De bus komt zo, toch? Een onderzoek naar de rechten van passagiers bij vertraging en annulering in het Nederlandse stads- en streekvervoer in verhouding tot de Europese verordeningen voor passagiersrechten
Masterscriptie Erasmus Universiteit Rotterdam Erasmus School of Law Sectie Burgerlijk Recht
Scriptiebegeleider: mw. mr. H.Th. Vos Tweede lezer: prof. mr. W.H. van Boom
M.R. van Dam 302653 Juni 2011
Inhoudsopgave VOORWOORD .................................................................................................................................................. 4 1.
INLEIDING ................................................................................................................................................ 5 1.1. 1.2. 1.3. 1.4.
2.
INLEIDING ................................................................................................................................................. 5 ONDERZOEKSVRAAG.................................................................................................................................... 5 METHODE VAN ONDERZOEK.......................................................................................................................... 6 CONCLUSIE ................................................................................................................................................ 6
COMPENSATIE IN DE LUCHT: VERORDENING EG 261/2004 ...................................................................... 7 2.1. INLEIDING ................................................................................................................................................. 7 2.2. TOEPASSINGSGEBIED ................................................................................................................................... 7 2.3. ANNULERING ............................................................................................................................................. 7 2.3.1. Compensatiesysteem .................................................................................................................... 7 2.3.2. Buitengewone omstandigheden ................................................................................................... 8 2.4. VERTRAGING ............................................................................................................................................. 9 2.4.1. Compensatiesysteem .................................................................................................................... 9 2.4.2. Vertraging is gelijk aan annulering: Sturgeon ............................................................................ 10 2.4.3. Reacties op Sturgeon .................................................................................................................. 11 2.5. ONDUIDELIJKHEDEN .................................................................................................................................. 12 2.5.1. Begrip vertraging onvoldoende duidelijk .................................................................................... 12 2.5.2. Multi-causale vertraging ............................................................................................................. 12 2.5.3. Vertraging door gemiste aansluiting .......................................................................................... 13 2.6. CONCLUSIE .............................................................................................................................................. 14
3.
COMPENSATIE OP HET SPOOR: VERORDENING EG 1371/2007............................................................... 15 3.1. INLEIDING ............................................................................................................................................... 15 3.2. TOEPASSINGSGEBIED ................................................................................................................................. 15 3.3. COMPENSATIE BIJ VERTRAGING EN ANNULERING ............................................................................................. 15 3.3.1. Wanneer welke vorm van compensatie? .................................................................................... 15 3.3.2. Hoogte vergoeding...................................................................................................................... 16 3.4. VERHOUDING TOT VERORDENING LUCHTVAARTPASSAGIERS .............................................................................. 17 3.4.1. Geen onderscheid tussen vertraging en annulering.................................................................... 17 3.4.2. Geen uniform systeem, maar minimumnormen ......................................................................... 18 3.4.3. Drempelbedrag ........................................................................................................................... 18 3.5. CONCLUSIE .............................................................................................................................................. 19
4.
COMPENSATIE VOOR BOOT- EN BUSPASSAGIERS .................................................................................. 20 4.1. INLEIDING ............................................................................................................................................... 20 4.2. BOOTPASSAGIERS: VERORDENING EU 1177/2010 ........................................................................................ 20 4.2.1. Toepassingsgebied ...................................................................................................................... 20 4.2.2. Bijstand en vervangend vervoer bij vertraging en annulering bij vertrek ................................... 21 4.2.3. Vergoeding in geval van vertraging bij aankomst ...................................................................... 22 4.3. BUSPASSAGIERS: VERORDENING EU 181/2011 ............................................................................................ 23 4.3.1. Toepassingsgebied ...................................................................................................................... 23 4.3.2. Compensatiesysteem .................................................................................................................. 23 4.4. VERHOUDING TOT VERORDENINGEN LUCHTVAART- EN SPOORWEGPASSAGIERS ..................................................... 24 4.4.1. Definitie begin- en eindpunt........................................................................................................ 24
2
4.4.2. Open vervoerbewijs en compensatie .......................................................................................... 24 4.5. CONCLUSIE .............................................................................................................................................. 24 5.
COMPENSATIE IN STAD EN LAND ........................................................................................................... 26 5.1. INLEIDING ............................................................................................................................................... 26 5.2. STAND VAN ZAKEN IN STAD EN STREEK .......................................................................................................... 26 5.3. OPTIMALISATIE COMPENSATIESYSTEEM NOODZAKELIJK ..................................................................................... 28 5.3.1. Een oerwoud van vervoerbewijzen ............................................................................................. 28 5.3.2. Een alternatief............................................................................................................................. 29 5.4. EEN LANDELIJK COMPENSATIESYSTEEM IN HET STADS- EN STREEKVERVOER?.......................................................... 30 5.4.1. Eenheid in de verscheidenheid? .................................................................................................. 30 5.4.2. Een alternatief............................................................................................................................. 31 5.5. CONCLUSIE .............................................................................................................................................. 31
6.
CONCLUSIE ............................................................................................................................................. 32 6.1. 6.2. 6.3.
INLEIDING ............................................................................................................................................... 32 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ................................................................................................................. 32 CONCLUSIE .............................................................................................................................................. 33
LITERATUUR- EN JURISPRUDENTIELIJST ......................................................................................................... 34 LITERATUUR.......................................................................................................................................................... 34 JURISPRUDENTIE .................................................................................................................................................... 36
3
Voorwoord Mijn interesse in het openbaar vervoer is niets nieuws. Van huis uit meegekregen zal ik maar zeggen. In dat opzicht was het niet zo vreemd dat mijn onderzoek een link met het openbaar vervoer zou hebben. Toch had ik nooit gedacht dat ik mijn scriptie over het stads- en streekvervoer zou kunnen schrijven. Want hoe kan je de interesse in een onderwerp transponeren naar het recht? Na het nodige denk- en zoekwerk is het toch gelukt. Het leukste onderdeel van het hele scriptietraject was de reis die ik met de ICE heb gemaakt naar Köln, om daar in de verschillende universiteitsbibliotheken naar literatuur en jurisprudentie te zoeken. Een dag die liet zien dat reizigers in de praktijk regelmatig te maken krijgen met vertraging, maar niet weten wat hun rechten zijn. Veel geblaf, weinig bijten. En, zoals een treinreis hoort te gaan, er is altijd wel ergens gedurende de reis vertraging. Ook deze dag; bij Arnhem was een omvangrijke stroomstoring, waardoor de trein niet via Arnhem kon rijden. Gevolg: de trein wordt omgeleid via Eindhoven en Venlo en slaat daarbij een aantal stations in Duitsland over. Gelukkig is Köln Hbf het eerste station dat hij weer aandoet volgens dienstregeling, zij het met vertraging, zodat ik niet helemaal hoef om te reizen via Mönchengladbach. Uiteindelijk is de reis niet voor niets geweest: aan het eind van de dag is duidelijk dat deze reis even inspannend als succesvol was. Graag wil ik deze pagina gebruiken om een aantal mensen te bedanken. Ten eerste is dat mijn scriptiebegeleider, mevrouw Henriët Vos, wie mij van waardevolle feedback heeft voorzien en waardoor ik dankzij de brainstormsessies weer inspiratie opdeed om de scriptie verder te schrijven. Ten tweede wil ik de mensen van het Institut für Luft- und Weltraumrecht van de universiteit van Köln bedanken. Van de personen die in het instituut werkzaam waren kreeg ik volledige medewerking bij het doorzoeken van hun bibliotheek, waardoor ik veel interessante Duitse literatuur en jurisprudentie heb kunnen verzamelen en gebruiken. Ten slotte wil ik vooral mijn ouders bedanken. In tijden van nood stonden (en staan) zij altijd voor mij klaar. Mijn dank aan hen is dan ook groot. Met trots loop ik op het pad dat zij voor mij hebben gelegd.
Berkel en Rodenrijs Juni 2011
4
1. Inleiding 1.1.
Inleiding
‘Helletocht van 13 uur met Thalys naar Parijs’ kopt het Algemeen Dagblad op 21 februari 2011.1 Meer dan 250 passagiers van de Thalys tussen Amsterdam en Parijs moesten noodgedwongen de nacht doorbrengen in de trein terwijl deze op station Brussel-Zuid stond. Het eerste wat ik mij afvroeg toen ik de kop en daarna het artikel las, was of deze treinreizigers geen recht hadden op een hotelovernachting, net zoals luchtvaartpassagiers daar recht op hebben bij een vertraging die langer dan drie uur duurt. Is er bescherming van passagiers die niet met het vliegtuig reizen? Hoe verhouden de verschillende geld-terug-bij-vertraging-regelingen bij vertraging en rituitval van vervoersmaatschappijen in het stads- en steekvervoer zich tot de rechten die passagiers op grond van Europese regelgeving hebben? Deze vragen zullen in deze scriptie worden beantwoord.
1.2.
Onderzoeksvraag
De scriptie richt zich op het beantwoorden van de volgende vraag: hoe kan het recht op compensatie voor passagiers bij vertraging en uitval in het stads- en streekvervoer in Nederland worden vormgegeven, zodat deze overeenstemt met de Europese verordeningen omtrent passagiersrechten bij vertraging en annulering? Om deze vraag te beantwoorden zal vooral relevant zijn welke rechten de huidige Europese passagiersrechtenverordeningen creëren voor reizigers indien zij te maken krijgen met vertraging of annulering. Om tot een antwoord op deze deelvraag te komen zullen de verschillende verordeningen systematisch worden besproken. Als eerste zal de verordening voor de bescherming van luchtvaartpassagiers2 worden geanalyseerd (hoofdstuk 2). In hoofdstuk 3 komt de verordening voor treinpassagiers3 aan de orde, waarna in hoofdstuk 4 de verordeningen voor zee- en buspassagiers4 worden behandeld. In deze hoofdstukken wordt een overzicht gegeven van de huidige Europese verordeningen betreffende de rechten van passagiers bij vertraging en annulering. Hoofdstuk 5 zal zich richten op het stads- en streekvervoer in Nederland. In dit hoofdstuk zullen de op- en aanmerkingen die op de Europese verordeningen zijn gemaakt in de eerdere hoofdstukken worden gebruikt om een kader te creëren waarbinnen de rechten van passagiers in het stads- en streekvervoer nader kunnen worden uitgewerkt. Deze worden gecombineerd met de conclusies en aanbevelingen die in de eerdere hoofdstukken waren gevonden (te herkennen aan de blauwe kaders). Op deze manier zal er regelgeving mogelijk zijn die overeenstemt met het doel van de Europese wetgever, namelijk het realiseren van harmonisatie binnen alle vervoerstypen.5
1
Sleurs 2011. Verordening (EG) Nr. 261/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 295/91 (PbEG 2004, L 46/1). 3 Verordening (EG) Nr. 1371/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 betreffende de rechten en verplichtingen van reizigers in het treinverkeer (PbEG 2007, L 315/14). 4 Respectievelijk Verordening (EU) Nr. 1177/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 betreffende de rechten van passagiers die over zee of binnenwateren reizen en houdende wijziging van Verordening (EG) nr. 2006/2004 (PbEU 2010, L 334/1) en Verordening (EU) Nr. 181/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 betreffende de rechten van autobus- en touringcarpassagiers en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2006/2004 (PbEU 2011, L 55/1). 5 B7-0552/2010, antwoord op vraag 20. 2
5
1.3.
Methode van onderzoek
In deze scriptie zal gebruik worden gemaakt van verschillende methoden van onderzoek. In de eerste hoofdstukken zal voornamelijk gebruik worden gemaakt van positiefrechtelijke rechtsvindingstheorieën door de verschillende verordeningen te analyseren en te beschrijven. De analyse zal worden verricht aan de hand van de desbetreffende verordening, alsmede aan de hand van literatuur en jurisprudentie. Daarnaast zal – met name in hoofdstuk 4 en 5 – de normatieve reguleringstheorie gebruikt worden om te onderzoeken hoe de regelingen uit de verordeningen toegepast kunnen worden in het stads- en streekvervoer, waarbij getracht wordt ongewenste effecten voorshands tegen te gaan. Ook wordt er, gezien het supranationale karakter, over de grens gekeken. Dit wordt bereikt door naast literatuur en jurisprudentie gericht op Nederland, ook literatuur en jurisprudentie gericht op Duitsland te gebruiken. Om een goed beeld te krijgen van de huidige vergoedingsregelingen in het openbaar vervoer is via de websites van de Nederlandse openbaarvervoerbedrijven data verzameld over de vergoedingsregelingen van de betreffende vervoersmaatschappij. Indien er onduidelijkheden in de regelingen waren terug te vinden, werd per e-mail of klantcontactformulier contact gezocht met de afdeling klantenservice met het verzoek om verduidelijking van de regeling. De reacties hierop waren overwegend terughoudend en soms getuige van slecht leeswerk. Connexxion stuurde op mijn vraag over de hoogte van de vergoeding bij rituitval in de provincie Utrecht een standaardreactie waarin verwezen werd naar informatie waar ik juist mijn vraag op had gebaseerd. Veolia Limburg reageerde aanvankelijk snel, maar bij doorvragen mijnerzijds werd aanvankelijk niet meer gereageerd. Pas na herhaaldelijk aandringen werden de vragen beantwoord, maar slechts gedeeltelijk. In negatieve zin sprong Arriva eruit. Arriva had geen enkele vorm van informatie beschikbaar op de website en reageerde meermaals niet op mijn verzoek tot overlegging van de regelingen. Vanwege deze reactie is een klacht ingediend bij de Inspectie van Verkeer en Waterstaat wegens het niet beschikbaar hebben van de informatie waar reizigers recht op hebben. Opvallend in positieve zin waren Veolia Haaglanden en Syntus. Op mijn verzoek om nadere informatie kwam van de klantenservice van beide vervoerbedrijven snel de volledige informatie waar om was verzocht. Syntus reageerde hierbij het meest duidelijk en gedetailleerd.
1.4.
Conclusie
Deze scriptie heeft tot doel een beeld te krijgen van de verhoudingen tussen de verschillende verordeningen die ieder een aparte tak van het passagiersvervoer regelen, waaruit de gemeenschappelijke factoren kunnen worden gehaald. Deze zullen vervolgens worden toegepast op het stads- en streekvervoer in Nederland. Daarom zal in deze scriptie de focus liggen op de Europese verordeningen. Er zal dan ook niet gekeken worden naar verhoudingen met verdragen en andere internationale overeenkomsten zoals het Verdrag van Montreal,6 noch naar Nederlandse regelgeving. Ten slotte het volgende. Gemakshalve zal in de komende hoofdstukken vaak over de ‘Verordening’ worden gesproken. Hiermee wordt gedoeld op de verordening die op dat moment behandeld wordt. Indien meerdere verordeningen door elkaar worden gebruikt, zal het verschil worden aangeduid door een toevoeging. 6
Verdrag van Montreal van 28 mei 1999 tot het brengen van eenheid in enige bepalingen inzake het internationale luchtvervoer (PbEG 2001, L 194/39).
6
2. Compensatie in de lucht: Verordening EG 261/2004 2.1.
Inleiding
In 2000 komt de Raad van de Europese Unie met een resolutie waarin staat dat de rechten van luchtvaartpassagiers dienen te worden verbeterd.7 Deze resolutie heeft uiteindelijk geleid tot Verordening EG 261/2004 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten. Deze verordening is op 17 februari 2005 van kracht geworden. In dit hoofdstuk zal de behandeling van deze Verordening centraal staan. Doel van dit hoofdstuk is om algemene inzichten te verschaffen betreffende compensatie bij vertraging en/of annulering in de verordening voor luchtvaartpassagiers, zodat in latere hoofdstukken verbanden kunnen worden gelegd met deze verordening. Er zal vanuit de basis van de Verordening worden beschreven. Dit houdt in dat het onderscheid tussen vertraging en annulering hard is, zoals de Europese wetgever het van oorsprong heeft bedoeld. De vervlechting van vertraging en annulering zal daarna aan de orde komen, waarna nader op enkele onduidelijkheden zal worden ingegaan.
2.2.
Toepassingsgebied
De Verordening is op grond van art. 3 lid 1 van toepassing op passagiers die vertrekken of aankomen op een luchthaven gelegen in de EU. Voor aankomende passagiers geldt dat deze dienen te zijn vervoerd door een communautaire luchtvaartmaatschappij zoals omschreven in art. 2 sub c van de Verordening. Arnold ziet hier een praktisch probleem. Zij vindt het verre van logisch dat passagiers die vervoerd worden door bijvoorbeeld een Amerikaanse luchtvaartmaatschappij bij vertraging op een Amerikaanse luchthaven geen recht hebben op verzorging en compensatie, terwijl diezelfde passagiers daar wel recht op zouden hebben indien zij op een luchthaven binnen de EU te maken zouden hebben met vertraging.8 In geval van code sharing, waarbij een met de oorspronkelijk overeengekomen luchtvaartmaatschappij de vlucht laat uitvoeren door een samenwerkende maatschappij, dient volgens het Duitse Bundesgerichtshof de luchtvaartmaatschappij die de vlucht uitvoert op te draaien voor eventuele schade bij vertraging of annulering.9
2.3.
Annulering
2.3.1. Compensatiesysteem Afhankelijk van het moment van annulering hebben passagiers recht op verschillende vormen van compensatie. Bij de annulering van een vlucht moet de luchtvaartmaatschappij de passagiers de keuze bieden uit het terugbetalen van het betaalde bedrag ofwel voor het deel dat de reis niet is afgelegd ofwel voor het deel van de reis dat niet meer zal worden afgelegd omdat het voor de passagier geen doel meer heeft om die reis af te leggen (art. 8 lid 1 sub a), bij eerste gelegenheid een vlucht naar de eindbestemming (sub b) of op gelegenheid van de passagier een vlucht naar de 7
Resolutie van de Raad van 2 oktober 2000 betreffende de rechten van vliegtuigpassagiers (PbEG C 293/1). Arnold 2007, p. 95. 9 BGH 26 november 2009, Xa ZR 132/08, ReiseRecht aktuell 2010, p. 85. 8
7
eindbestemming, mits op de vlucht plaats is (sub c). Daarnaast dient de luchtvaartmaatschappij de passagiers te verzorgen in de vorm van maaltijden en verfrissingen (art. 9 lid 1 sub a) en, indien noodzakelijk, dient de luchtvaartmaatschappij ook voor een hotelaccommodatie te zorgen (sub b). Het vervoer van en naar de luchthaven dient de luchtvaartmaatschappij ook op zich te nemen (sub c). Naast de verzorging hebben passagiers tevens recht op een forfaitair bedrag aan compensatie (art. 5 lid 1 sub c jo. 7). Dit geldt niet indien de annulering minimaal twee weken voorafgaand aan de vlucht aan de passagiers is medegedeeld. Bij annulering tot zeven dagen voor vertrek hebben passagiers geen recht op een forfaitair bedrag indien er een alternatieve vlucht wordt aangeboden die niet later dan twee uur na de oorspronkelijke vertrektijd vertrekt en minder dan vier uur later dan de oorspronkelijke aankomsttijd arriveert. Indien de vlucht geannuleerd wordt binnen een week van vertrek hebben passagiers geen recht op een forfaitair bedrag wanneer de alternatieve vlucht maximaal een uur later dan de oorspronkelijke vertrektijd vertrekt en minder dan twee uur later dan de oorspronkelijke aankomsttijd arriveert. De hoogte van het forfaitaire bedrag is afhankelijk van de afstand die afgelegd zou worden. Bij afstanden tot 1500 km dient € 250 te worden uitgekeerd. Bij vluchten binnen de EU die langer zijn dan 1500 km en bij intercontinentale vluchten tussen de 1500 en 3500 km hebben passagiers recht op een compensatie in de vorm van een forfaitair bedrag van € 400. Indien de vlucht noch onder de eerste noch de tweede categorie valt bedraagt het forfaitaire bedrag € 600. 2.3.2. Buitengewone omstandigheden Indien sprake is van buitengewone omstandigheden hoeft een luchtvaartmaatschappij geen forfaitair bedrag uit te keren, aldus art. 5 lid 3. Hierbij is van groot belang om te bepalen welke omstandigheden als buitengewoon mogen worden gezien. De Verordening biedt hierover onvoldoende uitsluitsel. In de considerans van de Verordening wordt gesproken over mogelijke omstandigheden die als buitengewoon kunnen worden aangemerkt, maar deze gaan met name over politieke instabiliteit, extreme weersomstandigheden en stakingen. Technische problemen worden onvoldoende duidelijk omschreven in de considerans. Het Europese Hof van Justitie moest hierover uitsluitsel bieden in het arrest Kramme/SAS.10 Hoewel er uiteindelijk geen arrest is gewezen – partijen waren vlak voor de uitspraak overeengekomen de procedure stop te zetten – heeft de AG in zijn conclusie verduidelijkt wanneer sprake is van buitengewone omstandigheden. Dit is wanneer sprake is van omstandigheden van dien aard, dat ook als alle redelijke maatregelen waren genomen, het uitvallen van de vlucht niet kon worden voorkomen. De term ‘buitengewoon’ moet worden opgevat in de normale betekenis van het woord. Het gaat om “omstandigheden die niet kunnen worden voorzien door de luchtvaartmaatschappij die in het licht van eerdere ervaringen redelijke prognoses maakt voor vervanging.”11 Deze redenering is een ruim halfjaar later in ongeveer dezelfde bewoordingen aangenomen door het Europese Hof van Justitie in het arrest Wallentin-Hermann/Alitalia.12 Het hof is van oordeel dat er sprake is van buitengewone omstandigheden indien: 10
HvJ EG 11 april 2008, nr. C-396/06, S&S 2009, 1. HvJ EG 11 april 2008, nr. C-396/06, S&S 2009, 1, r.o. 74. 12 HvJ EG 22 december 2008, nr. C-549/07, NJ 2009, 230 m.nt. Mok (Wallentin-Hermann/Alitalia – Linee Aeree Italiana SpA). 11
8
“[…] het probleem voortvloeit uit gebeurtenissen die wegens hun aard of hun oorsprong niet inherent zijn aan de normale uitoefening van de activiteit van de betrokken luchtvaartmaatschappij, en waarop deze geen daadwerkelijke invloed kan uitoefenen.”13 Deze abstracte uitleg wordt door Arnold en Mendes de Leon als een gemiste kans gezien. Hoewel het hof werd gevraagd om een uitleg van de term ‘buitengewone omstandigheden’, heeft het hof slechts een abstracte regel gegeven, welke door lagere rechters in concreto dient te worden toegepast.14 Hierdoor kan geen onderscheid worden gemaakt tussen luchtwaardigheid en vliegveiligheid, een onderscheid dat volgens Schmid noodzakelijk is.15 Milner denkt dat de uitleg van de AG in de Kramme/SAS-zaak wellicht zwaarder is, maar daardoor wel concretere regels geeft die de lagere rechters zouden kunnen hanteren.16 Lagere rechters zouden daardoor alsnog tot elkaar tegensprekende uitspraken kunnen komen. Interessant in deze is de uitspraak van het Landesgericht Düsseldorf, waarbij de rechters abstracte regels nog abstracter wisten te maken door vermijdbaarheidscriterium toe te voegen aan het Wallentin-Hermann-arrest.17 In lagere rechtspraak alsmede bij de Geschillencommissie Luchtvaart is de omschrijving uit het Wallentin-Hermann-arrest in concreto toegepast.18 Hieruit blijkt dat rechters technische mankementen niet als buitengewone omstandigheden aanmerken. Ditzelfde is terug te vinden in rechtspraak van onze oosterburen.19 Deze tendens is een opluchting voor Speijer en Van Dam, die zich hebben verbaasd over het feit dat luchtvaartmaatschappijen zich wel erg snel op deze exoneratie beriepen en dat rechters hier in meegingen.20
2.4.
Vertraging
2.4.1. Compensatiesysteem Wanneer het gaat om vertraagde vluchten heeft de Europese Commissie gekozen voor een systeem gebaseerd op afstanden om te bepalen hoeveel uur vertraging passagiers moeten oplopen eer zij recht hebben op compensatie. Dit systeem is terug te vinden in art. 6 lid 1 sub a, b en c van de Verordening. Om als passagier aanspraak te kunnen maken op compensatie dient sprake te zijn van een vertraging van meer dan twee uur bij vluchten korter dan 1500 km. Indien de vlucht begint en eindigt binnen de EU en deze langer is dan 1500 km, of indien de vlucht intercontinentaal is en een afstand zal overbruggen tussen 1500 en 3500 km, dient er minimaal drie uur vertraging te zijn eer sprake is van een recht op compensatie. Wanneer de vlucht noch onder de eerste noch de tweede categorie geschaard kan worden, dient er sprake te zijn van een vertraging van vier uur voordat passagiers aanspraak kunnen maken op compensatie.
13
HvJ EG 22 december 2008, nr. C-549/07, NJ 2009, 230 m.nt. Mok, r.o. 34. Arnold & Mendes de Leon 2010, p. 107. 15 Schmid 2007, p. 377. 16 Milner 2009, p. 219. 17 LG Düsseldorf 7 mei 2009, 22 S 215/08, ReiseRecht aktuell 2009, p. 186. 18 Zie onder meer Rb. ’s-Gravenhage 22 september 2010, LJN BP8499, r.o. 10, Rb. ’s-Gravenhage 7 februari 2011, LJN BP8066, r.o. 9, Geschillencommissie Luchtvaart 15 september 2010, nr. 39820 en Geschillencommissie Luchtvaart 1 oktober 2010, nr. 42706. 19 AG Emden 27 januari 2010, 5 C 197/09, ReiseRecht aktuell 2010, p. 135, m.nt. Schmid. 20 Speijer 2007, p. 188 en Van Dam 2009a, p. 72. 14
9
Compensatie bij vertraging houdt in beginsel in dat de luchtvaartmaatschappij voor maaltijden en verfrissingen dient te zorgen. Het aantal maaltijden en verfrissingen dient in ieder geval in verhouding te staan tot de opgelopen vertraging. Indien de vertraging langer dan vijf uur duurt dient de luchtvaartmaatschappij passagiers de keuze te bieden om hun vlucht aan te passen naar het eerstvolgende vertrekpunt – bijvoorbeeld in geval van rondreizen – dan wel retournering van het betaalde bedrag voor het deel dat de reis niet is afgelegd, of het volledige bedrag wanneer het voor de passagier geen zin meer heeft om de reis af te leggen (art. 8 lid 1 sub a). 2.4.2. Vertraging is gelijk aan annulering: Sturgeon21 Vertraging lijkt op het eerste gezicht een simpel begrip. De Van Dale maakt er weinig woorden aan vuil: het is simpelweg “oponthoud”.22 Toch is vertraging in de Verordening een begrip dat voor vragen zorgt. Een van die vragen is de scheidslijn tussen vertraging en annulering in de Verordening. Wanneer wordt langdurige vertraging annulering? In 2007 schreef Speijer hierover.23 Daarbij uitte zij haar verbazing over het onderscheid. Wanneer een vlucht pas de volgende dag vertrekt, is nog steeds sprake van vertraging en niet van annulering, met alle beperkingen in de rechten van passagiers van dien. Speijer verbaasde zich er temeer over dat luchtvaartmaatschappijen zelf de vrijheid hadden om te bepalen of sprake is van vertraging of annulering. Zo was volgens chartermaatschappij Arkefly een vlucht, welke drie dagen later vertrok dan gepland, slechts vertraagd omdat het vluchtnummer niet gewijzigd was.24 In de bepalingen van de Verordening zoals hierboven omschreven waren merkwaardige situaties denkbaar. Te denken valt aan het volgende scenario. Meneer X heeft een vlucht van Amsterdam naar Jakarta geboekt (vertrektijd 05.00 uur), welke bij aankomst op de luchthaven blijkt te zijn geannuleerd. De eerstvolgende mogelijkheid om naar Jakarta te vliegen is vijf uur later. Meneer X heeft op grond van de Verordening recht op een forfaitair bedrag van € 600, alsmede recht op verzorging in de vorm van maaltijden en verfrissingen. Een dag later komt mevrouw Y op de luchthaven om dezelfde vliegreis te maken. Dit vliegtuig blijkt vertraagd te zijn. Uiteindelijk vertrekt mevrouw Y met een vertraging van negen uur naar Jakarta. Volgens de Verordening zou mevrouw Y recht hebben op verzorging in de vorm van maaltijden en verfrissingen, maar niet op een forfaitair bedrag, nu de vlucht niet is geannuleerd, maar slechts vertraagd. Eind 2009 heeft het Europese Hof van Justitie een eind aan dit verschil gemaakt in de gevoegde zaken C-402/07 en C-432/07, beter bekend als het Sturgeon-arrest.25 Het onderscheid tussen vertraging en annulering werd door het hof in strijd met het gelijkheidsbeginsel geacht. In het arrest werd door het hof geoordeeld dat: “[…] de artikelen 5, 6 en 7 van verordening nr. 261/2004 zo moeten worden uitgelegd dat passagiers van vertraagde vluchten […] met passagiers van geannuleerde vluchten kunnen worden gelijkgesteld en aldus aanspraak kunnen maken op de in artikel 7 van deze verordening bedoelde compensatie, wanneer zij door een vertraging van de vlucht […] hun eindbestemming drie of meer uren na de door de luchtvaartmaatschappij oorspronkelijk geplande aankomsttijd bereiken. Een dergelijke vertraging verleent de passagiers evenwel 21
Aldus Spanjaard 2010, p. 47. Van Dale 2010. 23 Speijer 2007, p. 186. 24 Speijer 2007, p. 192. 25 HvJ EG 19 november 2009, nr. C-402/07 en C-432/07, NJ 2010, 137 (Sturgeon en Böck). 22
10
geen recht op compensatie indien de luchtvaartmaatschappij kan aantonen dat de langdurige vertraging het gevolg is van buitengewone omstandigheden die ondanks het treffen van alle redelijke maatregelen niet voorkomen konden worden, dat wil zeggen van omstandigheden waarop de luchtvaartmaatschappij geen daadwerkelijke invloed kan uitoefenen.”26 Het hof zorgt er met deze uitspraak voor dat het compensatiesysteem sterk in elkaar vervlochten wordt. Toch is er nog een onderscheid tussen een vertraagde dan wel geannuleerde vlucht, zoals ook opgemerkt door Besenbruch-Petronia. Zij is van oordeel dat na het arrest nog steeds een ongewenst verschil bestaat, nu niet iedere vertraging waar volgens de Verordening bijstand bij dient te worden verleend recht geeft op een forfaitair bedrag.27 Dit standpunt wordt gedeeld door Arnold en Mendes de Leon.28 2.4.3. Reacties op Sturgeon In de rechtswetenschap wisselen de reacties op het Sturgeon-arrest sterk. Enerzijds wordt het arrest als een logische ontwikkeling gezien vanwege de oneffenheid die wordt gladgestreken door het hof.29 Anderzijds wordt het arrest sterk bekritiseerd, omdat het Hof van Justitie buiten zijn rechtsvormende taak zou zijn getreden door een verordening – die in samenspraak tussen de Europese Commissie en het Europees Parlement is gecreëerd – sterk uit te breiden in haar betekenis, terwijl er bewust voor het onderscheid als compromis zou zijn gekozen.30 Dit standpunt wordt gedeeld door zowel Staudinger31 als Arnold en Mendes de Leon, die van mening zijn dat de rechter duidelijk tegen het standpunt van de Europese Commissie, dat onder de Verordening geen verplichting voor luchtvaartmaatschappijen bestaat om passagiers bij vertraging te compenseren, is ingegaan.32 Van Dam meent dat geen sprake is van een uitspraak contra legem, maar vindt wel dat het hof zichzelf een grote rol heeft toegedicht wanneer het op communautaire rechtsvorming aankomt.33 Haak is van mening dat het Europese Hof van Justitie vooral rekening houdt met de rechten van de passagier en daarbij de belangen van de luchtvaartmaatschappijen links laat liggen.34 Door gebruik te maken van de combinatie van teleologische interpretatie en het gelijkheidsbeginsel wordt volgens Haak de tekstuele, historische en systematische uitleg van de Verordening compleet genegeerd.35 In de rechtspraak neigen rechters naar een Sturgeon-conforme uitleg,36 hoewel niet iedere rechter zich bij de uitspraak van het Europese hof neerlegt. Zo is bijvoorbeeld in Nederland een tweestrijd zichtbaar tussen de rechtbanken van Haarlem en ’s-Gravenhage enerzijds en de rechtbank Breda anderzijds als het gaat om de vraag of er nieuwe prejudiciële vragen moeten worden gesteld wegens 26
HvJ EG 19 november 2009, nr. C-402/07 en C-432/07, NJ 2010, 137, r.o. 69. Besenbruch-Petronia 2010, p. 143. 28 Arnold & Mendes de Leon 2010, p. 103. 29 Van Dam 2009b. 30 Haak 2010, p. 518, Mok 2010. 31 Staudinger 2010a, p. 12. 32 Arnold & Mendes de Leon 2010, p. 100-101. 33 Van Dam 2010a. 34 Haak 2010, p. 517. 35 Haak 2010, p. 518. 36 Hof Amsterdam 16 februari 2010, LJN BM5267, Rb. ’s-Gravenhage 22 september 2010, LJN BP8499, Rb. ’sGravenhage 5 oktober 2010, LJN BP8072, RCR 2011, 41, Rb. ’s-Gravenhage 7 februari 2011, LJN BP8066, NJF 2011, 171, Rb. ’s-Gravenhage 9 februari 2011, LJN BP8510, Rb. Haarlem 24 februari 2010, LJN BL6559 en Rb. Haarlem 15 juli 2010, LJN BN2126. 27
11
eventuele strijdigheid met het IATA-arrest.37 De Rechtbank Breda twijfelt aan de legitimiteit van de uitspraak en probeert deze aan te vechten door nieuwe prejudiciële vragen te stellen.38 Dit heeft volgens Van Dam geen zin. Volgens hem vraagt de rechtbank hiermee naar de bekende weg.39 Ook in het Verenigd Koninkrijk is de rechter van mening dat er nog onduidelijkheden zijn na het Sturgeon-arrest, mede in verband met eerdere uitspraken van het hof. Daarom heeft ook The High Court of England and Wales prejudiciële vragen gesteld.40
2.5.
Onduidelijkheden
2.5.1. Begrip vertraging onvoldoende duidelijk Een van de meest in het oog springende onduidelijkheden is het gebrek aan definiëring van de verschillende begrippen die worden gehanteerd in de Verordening. Het op het oog simpele begrip ‘vertraging’ kan op verschillende manieren worden uitgelegd, zoals vertraging bij vertrek en vertraging bij aankomst. Dit onderscheid is van essentieel belang bij het bepalen van de hoogte van de compensatie waar een passagier recht op heeft. Het is dan ook een gemiste kans van de Europese wetgever om definiëring na te laten. Een hypothese: een vlucht van Air France van Parijs CDG naar New York JFK wordt uitgevoerd door een normaal straalvliegtuig, maar door omstandigheden toe te rekenen aan Air France loopt het vliegtuig een vertraging van enkele uren op. Air France besluit om een Concorde in te zetten – wat op dit moment onmogelijk is, maar het is mogelijk dat een supersonisch toestel als de Concorde in de toekomst wederom gebouwd zal worden – waardoor de passagier alsnog op tijd, of misschien zelfs eerder dan gepland aankomt op New York JFK. De vraag is nu of sprake is van vertraging waarvoor een recht op compensatie bestaat. Er is sprake van vertraging bij vertrek, maar niet bij aankomst. Een definiëring en toepassing van vertraging bij vertrek en aankomst zou dit verduidelijken. Het Landesgericht Frankfurt am Main onderstreept dit onderscheid.41 Naast dit probleem levert ook een ander begrip problemen op, namelijk het begrip eindbestemming. Hierop wordt in hoofdstuk 2.5.3 nader ingegaan. 2.5.2. Multi-causale vertraging Nu het Europese Hof van Justitie ook compensatie in de vorm van een forfaitair bedrag heeft toegekend bij vertragingen groter dan drie uur, rijst de vraag of luchtvaartmaatschappijen zich kunnen beroepen op buitengewone omstandigheden indien de vertraging slechts gedeeltelijk te wijten is aan de buitengewone omstandigheid. Te denken valt aan een plotselinge staking van piloten, waardoor een vertraging van twee uur ontstaat – welke volgens de Geschillencommissie Luchtvaart als buitengewone omstandigheid kan worden aangemerkt42 – waarna een technisch probleem, dat geen buitengewone omstandigheid is, voor nog eens twee uur vertraging zorgt, resulterend in vier uur vertraging.
37
HvJ EG 10 januari 2006, nr. C-344/04, NJ 2006, 372, S&S 2006, 121 (IATA en ELFAA). Rb. Breda 20 oktober 2010, LJN BO1083, VR 2010, 84. 39 Van Dam 2010b, p. 2. 40 High Court of England and Wales, Queen’s Bench Division 10 augustus 2010, CO/6569/2010 (TUI et al/CAA). 41 LG Frankfurt a.M. 23 september 2010, 2-24 S 28/10, ReiseRecht aktuell 2010, p. 273. 42 Geschillencommissie Luchtvaart 20 augustus 2010, nr. 37501. 38
12
Giesberts en Kleve proberen hiervoor een oplossing te vinden in het Sturgeon-arrest.43 Zij komen tot de conclusie dat een vertraging welke door haar duur in beginsel voor compensatie vatbaar is, maar is veroorzaakt door zowel een buitengewone als een niet-buitengewone omstandigheid, niet voor vergoeding in aanmerking komt, omdat de vertraging gedeeltelijk is te wijten aan een omstandigheid welke niet was te voorzien voor de luchtvaartmaatschappij. Nu sprake is van vertraging gedeeltelijk veroorzaakt door een buitengewone omstandigheid, maakt het niet meer uit dat er nog een andere vertraging, welke niet toe te rekenen is aan de luchtvaartmaatschappij, volgt. Dit zou anders zijn indien de vertraging die toe te rekenen is aan de luchtvaartmaatschappij op zichzelf meer dan drie uur zou bedragen.44 2.5.3. Vertraging door gemiste aansluiting Een ander probleem dat niet door de Verordening wordt behandeld is wanneer de passagier door vertraging of annulering van de vlucht later op zijn eindbestemming komt. Een voorbeeld: meneer X gaat wederom met het vliegtuig. Ditmaal gaat het om een vlucht met de Spaanse luchtvaartmaatschappij Iberia van Amsterdam naar de Ecuadoraanse hoofdstad Quito, met een overstap te Madrid. Op het traject Amsterdam - Madrid loopt hij een vertraging van twee uur op. Hierdoor mist hij zijn aansluiting met het vliegtuig naar Quito. De eerstvolgende mogelijkheid om naar Ecuador te vliegen is vijf uur later. Moet Iberia de passagier compenseren voor de volledige vertraging die hij heeft opgelopen, voor de vertraging die hij in Madrid oploopt, of alleen voor de vertraging opgelopen in Amsterdam – wat zou betekenen dat Iberia hem niet hoeft te compenseren? Het Duitse Bundesgerichtshof wist op grond van Sturgeon niet tot een antwoord te komen en heeft daarom prejudiciële vragen aan het Europese Hof van Justitie gesteld.45 Toch kan mijns inziens de vraag voor een gedeelte worden beantwoord aan de hand van reeds bestaande jurisprudentie en literatuur. Van belang is om te bepalen wat de eindbestemming is van de reis. In bovenstaand geval betekent dit dat bepaald moet worden of sprake is van twee los van elkaar staande vluchten – een vlucht van Amsterdam naar Madrid en van Madrid naar Quito – of van één vlucht met een overstap. Hoewel op het eerste gezicht art. 2 sub h van de Verordening uitsluitsel lijkt te bieden met de omschrijving dat als eindbestemming dient te worden gezien de bestemming die op het instapticket staat aangegeven, is nog steeds de vraag of dit ook geldt bij een overstap. De term ‘vlucht’ slaat namelijk op een luchtvervoerhandeling, niet op de gehele reis, aldus het Europese Hof van Justitie in het arrest Emirates/Schenker.46 De reis Amsterdam – Quito via Madrid bestaat dus uit twee luchtvervoerhandelingen, wat betekent dat bij een gemiste aansluiting geen recht bestaat op bijstand of schadevergoeding, aldus Lamberz.47 Er is geen sprake van losse vluchten wanneer een tussenlanding is gepland en het vliegtuig na de stop verder vliegt naar een andere bestemming. Wanneer de reiziger bijvoorbeeld een vlucht van Berlijn naar Miami boekt, met tussenlanding in New York, is sprake van een enkele vlucht, aldus het Amtsgericht Wedding.48
43
Giesberts & Kleve 2010, p. 296 e.v. Giesberts & Kleve 2010, p. 299. 45 BGH 9 december 2010, Xa ZR 80/10, TranspR 2011, p. 117, m.nt. Leitner. 46 HvJ EG 10 juli 2008, nr. C-173/07, NJ 2009, 39, S&S 2009, 2, r.o. 40. 47 Lamberz 2009, p. 63-64. 48 AG Wedding 15 februari 2010, 18 C 180/09, ReiseRecht aktuell 2010, p. 182. Kritisch hierover Staudinger 2010b. 44
13
Giesberts en Kleve proberen dit probleem te verklaren en op te lossen door het Sturgeon-arrest te extrapoleren, waarbij uit wordt gegaan van het basisprincipe van het hof dat de Verordening gebaseerd is op een goede balans tussen passagiersrechten enerzijds en belangen van luchtvaartmaatschappijen anderzijds.49 Hierbij komen zij tot de conclusie dat het niet gerechtvaardigd is om een luchtvaartmaatschappij op te zadelen met de extra kosten die met vertraging door een gemiste aansluiting gepaard gaan.50
2.6.
Conclusie
Het moge duidelijk zijn dat de Verordening veel vragen heeft opgeroepen. Aan de hand van enkele uitspraken heeft het Europese Hof van Justitie getracht de onduidelijkheden weg te nemen. Hier is het hof, gezien het grote aantal vragen dat nog niet beantwoord is, tot op heden slechts gedeeltelijk in geslaagd. Er is eerder sprake van een grote mate van onduidelijkheid sinds het Sturgeon-arrest. Lagere rechters hebben gepoogd de vragen die zijn blijven bestaan na het Sturgeon-arrest wel te beantwoorden. De lagere rechters hebben hier echter nog geen uitspraken over gedaan, en anders nog te weinig uitspraken gedaan, om van vaste rechtspraak te spreken om de vragen die na het Sturgeon-arrest nog openstaan eensluidend te kunnen beantwoorden.
Bij het bepalen van het kader waarin het recht op compensatie voor passagiers in het stads- en streekvervoer moet worden geplaatst dienen de volgende punten in acht te worden genomen: 1. Er dient een duidelijke omschrijving van de begrippen ‘vertraging’ en ‘eindbestemming’ te worden gegeven, zodat voor passagiers duidelijk is wanneer zij aanspraak kunnen maken op compensatie en voor welk deel van de reis de aanspraak gerechtvaardigd is. 2. Om te bepalen of sprake is van buitengewone omstandigheden, kan het Wallentin-Hermanncriterium gebruikt worden. 3. Er dient aandacht te worden besteed aan vertraging door een gemiste aansluiting. 4. Recht op compensatie bij multi-causale vertraging of rituitval dient zoveel mogelijk te worden vermeden. 5. Er dient nader onderzocht te worden of het onderscheid tussen vertraging en annulering geschikt is voor compensatie in het stads- en streekvervoer.
49 50
HvJ EG 19 november 2009, nr. C-402/07 en C-432/07, NJ 2010, 137, r.o. 67. Giesberts & Kleve 2010, p. 302.
14
3. Compensatie op het spoor: Verordening EG 1371/2007 3.1.
Inleiding
In 2007 vaardigde de Europese wetgever een nieuwe verordening voor reizigersvervoer uit. Ditmaal waren de spoorwegpassagiers de gelukkigen. Zij zouden per 3 december 2009 vallen onder de reikwijdte van Verordening EG 1371/2007 betreffende de rechten en verplichtingen van reizigers in het treinverkeer. In dit hoofdstuk staat centraal welke rechten spoorwegpassagiers kunnen ontlenen aan de Verordening in geval van vertraging en/of annulering van hun treinreis. Hiervoor zullen opeenvolgend het toepassingsgebied, compensatie bij vertraging en annulering en de verhouding met de Verordening luchtvaartpassagiers worden behandeld.
3.2.
Toepassingsgebied
Op grond van art. 2 lid 1 geldt dat wanneer een reis over het spoor wordt gemaakt binnen de Europese Unie, welke wordt uitgevoerd door een spoorwegmaatschappij die op grond van Richtlijn 95/18/EG een vergunning heeft gekregen, de Verordening in beginsel van toepassing is. De Verordening is niet van toepassing op spoorwegmaatschappijen die zijn vrijgesteld. Deze vrijstelling kan bij landelijke spoorwegmaatschappijen maximaal vijf jaar duren en hoogstens tweemaal met dezelfde termijn worden verlengd (lid 4). Voor stedelijk en regionaal railvervoer kan een vrijstelling voor onbepaalde tijd worden verleend (lid 5). Om te bepalen of sprake is van stedelijk en/of regionaal vervoer, dient volgens ditzelfde lid getoetst te worden aan een groot aantal criteria, waaronder frequentie, aantal halteringen, afstand en materieelinzet. Er dient wel een onderscheid te worden gemaakt met vervoersmaatschappijen die tram- en metrodiensten uitvoeren. Deze vallen niet onder de definitie spoorwegmaatschappijen, welke is gedefinieerd in art. 3 sub 1. De vervoerbedrijven die tram- en metrodiensten uitvoeren moeten het vervoer van passagiers per spoor namelijk als hoofdtaak hebben, wat niet het geval is. Vaak zijn de bedrijven stadsvervoerders die zowel bus-, tram- en eventueel metrovervoer voor hun rekening nemen. In de praktijk blijkt dat bijna iedere lidstaat gebruik maakt van de mogelijkheid tot het verlenen van vrijstellingen.51 Hierdoor kan onduidelijkheid voor passagiers ontstaan, omdat die niet eenvoudig kunnen zien of de af te leggen reis onder de reikwijdte van de Verordening valt. Een spoorwegonderneming waarmee de reis wordt afgelegd kan immers vallen onder de vrijgestelde ondernemingen. Ook is het opmerkelijk dat wanneer een reis zowel met de trein als met de metro afgelegd kan worden – te denken valt aan de reis Rotterdam Centraal - Den Haag Centraal, die in praktisch dezelfde tijd zowel met de NS als met de Randstadrail van de RET kan worden afgelegd – dat de reis afgelegd met de NS wel onder de Verordening valt, maar met de RET niet.
3.3.
Compensatie bij vertraging en annulering
3.3.1. Wanneer welke vorm van compensatie? Volgens art. 16 van de Verordening is sprake van vertraging wanneer de passagier naar verwachting een uur later dan de oorspronkelijke aankomsttijd arriveert op de eindbestemming. Passagiers dienen in dit geval de keuze te krijgen uit drie mogelijkheden. De eerste mogelijkheid is de volledige terugbetaling van de kosten van het vervoerbewijs voor het deel van de reis dat niet is afgelegd of
51
Vrijstellingen spoorwegmaatschappijen.
15
dat niet meer afgelegd zal worden indien het voor de passagier niet langer zin heeft om de reis af te leggen (sub a). Tevens dient, indien noodzakelijk, dit bedrag aangevuld te worden met de eventuele kosten voor een retourticket. De tweede optie is voortzetting van de reis, al dan niet via een omleiding op eerste gelegenheid (sub b) en de laatste mogelijkheid is voortzetting van de reis, al dan niet via een omleiding op een moment welke de passagier wenst (sub c). Passagiers hebben op basis van art. 18 lid 2 recht op bijstand in de vorm van maaltijden en verfrissingen indien sprake is van vertraging. De vertraging wordt in dit geval niet alleen bepaald aan de hand van de aankomsttijd, maar tevens aan de hand van de vertrektijd. Dit houdt in dat indien er op het vertrekpunt een vertraging is van zestig minuten of meer, passagiers ook recht hebben op maaltijden en verfrissingen. De hoeveelheid hangt, net als bij vertraagde luchtvaartpassagiers, af van de opgelopen vertraging en dient ten minste in verhouding tot de vertraging te staan (sub a). Mocht een overnachting noodzakelijk zijn, dient de spoorwegmaatschappij zorg te dragen voor een accommodatie en voor vervoer van en naar het station waar de trein zich op dat moment bevindt (sub b). 3.3.2. Hoogte vergoeding Indien vertraging in de zin van de Verordening is opgelopen en de passagier kiest voor sub b of c van art. 16, kan de passagier aanspraak maken op een gedeeltelijke vergoeding van de prijs van het vervoerbewijs. Het is hierbij niet van belang welk deel van de reis verstoord is geraakt; indien er vertraging is, kan de passagier aanspraak maken op een gedeelte van de gehele vervoerprijs. Voorwaarde is wel dat de passagier was ingelicht over de vertraging op het moment van aankoop van het vervoerbewijs. Indien de passagier niet is ingelicht, kan de spoorwegmaatschappij zich niet exonereren van zijn plichten die uit de Verordening voortvloeien. De hoogte van de vergoeding is afhankelijk van de opgelopen vertraging. Bij een vertraging tussen een en twee uur heeft de passagier recht op een kwart van de vervoerprijs, terwijl bij een vertraging van twee uur of meer de helft van de vervoerprijs kan worden gevorderd als schadevergoeding (resp. art. 17 lid 1 sub a en sub b). Het gaat hier om de vervoerprijs enkele reis. Indien een gecombineerd ticket voor heen- en terugreis is geboekt, wordt de vervoerprijs berekend door de prijs van het ticket door twee te delen. Zie hiervoor de vierde alinea van art. 17 lid 1. Voor abonnementhouders heeft de Europese wetgever een aparte regeling bedacht wat betreft schadevergoeding. Houders van een abonnement hebben slechts aanspraak op een vergoeding wanneer de houder meermaals geconfronteerd wordt met vertraging en/of uitval van de reis. De hoogte van de vergoeding is afhankelijk van de spoorwegmaatschappij. Deze dient een regeling inzake schadevergoedingen te hebben opgesteld waarin de criteria voor de hoogte van de vergoeding zijn bepaald. De in Nederland actief zijnde spoorwegmaatschappijen hanteren bijna allemaal verschillende normen. Zie voor een overzicht tabel 1. De vergoedingen zijn minimumvergoedingen. Spoorwegmaatschappijen mogen hogere vergoedingen uitkeren, welke op initiatief van de spoorwegmaatschappij zelf of op basis van nationale wetgeving kan rusten. Spoorwegmaatschappijen hoeven echter niet altijd uit te keren. Op basis van art. 17 lid 3 mag er een minimum aan het uit te keren bedrag worden gesteld. Deze drempel mag niet hoger zijn dan vier euro. Onder het minimumbedrag hoeft de spoorwegmaatschappij niet uit te keren. Ook hier geldt dat spoorwegmaatschappijen verschillende drempelbedragen hanteren. Een overzicht van drempelbedragen bij de in Nederland actieve spoorwegmaatschappijen is eveneens terug te vinden in tabel 1.
16
Tabel 1: overzicht ‘Geld-terug-bij-vertraging’-regelingen in Nederland d.d. 1 mei 2011
Maatschappij NS Reizigers & Connexxion
Vergoeding1) ≥ ½ uur: 50% ≥ 1 uur: 100%
Dag 1 /4 1 /2
Arriva*)
n.b.
n.b.
Syntus
> 1 uur: 25% ≥ 2 uur: 50%
Geen
Veolia Transport
> ½ uur: 50% ≥ 1 uur: 100%
Geen
NS Hispeed
Thalys & Fyra (NL) Thalys (EU) ICE & NS Int. IC Brussel7)
≥ ¼ uur: 50%4) ≥ ½ uur: 100%4) ≥ ½ uur: 20%5) ≥ 1 uur: 25%6) ≥ 2 uur: 50%6) ≥ 1 uur: 25% ≥ 2 uur: 50% ≥ 1 uur: 25% ≥ 2 uur: 50% ≥ 3 uur: 100%
n.v.t.
Maand Jaar 1 1 /50 /500 1 1 /25 /250 Deel abonnementsgeld als gemiddelde punctualiteit niet is gehaald2) 1
1
/25
/250
Student € 2,27 € 4,54
Drempel
n.b.
n.b.
n.n.b.
€4
Helft van een evenredig deel3) Een evenredig deel3) Gedeelte van het abonnementsgeld
50/100% van toeslag
n.v.t.
€ 2,20
€ 2,50 € 2,20
Bron Websites NS, Connexxion Website Arriva Website Syntus Restitutieformulier Veolia Transport Website NS Hispeed
€4
Website NS Hispeed
€4
Website NS Hispeed
€ 2,20
Website NS Hispeed
Conform ‘Thalys & Fyra (NL)’
*)
: Arriva heeft geen informatie ter beschikking, noch medewerking verleend. Zie tevens hoofdstuk 1.3. : enkele reis op het vertraagde traject 2) : gemiddelde punctualiteit is afhankelijk van het traject; compensatie alleen voor Arriva-treinabonnementen 3) : art. 2 Productvoorwaarden ‘Geld-terug-bij-vertraging’-regeling Veolia Limburg 4) : van de ticketprijs van het HSL-traject 5) : van de ticketprijs in Thalys-tegoedbonnen; geldigheid 1 jaar 6) : van de ticketprijs, of het dubbele percentage in Thalys-tegoedbonnen 7) : tijdelijke compensatieregeling 1)
3.4.
Verhouding tot Verordening luchtvaartpassagiers
3.4.1. Geen onderscheid tussen vertraging en annulering Het eerste verschil dat duidelijk in het oog springt, is dat er, in tegenstelling tot de Verordening luchtvaartpassagiers, in de Verordening spoorwegpassagiers niet langer een hard onderscheid wordt gemaakt tussen vertraging en annulering. Zoals in hoofdstuk 2 reeds aangegeven, is het onderscheid bij de Verordening luchtvaartpassagiers weliswaar minder hard sinds het Europese Hof van Justitie het Sturgeon-arrest heeft uitgesproken, maar het onderscheid bestaat nog steeds doordat het verschil tussen vertraging en annulering niet volledig is gelijkgetrokken.52 Hoewel de Verordening spoorwegpassagiers het hoofdstuk over de rechten van passagiers per spoor bij vertraging en/of annulering aanduidt met vertraging, gemiste aansluiting en uitval, komt het onderscheid tussen deze begrippen niet duidelijk uit de verf in de betreffende artikelen. Bollweg is van mening dat een
52
Zie hiervoor hoofdstuk 2.4.2.
17
onderscheid tussen vertraging/uitval en annulering wegens praktische redenen niet noodzakelijk is.53 Deze mening deel ik gedeeltelijk. Op zich is het onderscheid tussen vertraging en annulering bij de spoorwegen van minder groot belang dan in de luchtvaart. De frequentie op het spoor is hoger dan die van vervoer door de lucht, zodat een passagier in het geval van een uitgevallen trein sneller de volgende trein kan pakken. Hierdoor komt de passagier slechts met vertraging aan op zijn eindbestemming, terwijl hij ook te maken heeft gehad met uitval. Ik zou dan ook willen spreken van ‘vertraging door uitval’ in plaats van een scheiding aan te brengen tussen vertraging en annulering. Toch kan de frequentie van een trein soms lager zijn dan de vliegfrequentie. Een rechtstreekse treinreis met de ICE van Utrecht Centraal naar Frankfurt am Main Hauptbahnhof is zeven keer per dag mogelijk, terwijl het acht keer per dag mogelijk is om met CityJet rechtstreeks van Rotterdam The Hague Airport naar London City Airport te vliegen. Het gaat hier meestal om lokale vluchten of vluchten naar een buurland. 3.4.2. Geen uniform systeem, maar minimumnormen Het belangrijkste verschil tussen de Verordening voor luchtvaartpassagiers en die voor spoorwegpassagiers is het gebrek aan uniformiteit bij de laatste. Waar de luchtvaartpassagiers recht hebben op een forfaitair bedrag bij grote vertraging en annulering van hun vlucht, is een treinreiziger afhankelijk van de spoorwegmaatschappij of, en zo ja hoeveel, compensatie hij zal krijgen. Hoewel dit in mijn optiek een verbetering is ten opzichte van het systeem met forfaitaire bedragen en af te leggen afstanden dat gehanteerd wordt bij de luchtvaartpassagiers, is dit niet bevorderlijk voor de rechtszekerheid. Voor iedere spoorwegmaatschappij moet namelijk apart worden bepaald hoeveel compensatie de passagier kan claimen. Zelfs wanneer met dezelfde spoorwegmaatschappij wordt gereisd, kan nog een andere regeling gelden. Een voorbeeld hiervan is de Thalys. Een binnenlandse reis kent namelijk een hogere vergoeding bij vertraging dan een Europese reis. Zie tabel 1. 3.4.3. Drempelbedrag Interessant is voorts de bepaling met betrekking tot het drempelbedrag. Waar de Verordening spoorwegpassagiers een drempelbedrag heeft opgenomen, waaronder spoorwegmaatschappijen niet hoeven uit te betalen, spreekt de Verordening luchtvaartpassagiers hier niet over. Dit houdt verband met het systeem van forfaitaire bedragen bij de Verordening luchtvaartpassagiers. Immers, wanneer een systeem van vaste bedragen wordt gehanteerd, is het niet logisch om daar een drempelbedrag aan te koppelen. Andersom is het echter wel eigenaardig waarom passagiers die per trein hun reis maken, onder een bepaald bedrag geen recht zouden hebben op vergoeding, terwijl zij wel degelijk schade hebben geleden door de vertraging. Zeker in verband met het gelijkheidsbeginsel is niet te verklaren waarom deze reizigers buiten de boot – of in dit geval trein – vallen. Hoogstwaarschijnlijk is het verschil ingebouwd wegens de kosten die aan het behandelen van de claim ten grondslag liggen, waardoor de kosten voor de spoorwegmaatschappij vele malen hoger zijn dan de baten voor de passagier. Maar is het niet de bedoeling van de Europese wetgever, zoals punt 13 van de considerans van de Verordening spoorwegpassagiers aangeeft, om de spoorwegmaatschappijen te stimuleren een
53
Bollweg 2010, p. 113.
18
betere treinreizigersmarkt te creëren? Een drempelbedrag werkt op het eerste gezicht juist niet mee aan een betere bescherming van de treinreiziger. Een ander vreemd gevolg is dat er een ongelijkheid bestaat tussen reizigers met en zonder een kortingskaart. Te denk valt aan de volgende situatie. Een reiziger die in Nederland vaker met de trein reist, kan voordeel behalen door een voordeelurenkaart van de NS aan te schaffen. Hiermee kan hij doordeweeks na 09.00 uur en in het weekend 40% korting krijgt op zijn treinkaartje. Wanneer de reiziger vertraging oploopt, kan zich dus een scenario voordoen waarbij een medereiziger, die in dezelfde trein zit, dezelfde route aflegt en evenveel vertraging oploopt, wel een vergoeding krijgt omdat hij een voltariefkaartje moest aanschaffen waardoor hij boven het drempelbedrag uitkomt, terwijl de reiziger met de voordeelurenkaart dat niet krijgt. Daarmee krijg ik het idee dat de reiziger gestraft wordt omdat hij een vaste reiziger is. Een kromme vonk in de (boven)leiding dus.
3.5.
Conclusie
Spoorwegpassagiers die te maken krijgen met vertraging kunnen in bepaalde gevallen rekenen op een vergoeding. Een goede ontwikkeling is het vervagen van het harde onderscheid tussen vertraging en annulering, waardoor er een verordening is gecreëerd die meer aansluit bij de aard van het vervoer. Toch zijn er meerdere opmerkingen te maken over deze Verordening, met name als het gaat om het demprelbedrag. Het drempelbedrag creëert een ongelijkheid die wellicht niet mag bestaan. Het is de vraag of een drempelbedrag vanwege de lastendruk kan worden tegengeworpen aan de passagier.
Bij het bepalen van het kader waarin het recht op compensatie voor passagiers in het stads- en streekvervoer moet worden geplaatst dienen de volgende punten in acht te worden genomen: 6. Er kan een drempelbedrag worden gehanteerd om vervoersbedrijven niet met onnodig hoge kosten te confronteren. Het drempelbedrag dient in verhouding te staan tot de te maken kosten voor de vervoersmaatschappij en de aard van het vervoer. 7. Reizigers met een kortingskaart mogen niet in hun rechten worden benadeeld ten opzichte van reizigers die de volledige prijs betalen. 8. Minimumnormen kunnen resulteren in verschillende compensatieregelingen in de verschillende vervoersgebieden. De wenselijkheid hiervan dient nader te worden onderzocht. 9. Annulering is een term welke in de praktijk van het stads- en streekvervoer niet gebruikt zal worden. Rituitval is hiervoor een betere benaming, welke beter past in een systeem waar korte(re) afstanden worden afgelegd en waar de frequentie normaliter hoger is dan in de luchtvaart en de hogesnelheidstreinen. 10. Het toepassingsgebied moet eensluidend zijn en niet voor uitkomsten zorgen die voor de gemiddelde passagier niet te begrijpen zijn.
19
4. Compensatie voor boot- en buspassagiers 4.1.
Inleiding
De verordeningen voor luchtvaartreizigers en spoorwegpassagiers zijn sinds respectievelijk begin 2005 en eind 2009 van kracht. De Europese wetgever heeft het in 2010 van belang geacht ook passagiers die over het water reizen van eenzelfde bescherming als de luchtvaart- en spoorwegpassagiers te voorzien. Dit heeft geresulteerd in Verordening EU 1177/2010 betreffende de rechten van passagiers die over zee of binnenwateren reizen. Deze verordening zal in hoofdstuk 4.2 behandeld worden. Recentelijk is door de Europese wetgever hetzelfde noodzakelijk geacht voor buspassagiers, wat heeft geleid tot Verordening EU 181/2011 betreffende de rechten van autobusen touringcarpassagiers. In hoofdstuk 4.3 komt deze verordening aan de orde. In hoofdstuk 4.4 zullen de verordeningen in verhouding tot de reeds van kracht zijnde Verordeningen luchtvaart- en spoorwegpassagiers worden geplaatst.
4.2.
Bootpassagiers: Verordening EU 1177/2010
4.2.1. Toepassingsgebied De Verordening, welke in werking zal treden op 18 december 2012, kent op grond van art. 2 een ruim toepassingsgebied. De Verordening is van toepassing wanneer door een passagier gebruik wordt gemaakt van een passagiersdienst waarvan de haven van inscheping is gelegen op het grondgebied van de EU (lid 1 sub a). Ook is de Verordening van toepassing wanneer de haven van ontscheping is gelegen op het grondgebied van de EU, met als aanvullende voorwaarde dat de vervoerder een Unievervoerder, zoals omschreven in art. 3 sub e, is. Een Unievervoerder wordt hierin omschreven als een “vervoerder die gevestigd is op het grondgebied van een lidstaat of vervoer aanbiedt per passagiersdienst naar of vanaf het grondgebied van een lidstaat.” In mijn optiek houdt dit in dat alle vervoerders die een haven aandoen welke is gelegen in de EU, onder de Verordening vallen. Op grond van art. 2 lid 2 kunnen passagiers die reizen met een schip met een capaciteit van minder dan twaalf passagiers, of wanneer een afstand korter dan 500 meter wordt afgelegd (zoals bij een veerpont), geen aanspraak maken op compensatie op grond van de Verordening. Hetzelfde geldt voor excursies en toeristische vaarten anders dan een cruise en wanneer historische schepen (van voor 1965) worden gebruikt. In beginsel vallen ook passagiersdiensten welke in de vorm van openbaar vervoer worden uitgeoefend onder de Verordening. Er kan echter een vrijstelling worden verleend op basis van lid 4. Een belangrijke voorwaarde is dan wel dat de passagiersrechten op gelijke wijze worden gegarandeerd in nationale wetgeving. Hiermee wordt het verlenen van vrijstellingen minder interessant voor lidstaten, nu vrijstellingen alleen mogelijk zijn indien het alternatief praktisch identiek is. Bij cruises waarbij de haven van inscheping in de EU ligt, gelden bepaalde onderdelen van de Verordening, waaronder die met betrekking tot vervangend vervoer en terugbetaling van de prijs bij vertraging en annulering, niet (art. 2 lid 1 sub c). Ik vermoed dat met de plaats van inscheping alleen de opstapplaats van de passagier wordt bedoeld, welke meestal de beginplaats van de cruise is.
20
Wanneer nog geen sprake is van een gegeven vertrektijd, kunnen reizigers met een ‘open vervoerbewijs’, abonnement- en reispashouders uitgezonderd, geen aanspraak maken op onderstaande regelingen: art. 20 lid 1. Bij een open vervoerbewijs moet gedacht worden aan een dagkaart, welke gedurende een bepaalde periode recht geeft op toegang. 4.2.2. Bijstand en vervangend vervoer bij vertraging en annulering bij vertrek Op grond van art. 17 lid 1 dient de vervoerder bij een verwachte vertraging vanaf het vertrekpunt van 90 minuten of meer, of wanneer sprake is van annulering, zorg te dragen voor snacks, maaltijden en verfrissingen. Dit hoeft de vervoerder alleen te doen wanneer de passagiers zich bevinden in een haventerminal en de snacks, maaltijden en verfrissingen aanwezig zijn dan wel redelijkerwijs geleverd kunnen worden. Passagiers die zich niet in een haventerminal bevinden hoeven dus op basis van deze regel niet te rekenen op verfrissingen bij grote vertraging dan wel annulering. Dit kan merkwaardige situaties opleveren. Te denken valt aan de haltes van de Fast Ferry – welke meer dan twaalf personen kan vervoeren en een grotere afstand dan 500 meter aflegt – die vaart tussen Hoek van Holland en de Maasvlakte. Op de haltes langs de route is geen haventerminal aanwezig. Passagiers zouden bij grote vertraging geen mogelijkheid hebben om aan verfrissingen te komen. In mijn ogen een onwenselijke situatie. De mens moet immers, zeker op warmere dagen, regelmatig vocht tot zich nemen. Wanneer er geen voorzieningen aanwezig zijn, kan moeilijk verwacht worden dat de mensen die staan te wachten op de boot water uit de rivier gaan halen. Het is niet uniek dat passagiers door de vervoerder van drinken worden voorzien. De NS heeft in 2010 een experiment uitgevoerd in Noord-Holland en Flevoland, waarbij gestrande reizigers op stations zonder horecagelegenheid van flesjes water voorzien werden.54 Ik vermoed dat de Europese wetgever deze mensen over het hoofd heeft gezien. Op basis van het gelijkheidsbeginsel verwacht ik dan ook dat er een rechterlijke uitspraak zal komen die deze mensen ook onder de Verordening zal doen scharen. Indien een overnachting noodzakelijk is, dient de vervoerder op grond van art. 17 lid 2 zorg te dragen voor een passende verblijfplaats, alsmede voor het vervoer van en naar de verblijfplaats. Deze kan zich ook aan boord bevinden. Wanneer het schip niet kan uitvaren, maar wel aan de kade ligt, kunnen passagiers de nacht wel in hun hut doorbrengen. Indien de overnachtingen aan wal zijn, hoeven de kosten niet hoger te zijn dan 80 euro per nacht met een maximum van drie nachten. Het verzorgen van een overnachting en het vervoer van en naar de plaats van overnachting hoeft de vervoerder niet op zich te nemen indien sprake is van weersomstandigheden die de veilige bedrijfsvoering in gevaar brengen (art. 20 lid 3). Meer algemeen hoeft de vervoerder op grond van art. 20 lid 2 geen bijstand te verlenen aan een passagier indien deze voor aankoop van het ticket op de hoogte was van de vertraging en/of annulering. In geval van een (te verwachten) vertraging en annulering zoals bedoeld in art. 17 dient de vervoerder volgens art. 18 lid 1 de passagier direct de keuze te bieden om ofwel via een omleiding en indien noodzakelijk een andere vorm van vervoer naar de plaats van bestemming te worden gebracht, ofwel teruggave van de prijs van het vervoerbewijs en, indien noodzakelijk, een gratis terugreis naar het eerste vertrekpunt. Lid 2 schetst een nadere mogelijkheid wanneer passagiers recht hebben op dezelfde rechten als in lid 1, maar de grondslag daarvoor is niet duidelijk.
54
Maartens 2009, p. 17.
21
Vermoedelijk was de opsteller van de Verordening in gedachten verzonken toen hij in art. 18 lid 2 schreef: “Indien een passagiersdienst wordt geannuleerd bij het vertrek uit een haven meer dan 90 minuten vertraging oploopt, hebben de passagiers recht op dergelijk vervoer langs een andere route of dergelijke terugbetaling van het vervoerbewijs door de vervoerder.” De gedachtegang achter dit lid is niet duidelijk, nu er van een logische zin geen sprake is. Hiervoor zal een correctie noodzakelijk zijn. 4.2.3. Vergoeding in geval van vertraging bij aankomst Wanneer het schip met vertraging arriveert op de plaats van bestemming zoals omschreven in de vervoersovereenkomst, heeft de passagier recht op een schadevergoeding zonder het recht op vervoer te verliezen. Het is afhankelijk van de duur van de af te leggen reis vanaf welk moment de passagier recht krijgt op een vergoeding. Wel moet sprake zijn van een geregelde dienst. Gezien de Engelse tekst van de Verordening, die spreekt over een scheduled journey, moet een geregelde dienst aldus worden uitgelegd als een dienst waarvan vooraf bekend was dat deze zou varen. De minimale vertraging die recht geeft op een vergoeding is als volgt onderverdeeld in art. 19 lid 1: a) b) c) d)
een uur wanneer de dienst hooguit vier uur duurt; twee uur wanneer de dienst tussen de vier en acht uur duurt; drie uur wanneer de dienst tussen acht uur en een etmaal duurt; zes uur wanneer de dienst langer dan een etmaal duurt.
De hoogte van de vergoeding bedraagt in deze gevallen 25% van de vervoerprijs. Indien de vertraging dubbel zo lang duurt als hierboven aangegeven, is de hoogte van de vergoeding 50% van de vervoerprijs. Er hoeft geen vergoeding te worden uitgekeerd indien het uit te keren bedrag lager is dan 6 euro op grond van art. 19 lid 6. Ook bij buitengewone omstandigheden hoeft er niet te worden uitgekeerd (art. 20 lid 4). De voorwaarden hiervoor zijn gelijk aan het criterium dat ontwikkeld is door het Europese Hof van Justitie in het Wallentin-Hermann-arrest. Er hoeft niet te worden uitgekeerd wanneer de vertraging te wijten is aan weersomstandigheden die een normale bedrijfsvoering onmogelijk maken of door buitengewone omstandigheden welke de vervoerder niet had kunnen voorkomen, zelfs wanneer hij alle redelijke maatregelen zou hebben genomen. Overigens rijst bij mij wel de vraag waarom er in art. 20 lid 4 gesproken wordt over vertraging en annulering. Het lid verwijst naar art. 19, waarin alleen het recht op vergoeding bij vertraging bij aankomst wordt behandeld. Voor abonnementhouders zal eenzelfde regime gaan gelden als bij spoorwegabonnementhouders (art. 19 lid 2). Indien een abonnementhouder herhaaldelijk wordt geconfronteerd met vertraging bij aankomst heeft de abonnementhouder recht op een vergoeding welke evenredig is aan de abonnementskosten. De vervoerder dient een vergoedingenoverzicht ter beschikking te kunnen stellen, zodat abonnementhouders de hoogte van hun compensatie kunnen bepalen. Indien de passagier voor aankoop van het ticket op de hoogte was van de vertraging, heeft de passagier geen recht op de rechten uit art. 19 (art. 20 lid 2).
22
4.3.
Buspassagiers: Verordening EU 181/2011
4.3.1. Toepassingsgebied Met ingang van 1 maart 2013 zullen ook de bus- en touringcarpassagiers onder de bescherming van de Europese wet vallen door het van kracht worden van Verordening EU 181/2011 betreffende de rechten van autobus- en touringcarpassagiers. Op basis van art. 2 vallen alle passagiers die per autobus of touringcar een reis maken met een geregelde vervoersdienst en daarmee een afstand van minimaal 250 km afleggen onder de reikwijdte van de Verordening. Indien de afstand minder dan 250 km bedraagt, is de Verordening slechts gedeeltelijk van toepassing. De artikelen die betrekking hebben op vertraging en annulering van de reis vallen daar niet onder. Naast de minimaal af te leggen afstand geldt tevens de eis dat de in- of uitstapplaats dient te liggen op het grondgebied van de EU. 4.3.2. Compensatiesysteem Hoofdstuk IV van de Verordening regelt de rechten van passagiers die bij de reis per bus of touringcar te maken krijgen met vertraging en/of annulering. Op grond van art. 19 lid 1 dient de vervoerder, wanneer hij verwacht of redelijkerwijs kan verwachten dat de dienst een vertraging van meer dan twee uur op zal lopen op het vertrekpunt dan wel dat de dienst geannuleerd zal worden, de passagier direct de mogelijkheid te geven om op eerste gelegenheid via een omleiding naar de plaats van bestemming te worden gebracht of de prijs van het vervoerbewijs terug te krijgen. Indien noodzakelijk dient de vervoerder tevens een gratis terugreis naar het eerste vertrekpunt van de reis volgens de vervoersovereenkomst aan te bieden. Wanneer de vervoerder nalaat deze mogelijkheden te bieden kan de passagier aanspraak maken op volledige terugbetaling van de prijs van het vervoerbewijs, vermeerderd met 50% van de prijs (lid 2). Het lijkt er op dat de Europese wetgever op deze manier wil ontmoedigen dat vervoerders passagiers hun rechten onthouden. Mocht de reis beginnen vanaf een bushalte, dan heeft de passagier bij vertraging als omschreven in art. 19 lid 1 de Verordening tevens het recht zich via een andere route te laten vervoeren (lid 4). Abonnementhouders hebben, net als bij de overige verordeningen, recht op teruggave van een evenredig deel van de kosten van het abonnement (lid 5). De rechten als omschreven in art. 19 kunnen niet worden ingeroepen door passagiers met een open vervoerbewijs, met uitzondering van houders van een reispas of abonnement, zolang de vertrektijd nog niet bekend is (art. 23 lid 1). Wanneer een reis een geplande duur heeft van meer dan drie uur, vertrekt vanaf een terminal en de reis een vertraging van minimaal anderhalf uur oploopt dan wel geannuleerd wordt, hebben passagiers op grond van art. 21 sub a recht op bijstand in de vorm van hapjes, maaltijden en verfrissingen. Deze dienen wel aanwezig te zijn in de bus of terminal of moeten redelijkerwijs zijn aan te leveren. Indien een overnachting noodzakelijk is, dient de vervoerder zorg te dragen voor een plaats om te overnachten, alsmede vervoer van en naar de locatie van overnachting. De totale kosten mag de vervoerder beperken tot 80 euro per nacht met een maximum van twee nachten (sub b). De vervoerder hoeft geen overnachting te regelen indien de overnachting voortvloeit uit vertraging en/of annulering door extreme weersomstandigheden waardoor een veilige bedrijfsvoering niet mogelijk is (art. 23 lid 2). Ook bij art. 21 geldt dat houders van een open vervoerbewijs, met uitzondering van houders van een reispas of abonnement, geen aanspraak kunnen maken op deze rechten zolang de vertrektijd nog niet bekend is (art. 23 lid 1).
23
4.4.
Verhouding tot Verordeningen luchtvaart- en spoorwegpassagiers
4.4.1. Definitie begin- en eindpunt Duidelijk is dat de Europese wetgever bij het creëren van de verordeningen voor passagiers die over het water of per bus reizen voor een helder systeem heeft gekozen wat betreft het begin- en eindpunt. Waar in de eerder in deze scriptie behandelde verordeningen geen definitie gegeven is voor een begin- of eindpunt, wordt in de Verordeningen boot- en buspassagiers duidelijk een definitie gegeven van een beginpunt: het punt dat als startpunt is overeengekomen in de vervoersovereenkomst. Analoog hieraan zal ook de eindbestemming als zodanig moeten worden bepaald. 4.4.2. Open vervoerbewijs en compensatie Een vervoerbewijs is volgens art. 3 sub n Verordening bootpassagiers en art. 3 sub d Verordening buspassagiers “een geldig document of een ander bewijs van een vervoersovereenkomst”. Er is echter in beide verordeningen geen definitie gegeven van een open vervoerbewijs. Mijns inziens kan een open vervoerbewijs het beste worden omschreven als een vervoerbewijs waarvan bij het aangaan van de overeenkomst niet duidelijk is wat het begin- en eindpunt van de af te leggen reis is. Op basis van deze uitleg is het mij niet duidelijk waarom de Europese wetgever gekozen heeft voor uitsluiting van passagiers met een open vervoerbewijs. Door passagiers met een open vervoerbewijs uit te sluiten, wordt een groep reizigers uitgesloten van rechten, terwijl zij gebruikmaken van hetzelfde vervoer. Een passagier met een open vervoerbewijs kan zelfs meer schade lijden dan een reiziger met een gewoon kaartje. Een voorbeeld. Iemand heeft een dagkaart voor een busmaatschappij gekocht (of gekregen als compensatie) en reist met deze dagkaart met een bus. De bus legt een lange afstand af en is de enige rechtstreekse verbinding. De reiziger loopt vertraging op, maar heeft geen recht op compensatie, terwijl een andere reiziger, die dezelfde bus neemt en dezelfde afstand aflegt, maar vooraf een kaartje heeft aangeschaft, wel recht heeft op compensatie. Hierdoor ontstaat een ongelijkheid die mijns inziens niet mag bestaan. Een passagier die van een openbaarvervoerdienst gebruikmaakt, hoort dezelfde rechten te krijgen als een passagier die dezelfde reis aflegt, maar daarvoor een andere kaartsoort gebruikt. De vergoeding moet dan wel in verhouding staan tot de gemaakte kosten voor vervoer, gelijk aan bijvoorbeeld de regeling voor abonnementhouders in de Verordening spoorwegpassagiers.
4.5.
Conclusie
Met de invoering van de verordeningen voor de rechten van passagiers die over het water of met de bus reizen is er weer een nieuw groep passagiers beschermd bij vertraging of rituitval. De Europese wetgever begint het compenseren van passagiers in de vingers te krijgen; er begint meer uniformiteit in de regels van de verordeningen te komen. Toch blijven er enkele vraagtekens bestaan, zoals het niet in aanmerking voor compensatie komen van passagiers met een open vervoerbewijs. Het is niet duidelijk waarom passagiers die gebruikmaken van een open vervoerbewijs geen recht op compensatie zouden hebben. Deze vraag kan wellicht aan nader onderzoek worden onderworpen.
24
Bij het bepalen van het kader waarin het recht op compensatie voor passagiers in het stads- en streekvervoer moet worden geplaatst dienen de volgende punten in acht te worden genomen: 11. Op grond van de huidige verordeningen komen passagiers met een open vervoerbewijs in beginsel niet in aanmerking voor compensatie. 12. Het Wallentin-Hermann-criterium komt ook terug in de passagiersverordeningen die nog van kracht moeten worden. Het ligt daarom voor de hand dit criterium te hanteren om te bepalen of sprake is van buitengewone omstandigheden. 13. Als begin- en eindpunt kunnen worden gehanteerd de punten die zijn overeengekomen in de vervoersovereenkomst. Voor abonnementhouders dient een ander systeem te worden ontwikkeld.
25
5. Compensatie in stad en land 5.1.
Inleiding
De Europese Commissie streeft naar harmonisatie van passagiersrechten. De vicevoorzitter van de Commissie zegt hierover in een debat met het Europees Parlement: “We maken ons sterk voor geharmoniseerde regels voor de rechten van alle soorten reizigers.”55 Hoe kan de harmonisatie in het stads- en streekvervoer worden vormgegeven? Nu de verschillende verordeningen in de voorgaande hoofdstukken zijn uiteengezet, zal gekeken moeten worden hoe de bevindingen uit die hoofdstukken getransponeerd kunnen worden naar het stads- en streekvervoer. Om dit te bereiken, zal eerst de huidige stand van zaken met betrekking tot compensatieregelingen bij vertraging en rituitval in het stads- en streekvervoer worden besproken. Vervolgens zal worden gekeken hoe een compensatiesysteem in het stads- en streekvervoer kan worden vormgegeven, zodat het voor de passagier duidelijk is wanneer hij recht heeft op compensatie en hoe hoog deze is.
5.2.
Stand van zaken in stad en streek
Nederland kent, sinds de invoering van de Wet personenvervoer 2000,56 in het stads- en streekvervoer een systeem waarbij de concessiehouder (delen van) het openbaar vervoer in zijn regio na een openbare aanbestedingsprocedure voor een bepaalde periode het vervoer gunt aan een bepaalde vervoerder. De concessiehouder is meestal een provincie of stadsregio. De concessies zijn in te delen in regio- en lijnconcessies. Een regioconcessie ziet op het openbaar vervoer in een bepaald gebied. In het gebied kunnen meerdere vervoerssoorten worden geëxploiteerd. Een lijnconcessie ziet op een bepaalde route die moet worden uitgevoerd door de vervoerder. Dit gaat om één type van vervoer, soms een bus-, maar meestal een treinverbinding. Nederland is onderverdeeld in 45 regiogebonden concessiegebieden en 16 lijnconcessies, de concessie Hoofdrailnet – onderhands aanbesteed aan NS Reizigers – hier niet bij meegerekend.57 Het merendeel van de regiogebonden concessies ziet op busvervoer, het overige deel op tram- en metrovervoer. Lijnconcessies zijn veelal regionale spoortrajecten en vaarroutes, alsmede een enkele buslijn. Op dit moment is er geen eenduidige regeling voor passagiers in het stads- en streekvervoer. Wel is er verspreid over Nederland bij de uitvoering van enkele concessies door de vervoerder een aantal garanties afgegeven. Door middel van een compensatiesysteem in de vorm van gratis kaartjes wordt de passagier enige vorm van bescherming bij vertraging en annulering geboden. Een overzicht van de huidige concessiegebieden waarin compensatie mogelijk is, is terug te vinden in tabel 2. Hierbij is alleen gekeken naar de gebieden die niet van rechtswege verplicht zijn compensatie te verlenen. Regionale spoorwegmaatschappijen komen derhalve niet in de tabel voor. Het recht op compensatie wordt bij iedere vervoerder afgewezen wanneer de vertraging of rituitval vooraf is medegedeeld of wanneer sprake is van overmacht. Om te bepalen of sprake is van overmacht, wordt veelal een beroep gedaan op het Wallentin-Hermann-criterium.
55
B7-0552/2010, antwoord op vraag 20. Wet van 6 juli 2000, houdende nieuwe regels omtrent het openbaar vervoer, besloten busvervoer en taxivervoer (Stb. 2000, 134). 57 Vaandrager 2010. 56
26
Tabel 2: overzicht concessiegebieden met compensatieregeling d.d. 1 mei 2011
Concessie en vervoerder Amstelland-Meerlanden Connexxion (bus) Groningen/Drenthe Qbuzz Groningen Drenthe (bus) Haaglanden regio Veolia Transport Haaglanden (bus) Midden-Overijssel Syntus Overijssel (bus) Stad en streek Almere Connexxion (bus) Stadsregio Eindhoven Hermes (bus) Streekvervoer Stadsregio R’dam overig Qbuzz Rotterdam (bus) Utrecht (provincie) Connexxion (bus) Veluwe Syntus Gelderland (bus) Zaanstreek Connexxion (bus) Zuidoost Friesland Qbuzz Fryslân (bus)
Wanneer compensatie
Compensatie
Bron
> 20 min. vertraging
€ 3,50
Website Connexxion
Te vroeg vertrokken bij de halte, > 30 min. vertraging of uitval rit
Eén gratis rit met Qbuzz
Website Qbuzz
> 30 min. vertraging1)
50% van de ritprijs2)3)4)
> 45 min. vertraging1) of uitval van een rit5)
€ 154)
Restitutieformulier Veolia Transport Haaglanden
> 60 min. geen bus geweest
Conform regeling treinpassagiers6)7)
Klantenservice Syntus
€5
Website Connexxion
€ 158)
Website Hermes
Eén gratis rit met Qbuzz
Website Qbuzz
‘Een vergoeding’
Website Connexxion
> 60 min. geen bus geweest
Conform regeling treinpassagiers6)7)
Klantenservice Syntus
> 30 min. vertraging
€ 3,50
Website Connexxion
Te vroeg vertrokken bij de halte of uitval rit en binnen 30 min. geen nieuwe rit
Eén gratis rit met Qbuzz
Website Qbuzz
> 30 min. vertraging op aangewezen lijnen > 30 min. vertraging op bestemmingsstation Te vroeg vertrokken bij de halte of uitval rit en binnen 30 min. geen nieuwe rit Uitval rit en volgende rit heeft vertraging of > 30 min.
1)
: vertraging is volgens art. 1 Productvoorwaarden “het verschil tussen aankomsttijd op bestemmingshalte volgens dienstregeling en daadwerkelijke aankomsttijd” 2) 1 : voor abonnementhouders geldt een vergoeding van /20 van de abonnementsprijs bij een week- of maand1 abonnement en /500 van de abonnementsprijs bij een jaarabonnement 3) : bedragen onder € 2,50 worden niet uitgekeerd 4) : in de vorm van een cadeaucheque voor www.mijnbladopdemat.nl of, indien verzocht, een geldelijke vergoeding 5) : rituitval is volgens art. 1 Regeling vergoeding bij rituitval “een grotere vertraging dan de dienstregelinginterval, meer dan 45 minuten vertraging, meer dan 2 minuten te vroeg van tijdhalte vertrokken en het overslaan van halte door onaangekondigde routewijziging” 6) : voor de compensatieregeling voor treinpassagiers, zie ‘Syntus’ in tabel 1 7) : de drempel van € 4 in de compensatieregeling treinpassagiers wordt niet gehanteerd bij vergoedingen voor 58 buspassagiers omdat busreizigers meestal vanwege de kortere afgelegde afstanden minder kosten maken 8) : indien binnen halfjaar weer vertraging tevens dagkaart vervoerder als compensatie
Uit tabel 2 is af te leiden dat net iets meer dan een vijfde van alle concessies een recht op compensatie voor passagiers in het stads- en streekvervoer hanteren: slechts 11 van de 53 concessies – acht lijnconcessies zijn regionale spoorlijnen die al onder de Verordening spoorwegpassagiers vallen – kennen een recht van compensatie bij vertraging of rituitval. De minimale vertraging die op dient te treden voordat aanspraak kan worden gemaakt op compensatie verschilt per concessie. Zelfs binnen dezelfde vervoerder worden verschillende minima gehanteerd. 58
E-mail klantenservice Syntus 27 mei 2011.
27
Dit onderlinge verschil is waarschijnlijk terug te leiden naar de eisen van de concessiehouder, die immers per concessie verschilt. Elke uitgeschreven aanbesteding dient een Programma van Eisen te hebben, waarin randvoorwaarden voor het verlenen van de concessie staan. Uitzondering hierop is Qbuzz. Dit bedrijf hanteert in het hele land hetzelfde systeem, omdat Qbuzz daar zelf voor heeft gekozen. Er was bij de aanbesteding geen eis dat dit zou moeten worden ingevuld.59 Enkele vervoerders hanteren een drempelbedrag. De reden hiervoor is te herleiden naar dezelfde reden waarom in de Verordening spoorwegpassagiers een drempelbedrag is ingebouwd, te weten vanwege de kosten.60 Ook de vorm van compensatie verschilt per concessie: van een geldelijke vergoeding of gratis rit tot een waardebon voor een tijdschriftabonnement. Geen enkele stadsvervoerder heeft een compensatieregeling voor passagiers die te maken krijgen met vertraging of rituitval. Voor een deel is dit begrijpelijk. Bus- en tramvervoer in de grote steden is qua punctualiteit vooral afhankelijk van de doorstroming van het overige verkeer. Met name in spitsuren is vertraging door een ongeval snel opgelopen. Voor tram- en metroverkeer, welke een vrije baan gebruiken, is punctualiteit juist een van de punten waarmee zij zich onderscheiden van het andere stads- en streekvervoer. Sommige vervoerders zien een bepaald aantal minuten vertraging gelijk aan rituitval. Hiermee wijken zij af van het standpunt van het Europese Hof van Justitie, dat van mening is dat een vertraging, hoe lang ook, niet gezien kan worden als een annulering indien “zij overeenkomstig de oorspronkelijke planning van de […] maatschappij wordt uitgevoerd”.61
5.3.
Optimalisatie compensatiesysteem noodzakelijk
5.3.1. Een oerwoud van vervoerbewijzen Stadsvervoer kent vaak een hogere frequentie dan streekvervoer. Een pure stadsvervoerder, zoals de vervoerders in Amsterdam (GVB), Rotterdam (RET) en Den Haag (HTM),62 vervoert passagiers niet alleen per bus, maar ook per tram. In Amsterdam en Rotterdam worden ook metro’s en veren gebruikt. Streeklijnenvervoerders hebben enkel bussen en soms trams te gebruiken om de dienstregeling uit te voeren. Passagiers die gebruikmaken van een open vervoerbewijs hebben in beginsel geen recht op compensatie aldus de verordeningen voor boot- en buspassagiers. Dit kan problematisch zijn voor passagiers in bepaalde regio’s wanneer zij een vervoerbewijs aan moeten schaffen bij de conducteur of bestuurder/chauffeur. Alle stadsvervoerders hanteren wegwerpvervoerbewijzen met een beperkte geldigheidsduur gebaseerd op tijd, variërend van een halfuur (HTM) tot een dag (GVB). Regionale vervoerders kiezen voor een beperkte geldigheidsduur gebaseerd op afstand. Afhankelijk van de af te leggen reis wordt de vervoerprijs bepaald. Bij sommige vervoerders is overstappen toegestaan (Qbuzz), bij andere niet (Veolia Haaglanden). Naast deze kaartjes zijn er dalkaartjes, zonekaartjes, stadsretours, etc. Dit zijn allemaal vormen van een open vervoerbewijs. De vele varianten die bestaan bij de verschillende vervoerders maken een overzicht moeilijk te realiseren, maar duidelijk is dat er vele soorten open vervoerbewijzen zijn in het Nederlandse stads- en streekvervoer. 59
Maartens 2009, p. 17. Maartens 2009, p. 17. 61 HvJ EG 19 november 2009, nr. C-402/07 en C-432/07, NJ 2010, 137, r.o. 39. 62 GVU in Utrecht is in deze geen pure stadsvervoerder, nu de GVU een 100% dochter is van Connexxion. 60
28
Maar naast deze losse open vervoerbewijzen, brengt het grootste open vervoerbewijs de grootste problemen met zich. Want wat te denken van de OV-chipkaart zelf? Is dit ook geen open vervoerbewijs wanneer gebruik wordt gemaakt van reizen op saldo? Zowel begin- als eindpunt is immers niet vooraf overeengekomen. Compensatie uitsluiten voor passagiers met een open vervoerbewijs kan op basis van de huidige definitie van een open vervoerbewijs niet de bedoeling zijn. Ofwel de definitie moet veranderd worden, ofwel compensatie voor passagiers met een open vervoerbewijs moet niet worden geïmplementeerd in het compensatiesysteem voor het stads- en streekvervoer. 5.3.2. Een alternatief In Duitsland wordt in het railvervoer, naast de Verordening spoorwegpassagiers, een extra regel bij vertraging gehanteerd, welke is neergelegd in de Eisenbahn-Verkehrsordnung (EVo). Op grond van § 17 EVo geldt dat indien een vertraging van twintig minuten wordt verwacht een passagier kosteloos gebruik kan maken van een andere trein, zelfs indien de vervangende trein een luxere is. Alleen wanneer er een reserveringsplicht geldt, de vervangende trein een trein met een bijzonder doel is – te denken valt aan historische treinritten – en wanneer er een significante verstoring van de dienstregeling te verwachten is, kan de toegang tot de vervangende trein worden ontzegd.63 Wanneer de normale aankomsttijd tussen middernacht en vijf uur ’s morgens ligt en de vertraging minstens een uur bedraagt, heeft de passagier recht op vervangend vervoer. De kosten kunnen worden gedeclareerd bij de spoorwegmaatschappij, zolang deze niet meer dan 80 euro bedraagt.64 Hieruit kan worden afgeleid dat de Duitse wetgever van mening is dat een treinreiziger ook in de nacht op de plaats van bestemming dient te komen op kosten van de spoorwegmaatschappij, maar dat de compensatie hiervoor niet de spuigaten uit mag lopen. Deze regel is mijns inziens zeer geschikt voor transformatie naar het stads- en streekvervoer. Te denken valt aan het scenario waarbij een bus uitvalt en de eerstvolgende bus een Qliner-, een Hanzelijn- of (in een enkel geval) een Interlinerbus is. Bussen die onder deze namen rijden vallen onder zogenaamd HOV-vervoer, wat staat voor Hoogwaardig Openbaar Vervoer. Deze lijnen kenmerken zich door routes over (middel)lange afstanden met minder haltes, die worden gereden met luxere bussen dan normale streekbussen. Voor deze bussen geldt (in de spitsuren) een hoger tarief dan bij de ‘gewone’ bus. De passagier zou dan gebruik kunnen maken van het HOV zonder hiervoor bij te hoeven betalen. Op deze manier kan de passagier zijn vertraging inlopen en krijgt als bonus een luxere reis. Het probleem is dat op dit moment de OV-chipkaartlezers in de bussen het onderscheid tussen het normale en het HOV-tarief niet automatisch mogelijk maakt. Hiervoor is ingrijpen van de chauffeur nodig. Een extra, maar niet onoverkomelijk lastige handeling. Door de Duitse regel in te voeren in het Nederlandse stads- en streekvervoer kan de ergernis van een uitgevallen rit voor de passagier enigszins worden verminderd en de administratieve druk op de vervoersmaatschappijen worden verlaagd, nu geen compensatie meer hoeft te worden aangevraagd door de passagier, maar de compensatie reeds is gegeven door zonder meerkosten toegang te krijgen tot een luxere vervoerssoort. Voorwaarde is wel dat het HOV door dezelfde vervoerder wordt uitgevoerd dan de vervoerder wiens rit uitgevallen is. Het zou immers vreemd zijn indien een andere vervoerder zou moeten opdraaien voor de fout van een andere vervoerder.
63 64
Lindemann 2011, p. 12. Lindemann 2011, p. 12-13.
29
5.4.
Een landelijk compensatiesysteem in het stads- en streekvervoer?
5.4.1. Eenheid in de verscheidenheid? Er is een grote verscheidenheid aan compensatieregelingen in het streekvervoer, zoals in tabel 2 is terug te zien. De vraag is of er gemeenschappelijke factoren uit kunnen worden gehaald. Deze kunnen vervolgens worden toegevoegd aan de randvoorwaarden voor de compensatieregelingen in het stads- en streekvervoer. Feitelijk is slechts één gemeenschappelijke factor uit tabel 2 te herleiden: de meeste vervoerders hanteren een minimale vertragingstijd van dertig minuten. Er zijn te veel conflicterende of te weinig gegevens van de vertraging- en compensatieregelingen om eenduidige regels te kunnen abstraheren uit de tabel. Daarom verwacht ik niet dat stads- en streekvervoerders zelf een landelijk compensatiesysteem overeen zullen komen. Hoe zou het compensatiesysteem kunnen worden vormgegeven, zodat er eenheid ontstaat in de verschillende regelingen? De belangrijkste vraag is wanneer er recht op compensatie bestaat. Gebaseerd op de toepassingsgebieden en compensatiebepalingen van de besproken verordeningen zou de volgende regel kunnen worden gehanteerd: indien de reis als bepaald in de vervoersovereenkomst begint op Nederlands grondgebied, bestaat een recht op compensatie indien: a) het middel van vervoer later vertrekt dan de eerstvolgende rit met hetzelfde begin- en eindstation, doch niet later dan dertig minuten na de oorspronkelijke vertrektijd van de halte/het station; b) dit niet is te wijten aan buitengewone omstandigheden; c) de laatste rit eerder vertrekt van de halte dan de oorspronkelijke vertrektijd (de zogenaamde ‘thuiskomgarantie’). Bijstand in de vorm van maaltijden en verfrissingen is, gezien de spreiding en fijnmazigheid van het vervoer, praktisch onmogelijk. In plaats hiervan zou een geldelijke vergoeding kunnen worden toegekend die reizigers compenseert voor eventuele gemaakte kosten om maaltijden en verfrissingen aan te schaffen. De hoogte van compensatie zou gelijk kunnen zijn aan een flesje water en een broodje welke gekocht kunnen worden bij een supermarkt op het station. De vervanging van een prestatie van de vervoerder voor een geldelijke vervanging kan ook gelden voor overnachtingen. Deze kunnen worden vervangen door een thuiskomgarantie. Dit houdt in dat wanneer de laatste rit eerder vertrekt dan volgens de dienstregeling is aangegeven, de reiziger op kosten van de vervoersmaatschappij een taxi kan nemen. De hoogte van de vergoeding kan worden bepaald aan de hand van de Verordening buspassagiers.65 Deze regeling is het meest doorontwikkeld, houdt het meest verband met de andere verordeningen voor passagiers en is bovendien relevant voor soortgelijk vervoer, alleen geldt de Verordening buspassagiers slechts voor langere afstanden. Het toepassen van de vergoedingsregelingen uit de Verordening buspassagiers is dan ook de meest logische.
65
Zie hoofdstuk 4.3.2.
30
5.4.2. Een alternatief Eén optie is nog niet besproken, omdat hier gezien de aard van de uitvoering van het vervoer de verordeningen geen aanleiding voor was. Hiermee doel ik op een onderscheid tussen voertuigen die wel of niet gebruikmaken van een vrije baan. Een onderscheid tussen vervoertypen die wel of niet (grotendeels) gebruikmaken van een vrije baan ligt in het stads- en streekvervoer voor de hand. Immers, wanneer een vrije baan ter beschikking staat aan het voertuig is de kans op vertraging vele malen kleiner. Het voertuig krijgt immers minder te maken krijgt met opstoppingen in het verkeer. Alleen kruispunten met overig verkeer zijn mogelijke knelpunten, waar een lijn zonder vrije baan afhankelijk is van de intensiteit van het verkeer. Door een onderscheid tussen vervoer dat gebruikmaakt van een vrije baan en vervoer dat geen vrije baan ter beschikking heeft, kan een vervoersmaatschappij passagiers tegemoetkomen in een duidelijker systeem. Van vervoer over een vrije baan mag immers (meer) punctualiteit worden verwacht. Er zouden in deze situatie twee los van elkaar staande compensatieregelingen ontstaan, waarbij het verschil vooral zit in de duur van de vertraging voor er recht bestaat op compensatie. Ook kan de hoogte van de compensatie worden aangepast.
5.5.
Conclusie
Het creëren van een eenduidige compensatieregeling in het stads- en streekvervoer is ver weg. Er zijn grote onderlinge verschillen om een duidelijke regeling te abstraheren. Getracht is om een opzet te maken voor een compensatieregeling waar passagiers en vervoerders duidelijkheid kunnen verwachten. De regels die hiervoor zijn bedacht zijn daarbij zoveel mogelijk gebaseerd op de verschillende Europese verordeningen voor passagiersrechten bij vertraging en annulering/rituitval.
Bij het bepalen van het kader waarin het recht op compensatie voor passagiers in het stads- en streekvervoer moet worden geplaatst dienen de volgende punten in acht te worden genomen: 14. Op dit moment is er een ruime minderheid aan vervoerders die een compensatiesysteem bij vertraging en rituitval aanbieden. De onderlinge verschillen zijn groot. De verschillen zorgen voor onduidelijkheden bij passagiers. Optimalisatie is noodzakelijk. Een helder landelijk systeem is voor de passagier beter te begrijpen. 15. Het uitsluiten van een recht op vergoeding bij gebruik van een open vervoerbewijs is gezien de huidige stand van zaken in het stads- en streekvervoer en het gebruik van de OV-chipkaart onwenselijk. Het probleem is op twee manieren op te lossen: de definitie van ‘open vervoerbewijs’ veranderen of gebruikers van een open vervoerbewijs het recht op compensatie niet ontzeggen, waarbij de voorkeur uitgaat naar de laatste oplossing. 16. Invoering van de Duitse regel waarbij compensatie in de vorm van luxueuzer vervoer bij vertraging en rituitval in het stads- en streekvervoer is een goede manier om passagiers in bepaalde gevallen sneller op weg te helpen, waarmee tevens administratieve lasten bij de vervoerder worden verlaagd/minder zwaar worden of zelfs vermeden, afhankelijk van het al dan niet bestaan van een compensatieregeling op dit moment. 17. Een onderscheid tussen vervoerssoorten die wel of niet gebruikmaken van een vrije baan is een mogelijkheid om garanties te creëren zonder grote risico’s te lopen op uitkering omdat ritten die geen gebruikmaken van een vrije baan minder snel een recht op compensatie met zich brengt, maar dat wel een positief effect op de reizigers kan opleveren.
31
6. Conclusie 6.1.
Inleiding
In de vorige hoofdstukken heb ik geprobeerd antwoord te geven op de volgende vraag: hoe kan het recht op compensatie voor passagiers bij vertraging en uitval in het stads- en streekvervoer in Nederland worden vormgegeven, zodat deze overeenstemt met de Europese verordeningen omtrent passagiersrechten bij vertraging en annulering? De vraag is abstract van aard, waardoor een concreet antwoord niet mogelijk is. In plaats daarvan kan hieronder de conclusies en aanbevelingen worden aangetroffen, welke aan het eind van de vorige hoofdstukken te vinden waren, herkenbaar aan het blauwe kader. Conclusies en aanbevelingen die met elkaar verband houden zijn samengevoegd, waarbij gekeken is naar de verhouding tussen de gelijkwaardige conclusies en aanbevelingen. Door al deze punten in elkaar te passen ontstaat een kader waar vervoersbedrijven in het stads- en streekvervoer dienen te voldoen, wil men bij het maken en uitvoeren van regelingen voor compensatie bij vertraging en annulering zoveel mogelijk in de lijn van de verordeningen voor luchtvaart-, spoorweg-, boot- en buspassagiers blijven. Tevens is geprobeerd om herhaling van de problemen, zoals die in de Verordening luchtvaartpassagiers aan het licht zijn gekomen, te voorkomen.
6.2.
Conclusies en aanbevelingen
Om regelgeving te creëren welke aansluit op de huidige verordeningen die passagiersbescherming bij vertraging en/of annulering regelen, dient te worden uitgegaan van de volgende punten: 1. Er dient een duidelijke omschrijving van de begrippen ‘vertraging’ en ‘eindbestemming’ te worden gegeven, zodat voor passagiers duidelijk is wanneer zij aanspraak kunnen maken op compensatie en voor welk deel van de reis de aanspraak gerechtvaardigd is. 2. Om te bepalen of sprake is van buitengewone omstandigheden, kan het Wallentin-Hermanncriterium, ontwikkeld door het Europese Hof van Justitie, worden gebruikt. Het WallentinHermann-criterium komt ook terug in de passagiersverordeningen die nog van kracht moeten worden. Het ligt daarom voor de hand dit criterium te hanteren om te bepalen of sprake is van buitengewone omstandigheden. 3. Het toepassingsgebied moet eensluidend zijn en niet voor uitkomsten zorgen die voor de gemiddelde passagier niet te begrijpen zijn. 4. Er dient aandacht te worden besteed aan vertraging door een gemiste aansluiting. 5. Recht op compensatie bij multi-causale vertraging of rituitval dient zoveel mogelijk te worden vermeden. 6. Het onderscheid tussen vertraging en annulering zoals gebruikt in de Verordening luchtvaartpassagiers is niet geschikt voor compensatieregelingen in het stads- en streekvervoer. Annulering is een term welke in de praktijk van het stads- en streekvervoer niet gebruikt zal worden. Rituitval is hiervoor een betere benaming, welke beter past in een systeem waar korte(re) afstanden worden afgelegd en waar de frequentie normaliter hoger is dan in de luchtvaart en de hogesnelheidstreinen. 7. Minimumnormen kunnen resulteren in verschillende compensatieregelingen in de verschillende vervoersgebieden. De wenselijkheid hiervan dient nader te worden onderzocht.
32
8. Er kan een drempelbedrag worden gehanteerd om vervoersbedrijven niet met onnodig hoge kosten te confronteren. Het drempelbedrag dient in verhouding te staan tot de te maken kosten voor de vervoersmaatschappij en de aard van het vervoer. Hierbij dient rekening te worden gehouden met de houder van een kortingskaart. 9. Reizigers met een kortingskaart mogen niet in hun rechten worden benadeeld ten opzichte van reizigers die de volledige prijs betalen. 10. Invoering van de Duitse regel waarbij compensatie in de vorm van luxueuzer vervoer bij vertraging en rituitval in het stads- en streekvervoer is een goede manier om passagiers in bepaalde gevallen sneller op weg te helpen, waarmee tevens administratieve lasten bij de vervoerder worden verlaagd/minder zwaar worden of zelfs vermeden, afhankelijk van het al dan niet bestaan van een compensatieregeling op dit moment. 11. Als begin- en eindpunt kunnen worden gehanteerd de punten die zijn overeengekomen in de vervoersovereenkomst. Voor abonnementhouders dient een ander systeem te worden ontwikkeld. Een idee hiervoor is door middel van het in- en uitchecken met de OV-chipkaart het begin- en eindpunt te bepalen. 12. Op dit moment is er een ruime minderheid aan vervoerders die een compensatiesysteem bij vertraging en rituitval aanbieden. De onderlinge verschillen zijn groot. De verschillen zorgen voor onduidelijkheden bij passagiers. Optimalisatie is noodzakelijk. Een helder landelijk systeem is voor de passagier beter te begrijpen. 13. Op grond van de huidige verordeningen komen passagiers met een open vervoerbewijs in beginsel niet in aanmerking voor compensatie. 14. Het uitsluiten van een recht op vergoeding bij gebruik van een open vervoerbewijs is gezien de huidige stand van zaken in het stads- en streekvervoer en het gebruik van de OV-chipkaart onwenselijk. Het probleem is op twee manieren op te lossen: de definitie van ‘open vervoerbewijs’ veranderen of gebruikers van een open vervoerbewijs het recht op compensatie niet ontzeggen, waarbij de voorkeur uitgaat naar de laatste oplossing. 15. Een onderscheid tussen vervoerssoorten die wel of niet gebruikmaken van een vrije baan is een mogelijkheid om garanties te creëren zonder grote risico’s te lopen op uitkering omdat ritten die geen gebruikmaken van een vrije baan minder snel een recht op compensatie met zich brengt, maar dat wel een positief effect op de reizigers kan opleveren.
6.3.
Conclusie
Vanzelfsprekend zijn er meer conclusies en aanbevelingen uit de Verordeningen te halen. Het is gezien de omvang van het onderzoek echter niet mogelijk en wenselijk om alle mogelijke conclusies en aanbevelingen even duidelijk te belichten, zeker wanneer het gaat om de wenselijkheid van bepaalde ideeën. Hiervoor zal nader onderzoek noodzakelijk zijn. Het is de vraag of er ooit een Europese verordening welke een compensatieregeling voor vertraging en rituitval aan stads- en streekvervoerders oplegt. Tot die tijd zal ‘de bus komt zo, toch?’ een veel gestelde vraag blijven bij de halte.
33
Literatuur- en jurisprudentielijst Literatuur Arnold 2007 K. Arnold, ‘Application of Regulation (EC) No 261/2004 on Denied Boarding, Cancellation and Long Delay of Flights’, Air Law 2007, p. 93-107. Arnold & Mendes de Leon 2010 K. Arnold & P. Mendes de Leon, ‘Regulation (EC) 261/2004 in the Light of the Recent Decisions of the European Court of Justice: Time for a Change?!’, Air Law 2010, p. 91-112. B7-0552/2010 Europees Parlement B-Serie, Vragenuur, zevende parlementaire termijn, nr. 0552 van 2010. Besenbruch-Petronia 2010 K. Besenbruch-Petronia, ‘Compensatie voor vliegtuigpassagiers nader bezien’, TVR 2010, p. 143-147. Bollweg 2010 H.G. Bollweg, ‘Die Kundenrechte des Flug-, Bahn- und Busverkehrs im Vergleich’, ReiseRecht aktuell 2010, p. 106-116. Van Dale 2010 Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal, Utrecht: Van Dale Lexicografie 2010. Van Dam 2009a C.C. van Dam, ‘Liever de lucht in. Europese rechten van luchtreizigers bij vervoersweigering, annulering en vertraging (EG-Verordening 261/2004)’, VR 2009, p. 65-80. Van Dam 2009b C.C. van Dam, Europees Hof laat luchtvaartmaatschappijen opnieuw in het stof bijten, 2009 (via www.ceesvandam.info). Van Dam 2010a C.C. van Dam, ‘Luchtvaartmaatschappijen zijn niet gek op passagiersrechten’, NJB 2010, 547. Van Dam 2010b C.C. van Dam, Kantonrechter Breda gaat naar bekende weg vragen. Analyse van een tussenvonnis van 20 oktober 2010 (LJN: BO1083), 2010 (via www.ceesvandam.info). Giesberts & Kleve 2010 L. Giesberts & G. Kleve, ‘Compensation for Passengers in the Event of Flight Delays. Interpretation of the Air Passenger Rights Regulation after the European Court of Justice Judgment of 19 November 2009’, Air Law 2010, p. 293-304. Haak 2010 K.F. Haak, ‘De rol van het Europees Hof van Justitie in het passagiersvervoer door de lucht’, TvPr. 2010, p. 493-520. Lamberz 2009 M. Lamberz, ‘Probleme der Verordnung (EG) Nr. 261/2004 bei mehreren Flugabschnitten’, ReiseRecht aktuell 2009, p. 62-65. Lindemann 2011 H. Lindemann, ‘Neue Fahrgastrechte im Eisenbahnverkehr’, TranspR 2011, p. 10-16. Maartens 2009 M. Maartens, ‘Van loze beloftes naar harde garanties’, OV Magazine 2009-2, p. 16-17.
34
Milner 2009 A. Milner, ‘Regulation EC 261/2004 and “Extraordinary Circumstances”’, Air Law 2009, p. 215-220. Mok 2010 M.R. Mok, ‘Het arrest Sturgeon: een reactie’, NJB 2010, 961. Schmid 2007 R. Schmid, ‘May a Technical Fault with an Aircraft be Considered as “Extraordinary Circumstances” in the Meaning of the Regulation (EC) No 261/2004?’, Air Law 2007, p. 376380. Sleurs 2011 K. Sleurs, ‘Helletocht van 13 uur met Thalys naar Parijs’, Algemeen Dagblad 21 februari 2011. Spanjaard 2010 J.H.M. Spanjaard, ‘Langdurige vertraging van de vliegreis: uitstel is in EU-verordening voor het recht op vergoeding gelijk aan afstel’, Contracteren 2010, p. 47-53. Speijer 2007 E.L. Speijer, ‘Europese luchtvaartverordening: consumentenbescherming op niveau?’, TvC 2007, p. 184-197. Staudinger 2010a A. Staudinger, ‘Das Urteil des EuGH in den Rechtssachen Sturgeon und Böck. Über den Wolken muss die Freiheit (zur Rechtsfortbildung) wohl grenzenlos sein, ReiseRecht aktuell 2010, p. 10-14. Staudinger 2010b A. Staudinger, ‘Internationale Zuständigkeit und Anwendbarkeit der Verordnung (EG) Nr. 261/2004 bei Zwischenlandungen. Zugleich Rezension zu AG Wedding, Urt. v. 15.2.2010 – 18 C 180/09’, ReiseRecht aktuell 2010, p. 154-160. Vaandrager 2010 A.J. Vaandrager, Overzicht openbaarvervoerconcessies in Nederland, uitgave 2010, Den Haag: KNV 2010. Vrijstellingen spoorwegmaatschappijen Regulation 1371/2007 on rail passenger rights. Summary table – information on national exemptions, http://ec.europa.eu/transport/passengers/rail/doc/summary_table.pdf.
35
Jurisprudentie
HvJ EG 10 januari 2006, nr. C-344/04, NJ 2006, 372, S&S 2006, 121 (IATA en ELFAA). HvJ EG 11 april 2008, nr. C-396/06, S&S 2009, 1 (Kramme/SAS). HvJ EG 10 juli 2008, nr. C-173/07, NJ 2009, 39, S&S 2009, 2 (Emirates/Schenker). HvJ EG 22 december 2008, nr. C-549/07, NJ 2009, 230 m.nt. Mok (WallentinHermann/Alitalia – Linee Aeree Italiana SpA). HvJ EG 19 november 2009, nr. C-402/07 en C-432/07, NJ 2010, 137 (Sturgeon en Böck).
Hof Amsterdam 16 februari 2010, LJN BM5267. Rb. Breda 20 oktober 2010, LJN BO1083, VR 2010, 84. Rb. ’s-Gravenhage 22 september 2010, LJN BP8499. Rb. ’s-Gravenhage 5 oktober 2010, LJN BP8072, RCR 2011, 41. Rb. ’s-Gravenhage 7 februari 2011, LJN BP8066, NJF 2011, 171. Rb. ’s-Gravenhage 9 februari 2011, LJN BP8510. Rb. Haarlem 24 februari 2010, LJN BL6559, S&S 2010, 102, VR 2010, 48. Rb. Haarlem 15 juli 2010, LJN BN2126, NJF 2010, 369.
Geschillencommissie Luchtvaart 20 augustus 2010, nr. 37501. Geschillencommissie Luchtvaart 15 september 2010, nr. 39820. Geschillencommissie Luchtvaart 1 oktober 2010, nr. 42706.
BGH 26 november 2009, Xa ZR 132/08, ReiseRecht aktuell 2010, p. 85. BGH 9 december 2010, Xa ZR 80/10, TranspR 2011, p. 117, m.nt. Leitner. LG Düsseldorf 7 mei 2009, 22 S 215/08, ReiseRecht aktuell 2009, p. 186. LG Frankfurt a.M. 23 september 2010, 2-24 S 28/10, ReiseRecht aktuell 2010, p. 273. AG Emden 27 januari 2010, 5 C 197/09, ReiseRecht aktuell 2010, p. 135, m.nt. Schmid. AG Wedding 15 februari 2010, 18 C 180/09, ReiseRecht aktuell 2010, p. 182.
High Court of England and Wales, Queen’s Bench Division 10 augustus 2010, CO/6569/2010 (TUI et al/CAA).
36
