: herbouwen in plaats van herstructureren

6.4.1

Inleiding

Malburgen was de eerste stap van Arnhem over de Rijn na de Tweede Wereldoorlog. De oorspronkelijke uitbreidingsplannen dateren uit jaren dertig en waren ontworpen door architect Granpré Molière. De wijk bestaat uit ongeveer 7.000 woningen, waarvan er ongeveer 5.000 in 52 het bezit zijn van Stichting Volkshuisvesting Arnhem . Het grote bezit van Volkshuisvesting in Malburgen geeft direct het grote belang van Volkshuisvesting in deze wijk aan. De voorraad bestaat uitsluitend uit portiekflats (60% van de 7000 woningen) en eengezinswoningen. Van deze voorraad is ongeveer 15% koop en 80% sociale huurwoningen. De huur is met name in de betaalbare klasse. De woningcorporaties Vivare en Portaal hebben ook bezit dat zich met name concentreert in Het Duifje. Voor de herstructurering in Malburgen is dit bezit echter van ondergeschikte waarde. In Malburgen wordt de herstructurering uitsluitend door Volkshuisvesting uitgevoerd. In Malburgen wonen circa 17.000 inwoners. De wijk werd oorspronkelijk bewoond door de middenklasse van Arnhem. Werknemers van de Akzo en andere industrieën, maar ook ambtenaren en politieagenten voerden de boventoon in deze Arnhemse wijk. Eind jaren tachtig en begin jaren negentig steeg de problematiek echter als gevolg van een veranderende bevolkingssamenstelling, toename van Afbeelding 6.5: Traditionele portiekflats in Malburgen (bron: website Malburgen, 2009) overlast (inbraak, criminaliteit, drugsgebruik en vandalisme) en afname van voorzieningen. Dit zorgde ervoor dat de leefbaarheid onder druk kwam te staan. Volkshuisvesting over Marlburgen: “Op alle fronten achterstallig onderhoud” en “teveel van hetzelfde is niet goed” (persoonlijke communicatie, 52

Stichting Volkshuisvesting Arnhem is de juridische naam van deze woningcorporatie. Normaalgesproken wordt deze naam zelden gebruikt. In dit onderzoek zal dan ook de naam Volkshuisvesting of de afkorting VHV worden gebruikt.

73

Henk van Ramshorts). De gemeente Arnhem hebben toen het masterplan en het Ontwikkelingsplan Malburgen opgesteld. Het masterplan werd ten eerste door de bewoners verworpen. Toen is er in samenspraak met de bewoners het Ontwikkelingsplan opgesteld dat nu aan de grondslag van de uitvoering van de herstructurering ligt. Sinds het midden van de jaren negentig zijn de onderhandelingen over Malburgen gaande. Het eerste wijkactieplan sneuvelde onder commentaar van bewoners, daarna werd een proces gekozen met een zeer hoge participatiegraad. Door dit proces is het profiel van VHV ook veranderd. Hierover meer in paragraaf 6.4.2 en 6.4.3. In 1998 werd er een ontwikkelingsplan vastgesteld door de gemeenteraad. Hier waren nog geen budgetten in opgenomen. In 2000 werd er in de startovereenkomst een financiële vertaalslag gemaakt. Deze overeenkomst had een looptijd van twee jaar. In 2002 is deze samenwerkingsovereenkomst verder ontwikkeld in het ‘Ontwikkelingsplan Samenwerkingsovereenkomst 2002’ en getekend; dit hield eigenlijk een verlengingen van de startovereenkomst is. De samenwerkingsovereenkomst dient als basis voor de huidige herstructurering en verdeling van verantwoordelijkheden en risico’s. 6.4.2

Typering Volkshuisvesting Arnhem

Volkshuisvesting [VHV] profileert zich als Arnhemse woningcorporatie. Volkshuisvesting komt voort uit een fusie tussen Vereniging Volkshuisvesting en Centrale Woningstichting (het voormalig gemeentelijk woningbedrijf). De afweging tussen maatschappelijk en financieel rendement gebeurt bij Volkshuisvesting door een investering in een driehoek te plaatsen tussen 53 volkshuisvestelijke waarde, bedrijfswaarde en maatschappelijke waarde. Deze methodiek hanteert men door gehele organisatie. Zelfs bij het werven van personeel hanteert met de slagzin: “ben jij Volkshuisvesting genoeg?”. De afweging tussen de verschillende soorten rende-ment gebeurt op projectmatig niveau. Door een projectteam wordt een besluit tot initiatief voorbereid. Dit wordt vervol-gens via het MT (management-team) en het bestuur goed dan wel afgekeurd. Volkshuisvesting redeneert als haar inves-teringen terug naar de volkhuis-vesting in de breedste Afbeelding 6.6: Luchtfoto Malburgen zin van het woord. Het gaat (bron: website KEI, 2009) Volkshuis-vesting nadrukkelijk om de 17.000 inwoners van Malburgen en niet om de stenen. Dit inzicht is gedurende de jaren herstructurering in Malburgen ontstaan. Toen het eerste plan om de wijk aan te pakken sneuvelde onder hevige kritieken van bewoners is besloten om de wijk samen met de bewoners nieuw elan te geven. Dit gebeurde onder het motto: herbouwen niet herstructureren. Herstructureren heeft volgens Volkshuisvesting namelijk een negatieve ondertoon. Henk van Ramshorst (Volkshuisvesting Arnhem, persoonlijke communicatie) verwoordt dit als volgt: “Wij doen het op onze manier, punt uit” en “Het gaat over mensen; woningen zijn instrumenten, 53

Deze methodiek is gebaseerd op het managementboek ‘Grond voor Samenwerking, Het creëren van concept value in complexe ruimtelijke projecten’ (Camps e.a., 2008).

74

geen doel”. Volkshuisvesting richt zich primair op de volkshuisvesting, ook het beheer van bestaand vastgoed hoort daarbij. De redenatie is dat als mensen goed wonen ze ook goed voor hun woning en voor hun leefomgeving zorgen. Volkshuisvesting investeert breed en doet veel dingen, maar de investeringen worden altijd verantwoord vanuit de volkshuisvestelijke waarde; dus wat het betekent voor het woongenot van bewoners. Zo organiseert Volkshuisvesting 54 bijvoorbeeld bijeenkomsten voor bewoners in de zogenaamde Spiegeltent . Deze bijeenkomsten hebben naast het doel om de sociale cohesie in de wijk te verhogen ook het doel om het imago van Malburgen als wijk in de rest van Arnhem te verbeteren. Ook worden er leerwerkprojecten ondersteund en soms zelfs volledig opgezet door Volkshuisvesting met in het achterhoofd de gedachte dat hoe meer mensen er aan het werk zijn des te meer mensen er beter in staat zijn om voor hun woningen en hun leefomgeving te zorgen. Al deze investeringen gebeuren met in het achterhoofd de gedachte: “wijken perspectief bieden!” en “fysieke is niet zo’n grote kunst, maar daarmee verbeter je een wijk niet. Kunst zit hem in het bieden van zin van bestaan voor bewoners” (Henk van Ramshorst, persoonlijke communicatie). Volkshuisvesting valt met haar unieke Arnhemse achtergrond en manier van werken niet direct in één van de kwadranten die Gruis schetst. “Volkshuisvesting betekent ook het nodige voor Arnhem” (Jaap van Damme, persoonlijke communicatie) Dit komt door de unieke lokale gebondenheid en geschiedenis én door de manier waarop investeringen beredeneerd worden naar haar volkshuiswestelijke waarde. Volkshuisvesting hanteert bij de uitvoering van haar projecten een zakelijk projectstructuur met projectleiders en -managers. Dit zorgt voor een sterk op de uitvoering en zakelijk gerichte benadering die soms wat star over kan komen als het komt op kleine aanpassingen in de financiering of verantwoordelijkheid. 6.4.3

Investeringen in Malburgen

In september 2002 is er een samenwerkingsovereenkomst tussen Volkshuisvesting en de gemeente Arnhem gesloten. In deze samenwerkingsovereenkomst is een unieke verdeling van taken en verantwoordelijkheden opgenomen. Het meest opvallendst aan de samenwerkingsovereenkomst is de verdeling van Malburgen in verschillende gebieden met een verschillende aanpak en een verdeling van de verantwoordelijkheid van de risico’s. De herstructurering van Malburgen valt grofweg in te delen in drie deelprojecten als het gaat om verantwoordelijkheid en inzet van de verschillende actoren. Ten eerste is er het exploitatiegebied waar VHV actief is. Het exploitatiegebied bestaat uit voormalige sportvelden, groenvoorzieningen (die centraal in de wijk terug worden gerealiseerd) en huizenblokken waar VHV veel bezit heeft. VHV heeft waar nodig gronden gekocht van de gemeente. Al deze gebieden worden door VHV, inclusief de openbare ruimte, ontwikkeld. Als VHV klaar is met de ontwikkelingen dan wordt de openbare ruimte weer terug verkocht aan de gemeente. Ten tweede zijn er de beheersgebieden waar de gemeente de regie voert. In deze gebieden verbetert de gemeente de openbare ruimte en zal waar nodig overgaan tot herinrichting van de openbare ruimte. Bijvoorbeeld door brede fietspaden in combinatie met groen en water te realiseren. Ook realiseert de gemeente drie brede scholen in Malburgen. Naast de exploitatiegebieden en de beheersgebieden zijn er ook nog gronden die ontwikkeld worden door particulieren. Bijvoorbeeld de winkelcentra. Voor dit onderzoek zijn slechts de exploitatiegebieden waar VHV actief is interessant. Waar nodig - bijvoorbeeld bij de 54

Zie voor meer informatie http://www.spiegeltent.nl/.

75

beschrijving van de investeringen in voorzieningen en zorgen welzijn - zal wel worden verwezen naar de inspanningen van de gemeente en andere partijen. Door de grote hoeveelheid sociale woningbouw in Malburgen ziet VHV zich genoodzaakt om een meer gedifferentieerde leefomgeving terug te bouwen. Het motte ´teveel van hetzelfde is nooit goed´ wordt hier breed doorgevoerd. VHV sloopt in het exploitatiegebied ongeveer 1400 woningen en bouwt ongeveer 2300 woningen terug (in totaal staan er in Malburgen ongeveer 2700 nieuwbouwwoningen gepland). Het is met name de doelstelling om meer koopwoningen te realiseren om de verhouding koop-huur in de wijk evenwichtiger te maken. Er wordt gestreefd naar een verhouding van 50% huur en 50% koop. Door de huidige marktomstandigheden wordt er minder koop gerealiseerd, maar VHV probeert dit wel op te vangen door producten als KoopGarant aan te bieden. De woning worden weliswaar gebouwd maar soms omgezet naar (dure) huur. VHV geeft wel aan dat sociale koop meer aandacht verdient. De investeringen in zorg en welzijn komen over het algemeen niet voor rekening van VHV. De gemeente voert de regie op dit gebied. Onder leiding van met name Vivare (en in 55 mindere mate VHV) worden er Woonzorgzones gerealiseerd in Malburgen. VHV draag wel bij aan levensloopbestendige woningen, maar investeert niet direct in zorginstellingen. VHV investeert wel in ander woonvormen voor bijvoorbeeld RIBW (Regionale Instelling voor Beschermd Wonen) en Fokus (woningen met als doelgroep ernstig lichamelijk gehandicapten). De sociaal maatschappelijke programma’s in Malburgen worden uitgevoerd onder regie van de gemeente Arnhem in samenwerking andere maatschappelijke organisaties. 6.4.4

Beleidsregime

Malburgen is onderdeel van het Krachtwijkenbeleid als één van de vier wijken in Arnhem, daarnaast hebben gemeente en woningcorporaties nog de Vijfkamp aangewezen als aandachtswijk. Tevens was Malburgen onderdeel van de 56-wijkenaanpak en stond het op de 140-wijkenlijst. Het wordt door vrijwel iedereen geaccepteerd dat Malburgen een wijk is die aandacht verdient, omdat het in vele opzichten een wijk is die nog veel achterstanden kent. Echter de manier waarop het Krachtwijkenbeleid is ingericht heeft niet altijd een positief effect gehad op de wijk. Volkshuisvesting heeft geen financieel voordeel gehad met het feit dat Malburgen als Krachtwijk is aangewezen: “Vogelaar kost ons alleen maar geld” en “Vogelaarbeleid heeft in Malburgen vooral vertragend gewerkt” (Henk van Ramshorst, persoonlijke communicatie). Een ander gevolg van het Vogelaarbeleid; de provincie Gelderland heeft gezegd: “de Vogelaarwijken krijgen geen extra ondersteuning meer van de provincie” (Paul van Damme, persoonlijke communicatie). Zeker gezien de toekomstige investeringen van de provincie Gelderland in de bouwprojecten in de toekomst kan dit standpunt - mits het ongewijzigd blijft er voor zorgen dat Malburgen vele miljoen subsidie van de provincie misloopt. Daarnaast is er nog het mogelijk stigmatiserend effect van het Vogelaarbeleid: “Stigmatiseren is veel en lang gebeurd en heeft tot diepe krenking bij bewoners geleid” (persoonlijke communicatie, Henk van Ramshorst). Toch wordt dit stigma niet door iedereen als zodanig ervaren. Andere geven aan dat Malburgen een wijk is met problemen, als je dan blijft volhouden dat er niks aan de hand is dan loop je subsidies mis, “als het geld oplevert, prima, want we zijn er nog lang niet” (Jaap van Damme, persoonlijke communicatie). 55

Zie voor meer informatie de website ‘Zorgeloos Wonen in Arnhem Zuid’: http://www.zwaz.nl/.

76

De samenwerking met bewoners is pas goed tot stand gekomen bij de ontwikkeling van het uitwerkingsplan Malburgen. In het oorspronkelijke masterplan zou 70% van de wijk gesloopt worden. Dit leidde tot veel verzet bij bewoners. Daarna zijn de bewoners bij het opstellen van het ontwikkelingsplan Malburgen betrokken; dit heeft geleid tot breed gedragen plannen. De samenwerking met gemeente wordt gekenmerkt door een heldere rolverdeling; VHV krijgt de vrije hand in de exploitatiegebieden en de gemeente trekt de voorzieningen en de sociaal-maatschappelijke programma’s. De samenwerking is gemeentebreed vastgelegd in het 56 Partnership ‘Samen voor de Stad 2005-2010’ tussen gemeente en de woningcorporaties in Arnhem. De gemeente leunt bij de financiering van haar verantwoordelijkheid sterk op externe subsidies en middelen. VHV heeft de mogelijkheid om in haar gronden vastgoedexploitatie aan ‘de knoppen te draaien’ en kan door de verkoop van woningen de herstructurering financieren. De gemeente Arnhem heeft deze mogelijkheden niet. De gemeente Arnhem heeft slechts opbrengsten door de verkoop van gronden aan Volkhuisvesting en derden, voor de rest wordt dan ook sterk geleund op gelden uit het ISV, BLS, GSO, EFRO en GSB. De woningcorporaties delen echter niet in deze subsidiestromen. De gemeente bestemt de middelen reeds bij het binnenhalen van de subsidies. De vele subsidievoorwaarden brengen soms een dilemma mee; vaak moet er op korte termijn een subsidieaanvraag gedaan worden, dit legt hoge druk op het project (waar vaak nog veel onduidelijkheid over bestaat) en vaak dient er ook een vorm van cofinanciering aanwezig te zijn. Over het algemeen vallen de subsidievoorwaarden echter minder zwaar uit en hebben ze een stimulerende werking.

6.5

Rivierenwijk: Deventer wijkaanpak; zakelijke en objectieve afweging tussen maatschappelijk en financieel rendement

6.5.1

Inleiding

De Rivierenwijk huisvest ongeveer 5.600 mensen in 1.900 woningen. Bijna de helft van de bewoners is van allochtone afkomst. In sommige deelgebieden loopt dit percentage op tot 65% (bijvoorbeeld de Deltabuurt). De problematiek in de wijk heeft grotendeels te maken met de leefbaarheid en de bevolkingssamenstelling. Daarnaast is er het probleem van een fysieke barrière in de vorm van de Amstellaan die dwars door de wijk loopt. Deze zorgt voor een tweedeling in de wijk. Deze is niet alleen verantwoordelijke voor een mentale Afbeelding 6.7: Typerende woningbouw Rivierenwijk scheiding, maar ook praktische zaken (bron: website SAX.nl, 2009) zoals het verzorgingsgebied van maatschappelijke diensten, voorzieningen, zorg en onderwijs staan onder druk door de Amstellaan. 56

Zie voor meer informatie http://www.samenvoordestad.nl/.

77

Woningcorporatie Rentree voert de volledige regio in de wijk. De gemeente Deventer beperkt zich tot het stellen en toetsen van kaders. Rentree zorgt niet alleen maar voor de aanpak van het volkshuisvestelijk deel van de herstructurering; ook de metamorfose van de Amstellaan en tal van investeringen in de sociale en economische structuur van de wijk komen voor rekening van Rentree. In april 2005 is er tussen de gemeente Deventer en Wooncorporatie Rentree een uitvoeringsovereenkomst getekend. Ook de bewoners en toenmalig minister van VROM Sybilla Dekker hebben deze overeenkomst meeondertekend. In deze overeenkomst werden naast het inhoudelijk programma ook de rolverdeling en de input van de bewonersvertegenwoordiging (de 57 Kopgroep) vastgelegd. De ‘meetlat’ is een lijst van punten die de bewoners belangrijk vinden en waar in het stedenbouwkundig plan rekening mee gehouden is. 6.5.2

Typering Rentree

Rentree is een woningcorporatie met een vernieuwend profiel. Zowel op de manier waarop investeringen gedaan worden als de manier waarop de interne bedrijfsvoering wordt georganiseerd. Men hanteert een strikt onderscheid tussen de ‘vastgoedpoot’ en de maatschappelijke kant van de organisatie. Deze onderverdeling is doorgevoerd in de gehele organisatie en er vindt voortdurend overleg plaats tussen beiden. Door deze benadering is Rentree, ondanks dat het een relatief kleine corporaties is met circa 4.400 woningen en ongeveer 600 studentenkamers, in staat om transparant te operen. Dit komt onder ander tot 58 uiting in de participatie van Rentree aan aeDex . De vastgoedkant van Rentree (onder leiding van de asset manager) stuurt sterk op rendement. Dit rendement wordt zoveel mogelijk in financiële termen uitgedrukt, maar er wordt wel erkend dat niet alles in euro’s uit te drukken is (bijvoorbeeld zaken als leefbaarheid). Wel wordt er erkend dat investeringen in leefbaarheid positief bij kunnen dragen aan de vastgoedwaarde in een gebied en dus wel degelijk financieel rendement op kunnen leveren. Om deze link tussen financieel en maatschappelijk rendement te optimaliseren vindt er intensief overleg plaats tussen de twee ‘onderdelen’ van het bedrijf. Rentree heeft de afgelopen jaren een sterke uitbestedingsgolf doorgezet waarbij zaken als onderhoud uitbesteed zijn. Rentree stuurt slechts op de uitkomsten zodat mensen en onderdelen op een lage verantwoordelijkheid aan te spreken zijn. Door deze uitbesteding vindt er op alle niveaus binnen Rentree en alle aangesloten uitvoerende partijen een afweging plaats tussen financieel en maatschappelijk rendement. Voorheen was de doelstelling van Rentree om als maatschappelijk organisatie alles terug te geven aan de maatschappij. “En dat klopt ook alleen als je constant dingen weggeeft, dan loopt het constant je bedrijf uit en op een gegeven moment loop je financieel natuurlijk leeg” (Egbert Jan Nijmeijer, persoonlijke communicatie). Rentree rekent tegenwoordig bij haar investeringen in nieuw te bouwen woningen niet met een onrendabele top. Men hanteert - net als commerciële vastgoedbeleggers en projectontwikkelaars - een exploitatietijd van vijftien jaar. Met de inzet van het instrument ‘huur op maat’ (SEV-experiment) wil Rentree scheefwonen tegen gaan. ‘Huur op maat’ is een inkomensafhankelijke korting op de huur en werkt daarom scheefwonen tegen. In de typering van Gruis past Rentree naar eigen zeggen het beste in het kwadrant maatschappelijk vastgoedondernemer. Samengevat is de kernkracht van

57 58

Zie website http://www.rivierenwijkdeventer.nl, geraadpleegd 15 januari 2009. aeDex is een benchmarksysteem van de Stichting Corporatie Vastgoedindex waarin ongeveer een derde van het corporatiebezit in Nederland is opgenomen (voor meer informatie zie http://www.aedex.nl/).

78

Rentree aldus directeur Rinie Teuben: “zorgen dat onze bewoners lekker wonen in een prettige omgeving. Eenvoudiger kan ik het niet stellen`. 6.5.3

Investeringen in Rivierenwijk

De gemeente Deventer heeft met haar Deventer wijkaanpak een uitgesproken methodiek in gebruik om de vinger aan de pols te houden met betrekking tot de problematiek in de wijken. In deze methodiek staan met name de bewoners centraal. Zij worden in staat geacht om - ondersteunt door een wijkwethouder, wijkkoppel (bestaande uit wijkmanager en de wijkopbouwwerker), wijkteam of dorpenplatform, contactraadsleden en een taakgroep – de problematiek in een wijk te signaleren en te tackelen. De oplossen van de problematiek gebeurt in drie stappen (1) Samen op onderzoek, (2) Samen kiezen en (3) Samen aan de slag. Naast de bewoners participeren de gemeente, de woningcorporaties (Ieder1 en Rentree) Afbeelding 6.8: Maquette Rivierenwijk (bron: website KEI, 2009) en de regiopolitie IJsselland district Zuid in de aanpak van de wijken. In de Rivierenwijk heeft Rentree een leidende rol in de wijkaanpak. De planning van Rentree is om in tien jaar tijd ongeveer 500 woningen te slopen en om 900 nieuwe woningen te bouwen. Het huidige programma voorziet in ongeveer 2/3 huur en 1/3 koop. De kwaliteit van de woningen wordt gewaarborgd door de woningen te laten voldoen aan een interne referentiekwaliteit. Dit houdt in dat, naast het bouwbesluit, nog aanvullende eisen 2 worden gesteld; bijvoorbeeld minimaal 110 m woonoppervlakte, drie slaapkamers en een vaste trap naar boven. Ongeveer 90 à 95% van de nieuwbouwwoningen (met uitzondering van bijvoorbeeld woningen voor specifieke doelgroep, bijvoorbeeld starters, ouderen, eenpersoonshuishoudens et cetera) voldoet aan deze referentiekwaliteit. Ook levensloopbestendigheid krijgt grote aandacht bij Rentree. Rentree investeert aanzienlijk in de verdiepte ligging van de Amstellaan en de overkapping en overbrugging volgens het zogenaamd ‘Ponte Vecchio’-model. In deze overkapping wordt vervolgens een Wijkvoorzieningencentrum [WVC] gerealiseerd. In dit WVC worden functies als wonen, zorg, recreatie, welzijn, winkels en onderwijs gebundeld. Naast deze fysieke investeringen tracht Rentree de wijk leefbaar te houden door intensief beheer en extra aandacht voor de wijk tijdens de sloop en nieuwbouw. Op 22 januari 2009 hebben de Gemeente Deventer, Rentree en verschillende aanbieders van diensten op het gebied van wonen, zorg, welzijn en beheer de intentieovereenkomst ‘Rivierenwijk Woonservicewijk’ 59 ondertekend als aanvulling op de andere afspraken.

59

Persbericht. Deventer, 22 januari 2009: Ondertekening intentieovereenkomst Rivierenwijk Woonservicewijk (bron: website Rentree http://www.rentree.nl, geraadpleegd op 23 maart 2009).

79

6.5.4

Beleidsregime

Ook de Rivierenwijk was, net als Nieuw Den Helder, in het kader van ‘Pilotwijken Nieuwe coalities voor de wijk’ één van de dertien wijken waar de pilot draaide. Het thema in de Rivierenwijk was ‘Infrastructuur’; dit kwam onder andere door ligging van de Rivierenwijk ten opzichte van de Amstellaan en het spoor. Dit bracht problemen met zich mee die betrekking hadden op fijnstof en externe veiligheid. In tegenstelling tot Nieuw Den Helder viel de Rivierenwijk wel onder de 56-wijkenaanpak en is het in 2007 aangewezen als één van de 40 wijken in het kader van het krachtwijkenbeleid van voormalig minister Vogelaar. Toen in 2007 bekend werd dat de Rivierenwijk aangewezen was als krachtwijk, “kon hier snel op geanticipeerd worden. Immers de relevante partners waren al betrokken bij de inmiddels tot stand gekomen projecten, en de door Minister Vogelaar genoemde onderwerpen waren al onderkend en zouden sowieso later ook aan de orde komen” (Teuben, 2008, p. 19). Rentree heeft destijds ook haar financiële verantwoordelijkheid genomen. Daardoor staat de financiering van de herstructurering “los van alle geharrewar tussen Aedes en de Minister over heffingen, fondsen et cetera” (Teuben, 2008, p. 19). Ondanks deze duidelijke afspraken herziet Rentree op dit moment het tempo van de herstructurering. Zo wordt er gewacht met de sloop van 50 woningen en zullen de plannen naar verwachting in 2020 voltooid worden in plaats van de 60 oorspronkelijke deadline van 2015 . Als oorzaak worden financieringsproblemen en het aanpassen van de kaders (bijvoorbeeld de borgingsregels van het WSW en de vennootschapsbelasting) door de overheid genoemd. De samenwerking met de gemeente is zakelijk maar constructief. Door de manier waarop Rentree haar gronden vastgoedexploitaties berekent ontstaat er een transparant en zakelijk beeld waardoor er onderhandeld wordt op zakelijk basis en niet op basis van bestuurlijk daadof overredingskracht. De regie van de plannen inclusief het sociale gedeelte ligt bij Rentree. 61 Onlangs was Rentree in het nieuws door (foutieve) berichtgeving in de Stentor . De berichtgeving van de Stentor meldde dat Rentree af zag van een aantal investeringen in de 62 Rivierenwijk als gevolg van de kredietcrisis. Dit leidde zelfs tot Kamervragen. In het antwoord van de Minister van de Laan aan de kamer nuanceert Van der Laan het ontstane beeld door er op te wijzen dat Rentree slechts haar de gevolgen van de kredietcrisis aan het onderzoeken is. Deze gang van zaken geeft inzicht in de manier waarop externe partijen en de media een de beeldvorming rondom woningcorporaties kunnen beïnvloeden. Rentree is duidelijk over de gevolgen de invloed van de kredietcrisis op de bedrijfsvoering: we moeten “roeien met de riemen die we hebben en hopen dat de boel normaliseert” (Egbert Jan Nijmeijer, persoonlijke communicatie). Feit is wel dat een aantal plannen als gevolg van diverse externe omstandigheden opnieuw ter discussie gesteld worden. Deze discussies zijn op dit moment volop gaande, omdat de discussies nog niet uitgekristalliseerd zijn en omdat deze gevoelig liggen bij betrokken partijen kan over de uitkomst slechts gespeculeerd worden.

60

Nieuwsbericht van 19 januari 2009. Rinie Teuben: ‘Financiering lastig voor sloop’ (bron: http://www.aedesnet.nl). De Stentor, 7 januari 2009. 62 Tweede Kamer vergaderjaar 2008-2009, nr. 1435. 61

80

Hoofdstuk VII

Analyse en conclusie

“De auteur maakt in een analyse duidelijk dat corporaties zich wel meer als marktorganisaties zijn gaan profileren, maar de tucht van de markt missen. Ze staan tamelijk onverschillig tegenover risico’s, kosten en resultaten van strategische beslissingen” (reactie van KEI op proefschrift Rik Koolma, 2009).

7.1

Inleiding

In dit hoofdstuk zullen de empirische resultaten uit hoofdstuk VI naast het theoretisch kader worden gelegd. Leidraad in deze analyse zullen de vier deelvragen zijn uit hoofdstuk I. Als de deelvragen beantwoord zijn dan is het mogelijk om - met de hoofdvraag en de doelstelling van dit onderzoek in het achterhoofd - een uitspraak te doen over de in hoofdstuk V opgestelde hypothese. De bruikbaarheid - of de mate waarin de hypothese geconfirmeerd dan wel verworpen wordt - zal de basis zijn van de uiteindelijke conclusie van dit onderzoek. Dit onderzoek heeft naast haar wetenschappelijke toetsende rol van de hypothese een aantal inzichten opgeleverd in de manier waarop woningcorporaties opereren en invulling geven in hun rol in de stedelijke vernieuwing en de herstructurering van wijken. Dit onderzoek leent zich ervoor - zoals in paragraaf 1.3.3 reeds is aangegeven - om de onderzochte materie in een breder daglicht te zetten. Deze brede scope, in de vorm van een verkennende paragraaf, heeft geen wetenschappelijke ambities, maar kan toch nuttige inzichten opleveren. In het verlengde van deze verkenning zal er tot slot nog een reflectie worden gegeven op dit onderzoek en zullen er (onvermijdelijke) nieuwe vragen die de resultaten van dit onderzoek hebben opgeworpen worden gesteld. Ten eerste zal er gereflecteerd worden op de vier deelvragen uit hoofdstuk I. Vervolgens zal teruggekeken worden naar doelen vraagstelling. Tot slot zal er een verkennende paragraaf worden opgenomen en een evaluatie worden uitgevoerd.

7.2

Beantwoording deelvragen

Deelvraag 1: Op welke manier en met welke terminologie kan de sector waarin woningencorporaties opereren worden beschreven? Welke krachten en (markt)werkingen zijn van toepassing op deze quasi-markt en op welke manieren geven woningcorporaties invulling aan hun unieke positie op deze (quasi) markt? Na een inleiding in de ontwikkeling van stedelijke vernieuwing in Nederland door de jaren heen in Hoofdstuk III is gezocht naar een manier om de corporatiesector te beschrijven. De markt waarin woningcorporaties opereren viel niet te beschrijven als een pure markteconomie of als een hiërarchische relatie tussen overheid en woningcorporaties. In hoofdstuk 4 is het maatschappelijk verband van Helderman uiteengezet om de corporatiesector en haar coördinatiemechanisme onderhandelde overeenstemming te duiden. Het maatschappelijk

81

verband zoals Jan-Kees Helderman omschrijft bleek een bruikbare omschrijving van het bestel waarin corporaties opereren. Enerzijds is er de grote autonomie en zelfregulering die de manier kenmerkt waarop woningcorporaties werken en anderzijds is er de grote mate van overheidsinterventie en -regulering; de overheid blijft immers systeemverantwoordelijke. Door deze omschrijving zijn zowel marktmechanismen als sociaal maatschappelijke sturingsmechanismen van toepassing. Wel is duidelijk dat er op veel gebieden een enorme overlap is met de kwadranten overheid/staat en markt met als coördinatiemechanisme hiërarchische aansturing/regulering respectievelijk concurrentie en contract. Om de verschillende soorten woningcorporaties te beschrijven is het werk van Vincent Gruis gebruikt (paragraaf 4.5). De in dit onderzoek gebruikte indeling van Vincent Gruis naar bedrijfstijlen van woningcorporaties bleek prikkelend en constructief te zijn voor de typering van woningcorporaties. De indeling in vier kwadranten bleek echter niet voldoende te zijn om een eenduidig beeld van een corporatie te schetsen. De motieven van woningcorporaties om investeren in wijken zijn divers en staan opgesomd in paragraaf 4.4. Deelvraag 2: Welke theorie kan inzicht geven in de manier waarop woningcorporaties het beleidsregime in een wijk ervaren en op welke manier worden in dit regime de investeringenbeslissingen van woningcorporaties beïnvloed? In deelvraag 1 is een beeld geschetst van de unieke setting waarin woningcorporaties opereren. Voor het verklaren van de manier waarop woningcorporaties het beleidsregime in een wijk ervaren is teruggegrepen het werk van Le Grand in hoofdstuk IV. Het werk van Le Grand in combinatie met de antwoorden op de vorige deelvraag hebben als basis gediend voor de hypothese. Deze hypothese zal geverifieerd dan wel verworpen worden in de conclusie op basis van toetsing door het empirisch materiaal. Deelvraag 3: Op welke manier en met welke motieven investeren woningcorporaties in wijken met een verschillend beleidsregime? Om de hypothese die op basis van deelvraag 1 en 2 geverifieerd dient te worden is empirisch onderzoek verricht in vier casussen. De resultaten van deze casestudy zijn te vinden in Hoofdstuk VI. Omwille van de overzichtelijkheid zijn in Tabel 7.1 de belangrijkste resultaten van dit empirisch onderzoek beknopt weergegeven.

82

Nieuw Den Helder

Veldhuizen A

Malburgen

Rivierenwijk

Gemeente

Den Helder

Ede

Arnhem

Deventer

40 wijkenaanpak (Krachtwijk) Actieve woningcorporatie Typering woningcorporatie

Nee

Nee

Ja

Ja

Woningstichting Nieuw Den Helder Vernieuwend op het gebied van innovatie in de VHV en wijkaanpak, bestendig op het gebied van interne bedrijfsvoering. Meer Knightly dan Knavish.

Woonstede

Volkshuisvesting Arnhem Sterk lokaal gebonden corporatie. Denken vanuit de bewoner staat voorop. Zoekt evenwicht tussen volkshuisvestelijke, bedrijfs- en maatschappelijke waarde. Zeer Knightly profiel.

Rentree Sterk vernieuwende corporatie op het gebied van interne bedrijfsvoering. Profiel van een maatschappelijk vastgoedondernemer. Veel uitbesteed. Zeer Knavish profiel, maar wel Knightly doelstellingen Breed investeringspalet. Rentree voert de volledige regie op de investeringen. Opvallende investering op het gebied van infrastructuur (Amstellaan) Stabiel lokaal bestuur. Deventer wijkaanpak breed gedragen door alle actoren.

Breed Breed investeringsinvesteringspalet. palet. Corporatie Duurzaamheid en investeert in eigen energetische exploitatiegekwaliteit bieden. Sociale belangrijk. investeringen en Realisatie van investeringen in kwalitatief openbare ruimte hoogwaardige zijn verantwoordewoningen. lijkheid gemeente. Typering lokaal Weinig ondersteuning Geen onderDuidelijke scheiding beleidsregime ‘hogere overheden’. steuning hogere verantwoordelijkZwak lokaal bestuur. overheden. heden. Gemeente UitvoeringsorganiWeinig ervaring krijgt veel subsidies satie Zeestad stedelijke die ze inzet voor opereert voor vernieuwing bij haar eigen gemeente. Dit zorgt gemeente en verantwoordelijkhe voor meer stabiliteit in corporatie. den. Corporatie kan de investeringsSamenwerking met eigen grondprogramma’s. tussen gemeente en vastgoedexploiChagrijn merkbaar en corporatie in tatie ‘spelen’ met dat wijk niet is beginsel goed, de investeringen. geselecteerd in kader maar er spelen VHV van krachtwijkentijdens de beleid uitvoering discussies Tabel 7.1: Overzicht empirische resultaten (voor een uitgebreider verslag zie Hoofdstuk VI) Typering investeringen

Breed investeringspalet. Veel fysieke investeringen t.b.v. sociale doelstellingen. Bijvoorbeeld een MFC, openbaar gebied en een voorzieningencluster.

Traditionele corporatie op het gebied van interne bedrijfsvoering. Zeer innovatief op technisch kwaliteit van de woningen. Meer knavish dan Knightly.

83

Deelvraag 4: Geeft de theoretische verklaring uit deelvraag 2 inzicht in de beschreven relaties; is de hypothese te confirmeren? De beantwoording van deelvraag 4 zal plaatsvinden in de volgende paragraaf; de conclusie.

7.3

Conclusie

Voordat de conclusie geformuleerd wordt zal eerst een terugblik worden geworpen op de doelstelling en de geformuleerde hypothese. Doelstelling: Onderzoeken op welke manier en met welke motieven verschillende woningcorporaties investeringen doen in wijken met verschillende beleidsregimes (bijvoorbeeld in krachtwijken en niet-krachtwijken) en onderzoeken welke verschillen er zijn, teneinde, te onderzoeken of de hypothese - gebaseerd op bestaande theoretische inzichten (met name “A theory of public service motivation” van Le Grand) - te verifiëren is. Hoofdvraag Op welke manier en met welke motieven doen verschillende woningcorporaties investeringen in wijken met verschillende beleidsregimes en kunnen de mogelijke verschillen verklaard worden met behulp van het ontwikkelde theoretisch kader? Het eerste gedeelte van de doelstelling – de manier waarop woningcorporaties investeringen doen in wijken - is reeds beantwoord in deelvraag één tot en met drie. Voor het tweede gedeelte van de doelstelling - de vraag of de verschillen verklaard kunnen worden met behulp van een hypothese - zal het empirisch materiaal geconfronteerd worden met onderstaande hypothese: Hypothese Woningcorporaties worden gedreven door hun Knightly (altruïstische) en door hun Knavish (economisch-rationele) motieven. Deze motieven zijn in wisselende mate aanwezig bij woningcorporaties. Het beleidsregime in de stedelijke vernieuwing zorgt ervoor dat investeringen van woningcorporaties Crowding-in en Crowding-out effecten vertonen. Het werk van Le Grand heeft handvatten geboden om inzicht te bieden in de investeringsbeslissingen door rekening te houden met twee aanwezigen beweegredenen aanwezig bij alle woningcorporaties; economisch rationele en altruïstische. De beide motieven bleken aanwezig en herkenbaar bij corporaties. De onderverdeling naar bedrijfsstijlen van Gruis bleek ook herkenbaar, maar, zoals in hoofdstuk IV is aangegeven is er veel overlap tussen de kwadranten. Uit het empirisch materiaal blijkt dat een woningcorporatie op verschillende kenmerken vernieuwend kan zijn terwijl het op andere kenmerken juist weer een bestendiger profiel hanteert. Ook bij de focus op maatschappelijk respectievelijke financieel rendement

84

speelt deze observatie. Voor een betere typering en voor een betere vergelijking tussen woningcorporaties dienen dan ook de volgende aspecten apart beoordeeld te worden met in het achterhoofd de vier kwadranten van Gruis. •

Interne bedrijfsvoering. Bijvoorbeeld de manier waarop men omgaat met financieel en maatschappelijk rendement of de manier waarop de corporatie omgaat met onrendabele toppen/investeringen. Ook de interne en externe verantwoording speelt hierbij een rol.

•

Daadwerkelijke investeringen in wijken. Richt een corporatie zich primair op het huisvesten van de doelgroep door sociale huurwoningen te bouwen of bedient men een bredere doelgroep en/of investeert men breder in wijken? Ook het aanbieden van producten die tussen huur en koop invallen hoort hierbij.

Over het algemeen nemen woningcorporaties (samen met gemeenten en andere lokale actoren) hun verantwoordelijkheid; ze erkennen de problemen in de wijken waar ze bezit hebben en ze investeren waar nodig. De manier waarop woningcorporaties investeren in wijken valt niet eenduidig te beschrijven en is sterk afhankelijk van lokale behoeften. Toch zijn er een aantal trends waarneembaar. •

•

In de vier casussen was over het algemeen sprake van een homogeen woningaanbod. Vrijwel alle woningcorporaties in dit onderzoek hebben de doelstelling om een meer gedifferentieerde wijk terug te bouwen. Op het gebied van sociaal-maatschappelijke investeringen zijn de verschillen groter. Waar de ene corporatie zich alleen richt op het financieren van maatschappelijk vastgoed zorgt een andere corporatie voor complete leer-werktrajecten, investeringen in infrastructuur en het verbeteren van de openbare ruimte. Dit is onder andere in grote mate afhankelijk van de rol van de gemeente.

Een ander belangrijk element uit de hypothese zijn de Crowding-in en Crowding-out effecten. De verwachting op basis van het theoretisch kader en de opgestelde hypothese was dat de ingezette beleidsinstrumenten van (met name) het rijk voor chagrijn en tegenwerking van de corporaties zou zorgen, kortom crowding-out effecten. Daarnaast speelde er verwachtingen ten aanzien van crowding-in effecten; de woningcorporaties met een hoog knightly behaviour zouden bereidwilliger zijn om maatschappelijke investeringen te doen vanwege hun altruïstische motieven dan hun meer Knavish collega’s als gevolg van het onderdelen uit het beleidsregime. Woningcorporaties zouden zich gewaardeerd voelen in hun altruïstische motieven door bepaalde beleidsinstrumenten en daardoor meer investeren. Deze belangrijke effecten (crowding-in en crowding-out) bleken echter niet direct aantoonbaar aanwezig bij corporaties. Over het algemeen kan gezegd worden dat corporaties altruïstisch van aard blijven, maar “er wordt altijd gerekend”. Er kan weliswaar veel chagrijn heersen als het gaat om beleidsinstrumenten die in de visie van de corporatiesector discutabel zijn, maar dit chagrijn overheerst niet bij het maken van investeringsbeslissingen in de wijken. Van het rijksbeleid werd verwacht dat dit in grote mate zou zorgen voor crowding-out effecten, hier is echter geen aantoonbaar bewijs voor. Integendeel zelfs. De meeste corporaties beschouwen het rijksbeleid als gegeven, als een exogene variabele waar gerekend mee moet worden, niet meer en niet minder. De echte onderhandelingsruimte speelt volgens veel woningcorporaties op lokaal niveau. De onderhandelde overeenstemming is op lokaal niveau de meeste treffende coördinatiemechanisme van de motieven van woningcorporaties om te investeren. Crowding-in komt wel voor als er door het verlenen van subsidie een project van de grond komt wat anders weinig kans van slag had.

85

Opvallend detail is dat de meeste beleidsinstrumenten die in Tabel 4.4 zijn ingedeeld als repressief beleidsinstrument onderwerp zijn van hevige discussie. Bijvoorbeeld de invoering van de integrale Vennootschapsbelasting [VPB] en de Heffing Bijzondere Projectsteun door het CFV. Repressief beleid wekt naast discussie ook weerstand op in de sector. Door deze observering kan je stellen dat de corporatiesector beter met stimulerend beleid kan worden aangestuurd. De woningcorporaties “voelen wetten en regels niet meer als strakke richtlijnen, maar als kaders waarbinnen de vrijheid van handelen als onderneming mogelijk is” (Ministerie van VROM, 2006, p. 6). Bij alleen maar repressief beleid zullen de corporaties de grenzen opzoeken. De corporaties hebben een dermate hoge mate van autonomie dat het inperken van hun gedrag weinig zin heeft, corporaties zullen keer op keer de grens opzoeken om invulling te geven aan hun eigen doelstellingen. Door hun maatschappelijke doelstelling zullen zij zelf voldoende gemotiveerd zijn om maatschappelijk gewenste investeringen te doen ten behoeve van een goede volkshuisvesting. Als deze investeringen dan toch uitblijven dan is repressief beleid niet de oplossing. Juist het stimuleren van maatschappelijk gewenste investeringen en de discussie over wat maatschappelijk gewenst is kan er voor zorgen dat woningcorporaties legitiem en transparant blijven opereren. Dat neemt niet weg dat de overheid als systeemverantwoordelijk dient te zorgen voor een goed en werkzaam institutioneel arrangement. Hierbij hoort onder andere dat er nagedacht dient te worden over het beperken van excessen en over goede horizontaal en verticaal toezicht. De recente brief van Minister Van 63 der Laan die hij op 12 juni 2009 aan de kamer heeft geschreven geeft invulling aan een aantal van deze vraagstukken. Hij stelt onder andere een nieuwe externe toezichthouder voor en introduceert bevoegdheden voor het ministerie van WWI om zwaardere sancties te treffen. Daarnaast werkt hij toe naar een heldere uitwerking van de taken en werkvelden van de corporatiesector. Samenvattend kan geconcludeerd worden dat de hypothese niet geheel wordt geconfirmeerd door het empirisch materiaal. Met name de afwezigheid van crowding-out effecten draagt bij aan deze conclusie. Dat neemt niet weg dat de hypothese nuttig inzicht biedt in de manier waarop woningcorporaties beleid ervaren en daar naar handelen. In dat opzicht is het zeker de moeite waard om de corporatiesector te onderzoeken en bij het maken van beleid rekening te houden met Knightly en Knavish behaviour omdat dit onderscheid rekening houdt met twee (soms) tegenstrijdige handelingsmotieven die beide aanwezig zijn in vrijwel alle woningcorporaties.

7.4

Verkenning

7.4.1

Zoektocht naar een robuust institutioneel arrangement

De corporatiewereld balanceert (net als de woningmarkt) op een ingewikkeld institutioneel bestel. Het is vrijwel onmogelijk om aan één knop te draaien zonder dat er elders in het systeem minder gewenste wijzigingen plaatsvinden. Het is dan ook een utopie om te veronderstellen dat het mogelijk is om in één keer het corporatiebestel te ‘herschrijven’ en te veranderen in een robuust institutioneel bestel zoals Julien Le Grand dat voor ogen had. Dat 63

Brief van 12 juni 2009 van de minister aan de Tweede Kamer met als kenmerk ABC 2009008155.

86

neemt niet weg dat het denken over de manier waarop het bestel in elkaar zit, werkt en verbeterd kan worden vruchten af kan werpen. Integendeel; juist nu zijn de woningcorporaties en andere actoren op zoek naar nieuwe mechanismen in het bestel is het tijd om op een constructieve manier het debat te voeren. Het krachtwijkenbeleid heeft inmiddels een prominente plaats ingenomen in de discussies over de wijkaanpak. Dat neem niet weg dat er nog honderden andere wijken in Nederland zijn die het zonder aandacht van minister Van der Laan moeten stellen. Dit verklaart wellicht ook het chagrijn onder professionals die werkzaam zijn in niet-krachtwijken. Uitspraken als: “Het is bedoeld voor de grote steden want daar zitten de kiezers, die moeten we helpen. Het is gewoon een soort reclamestunt” (persoonlijke communicatie, medewerker woningcorporatie zonder krachtwijk over Krachtwijkenbeleid), zijn dan ook aan de orde van de dag. Minister Van der Laan neemt de geluiden uit de sector serieus en is bereid om het ingezette beleidsinstrumentarium onder de loep te nemen en waar nodig aan te passen. Van der Laan is van mening dat de corporatiesector en het ministerie van VROM elkaar moeten omarmen. De empirische resultaten wijzen erop dat er bij woningcorporatie de afgelopen jaren een grote interne verandering heeft plaatsgevonden. Over het algemeen kan gesteld worden dat woningcorporaties tot ongeveer vijf jaar geleden met name Knightly gedrag vertoonden, maar dat onder invloed van een aantal factoren het Knavish karakter van woningcorporaties steeds meer tot uiting komt. Dit is onder andere merkbaar door het herzien van vele investeringsprojecten door verschillende corporaties. Aspecten die van invloed zijn op de veranderende manier van werken en daarmee vaak op een meer Knavish manier van investeren zijn: •

De kredietcrisis: het is voor woningcorporaties steeds moeilijker om de financiering van hun vaak omvangrijke herstructureringsprojecten rond te krijgen als gevolg van het minder makkelijk aantrekken van krediet. Nauw samenhangend hiermee is de discussie over de regels - of door vele woningcorporaties als restricties ervaren regels - die het WSW stelt aan het gebruik maken van de borging door het Waarborgfonds Sociale Woningbouw. Daarnaast zijn veel woningcorporaties bij hun herstructureringsprojecten afhankelijk van de verkoop van huurwoningen. Ook deze inkomstenbron staat onder druk.

•

De integrale vennootschapsbelasting [VPB]: de VPB heeft significante invloed op de investeringsruimte van corporaties. Bij diverse corporaties worden op dit moment alle toekomstige investeringen doorgelicht als gevolg van de druk van de VPB op de begroting.

•

De Heffing Bijzonder Projectsteun (ook wel Vogelaarheffing genoemd) door het CFV: doel van deze heffing was om een stimulans te geven aan de investeringen in de krachtwijken. Hier is in sommige gevallen wel sprake van, maar over het algemeen wordt de heffing ervaren als een vreemde manier om vermogen van woningcorporaties opnieuw te verdelen.

•

De veranderingen binnen het corporatiebestel. Een aantal woningcorporaties zijn op een andere manier hun vastgoed gaan waarderen en hun investeringsbeslissingen gaan verantwoorden. Vaak wordt er gekeken naar de manier waarop commerciële vastgoedbeheerders en -ontwikkelaars investeren. Door deze economisch rationele invalshoek wordt er sneller Knavish naar investeringen gekeken. Dat wil niet zeggen dat het maatschappelijk rendement uit het oog wordt verloren, integendeel zelfs; door een transparante methodiek te hanteren is het beter mogelijk om uitspraken te doen over de

87

effectiviteit en efficiency van investeringen. Het maatschappelijk rendement van investeringen wordt daarmee ook helderder. Het stigmatiserend effect van het krachtwijkenbeleid is een veelgehoord argumenten tégen dit beleid. Dit stigmatiserend effect wordt weliswaar herkend en erkend in den lande, maar dit wordt niet specifiek als een probleem genoemd. Vaak wordt gezegd dat het geen probleem is als problematiek één keer flink benoemd wordt. Als er vervolgens maar constructief stappen worden gezet om de problemen het hoofd te bieden dan is er voor de rest weinig aan de hand; je moet problemen namelijk wel durven te noemen. Op basis van dit onderzoek zijn er een aantal aandachtspunten naar voren gekomen over de manier waarop woningcorporaties het beste kunnen participeren bij de herstructurering van wijken. De volgende aspecten dienen in acht genomen te worden: •

•

• •

•

Onderhandelingen open spelen. Als één partij voordeel heeft dan kan dit voor scheve verhoudingen zorgen later in het proces. Dit houdt in dat er ook open over de gronden vastgoedexploitatie gesproken dient te worden. Laat langdurige uitloop van planvoorbereidingskosten, bijvoorbeeld bij processen van 10 jaar of langer buiten de daadwerkelijke begroting van het project. Anders drukken de laten van deze voorbereiding te zwaar op het project en kan er nooit meer iets van hoge kwaliteit worden gerealiseerd. Over communicatie met bewoners: “zeg wat je doet, doe wat je zegt, als je dat niet doet zeg het dan” (persoonlijke communicatie, Henk van Ramshorst). Subsidies ten behoeve van stedelijk vernieuwing dienen meerjarig te zijn. Een gemeente kan dan rekening houden met deze externe geldstromen en deze effectief in de tijd wegzetten. “als we heel strikt de subsidieregelgeving na gaan leven dan kom je in zo’n wijk niet verder” (persoonlijke communicatie, David Cools) Stabiliteit van corporaties is “ongelooflijk belangrijk bij dit soort processen (herstructurering). Corporaties zijn samen met bewoners de enige constante factor” (persoonlijke communicatie, Henk van Ramshorst; Egbert Jan Nijmeijer).

Een recent proefschrift concludeert Rik Koolma (2009) dat bestuurders van woningcorporaties bij projectontwikkeling te weinig aan de risico’s denken en ze kijken onvoldoende naar de kosten. Zijn onderzoek is echter gebaseerd op gegevens uit 2002; naar mijn mening hebben er inmiddels grote veranderingen plaatsgevonden in het bestel en is deze conclusie niet erg actueel meer. Wel kan ik me vinden in de conclusie dat er doortastender en samenhangender toezicht noodzakelijk is. De brief van Minister Van der Laan en de maatregelen die hij voorstelt slaan wat betreft toezicht en vernieuwingen in de sector de goede richting in. 7.4.1 Pressman en Wildavsky: how great expectations in Washington are dashed in Oakland Dit onderzoek is tijdens de aanleiding voor een gedeelte geïnspireerd op het werk van Pressman en Wildavsky. Gedurende het onderzoek zijn de inzichten verkregen uit de bestudering van het werk van Pressman en Wildavsky naar de achtergrond verdwenen en ook niet als zodanig opgenomen. Toch verdient is het interessant om het werk van Pressman en e Wildavsky te koppelen aan de resultaten van dit onderzoek. De inzichten uit dit werk (1 druk

88

1973) blijken namelijk nog altijd actueel en bruikbaar om inzicht te genereren in complexe ruimtelijk-bestuurlijke opgaven. De manier waarop rijksbeleid (of beleid van andere ‘hogere’ overheden) ‘landt’ op lokaal niveau, bij lokale overheden of actoren is onderwerp van veel onderzoek, speculatie en politieke en bestuurlijke dynamiek. De complexe relatie tussen bijvoorbeeld het rijk en gemeenten met betrekking tot het uitvoeren van beleid is ook van toepassing op het corporatiebestel. Een woningcorporatie is immers in beginsel autonoom, maar het rijk en andere overheden trachten toch hun eigen woonbeleid uit te voeren. Deze relatie is onderhevig aan veel discussie en kent veel nuancering; een woningcorporatie is immers geen uitvoeringsorganisatie van de overheid, maar voert toch vaak dezelfde doelstellingen. Een veelvuldig aangehaald werk in dit kader is e afkomstig van Pressman en Wildavsky en is getiteld implementation (1 druk 1973). In deze paragraaf zal het gedachtegoed van Pressman en Wildavsky uit implementation worden toegelicht. Het biedt echter geen directie verklaringen die voor dit onderzoek gebruikt zullen worden. Het prikkelt de geest en gooit een aantal dilemma’s op die betrekking hebben op beleidsimplementatie en de effectiviteit en efficiency van ingezet beleid. 7.4.2

Aaron Wildavsky

Aaron Wildavsky (gepromoveerd aan het Oberlin College te Ohio en daarna hoogleraar van de Graduate School of Public Policy aan de universiteit van Berkeley) was een vooraanstaand wetenschapper die bekend staat vanwege zijn kritische kijk op overheidsoptreden. ”Wildavsky is er in zijn wetenschappelijke loopbaan steeds meer van overtuigd geraakt dat maatschappelijke problemen niet opgelost, maar in stand gehouden worden door overheidsbeleid” (Edelenbos & van Twist, 1997, p. 20). Volgens Wildavsky lokt het ene beleidsprogramma het andere uit. Beleidsambtenaren proberen weliswaar het goede te doen, maar dit pakt niet altijd even goed uit. De focus van het werk van Wildavsky ligt op de invloed van politiek-strategische overwegingen op begrotingsbeslissingen. Dit was een revolutionaire gedachte omdat voorheen begrotingsbeslissingen werden benaderd vanuit een kwantitatief-economisch en formeeljuridische invalshoek (Edelenbos & van Twist, 1997, p. 20; Oude Vrielink & van Heffen, 2000, p. 277-278). Het werk van Wildavsky met betrekking tot begrotingsbeslissingen is voor dit onderzoek minder relevant. In zijn werk dat betrekking heeft op begrotingsbeslissingen onderscheidt Wildavsky strategieën van organisaties om bezuinigen te ontlopen, bestaande middelen uit te breiden en strategieën om nieuwe activiteiten op te starten. Bekende werken van Wildavsky zijn The politics of the budgetary process (1964) en Implementation (in samenwerking met Jeffrey L. Pressman, eerste druk in 1973). Met name het werk Implementation (gebruikte versie uit 1984) - met als ondertitel how great expectations in Washington are dashed in Oakland: or, why it’s amazing that federal programs work at all, this being a saga of the Economic Development Administration as told by two sympathetic observers who seek to build morals on a foundation of ruined hopes - is relevant voor dit onderzoek. De ondertitel licht al een tip van de sluier op over de kritisch kijk - en verwondering van Wildavsky over de manier waarop beleid wordt gemaakt, geïmplementeerd en tot succes of falen leidt.

89

7.4.3

Beleidsimplementatie en de casus Oakland

Implementatieonderzoek houdt volgens Pressman en Wildavsky het volgende in: beleid kan volgens hen als kettingreactie van oorspronkelijke condities en toekomstige consequenties 1 worden benaderd, namelijk als X gedaan op tijd , dan zal Y het resultaat zijn op tijd². 1 Implementatieonderzoek neemt als uitgangspunt dat X op tijd gebeurt, de mate waarin Y op tijd² gerealiseerd wordt is object van het onderzoek (Pressman & Wildavsky, 1984, p. xxii). “Implementation cannot succeed or fail without a goal against which to Judge it” (Pressman & Wildavsky, 1984, p. xxii). Pressman en Wildavsky geven een aantal oorzaken aan van het mislukken van de implementatie van beleid (1984, p. xxiv-xxv): • • •

De theorie die aan de grondslag van beleid klopt niet of is onvolledig, “perhaps implementation was good but the theory on which its was based was bad”. De theorie is in principe juist maar tijdens de uitvoering worden activiteiten niet of slecht uitgevoerd. De verwachtingen van het beleid of de implementatie zijn te hoog.

Het boek Implementation beschrijft de manier waarop de Economic Department of Administration [EDA] (Verenigde Staten) een programma in Oakland opzet om werkgelegenheid te creëren voor langdurig werklozen. Oakland werd gekozen omdat het volgens het departement een grote hoeveelheid werklozen kende (met name Afro-Amerikanen en Mexicanen) die weinig kans hadden op de bestaande arbeidsmarkt. Daardoor – en door bijvoorbeeld de fysieke gesteldheid van de wijken - was in Oakland de kans op een riot of een geweldsuitbarsting relatief groot. In het kader van dit programma werden er onder andere plannen gesmeed om investeringen te doen in de haven, het vliegveld en een industrieterrein. Dit programma verliep met wisselend succes. De aanvankelijke aanloop en het toekennen van de subsidies door de federal government verliep voorspoedig. “Money was duly authorized and appropriated by Congress; the federal agency approved projects and committed funds with admirable speed. But the “technical details” of implementation proved more difficult and more time-consuming than the federal donors, local recipients, or enthusiastic observers had ever dreamed they would be” (Pressman & Wildavsky, 1984, p. 6). Het uitvoeren van de plannen had echter behoorlijk wat voeten in de aarde. Door de jaren heen (van 1966 tot ongeveer 1970) werden er diverse pogingen gedaan om de plannen uit te werken en uit te voeren. Door toenemende budgetoverschrijdingen en nadere eisen van derden liep de uitvoering aanzienlijke vertraging op. Directeur van de haven van Oakland en betrokken bij één van de investeringsprojecten: “Our people felt the federal government was going a little too far in telling us how to run our business“ (Pressman & Wildavsky, 1984, p. 5). Ook de doelstelling om bestaande werklozen aan een baan te helpen was voer voor veel discussie. De werkgelegenheidsprojecten waren namelijk niet altijd even geschikt of toegankelijk voor de doelgroep. Uiteindelijk zijn in 1971 een aantal projecten opgeleverd. Naast de grootschalige bouwprojecten om banen te creëren werden er ook plannen gesmeed om een health center te bouwen in Oakland. De gezondheidszorg in Oakland in de sociaaleconomisch achtergestelde wijken liet namelijk te wensen over. Ook dit proces verliep moeizaam. Bailey and Mosher (medewerkers van ESEA, in Pressman & Wildavsky, 1984, p. 90): “When, as in the case of ESEA, a law unprecedented in scope has to be administered through State and local instrumentalities, on an impossible time schedule, by an understaffed agency in structural turmoil, beset by a deluge of complaints and demands for clarification of the

90

legislation at hand, as well as cognate legislation already in the books; the wonder is not that mistakes are made-the wonder is that the law is implemented at all”. Bij beleidsimplementatie met bijna onmogelijke context, randvoorwaarden en tijdsplanning is het dus verwonderlijk dat de wet überhaupt wordt ingevoerd. 7.5.4

Zelfde doelstelling, verschillende uitwerkingen

Volgens Pressman en Wildavsky zijn er een aantal redenen waarom actoren die in beginsel voor de einddoelen van een (beleids)voorstel zijn, toch de implementatie tegenwerken of falen om de implementatie te faciliteren. Deze redenen kunnen inzicht geven in de worsteling tussen de overheid en de woningcorporaties. Ondanks dat woningcorporaties en overheden vaak hetzelfde doel nastreven – bijvoorbeeld het verbeteren van de woon- en leefomgeving van wijkbewoners – zijn er talrijke discussies tussen overheden en woningcorporaties over de manier waarop dit dient te gebeuren. Dit hangt onder andere samen de relatieve autonomie van beide actoren. Onderstaande redenen geven inzicht in de oorzaken van deze worsteling (Pressman en Wildavsky, 1984, p. 99-102): • Er zijn directe tegenstrijdigheden met andere beleidsdoelen van de organisatie. Bij een wijkaanpak bijvoorbeeld kunnen woningcorporaties, gemeenten en het rijk het weliswaar eens zijn over het verbeteren van het woon- en leefklimaat van een wijk, maar een woningcorporatie kan ook te maken hebben met afspraken over de hoeveelheid vastgoed dat wordt verkocht in een wijk. Dat kan tegenstrijdig zijn met een doelstelling om als woningcorporatie stevige grip te houden op de wijk door vastgoed op te knappen en te blijven verhuren. • Geen directe tegenstrijdigheden, maar een voorkeur voor andere programma’s. De diversiteit over de manier waarop er wordt gedacht over de wijkaanpak is groot. Betrokken actoren kunnen – vanwege belangen en ervaringen – sterk van mening verschillen over de beste manier waarop een wijk aangepakt dient te worden. Daarnaast bestaan er verschillende opvattingen over de verdelingen van taken en verantwoordelijkheden onder organisaties. Door de jaren heen heeft de wijkaanpak verschillende trends gekend. Bijvoorbeeld spiegeld bouwen, goedkope scheefheid vermijden, gedifferentieerde wijken en verschillende andere fysieke en sociale programma’s. Welke ingreep de voorkeur heeft is afhankelijk van de organisatie. • Er worden simultaan andere projecten uitgevoerd. Een woningcorporatie kan bijvoorbeeld meerdere wijken tegelijkertijd aanpakken die personele en financiële inzet vereisen. De woningcorporatie is niet tegen de doelen of beleidsprogramma’s, maar beschikt niet over voldoende capaciteit. Zeker met de krachtwijkenaanpak kan de druk op woningcorporaties aanzienlijk toenemen. • Gebrek aan sense of urgency bij betrokken actoren. Als een aantal actoren te weinig prikkels hebben om snel tot implementatie over te gaan dan kan de implementatie vertraagd worden. Dit hangt nauw samen met de manier waarop organisaties problemen definiëren. • Verschillende opvatting over leiderschap en organisatorische rol. In een complex samenwerkingsverband – bijvoorbeeld tussen woningcorporaties, gemeenten, het rijk en andere betrokken partijen bij de aanpak van een wijk – kunnen verschillende opvattingen bestaan over manier waarop project geleid worden. Dit is met name van toepassing als organisaties in beginsel autonoom zij (bijvoorbeeld een gemeente en een woningcorporatie).

91

•

•

Wettelijke en procedurele verschillen. Pressman en Wildavsky bedoelen bij dit punt met name complexe uitvoeringsvraagstukken die aan bod kwamen bij de casus Oakland. Dit speelt bij vrijwel alle complexe vraagstukken waar verschillende actoren met een andere organisatiestructuur bij betrokken zijn. Een woningcorporatie en een gemeente kennen bijvoorbeeld een totaal andere organisatiestructuur en dienen zich te houden aan andere weten regelgeving. Gemeenten zijn gebonden aan politiek-bestuurlijke verhoudingen terwijl woningcorporaties slechts verantwoording hoeven af te leggen aan de raad van bestuur en in een jaarverslag. Overeenstemming zonder mandaat. Sommige actoren reageren wellicht enthousiast op een voorstel, maar de kans is aanwezig dat ze weinig mandaat hebben of onvoldoende middelen hebben om tot realisering over te gaan. Ook politiek-bestuurlijke verhoudingen binnen een gemeente (of andere overheid) kunnen roet in het eten gooien. Immers, bereidwillige ambtenaren kunnen worden teruggefloten door bestuurders die op hun beurt weer gestuurd worden door de politiek.

Pressman en Wildavsky analyseren beleid door te kijken naar de hoeveelheid positieve beslissingen die genomen dienen te worden om succesvol beleid te implementeren. Ze komen tot de conclusie dat bij complexe vraagstukken - waar veel beslissingen met een grote hoeveelheid actoren genomen dienen te worden - de kans groot is dat het proces vertraging oploopt. “In situations of high controversy and mutual antagonism, the probability that these actions (decisions red.) would be favourable or taken in a reasonable time might be quite small” (Pressman & Wildavsky, 1984, p. 107). Pressman en Wildavsky uiten kritiek op de manier waarop beleid wordt geformuleerd: “Our assumptions about new public programs are far removed from reality. We assume that the people ostensibly in charge can predict the consequences of their actions, and that is often not the case” (Pressman & Wildavsky, 1984, p. 125). Deze assumpties komen tot uiting in de manier waarop getracht wordt om lange termijn problemen op te lossen met korte termijn beleidsingrepen. “The aid process begins in an aura of emergency: Do something! Do anything! Do it right away! Poor cities, like poor countries, are in trouble. They need so much so fast. They are always conscious that time is running out on them; hence, they are tempted to engage in short-run expedients to overcome long-run problems” (Pressman & Wildavsky, 1984, p. 136). Of dit kortetermijndenken het gevolg is van politieke en bestuurlijke wisselingen van de wacht wordt niet aangetoond door Pressman & Wildavsky. Feit is wel dat in de Nederlandse Volkshuisvesting meerdere prominente ministers zich bezig hebben gehouden met volkshuisvesting en wijkproblematiek (met als meest recente Pieter Winsemius, Ella Vogelaar en Eberhard van der Laan). Met name minister Vogelaar zette haar krachtwijkenbeleid in alsof de joint effort van alle partijen in de aangewezen wijken er voor zorgt dat de wijken onomkeerbaar worden verbeterd en wel door haar beleid. Dit is onverdedigbaar aangezien de aanpak in de veertig wijken en alle wijken waar wordt geherstructureerd reeds jaren (dus buiten het Vogelaarbeleid om) geleden in beweging is gezet (Priemus, 2008b, p. 22). Gelukkig is de hoge maakbaarheidgedachte en het hoge (en wellicht onhaalbare) ambitieniveau van de wijkaanpak iets afgezwakt: “Politiek Den Haag haast zich momenteel om te melden dat de 40-wijkenaanpak minstens twee kabinetsperioden zou moeten beslaan om achterstanden in te lopen” (Kleinhans, 2008, p. 16). “Acta est fabula“ ("Het verhaal is ten einde", de laatste woorden van keizer Augustus, en van Romeinse toneelstukken)

92

Bijlagen

Bijlage 1: gesprekspartners Persoon

Organisatie

Functie

Plaats en datum

Vincent Gruijs

OTB Delft

Delft 7 november 2008

Ronald Weideman

Portaal vastgoedontwikkeling Woningstichting Den Helder Woningstichting Den Helder

Universitair hoofddocent Housing Management Ontwikkelaar

Marion van den Broek Henk van der Veen

Secretaris van het bestuur Stafmedewerker herstructureringswerken Asset Manager

Egbert Jan Nijmeijer

Rentree

Rien Hillhorst

Woonstede

Henk van Ramshorst

Volkshuisvesting Arnhem

David Cools

Zeestad B.V.

Projectleider Nieuw Den Helder

Lydia Albinus

Gemeente Ede

Paul van Damme

Gemeente Arnhem

Kees Stob

StadNetwerk

Projectleidster Veldhuizen A Projectleider Malburgen Directeur

Albert Reinders

Gemeente Arnhem

Marten Schutter

Gemeente Deventer

Projectleider Veldhuizen A Projectontwikkelaar

Coördinator Subsidieverlening gemeente Arnhem Teammanager wijkmanagement en strateeg

Arnhem 28 januari 2009 Den Helder 17 februari 2009 Den Helder 17 februari 2009 Deventer 23 februari 2009 Ede 25 februari 2009 Arnhem 25 februari 2009 Telefonisch Arnhem-Den Helder 27 februari 2009 Ede 3 maart 2009 Arnhem 4 maart 2009 Telefonisch Arnhem-Den Haag 10 maart 2009 Arnhem 17 maart 2009 Deventer 18 maart 2009

93

94

Bijlage 2: kerncijfers wijken

Nieuw Den Helder

Veldhuizen A

Malburgen

Rivierenwijk

Gemeente

Den Helder

Ede

Arnhem

Deventer

Actieve woningcorporatie Totale bezit van woningcorporatie

Woningstichting Nieuw Den Helder Ongeveer 10.000 woningen

Woonstede

Rentree

9.113 woningen (2007)

Volkshuisvesting Arnhem Ongeveer 13.000 woningen

40 wijkenaanpak (Krachtwijk) 56 wijkenaanpak (Dekker) 13 Vitale coalities

Nee

Nee

Ja

Ja

Nee

Nee

Ja

Ja

Ja

Nee

Nee

Ja

140 wijkenlijst (Winsemius)

Ja

Nee

Ja

Ja

Inwoneraantal gemeente Inwoneraantal wijk

57.501 (01-01-2009) 12.805 (01-01-2009) Onbekend

107.666 (01-01-2008) 4.584 (01-01-2008) 6.596 (01-01-2008) 2.8888 huurwoningen

145.571 (01-01-2009) 16.722 (01-01-2009) 7.000

97.328 (01-01-2008) 5.600 1.900

5.000

Onbekend

Totaal aantal woningen wijk Corporatiebezit in wijk

Onbekend

Ongeveer 4.400 woningen en 600 studentenwoningen

Sloop

>400

630 woningen

1.400

Onbekend

Nieuwbouw

Onbekend

744

2.300 door VHV (2.700 totaal)

Onbekend

Gemiddeld besteedbaar huishoudinkomen in wijk (stadsgemiddelde)

€ 24.700,00 (€ 25.900,00)

€ 28.100 (€ 30.700) (2008)

€ 20.500,00 (€ 25.500,00)

Onbekend (€ 21.600,00)

Werkloosheid in wijk (stadsgemiddelde) Percentage allochtonen Start herstructurering

Onbekend (3,97 %) Onbekend

Onbekend (Onbekend) Onbekend

20,6 % (10,6 %) 37,5 %

6,4 % (3,1 %) Ongeveer 50 %

1996

2000

2003

2003

Geschat einde herstructurering

2015

2020

2015

Planfase

Uitvoering

Uitvoering

Uitvoering

2020 (eerder uitgangspunt 2012/2015) Uitvoering

95

96

Literatuur

Aedes Vereniging van Woningcorporaties (2007a). Antwoord aan de samenleving. Digitaal geraadpleegd op 10 december 2008 op http://www.aedesnet.nl. Aedes Vereniging van Woningcorporaties (2007b). Branche in beeld 2007 (verslagjaar 2006). Hilversum: eigen publicaties. Digitaal te raadplegen op http://www.aedesnet.nl/publicaties,producten/2008/04/Branche-in-beeld-2007.html. Aedes Vereniging van Woningcorporaties (2009). Branche in beeld 2008 (verslagjaar 2007). Hilversum eigen publicatie. Digitaal te raadplegen op http://www.aedesnet.nl/binaries/webwinkel/2009/02/20090226-branche-in-beeld.pdf Baas, J.H. de (1995). Bestuurskunde in hoofdlijnen. Invloed op beleid. Groningen: WoltersNoordhoff th

Babbie, E. (2004). The Practice of Social Research. 10 edition. London: Thomson Wadsworth. Bertram A. & J.K. Helderman (2008). Hoofdstuk 5: Wat gaan we doen met de corporaties. In Koninklijke Vereniging voor de Staatshuishoudkunde (2008). Preadviezen 2008: Agenda voor de woningmarkt. Amsterdam: Koninklijke Vereniging voor de Staatshuishoudkunde onder redactie van Prof. Dr. F.J.H. Don. Binnenlands Bestuur (2008). Succes steden kweekt explosieve tweedeling. Nummer 29 (2008), aflevering 16, p. 12-14. Buijs, J.M., J. Edelenbos & A. Slob (2005). Strategische Ontwikkeling, Programma Beleid met Burgers. Rotterdam: Pytheas Netwerk. Cammen, H. van der & L.A. de Klerk (2003). Ruimtelijke ordening. Van grachtengordel tot vinexwijk. Utrecht: Het Spectrum. Campbell, S. (2003). Case Studies in Planning: Comparative Advantages and the Problem of Generalization. Working paper for the Urban and Regional Research Collaborative. University of Michigan. Camps T., R. Stotijn, B., Brouwer, R. Berndsen, D. Buitendijk, J.J. Blüm & J. van Oostrum (2008). Grond voor samenwerking, Het creëren van concept value in complexe ruimtelijke projecten. ‘s-Hertogenbosch: Adr. Heinen uitgevers. Commissie de Boer (2005). Lokaal wat kan, centraal wat moet. Nieuw bestel voor woningcorporaties. In opdracht van Aedes vereniging van woningcorporaties en Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu. Conijn J. (2005). Woningcorporaties: naar een duidelijke taakafbakening. Amsterdam: RIGO Research en Advies BV. Daalhuisen, E. & E. Volkers (2008). Spraakverwarring en onduidelijke afspraken rond Krachtwijken. In Tijdschrift voor de Volkshuisvesting. 2008 / 4. Doelen, F.C.J. van der (1993). De gereedschapskist van de overheid: een inventarisatie. In Bressers, J.Th.A., P. de Jong, P-J. Klok & A.F.A. Korsten (1993). Beleidsinstrumenten bestuurskundig beschouwd. Assen/Maastricht: van Gorcum. Dopheide, E. & J. Martínez (2007). Hoe scoort mijn wijk? In Rooilijn. Jaargang 40, nummer 5, p. 338-343.

97

Dijstelbloem, H., P.L. Meurs & E.K. Schrijvers (2004). Maatschappelijke dienstverlening. Een onderzoek naar vijf sectoren. Den Haag: publicatie van Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid [WRR]. Denhardt, J.V. & Denhardt, R.B. (2003). The New Public Service. Serving, not steering. New York: M.E.Sharpe Inc. 10-23, 57-60, 76-77 , 90-93 [24]. Deuten, J. & G. de Kam (2005). Weten van renderen. Nieuwe wegen om het maatschappelijk rendement van woningcorporaties zichtbaar te maken. Rotterdam: publicatie in het kader van het SEV-programma: Vernieuw(d) maatschappelijk ondernemerschap. Dreimüller, A.P. (2008). Veranderen is voor anderen. Een onderzoek naar verandermanagement bij woningcorporaties. Rotterdam: Erasmus Universiteit Rotterdam. Duyvendak, J.W. & R. Hortulanus (1999). De gedroomde wijk. Methoden, mythen en misvattingen in de nieuwe wijkaanpak. Utrecht: Forum. Ecorys (2006). Evaluatie Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing 2000 t/m 2004 (ISV1). Rotterdam: In opdracht van het ministerie van VROM. Edelenbos, J. & M.J.W. van Twist (1997). Beeldbepalende bestuurskundigen. Een kennismaking met kernfiguren in de bestuurskunde. Alphen aan den Rijn: Samsom H.D. Tjeenk Willink. Ekkers, P. (2006). Van volkshuisvesting naar woonbeleid. Den Haag: Sdu Uitgeverij bv. Gent, W. van, S. Musterd & W. Ostendorf (2007a). Van Probleemwijk naar Prachtwijk; over de Problemen van een Wijkgerichte Aanpak. In Tijdschrift voor de Volkshuisvesting, 13 (4), p 44- 50. Gent,

W. van, S. Musterd & W. Ostendorf (2007b). Van Prachtwijken naar Probleemcumulatiewijken; Een reactie op minister Vogelaar en anderen. In Tijdschrift voor de Volkshuisvesting, 13 (6), p 41- 43.

Giesen, S., K. van der Flier & F. Wassenberg (2008). Zijn woonerfwijken de nieuwe e aandachtswijken? In Tijdschrift voor de Volkshuisvesting, 14 jaargang, juni 2008, nummer 3, mei, pp. 19-25. Graaf, K. de (2005). De woningcorporatie als maatschappelijke onderneming? In B&G, jaargang 32 (2005) 11 p. 30-32. Grand, J. Le (2003). Motivation, Agency and Public Policy. Of Knights and Knaves, Pawns and Queens. Oxford: University Press. Gruis, V. (2007). Bedrijfsstijlen van woningcorporaties. Delft: Technische Universiteit Delft. Gruis, V., G. van Bortel, R. Dankert, A. Overmeeren & L. Schalkwijk (2007). Professionals in het veld. Over de rol van netwerkers bij woningcorporaties. Delft: Technische Universiteit Delft in opdracht van Aedes. Hazeau, C.A. (2000). Institutionele economie. Een sturingsvraagstukken. Bussmum: uitgeverij Coutinho.

optiek

op

organisatie

en

Helden, G.J. van, E.P. Jansen (2003). New Public Management in Dutch Local Government. in Local Government Studies 29 nr 2 (summer 2003) pp. 68-88. Helderman, J.K. & T. Brandsen (2004). De erfenis van beleid: de crisis en hervorming van het Nederlandse volkshuisvestingbeleid. In Beleid en Maatschappij [B en M]. Jaargang 31 nummer 2, Pp. 74-84.

98

Helderman, J.K. (2007a). De corporatie: tussen status en contract. In opdracht van de SEVessay-reeks ‘Corporaties, eigenaardig volwaardig’. Helderman, J.K. (2007b). Bringing the market back in? Institutional complementarity and hierarchy in Dutch housing and health care. Rotterdam: Erasmus Universiteit. Hirschman, A.O. (1970). Exit, Voice, and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organizations, and States. Cambridge, MA: Harvard University Press Jacobs, J, (1961). The Death and Life of Great American Cities. New York: Random House. Jong, F. de (2007). Eigenaardige corporaties. In opdracht van de SEV essay-reeks ‘Corporaties, eigenaardig volwaardig’. Jorna, F. (2008). Ruimte: kernkwaliteit én valkuil. In Vitale Stad. September 2008, Pp. 12-15 Kam, G. de & B. Needham (2003). Een hele opgave: over sociale cohesie als motief bij stedelijke herstructurering. Nijmegen: DGW/NETHUR. Kam, G. de (2003a). Op grond van betekenis. Over maatschappelijk ondernemen met grond en locaties. Inaugurale rede. Nijmegen: Katholieke Universiteit Nijmegen. Kam, G. de (2003b). Social entrepreneurs in the land market: Dutch housing associations’ strategic response to institutional change”. Rotterdam: Paper voor ENHR 2007 International Conference ‘Sustainable Urban Areas’ Kam, G. de. (2008). Wijken van waarde. Naar een waardegeoriënteerde wijkaanpak. Rotterdam: in opdracht van het KEI (Kenniscentrum Stedelijke Vernieuwing.) Kempen, R. van & Priemus H. (2001). De Nederlandse sociale huursector: toenemende e eenzijdigheid. In Tijdschrift voor de Volkshuisvesting, 7 jaargang, nummer 3, mei, pp. 12-18. Kenniscentrum Stedelijke Vernieuwing [KEI] (2007). Lof en kritiek voor selectie aandachtswijken. 23 maart 2007. Digitaal geraadpleegd op 14 augustus 2008 op http://www.kei-centrum.nl/view.cfm?page_id=1893&item_type=nieuws&item_id=2571. Kleinhans, R. (2008). Verbinden en laten stijgen. In Vitale Stad. Juni 2008. Klieverik, H. & W. Nijeboer (2003). Van boekwaarde tot marktwaarde. De spraakverwarring rond het corporatievermogen. In Aedes-magazine 8-9/2003. Klukhuhn, A., M.R. Wielema, W. Van Dooren, Th.H. Zweerman, H.A.M. Snelders, C. de Pater & L.C. Palm (1991). De Eeuwwende 1700 (dl. 1): Filosofie en Natuurwetenschappen. Utrecht: Studium Generale / Universiteit Utrecht. Koninklijke Vereniging voor Staatshuishoudkunde (2008). Preadviezen 2008, Agenda voor de woningmarkt. Onder redactie van Prof. Dr. F.J.H. Don. Eigen publicatie. Koolma, H.M. (2009). Verhalen en prestaties. Een onderzoek naar het gedrag van woningcorporaties. Amsterdam: Vrije Universiteit Amsterdam. Leezenberg, M. & G. De Vries (2001). Wetenschapsfilosofie voor de Geesteswetenschappen. Amsterdam: Amsterdam University Press. Leidelmeijer K., G. Marlet, J. van Iersel, C. van Woerkens & H. van der Reijden (2008). De Leefbaarometer. Leefbaarheid in Nederlandse wijken en buurten gemeten en vergeleken. rapportage instrumentontwikkeling. Utrecht: Stichting Atlas voor gemeenten. Amsterdam: RIGO Research en Advies b.v. in opdracht van het Ministerie van Wonen, Wijken en integratie.

99

Leuvensteijn, M. van & V. Shestalova (2006) Investeringsprikkels voor woningcorporaties. Den Haag: Centraal Planbureau. Lindblom, C.E. (1959). The Science of “Muddling Through”. In Campbell, S. S., Fainstein (2003). Readings in planning theory. Second edition. Pp. 196-209. Oxford: Blackwell publishing. Luijten, A. (2008). Goede huurders belonen met ‘betuttelend’ serviceprogramma. In Building Business. Augustus 2008. Marlet, G. & C. van Woerkens (2007). Niet werk in, maar werk voor de wijk. In Tijdschrift voor e de Volkshuisvesting, 14 jaargang, juni 2008, nummer 3, mei, pp. 49-55. Alphen aan den Rijn: Samsom. Marlet, G. & C. van Woerkens (2008). Leefbaarheid doorgrond. Leefbaarheid in Arnhem in kaart gebracht, verklaard en vergeleken. Utrecht: Stichting Atlas voor gemeenten. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2006). Jaarboek Grotestedenbeleid 2004. Den Haag: eigen publicatie. Ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer [VROM] (1989). Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig. Den Haag: eigen publicatie. Ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer [VROM] (1997). Nota Stedelijke Vernieuwing. Den Haag: eigen publicatie. Ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer [VROM] (2000). Nota Mensen, Wensen, Wonen. Den Haag: eigen publicatie. Ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer [VROM] (2006). Verkennende studie “Beweegredenen woningcorporaties” deel 1 literatuur en hypotheses. Den Haag: uitgevoerd door KPMG in opdracht van het Ministerie van VROM. Ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer [VROM] (2008a). Krachtwijken goed op weg naar betere toekomst. Digitaal geraadpleegd op 24 juli 2008 op http://www.vrom.nl/pagina.html?id=36544 Musterd, S. & W. & Ostendorf (1996). Ruimtelijke segregatie en volkshuisvestingsbeleid. In: H. Priemus & A.C.W. van der Heijden (red.), Ruimtelijke segregatie en volkshuisvesting; invloed van de volkshuisvesting op het voorkomen en voorkomen van inkomenswijken, pp. 13-29. Delft: Delftse Universitaire Pers. Nicis Institute (2008). Na de Sloop. Waterbedeffecten van gebiedsgericht stedelijke beleid. Den Haag: Nicis Institute. Oude Vrielink, M.J. & O. van Heffen (2000). Aaron Wildavsky: Van beleidscriticus tot ‘cultuuradept’. In Bestuurskunde. Jaargang 9, nummer 6. Padt, F. (2007) Green planning. An institutional analysis of regional environmental planning in the Netherlands. Delft: Eburon. Ch 4 New public management and beyond, p. 51-72 [22]. Pollitt, Ch. & G. Bouckaert (2004). Public management reform. A comparative analysis. Oxford: Oxford University Press. Chapters 2 and 4. 96-101, 199-201 [10]. Pressman, J.L. & A.B. Wildavsky (1984). Implementation: how great expectations in Washington are dashed in Oakland: or, why it’s amazing that federal programs work at all, this being a saga of the Economic Development Administration as told by two

100

sympathetic observers who seek to build morals on a foundation of ruined hopes. Berkeley, California USA: University of California press. Priemus, H. (2005). Zwalkend volkshuisvestingsbeleid. In B&G. Maart 2005, Pp. 19-24. Priemus, H. (2008a). Woningcorporaties: volkshuisvesting. In B&G. April 2008.

Ondernemerschap

weer

richten

op

de

Priemus, H. (2008b). Publieke én private financiering van de vernieuwing van krachtwijken. In Building Business. April 2008, Pp. 22-25. Robson, C. (2002). Real World Research. A Resource for Social Scientists and PractitionerResearcher. Second Edition. Oxford: Blackwell Publishers. Royal Institution of Chartered Surveyors [RICS] (2008). European housing review 2008. Eigen publicatie. Schaar, J. van der (2006). Verzelfstandiging van woningcorporaties, dynamiek in beleid en organisaties. Amsterdam: Rigo Research en Advies BV, in opdracht van Raad voor de volksgezondheid en zorg. Schuiling, D. (2007). Stedelijke vernieuwing: stadsvernieuwing door de jaren heen. In Rooilijn, 40 (3), Pp. 158-165. Simon, H.A. (1982). Models of Bounded Rationality. Cambridge, MA: MIT Press. Snuverink, H.M. (2006). Verzelfstandigingsproces bij woningcorporaties: de geschiedenis. Nieuwegein: Quintis. Eigen publicatie. Stichting Experimentele Volkshuisvesting [SEV] (2007). Dienen en verdienen met vastgoed. Vastgoedsturing bij woningcorporaties. Rotterdam: eigen publicatie. Stuurgroep Meijerink (2008). Nieuw arrangement overheid-woningcorporaties. Den Haag: ingesteld op verzoek van de voorzitter van Aedes en Ministerie van VROM. Swanborn (1994). Methoden van sociaal wetenschappelijk onderzoek. Amsterdam: Boom Meppel. Teuben, R. (2008). Welzijnscorporatie in Rivierenwijk. In Vitale Stad. Oktober 2008, Pp. 18-19. Tijdink,

J.L.J.L. (1996). Neo-institutionele economie. Een eenduidig antwoord bestuurskundige vragen? In Bestuurskunde, jaargang 5, nummer 5. Pp. 246-254.

op

Tops, P. (2004). Regime-theory en Rotterdam, De relevantie van regimetheorie voor de analyse van ontwikkelingen in een grote Nederlandse Stad, een eerste verkenning. Antwerpen: paper gepresenteerde op het politicologenetmaal 2004. Veldboer L., Kleinhans R. & Duijvendak J.W. (2002). The diversified neighbourhood in Western Europe and the United States: how do countries deal with the spatial distribution of economic and cultural differences? In: Journal of International Migration and Integration, 3 (1), pp. 41-64. Vereniging van Nederlandse Gemeente [VNG] (2008). Handreiking. Van Woonvisie tot Prestatieafspraken. Den Haag: eigen publicatie. Verschuren, P. & H. Doorewaard (2005). Het ontwerpen van een onderzoek. Utrecht: Lemma BV.

101

Vogelaar, E. (2007). Kamerstuk DGW/S2007027019. Brief aan tweede kamer ‘Wijkenselectie en wijkentoer’ van 21 mei 2007. Digitaal geraadpleegd op 24 juli 2008 op http://www.vrom.nl/Docs/Wijkaanpak/Tijdbalk/200704_Definitieve_wijkenselectie.pdf. Vos, A. de (2005). De fabel onrendabel. Corporaties goochelen met de waardering van sociale huurwoningen. In Binnenlands Bestuur. 24 juni 2005. Visschers, N. & T. de Bruijn (2008). Beleving van prachtwijken. In Agora. Volume 24, aflevering 2, p. 35-37. VROM-raad (2005). Voorbij of vooruit? Woningcorporaties aan zet. Den Haag: eigen publicaties. Waal, A.A. de & Kerklaan, L.A.F.M. (2004). De resultaatgerichte overheid, op weg naar de prestatiegedreven overheidsorganisatie. SDU uitgevers. Wester F, A. Smaling & L. Mulder (2000). Praktijkgericht kwalitatief onderzoek. Bussum: uitgeverij Coutinho. Wester

F, K. Renckstorf & P. Scheepers (2006). Onderzoekstypen communicatiewetenschap. s’ Gravenhage: Wolters Kluwer Business.

Winsemius, P. (2006). Kamerstuk II, 2006-2007, 30128, nr.12 Yin, R.K. (2003). Case study research: design and methods. London: Sage. Yin, R.K. (2004). The case study anthology. London: Sage.

102

in

de






:


: : : :



I

II

Voorwoord



III

IV

Samenvatting


V


VI


VII


VIII


IX

X


Figuur 1.1:


Tabel 2.1:


Tabel 2.2:


Tabel 3.1


Tabel 3.2


Figuur 4.1:


Grafiek 4.2:


Tabel 4.3:


Tabel 4.4:


Tabel 4.5:


Figuur 4.6:


Figuur 4.7:


Tabel 4.8:


Tabel 5.1:


Afbeelding 6.1:


Afbeelding 6.2:


Afbeelding 6.3:


Afbeelding 6.4:


Afbeelding 6.5:


Afbeelding 6.6:


Afbeelding 6.7:


Afbeelding 6.8:


XI

Tabel 7.1:

XII


Inhoudsopgave


Hoofdstuk I

Inleiding ................................................................................................................. 1 1.1

Aanleiding ...................................................................................................... 1

1.2


1.3


Hoofdstuk II

2.1

Inleiding ....................................................................................................... 11

2.2

Casestudie .................................................................................................. 11

2.3

2.4


Casusselectie .............................................................................................. 15 2.3.1 2.3.2




Inleiding ....................................................................................................... 23

3.2


3.3 Hoofdstuk IV



2.2.1 2.2.2 2.2.3

Hoofdstuk III





Inleiding ....................................................................................................... 29

XIII

4.2


4.3


4.4

Hoofdstuk VI


4.5


4.6


4.8


Hypothese ............................................................................................................ 57 5.1

Inleiding ....................................................................................................... 57

5.2


5.3

Hypothese ................................................................................................... 59


Inleiding ....................................................................................................... 63

6.2


6.3

6.4



6.5





XIV



Hoofdstuk V



Hoofdstuk VII


Inleiding ....................................................................................................... 81

7.2


7.3

Conclusie ..................................................................................................... 84

7.4

Verkenning .................................................................................................. 86 7.4.1 7.4.1 7.4.2 7.4.3 7.5.4

Bijlagen



Literatuur

.............................................................................................................................. 97

XV

XVI

Hoofdstuk I

Inleiding


1.1

Aanleiding


1


1.2

Probleemstelling

1.2.1

Doelstelling



2


3


Hoofdvraag


Deelvragen


4




5





6


1.3

Onderzoeksaanpak

1.3.1

Onderzoeksmodel



7










Woningmarkt

A Figuur 1.1:

B

C

D

Onderzoeksmodel


Onderzoeksmethoden


8


Leeswijzer


9


10



2.1

Inleiding


2.2

Casestudie


11

1)

2)





12


Construct validity

• • •



Internal validity

• • • •



Test


Case Study Tactics




Validiteit


13



14


Betrouwbaarheid


2.3

Casusselectie


15





16



17





Krachtwijk


Ja Ja Nee Nee



12

18



19


2.4



•

20



•

•

21

22

Hoofdstuk III



3.1

Inleiding


13


23

3.2


3.2.1



Gebeurtenis

1968


Na 1968 1970-1985 1981 1983 1985 1985 - 2006 1982-1986 1985-1997 1990-1992 1995 1997 Na 1997 2000

Na 2000

1994-2009

24

2000-2010 2003 2005 2006 2006 2007 2008 2009 Tabel 3.1





25




26


3.3




27


16 17


28

Hoofdstuk IV



4.1

Inleiding


29

4.2


4.2.1

Inleiding




18

30




Figuur 4.1:

+



-





31




32

4.3


4.3.1

Inleiding




33


Vergoeding




Grafiek 4.2:

34




35




36



37




38



Inleiding





39


Stimulerend

Repressief



40


41

4.4.3

Wet- en regelgeving



42

26


26


43




44


30


45





46




Economisch

Juridisch

Tabel 4.4:

Knightly

Knavish

Stimulerend

Repressief





Stimulerend

Repressief




47

4.5




48













Bestendiger





49


4.6



50




input/ bronnen



output/ productie

efficiency

doelmatigheid

outcome/ effecten

effectiviteit

bijdrage aan missie




51

39


• • • 39


52

• • •



53


•

•

•



54


4.8




55


Output

Outcome

Theory of change









56

Hoofdstuk V

Hypothese

40


5.1

Inleiding


5.2

Input en toetsing


40


57




58


• •

• •


5.3

Hypothese



59


60







Tabel 5.1:




61

62

Hoofdstuk VI

Empirisch onderzoek


6.1

Inleiding


6.2


6.2.1

Inleiding



63





64




65



66


Beleidsregime 46



67


6.3


6.3.1

Inleiding


68


48


69

6.3.2

Typering Woonstede


49



70




71


Beleidsregime


51


72


6.4


6.4.1

Inleiding



73





74





75


Beleidsregime



76


6.5


6.5.1

Inleiding



77


Typering Rentree


57 58


78




59


79

6.5.4

Beleidsregime


60


80

Hoofdstuk VII



7.1

Inleiding


7.2



81


82

Nieuw Den Helder

Veldhuizen A

Malburgen

Rivierenwijk

Gemeente

Den Helder

Ede

Arnhem

Deventer


Nee

Nee

Ja

Ja


Woonstede






83


7.3

Conclusie


84



•



•



85


7.4

Verkenning

7.4.1




86



•


•


•


87


•

• •

•



88


Aaron Wildavsky


89

7.4.3





90




91

•

•



92

Bijlagen


Organisatie

Functie

Plaats en datum

Vincent Gruijs

OTB Delft


Ronald Weideman






Rentree

Rien Hillhorst

Woonstede

Henk van Ramshorst


David Cools

Zeestad B.V.


Lydia Albinus

Gemeente Ede

Paul van Damme

Gemeente Arnhem

Kees Stob

StadNetwerk


Albert Reinders

Gemeente Arnhem

Marten Schutter

Gemeente Deventer




93

94


Nieuw Den Helder

Veldhuizen A

Malburgen

Rivierenwijk

Gemeente

Den Helder

Ede

Arnhem

Deventer



Woonstede

Rentree

9.113 woningen (2007)



Nee

Nee

Ja

Ja

Nee

Nee

Ja

Ja

Ja

Nee

Nee

Ja


Ja

Nee

Ja

Ja


57.501 (01-01-2009) 12.805 (01-01-2009) Onbekend

107.666 (01-01-2008) 4.584 (01-01-2008) 6.596 (01-01-2008) 2.8888 huurwoningen

145.571 (01-01-2009) 16.722 (01-01-2009) 7.000

97.328 (01-01-2008) 5.600 1.900

5.000

Onbekend


Onbekend


Sloop

>400

630 woningen

1.400

Onbekend

Nieuwbouw

Onbekend

744


Onbekend


€ 24.700,00 (€ 25.900,00)

€ 28.100 (€ 30.700) (2008)

€ 20.500,00 (€ 25.500,00)

Onbekend (€ 21.600,00)




20,6 % (10,6 %) 37,5 %

6,4 % (3,1 %) Ongeveer 50 %

1996

2000

2003

2003


2015

2020

2015

Planfase

Uitvoering

Uitvoering

Uitvoering


95

96

Literatuur



97




optiek

op

organisatie

en


98


99


100


Ondernemerschap

weer

richten

op

de



op


101




102

in

de






:


: : : :



I

II

Voorwoord



III

IV

Samenvatting


V


VI


VII


VIII


IX

X


Figuur 1.1:


Tabel 2.1:


Tabel 2.2:


Tabel 3.1


Tabel 3.2


Figuur 4.1:


Grafiek 4.2:


Tabel 4.3:


Tabel 4.4:


Tabel 4.5:


Figuur 4.6:


Figuur 4.7:


Tabel 4.8:


Tabel 5.1:


Afbeelding 6.1:


Afbeelding 6.2:


Afbeelding 6.3:


Afbeelding 6.4:


Afbeelding 6.5:


Afbeelding 6.6:


Afbeelding 6.7:


Afbeelding 6.8:


XI

Tabel 7.1:

XII


Inhoudsopgave


Hoofdstuk I

Inleiding ................................................................................................................. 1 1.1

Aanleiding ...................................................................................................... 1

1.2


1.3


Hoofdstuk II

2.1

Inleiding ....................................................................................................... 11

2.2

Casestudie .................................................................................................. 11

2.3

2.4


Casusselectie .............................................................................................. 15 2.3.1 2.3.2




Inleiding ....................................................................................................... 23

3.2


3.3 Hoofdstuk IV



2.2.1 2.2.2 2.2.3

Hoofdstuk III





Inleiding ....................................................................................................... 29

XIII

4.2


4.3


4.4

Hoofdstuk VI


4.5


4.6


4.8


Hypothese ............................................................................................................ 57 5.1

Inleiding ....................................................................................................... 57

5.2


5.3

Hypothese ................................................................................................... 59


Inleiding ....................................................................................................... 63

6.2


6.3

6.4



6.5





XIV



Hoofdstuk V



Hoofdstuk VII


Inleiding ....................................................................................................... 81

7.2


7.3

Conclusie ..................................................................................................... 84

7.4

Verkenning .................................................................................................. 86 7.4.1 7.4.1 7.4.2 7.4.3 7.5.4

Bijlagen



Literatuur

.............................................................................................................................. 97

XV

XVI

Hoofdstuk I

Inleiding


1.1

Aanleiding


1


1.2

Probleemstelling

1.2.1

Doelstelling



2


3


Hoofdvraag


Deelvragen


4




5





6


1.3

Onderzoeksaanpak

1.3.1

Onderzoeksmodel



7










Woningmarkt

A Figuur 1.1:

B

C

D

Onderzoeksmodel


Onderzoeksmethoden


8


Leeswijzer


9


10



2.1

Inleiding


2.2

Casestudie


11

1)

2)





12


Construct validity

• • •



Internal validity

• • • •



Test


Case Study Tactics




Validiteit


13



14


Betrouwbaarheid


2.3

Casusselectie


15





16



17





Krachtwijk


Ja Ja Nee Nee



12

18



19


2.4



•

20



•

•

21

22

Hoofdstuk III



3.1

Inleiding


13


23

3.2


3.2.1



Gebeurtenis

1968


Na 1968 1970-1985 1981 1983 1985 1985 - 2006 1982-1986 1985-1997 1990-1992 1995 1997 Na 1997 2000

Na 2000

1994-2009

24

2000-2010 2003 2005 2006 2006 2007 2008 2009 Tabel 3.1





25




26


3.3




27


16 17


28

Hoofdstuk IV



4.1

Inleiding


29

4.2


4.2.1

Inleiding




18

30




Figuur 4.1:

+



-





31




32

4.3


4.3.1

Inleiding




33


Vergoeding




Grafiek 4.2:

34




35




36



37




38



Inleiding





39


Stimulerend

Repressief



40


41

4.4.3

Wet- en regelgeving



42

26


26


43




44


30


45





46




Economisch

Juridisch

Tabel 4.4:

Knightly

Knavish

Stimulerend

Repressief





Stimulerend

Repressief




47

4.5




48













Bestendiger





49


4.6



50




input/ bronnen



output/ productie

efficiency

doelmatigheid

outcome/ effecten

effectiviteit

bijdrage aan missie




51

39


• • • 39


52

• • •



53


•

•

•



54


4.8




55


Output

Outcome

Theory of change









56

Hoofdstuk V

Hypothese

40


5.1

Inleiding


5.2

Input en toetsing


40


57




58


• •

• •


5.3

Hypothese



59


60







Tabel 5.1:




61

62

Hoofdstuk VI

Empirisch onderzoek


6.1

Inleiding


6.2


6.2.1

Inleiding



63





64




65



66


Beleidsregime 46



67


6.3


6.3.1

Inleiding


68


48


69

6.3.2

Typering Woonstede


49



70




71


Beleidsregime


51


72


6.4


6.4.1

Inleiding



73





74





75


Beleidsregime



76


6.5


6.5.1

Inleiding



77


Typering Rentree


57 58


78




59


79

6.5.4

Beleidsregime


60


80

Hoofdstuk VII



7.1

Inleiding


7.2



81


82

Nieuw Den Helder

Veldhuizen A

Malburgen

Rivierenwijk

Gemeente

Den Helder

Ede

Arnhem

Deventer


Nee

Nee

Ja

Ja


Woonstede






83


7.3

Conclusie


84



•



•



85


7.4

Verkenning

7.4.1




86



•


•


•


87


•

• •

•



88


Aaron Wildavsky


89

7.4.3





90




91

•

•



92

Bijlagen


Organisatie

Functie

Plaats en datum

Vincent Gruijs

OTB Delft


Ronald Weideman






Rentree

Rien Hillhorst

Woonstede

Henk van Ramshorst


David Cools

Zeestad B.V.


Lydia Albinus

Gemeente Ede

Paul van Damme

Gemeente Arnhem

Kees Stob

StadNetwerk


Albert Reinders

Gemeente Arnhem

Marten Schutter

Gemeente Deventer




93

94


Nieuw Den Helder

Veldhuizen A

Malburgen

Rivierenwijk

Gemeente

Den Helder

Ede

Arnhem

Deventer



Woonstede

Rentree

9.113 woningen (2007)



Nee

Nee

Ja

Ja

Nee

Nee

Ja

Ja

Ja

Nee

Nee

Ja


Ja

Nee

Ja

Ja


57.501 (01-01-2009) 12.805 (01-01-2009) Onbekend

107.666 (01-01-2008) 4.584 (01-01-2008) 6.596 (01-01-2008) 2.8888 huurwoningen

145.571 (01-01-2009) 16.722 (01-01-2009) 7.000

97.328 (01-01-2008) 5.600 1.900

5.000

Onbekend


Onbekend


Sloop

>400

630 woningen

1.400

Onbekend

Nieuwbouw

Onbekend

744


Onbekend


€ 24.700,00 (€ 25.900,00)

€ 28.100 (€ 30.700) (2008)

€ 20.500,00 (€ 25.500,00)

Onbekend (€ 21.600,00)




20,6 % (10,6 %) 37,5 %

6,4 % (3,1 %) Ongeveer 50 %

1996

2000

2003

2003


2015

2020

2015

Planfase

Uitvoering

Uitvoering

Uitvoering


95

96

Literatuur



97




optiek

op

organisatie

en


98


99


100


Ondernemerschap

weer

richten

op

de



op


101




102

in

de






:


: : : :



I

II

Voorwoord



III

IV

Samenvatting


V


VI


VII


VIII


IX

X


Figuur 1.1:


Tabel 2.1:


Tabel 2.2:


Tabel 3.1


Tabel 3.2


Figuur 4.1:


Grafiek 4.2:


Tabel 4.3:


Tabel 4.4:


Tabel 4.5:


Figuur 4.6:


Figuur 4.7:


Tabel 4.8:


Tabel 5.1:


Afbeelding 6.1:


Afbeelding 6.2:


Afbeelding 6.3:


Afbeelding 6.4:


Afbeelding 6.5:


Afbeelding 6.6:


Afbeelding 6.7:


Afbeelding 6.8:


XI

Tabel 7.1:

XII


Inhoudsopgave


Hoofdstuk I

Inleiding ................................................................................................................. 1 1.1

Aanleiding ...................................................................................................... 1

1.2


1.3


Hoofdstuk II

2.1

Inleiding ....................................................................................................... 11

2.2

Casestudie .................................................................................................. 11

2.3

2.4


Casusselectie .............................................................................................. 15 2.3.1 2.3.2




Inleiding ....................................................................................................... 23

3.2


3.3 Hoofdstuk IV



2.2.1 2.2.2 2.2.3

Hoofdstuk III





Inleiding ....................................................................................................... 29

XIII

4.2


4.3


4.4

Hoofdstuk VI


4.5


4.6


4.8


Hypothese ............................................................................................................ 57 5.1

Inleiding ....................................................................................................... 57

5.2


5.3

Hypothese ................................................................................................... 59


Inleiding ....................................................................................................... 63

6.2


6.3

6.4



6.5





XIV



Hoofdstuk V



Hoofdstuk VII


Inleiding ....................................................................................................... 81

7.2


7.3

Conclusie ..................................................................................................... 84

7.4

Verkenning .................................................................................................. 86 7.4.1 7.4.1 7.4.2 7.4.3 7.5.4

Bijlagen



Literatuur

.............................................................................................................................. 97

XV

XVI

Hoofdstuk I

Inleiding


1.1

Aanleiding


1


1.2

Probleemstelling

1.2.1

Doelstelling



2


3


Hoofdvraag


Deelvragen


4




5





6


1.3

Onderzoeksaanpak

1.3.1

Onderzoeksmodel



7










Woningmarkt

A Figuur 1.1:

B

C

D

Onderzoeksmodel


Onderzoeksmethoden


8


Leeswijzer


9


10



2.1

Inleiding


2.2

Casestudie


11

1)

2)





12


Construct validity

• • •



Internal validity

• • • •



Test


Case Study Tactics




Validiteit


13



14


Betrouwbaarheid


2.3

Casusselectie


15





16



17





Krachtwijk


Ja Ja Nee Nee



12

18



19


2.4



•

20



•

•

21

22

Hoofdstuk III



3.1

Inleiding


13


23

3.2


3.2.1



Gebeurtenis

1968


Na 1968 1970-1985 1981 1983 1985 1985 - 2006 1982-1986 1985-1997 1990-1992 1995 1997 Na 1997 2000

Na 2000

1994-2009

24

2000-2010 2003 2005 2006 2006 2007 2008 2009 Tabel 3.1





25




26


3.3




27


16 17


28

Hoofdstuk IV



4.1

Inleiding


29

4.2


4.2.1

Inleiding




18

30




Figuur 4.1:

+



-





31




32

4.3


4.3.1

Inleiding




33


Vergoeding




Grafiek 4.2:

34




35




36



37




38



Inleiding





39


Stimulerend

Repressief



40


41

4.4.3

Wet- en regelgeving



42

26


26


43




44


30


45





46




Economisch

Juridisch

Tabel 4.4:

Knightly

Knavish

Stimulerend

Repressief





Stimulerend

Repressief




47

4.5




48













Bestendiger





49


4.6



50




input/ bronnen



output/ productie

efficiency

doelmatigheid

outcome/ effecten

effectiviteit

bijdrage aan missie




51

39


• • • 39


52

• • •



53


•

•

•



54


4.8




55


Output

Outcome

Theory of change









56

Hoofdstuk V

Hypothese

40


5.1

Inleiding


5.2

Input en toetsing


40


57




58


• •

• •


5.3

Hypothese



59


60







Tabel 5.1:




61

62

Hoofdstuk VI

Empirisch onderzoek


6.1

Inleiding


6.2


6.2.1

Inleiding



63





64




65



66


Beleidsregime 46



67


6.3


6.3.1

Inleiding


68


48


69

6.3.2

Typering Woonstede


49



70




71


Beleidsregime


51


72


6.4


6.4.1

Inleiding



73





74





75


Beleidsregime



76


6.5


6.5.1

Inleiding



77


Typering Rentree


57 58


78




59


79

6.5.4

Beleidsregime


60


80

Hoofdstuk VII



7.1

Inleiding


7.2



81


82

Nieuw Den Helder

Veldhuizen A

Malburgen

Rivierenwijk

Gemeente

Den Helder

Ede

Arnhem

Deventer


Nee

Nee

Ja

Ja


Woonstede






83


7.3

Conclusie


84



•



•



85


7.4

Verkenning

7.4.1




86



•


•


•


87


•

• •

•



88


Aaron Wildavsky


89

7.4.3





90




91

•

•



92

Bijlagen


Organisatie

Functie

Plaats en datum

Vincent Gruijs

OTB Delft


Ronald Weideman






Rentree

Rien Hillhorst

Woonstede

Henk van Ramshorst


David Cools

Zeestad B.V.


Lydia Albinus

Gemeente Ede

Paul van Damme

Gemeente Arnhem

Kees Stob

StadNetwerk


Albert Reinders

Gemeente Arnhem

Marten Schutter

Gemeente Deventer




93

94


Nieuw Den Helder

Veldhuizen A

Malburgen

Rivierenwijk

Gemeente

Den Helder

Ede

Arnhem

Deventer



Woonstede

Rentree

9.113 woningen (2007)



Nee

Nee

Ja

Ja

Nee

Nee

Ja

Ja

Ja

Nee

Nee

Ja


Ja

Nee

Ja

Ja


57.501 (01-01-2009) 12.805 (01-01-2009) Onbekend

107.666 (01-01-2008) 4.584 (01-01-2008) 6.596 (01-01-2008) 2.8888 huurwoningen

145.571 (01-01-2009) 16.722 (01-01-2009) 7.000

97.328 (01-01-2008) 5.600 1.900

5.000

Onbekend


Onbekend


Sloop

>400

630 woningen

1.400

Onbekend

Nieuwbouw

Onbekend

744


Onbekend


€ 24.700,00 (€ 25.900,00)

€ 28.100 (€ 30.700) (2008)

€ 20.500,00 (€ 25.500,00)

Onbekend (€ 21.600,00)




20,6 % (10,6 %) 37,5 %

6,4 % (3,1 %) Ongeveer 50 %

1996

2000

2003

2003


2015

2020

2015

Planfase

Uitvoering

Uitvoering

Uitvoering


95

96

Literatuur



97




optiek

op

organisatie

en


98


99


100


Ondernemerschap

weer

richten

op

de



op


101




102

in

de

De corporaties in de wijken

Recommend Documents