De brandweer en zijn brancheorganisatie Een onderzoek naar invloed en macht van de brancheorganisatie bij de brandweer IJbettine
HENDRIK JONGERDEN STUDENTNUMMER: 1975757 MASTERTHESIS: BESTUURSKUNDE – BESTUREN VAN VEILIGHEID BEGELEIDEND DOCENT: PROF. DR. L. HUBERTS 2DE LEZER: DR. P. WAGENAAR
Voorwoord Dit is mijn masterthesis over de invloed van brancheorganisaties, het sluitstuk van mijn masterstudie Besturen van Veiligheid. Het zoeken naar het juiste onderwerp was het eerste dat het voor mij al lastig maakte, want ik wilde een onderwerp dat aan twee voorwaarden voldeed. De eerste voorwaarde was dat het iets te maken moest hebben met de brandweer, maar niet direct in ging op het operationeel optreden van de brandweer. Als tweede voorwaarde moest mijn masterthesis van toegevoegde waarde zijn voor het brandweerveld. Mensen die mij kennen zullen verbaasd zijn dat mijn masterthesis inhoudelijk dan ook niet gaat over het operationeel optreden van de brandweer. Hoewel ik weinig had met het vak ‘methoden van bestuurskundig onderzoek’ werd mijn belangstelling gewekt door de tentamenopdracht die wij kregen. De casus die voor het tentamen werd gebruikt betrof de conforme uitvoering van beleid dat afkomstig is uit netwerken waarin verschillende organisaties als actor fungeren. Ik begon mij te bedenken hoe dat binnen de brandweer georganiseerd was en hoe dit vorm werd gegeven. In mijn beleving was de spil hierin de brancheorganisatie van de brandweer. Ik hoorde in mijn werk bij de brandweer al regelmatig over de Nederlandse Vereniging voor Brandweer en Rampenbestrijding (NVBR). Datgene wat ik hoorde hield vooral verband met de ‘Strategische reis, de brandweer overmorgen’ en de vele consequenties die ‘deze reis’ zou kunnen hebben voor de brandweer. Mijn aandacht verplaatste zich daardoor enigszins naar de rol van de brancheorganisatie ten opzichte van de brandweerorganisaties. Wat doet die NVBR nou eigenlijk? Wat is hun waarde en invloed op de brandweerorganisaties en hebben ze macht? Voor het onderzoek selecteerde ik twee thema’s in het brandweerveld waarin ik uiteindelijk de invloed van de NVBR op het beleidsproces van de brandweerregio’s wilde toetsen. Ik werd meegezogen in de theorie en praktijk van brancheorganisaties en beleidsprocessen en concludeer dat ‘het zijn’ van een brancheorganisatie geen gemakkelijke opgave is. Via deze weg wil ik graag van de gelegenheid gebruik maken om een aantal mensen te bedanken. Mijn begeleider Leo Huberts. Zijn kritische noten, inspirerende inzichten en positieve feedback hebben een belangrijke bijdrage geleverd aan het eindresultaat. Ook het meelezen van Pieter Wagenaar op de achtergrond heb ik gewaardeerd. Daarnaast de collega’s van de verschillende brandweerregio’s die mij voorzagen van veel informatie om het empirische onderzoek uit te voeren en eveneens bereid waren om hun tijd op te offeren voor iemand die vooral lastige vragen stelde. Ook een aantal van mijn directe collega’s van brandweer Gooi en Vechtstreek die bereid waren mee te lezen en mij van feedback te voorzien, bedankt. Daarnaast ben ik brandweer Gooi en Vechtstreek dankbaar voor de mogelijkheid die mij geboden werd om deze masterstudie te volgen. Mijn dank gaat uit naar de NVBR en in het bijzonder Leon Kerstjens en Harold Menning die mij de mogelijkheid gaven inzicht te krijgen in de complexe processen die spelen bij een brancheorganisatie. Ook familie en vrienden wil ik bedanken voor hun geduld en motiverende woorden om door te blijven gaan. Tot slot wil ik mijn vrouw IJbettine bedanken, die mij onvoorwaardelijk heeft gesteund en gemotiveerd tijdens de studie. Zeker de laatste periode was er weinig tijd voor leuke dingen. Alle dingen die beweerd worden over het schrijven van een thesis kan ik beamen. Het is vooral volhouden en doorgaan, want ook ik ben regelmatig tegen de bekende dip aangelopen. Gelukkig ligt er nu een eindresultaat waar ik trots op ben. Hendrik Jongerden Juli 2012
2
Inhoudsopgave VOORWOORD .................................................................................................................. 2 SAMENVATTING .............................................................................................................. 5 1. INLEIDING .................................................................................................................... 6 1.1. AANLEIDING ....................................................................................................................... 6 1.2 EEN INTRODUCTIE IN BRANCHEORGANISATIES ........................................................................... 6 1.3 DOELSTELLING EN ONDERZOEKSVRAAG .................................................................................... 7 1.4 RELEVANTIE ........................................................................................................................ 9 1.5 LEESWIJZER ......................................................................................................................... 9 2. THEORETISCH KADER.................................................................................................. 10 2.1. INLEIDING ........................................................................................................................ 10 2.2 HET BELEIDSPROCES EN DE ROL VAN BRANCHEORGANISATIES..................................................... 10 2.2.1 Het beleidsproces ................................................................................................... 10 2.2.2 Onderhandelen ...................................................................................................... 11 2.2.3 Lobbyen.................................................................................................................. 12 2.2.4 De beleidsbepaling ................................................................................................. 13 2.2.5 De brancheorganisatie in het beleidsproces .......................................................... 14 2.2.6 Het resultaat, de uitvoering van het beleid ........................................................... 15 2.3 DE MACHT EN INVLOED VAN ACTOREN ................................................................................... 16 2.3.1 Macht en invloed ................................................................................................... 16 2.3.2 Machtsbronnen ...................................................................................................... 17 2.3.3 De verhouding van macht en invloed binnen organisaties .................................... 18 2.4 DE BRANCHEORGANISATIES VERDER TOEGELICHT ..................................................................... 20 2.4.1. De brancheorganisatie.......................................................................................... 20 2.4.2 De kritische succesfactoren.................................................................................... 23 2.4.3 De organisatiemacht van brancheorganisaties ..................................................... 24 2.4.4 De organisatorische kenmerken van leden ............................................................ 26 2.5 CONCLUSIE VAN DIT HOOFDSTUK .......................................................................................... 30 3. WIJZE VAN ONDERZOEK ............................................................................................. 32 3.1 INLEIDING ......................................................................................................................... 32 3.2 ONDERZOEKSDESIGN .......................................................................................................... 32 3.3. SELECTIE VAN DE BESLUITVORMINGSPROCESSEN..................................................................... 34 3.4 DATAVERZAMELING............................................................................................................ 34 3.5 SELECTIE VAN DE BRANDWEERKORPSEN ................................................................................. 35 3.6 GENERALISEERBAARHEID EN BETROUWBAARHEID VAN DE RESULTATEN ....................................... 36 4. DE BRANDWEERORGANISATIE .................................................................................... 37 4.1 INLEIDING ......................................................................................................................... 37 4.2 DE ONTWIKKELINGEN VAN DE BRANDWEER EN BESTUUR IN VOGELVLUCHT................................... 37 4.3 DE NVBR EN HAAR ORGANISATORISCHE KENMERKEN .............................................................. 38 4.4 INTRODUCTIE BRANDVEILIG LEVEN EN DUIKEN ........................................................................ 40 4.4.1 Brandveilig leven.................................................................................................... 40 4.4.2 Duiken .................................................................................................................... 40 5. DE PRAKTIJK VAN BESLUITVORMING BINNEN DE BRANDWEER.................................... 41 5.1. INLEIDING ........................................................................................................................ 41 5.2 CASE 1: DUIKEN ................................................................................................................ 41 5.2.1. Een schets van de beleidsprocessen bij de regio’s omtrent duiken ...................... 43 5.2.2 De invloeden op het beleidsproces rondom duiken ............................................... 46 5.3 CASE 2: BRANDVEILIG LEVEN ............................................................................................... 49
3
5.3.1. Een schets van de beleidsprocessen bij de regio’s omtrent brandveilig leven...... 50 5.3.2 De invloeden op het beleidsproces rondom duiken ............................................... 53 5.4 ANALYSE VAN DE VERSCHILLENDE INVLOEDEN ......................................................................... 55 6. CONCLUSIE EN DISCUSSIE ........................................................................................... 61 6.1. CONCLUSIE ...................................................................................................................... 61 6.2. ANALYSE ......................................................................................................................... 63 6.3 DISCUSSIE ......................................................................................................................... 64 6.3.1 Beperkingen van het onderzoek ............................................................................ 64 6.3.2 Reflectie op het onderzoek .................................................................................... 65 6.4 THEORETISCHE EN MAATSCHAPPELIJKE IMPLICATIES ................................................................. 65 BIBLIOGRAFIE ................................................................................................................ 67 BIJLAGE 1: RESULTATEN REPUTATIEMETHODE ................................................................ 70 BIJLAGE 2 OVERZICHT GEÏNTERVIEWDE RESPONDENTEN ................................................ 73
4
Samenvatting In velerlei maatschappelijke sectoren spelen diverse en talrijke actoren een rol wanneer het gaat om het verdedigen van de eigen belangen in het beleidsproces. In de bestuurskunde wordt ook steeds meer gesproken over ‘governance’ doordat er steeds meer sprake is van de betrokkenheid van allerlei publieke en maatschappelijke actoren om zo vraagstukken aan te pakken. Dit is ook van toepassing binnen de sector veiligheid en brandweerzorg. Iedere actor tracht daarin invloed uit te oefenen op de besluitvorming binnen het beleidsproces ten gunste van het eigen belang. Dit maakt het wetenschappelijk en praktisch boeiend om de invloeden in het beleidsproces in deze sector eens nader te bestuderen en dan vooral de rol van de brancheorganisatie. Een brancheorganisatie is immers een organisatie die namens aangesloten organisaties collectieve belangen behartigd buiten de branche en anderzijds invloed uitoefent op de koers van de aangesloten organisaties binnen de branche. Dit onderzoek richt zich specifiek op de brancheorganisatie van de brandweer, de NVBR en leidt tot de volgende onderzoeksvraag In welke mate heeft de brancheorganisatie (de NVBR) invloed op het beleid van de brandweer(korpsen) en wat verklaart die invloed? Aan de hand van het systeemmodel van Easton (1965) waarin op eenvoudige wijze het beleidsproces is gevisualiseerd (invoer, omzetting en uitvoer) wordt onderzocht welke machtsmiddelen zijn gebruikt om invloed uit te oefenen door de actoren. Invloed houdt verband met macht. Macht is het vermogen om invloed uit te oefenen, invloed is hierbij het effect (Kuypers 1973). In het onderzoek wordt vooral stil gestaan bij de interne beheerscapaciteit (Van Waarden 1988: 80) van de NVBR. Van Waarden is van mening dat als de externe beïnvloeding door de branche slaagt, ook intern de leden kunnen worden beheerst en het beleid wordt uitgevoerd zoals dat wordt bedoeld. De leden zien dan dat de brancheorganisatie een belangrijke positie voor hen in kan nemen. Het individuele lid zou dan afhankelijk kunnen zijn van het georganiseerde collectief. In wetenschappelijke studies is echter vooral vanuit het oogpunt van de brancheorganisaties onderzoek uitgevoerd en op welke wijze deze invloedsstrategieën toepast. Hierbij is echter geen rekening gehouden met de organisatorische kenmerken van het lid dat is aangesloten bij de branche. Het individuele lid heeft immers haar organisatorische kenmerken waar rekening mee moet worden gehouden om in het beleidsproces invloed uit te kunnen oefenen. De organisatorische kenmerken die in dit onderzoek zijn opgenomen, zijn omvang, betrokkenheid, vertrouwen, kennis en informatie en financiën. Het onderzoek is uitgevoerd door gebruik te maken van de intensieve procesanalyse van Huberts (1988) en is gecombineerd met de reputatiemethode van Hunter (1953). Aan de hand van deze methoden zijn twee cases onderzocht in het beleidsproces van vier brandweerregio’s, namelijk het operationele thema ‘duiken’ (in de periode 2002-2004) en het strategische thema ‘brandveilig leven’ (in de periode april 2011 – april 2012). Uit het onderzoek blijkt dat de NVBR, ongeacht de aard van het thema, in geringe mate invloed heeft gehad op de beleidsprocessen van deze brandweerregio’s. De invloed komt enkel tot stand via het aanbieden van een leidraad die richting kan geven aan het beleid van de organisatie of een format voor de uitvoering van een project. Deze beperking van de interne beheerscapaciteit komt voort uit de hoeveelheid actoren en vooral de organisatorische kenmerken van de aangesloten organisaties waar de NVBR mee te maken heeft. De organisatorische kenmerken zijn namelijk dermate bepalend dat de organisatie hier een grotere waarde aan hecht dan de gezamenlijkheid van het beleid die de brancheorganisatie voor ogen heeft.
5
1. Inleiding 1.1. Aanleiding Brancheorganisaties zijn niet meer weg te denken uit het sociaal-economische landschap van Nederland. Een brancheorganisatie vertegenwoordigt een groep organisaties of ondernemingen uit dezelfde branche (Veenstra e.a., 2005). De Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding (NVBR) is de brancheorganisatie van de brandweer. Maatschappelijke ontwikkelingen, nieuwe wetgeving, grote incidenten in de afgelopen jaren en financiële (on)mogelijkheden zorgen ervoor dat de NVBR en de brandweer een nieuwe weg in moeten slaan. Om hier op een goede manier mee om te gaan is de brandweer in Nederland de route hiervoor aan het plannen in de ‘Strategische Reis, de brandweer over morgen’. De NVBR heeft hier een voortrekkersrol in genomen. Deze strategische reis moet de brandweer voorbereiden op de dag van morgen. Stip aan de horizon is daarbij de positie van de brandweer in Nederland in 2040. In de benodigde vernieuwing en veranderingen van de brandweer dicht de NVBR zich een belangrijke rol toe. Deze vernieuwing en veranderingen zijn aanwezig op strategische, tactische en uitvoerende niveaus. De NVBR is bezig haar positie op deze verschillende niveaus binnen de brandweer, als wel naar haar omgeving, opnieuw te bepalen. Als brancheorganisatie vertegenwoordigt de NVBR alle brandweerkorpsen in Nederland en tracht het middels het uitoefenen van invloed op de beleidsvorming en de besluitvorming binnen de brandweer richting te geven. Maar is het daadwerkelijk zo dat de NVBR invloed uitoefent op het beleid en de besluitvorming binnen de brandweerkorpsen? Alvorens de strategische reis voor de brandweer werd ingezet, had de NVBR al een rol als brancheorganisatie. In de afgelopen decennia zijn verschillende thema’s de revue gepasseerd en vermoedelijk heeft de NVBR daarin geprobeerd invloed uit te oefenen door leidraden en protocollen voor de brandweerkorpsen op te stellen. Het is echter niet onderzocht in hoeverre deze invloed daadwerkelijk het beoogde resultaat heeft opgeleverd en of de brandweerkorpsen de leidraden en protocollen hebben overgenomen. Welke machten en actoren spelen er nog meer een rol in de besluitvorming, welke rol hebben organisatorische kenmerken op het beleidsproces? Vooral de positie van de brancheorganisatie en wat haar invloed op de beleids- en besluitvorming is, kan nader worden onderzocht. Want wie er uiteindelijk het definitieve besluit neemt over vernieuwingen en veranderingen en hoe invloed daarin een rol heeft gespeeld zal uit dit onderzoek moeten blijken.
1.2 Een introductie in brancheorganisaties Brancheorganisaties zijn er in vele vormen en structuren en hebben als doel invloed uit te oefenen op haar leden als wel op externen. De meeste brancheorganisaties zijn ontstaan na de Tweede Wereldoorlog (Masurel, 1995). Deze vorm van collectivisme komt voort uit de overlegeconomie en de consensusmaatschappij. Door het bundelen van krachten, kennis en informatie heeft de brancheorganisatie als doel een speler te blijven in een krachtenveld van actoren. Daarnaast biedt het collectief de professionals de mogelijkheid om het beroep gezamenlijk te beschermen en verder te ontwikkelen. Het moet daarbij helder zijn wat de reden is om het collectief op te richten (Tack, 2001). Door wetenschappelijke auteurs (o.a. Tack, Van Waarden, Masurel) worden diverse redenen aangedragen. Er kan gebruik worden gemaakt van elkaars kennis, starten van gezamenlijke onderzoeksprogramma’s, (politieke) agendavorming of het bieden van dienstverlening. De brancheorganisatie zal hierdoor
6
tussen haar leden moeten staan, maar eveneens een rol moeten vervullen op het politieke speelveld. De brancheorganisatie voor de brandweer, de Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding (NVBR), is er voor ruim 31.000 brandweerlieden (zowel in beroepsdienst als vrijwillig) verspreid over 25 brandweerregio’s en heeft de volgende taken (NVBR, 2009): het behartigen van de belangen van de brandweer en de fysieke veiligheid bij besluitvorming en regelgeving op het gebied van brandweerzorg en rampenbestrijding; het bundelen van kennis en het opstellen van (landelijke) standaarden en normen voor de brandweer en de brandveiligheid; het ontwikkelen en aanbieden van producten en diensten voor de brandweer in Nederland. De NVBR is opgedeeld in een aantal programmaraden en het ondersteunende bureau. De programmaraden houden zich, door gebruik te maken van onderliggende netwerken binnen de brandweer, bezig met de diverse thema’s uit de veiligheidsketen of het brandweerveld. In een separaat hoofdstuk zal verder ingegaan worden op de ontstaansgeschiedenis en de organisatiestructuur van de NVBR. Een brancheorganisatie heeft bestaansrecht nodig. Brancheorganisaties behartigen belangen van bedrijven of organisaties met hetzelfde doel. Hun invloed ontlenen ze aan het feit dat ze namens een grote groep spreken (Van der Rijken, 2011: 16). Het kan zo doelen stellen, maar het moet ook op een juiste manier opkomen voor haar leden. Tack (2001) stelt vast dat er drie kritische succesfactoren nodig zijn voor een brancheorganisatie. Dat is ten eerste het positioneren van de strategische belangen, waarbij het gaat om het veroveren van een (politiek) agenda-aandeel en het opbouwen van een netwerk met externen. Ten tweede betreft dit het organiseren van het collectief. Dit uit zich in het starten van onderzoeksprogramma’s, het uitwisselen van informatie en het opbouwen van interne (kennis)netwerken. Als derde en laatste kritische succesfactor benoemt Tack het individueel profiteren van deelnemers aan het collectief. Het lidmaatschap moet immers wel voordelen opleveren voor het individu. Deze drie succesfactoren dienen synchroon met elkaar te werken, want dan is er sprake van optimaal rendement. Deze kritische succesfactoren worden behandeld in paragraaf 2.4.2.
1.3 Doelstelling en onderzoeksvraag In de introductie van brancheorganisaties is naar voren gekomen dat deze organisaties opereren in een groot krachtenveld waarin verschillende actoren een rol spelen en er sprake is van een vorm van concurrentie of machtsstrijd. Van de Rijken (2011: 11) stelt vast dat brancheorganisaties een moeilijke toekomst tegemoet gaan. Waar het kabinet-Balkenende vooral het woord ‘samen’ pretendeerde, moet (demissionair) premier Rutte niets hebben van branches. De politieke arena zou daarmee zomaar een waar slagveld kunnen worden voor brancheorganisaties. De wijze waarop brancheorganisaties zijn georganiseerd en samenwerken is constant in beweging (Van der Rijken, 2011: 11). In haar taakomschrijving benoemt de NVBR datgene waartoe zij als brancheorganisatie is opgericht. De vraag is in hoeverre zij in staat is aan deze taakomschrijving invulling te geven in het beleidsproces en hoe de invloed en machtsverhoudingen daarin een rol spelen. Machtsverhoudingen spelen in deze thesis een
7
belangrijke rol, macht betekent immers vaak invloed. De formele macht wordt vooral bepaald door wet- of regelgeving, zoals de Wet Veiligheidsregio’s, de Gemeentewet of jurisprudentie. Deze wet- en regelgeving heeft betrekking op de kaders waaraan hulpverleners moeten voldoen, welk materiaal en materieel er aanwezig moet zijn en welke taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden het bestuur heeft. Informele machtsverhoudingen lijken vooral bepaald te worden door de grootte van een brandweerkorps, kennis van zaken of de lokale inrichting van het bestuur of het politieke klimaat. Vanuit de hierboven beschreven probleemstelling is het doel van het onderzoek om aan de hand van een analyse te onderzoeken welke invloed de NVBR heeft op de beleidsvorming en besluitvorming van de brandweer(korpsen) in Nederland. Voor de machtsverhoudingen en (interne) invloedssferen rondom de brandweer is het relevant in beeld te brengen hoe de brancheorganisatie zich verhoudt tot de andere actoren in het speelveld en welke gevolgen dit kan hebben richting haar leden. Het onderzoek kent eveneens een maatschappelijke relevantie vanuit de gedachte dat de samenleving gebaat is bij een evenwichtige brandweer waarbij er sprake is van passende machtsverhoudingen. Om op een juiste manier invloed uit te oefenen op besluitvorming zal de brancheorganisatie haar actoren goed in beeld moeten hebben en moet haar infrastructuur op orde zijn (Tack, 2001). De brancheorganisatie bevindt zich vaak in een complexe omgeving waarbij diverse acties uitgevoerd moeten worden om de belangen op een juiste manier te vertegenwoordigen en invloed uit te kunnen oefenen. Brancheorganisaties zouden een intermediaire positie kunnen vervullen, omdat men fungeert als ‘spin in het web’ en zo invloedrijk wil zijn. Deze constatering brengt ons bij de hoofdvraag van deze thesis. In welke mate heeft de brancheorganisatie (de NVBR) invloed op het beleid van de brandweer(korpsen) en wat verklaart die invloed? Om een antwoord te formuleren op de hoofdvraag, zijn er een aantal deelvragen opgesteld. De eerste vraag richt zich op de besluitvormingsinvloed van brancheorganisaties. Bij deze vraag staat centraal hoe het beleidsproces zich volgens de wetenschap manifesteert. In de wetenschap wordt dit vooral benaderd vanuit de agendasetting. Overheidsbeleid wordt immers gezien als antwoord op maatschappelijke problemen (De Vries, 2003: 67). Aangezien het beleidsproces tot stand komt in een krachtenveld met diverse actoren, richt de tweede vraag zich op het aspect van macht en invloed. Wat is macht en wat is er voor nodig om macht op een juiste manier te gebruiken om tot keuzes te komen? Op allerlei manieren wordt met beleid getracht problemen op te lossen en ook de brandweer en haar beleid zal daardoor regelmatig als issue op de politieke agenda voorkomen. Maar wanneer en waarom zou dit dan moeten gebeuren en welke rol speelt de brancheorganisatie in deze ‘agenda-onderhandelingen’? De derde vraag in het theoretische gedeelte zal zich vooral richten op de rol van de brancheorganisaties en hun organisatiemacht. Wat zijn brancheorganisaties en waar ontlenen zij hun positie in het beleidsproces aan? Hier tegenover staan de organisatorische factoren van de leden waar brancheorganisaties mee te maken hebben. Als brancheorganisatie kan men wel invloed willen uitoefenen, maar welke organisatorische kenmerken van de leden kunnen daar een rol in spelen? Voor het empirische gedeelte zijn ook een aantal vragen geformuleerd. Hierbij is het voor het onderzoek in eerste instantie relevant om vast te stellen op welke wijze de geselecteerde beleidsthema’s binnen een brandweerregio zijn vormgegeven. In aansluiting
8
op deze vraag is het wenselijk om vast te stellen welke belangen en rationaliteiten ten grondslag liggen aan de keuzes om de beleidsthema’s daadwerkelijk te gaan uitvoeren en hoe dit plaats heeft gevonden. Hierin zou dan zichtbaar kunnen zijn welke invloed de verschillende actoren en voornamelijk de brancheorganisatie op deze definitieve beleidsuitvoering hebben. In het derde empirische aspect zal de nadruk liggen op de rol en invloed die de NVBR heeft op de beleidskeuzes die uiteindelijk door de brandweerregio’s wordt gemaakt.
1.4 Relevantie Een onderzoek naar de mate van invloed van brancheorganisaties op de beleidsprocessen van haar aangesloten organisaties geeft inzicht in de (on)mogelijkheden van brancheorganisaties en haar waarde ten opzichte van haar leden. Voor bestuurders en ambtenaren kunnen de resultaten waardevol zijn voor samenwerking en interacties in het beleidspeelveld. Daarnaast kan het onderzoek de rol en waarde van de brancheorganisatie weergeven in het beleidsproces. Niet alleen levert dit onderzoek een bijdrage aan de maatschappelijke en bedrijfmatige discussie omtrent de invloed van brancheorganisaties, ook in bestuurskundige opzicht kan er sprake zijn van relevante waarde. Deze relevantie zit verborgen in de rol en functie die brancheorganisaties spelen in het beleidsproces. Brancheorganisaties staan vooral bekend als faciliterend en belangenbehartigend voor haar brancheleden, maar wil ook haar waarde tonen door de branche te sturen. Om deze sturing voor elkaar te krijgen is echter een positie nodig in het beleidsproces om uiteindelijk invloed uit te oefenen.
1.5 Leeswijzer Na de inleiding in hoofdstuk 1 zal in hoofdstuk 2 worden stilgestaan bij het theoretisch kader dat in gaat op het beleidsproces, macht en invloed en de (on)mogelijkheden van brancheorganisaties. Hoofdstuk 3 zal inzicht geven in de wijze waarop het onderzoek voor deze thesis is uitgevoerd, waarna in hoofdstuk 4 stil wordt gestaan bij de brandweerorganisatie. In hoofdstuk 5 zal de praktijk van het beleidsproces bij de brandweerorganisaties worden gepresenteerd. In hoofdstuk 6 zal, naast de conclusie, door middel van een discussie een terugkoppeling plaatsvinden op de theorie. Het hoofdstuk sluit af met implicaties voor de theorie en praktijk.
9
2. Theoretisch kader 2.1. Inleiding De centrale onderzoeksvraag van deze thesis luidt: “In welke mate heeft de brancheorganisatie (de NVBR) invloed op het beleid van de brandweer(korpsen) en wat verklaart die invloed”? Om daarop een antwoord te kunnen geven is dit theoretische hoofdstuk opgedeeld in een aantal paragrafen die achtereenvolgend ingaan op het beleidsproces, macht, machtsbronnen en invloedselementen in het beleidsproces en de factoren waar brancheorganisaties mee te maken hebben om intern invloed uit te oefenen op het beleid en de besluitvorming van aangesloten organisaties. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een conclusie.
2.2 Het beleidsproces en de rol van brancheorganisaties 2.2.1 Het beleidsproces Om de invloed van een brancheorganisatie vast te stellen is het eerst noodzakelijk vast te stellen hoe de agenda rondom beleid en de daarop volgende besluitvorming tot stand komt. Beleid wordt immers gemaakt op het moment dat de samenleving daarom vraagt of de overheid redenen ziet om beleid te vormen vanuit de eigen professie (Herweijer, 2003: 109). Overigens kunnen overheden ook door incidenten plotseling veranderingen willen in het beleid. Een gestructureerd proces moet hen helpen de problemen te identificeren en een oplossing te vinden (Bryson, 1988). Beleid betreft alle acties, keuzes en voornemens van een instantie welke gericht zijn op de sturing van een bepaalde ontwikkeling (Bovens e.a., 2001:82). De beleidsbepaling is het centrale punt van het beleidsproces, het gaat dan om de inhoud van het beleid. Bij beleidsbepaling gaat het om wat men wil, welke inspanningen daarvoor nodig zijn, het doel moet worden vastgesteld zodat een antwoord wordt gevonden op een vraagstuk, de middelen moeten bepaald worden en er zal een keuze gemaakt moeten worden in de uitvoering van het beleid. In de beleidsbepaling is het zo dat uiteindelijk niet alle eisen en behoeften vanuit de samenleving op de beleidsagenda komen. De beleidsagenda wordt uiteindelijk wel door eisen en behoeften van de samenleving opgesteld. De samenleving zal immers informatie aanleveren voor datgene waar behoefte aan is. Eisen en behoeften hebben een behoorlijke weg af te leggen alvorens het wordt meegenomen in het proces van de beleidsvorming (Iedema en Wiebinga, 2004: 40-42). De gehele procesgang van beleidsbepaling komt tot uiting in het eenvoudige systeemmodel van Easton (1965)1. Het systeemmodel is een hulpmiddel om meer inzicht te geven in de totstandkoming van beleid. Het laat daarbij zien welke posities iedere actor in kan vullen. Kanttekening is wel dat het model niet uitputtend is. Het model is een weergave van de relatie tussen beleid en omgeving en de constante interactie en toont aan dat beleidsvorming een dynamisch karakter heeft (Iedema en Wiebinga, 2004: 39). Het model maakt tot slot duidelijk dat niet elke eis in het beleid wordt meegenomen. Dit staat ook bekend als non-decision (Iedema en Wiebinga, 2004, Baumgartner e.a., 2006). Eenvoudig gevisualiseerd ziet het systeemmodel er als volgt uit:
1
Iedema en Wiebinga geven aan dat het model op vele manieren te vertalen is.
10
Invoer •De invoer bestaat uit eisen en steun. Dit wordt ingegeven door groepen en mensen
Verwerking van eisen tot uitvoer •De omzettingsfase. Hierin wordt de invoer omgezet in uitvoer.
Uitvoer •Het uiteindelijke resultaat in het beleidsveld. Een wet, een procedure of richtlijn
Figuur 1: het Systeemmodel van Easton (1965) De positie van brancheorganisaties lijkt, in het kader van dit onderzoek, vooral van belang te zijn bij twee van de drie onderdelen van het systeemmodel. Dit is ten eerste de invoer, want de onderwerpen die van belang zijn voor de branche dienen mee te worden genomen in de beleidsbepaling. In deze fase komt het er dan op neer dat het een proces is van wederzijdse beïnvloeding om de maatschappelijke en politieke agenda vorm te geven (Iedema en Wiebinga, 2004: 47, 56-59). In die wederzijdse beïnvloeding gaat het om de ‘window of opportunity’. Dit houdt in dat de omstandigheden over het onderwerp dusdanig moeten zijn dat het concrete kansen heeft om behandeld te worden doordat het de nodige aandacht krijgt (Kingdon, 1984). Het is eveneens relevant wat de scope van het conflict is (Schattschneider, 1960). Als veel mensen er mogelijkheden of bedreigingen in zien dan zal het sneller op de beleidsagenda verschijnen. Er zijn echter ook een aantal beperkingen. Zo zijn er eerder vastgestelde doelstellingen waar de organisatie rekening mee moet houden, beperkingen in de vorm van Europese regelgeving, beperkingen die voortvloeien uit beleid van andere (hogere) instanties, beleid van omliggende organisaties, financiële beperkingen en tot slot beperkingen met betrekking tot draagvlak (Iedema en Wiebinga, 2004: 62-65). Uiteindelijk komen grote beleidsveranderingen aan de orde op het moment dat de politiek, problemen en voorstellen samen komen in een ‘window of opportunity’, zodat collectieve actie ontstaat om tot een oplossing te komen (Kingdon, 1984). Als het dan de agenda heeft bereikt, is het noodzakelijk de onderwerpen te ‘formuleren’ of ‘in te dikken’ zoals Iedema en Wiebinga (2004: 59) dit noemen. Dit formuleren en indikken vindt plaats in het tweede onderdeel in het systeemmodel: ‘verwerking van eisen tot uitvoer’, waardoor besluitvorming plaats kan vinden. In deze fase gaat het er vooral om op een juiste manier om te gaan met de actoren in het speelveld. Hiervoor zijn vele strategieën beschikbaar. In dit onderzoek wordt ingegaan op twee van hen, namelijk onderhandelen of lobbyen. 2.2.2 Onderhandelen De wetenschap heeft het begrip onderhandelen getracht te beschrijven. De literatuur omtrent onderhandelen is dermate groot dat dit thema vanuit een beperkt aantal perspectieven is benaderd. Bij besluitvorming is vaak een groot aantal overheids- en particuliere organisaties betrokken. Aan de hand van verschillende posities, uiteenlopende belangen, diverse waarden en het stellen van prioriteiten moet er een oplossing worden gezocht binnen het beleidstraject. Tegelijkertijd is men, ondanks de verschillen, van elkaar afhankelijk (Hupe, 2000: 25). Bij onderhandelen gaat het om de positie van de actoren, waarbij uiteindelijk een ‘middenweg’ gevonden moet worden zonder er – in ieder geval slechter van te worden (Beukenholdt-Ter Mors & Klaassen, 2000). Beukenholdt-Ter Mors en Klaassen stellen vast dat onderhandelen uit drie aspecten bestaat. Dit is ten eerste de gehanteerde techniek van onderhandelen waarbij zij het model van Mastenbroek aanhalen.
11
In dit model gaat het er om dat onderhandelen een kwestie is van het flexibel en behoedzaam hanteren van dilemma’s (Mastenbroek, 1989 in: Beukenholdt-Ter Mors & Klaassen, 2000: 242). De dilemma’s gaan in op inhoud, macht, de sfeer en de geldende procedures, waarbij deze variabelen samen moeten smelten en niet los van elkaar gezien kunnen worden. Een tweede aspect is een analyse te realiseren van de context waarin de onderhandelingen plaatsvinden, zodat zichtbaar is welke belangen er spelen, welke actoren er actief zijn en hoe de wederzijdse afhankelijkheid vorm heeft in het netwerk (BeukenholdtTer Mors & Klaassen, 2000: 248). Het derde aspect dat een rol speelt, betreft de ethiek van het onderhandelen. Zo mag verkregen informatie niet misbruikt worden. Onderhandelen heeft immers een vertrouwenscomponent en handelen moet conform de geldende normen en waarden. “Een integer bestuurder, politicus en ambtenaar dient zich steeds af te vragen door welke morele beginselen en waarden het beleid wordt geïnspireerd”, aldus Beukenholdt-Ter Mors en Klaassen (2000: 251-252). Uiteindelijk is het zaak om op een juiste manier om te gaan met de verschillende belangen van de betrokken partijen en zo met aanvaardbare compromissen het beleidsproces vorm te geven. Voor het begrip ‘onderhandelen’ wordt de volgende definitie gehanteerd: “Onderhandelen betreft handelen tussen partijen, dit wil zeggen individuen of organisaties, waarin zij hun uiteenlopende belangen en doelstelling zodanig op elkaar afstemmen dat een wederzijds aanvaardbaar resultaat wordt bereikt” (Hupe, 2000: 25). 2.2.3 Lobbyen Onderhandelen is één van de mogelijkheden om beleid richting te geven, een andere mogelijkheid is de lobby. Ook over lobbyen is er veel geschreven in de wetenschappelijke literatuur. Bij lobbyen gaat het erom te acteren in het politieke speelveld om nieuwe wet- en regelgeving tegen te houden, het tot stand te laten komen van nieuwe regels, richtlijnen en procedures of er wordt getracht subsidies of opdrachten van de overheid te verwerven (Roelofs, 2001: 178). Vroeger betekende lobbyen vooral geheimzinnigheid, duistere praktijken of achterkamertjespolitiek, terwijl tegenwoordig de lobby als normaal wordt ervaren. Dit heeft vooral te maken met de kennis die organisaties op doen om de eigen belangen mee te laten wegen in de (politieke) besluitvorming (Roelofs, 2001: 181) en zo trachten op een juiste manier te lobbyen. Uiteindelijk gaat het erom een juiste lobbymethode te realiseren en die werkmethode zodanig toe te passen, dat de lobby ook haar vruchten afwerpt. Roelofs (2001: 188) constateert dat het er vooral om gaat wie de lobby doet, hoe de lobby zich verhoudt tot andere issues en op welk moment in de agendering de lobby wordt toegepast. Professionals weten op welk moment zij bij machthebbers toe moeten slaan om hun lobby te laten slagen en dat moment is situatieafhankelijk (Van Schendelen, 2003: 131). “Voordat een concreet lobbyspel start kan men de resultaten van het speurwerk benutten voor de herinrichting van het speelveld”, aldus Van Schendelen. Het speurwerk richt zich op de spelers (een vorm van machtsanalyse) in het veld die gebruikt kunnen worden om de juiste weg te bewandelen om de lobby een succes te laten worden (2007: 84). Zo blijkt uit onderzoek binnen het Europese systeem in Brussel, dat een lobby het meest kansrijk is bij de commissies. De commissies zijn verantwoordelijk voor de vorming van de meeste wetvoorstellen. Om wetvoorstellen tegen te houden of juist uit te laten voeren is een lobby aldaar het best op zijn plaats (Van Schendelen 2007: 84-86). Lobbyen is, net als onderhandelen, een poging tot beïnvloeding en dat kan via de geijkte paden, maar juist lobbyen leent zich voor wegen die men niet gewend is. Toch blijkt dat lobbyen veelal op traditionele wijze wordt uitgevoerd door brieven, spreekfora en de media. De minder traditionele weg kan alleen maar worden ingeslagen door het uit te proberen en
12
te testen alsof lobbyen een marketingproduct is. Uiteindelijk is de beste weg voor een goede lobby afhankelijk van de situatie en haar mogelijkheden (Van Schendelen, 2007: 89). Voor het begrip ‘lobbyen’ wordt in dit onderzoek de volgende definitie gehanteerd: “De ‘organisatie’ van onorthodoxe manieren om van een machthebber iets gedaan te krijgen” (Van Schendelen 2007: 82) 2.2.4 De beleidsbepaling Het systeemmodel van Easton toont aan dat er in de uitvoer een procedure, regel of richtlijn behoort te zijn vastgesteld. De uitvoer vormt daardoor het sluitstuk van het formuleren of ‘indikken’ van het beleid. Dit uit zich vooral in de beleidspaling en daarbij behorende besluitvorming. De beleidsmaatregelen moeten er immers op gericht zijn om de oorzaken van het probleem weg te nemen en is vaak een traject van de lange adem (Bovens e.a., 2001: 90-92). Besluitvorming omtrent de maatregelen is er in verschillende vormen. Deze paragraaf richt zich op drie modellen. Het eerste en meest ideale besluitvormingsmodel is het klassieke model (Iedema en WIebinga 2004: 84), waarbij vanuit overzicht en nadrukkelijk overdacht besluiten worden genomen. Met overzicht wordt bedoeld dat er bekend is welke opties er mogelijk zijn, alle informatie bekend is, er sprake is van een voorkeursvolgorde en er voor elke situatie een goede oplossing gegeven kan worden. Iedema en Wiebinga (2004: 85) stellen echter vast dat deze vorm van besluitvorming in de praktijk zelden voorkomt omdat beleidsmakers met zoveel aspecten rekening moeten houden dat men ‘door de bomen het bos niet meer ziet’. In tegenstelling tot het klassieke besluitvormingsmodel, introduceerde Lindblom (1959) het incrementele besluitvormingsmodel waarbij beleidsmedewerkers vooral moeten leren om te gaan met onzekerheden, tegenstrijdige belangen en andere belemmeringen als er besluiten moeten worden genomen. Deze besluitvorming heeft te maken met de complexe factoren van vooral risico’s in het beleid waardoor het niet veel beter is dan de situatie waaruit men is gestart. In plaats van het beleid volledig te herzien, voert de beleidsmaker een aantal kleine aanpassingen door in het huidige beleid (Kingdon, 1984: 83-88). Hierdoor is men binnen de organisatie vertrouwd met het beleid, omdat de kleine aanpassingen in het beleid er voor zorgen dat het meerdere keren op de beleidsagenda verschijnt. Het manco in deze wijze van besluitvorming is dan dat er maar een kleine verbetering zichtbaar is in het nieuwe beleid ten opzichte van het oude beleid. Het is wat Lindblom ‘aanmodderen’ noemt omdat er nauwelijks iets veranderd. Daarnaast kan een andere urgente zaak eerder op de beleidsagenda verschijnen, omdat het incrementele beleid weer terug zal komen. Een ander model van waaruit organisaties keuzes maken is het zogenaamde ‘vuilnisvatmodel’. Dit besluitvormingsproces kent vier onderdelen, namelijk problemen, oplossingen, betrokkenen en keuzemogelijkheden, waarbij de hoofdlijn is dat oplossingen op zoek zijn naar beleidsproblemen (Cohen e.a., 1972: 2). De oplossing wordt aangedragen door één van de betrokkenen en geeft een extra dimensie aan de keuzemogelijkheden. De ‘vuilnisvaten’ liggen vervolgens vol met allerhande oplossingen en vraagstukken die aan elkaar gekoppeld zouden kunnen worden. Als het ene vat het antwoord niet heeft, dan wordt in het volgende vat gekeken. Het ontbreken van een logische en gewenste route in het besluitvormingsproces maakt daardoor het gebruik van het vuilnisvatmodel goed mogelijk. Dit lijkt echter te zorgen voor een collectie van losse ideeën in plaats van een structurele samenhang. Het beleid wordt dan vorm gegeven door acties uit te voeren waarna de voorkeuren en ideeën naar voren komen, in plaats van vanuit de ideeën en voorkeuren acties uit te voeren (Kingdon 1984: 89). Kingdon vertaalt dit met de zinsnede: “The left hand doesn’t know what the right hand is doing”.
13
Ander manco is dat de daadwerkelijke besluitvormers van probleem naar probleem ‘hoppen’ zonder echt besluiten te nemen. Gevolg is dat de mogelijke oplossingen die gebruikt kunnen worden, steeds minder waard zijn. (Cohen, 1972: 9-10). Besluitvormers maken liever gebruik van oplossingen die direct bruikbaar en relevant zijn om ‘real-time’ problemen snel op te lossen. Het manco van het vuilnisvatmodel is eveneens dat het problemen juist niet oplost, omdat geen van de geboden oplossingen voldoen aan de vraag van het probleem (Kingdon 1984: 91). De beschreven besluitvormingsprocessen zijn een beperkte weergave van het aantal dat gebruikt kan worden bij de totstandkoming van beleid. Bovens e.a. (2001: 142) stellen vast dat, onafhankelijk van het type besluitvormingsproces, het in de beleidsvorming gaat om een groep van actoren die nieuw beleid wil realiseren, wat de realisatiemacht wordt genoemd. Aan de andere kant is er een groep die de totstandkoming van het beleid wil verhinderen, oftewel de hindermacht. Ieder model laat zien dat er altijd sprake is van een strijd tussen actoren om de besluitvorming omtrent het beleid in de gewenste richting te krijgen om daardoor het eigen belang het best tot zijn recht te laten komen. 2.2.5 De brancheorganisatie in het beleidsproces De brancheorganisatie zal in het besluitvormingstraject een positie in moeten nemen om datgene naar voren te halen wat voor hen belangrijk is of hen belangrijk kan maken. Schmidt e.a. hanteren hiervoor een positioneringmodel, waarbij de vijf belangrijkste functies van de brancheorganisatie worden benoemd (Schmidt e.a.2008: 45-47): 1. Lobbyen. De brancheorganisatie bereikt meer met haar beïnvloedingen dan individuele leden; 2. Extern bindende afspraken. Contacten met vaste partners als vakbonden en overheden; 3. Intern bindende afspraken. Het versterken en profileren van de identiteit van leden; 4. Dienstverlening. Brancheorganisaties leveren diensten aan leden zoals: inkoop, advies of bedrijfsondersteuning; 5. Zingeving. Het bieden van ontmoetingsmogelijkheden om leden onderling met elkaar van gedachten te kunnen laten wisselen. Schmidt e.a. stellen vast dat voor de door hen onderzochte brancheorganisaties lobbyen de belangrijkste taak is, daarna extern bindende afspraken en dienstverlening. Schmidt e.a. (2008: 47) gaan hier echter wel uit van een gemiddelde. Het kan dan ook zo zijn dat er een aantal brancheorganisaties zijn die één van de andere aspecten als belangrijkste functie zien. Voor de besluitvorming zullen brancheorganisaties zich voornamelijk moeten richten op lobbyen en de extern bindende afspraken. De vormen van invloed en macht bij brancheorganisaties wordt in de volgende paragraaf (2.3) behandeld. De aspecten invloed en macht spelen immers een belangrijke rol in de besluitvorming, want daarvoor zijn brancheorganisaties vaak opgericht (Van Waarden, 1989: 49). Volgens Lehmbruch (1982: 4) zouden brancheorganisaties integraal onderdeel uit moeten maken van het besluitvormingsproces. Deze integrale rol heeft niet alleen te maken met het vormen van een onderdeel binnen het besluitvormingsproces, maar richt zich ook op de uitvoer. Essentieel is dan de rol van de brancheorganisatie ten opzichte van de overheid. De overheid geeft immers aan of de brancheorganisatie een rol krijgt als vertegenwoordiger in het besluitvormingsproces. Deze vertegenwoordiging zorgt ervoor dat brancheorganisaties een taak, bevoegdheid en verantwoordelijkheid hebben in relatie tot hun tegenspelers of brancheorganisaties die een andere sector vertegenwoordigen. Deze integratie in het
14
bestuurlijk besluitvormingsproces wordt ook wel (neo)-corporatisme genoemd (Van Waarden, 1989: 77). Het corporatisme biedt brancheorganisaties de mogelijkheid actief deel te nemen in het besluitvormingsproces. Er is dan sprake van een uitvoerige ruilrelatie tussen overheid en brancheorganisatie en er vinden onderlinge lobby’s plaats. Van Waarden constateert hierin ook een tegengestelde waarde en dat is het pluralisme. Pluralisme gaat er in deze betekenis vanuit dat de overheid een passievere rol inneemt, het de markt ‘uit laat vechten’ en de relatie tussen overheid en brancheorganisaties vrij koel is. Ook verkrijgt de brancheorganisatie geen middelen van de overheid. 2.2.6 Het resultaat, de uitvoering van het beleid Om het model van Easton af te ronden is het wenselijk om ook het laatste deel, de uitvoer, te behandelen. De uitvoer is het sluitstuk van het model waarbij een procedure, regel, richtlijn of wetgeving het resultaat moet zijn (Iedema en Wiebinga, 2004: 37). Voor de brancheorganisatie zal dan moeten blijken wat de onderhandeling of lobby heeft opgeleverd. Behalve de vraag of de werkwijze heeft geholpen, moet het eindresultaat ook verwerkt worden binnen de eigen branche. De vaststelling van het beleid levert immers nog geen maatschappelijke verandering op (Coolsma, 2003: 133). Implementatie en uitvoering van beleid heeft regelmatig te maken met laatste wijzigingen omdat theorie en praktijk niet altijd met elkaar overeenkomen. Het is niet vanzelfsprekend dat de implementatie een eenvoudige administratieve handeling is (Barret, 2004). Het is belangrijk dat de uitvoering van het beleid ook conform de besluitvorming plaats vindt. Deze conformiteit, zoals Coolsma (2004: 134) dit noemt, valt uiteen in drie aspecten. Ten eerste zijn dit de beleidsprestaties, waarmee bedoeld wordt dat de uitvoering van het beleid overeenkomstig de uitgangspunten van de beleidsbepaler is. In de praktijk blijkt dit vaak anders te zijn (Lipsky, 1980). Ten tweede gaat het erom dat de burger zijn handelingen zodanig aanpast dat dit overeenkomt met de doelen van de besluitvorming. Als derde is het van belang dat de wijze waarop de effecten van beleid bedoeld zijn ook daadwerkelijk plaatsvinden. Voor de drie aspecten komt het er uiteindelijk op neer dat er sprake is van interactie met de omgeving (Coolsma, 2004: 135). Als deze interactie immers niet plaatsvindt, dan heeft het beleid gefaald. De essentie van beleid is immers een antwoord te geven op problemen in de maatschappij. Om de uitvoer in het beleidsproces voor brancheorganisaties concreet te maken is het relevant dat brancheorganisaties haar leden moeten beheersen (Van Waarden, 1989: 75). Als de beheerscapaciteit in orde is dan heeft de brancheorganisatie haar leden onder controle. Uitvoering van het beleid zou dan plaats moeten vinden zoals dit bedoeld is. Deze interne beheersingscapaciteit, zoals Van Waarden dit noemt, is een belangrijke voorwaarde om deel te kunnen nemen aan onderhandelingen of lobbyactiviteiten. Van Waarden (1989: 80) definieert dit als volgt: “Om belangenaggregatie en representatie naar een corporatief besluitvormingscentrum mogelijk te maken en omgekeerd medewerking van de achterban aan de centraal overeengekomen compromissen te verzekeren zijn goed geïntegreerde organisaties en netwerken van organisaties vereist”. Interne beheersingscapaciteit bevat dus een goede interne samenwerking binnen de brancheorganisatie en de overeengekomen afspraken worden nagekomen. Hierbij zouden brancheorganisaties ook een bepaalde autonomie ten opzichte van hun leden moeten hebben, zodat men in staat is een bepaalde houding van hun leden af te dwingen en de afgesproken regels, procedures en richtlijnen worden nagekomen.
15
2.3 De macht en invloed van actoren In dit onderzoek gaat het om de invloed van een brancheorganisatie. Invloed houdt verband met macht. Het is daarom wenselijk om deze twee begrippen nader te definiëren en te koppelen aan de diverse actoren in het beleidsproces. Invloed en macht zullen immers weer van toepassing kunnen zijn in de omzettingsfase van het systeemmodel van Easton (1965). 2.3.1 Macht en invloed Macht wordt in de publieke opinie vooral gedefinieerd als het vermogen hebben om iets of iemand naar de eigen hand te zetten, waarbij de ander eigenlijk niets heeft in te brengen. In de wetenschappelijke literatuur wordt macht op verschillende wijzen en veelvuldig beschreven. In onderstaand overzicht staan een aantal concepten van het begrip macht om tenslotte tot een definitie te komen in het kader van deze thesis. Dahl (1957: 202-203) A has power over B to the extent that he can get B to do something that B would not otherwise do. Kuypers (1973 in: Huberts en Kleinnijenhuis, 1994: 15-16) Het min of meer duurzaam vermogen van een persoon of van een groepering, om één of meer andere personen ertoe te bewegen, iets te denken of niet te denken, of iets te doen of niet te doen. Macht is hierbij het vermogen om invloed uit te oefenen. Cairney (2012: 48) A vast range of behaviors, including the ability to get what you want despite the resistance of others, the possession of authority based on consent and the inability to exercise autonomy when carrying out forms of class or ‘structural’ power. Van Waarden (1989: 51) Macht is het vermogen van actoren (personen, groepen of instellingen om in overeenstemming met hun doeleinden een samenstel van gedrags- en keuzealternatieven van andere actoren geheel of gedeeltelijk vast te leggen of te veranderen.
Huberts en Kleinnijenhuis (1994) sluiten zich grotendeels aan bij Kuypers maar voegen daar wel een voorwaarde aan toe. Kuypers (1973) verbindt macht en invloed met respectievelijk vermogen en effect (in: Huberts en Kleinnijenhuis, 1994: 15). Macht is het vermogen invloed uit te oefenen, invloed is hierbij het genoemde effect. Huberts en Kleinnijenhuis (1994: 17) vullen de voorwaarde in door aan te geven dat macht moeilijk te meten is. “Wanneer macht een vermogen is en invloed het effect van de aanwending daarvan, roept dat de vraag op of en zo ja hoe macht kan worden vastgesteld”, aldus Huberts en Kleinnijenhuis. Een element dat voor ‘machtsmeting’ in aanmerking kan komen, zijn de machtsbronnen. Huberts en Kleinnijenhuis vinden dat ook hier een risicofactor in zit, want als een machtsbron niet gebruikt wordt, maar er wel sprake is van een effect, dan komt het effect mogelijk bij een onbekende bron vandaan. De actoren in het speelveld zullen gebruik moeten maken van dezelfde machtsbronnen om de invloed te meten. In hoeverre er echter sprake is van gelijkwaardige machtsbronnen is lastig vast te stellen(Idem). Wat uiteindelijk het gewicht van de machtsbronnen is, dat zal uit het onderzoek moeten blijken. Macht is niet direct aan een actor te koppelen en te definiëren maar zit in gewoonten, normen, kennis en taal die gesproken wordt (Huberts en Kleinnijenhuis, 1994: 18). Om tot een definitie te komen wordt de definitie van Kuypers gehanteerd, waarbij macht wordt gezien
16
als het vermogen om iets voor elkaar te krijgen. Als het effect van macht dan werkelijk zichtbaar is, is er sprake van invloed. Aan de hand van de definitie van Kuypers zijn Huberts en Kleinnijenhuis (1994: 17) zich gaan richten op het begrip invloed, omdat het meten van macht niet eenvoudig is. Methodologisch lijkt invloed vrij eenvoudig vast te stellen, want x heeft invloed op y, wanneer y verandert door x. Hierbij dient er sprake te zijn van causaal verband; x of een verandering in x, heeft gevolgen voor y of veroorzaakt y. In dit onderzoek wordt x gedefinieerd als de aanwezige actoren en de factoren in het beleidsspeelveld. Hierin wordt aangesloten op de stellingname van Huberts en Kleinnijenhuis (Idem). In het vervolg van deze paragraaf zullen deze mogelijke actoren en factoren nader worden toegelicht. De gevolgen van een wijziging in x zijn voor y moeilijk vast te stellen, x kan immers van alles zijn. Bijvoorbeeld een opmerking van een gezaghebber kan verschillende gevolgen hebben; de koers van het beleid kan wijzigen, het beleid kan worden stopgezet, het zorgt mogelijk voor een faillissement of herverkiezingen. Tot slot het causale verband, want hoe wordt zo eenvoudig mogelijk aangetoond dat een x gevolg heeft of een verandering veroorzaakt bij y. Om het causale verband aan te tonen dient er namelijk sprake te zijn van gelijke omstandigheden en daar zit een essentieel aandachtspunt voor dit onderzoek. De omstandigheden om invloed te meten zullen nagenoeg nooit gelijkwaardig zijn en telkens heeft een andere x de verandering aangebracht in y. Uiteindelijk gaat het erom in de complexe context van het speelveld aannemelijk te maken dat er een invloedrelatie bestaat tussen x en y. In dit onderzoek is het van belang de invloeden te traceren, vast te stellen en te beoordelen. 2.3.2 Machtsbronnen Invloed is deels afhankelijk van de machtsbronnen die beschikbaar zijn, de verdeling en het gebruik ervan fluctueert de gehele tijd (Goverde en Hinssen, 1994: 101). Goverde (1987:12) onderscheidt de volgende machtsbronnen: 1. Productiemiddelen (zoals kapitaal, arbeidskracht en distributiestelsels); 2. Geweldsmiddelen (zoals fysiek geweld, wapens, politie en leger); 3. Oriëntatiemiddelen (zoals religie, wetenschap en wetenschappelijk onderzoek, onderwijs, waarden en normen); 4. Organisatiemiddelen (zoals georganiseerde loyaliteiten, belangengroepen en de beheersing van procedures, regels en richtlijnen). Opvallend in deze opsomming is het ontbreken van wetgeving. Wetgeving zou immers ook geschaard kunnen worden onder een bron van macht want het kan iets afdwingen. In die zin kan wetgeving worden geschaard onder organisatiemiddelen. Wetgeving beheerst vaak procedures, regels en richtlijnen. Berveling (1994: 83-84) heeft eveneens onderzoek gedaan naar machtsbronnen en stelde deze voornamelijk in het licht van de lokale politieke besluitvormingsprocessen. Aangezien dit onderzoek zich vooral richt op dergelijke besluitvormingsprocessen acht ik de volgende, door Berveling benoemde machtsbronnen, relevant: 1. Beslissingsbevoegdheid (macht dat te maken heeft met de bevoegdheid tot het nemen van beslissingen); 2. Expertise (macht dat gebaseerd is op kennis en kunde); 3. Financiële ruimte (geld is macht, door geld kunnen activiteiten worden ontplooid);
17
4. Reputatie (macht die door anderen aan een bepaalde actor, persoon of functionaris, wordt toegeschreven); 5. Het mobiliseren van medewerkers (macht die ligt verscholen in het kunnen activeren van medewerkers); 6. Beïnvloeding van de publieke opinie (macht door het kennen van de juiste wegen om de publieke opinie vorm te geven) In de definitie van macht wordt een machtsbron als voorwaardenscheppend element beschouwd (Van Dijk, 2008: 16). Een machtsbron is een vermogensmiddel om een bepaalde invloed (effect) te bereiken. Eén van de beschikbare machtsbronnen zal door een actor in het speelveld gebruikt moeten worden om datgene te bereiken wat nodig is. Van Dijk verwoordt dit als volgt: “Voor feitelijke machtsuitoefening zijn twee elementen noodzakelijk: de aanwezigheid van een of meerdere machtsbronnen en een actor die in staat is en de wil heeft om de hem/haar ter beschikking staande machtsbronnen ook daadwerkelijk aan te wenden”. 2.3.3 De verhouding van macht en invloed binnen organisaties “In het algemeen bestaat er de neiging de macht van de top van een organisatie te overschatten en de macht van de basis te onderschatten” (Bovens e.a. 2001: 214). In een eerder stadium is gesproken over de wederzijdse afhankelijkheden tussen organisaties, maar ook binnen organisaties is deze wederzijdse afhankelijkheid aanwezig. Organisaties hebben specialisten en/of ervaren medewerkers in dienst. Deze medewerkers hebben een soort onderhandelingspositie. De medewerkers bezitten het vermogen om plannen en maatregelen te verhinderen. Behalve deze wederzijdse afhankelijkheid stellen Bovens e.a. (2001: 215) vast dat de verhoudingen rondom macht en invloed afhankelijk zijn van het moment, de plaats en het onderwerp. In tijden van crisis spelen er bijvoorbeeld andere belangen een rol, omdat er prioriteiten gesteld moeten worden. In de verhoudingen rondom macht en invloed hebben organisaties intern ook te maken met conflicten. Conflicten ontstaan wanneer er sprake is van tegenstellingen en de confrontatie wordt aangegaan om uiteindelijk de ander schade toe te brengen of uit de schakelen (Bovens e.a. 2001: 216). Hoewel organisaties deze interne ongeregeldheden niet naar buiten toe ventileren, hebben deze ongeregeldheden wel een bepaalde waarde. Het zet de organisatie op scherp. Zo kunnen conflicten er voor zorgen dat medewerkers ‘stoom af kunnen blazen’ als men onder druk staat en toont dat juist veerkracht aan omdat men er vervolgens weer volledig voor gaat. Conflicten geven ook de leidinggevenden inzicht in het functioneren van de organisatie buiten de geijkte paden. Belangrijke informatie bereikt hen via het informele kanaal en kan nieuwe opvattingen genereren (Bovens e.a., 2001: 220-221). Macht en invloed wordt door verschillende aspecten bepaald (Peters, 1999:275). Peters stelt vast dat in de onderzoeken naar macht en invloed vaak een actor in zijn geheel uit het beleidsproces wordt gelicht om eenzijdig bekeken te worden. Hierdoor worden de invloedsaspecten van andere actoren onderbelicht, wat resulteert in een onevenwichtig beeld van de werkelijkheid. Invloed staat niet op zich, want iedereen mag meedoen, aldus Peters (1999: 276). Bij belangrijke besluitvormingsprocessen zijn alle spelers betrokken, hetzij op formele als op informele wijze. Peters constateringen maken duidelijk dat het inzichtelijk maken van macht en invloed in het beleidsproces geen eenvoudige opgave is. Iedere actor kan immers invloed en macht hebben of juist helemaal niet. “Het totaalbeeld is geen elitistisch beeld” volgens Peters (1999: 277). Het zorgt ervoor dat er in Nederland sprake is van verdeelde macht, want op
18
ieder beleidsterrein zijn weer nieuwe actoren actief. Dit zorgt ervoor dat op elk beleidsterrein een ieder invloed uit zou kunnen oefenen. Hoewel dit onderzoek zich vooral richt op de rol van de brancheorganisatie in het beleidsproces wordt zij er niet specifiek uitgelicht in het beleidsproces. Het onderzoek beoordeelt in welke mate de brancheorganisatie invloed uitoefent, maar verliest daarbij andere actoren niet uit het oog. In dit onderzoek betreffen dit de volgende actoren: Gezaghebbers Bevoegde bestuursbesluiten komen van gezaghebbers (Herweijer, 2003: 111). Dit kunnen de koningin, ministers, commissarissen of burgemeesters zijn. Een ieder op de desbetreffende bestuurslaag. Zij ontlenen deze bevoegdheden aan wetgeving, regels en richtlijnen. Hoogerwerf en Herweijer, onderscheiden drie typen van gezagsdragers namelijk gekozen volksvertegenwoordigers, benoemde bestuurders en topambtenaren. De gekozen volksvertegenwoordiging en de ambtenaar komen in de volgende alinea’s aan bod. In dit onderzoek worden burgemeesters en wethouders gezien als gezaghebber. Deze gezaghebbers hebben als doel burgers en maatschappelijke organisaties op elkaar af te stemmen om zo de sociale orde in stand te houden (Bovens e.a., 2001: 71). Burgemeester en wethouders staan aan het eind van het besluitvormingsproces. Uiteindelijk hebben zij bij belangrijke bestuurlijke aangelegenheden formele beslissingsbevoegdheden (Bovens e.a., 2001: 290). Niet alleen formeel hebben burgemeester en wethouders een belangrijk positie, ook informeel kunnen zij vaak veel voor elkaar krijgen. Dit lukt hen vaak met persoonlijk gezag door de gemeentelijke organisatie te enthousiasmeren of te inspireren (Bovens e.a., 2001: 291). Zij zullen uiteindelijk zorgen voor een keuze in de wijze waarop beleid uitgevoerd moet gaan worden. Dit is de kern van de beleidsbepaling (Herweijer, 2003: 115), de uitvoering laat men over aan anderen. De politiek Op landelijk niveau worden velerlei onderwerpen behandeld die van belang zijn voor de samenleving in Nederland (Peters, 1999: 29). Een eenvoudige vertaling betekent dat op gemeentelijk niveau de handelingen vooral relevant zijn voor de lokale gemeenschap. Met de politiek wordt de gekozen volksvertegenwoordiging bedoeld, zonder daarbij onderscheid te maken tussen het landelijke of lokale niveau. In een onderzoeksvoorbeeld van Huberts (1988) blijkt dat de invloed van het parlement omtrent de aanleg van 15 snelwegen ‘opvallend gering’ is. Dit lijkt vooral te maken te hebben met de ondeskundigheid op dit vlak van de politiek. Verschillende wetenschappers stellen vast dat de politiek de ondeskundigheid aangrijpt om vooral ‘nee’ te zeggen tegen allerlei voorstellen . Als het echter binnenlands bestuur betreft dan wil de politiek sterke invloed uitoefenen op de verschillende beleidsterreinen (Peters, 1999: 28). Het is echter de vraag in hoeverre de politiek (on)deskundig is als het de brandweer en haar beleid betreft. Haar bemoeienis en invloed zal hieruit moeten blijken. De ambtenaar Waar de ambtenaar vroeger een betamelijk onaantrekkelijke baan was door het negatieve beeld over de functionaris, is dat nu een actief meedenkende en onderhandelende medewerker voor de gemeente (Beukenholdt-Ter Mors, 2000: 217). De ambtenaar heeft in de loop der jaren een metamorfose ondergaan en is steeds meer een functionaris die resultaatgericht, slagvaardig, initiatiefrijk is, verantwoordelijkheid heeft en risico’s durft te nemen (Beukenholdt-Ter Mors, 2000: 224). Daarnaast is het voor de ambtenaar essentieel om particuliere belangen ondergeschikt te maken aan het publieke belang, waarbij hij ook nog geacht wordt neutraal en deskundig te zijn. Behalve een rol als
19
beleidsmaker wordt van de ambtenaar verwacht dat hij naast de gezaghebber staat om deze te adviseren en te ondersteunen. Er wordt dus behoorlijk wat geëist van de ambtenaar in het beleidsveld. Beukenholdt-Ter Mors (2000: 225) haalt hier Hupe (1992) aan die constateert dat in de meervoudige werkelijkheid en praktijk van het openbaar bestuur een aanspreekbare ambtenaar wordt verwacht die conform een breed referentiekader handelt. Ambtenaren hebben een centrale positie in het openbaar bestuur en hebben daardoor een grote mate van invloed op de besluitvorming. In Peters proefschrift (1999: 37-38) wordt de waarde van ambtenaren aangehaald en vastgesteld dat zij een belangrijke stempel drukken op het besluitvormingsproces. Externen Behalve de Trias Politica die als actoren invloed of macht uit willen oefenen toont onderzoek aan dat verschillende partijen veelal invloed hebben op het ene terrein, terwijl men dat op een ander terrein weer niet of in mindere mate heeft of wil hebben (Berveling, 1994). Dit kan ook komen omdat men het beleidspunt op dat moment niet interessant of relevant vindt. Peters (1999: 272) doet daarbij de constatering dat juist ad-hoc adviescommissies die bij een bepaald beleidsterrein in het leven worden geroepen relatief meer succes hebben dan permanent aanwezige adviescommissies. Peters (1999: 256) noemt deze groep van belanghebbenden in het beleidsproces de ‘ijzeren ring’. Deze benaming komt voort uit het beeld dat externen de regering en Tweede Kamer in een ijzeren greep kunnen houden. Dit heeft als gevolg dat Nederland geregeerd zou worden door deelbelangen. Een ander gevolg is dat er sprake is van ‘single-issue’ bewegingen, waarbij telkens een andere belanghebbende aan de onderhandelingstafel zit en het zich voor kan doen dat de andere actoren worden verdrongen uit het beleidsproces. In het onderzoek van Peters (1999: 256-259) bleek dat de invloed van externen zeer gering was. Bij externen wordt in globale lijn voor dit onderzoek vermoedt dat het externe adviseurs, bedrijven, bewoners en leveranciers zijn die invloed trachten uit te oefenen in het beleidsproces. In dit onderzoek zal deze groep ook worden meegenomen om haar invloed in beeld te brengen.
2.4 De brancheorganisaties verder toegelicht 2.4.1. De brancheorganisatie Brancheorganisaties zijn er in verschillende vormen en maten (Olson, 1965: 5) en vervullen meer dan alleen de secretariaatfunctie (Tack en Beusmans, 2001: 14). In Nederland zijn er ongeveer 1000 brancheorganisaties (Van der Rijken, 2011: 33). Tack en Beusmans (2001) vinden dat het leiden van een onderneming al een kunst is, maar het leiden van een brancheorganisatie toverkunst. Het gaat immers om een strategische topfunctie. Enerzijds moet leiding worden gegeven aan het branchebureau en aan de andere kant moet de bestuurder van een onderneming of organisatie ondersteund worden. Eerst zal het primaire proces van een brancheorganisatie vastgesteld worden en die zou gevonden kunnen worden in een algemene definitie. In onderstaand overzicht worden een aantal definities voor brancheorganisaties op een rij gezet: Schmidt e.a. (2003: 35) Brancheorganisaties zijn nationale organisaties die in een branche ondernemingen, ondernemers of organisaties organiseren en hun belangen behartigen, waarbij de individuele onderneming of organisatie de keuze heeft zich aan te sluiten.
20
Olsen (1965, 1971: 7) Organizations can perform a function when there are common or group interest, and through organizations often also serve purely personal, individual interests, their characteristic and primary function is to advance the common interests of groups of individuals. Tack (2001: 22) Een brancheorganisatie is een samenwerkingsverband van ondernemingen op vrijwillige basis met het oog op gemeenschappelijk belang. Aldrich en Staber (1994: ) Brancheorganisaties ontlenen hun bestaansrecht aan gemeenschappelijke interesses binnen een specifiek domein, waarbij de brancheorganisatie de ondernemingen mobiliseert om in dat specifieke domein collectief actie te ondernemen op gezamenlijke problemen. Van Waarden (1989: 32) Brancheorganisaties hebben tot doel de ondernemersbelangen te bundelen, te behartigen en te verdedigen. Van der Rijken (2011: 49) Een brancheorganisatie is een organisatie die optreedt namens en voor vrijwillig aangesloten ondernemers en/of ondernemingen uit een beperkt aantal branches, die invloed uitoefenen op de koers van de organisatie.
Voor deze thesis wordt vooral de definitie van Van der Rijken als uitgangspunt gehanteerd met een klein nuance verschil. De definitie klinkt als volgt: “Een brancheorganisatie is een organisatie die namens aangesloten (ondernemer)organisaties collectieve belangen behartigd buiten de branche en anderzijds invloed uitoefent op de koers van de aangesloten organisaties binnen de branche. Naast verschillende definities over wat een brancheorganisatie inhoudt, is er ook onderscheid te maken in verschillende soorten brancheorganisaties. Hier is echter geen eenduidige omschrijving voor vast te stellen. Dit heeft vooral te maken met de oorsprong en strategische uitgangspunten van de brancheorganisatie (Van der Rijken, 2011: 33). Om dit onderscheid toch te maken, wordt vast gehouden aan de indeling van Boléat (1996: 6-7): Klassieke brancheorganisaties, die één specifiek en afgebakend terrein vertegenwoordigen; Meervoudige brancheorganisaties, die verschillende bedrijfstakken vertegenwoordigen; Gespecialiseerde brancheorganisaties, die onderdeel is van een klassieke of meervoudige brancheorganisatie en is gericht op onderneming van een bepaalde omvang of regio; Federale brancheorganisaties, die bestaan uit een aantal afzonderlijke brancheorganisaties. Een zogenaamde parapluorganisatie.
21
Van der Rijken (2011: 34) ziet de toekomst voor de klassieke brancheorganisaties somber tegemoet aangezien zij het steeds moeilijker zullen krijgen om het bestaansrecht te rechtvaardigen. Hij vermoedt dat dit komt doordat de bedrijfstakken steeds moeilijker af te bakenen zijn en bedrijfstakken steeds meer ‘grensoverschrijdend’ actief moeten zijn om te kunnen blijven functioneren. Bij brancheorganisaties gaat het er om de belangen te vertegenwoordigen van de branche. Samenwerken kan immers bijdragen aan een sterk product, maar kan er ook voor zorgen dat de markt wordt afgeschermd voor de gevaren van buitenaf. Samenwerking kan een manier zijn om met vereende krachten speler te blijven tegenover de eisende consument die alsmaar slimmere, mooiere en goedkopere producten wil hebben (Andriessen en Van Vliet, 1995: 1). Aan de andere kant levert samenwerking een gevaar op voor de open economie, omdat de samenwerking zorgt voor een minder actieve markt die alleen opereert in het eigen belang. Andriessen en Van Vliet (1995: 6) vinden samenwerking van ondernemingen van hoge waarde voor de huidige dynamische samenleving. Samenwerking biedt mogelijkheden, maar kent ook haar bedreigingen. Concurrentie speelt daarin een rol, want daardoor worden ondernemingen geprikkeld om creatief naar haar productie en de daarbij horende processen te kijken. Effectieve concurrentie biedt mogelijkheden voor een herhalend nieuw begin (Uitermark 1995: 16) in het (productie)proces. Samenwerking zorgt voor een gemêleerd gezelschap met verschillende inzichten in het probleem. Dit is gelijk een risico, niet alleen bij bedrijven, maar ook bij brancheorganisaties. De verschillende inzichten kunnen voor urenlange vergaderingen zonder oplossing of besluit zorgen. Dit is overigens ook afhankelijk van de marktomstandigheden, want de vraag is dan hoe urgent het onderwerp is. Een ander risico in de samenwerking is dat men vooral oog heeft voor elkaar en niet meer let op datgene wat de markt eigenlijk wil (Uitermark 1995: 17). Het succes van de brancheorganisatie ligt verscholen in meer dan alleen dienstverlening en kent vele achterliggende factoren. Zo geeft Olson (1965: 36) aan dat een brancheorganisatie wel heel groot kan zijn, maar dat dit nog niet wil zorgen voor de juiste dienstverlening of belangenbehartiging. Olson is van mening dat de grote brancheorganisaties juist van minder waarde kunnen zijn, omdat niet iedereen op één lijn te krijgen is. Bij kleinere brancheorganisaties lijkt dit beter mogelijk te zijn. Een ander aspect is wat Olson (1965: 34) de “gelijkheid” van het collectief noemt. Hiermee doelt hij op de opbrengsten die vanuit het collectieve handelen tot stand moeten komen. Als één lid veel belang heeft bij het collectief binnenhalen van het product of de dienst, dan is dit lid bereid daar meer kosten voor te maken en dan kunnen andere leden daar van profiteren. Gevaar dat hierin schuilt is dat de ‘sponsor’ zich gaat storen aan het meeliften van andere leden en hen hier op aan gaat spreken, wat zorgt voor spanningen binnen het collectief. Dit wordt ook wel het dilemma van het collectieve handelen of free-ridersprobleem genoemd. Het is mogelijk om deze aspecten van Olson aan te vullen door deze kritisch te bekijken (Van Waarden 1989: 43). De eerste kritische aanvulling is het handelen door gedrevenheid van het eigen belang en heeft te maken met de concurrentie op de markt. Als de concurrentie groot is, zal het collectief minder waarde hebben. Een andere aanvulling richt zich op de duurzaamheid van de wederzijdse afhankelijkheid. Als er een grote wederzijdse afhankelijkheid is, zal men meer van elkaar accepteren en bereid zijn veel te investeren in het collectief waarbij het uiteindelijk ook relevant is hoe er sprake is van de wederzijdse afhankelijkheid. De vierde factor heeft te maken met de onderlinge contacten, wat anders is
22
dan wederzijdse afhankelijkheid. In de onderlinge contacten gaat het erom dat de leden elkaar mogen aanspreken en overleggen over (strategische) keuzes. Deze factor wordt vooral ingericht door de sociale controle en het waardepatroon binnen het collectief. Tot slot benadrukt Van Waarden (1989: 43) het grote belang van ‘mechanismen’. Hiermee doelt hij op de mogelijkheden voor dwang, selectieve goederen en de politieke lobby. Als deze mogelijkheden door de brancheorganisatie sterk ontwikkeld zijn, dan zorgt dit voor weinig problemen voor het aansluiten bij het collectief. De brancheorganisatie biedt dan goede reden om er onderdeel van uit te maken. 2.4.2 De kritische succesfactoren In de korte introductie (paragraaf 1.2) over brancheorganisaties werd al verwezen naar de drie kritische succesfactoren die Tack benoemd (2001: 22). Deze drie succesfactoren zijn het positioneren van strategische belangen, het collectief organiseren en het individueel profiteren. Deze drie succesfactoren komen samen in het ontwikkelde ‘propeller-model’ (Tack, 2001).
Figuur 2: het ‘propeller-model’ van Tack (2001) Het propellermodel geeft een beeld van de speelvelden waarop een brancheorganisatie actief moet zijn (Tack en Beusmans, 2001: 14-15). Het eerste aandachtsgebied is het conditie-speelveld. Hier gaat het erom de strategische belangen te positioneren. In dit speelveld wordt de politieke agenda vorm gegeven en moet duidelijk worden onder welke randvoorwaarden de branche opereert. Het conditie-speelveld heeft als gevolg dat er een markt-speelveld ontstaat. In dit speelveld vindt voor de brancheorganisatie de positiebepaling plaats waarbij het gaat om kansen pakken, krachten bundelen met (potentiële) coalitiepartners en conflicten aan gaan als de situatie daar om vraagt. Als laatste is er het bedrijfs-speelveld. Op dit speelveld acteert voornamelijk het lid van de brancheorganisatie. De brancheorganisatie heeft daar als taak de individuele ondernemer te ondersteunen, zodat de ondernemer ook zijn reden houdt om aangesloten te blijven bij de brancheorganisatie. Het propellermodel draait tenslotte om een ‘as’ en dat is de infrastructuur van de brancheorganisatie. Hierin zit het bureau van de brancheorganisatie met haar communicatie, financiën en manieren om de samenwerking vorm te geven. Door
23
de infrastructuur wordt de brancheorganisatie in staat gesteld op de drie speelvelden te acteren. Samenwerking is een succes op het moment dat het gevormde collectief op de hoogte is van elkaars doelstellingen en verwachtingen (Kasper, 1995: 29). Door deze doelstellingen en verwachtingen aan elkaar kenbaar te maken en als zodanig helder te formuleren worden teleurstellingen voorkomen (Hoppe e.a., 1987). Potentieel gevaar van het samenwerkingssucces van brancheorganisaties is het formuleren van eigen doelen waarbij het doel van de deelnemende organisaties uit het oog wordt verloren. De brancheorganisatie gaat een eigen leven leiden en heeft vervolgens het talent zichzelf in leven te houden (Kasper, 1995: 37). Om zichzelf in leven te houden stelt de brancheorganisatie de doelen bij en gaat zaken centraliseren. Het gevolg daarvan is dat er bureaucratisering ontstaat, waarbij alles volgens regels en richtlijnen moet worden ingevuld en opgevolgd (Lammers, 1984). Samenwerking tussen de diverse organisaties binnen een brancheorganisatie heeft eveneens als doel om een service te bieden. Als een brancheorganisatie eenmaal is opgericht wil het graag meer organisaties (of leden) aan zich binden. Deze binding vindt plaats door dienstverlening, organiseren van de sector of belangenbehartiging (Biemans, 2001: 269). Als het de dienstverlening betreft dan gaat dit vooral om het ontwikkelen van producten en diensten voor de leden maar is er ook een tweede aspect waarneembaar en dat is het leveren van dezelfde producten en diensten aan niet leden. Biemans ziet deze beide aspecten als logische gevolgen van het ‘brancheorganisatie – zijn’, omdat de organisatie is opgericht om dienst te verlenen. Een juiste afweging wordt hierin nauwelijks gemaakt (2001: 273). De brancheorganisatie levert diensten en de leden zijn feitelijk de consumenten. De kwaliteit van de diensten behoort hoog in het vaandel te staan bij de brancheorganisatie. Het is wenselijk dat de dienstverlening is afgestemd op de behoeften en verwachtingen van de leden. Als deze afstemming niet in orde is, dan ontstaan er zogenaamde kloven in de dienstverlening. Deze kloven ontstaan door een aantal factoren, namelijk het niet juist in beeld hebben van de verwachtingen van de leden, de doelgroep is niet helder in beeld, de verhouding tussen verwachting en kwaliteit is niet in orde en de informatie over de te verwachten dienstverlening strookt niet met verwachtingen. De grootste kloof ontstaat vervolgens door de opeenstapeling van deze factoren als de daadwerkelijke ervaringen van de leden niet overeenkomen met hun verwachtingen over de dienstverlening van de brancheorganisatie (Biemans 2001: 275-277). Deze blik op de brancheorganisatie geeft een algemeen inzicht in de positie en rol van de brancheorganisatie. Het toont aan op welke speelvelden de brancheorganisaties actief moeten zijn, waarom samenwerken een belangrijke waarde is en welke aspecten zich vooral binnen de brancheorganisatie zelf afspelen als het haar organisatie betreft. Dit eerste inzicht geeft daarnaast aan dat een brancheorganisatie zich zowel extern als intern moet profileren. Aangezien dit onderzoek zich vooral richt op de invloeden van de brancheorganisatie op het interne beleidsproces van haar leden, zal hier in de volgende paragraaf uitvoerig bij worden stilgestaan. 2.4.3 De organisatiemacht van brancheorganisaties De waarde van brancheorganisaties in het besluitvormingsproces varieert per sector (Kingdon 1984: 50). In de gezondheidszorg is de waarde meer van belang dan wanneer het om transport gaat. Dit komt, aldus Kingdon (1984: 51), door de diversiteit van de doelen van
24
de brancheorganisaties. Waar de transportbranche zich vooral druk maakt om banen en de verbetering van de efficiency, is de brancheorganisatie van de gezondheidszorg vooral druk met het versterken van de nationale zorg die geboden moet worden. Kortom de ene brancheorganisatie richt zich op het eigen belang, terwijl de andere zich richt op het publiek belang. Bestuurders van organisaties zullen voor de branchevertegenwoordiger kiezen die het best uitkomt voor de individuele behoeften en de beste service biedt (Bennet en Ramsden, 2007). Kingdon stelt eveneens vast dat brancheorganisaties het beleid niet sturen. Een brancheorganisatie krijgt een onderwerp op de agenda, maar verliest hier vervolgens de grip op. Dit heeft te maken met de vele en complexe factoren die een rol spelen in het beleidsproces, als wel de positie van de branche in de maatschappij (1984: 53-55). Cairney is van mening dat het belang van brancheorganisaties niet onderschat mag worden in het beleidsproces (2012: 134). De actie van een individu maakt weinig verschil maar door de actie van het collectief kan het beleid een catastrofale wending krijgen. In veel literatuur omtrent brancheorganisaties worden Schmitter en Streeck (1999) aangehaald. Zij ontwikkelden namelijk “the logic of membership” en “the logic of influence” met betrekking tot brancheorganisaties. Waar “the logic of membership“ vooral ingaat op de redenen om lid te zijn van een brancheorganisatie (zie met name paragraaf 2.2), hecht “logic of influence” waarde aan de invloed die men als collectief wil hebben. De invloed is uiteindelijk moeilijk vast te stellen, omdat die vanuit diverse bronnen met verschillende waarden kan komen (zie ook: Huberts en Kleinijenhuis, 1994). Schmitter en Streeck (1999: 31) zijn van mening dat invloed van brancheorganisaties te maken heeft met eenvoudige ruilhandel, waarbij het eigen belang gewaarborgd moet blijven. Hoewel de garantie op het succes voor de brancheorganisaties van vele factoren afhankelijk is, liggen er ook kansen: “the greater the institutional differentiation, internal competitiveness, informational needs and constrained dependence of state agencies, the more the mode of interaction will be determined by interest associations and the lesser will be the impact of influence upon the organizational properties of these associations. Kortom, het vermogen om iets gedaan te krijgen door brancheorganisaties in het beleidsproces van haar leden staat niet op zichzelf. Brancheorganisaties zouden gebruik moeten maken van mogelijke voorsprongen in informatievoorziening of de interne strijd van belangen bij haar leden gebruiken om zo zaken voor elkaar te krijgen zonder er zelf slechter van te worden. Brancheorganisaties zijn effectiever op het moment dat zij een strategie voeren die hen beter in staat stelt om te gaan met spanningen en hierop in te spelen (Van der Rijken, 2011: 40). Van der Rijken (2011: 92) constateert dat brancheorganisaties een groot aantal mogelijkheden heeft om sancties richting haar leden op te leggen om hen zo in een bepaalde richting te krijgen. Brancheorganisaties die een breed assortiment van belangen behartigen (collectief, gesegmenteerd of individueel) zouden daarin effectiever zijn dan brancheorganisaties die op kleinere schaal belangen dienen (Van der Rijken 2011: 93). Het komt er uiteindelijk op neer dat als de brancheorganisatie in staat is extern invloed uit te oefenen, de interne invloed ook krachtig is (Schmitter en Streeck, 1999, Van Waarden, 1989). In tegenstelling tot het bekende beeld van brancheorganisaties omtrent het uitoefenen van invloed is Boleat (1996: 96) van mening dat de invloed van brancheorganisaties op haar leden juist wordt overschat. De meeste brancheorganisaties hebben volgens hem invloed niet als doel op zich. De invloed van brancheorganisaties is beperkt, want als men zich nadrukkelijk met de houding van haar leden bezig gaat houden, kan dit juist averechts werken en leden kosten. Het probleem voor brancheorganisaties, aldus Boleat, richt zich
25
namelijk op het aspect van regulering. Het is voor brancheorganisaties niet mogelijk zeker te zijn van het feit dat ieder lid deelneemt aan de richting die is gekozen. Als later blijkt dat niet alle leden de gekozen richtingen hebben gevolgd dan wordt de brancheorganisatie daarop afgerekend en dat wil men voorkomen. Doel van de branchevereniging is in eerste instantie om extern invloed uit te oefenen, maar ook intern wil de vereniging invloed uitoefenen (Van Waarden, 1989: 33). Het gaat er om dat deze invloeden er voor zorgen dat er concessies worden gedaan in het beleid. Als het de brancheorganisatie lukt om met externe invloed iets te bereiken in het beleid, dan zorgt dit ervoor dat de leden de waarde van de brancheorganisatie erkennen. Externe invloeduitoefening moet leiden tot discipline bij de leden. Als die discipline er namelijk is, dan zullen de leden intern ook de richting van de brancheorganisatie ondersteunen. Kortom, als externe beïnvloeding werkt, dan is dit een middel om intern ook invloed uit te oefenen op de leden (Van Waarden, Idem). Wetenschappers die zich bezig houden met de brancheorganisatie lijken zich vooral te richten op de mate van invloed die brancheorganisaties extern uitvoeren door op te komen voor de branche en haar leden. Waar brancheorganisaties extern invloed uitoefenen om de branche vooral te beschermen of te versterken, heeft interne invloed als doel de leden datgene te laten doen waar het collectief voor staat. Wanneer een lid zich niet aan de regels houdt, kunnen brancheorganisaties sancties opleggen. Meerdere onderzoekers hebben zich aan de hand van verschillende aspecten bezig gehouden met de vraag wat de invloed van brancheorganisaties bepaalt (Van der Rijken, 2011: 88-90). Deze aspecten richten zich op het succes van de lobby, welke middelen brancheorganisaties hebben, de wijze waarop zij bestuurd worden en welke activiteiten zij ontplooien. De effectiviteit van brancheorganisaties is meerdere keren onderzocht, maar deze onderzoeken lijken vooral te redeneren vanuit rol en positie van de brancheorganisatie of juist vanuit de ondernemer die lid is of lid kan worden van de brancheorganisatie (Van Waarden 1989, Aldrich e.a., 1994, Traxler, 2004, Veenstra, 2004). 2.4.4 De organisatorische kenmerken van leden De invloed van brancheorganisaties op het interne beleidsproces van haar leden, die Van Waarden (1989: 80) de interne beheerscapaciteit noemt, lijkt vooral vanuit het oogpunt van de brancheorganisatie te zijn onderzocht. Hierbij gaat het om de middelen die de brancheorganisaties zelf bezitten om invloed op haar leden uit te oefenen. Hoe meer middelen er beschikbaar zijn, hoe meer macht er aanwezig is en des te groter de capaciteit is tot beheersing van haar leden (Van Waarden, 1989: 74). Er lijkt echter geen onderzoek te zijn gedaan naar de organisatorische kenmerken van de leden die verband houden met de mate van invloed van de brancheorganisaties. Dit is nauwelijks onderzocht en ook enigszins verklaarbaar, omdat dit heeft te maken met het feit dat een brancheorganisatie afhankelijk is van haar organisatiemiddelen. Uit voorgaande literatuur kan worden vastgesteld dat de brancheorganisatie haar externe invloed ontleend aan de grootte van het collectief. Als de externe invloed groot is, dan wordt de interne invloed ook groot. Het individu is dan immers afhankelijk van het collectief. In het beleidsproces zal het echter zo kunnen zijn dat de organisatieomvang van een lid tegen het collectief werkt. De omvang van deze organisatie kan er voor zorgen dat de interne invloed juist wordt beperkt. De brancheorganisatie is immers afhankelijk van dit lid en haar omvang zou bepalend kunnen zijn voor de externe (en daarmee ook interne) invloed van de brancheorganisatie. Dit geldt niet alleen voor omvang, maar kan ook gelden voor financiën of betrokkenheid. In het laatste deel van deze paragraaf staan we stil bij een aantal
26
(niet uitputtend) van deze organisatorische kenmerken van de leden die de mate van invloed een bepalend karakter kunnen geven. Omvang Een brancheorganisatie vindt het van groot belang zo groot mogelijk georganiseerd te zijn omdat men dan van waarde kan zijn ten opzichte van tegenspelers en dit vormt zo een machtsmiddel (Van Waarden, 1989: 60). Van Waarden constateerde (1989: 95) dat de grote concerns in de bouw eventueel op eigen kracht kunnen vertrouwen, omdat zij in omvang dermate groot zijn dat zij eventueel zelf invloed uit kunnen oefenen. Probleem voor deze bedrijven is echter dat hun waarde voor de maatschappij wel kan worden getoond, maar dat zij niet namens de gehele bouwsector kunnen spreken. Dit in tegenstelling tot bedrijven als Philips of Unilever die een dermate nadrukkelijke rol en omvang binnen de eigen sector hebben dat zij eigenlijk geen brancheorganisatie nodig zouden hebben. Het collectief is vooral gebaseerd op gezamenlijke interesses (Olson, 1965), terwijl dit in de praktijk wel degelijk anders kan zijn. ‘In reality, groups (and individuals as well) are likely to have various interests and hence are not only faced with the ‘prisoners dilemma’ problem, but also with the problem of managing interest diversity’ (Van Waarden, 1992). In de wetenschappelijke theorie wordt uitgebreid stil gestaan bij dit ‘prisoners dilemma’. Het ‘prisoners dilemma’ houdt in dat het individu wordt overmand door het collectief terwijl er sprake is van andere interesses en belangen. De effectiviteit van het collectief kan dan verdwijnen (Isaac & Walker, 1988). De mate van invloed op het beleidsproces kan dan alsnog afhankelijk zijn van de grootte van het individu. In hoeverre men immers ‘gevangen’ zit in het collectief hangt mogelijk af van de grootte van het individuele lid. De omvang van brandweerkorpsen in ons land is divers, zo heeft het grootste korps ongeveer 2500 medewerkers en het kleinste korps rond de 500 medewerkers (CBS, 2010). De omvang van een brandweerkorps is in mindere mate relevant voor de werkgelegenheid, omdat de brandweertaak voornamelijk wordt uitgevoerd door vrijwilligers. Omvang en invloed zijn echter wel relevant als dit tegen het licht van maatschappelijk consequenties wordt bekeken. De brandweer speelt immers een belangrijke rol in de maatschappij als het de veiligheid van burgers betreft. Het is immers goed mogelijk dat, hoe groter het brandweerkorps is, hoe meer invloed een besluit kan hebben op de samenleving in haar directe omgeving. Andersom kan dit eveneens gelden. Als een groot brandweerkorps graag iets gedaan wil hebben, dan kan dit gevolgen hebben voor de kleine(re) korpsen, als de relevantie van een thema voor deze korpsen ontbreekt. Betrokkenheid Behalve omvang is betrokkenheid een belangrijk organisatie-element voor de brancheorganisatie. Men heeft de medewerkers van haar leden nodig om te overleven, want anders kan de brancheorganisatie niet functioneren. Het contact met andere partijen kan met deze menskracht worden onderhouden en uitgebreid (Van Waarden, 1989: 60). Daarnaast kan sociale binding een rol spelen (Van Waarden, 1989: 104). Als er sprake is van meer contact, bijvoorbeeld doordat organisaties in de nabijheid van elkaar gevestigd zijn, dan kan dit zorgen voor binding. Er geldt dan een principe van: “als jij dit doet, dan doe ik dat ook”. Sociale binding kan zich concentreren binnen de brancheorganisatie. Hoe meer medewerkers er van een organisatie betrokken worden bij de brancheorganisatie, hoe sterker dit de brancheorganisatie kan maken (Aldrich e.a., 1994). Een brancheorganisatie met meer medewerkers en grotere netwerken kan op veel gebieden actief zijn en daardoor meer invloed uitoefenen (Bennet, 1999).
27
Deze betrokkenheid zou echter ook een valkuil kunnen vormen in het interne beleidsproces. Binnen het collectief kunnen er immers wel afspraken worden gemaakt en denkt de brancheorganisatie zo invloed uit te kunnen oefenen, maar blijkt dat binnen de interne organisatie als het desbetreffende lid daar terugkomt er uiteindelijk niks meer van overblijft. Het behandelde thema heeft dan geen prioriteit of geen waarde voor de organisatie, terwijl het collectief die waarde juist wel ziet. Betrokkenheid kan ook op tegengestelde wijze een rol spelen. Intensief betrokken leden kunnen graag iets willen en maken gebruik van de brancheorganisatie om hun punt te maken en dit vervolgens door te drukken binnen de organisatiestructuren van andere leden. De brancheorganisatie zou dan wel invloed uit willen oefenen op het interne beleidsproces van haar leden, maar dit komt niet aan omdat men zich niet kan vinden in de keuzes die gemaakt zijn door de intensief betrokken leden. Het verschil in betrokkenheid zou dus voor interne verdeeldheid onder de betrokkenen kunnen zorgen en variaties in de besluitvorming teweeg brengen. Vertrouwen Invloed wordt mede bepaald door vertrouwen. Een organisatie sterkt het vertrouwen als het een goede reputatie heeft. Het is voor een organisatie belangrijk als tegenspelers in het beleidsveld haar zien als een geloofwaardige en betrouwbare partij (Van der Rijken, 2011: 102). Betrouwbaarheid en geloofwaardigheid worden gerealiseerd door niet vaak van koers te veranderen en consistent te zijn in het doen en laten. Betrouwbaarheid wordt eveneens vorm gegeven door de leeftijd van een organisatie. Als een organisatie al langer actief is dan kent het de sterkten en zwakten van zichzelf en de markt, aan de andere kant kan een langere bestaansperiode ook afkerend werken, omdat er dan een stempel op de reputatie kan zijn van oubolligheid en ambtelijk. Juist dan zou een jong en energiek bedrijf de voorkeur kunnen hebben (Van der Rijken, 2011: 103). Uiteindelijk gaat het om de reputatie in de markt en hoe meer diensten er van een organisatie worden afgenomen, hoe beter een reputatie vaak is. Vertrouwen moet onzekerheid wegnemen voor zakelijke partners (Rademakers, 2000). Vertrouwen moet bijdragen aan een beperking van onzekerheden onder organisaties over toekomstig handelen. Vertrouwen is daarmee vooral op het strategische niveau van belang. Rademakers (2000) onderscheidt drie vormen van vertrouwen. De eerste is het ‘procesvertrouwen, waarbij brancheorganisaties een lobby uitvoeren voor haar leden om de belangen van de sectoren door te voeren. De tweede is het ‘identiteitsvertrouwen’. Dit vertrouwen gaat vooral om het vertrouwen in collectief waarin een lid zich kan identificeren met het collectief. Het derde vertrouwensaspect betreft de formele regelgeving. Het gaat dan om regels die gebruikt gaan worden om macht te tonen en sturing te geven. Het op een onjuiste manier hanteren van deze regels kan een averechts effect hebben, wat een negatief effect heeft op de branche. Vertrouwen is één van de belangrijke elementen om invloed uit te kunnen oefenen (Scholzman&Tierney 1986: In: Van der Rijken, 2011: 102). Als een organisatie haar beleidsproces inricht en actoren hierbij aan laat schuiven, zal vertrouwen een nadrukkelijke rol spelen. Vertrouwen zou de mogelijkheid kunnen bieden tot inspraak en richting geven. De organisatie zal zelf bepalen wie men het meest vertrouwt en die daarmee het recht van invloed verwerft. Dit komt doordat vertrouwen zorgt voor intenties die niet direct als vijandig worden beschouwd, het draagt bij aan opportunisme in het beleidsproces en onzekerheid zal geen belemmering hoeven te vormen (Koppenjan&Klijn, 2004: 82-84). Dit maakt dat vertrouwen van groot belang is in samenwerking en interacties.
28
Kennis en informatie Een vaak gehoorde uitdrukking is: “kennis is macht” en zoals eerder naar voren is gekomen is macht het vermogen om iets voor elkaar te krijgen. Kennis kan daarmee een belangrijke rol spelen met betrekking tot invloed. Organisaties kunnen de kennis zelf in huis hebben of dit aanschaffen. In dit onderzoek wordt uitgegaan van het eerste. De leden van het collectief zouden bij terugkomst in de eigen organisatie kunnen beseffen dat relevante kennis al in huis aanwezig is en daarmee voorop lopen op het collectief. Zowel procesmatige als inhoudelijk kennis kan er voor zorgen dat actoren nauwelijks of geen rol spelen. In het beleidsproces zijn het de professionals die uiteindelijk de kwaliteit van de samenwerking en het beleid bepalen (Van Delden, 2009: 57). Zij beschikken over de juiste kennis om problemen te behandelen en daardoor invulling aan het beleid te geven. Bardach benoemt dit als vakmanschap om zo organisaties samen te brengen en te laten handelen (1998). Daarin hebben zij te maken met de moederorganisatie en de belangen van het team waarin zij werken (Van Delden, 2009: 58). Vanuit de optiek van de moederorganisatie zijn het dan vooral de ‘hogere’ leidinggevenden die zich druk maken om omvang, budget en verantwoordelijkheden (Bardach, 1998: 237). Bij de professional gaat het daarentegen om het resultaat en dat is het belangrijkst, waarbij zij (indien nodig) buiten de geijkte paden gaan en grenzen verleggen (Van Delden, 2009: 59). Dit zou intern wel eens kunnen leiden tot aanvaringen. Behalve kennis kan informatie ook een rol spelen. Organisaties hebben in het beleidsproces vaak meer informatie tot haar beschikking dan de andere actoren. Als eindbeslisser zal de organisatie van alle actoren informatie ontvangen om het juiste standpunt te bepalen. Daarnaast kennen zij het eigen beleidsproces het best en kunnen informatie in het eigen voordeel gebruiken. De organisatie maakt dan gebruik van een informatievoorsprong in het beleidproces. Uiteindelijk heeft een ieder in het beleidsproces zijn eigen methoden en rituelen om op een juiste manier om te gaan met informatie (Kooiman, 2003: 32) Financiën Als laatst organisatorisch kenmerk wordt kort stil gestaan bij financiën. Van Waarden (1989: 65) benoemt financiën als een belangrijk aspect voor lidmaatschap van een brancheorganisatie. Lid zijn van een brancheorganisatie kost geld, maar daar tegenover staat ook dat er bij nieuwe ontwikkelingen kosten gedeeld worden over alle leden of er wordt een deel betaald uit het budget van de brancheorganisatie. De bijdrage aan het collectief wordt vooral gedaan vanuit eigen belang. Ook als de bijdrage groter is dan die van anderen, wordt het ‘free-ridersgedrag geaccepteerd, zolang het individuele belang en noodzaak maar wordt beantwoord (Bennet en Ramsden, 2007). Financiën spelen echter in het beleidsproces een andere rol. Ieder nieuw of aan te passen beleidsthema kost geld. Een actor in het beleidsproces zou dan wel kunnen willen dat het beleidsthema wordt behandeld en uitgevoerd, maar als de organisatie er geen geld voor beschikbaar kan stellen of er minder geld voor over heeft, dan kan dit zorgen voor belemmeringen in het beleidsproces. Invloedspogingen van actoren kunnen stranden of er toch voor zorgen dat een ander thema minder geld krijgt en zo andere consequenties heeft. Als besluit De brandweer is een organisatie in de publieke sector en daarin zijn haar bestuurders de eindbeslissers (Van Delden, 2009: 52). Daarbij komt dat in de bestuurlijke wereld veel wordt vergaderd, waardoor men elkaar goed kent. De relatie met andere actoren, collegialiteit en het organisatiebelang (Van Delden, 2009: 53) zijn kenmerken die het gehele interne beleidsproces doorlopen.
29
2.5 Conclusie van dit hoofdstuk Het eenvoudige model van Easton laat zien hoe ‘simpel’ een beleidsproces kan zijn. Deze theoretische eenvoudigheid staat in schril contrast met de weerbarstige werkelijkheid. Iedema en Wiebinga (2004) staan uitvoerig stil bij de praktijk waarin vele actoren een rol spelen in de procesgang en het erom gaat in het ‘window of opportunity’ (Kingdon, 1984) iets voor elkaar te krijgen. In de samenleving als wel voor de actoren moeten de omstandigheden daarbij de mogelijkheid bieden om aandacht te krijgen (Kingdon, 1984, Schattschneider, 1960). Behalve de kans die zich voor moet doen, speelt wederzijdse beïnvloeding ook hier weer een rol om het beleidsproces de goede richting op te krijgen. De juiste richting kan bepaald worden door te onderhandelen of te lobbyen, waarbij het eigen en gezamenlijk belang een essentiële rol spelen. Nieuw beleid zal vervolgens worden gerealiseerd of er zal veel aan gedaan worden om het te verhinderen (Bovens e.a. 2001). Brancheorganisaties kunnen een integrale rol spelen in het besluitvormingsproces als zij een taak, bevoegdheid of verantwoordelijkheid hebben toebedeeld gekregen van de overheid (Van Waarden, 1989). Dit betekent dat zij een positie moeten hebben veroverd in het beleidsproces aan de hand van de door Schmidt e.a. (2008) genoemde functies. Als de brancheorganisatie dan deelgenoot geweest is in het beleidsproces, zou in de uitvoering de beheersing van de leden van de brancheorganisatie zichtbaar moeten zijn. Macht is het vermogen om iets voor elkaar te krijgen (Huberts en Kleinnijenhuis, 1994). Het lastige is echter wel om macht te kunnen meten, want het effect van macht moet zichtbaar zijn. Dan is er namelijk sprake van invloed. Macht en invloed hebben een relatie met elkaar. Als een gezaghebber immers iets roept, kan dit gevolgen hebben. Theoretisch is dit dan eenvoudig te verklaren door te zeggen dat de gezaghebber macht heeft, want de gemaakte opmerking heeft invloed. Toch is het meten van macht en invloed praktisch niet zo eenvoudig uit te voeren. Om een meting te verrichten zouden de omstandigheden namelijk gelijkmatig moeten zijn en dat is nagenoeg nooit aan de orde, omdat actoren verschillende machtsbronnen tot hun beschikking hebben (Huberts en Kleinnijenhuis,1994, Goverde en Hinssen, 1994, Berveling, 1994). Een machtsbron is dan voorwaardenscheppend om invloed uit te kunnen oefenen om uiteindelijk iets te bereiken (Van Dijk, 2008). Machtsbronnen zorgen echter ook voor interne conflicten, omdat er bij organisaties sprake is van wederzijdse afhankelijk (Bovens e.a., 2001), omdat men gebruik wil maken van elkanders bronnen. Hierdoor kan het kwartetten met macht ontstaan. De theoretische verkenning maakt zichtbaar dat er verschillende definities van macht en het gebruik van machtsmiddelen zijn. In dit onderzoek wordt aangesloten bij de definitie van Kuijpers (1973 in: Huberts en Kleinnijenhuis, 1994) waarbij macht wordt gezien als het vermogen om iets voor elkaar te krijgen. Als het effect van macht dan werkelijk zichtbaar is, is er sprake van invloed. Het propellermodel van Tack (2001) brengt de verschillende speelvelden van de brancheorganisatie helder in beeld, Het model lijkt zich vooral te richten op de rol die extern door brancheorganisaties wordt gespeeld. Het interne aspect lijkt zich vooral af te spelen op het bedrijfs-speelveld en de infrastructuur. Op het bedrijfs-speelveld kan de brancheorganisatie haar waarde tonen door het belang van benodigd beleid aan te geven en dit te ondersteunen vanuit de aanwezige infrastructuur. De brancheorganisatie kan daarnaast de waarde van haar dienstverlening bewijzen door richting te geven aan dit besluitvormingsproces. Een hecht collectief, zoals dit de bedoeling is van een brancheorganisatie, heeft als kenmerk dat snelle besluitvorming nauwelijks aan de orde is (Uitermarkt, 1995, Kasper, 1995). Er is eerder sprake van langdurige vergaderingen waar er uiteindelijk geen besluit wordt genomen. Het beleidsproces kan daardoor dermate langdurig
30
zijn, dat niet meer helder is wat de markt eigenlijk wil en nodig heeft. In dit geval betekent dit dat de markt zelfs vooruit loopt op het beleidsproces en de samenwerking haar waarde niet heeft kunnen bewijzen. Van Waarden (1989) noemt het interne beheersingcapaciteit, als beleid wordt uitgevoerd zoals dat bedoeld is. De brancheorganisatie moet daarbij een bepaalde autonomie ten opzichte van de leden hebben. De organisatiemacht (Van Waarden, 1989) lijkt vooral om de waarde van het belang te gaan (Kingdon, 1984). Is de waarde van de gebruikte organisatiemacht van belang voor de maatschappij of voor eigen doeleinden? Kingdon (1984) is van mening dat brancheorganisaties nauwelijks een rol spelen in het beleidsproces omdat men de grip op het proces niet heeft of niet kan vasthouden, terwijl Cairney (2012) er een tegengestelde mening op na houdt die de vrees voor het collectief in het beleidsproces benadrukt. De macht en invloed van brancheorganisaties is dan ook aan discussie onderhevig (Schmitter en Streeck, 1999, Boleát, 1996, Van der Rijken, 2011). Het niet kunnen vasthouden van grip op het beleidsproces door brancheorganisaties zou kunnen komen door de organisatorische kenmerken van haar leden. De wetenschappelijke literatuur redeneert vooral vanuit de brancheorganisaties en lijkt de rol van de leden en hun achterban en organisatiestructuur als minder relevant te beschouwen. De genoemde organisatorische kenmerken zijn niet uitputtend, maar kunnen richting geven aan de interne aspecten van organisaties. Het eerste kenmerk betrof omvang, waarbij de gevarieerdheid in interesses een nadrukkelijke rol kan spelen. Gezamenlijke interesses zijn de kracht van het collectief, maar bij een lid van het collectief kan de interesse uiteindelijk anders zijn. Dit lid uit dit dan niet, omdat hij gebonden zit aan het collectief. Dit wordt het ‘prisoners dilemma’ genoemd. Behalve dit dilemma is omvang van een lid van het collectief mogelijk ook van belang in de mate van invloed, omdat omvang kan zorgen voor een groter belang in bestuurlijke en maatschappelijke zin en beleid daardoor niet zondermeer kan worden aangepast. Het tweede organisatiekenmerk betrof betrokkenheid. Betrokkenheid van leden in het collectief kan een positieve weerslag hebben op het interne beleidsproces van de leden. Het betrokken lid zou de brancheorganisatie kunnen ondersteunen op het moment dat het beleidsthema bij de organisatie van het lid op de agenda komt. Hoe meer medewerkers er van een organisatie betrokken worden bij de brancheorganisatie, hoe sterker dit de brancheorganisatie kan maken (Aldrich e.a., 1994) om sturing op het interne beleidsproces van het lid te geven. Uiteindelijk kan het voorkomen dat, ondanks deze inspanningen, het beleidsthema geen prioriteit heeft of totaal niet aanslaat. Het derde kenmerk, vertrouwen, kan van grote waarde zijn. Volgens Scholzman en Tierney (1986 in: Van der Rijken, 2011) is vertrouwen één van de belangrijke elementen om invloed uit te oefenen. Vertrouwen zorgt voor betrokkenheid, want het biedt de mogelijkheid tot nadrukkelijke inspraak in het beleidsproces. Als vierde kenmerk werden kennis en informatie opgevoerd. De kwaliteit van beleid wordt voornamelijk bepaald door professionals. De kennis van deze medewerkers vormt een belangrijke bijdrage in het beleidsproces waar grotendeels op vertrouwd mag worden. De kennis die zich bevindt binnen de eigen organisatie zou daardoor weleens sterker kunnen zijn dan de invloeden van buitenaf. Tot slot de rol van financiën. Geld zal er moeten zijn om uitvoering te geven aan beleid en zal een nadrukkelijke rol kunnen spelen in het beleidsproces. Geld en de hoeveelheid daarvan zal wel aan het juiste beleid moeten worden besteed en daar zou de invloed van een actor een rol in kunnen spelen. De eindbeslisser in het beleidsproces bepaalt immers hoeveel geld dit gaat worden.
31
3. Wijze van onderzoek 3.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt stil gestaan bij de gehanteerde onderzoeksmethode. Eerst wordt een beschrijving gegeven van het onderzoeksdesign en wordt uiteengezet wat de achtergrond en beweegredenen zijn tot de keuzes in cases en thema’s. Vervolgens wordt de betrouwbaarheid, validiteit en generaliseerbaarheid behandeld.
3.2 Onderzoeksdesign Op basis van de theoretische invalshoeken is onderzoek middels een meervoudige casestudy voor de hand liggend. De cases zijn gevormd door brandweerregio’s waarin het beleidsproces omtrent een aantal vastgestelde thema’s in beeld is gebracht en onderzocht. De cases zijn onderzocht door middel van de intensieve procesanalyse van Huberts (1988), die wordt aangevuld met de reputatiemethode. Deze analyse heeft als startpunt het tot stand gekomen beleid. Hiermee wordt de uiteindelijke uitvoer bedoeld zoals dit zichtbaar is in het systeemmodel van Easton. Concreet betekent dit dat met de intensieve procesanalyse het systeemmodel omgekeerd wordt onderzocht. Huberts uitgangspunt (1993: 39) is dat macht en invloed worden verbonden met een actor en met oorzaak-gevolg relaties. Huberts maakt hierbij gebruik van de ‘hoofdregels van beleidsvormingsanalyse’ waarbij het gaat om het “zo goed mogelijk nagegaan wordt wat er besloten is, welke actoren er bij betrokken zijn geweest, wat de inbreng is geweest van de actoren en wat daar uiteindelijk van terug te vinden is in het besluit” (1993: 41). De mate van invloed die een actor uitoefent op een beslissing hangt af van de mate waarin die beslissing werd bepaald door deze zelfde actor (Huberts 1993: 47-48). Tot slot gaat het er niet om of de actor zijn doel heeft bereikt, maar of de door hem gedane invloedspogingen er wel aan bij hebben gedragen dat de gezaghebber op een bepaalde wijze meer de kant van de actor heeft gekozen, dan wanneer hij geen enkele invloedspoging zou hebben gedaan. In dit onderzoek hanteer ik eveneens het kenmerk van de intensieve procesanalyse dat een beleidswijziging is toe te schrijven aan invloedspogingen van diverse actoren, maar dat de gezaghebber uiteindelijk het besluit neemt tot de wijze van uitvoering van het beleid (Huberts 1993: 45). Net als Peters (1999) combineer ik in dit onderzoek de intensieve procesanalyse met de reputatiemethode. Deze klassieke methode is afkomstig van Hunter (1953). Bij deze methode wordt gebruik gemaakt van het oordeel van respondenten over actoren die de meeste macht zouden moeten hebben in een beleidsproces. Wanneer een respondent dit als zodanig benoemd, heeft de desbetreffende actor ook macht over de respondent. Kanttekening is wel dat niet geheel duidelijk kan worden gemaakt wat de reputatie nu voor de machtspositie betekent in het beleidsproces, daarnaast is de dataverzameling vrij eenvoudig door simpelweg naar de machtsreputaties van actoren te vragen aan respondenten. Peters stelt vast dat intensieve procesanalyse alleen de openlijke en zichtbare invloedpogingen onderzoekt, terwijl door de reputatiemethode toe te passen ook de informele en verborgen vormen van invloed zichtbaar kunnen worden (1999: 85). De reputatiemethode hoeft echter niets te zeggen over invloed. Men kan aanzienlijk veel macht hebben, maar dit wil niet automatisch leiden tot invloed. Een combinatie van beide methoden, die mijn inziens haast automatisch plaats vindt, kan een zo volledig mogelijk reconstructie realiseren.
32
In dit onderzoek is er sprake van één conceptueel model. Dit wordt voorafgegaan door een startschets van de actoren die invloed trachten uit te oefenen op het beleidsproces. Gezaghebbers
Politiek
Beleidsproces brandweerkorpsen
Ambtenaren
Brancheorganisatie
Externen
Figuur 3 deelnemers in het beleidsproces Het onderzoek richt zich vooral op de brancheorganisatie en de brandweerkorpsen. De organisatorische kenmerken van de brancheorganisatie en de brandweerkorpsen zouden van invloed kunnen zijn op de mate van invloed in het beleidsproces en daar richt dit onderzoek zich op. Dit is zichtbaar gemaakt in het conceptueel model (figuur 4).
Organisatorisch kenmerken 1. 2. 3. 4. 5.
Omvang Betrokkenheid Vertrouwen Kennis en informatie Financiën
Beleidsproces brandweerkorpsen
Brancheorganisatie
Figuur 4 Conceptueel model
33
De intensieve procesanalyse van Huberts (1988) houdt in dat stap voor stap informatie vergaard wordt over het precieze verloop van het besluitvormingsproces. De analyse heeft geresulteerd in een chronologische schets van het besluitvormingstraject. Dit houdt in dat bij de geselecteerde brandweerregio's en de NVBR, de archieven onderzocht zijn om te kijken wat de diverse standpuntbepalingen waren en zo is er een beeld gevormd over het beleidsproces en de uiteindelijke besluitvorming. Op basis van het archiefonderzoek is er een schets van het proces ontstaan en is er door middel van interviews met de direct betrokkenen ‘diepte’ aan de schets gegeven en is de schets eveneens verder uitgebreid. Aanvullend op de document- en archiefanalyse zijn een aantal gesprekken gevoerd met de betrokkenen om de juistheid van de constructie te controleren. Daarnaast is hen gevraagd naar de reputaties van de verschillende actoren om zo de informele en verborgen invloedspogingen te traceren. Iedere paragraaf in het empirische hoofdstuk wordt afgesloten met een tabel waarin het besluitvormingstraject in tijd en de betrokken actoren zichtbaar wordt gemaakt.
3.3. Selectie van de besluitvormingsprocessen De kern van dit onderzoek is het vaststellen van invloed in het (politieke) besluitvormingsproces binnen de brandweer, wat wordt getracht in kaart te brengen met de intensieve procesanalyse en de reputatiemethode. In de keuze voor de besluitvormingsprocessen zijn dezelfde stappen gevolgd als Peters (1999: 86 – 90). Ten eerste de keuze van de beleidsterreinen. In dit onderzoek worden deze besluitvormingsprocessen bekeken in enerzijds een operationeel en anderzijds een strategisch thema. Bij een operationeel thema gaat het om besluitvorming die zich voornamelijk richt op het optreden van de brandweer, de zogenaamde werkvloer. Bij het strategische thema betreft het een beleidsbeslissing die primair van waarde is voor de samenleving en daarin gevolgen voor de brandweerorganisatie heeft, kortom een strategische beleidsbeslissing. Het operationele thema is ‘het brandweerduiken’ in de periode 2002 – 2004 en het strategische thema is ‘brandveilig leven’ in de periode 2011 2012. De tweede stap is de keuze in de beleidsbeslissing die betrokken wordt in het onderzoek. Bij het thema ‘duiken’ is hierbij gekozen voor de invoering en gebruikmaking van de ‘leidraad waterongevallen’ zoals die werd voorgeschreven door de brancheorganisatie. Bij het thema ‘brandveilig leven’ ligt de nadruk van de beslissing vooral in de keuze van de brandweerregio’s hoe invulling te geven aan de wijze van omgang met de voorgestelde onderwerpen die de brancheorganisatie voordraagt. Als derde stap betreft het de selectie van deelbeslissingen zoals Peters dit noemt. Deze selectie is achterwege gelaten, omdat (en dat bekent Peters ook (1999: 90)), een beslissing een (voorlopig) einde is in het besluitvormingsproces en voor een deelbeslissing geldt hetzelfde.
3.4 Dataverzameling Met betrekking tot brancheorganisaties en haar invloed zegt Olson (1965) dat een grotere brancheorganisatie minder invloed kan hebben door de diversiteit binnen de brancheorganisatie, terwijl een kleine brancheorganisatie gemakkelijker vanuit één standpunt spreekt. Van Waarden constateert in zijn onderzoek (1989: 230) dat de mate van invloed niet aan de orde is als het gaat om stemrecht, maar dat dit verborgen zit in het bestuur van de brancheorganisatie. Van Waarden stelde vast (Idem) dat in het bestuur vaak wel de grootste organisaties een nadrukkelijke invloed hebben door een zetel in het bestuur. De dataverzameling binnen de vier geselecteerde brandweerregio’s is het meest arbeidsintensieve en tijdrovende aspect van dit onderzoek. In het onderzoek bleek dat er bij
34
één van de thema’s (duiken) meerdere beleidsprocessen door elkaar liepen. Deze beleidsprocessen hadden echter wel invloed op het besluitvormingtraject. Hierdoor zijn deze beleidsprocessen onderdeel geworden van het geheel om het zo efficiënt mogelijk te houden. Archief en documentatieonderzoek Bij de vier regio’s en de brancheorganisatie heeft archief- en documentonderzoek plaatsgevonden voor de beleidsthema’s. Hier is gezocht naar materialen die op één of andere manier betrekking hadden op het beleidsthema. Concreet betekent dit dat werd gekeken naar agenda’s, notulen, vergaderstukken, projectplannen en beleidsnota’s. Vervolgens vond er voor zover mogelijk een reconstructie plaats van het besluitvormingstraject. Interviews Naast het archief- en documentonderzoek hebben interviews plaatsgevonden voor dataverzameling. De interviews hadden vooral als doel om de reconstructie te controleren en waar nodig bij te sturen. Daarnaast bleek dat niet alle geselecteerde regio’s een goed bijgehouden archief hadden. Het interview heeft toen eveneens gediend als manier om het besluitvormingstraject in kaart te brengen. Ook heeft er met een aantal respondenten aanvullende correspondentie plaats gevonden. Per regio zijn uiteindelijk twee of drie mensen geïnterviewd. Door de interactie binnen het interview als vormgeving van het besluitvormingstraject waren de interviews semi-gestructureerd. Reputatieonderzoek Na de gehouden interviews en de reconstructie van het besluitvormingstraject zijn de geïnterviewde respondenten per email benaderd voor het reputatieonderzoek. Aan de hand van de geconstateerde actoren is hen gevraagd welke actoren de meeste invloed hadden. Zij mochten hierbij een rangorde aanbrengen en een score geven, waarbij zij 10 punten konden verdelen over de vastgestelde actoren. Hierbij werd hen eveneens de gelegenheid gegeven aan te geven waarom deze actor een bepaalde waarde kreeg toegekend.
3.5 Selectie van de brandweerkorpsen De aspecten van grootte en positie ten opzichte van het bestuur zijn leidend geweest in de selectie van de brandweerkorpsen. Ten eerste is geselecteerd op grootte van het brandweerkorps. In dit onderzoek wordt gekozen voor het grootste en het kleinste korps op basis van personeel. Het grootste brandweerkorps in Nederland op basis van het personeelbestand is brandweer Utrecht. Bij dit korps waren in 2010 2530 personen in dienst. Het kleinste korps, brandweer Gooi en Vechtstreek, had een personeelsbestand van 575 medewerkers (CBS, 2010). Een derde en vierde brandweerregio zijn gekozen op basis van de posities binnen de brandweer. De voormalig voorzitter van de NVBR en regionaal commandant die aan de start van ‘de strategische reis’ stond kwam uit de brandweerregio Amsterdam-Amstelland en werd gezien als een groot visionair over de toekomst van de brandweer en haar werk. Voor de vierde en laatste brandweerregio is gekozen voor brandweer Haaglanden. Haar regionaal commandant heeft plaats in het dagelijks bestuur van de NVBR en is verantwoordelijk voor het programma ‘brandweerzorg’. Het programma ‘brandweerzorg’ herbergt de repressieve aspecten van het brandweerveld, zoals duiken, brandbestrijding en incidentbestrijding bij gevaarlijke stoffen. Daarnaast is het gekozen thema ‘brandveilig leven’ van invloed op de brandweerzorg. Het concept gaat uit van eerdere ontdekking van calamiteit waardoor dit een effect heeft op de incidentbestrijding.
35
3.6 Generaliseerbaarheid en betrouwbaarheid van de resultaten Zoals al eerder vastgesteld, is een groot probleem bij macht en invloed het meten hiervan. Waar macht het vermogen is om iets voor elkaar te krijgen, zal het causale verband moeten worden aangetoond dat macht leidt tot invloed. Mits er een nauwkeurige analyse plaatsvindt, kunnen er zinnige uitspraken worden gedaan (Van Putten 1980 in: Huberts 1993: 41, Peters, 1999: 90-91). Het is van belang om niet alleen de actoren mee te nemen, maar ook de achtergrond waartegen de actoren handelen. In dit onderzoek worden 2 thema’s bij vier brandweerregio’s onderzocht. De conclusies kunnen dan ook niet zomaar gelden voor de besluitvormingprocessen bij andere regio’s of nog breder politiek-bestuurlijk Nederland. Bij validiteit gaat het erom of het onderzoek goed en degelijk in elkaar zit. Hierbij is validiteit te verdelen in de externe en interne validiteit (De Vaus 2001: 29). In dit onderzoek betreft dat vooral de vraag of met vertrouwen kan worden vastgesteld dat invloed gemeten is. Deze betrouwbaarheid wordt geborgd door gebruik te maken van het theoretische kader dat wordt geboden door de wetenschappelijke literatuur. Door gebruik te maken van de intensieve procesanalyse is het mogelijk om het besluitvormingsproces te reconstrueren en te toetsen in hoeverre daadwerkelijk sprake is van invloed. De procesanalyse is vorm gegeven door documentonderzoek en interviews met in het beleidsproces betrokken respondenten. De constatering van invloed is gerealiseerd door acht cases te reconstrueren. Daarmee is eveneens geprobeerd zo dicht mogelijk bij de realiteit van de beleidsprocessen en besluitvorming van de desbetreffende brandweerregio’s te blijven. Bij generalisatie (externe validiteit) staat centraal of de gevonden uitkomsten ook te generaliseren zijn richting grotere groepen. Dus in hoeverre de onderzoeksresultaten gelden voor andere leden. Hierbij is voorzichtigheid geboden. De onderzoeksresultaten zijn specifiek gerelateerd aan de brancheorganisatie van de brandweer en de onderzochte brandweerregio’s. De resultaten zijn dus niet te generaliseren voor andere brandweerregio’s, want hiervoor is het aantal van vier te beperkt. De conclusies zijn eveneens niet zonder meer geldig voor andere politiek-bestuurlijke besluitvorming in Nederland. In haar onderzoek maakt Peters deze aantekening ook (1999: 92). Hoewel er slechts vier brandweerregio’s zijn onderzocht, zijn er echter wel acht casestudies uitgevoerd om de beleidsprocessen en besluitvorming een betrouwbaar karakter te geven. Hiervoor zijn twee methoden gebruikt, namelijk de intensieve procesanalyse en de reputatiemethode om de daadwerkelijke invloeden van actoren vast te stellen. Na het vaststellen van het aantal actoren is daarbij de brancheorganisatie als specifieke actor behandeld, maar werden de overige actoren niet uit het oog verloren. De respondenten zijn daardoor volledig vrij geweest in het toekennen van een waardering in de reputatiemethode. Er is hen daarbij geen lijst met actoren voorgelegd. Hierdoor kon een betrouwbaar beeld worden gegeven over de reputaties van de invloed van de actoren in het beleidsproces.
36
4. De brandweerorganisatie 4.1 Inleiding Als onderzoeksobject is gekozen voor de brandweerorganisatie. Waar in het verre verleden Jan van der Heijden de handspuit uitvond, is de brandweer nu uitgegroeid tot een organisatie met een grote variatie aan taken en verantwoordelijkheden. In dit hoofdstuk wordt kort stil gestaan bij een aantal (historische) aspecten van de brandweerorganisatie, zoals de bestuurlijke inbedding, vigerende wetgeving, de typen brandweerorganisaties en het ontstaan van haar brancheorganisatie de NVBR. Aan het eind van dit hoofdstuk wordt een korte introductie gegeven van de gekozen thema’s duiken en brandveilig leven.
4.2 De ontwikkelingen van de brandweer en bestuur in vogelvlucht. Rond 1980 zijn de regionale brandweerorganisaties ontstaan, waarbij er een kerntaak lag in het ondersteunen van de gemeenten bij de voorbereiding op incidenten die meer dan een lokaal karakter kennen. Voordat deze regionale brandweren er kwamen was er alleen sprake van gemeentelijke brandweerkorpsen (Hondorp e.a., 2000: 135). Deze gemeentelijke brandweren ontleenden hun bestaansrecht aan de Brandweerwet 1952 (Van Lochem, 2007: 47). Gemeenten met een inwonersaantal boven de 100.000 hadden vanaf 1960 vaak een beroepsmatige brandweerorganisatie, terwijl bij kleinere gemeenten de brandweer werd gevormd door vrijwilligers. Een eerste ontwikkeling omtrent een regionale samenwerking is zichtbaar in 1960 als de Brandweerraad het verzoek doet om hier onderzoek naar te verrichten (Van Lochem, 2007: 52-53). Binnen 10 jaar zouden de gemeentelijke brandweren op moeten gaan in één organisatievorm per regio. Destijds stuitte dat op veel verzet, want dit zou ten kostte gaan van de gemeentelijke autonomie en de vrijwilligheid. De gemeentelijke brandweren waren vaak onderdeel van de ambtelijke organisatie van een gemeente en vormden een aparte dienst of waren onderdeel van een afdeling die zich bezig hield met technische zaken zoals Bouw- en Woningtoezicht of de afdeling Gemeentewerken (Hondorp e.a. 2000: 145). Een opvallende rol in relatie tot de brandweer is die van de burgemeester. Uit hoofde van zijn functie was deze functionaris opperbevelhebber van de brandweer. In de beleidscyclus was het eveneens de burgemeester die de portefeuille openbare orde en veiligheid behartigde en van daaruit verantwoordelijkheid droeg voor het functioneren van de brandweer. Hierbij werd de burgemeester ondersteund door de commandant van het brandweerkorps. In kleinere gemeenten lag dat vroeger iets anders. Daar kwam het nog al eens voor dat, als de brandweer bij een separate afdeling hoorde, het afdelingshoofd verantwoordelijk was voor de organisatorische en beleidsonderdelen terwijl operationeel gezien de burgemeester de verantwoording had (Hondorp e.a., 2000: 135). Gevolg van de geschetste structuur was wel dat de brandweer en de burgemeester een bepaalde aantrekkingskracht tot elkaar hadden. Vooral bij de vrijwillige korpsen was er sprake van het beeld dat de burgemeester de man was die over het geld ging en dat niets onmogelijk was. De burgemeester vormde voor de vrijwilliger vaak de verpersoonlijking van de gemeente (Hondorp e.a., 2000:136). Door verschillende incidenten, zoals de explosie bij Cindu en de Bijlmerramp, werd de brandweer onder handen genomen. In 1995 werd het project ‘Versterking Brandweer’ gestart door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in samenwerking met de regionale brandweerkorpsen. Het Rijk wilde een brandweermodel dat op regionaal
37
niveau acteerde, zoals dat bij de politie ook het geval was (Van Lochem, 2007: 81). Hierbij zou het primaat wel bij de gemeenten blijven liggen (Helsloot en Van Zanten, 2007: 139). De bestuurlijke aansturing van deze regionale brandweerorganisatie vond dan plaats door middel van ‘verlengd lokaal bestuur’. Het sturingsmodel (het huis van Thorbecke) dat bij de Nederlandse overheid wordt gevoerd, voorziet namelijk niet in een regionale sturingsvorm (Hondorp e.a., 2000, Van Lochem, 2007). Het kent immers alleen het landelijk, provinciale en lokale bestuur en een regionale sturingsvorm is daar niet in meegenomen. Het algemeen bestuur van de regionale brandweer werd gevormd door de burgemeesters van de regiogemeenten. Bij grote regio’s werd hier dan een dagelijks bestuur aan onttrokken waarbij de burgemeester van de grootste gemeente voorzitter was. Zo staat dit ook in de wet beschreven. De vergaderingen werden vaak gevoerd op basis van consensus. Iedereen had evenveel te zeggen over het te voeren beleid. De basis van deze organisatievorm van de brandweer lag verscholen in een nieuwe Brandweerwet van 1985. Deelname aan dit regionale bestuur en de daarbij horende organisatievorm was verplicht, dit werd vormgegeven door een gemeenschappelijke regeling die voortkwam uit de Wet Gemeenschappelijke regelingen (Helsloot en Bos, 2007: 103) In oktober 2010 werd vervolgens de Wet Veiligheidsregio’s bekrachtigd (Tweede Kamer, 2010). Waar in het verleden de burgemeester het directe aanspreekpunt was voor de lokale brandweercommandant of de vrijwilliger, ligt dat met deze huidige wetgeving anders. Met de komst van de Wet Veiligheidsregio’s is het de bedoeling dat er in Nederland 25 veiligheidsregio’s zijn. Binnen deze veiligheidsregio’s is het verplicht de brandweerkorpsen te regionaliseren. Dit houdt in dat de diverse gemeentelijke brandweerkorpsen in een veiligheidsregio zijn samengevoegd tot één brandweerorganisatie en zijn de gemeentelijke brandweren ‘opgeheven’. Er is sprake van een samenvoeging in die zin dat de brandweer lokaal nog wel aanwezig is, maar niet meer rechtstreeks onder gemeentelijke verantwoordelijkheid valt. Het gemeentebestuur is wel verantwoordelijk voor de brandweerzorg op haar grondgebied (bevoegd gezag). De komst van de veiligheidsregio’s zorgt bij de brandweer vooral voor een wijziging in de beleidsontwikkeling en het rangschikken van activiteiten in prioriteit (Bron en Schaap, 2007: 188). Ook financiële en operationele keuzes worden door het regionale niveau gemaakt. Gevolg is dat de bestuurders verder op afstand staan van de lokale brandweerpost, aan de andere kant is men nu verantwoordelijk voor een brandweerorganisatie die de gehele regio moet bedienen en heeft het regionale bestuur directe doorzettingsmacht. Het bestuur besluit bij een meerderheid van stemmen en als het nodig is, heeft de voorzitter een doorslaggevende stem (Brainich, 2004: 208).
4.3 De NVBR en haar organisatorische kenmerken Op 1 januari 2002 werd de Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding opgericht. Deze vereniging ontstond vanuit een fusie tussen het College van Commandanten Regionale Brandweer (CCRB) en de Nederlandse Vereniging van Brandweerkorpsen (NVBK) (NVBR, 2009) en vertegenwoordigt alle brandweerkorpsen in Nederland. Een eerste initiatief om in gezamenlijkheid kennis en informatie als brandweerlieden met elkaar uit te wisselen was in het begin van de 20ste eeuw. De commandanten van Den Haag en Leiden richtten in 1916 de ‘Nederlandsche Brandweer Vereniging’ op (Koppers, 2007: 339). Veel andere kaderleden uit andere gemeenten werden enthousiast en sloten zich aan. In 1920 werd de vereniging ‘Koninklijk’. De KNBV, zoals de vereniging ging heten, kreeg ook de nodige bestuurlijk aandacht wat resulteerde in een bestuurlijke tak, waardoor bestuurders zich ook bezig gingen houden met technische zaken uit het brandweerveld. De KNBV adviseerde op dat moment over de aanschaf en normen van brandweervoertuigen en
38
keurde handbrandblussers. Na de oorlog richtten de brandweerkundigen een nieuwe vereniging op, om vooral te ontkomen aan de bemoeienis van de bestuurders. Deze vereniging kreeg de naam Nederlandse Vereniging van Brandweercommandanten (NVBC). De KNBV kwam echter na de oorlog weer tot leven en toen gingen de bestuurders zich ook weer met brandweerzaken bezighouden (Idem). Na de opheffing van de NVBC was er de nieuw opgerichte Nederlandse Vereniging van Brandweerkorpsen, de NVBK. Daarnaast was er het college van Commandanten van de regionale brandweer, het CCRB. Met ingang van 2002 zijn de NVBK en het CCRB opgegaan in de nieuwe Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding, de NVBR. De KNBV werd veranderd in de Koninklijke Nederlandse Vereniging voor Brandweer en Hulpverlening (KNVBH). De verenigingen publiceren samen het blad Brand en Brandweer (NVBR, 2009). In paragraaf 1.2 werd al een korte schets gegeven van de organisatievorm van de NVBR. Zoals aangegeven bestaat de NVBR uit een aantal programmaraden die worden voorgezeten door de leden van het dagelijks bestuur van de NVBR. Het dagelijks bestuur fungeert als externe vertegenwoordiger van de Nederlandse brandweer (NVBR, 2009). Het algemeen bestuur van de NVBR wordt gevormd door de 25 regionaal commandanten, de Raad van Regionaal Commandanten (RRC), welke maandelijks vergaderen. De vereniging houdt jaarlijks een congres waarbij ook de Algemene Vergadering wordt gehouden. De programmaraden bestaan uit de raad Risicobeheersing, Brandweerzorg, Crisisbeheersing & Rampenbestrijding, Informatiemanagement en Management & Personeel. De raden kennen vervolgens een aantal netwerken waarin vertegenwoordigers van de brandweerkorpsen uit het gehele land zitting hebben. De netwerken houden zich bezig met brandweer specifieke aspecten zoals waterongevallen, oefenen & opleiden, materieel & materiaal of het meldkamerdomein (NVBR, 2010), maar ook met de processen uit de eerder genoemde veiligheidsketen. Deze specifieke aspecten worden besproken in zogenaamde vakgroepen waar specialisten van het desbetreffende onderwerp aan deelnemen. De verschillende netwerken brengen advies uit aan de eigen programmaraad en de RRC. Na goedkeuring van een voorstel zal dit via het netwerk of direct door de eigen regionaal commandant worden ingebracht bij de regionale brandweerkorpsen om mee te nemen in het beleidsproces. Tot slot worden de RRC en het dagelijks bestuur geadviseerd door een Adviesraad en ondersteund door het verenigingsbureau. De Adviesraad bestaat uit een aantal commandanten en experts uit het brandweerveld en geven gevraagd en ongevraagd advies aan de RRC over allerlei aspecten die in het land spelen (NVBR, 2009). Het verenigingsbureau ondersteunt de RRC in de breedste zin van het woord. Zo heeft het bureau een aantal coördinatoren voor de programmaraden en voert men de planning en ondersteunende activiteiten voor de RRC en de regionale brandweerorganisaties uit. De NVBR ontvangt geld middels contributie van haar leden en subsidies van ministeries. De contributie van de leden wordt bepaald door het aantal inwoners van de regio die het lid vertegenwoordigd. Per inwoner bedraagt dit EUR 0,144. Dit houdt eenvoudig in dat hoe meer inwoners de regio heeft, hoe meer contributie er betaald wordt. Wanneer een bedrijfsbrandweer lid is van de NVBR wordt de contributiebijdrage bepaald door de grootte van het desbetreffende bedrijf. Daarnaast zijn er nog leden die ‘begunstigers’ worden genoemd. Deze begunstigers zijn geen lid van een brandweerkorps of bedrijfsbrandweer, maar ondersteunen de activiteiten van de NVBR. Dit zijn individuele personen of ondernemingen (rechtspersonen). Deze begunstigers betalen minimaal EUR 25,93 (individueel) of EUR 160,48 (rechtspersoon) (NVBR, 2009). De hoogte van de subsidies die worden toegekend door ministeries kan variëren omdat dit afhankelijk is van het type project, of er wordt voldaan aan de gestelde eisen voor het verkrijgen van subsidie en de
39
beschikbaarheid van een subsidie. Er kan worden vastgesteld dat de link tussen de brancheorganisatie, de NVBR en de regionale brandweerkorpsen op verschillende fronten ligt. Ten eerste ligt deze op strategisch niveau bij de regionaal commandanten. Niet alleen vanuit de huidige samenstelling van de organisatiestructuur kan dit worden opgemaakt, maar ook vanuit de geschiedenis. Waar de regionaal commandant vooral vanuit strategisch oogpunt bemoeienis heeft met de NVBR is er daarnaast een koppeling met het operationele niveau via de netwerken en vakgroepen. De inhoudelijke kennis van de brandweer en datgene wat voor de brandweerorganisatie gewenst zou zijn, wordt vanuit deze netwerken en vakgroepen aangedragen en ingevuld. Dit kan extern via leden van het netwerk of intern vanuit een medewerker die verbonden is met het netwerk of de vakgroep. In het beleidsproces zou de NVBR daardoor zowel op strategisch als op het operationele niveau invloed uit kunnen oefenen.
4.4 Introductie Brandveilig leven en Duiken 4.4.1 Brandveilig leven Het project Brandveilig Leven is voortgekomen vanuit de nieuwe ingeslagen weg van de brandweer die zich uit in de ‘Strategische Reis, De Brandweer Overmorgen’. Het doel van het project Brandveilig Leven is bewustwording en gedragsverandering realiseren bij burgers, bedrijven en instellingen op het gebied van brandveiligheid (NVBR, 2010). Het moet vervolgens voor de brandweerorganisaties bijdragen aan een vermindering van het aantal branden doordat burgers zich bewust zijn van eventuele brandrisico’s in en om de woning of het bedrijf. Brandweerorganisaties zullen daarin moeten samenwerken met externe partners. Het initiatief ligt echter vooral bij de burger om zichzelf te beschermen tegen brand door voorzieningen te treffen zoals bijvoorbeeld rookmelders zodat er een snellere signalering van brand is. De brandweerorganisatie heeft hierin een adviserende en voorlichtende rol. Brandveilig leven is opgedeeld in een vijftal thema’s namelijk: aandachtswijken, jeugd, studenten, ouderen en de brandweer. Met die laatste groep wordt gedoeld op de verandering die binnen de brandweer nodig is om invulling te geven aan brandveilig leven. Voor het onderzoek zal het thema brandveilig leven worden bekeken van april 2011 tot april 2012. 4.4.2 Duiken Bij de brandweer staat het duiken beter bekend als waterongevallenbeheersing. Het duiken bij een brandweer is bij uitstek een taak die is weggelegd voor specialisten. De brandweerman voert deze taak uit naast het ‘normale’ brandweerwerk en volgt daarvoor een specifieke opleiding tot brandweerduiker. In de afgelopen jaren heeft het brandweerduiken zich nadrukkelijk ontwikkeld. Wetgeving zorgde voor een verzwaring van de duiktaak bij brandweerorganisaties. Ook diverse ongevallen onder brandweerduikers zorgden ervoor dat het beleid aangepast moest worden. Zo kwam er onder andere een nieuwe leidraad waterongevallenbeheersing en werden regels en procedures aangescherpt om zo operationeel veilig op te kunnen blijven treden. Als startpunt in de tijd is 2002 gehanteerd, er werd toen begonnen met de opzet van de leidraad waterongevallen, tot de invoering hiervan eind 2004.
40
5. De praktijk van besluitvorming binnen de brandweer 5.1. Inleiding In dit hoofdstuk wordt de praktijk van het beleidsproces gepresenteerd. Tijdens de gehanteerde intensieve procesanalyse alsmede in de gehouden interviews stonden de volgende onderzoeksvragen centraal: 1. Op welke wijze zijn de beleidsthema’s binnen de brandweerregio vorm gegeven? 2. Welke belangen en rationaliteiten liggen ten grondslag aan de keuzes om de beleidsthema’s daadwerkelijk te gaan uitvoeren en hoe heeft dit plaats gevonden? 3. In welke mate heeft de NVBR invloed op het beleidsproces van de brandweerregio’s? In de opbouw van dit hoofdstuk wordt per case naar de besluitvormingstrajecten gekeken. Er wordt bij beide cases gestart met de rol van de ministeries en de brancheorganisatie. Hier is voor gekozen omdat beide organisaties een rol aan de voorzijde van het beleidsproces vervullen. Hierin staan de ministeries enigszins ver bij de regio’s vandaan en daardoor wordt haar rol in het beleidsproces kort beschreven. De NVBR zou, aldus de literatuur, intern invloed uit willen oefenen door het beleid aan de voorkant de sturen. De beschrijving richt zich allereerst op het thema duiken en daarna het thema brandveilig leven. Per brandweerregio en thema wordt eerst een schets gemaakt van het beleidsproces en vervolgens wordt beschreven hoe de regio’s zijn omgegaan met de invloedspogingen van de brancheorganisatie, van de andere actoren en welke waarde de organisatorische kenmerken hierin hebben gehad. De bevindingen zijn aangevuld met citaten van respondenten en de reputatiemethode2. Het hoofdstuk sluit af met een totaal conclusie aan de hand van de onderzoeksvragen.
5.2 Case 1: Duiken Voorgeschiedenis - In 1994 werd de ARBO-wetgeving aangepast en was ook het duiken hierin een onderwerp. In 1997 kwam, om de kaders duidelijk te maken, er een ARBO-besluit dat specifieker inging op de arbeidsomstandigheden bij duiken. Deze ARBO-regels werden gemaakt door het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Daar waar andere departementen een plaats hadden in deze wetgeving werd met hen overlegd. De overlegpartner van het ministerie SZW, welke de brandweer moest vertegenwoordigen, was het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Op indirecte en informele wijze trachtten het toenmalige NVBK en CCRB (zie hoofdstuk 4) invloed uit te oefenen op deze besluitvorming, maar zij waren geen directe gesprekspartners (en zaten ook niet aan tafel). Dit deed immers het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties namens de brandweer. De indirecte betrokkenheid van de brandweer bij regelgeving omtrent duiken leidde er mede toe dat er twee richtlijnen verschenen met betrekking tot het brandweerduiken. De “Richtlijnen Brandweerduiken” (1994) was gemaakt door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de ”Leidraad Bestrijding waterongevallen door de Brandweer” (2000) door de CCRB. In 1998 werd de ARBOwetgeving wederom herzien, maar volgden er nog geen aanpassingen in het ARBO-besluit en de daaruit geldende kaders voor het brandweerduiken. De verschillende richtlijnen zorgden ook voor onduidelijkheid en diversiteit in de wijze van optreden bij duiken. De ene
2
De tekst in dit hoofdstuk is gebaseerd op de intensieve procesanalyse. De overzichtsmodellen van de procesanalyse zijn op te vragen bij de auteur. De reputatiemethode bevindt zich in bijlage 1.
41
regio gebruikte de Richtlijnen van het ministerie BZK, terwijl de andere regio de Leidraad van de CCRB gebruikte. De start van nieuwe ontwikkelingen - In de loop van 2002 besluit het ministerie van SZW de regelgeving rondom werken onder overdruk verder te gaan reguleren. Deze vorm van overdruk wordt in het ARBO-besluit (artikel 6.13) benoemd als: ‘het werken in een vloeistof, of een droge duikklok, waarbij voor de ademhaling gebruik gemaakt wordt van een gas onder een hogere druk dan de atmosferische druk’. Deze wetgeving kwam tot stand door het toevoegen van de Mijnwetgeving aan de ARBO-wetgeving. Zonder uitgebreid op dit besluit in te gaan, had dit besluit ook gevolgen voor het optreden van brandweerduikers. Het gaf algemene kaders aan voor het duiken. Voor de vergelijking moet worden voorgesteld dat een duiker van de brandweer zich aan dezelfde wetgeving dient te houden als iemand die op grote diepte laswerkzaamheden verricht in de staalindustrie. De wetgeving was in 2002 voor een ieder die duikwerkzaamheden verrichtte van kracht en dit zorgde voor onduidelijkheid binnen de brandweer. Dit kwam doordat de wettelijke kaders te algemeen en daarmee te weinig specifiek van karakter waren voor de brandweer, waardoor het risico van interpretatieverschillen ontstond. De circulaire3 die het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties had gemaakt stuurde voor het brandweerduiken aan op één uniforme wijze van organisatie om zo duidelijkheid te creëren voor het brandweerduiken in Nederland. Deze circulaire betrof een toelichting op de wijzigingen binnen de ARBOwetgeving omtrent het duiken. Duiken is een operationeel thema, waarbij de werkvloer van de brandweer direct betrokken is. Het ARBO-besluit was echter niet duidelijk genoeg voor de brandweer, wat de roep om een nadere specificatie voor het brandweerveld tot gevolg had. In februari 2002 was dit onderwerp één van de eerste projecten waar de NVBR als nieuwe brancheorganisatie aan deelnam. In eerste instantie nam de NVBR, samen met het Nibra4, het initiatief om tot nadere specifieke duiding van de algemene kaders te komen voor de brandweer door de Leidraad uit 2000 aan te passen aan de nieuwe wetgeving. Op verzoek van het ministerie van BZK had de NVBR besloten om niet zelfstandig dit project te starten, met daarbij de afspraak wel te kunnen participeren in het interdepartementale project dat BZK zelf startte. Er werd vervolgens een projectstructuur gerealiseerd met een stuurgroep, een projectgroep en een werkgroep. In de stuurgroep zaten de relevante gesprekspartners (waaronder de ministeries BZK en SZW, VNG en de NVBR), een projectgroep monitorde het gehele project en de werkgroep (NVBR, Nbbe5, Nibra) hield zich inhoudelijk bezig met de vormgeving van de nieuwe leidraad. De leidraad werd vorm gegeven door deskundigen uit het brandweerveld. Door het hanteren van deze projectstructuur kreeg de NVBR als enige externe sector en direct (in plaats van het ‘oude’ indirecte) invloed op de nadere duiding van de ARBO-wet in het ARBO-besluit, waardoor de belangen van de brandweer expliciet mee werden gewogen bij de totstandkoming van het ARBO - besluit. Ook zorgde de betrokkenheid van de NVBR en de gekozen projectstructuur ervoor dat de brandweer in staat was om de bestaande Leidraad uit 2000, direct aan te kunnen passen aan de nieuwe regels. Het brandweerveld kreeg zo duidelijkheid over de consequenties van de nadere regels en kaders specifiek voor de brandweer. Het brandweerveld heeft niets van deze lobby meegekregen. Een respondent verwoordt dit als volgt: “Over lobbyresultaten kun je niet altijd communiceren, omdat je later weer met dezelfde gesprekspartner aan tafel zit. Je kunt je toekomstige positie daardoor ondermijnen”.
3
Het betreft hier de circulaire van 1 juli 2002 met kenmerk EB2002/76427 Het Nibra staat voor: Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding 5 Het Nbbe staat voor: het Nederlands Bureau voor Brandweerexamens 4
42
De leidraad werd volledig gevormd op basis van de nieuwe wetgeving. De leidraad was geschreven door experts uit het veld en dit zorgde ervoor dat men wel graag gebruik maakte van de opgestelde leidraad. “In de praktijk kwam het bij de brandweer nog wel eens voor dat een omgekeerd beleidsproces werd gehanteerd, eerst aanpassing van exameneisen, het hierop aanpassen van opleidingen en lesplannen en vervolgens bijpassend beleid vormen”, aldus een respondent. Voor het Project duiken werd het gewenste beleidsproces doorlopen, eerst het opstellen van de leidraad met zicht op de organisatorische consequenties, vervolgens aanpassing van opleidingen met bijbehorende exameneisen. Een belangrijke voorwaarde om de verschillende processtappen in de juiste volgorde te kunnen zetten was de deelname van alle betrokken partijen in de werkgroep. Gezamenlijk hebben de NVBR (beleid en organisatorische consequenties), Nibra (opleidingen en oefenen) en Nbbe (examenreglement) gewerkt aan de verschillende producten. Het Nbbe kreeg namelijk het dringende verzoek van de minister om de examens vorm te gaan geven, terwijl de leidraad nog niet klaar was. Het Nbbe was een zelfstandig bestuursorgaan en werd daardoor beïnvloed door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Dit hield wel de druk op het beleidsproces voor de leidraad. De NVBR hield zich op de vlakte met betrekking tot de inhoud van het beleidsproces van de brandweerregio’s. De NVBR was (en is) een branchevereniging die zich onder meer richtte op het vraaggericht ondersteunen van de korpsen. De NVBR was ook niet in de positie om ‘iets te vinden’ van het beleidsproces van de brandweerkorpsen. De verantwoordelijkheid voor een juiste uitvoering van de wetgeving lag bij de brandweerkorpsen. De werkgroepleden uit het veld waren vooral de ambassadeurs van de leidraad. Uit het onderzoek blijkt dat de NVBR de leidraad alleen onder de aandacht van de brandweerregio’s brengt om het te gebruiken, de verantwoordelijkheid tot uitvoering lag immers bij de brandweerkorpsen. De Arbeidsinspectie had zich overigens informeel uitgesproken om aan de hand van de leidraad de brandweerregio’s te toetsen bij duikactiviteiten. De leidraad bood een richting hoe om te gaan met de nieuwe wetgeving die door het ministerie was opgesteld. Hoe dit uiteindelijk vorm werd gegeven in de brandweerregio’s lag niet in de handen van de NVBR, maar vooral bij de leden zelf. Dit betekende dat er ook regiospecifieke afwijkingen mogelijk waren op de leidraad. Als men echter afweek van de leidraad dan moest men wel aan de veiligheidseisen van de wetgeving voldoen. De vertrekpunten van de regio’s waren divers. Sommige regio’s voldeden nog niet aan de oude leidraden en wetgeving, terwijl de nieuwe leidraad en wetgeving duidelijkheid gaf over het gewenste niveau van het brandweerduiken. Dit betekende een omslag en hierdoor ook de nodige weerstand bij alle brandweerregio’s met betrekking tot duiken. 5.2.1. Een schets van de beleidsprocessen bij de regio’s omtrent duiken Brandweer Utrecht bestond in de periode 2002-2004 in totaal uit 33 gemeenten, waardoor het duiken op verschillende manieren was georganiseerd. Brandweerduiken was redelijk ‘vrij’ georganiseerd. Een respondent vertaalde dit met: “Iedereen deed maar wat”. Wanneer men duiker was in de vrije tijd, kon men ook brandweerduiker worden. Hiervoor werd aangepast geoefend en vervolgens kon men de uitrukdienst in als brandweerduiker. Het duiken was bij meerdere brandweerkorpsen in het land op deze manier georganiseerd. Ook in de regio Utrecht was de organisatie van het duiken divers. De komst van de nieuwe wetgeving en de leidraad betekende voor de gehele brandweer Utrecht een omslag. Er werd een regionale projectgroep duiken opgericht die aan de slag moest met de totale organisatie van het duiken. Er moest regionaal beleid komen voor de nieuwe manier van werken. Deze projectgroep stond onder leiding van een commandant van één van de korpsen uit de regio. Aan de hand van een projectvoorstel en projectplan werd vervolgens in april 2002 een start
43
gemaakt met de hervormingen. De regionaal commandant zag er op toe dat het projectplan werd goedgekeurd en dat er actie werd ondernomen. Er moest namelijk snel resultaat geboekt gaan worden om ongevallen in de toekomst met het duiken te voorkomen want deze brandweertaak stond nadrukkelijk in de schijnwerpers. Na definitieve vaststelling van het projectplan in september werd er in de projectstructuur voor gekozen om kleine projecten te realiseren die allemaal een deel van het duiken beleidsmatig vorm zouden geven. De ene groep concentreerde zich op het oefenen terwijl de ander een regionale werkinstructie schreef. Vooral dat laatste onderwerp speelde in het gehele beleidsproces een belangrijke rol. Er werd een regiobrede werkinstructie geschreven voor het duiken die voor alle posten zou gelden. Er werd ook voor gekozen om het duiken in eerste instantie maar bij 10 brandweerposten in stand te houden. Alvorens de werkinstructie verder vorm te geven werden de duikers van alle posten benaderd om de huidige stand van zaken in beeld te brengen. Daarnaast werden de duikers meegenomen in de nieuwe ontwikkelingen waarbij niet alleen de praktische aspecten belangrijk waren, maar ook de nieuwe theoretische inzichten aan de orde kwamen die de wetgeving en leidraad met zich mee brachten. De nieuwe werkinstructie werd door één medewerker geschreven die onderdeel uitmaakte van een projectgroep brandweerduiken. De medewerker had voor de komst van de nieuwe leidraad al eens een werkinstructie geschreven voor het duiken en werd daardoor door de projectleider wederom verzocht dit te doen. De projectgroep werd in staat gesteld na iedere wijziging te reageren op de door de medewerker geschreven instructie. De gehanteerde opzet vanuit de landelijk opgestelde leidraad werd overgenomen in de werkinstructie en daar waar brandweer Utrecht het niet eens was, werd lokale invulling gegeven aan het brandweerduiken. Het was echter wel zo dat de Arbeidsinspectie aan de hand van de landelijke leidraad toetsing zou uitvoeren als men op controle kwam of als het mis zou gaan. De korpsen werden hier nadrukkelijk op gewezen. De instructie werd goedgekeurd door de projectgroep, waarna het naar de diverse (5) districten in de regio werd gestuurd. De werkinstructie werd uiteindelijk geschreven voor de zeven korpsen die nog een duikteam zouden handhaven, de andere korpsen werden van de nieuwe instructie op de hoogte gesteld. De schrijver van de werkinstructie ging hiervoor samen met een collega langs de districten om de nieuwe werkwijze kenbaar te maken. Net als bij brandweer Utrecht was er bij brandweer Amsterdam – Amstelland sprake van een ongeval bij het duiken in 2001 (overigens zonder dodelijke afloop) waardoor het brandweerduiken een aantal interventies kreeg te verwerken. De verbeteringen werden, zonder hulp van buitenaf, door eigen instructeurs ingevoerd. Behalve het onvoldoende opleiden en trainen bleek ook dat de registratie van het oefenen en materieel niet op orde was. Dit betekende dat het kwaliteitssysteem rondom het duiken in Amsterdam versterking en structurele verbeteringen nodig had. De commandant van brandweer AmsterdamAmstelland richtte zich ook voornamelijk op de eigen organisatie, waardoor brandweer Amsterdam haar eigen kwaliteitseisen opstelde. In de beginfase was er daardoor nagenoeg geen afstemming met andere korpsen of de NVBR. De volgende interventies werden uitgevoerd: er werden nieuwe duikinstructeurs aangesteld, de opleiding werd uitbesteed aan de Marine en er werd een kwaliteitsmanager aangesteld die zich richtte op het opzetten en beheren van een kwaliteitszorgsysteem omtrent duiken. Het brandweerduiken in Amsterdam moest grondig geprofessionaliseerd worden en wel naar het voorbeeld van de Marine.
44
Als het aan kennis ontbrak dan werd deze kennis eenvoudigweg gehaald door deskundig personeel aan te nemen van andere organisaties. Behalve naar de grondige professionalisering van het duiken werd ook naar de gehele positie van het duiken in de regio gekeken door een extern bureau. Dit hield in dat werd gekeken naar de status van het duiken en of alles wel op de juiste plek (de zogenaamde dekking) stond. In navolging van de aandachtskaarten en nieuwe werkinstructies voor het duiken werd door de professionalisering in de periode april – juli 2004 nieuwe apparatuur aangeschaft dat het duiken in Amsterdam veiliger moest maken en kwam er een nieuw duikvoertuig. In september 2004 werd brandweer Amsterdam ook geconfronteerd met de nieuwe vastgestelde leidraad waterongevallen. Men wist al dat dit er aan zat te komen, via de kwaliteitsmanager, waardoor dit grotendeels al was opgenomen in de nieuwe structuren van het duiken. Toch vond er in november voor de commandanten en kazernechefs een studiedag plaats om hen volledig op de hoogte te stellen van de laatste ontwikkelingen en richtlijnen omtrent het duiken. Het was dan direct ook duidelijk waar de verantwoordelijkheden lagen en wat de eventuele gevolgen waren als het mis zou gaan. Uiteindelijk werd er per 1 januari 2005 conform de vastgestelde leidraad gewerkt bij de brandweerduikers in Amsterdam. Waar de voorgaande twee korpsen werden geconfronteerd met een duikongeval, kende brandweer Haaglanden een andere aanleiding voor de reorganisatie van het duiken. In augustus 2002 verscheen, net als bij de andere regio’s die zijn onderzocht, een brief van de NVBR waarin gevraagd werd naar de stand van zaken rondom het duiken. In deze brief, die uitvoerig werd beantwoord door Haaglanden, werd eveneens aangegeven dat er een landelijk project zou starten om een nieuwe leidraad vorm te geven. Aanleiding van de brief was de eerder genoemde in juli verschenen circulaire van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties die de positie van het duiken in de nieuwe wetgeving aangaf. Brandweer Haaglanden stelde overigens in 1996 al een regionale werkgroep Duiken in met vertegenwoordigers van alle gemeenten in de regio Den Haag, waardoor regiobreed zaken met elkaar gedeeld werden. De gemeenten in de regio opereerden op dat moment nog wel autonoom wanneer het een operationeel optreden betrof. Een medewerker (eveneens respondent voor dit onderzoek) nam zitting in de landelijk werkgroep duiken die de leidraad vorm zou geven. De uiteindelijke invoering van de leidraad kende daardoor nauwelijks weerstand. De brandweerlieden en daarmee ook de duikers werden via deze medewerker uitvoerig op de hoogte gehouden van de ontwikkelingen. Door de diverse rapportages die duidelijk maakten dat brandweerduiken niet zonder risico is, werd er besloten om elkaar als buurgemeenten te ondersteunen door bij een inzet met twee voertuigen te gaan rijden om als elkanders back-up te dienen. De voorzitter van de regionale werkgroep besloot in 2003 eveneens onderzoek te gaan doen naar de mogelijkheden om het duiken regionaal in te gaan voeren, waardoor de regie niet meer bij de gemeenten lag maar op regionaal niveau. Gelijktijdig met de uitkomsten van dit onderzoek was in 2003 het concept van de leidraad gereed en doordat men actief deel uitmaakte van de vormgeving van de leidraad concludeerde men dat de juiste weg was ingeslagen. Overigens verscheen niet alleen de leidraad, ook de les- en leerstof wijzigde. Intern kwamen er vervolgens geen reacties op het interne onderzoek en de leidraad, waardoor men op volle snelheid verder ging met de herstructurering van het duiken. Brandweer Haaglanden besloot vervolgens in de loop van 2005 de duiktaak volledig te regionaliseren, maar per 1 juli 2004 werd er al volledig conform de leidraad gewerkt waarbij de stad Den Haag wel afweek door met minder mensen (drie in plaats van vier) de duikeenheid vorm te geven.
45
Het brandweerduiken in de regio Gooi en Vechtstreek was, net als bij brandweer Haaglanden, één van de eerste brandweertaken die regiobreed vorm werd gegeven. De visie op het duiken die brandweer Gooi en Vechtstreek uiteindelijk vaststelde besloeg ruim 80 pagina’s. Dit kwam doordat vele actoren een rol hadden in het brandweerduiken binnen deze regio. Dit betrof in eerst instantie de commandanten van de lokale korpsen in Gooi en Vechtstreek. De commandanten zijn verantwoordelijk voor de operationele taken op iedere post. Men constateerde dat de nieuwe wetgeving en de daar onder andere uit voortkomende leidraad een zware last op de financiën, materialen en middelen legde van de eigen brandweerpost. De leidraad bood immers de mogelijkheid tot regiospecifieke afwijkingen om duiken in de regio te organiseren, maar de wetgeving bleef leidend. De regionaal commandant fungeerde hier, ten opzichte van de lokale commandanten, als ‘generaal zonder leger’. In deze periode had de regionaal commandant geen enkele macht over de lokale korpsen. De regionaal commandant werkte in de periode (voor de regionalisering van de brandweerkorpsen) vooral op basis van consensus. Hij nam een voortrekkersrol op zich door op een juiste manier vorm te geven aan deze brandweertaak met inachtneming van de nieuwe wet en leidraad. De regionaal commandant had eveneens als taak om de bestuurders op de hoogte te houden van de beleidsontwikkelingen in het brandweerkorps. De bestuurders van de gemeenten vormden in de regio Gooi en Vechtstreek het dagelijks en algemeen bestuur van de regionale brandweer. Naar aanleiding van de nieuwe wetgeving en de leidraad zou de duiktaak in de eigen gemeente een grote financiële kostenpost worden. Belangrijke voorwaarde voor de bestuurders was daarbij dat de veiligheid van de burgers en hulpverleners niet onder mocht doen voor de financiële aspecten. In de beleidsontwikkeling was er sprake van een werkgroep die bestond uit een aantal ambtenaren en inhoudelijk deskundigen die de wetgeving en de leidraad moesten vertalen naar de praktijk (uitvoering) in de eigen regio. De werkgroep was daarmee de ‘producent’ van de beleidsvisie zoals deze in Gooi en Vechtstreek werd neergelegd, maar maakte alleen gebruik van de leidraad als er sprake was van een meerwaarde ten opzichte van de wetgeving. De daadwerkelijke beoefenaars van de ingeslagen weg, de duikers, waren aan het begin van het proces door deze werkgroep benaderd om een beeld te schetsen van de stand van zaken rondom het duiken in Gooi en Vechtstreek, maar hadden inhoudelijk geen inbreng in het beleidsproces. In de ontwikkeling van het beleid in de regio Gooi en Vechtstreek kende de Arbeidsinspectie een nadrukkelijke rol. De positie van de Arbeidsinspectie was voornamelijk die van controleur en inspecteur als er iets mis ging (en nog steeds gaat) tijdens werkzaamheden, dit gold ook bij het duiken. Een respondent verwoordde dit met: “Een ongeval zet de arbeidsinspectie aan het werk”. De respondent gaf aan dat de Arbeidsinspectie aan het begin van het beleidsproces werd betrokken om zo te laten zien wat de wetgeving teweegbracht in de regio, maar ook in de brede context voor het brandweerduiken in Nederland. Daarnaast probeerde brandweer Gooi en Vechtstreek hen te laten zien hoe onwerkbaar zij een en ander vonden. De Arbeidsinspectie counterde echter constant met de opmerking: “U kunt mij dit wel laten zien, maar dat is niet mijn rol en taak. Wij komen alleen om de hoek kijken als het mis gaat”. 5.2.2 De invloeden op het beleidsproces rondom duiken De duikorganisatie bij de brandweer in Utrecht veranderde naar aanleiding van een duikongeval in 2001 waarbij een brandweerduiker om het leven kwam. Dit ongeval kende de nodige invloed. De onderzoeksrapportage van dit duikongeval verscheen in maart 2002 waar onder andere in werd aangegeven dat er betere voorzieningen nodig waren om veilig te kunnen optreden bij brandweerduiken. Dit duikongeval had niet alleen invloed in Utrecht,
46
maar ook in de rest van brandweerduikend Nederland. Het was aanleiding voor het project Duiken, waar het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een trekkersrol in had, zoals beschreven is aan het begin van deze paragraaf. De projectleider in de regio Utrecht was betrokken bij het onderzoek naar een duikongeval dat in Utrecht had plaatsgevonden. Dit zorgde in deze regio voor een duidelijke richting in het beleid rondom duiken, want de projectleider kon precies duiden waar het mis zat binnen de organisatie. Het aanhouden van 10 (later 7) posten voor duiken kwam doordat de nieuwe wetgeving eveneens grote financiële consequenties kende. De financiën speelde echter geen nadrukkelijke rol, maar het ging er wel om dat de kosten voor het duiken op een juiste manier verdeeld zouden worden. Hiervoor werd uiteindelijk een zogenaamde verdeelsleutel gerealiseerd. De steller van de werkinstructie, die al eerder een werkinstructie voor het duiken had geschreven, nam veel over van de op dat moment in omloop zijnde concept-leidraad waterongevallen van de NVBR (februari 2004). De NVBR had daardoor invloed op het beleid van de regio Utrecht. Dit maakte het beleidsproces uiteindelijk eenvoudiger, omdat men de werkinstructie eind 2004 dan kon aanpassen naar de vastgestelde leidraad. De commandanten van de verschillende posten in de regio leverden weerstand op de nieuw opgestelde werkinstructie. Deze weerstand zat vooral in de nieuwe wijze van optreden die gewenst werd, maar dit werd vanuit de wetgeving en de leidraad gevraagd. Hierin is de invloed van in eerste instantie het ministerie (de wetgeving) en daarnaast van de NVBR (de leidraad) zichtbaar. De respondent hierover: “Ik hoorde vaak de kreet: “En terwijl het bij ons toch altijd goed gaat, waarom moet dit dan?” De weerstand van de commandanten was uiteindelijk beperkt door het besef dat gezamenlijkheid in optreden van grote waarde was om in de toekomst mogelijke ongevallen te voorkomen. De bestuurders in de regio Utecht maakte zich vooral zorgen om de organisatie van het aantal duikteams. Opvallend is dat de duikteams die ‘levensvatbaar’ waren bleven bestaan, doordat de financiën nauwelijks een issue waren. Wel besloten de bestuurders om de posten die een duikteam hadden, maar met dit team onvoldoende paraat waren of al helemaal niet meer bestonden, daadwerkelijk op te heffen. Hierdoor werd er formeel teruggegaan naar 7 duikteams in de hele regio. De ambtenaren en bestuurders van een aantal gemeenten verstuurden een aantal brieven en er werd over gesproken op bestuursvergaderingen en andere (in)formele momenten om het besluit rondom de duikteams te beïnvloeden en te proberen het duikteam in de eigen gemeente in te lucht te houden. Deze beïnvloeding werd vooral gedaan door gemeenten die een sterk bezet duikteam hadden. Bij gemeenten waar het duikteam onvoldoende adequaat was ingericht, bleef beïnvloeding nagenoeg achterwege. De gemeenten met een sterk bezet duikteam behielden echter wel hun team. Ook bij brandweer Amsterdam-Amstelland was sprake van een duikongeval, dat van grote invloed was. Waar aan de ene kant de wetgeving veranderde, leidde het onderzoek dat de korpsleiding uit liet voeren naar dit duikongeval tot een aantal conclusies over organisatie, gedrag en techniek van het duiken. Het beleidsproces werd vooral ondersteund door het ongeval dat in Amsterdam had plaatsgevonden, wat zorgde voor een structurele verbetering binnen het korps. Het onderzoeksrapport leidde tot een goede interne discussie over hoe de organisatie nu opnieuw vorm gegeven moest worden. De korpsleiding wilde simpelweg dat dit niet nog eens zou gebeuren en de financiën speelde daarom geen rol. Bestuurders dachten hier net zo over. De NVBR en de wetgeving hadden op dat moment nog geen invloed uitgeoefend op het duiken binnen brandweer Amsterdam-Amstelland. De onrust omtrent de kwaliteit van het duiken lag vooral bij de korpsleiding en het personeel zelf, waardoor invloed van buitenaf geen meerwaarde had.
47
De nagenoeg direct aangestelde kwaliteitsmanager raakte betrokken bij de totstandkoming van de leidraad, waardoor een eerste ‘samensmelting’ plaatsvond tussen Amsterdam en de rest van het land. Deze kwaliteitsmanager duikzaken trachtte de nieuwe leidraad eveneens mee te nemen in de nieuwe ontwikkelingen van het brandweerduiken in Amsterdam. De kwaliteitsmanager nam van daaruit vooral aspecten mee die een aanvulling konden vormen op het al gevormde beleid binnen brandweer Amsterdam–Amstelland. Dit werkte ook omgekeerd. Brandweer Amsterdam zorgde er voor dat het brandweerduiken als een specialisme werd gezien en daardoor een aparte plek kreeg in de rechtspositie en een daarbij horende aanvullende vergoeding. Daarnaast maakte brandweer Amsterdam gebruik van zogenaamde ‘aandachtskaarten’ (kleine handboekjes die men in de jas kon dragen) om de belangrijkste aandachtspunten van het brandweeroptreden, ook voor het duiken, bij de hand te hebben. Dit werd door andere brandweerkorpsen in het land overgenomen. In Haaglanden deed de circulaire bij een medewerker van de in de regio actieve duikwerkgroep het besef opgaan dat de nieuw ingeslagen weg, zowel landelijk als lokaal, veel werk op zou leveren. Hij stuurde een brief de regio in met onder andere de mededeling: “de circulaire heeft nogal wat gevolgen, dus genoeg werk aan de winkel.” Niet alleen de circulaire, maar ook het duikongeval dat in Utrecht had plaatsgevonden en het onderzoeksrapport dat daaruit voortkwam, deed beseffen dat dit ook gevolgen zou hebben. De medewerker stuurde vervolgens intern aan op het direct volgen van de leidraad en dit is ook gebeurd. Deze medewerker verwoordt dit als volgt: “doordat ik ook zitting had in de landelijke werkgroep, was ik in staat om de duikers in onze regio al vroeg in het proces van de verandering mee te nemen.” De komst van de leidraad beïnvloedde hiermee rechtstreeks het beleid rondom het duiken in de regio Den Haag. Ook de bestuurders in de regio hadden naar aanleiding van de rapportage over het duikongeval In Utrecht de nodige vragen en wilden dat dit niet in de eigen regio plaats zou vinden. De invloed van het ongeval was daardoor eveneens nadrukkelijk aanwezig. De regionaal commandant werd daarvoor om tekst en uitleg gevraagd. De bestuurders werden gedurende deze periode uitvoerig op de hoogte gehouden door de lokale commandant. Hierin zat uiteindelijk weinig weerstand, omdat de wetgeving en de leidraad een passend antwoord vormden om duiken goed te herstructureren. Soms ging dit iets te snel, aldus een respondent. De lokale duikeenheden en gemeenten konden de snelheid niet bijhouden en dit kwam met name door de betrokkenheid van de regio bij de landelijke ontwikkelingen. De regio wilde hierin niet achterop raken, want men maakte graag gebruik van gelegenheid om het duiken opnieuw invulling te geven. De weerstand die er voornamelijk was, kwam uiteindelijk van de regionaal commandant. In Den Haag (stad) hanteerde men namelijk een uitruk met drie personen als eenheid bij het duiken, terwijl de leidraad vier personen als veilig achtte. Voor een beroepskorps als Den Haag betekende dit dat er uitbreiding plaats moest vinden in het personeelsbestand en dat was niet mogelijk in de tijd van bezuinigingen. Dit zorgde er voor dat Den Haag gebruik maakte van de ‘regiospecifieke afwijkingsmogelijkheid’ in de leidraad. De uiteindelijke invulling in de regio Gooi en Vechtstreek moest naar een ieders wens zijn en daarin ontstond direct intern ‘getouwtrek’ in het beleidsproces. Dit betrof vooral de locaties waar duiken in stand moest worden gehouden en wat dan de financiële consequenties waren. De regionaal commandant trachtte het beleidsproces bij te sturen door de ontwikkelingen bij de NVBR te monitoren en daarnaast de bestuurders een richting aan te bieden. De uitvoering lag bij een werkgroep die het nieuwe duikbeleid vorm gaven. Vooral op het vlak van de financiële consequenties probeerde de regionaal commandant de bestuurders te
48
informeren en in het proces mee te nemen. Waar in de beginfase van het beleidsproces de bestuurders nog geen rol speelden, waren de financiële consequenties aanleiding om de duiktaak ook vanuit het standpunt van de bestuurders te herzien en tot regionalisering van deze taak over te gaan. De nieuwe wetgeving en daarmee gepaard gaande financiële consequenties waren aanleiding voor de bestuurders om zich met het beleidsproces bezig te houden. De nieuwe visie op het duiken in de regio Gooi en Vechtstreek telde uiteindelijk iets meer dan 80 pagina’s. Dit kwam enerzijds door de beïnvloeding vanuit de wetgeving en anderzijds waren het de ‘hogere’ ambtenaren (de lokale commandanten) en bestuurders die een bepaalde invulling van de duiktaak in de regio Gooi en Vechtstreek en vooral in de eigen gemeente voor ogen hadden. De werkgroep had zelf geen besluitvormende macht. Eén van de leden van de werkgroep stuurde wel een bericht naar de NVBR met een aantal kanttekeningen over de inhoud van de leidraad en de vraag deze op een aantal punten aan te passen. Er is niet meer te achterhalen welke opmerkingen in de definitieve opmaak van de leidraad zijn meegenomen. De beleidsvisie in Gooi en Vechtstreek maakte inhoudelijk ook nauwelijks gebruik van de leidraad, maar baseerde zich vooral op de vingerende wetgeving voor het duiken. Om die reden werd ook de Arbeidsinspectie intensief bij het beleidsproces betrokken om te laten zien wat de nieuwe wetgeving voor het brandweerduiken betekende. Het haalde echter weinig uit, want de Arbeidsinspectie zou blijven controleren aan de hand van de wetgeving. In die zin was de Arbeidsinspectie niet te beïnvloeden door het korps.
5.3 Case 2: Brandveilig leven Voorgeschiedenis - Op 15 juni 2010 presenteerde de Commissie Mans het rapport ‘Inzet Gereed’, een rapport over de brandweer en haar financiële onmogelijkheden. Deze commissie werd op verzoek van de Raad van Regionaal Commandanten in 2009 opgericht om onderzoek te doen naar financiën van de brandweer. Naar het inzicht van de commissie konden de brandweerkosten in de toekomst met 20% worden verlaagd, maar dit betekende wel dat de werkwijze van de brandweer aangepast moest worden om zo efficiënter en effectiever op te kunnen treden. “Deze heroverwegingen zijn gebaseerd op de gedachte dat burgers en bedrijven in hoge mate zelfredzaam kunnen zijn en dat dit verder vergroot kan worden (Commissie Mans, 2010).” De bezuinigingen kunnen 185 miljoen euro opleveren, maar dan moest er aan de andere kant ook 100 miljoen euro worden geïnvesteerd in diverse ontwikkelingen voor de brandweer. Eén van deze ontwikkelingen was ‘brandveilig leven’. Brandveilig leven moet het veiligheidsbewustzijn en de zelfredzaamheid van de burgers vergroten, waardoor men op een verantwoorde manier om zal gaan met de risico’s bij brand en zich bewust zal zijn van datgene wat zelf gedaan kan worden bij brand of om brand te voorkomen. De invloedsanalyse richtte zich op de beslissing dat de brandweerregio’s zich vanuit de ‘Brandweer Overmorgen’ bezig zouden moeten houden met ‘brandveilig leven’. De start van nieuwe ontwikkelingen - Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties verleende de NVBR in 2010 een subsidie. Deze subsidie maakte het voor de NVBR mogelijk om een verkenning uit te voeren voor het project ‘Veilig leven, een verkenning naar Community Safety in Nederland’. Het project had als doel te inventariseren welke activiteiten er in binnen- en buitenland zijn om de fysieke en sociale veiligheid te verbeteren (NVBR, 2011). De latere minister Opstelten van Veiligheid en Justitie juichte het project ‘Brandveilig Leven’ toe naar aanleiding van een presentatie die hij bijwoonde over het project. Behalve het verlenen van de subsidie was het ministerie van Veiligheid en Justitie lid van de projectorganisatie en zat in de expertgroep. Een ander ministerie dat een rol speelde is die van OCW (Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen). Eén van de onderdelen
49
van brandveilig leven was het voorlichting geven aan de jeugd omtrent brandveiligheid en dat richtte zich voornamelijk op de basisscholen. Het ministerie van OCW was (en is) onder andere verantwoordelijk voor de lespakketten op basisscholen. OCW had de brandweerregio’s aangegeven dat ‘brandveilig leven’ niet als apart lespakket kon komen en daardoor niet uitgevoerd zou kunnen worden. Het ministerie werd door de NVBR daarentegen wel gevraagd mee te denken om landelijk meer bekendheid te geven aan de lespakketten. In het strategische thema ‘brandveilig leven’ speelde (en speelt) de NVBR een nadrukkelijke rol. Het is immers een door henzelf ontwikkelde strategisch thema. Hierin is het opvallend dat de externe beïnvloeding voor dit thema nauwelijks aan de orde was. Het ministerie van Veiligheid en Justitie verleende een subsidie en keek vanaf de zijlijn mee. De minister werd vervolgens middels een presentatie op de hoogte gesteld en het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen werd gevraagd brandveilig leven onderdeel te laten zijn van de lespakketten op de basisscholen. Brandveilig leven diende als onderdeel mee te worden genomen in de lespakketten over veiligheid. Na een onderzoek dat als startpunt diende, gesubsidieerd door het ministerie van Veiligheid en Justitie, werd aan de brandweerregio’s gevraagd deel te nemen aan diverse proeven (pilots) met betrekking tot ‘brandveilig leven’. Daarnaast deden brandweerregio’s bij de uitvoering ook een beroep op de NVBR om hen te ondersteunen en was het wenselijk dat er op een gelijke wijze met dit onderwerp werd omgegaan. In totaal deden (en doen) van de 25 regio’s er 21 mee aan de pilots van ‘brandveilig leven’. De NVBR trachtte eveneens om richting te geven aan de wijze van projectmatig werken door een stappenplan aan te leveren. Hierbij wordt het wenselijk geacht dat de regio’s zich richten op vijf groepen voor ‘brandveilig leven’, namelijk de jeugd, studenten, ouderen, verminderd zelfredzamen en de brandweer. Uit onderzoek bleek namelijk dat dit de meest relevante ‘risicogroepen’ zijn. Opvallend was hierbij de groep brandweer. Hiermee wordt gedoeld op de brandweerorganisaties zelf, want de brandweer zelf zal eveneens moeten veranderen om op een juiste manier invulling te geven aan ‘brandveilig leven’. Belangrijk voor de NVBR is dat deze verschillende projectthema’s ‘iets op moeten gaan leveren’. De NVBR kiest daarin voor een meer wetenschappelijke benadering voor brandveilig leven. Hierdoor kan in de toekomst getoetst worden wat de waarde van het project brandveilig leven uiteindelijk is. De NVBR tracht concreet richting te geven door een standaard projectplan aan te bieden (2011). Er moet daarbij eerst een risicobepaling gedaan worden zodat er een helder beeld van het gebied en de risicogroepen ontstaat. Vervolgens dient het bestuur te bepalen of de risico’s acceptabel zijn, waarna besluitvorming extern (richting burgers en bedrijven) en intern (de eigen brandweerorganisatie) de communicatie en doelstellingen bepaald worden. Tot slot wordt er in de uitvoeringsfase bepaald of de brandweerregio de opdracht van het bestuur uit kan voeren, waarbij de organisatorische inbedding van brandveilig leven cruciaal zal zijn. Brandveilig leven raakt immers niet alleen de preventieve en repressieve onderdelen van de brandweerorganisaties, maar betekent samenwerking over afdelingsgrenzen heen en met (keten)partners (NVBR, 2011: 37). 5.3.1. Een schets van de beleidsprocessen bij de regio’s omtrent brandveilig leven In april 2011 is brandweer Utrecht onderdeel uit gaan maken van de veiligheidsregio Utrecht en is er eveneens net een gezamenlijke brandweer ontstaan. In deze regio liep brandveilig leven synchroon met de regionalisering van de brandweer6, waardoor het een ondergeschoven onderwerp is geworden. Brandveilig leven werd echter wel opgenomen als 6 Regionalisering houdt in dat er van de aanwezige gemeentelijke brandweerkorpsen in een regio, één
brandweerorganisatie in de regio wordt gevormd.
50
specifiek onderwerp in de begroting, vooral doordat de organisatie af wilden van de traditionele functie van de brandweer. Met de traditionele brandweer wordt vooral gedoeld op de rol van de brandweer als hulpdienst die alleen ter plaatse komt als er iets aan de hand is. Ook had de brandweer op het gebied van preventie vooral de taak te corrigeren, terwijl men juist meer moest gaan adviseren. Brandweer Utrecht (als onderdeel van veiligheidsregio Utrecht) kent door haar omvang een verdeling in vijf districten. Deze districten en posten die hier actief zijn, hebben een eigen identiteit en daar werd in het project ‘brandveilig leven’ rekening mee gehouden. Een aantal van deze projecten had wel succes, zoals in Amersfoort waar men langs de deuren ging om bewoners van verschillende afkomst te informeren over brandveilig leven. Deze toegesneden initiatieven kwamen vooral voort uit de lokale identiteit van de posten binnen de gemeente waar men actief was. Brandweer Utrecht kent namelijk een drietal directies met verschillende portefeuilles, maar “brandveilig leven gaat elk aspect van de brandweer aan” volgens de geïnterviewde beleidsadviseur. Hierbij zal Brandweer Utrecht wel, zodra zich de mogelijkheid voordoet gebruik maken van de formatten zoals die zijn aangeleverd door de NVBR. Men is van mening dat deze goed werken en zorgen voor eenduidigheid binnen de regio. Hoewel brandveilig leven al wel budget had gekregen om vorm te geven, is dit nog te beperkt om regiobreed invulling te geven aan het project. Daarnaast zijn er belangrijke zaken in het kader van de regionalisering die voorrang krijgen en de organisatie dermate in beweging is dat brandveilig leven langzaam ‘gebracht’ zal worden. In 2011 werd brandweer Amsterdam-Amstelland geconfronteerd met forse bezuinigingen en tegelijkertijd werd landelijk vanuit het NVBR de strategische reis - met de fundamentele koerswijziging van het bedrijfsmodel van de brandweer - uitgerold. Dat leverde een valse start op voor de strategische reis, waarvan brandveilig leven (met de nadruk op proactie en preventie) een onderdeel was. De toenmalige commandant van brandweer AmsterdamAmstelland was eveneens voorzitter van het dagelijks bestuur van de NVBR waardoor de strategische reis ook in deze regio een belangrijke speerpunt werd. Brandweer AmsterdamAmstelland was zich bewust van het feit dat het inzetten van de strategische reis een goede mogelijkheid was om de eigen organisatie toekomstbestendig te maken en het maatschappelijk rendement te vergroten. Uitgangspunt in het beleid werd de eigen verantwoordelijkheid voor brandveiligheid van burgers en bedrijfsleven binnen de wettelijke kaders die waren gesteld en een andere rol van de brandweer: naast de preparatie- en repressieve taken moest (en moet) veel meer gedaan worden aan proactie en preventie, innovatie en onderzoek met de brandweer als deskundig adviseur, facilitator en regisseur. Dit vergde een cultuuromslag binnen de eigen organisatie. Ook moest meer geïnvesteerd worden in brandveilig leven ofwel in proactie en preventie en dat in een periode van grote bezuinigingen mede als gevolg van de financiële crisis. Om draagvlak bij gemeentebestuurders te creëren voor deze koerswijziging van brandweer AmsterdamAmstelland heeft de korpsleiding de uitgangspunten en doelstellingen van de strategische reis mondeling uitgebreid toegelicht. Daarnaast is een werkbezoek aan Engeland georganiseerd door de brandweer met de bestuurders. In Engeland was men immers al eerder begonnen met een dergelijke koerswijziging. Op deze wijze konden bestuurders uit eerste hand vernemen wat dat kan opleveren. Brandweer Amsterdam-Amstelland ziet het gemeentelijke Integrale Veiligheidsplan als een belangrijk instrument om brandveilig leven bestuurlijk te verankeren. De respondent geeft hierover aan “dat nog niet bij iedereen van de brandweer het besef is doorgedrongen dat de brandweer niet alles alleen kan doen als het gaat om brandveiligheid.” Brandveiligheid is en blijft de primaire verantwoordelijkheid van burgers en bedrijfsleven. Brandweer Amsterdam-Amstelland tracht hierin oplossingen te vinden door het intensiveren van voorlichting aan burgers, door middel van woningbezoeken en het ophangen van
51
rookmelders in woningen. Maar ook door het opbouwen en onderhouden van netwerken, waardoor in gezamenlijkheid invulling wordt gegeven aan brandveilig leven. Zo bestaat er onder andere een regionaal preventie netwerk voor Cultureel Erfgoed en zal dit binnenkort ook worden gerealiseerd voor de Zorg. Voor brandweer Haaglanden was brandveilig leven niet nieuw. Alvorens deze brandweerorganisatie regionaliseerde was het al zo dat beroepsbrandweerlieden informatie verschafte over brandpreventiemaatregelen bij scholen. Na de regionalisering werd dit nieuw leven ingeblazen en geïntegreerd in de nieuwe organisatie. Brandweer Haaglanden nam in april, na het initiatief van de NVBR om brandveilig leven te starten, deel aan de strategische sessies om dit op een juiste manier vorm te geven. De brandweerorganisatie had op dat moment al een visiedocument 2012-2015 geschreven voor brandveilig leven om de eigen organisatie (opnieuw) kennis te laten maken met dit onderwerp. De eenvoudige vraag in dit document was: “Wat verstaan we onder brandveilig leven?” Dit visiedocument werd in mei vastgesteld door het managementteam en de bestuurders werden geïnformeerd. Belangrijk hierin was dat een ieder overtuigd was van de richting die gekozen werd en dat daarin ‘afspraak is afspraak’ gold. “Brandveilig leven verplichte ons anders te gaan denken over de brandweerzorg”, aldus een respondent. De beleidsvorming en de uitvoering van brandveilig leven lag op dat moment bij één afdeling. De postcommandanten in de regio waren op dat moment op de hoogte van het visiedocument brandveilig leven, maar kende de inhoud nog onvoldoende. In september / oktober werd brandweer Haaglanden, net als vele andere korpsen in het land, geconfronteerd met de bezuinigingen. In tegenstelling tot andere aspecten binnen de regio werd brandveilig leven ‘ontzien’ in deze bezuinigingen. Het managementteam maakte zich er sterk voor om op brandveilig leven niet direct te bezuinigen. Het bedrag dat bezuinigd had moeten worden, werd namelijk omgezet in meer personeel. De bezuinigingen werden gebruikt om de ‘nieuwe brandweer’ in te richten. Dit lag wel moeilijk bij de bestuurder, het kostte immers middelen en dat kon ten koste gaan van de brandweerzorg. Het managementteam kreeg het echter wel voor elkaar bij de bestuurders om deze nieuwe weg in te slaan, maar het bleef belangrijk dat er concrete resultaten kwamen. In december 2011 werden er vervolgens diverse initiatieven gestart en moesten er zogenaamde ‘kartrekkers’ worden gevonden. Mensen moesten worden vrijgemaakt of worden gezocht om invulling te geven aan het project. Dit was een opdracht van het managementteam om een concreet en realistisch beeld te kunnen geven aan het bestuur. Tegelijk met de bezuinigingen in september / oktober huurde brandweer Haaglanden een extern bureau in om in de gemeenten binnen de regio te onderzoeken wat de risicogroepen waren met betrekking tot brandveilig leven. Het rapport van dit externe bureau bracht in beeld waar per gemeente de aandachtspunten lagen en dit gaf de afdeling die brandveilig leven beheerde en uitvoerde de mogelijkheid om de postcommandanten uitvoerig te informeren over het eerder genoemde visiedocument en de specifieke aandachtspunten voor hun gemeenten. De postcommandanten werden op deze manier verantwoordelijk gemaakt voor brandveilig leven in hun gemeente. Er kwamen zogenaamde prioriteitgroepen waar per gemeente de nadruk op kwam te liggen. De centrale afdeling gaf de kaders aan, maar in de uitvoering waren de postcommandanten verantwoordelijk. Er werd zichtbaar dat de snelheid hierin per gemeente kon variëren, doordat er andere belangen speelden die brandveilig leven naar de achtergrond deden verschuiven. In de eerste maanden van 2012 besloot de regionaal commandant van Haaglanden dat men ook deel ging nemen aan één van de pilots die de NVBR voordroeg. Deze pilot richt zich vooral op woningcontroles in achterstandwijken en zal worden uitgevoerd in drie regio’s, De NVBR ontvangt echter nog geen subsidie voor het project waardoor de pilot na september
52
2012 plaats zal vinden, omdat er dan vermoedelijk geld beschikbaar is. De pilot wordt ingericht naar het voorbeeld van de gemeente Amersfoort. De toepassing moet vervolgens wel plaats gaan vinden binnen andere regio’s en dat maakt het lastig. In Haaglanden betekent dit namelijk een veel grotere hoeveelheid aan controles in de wijken en men onderzoekt momenteel hoe dit het beste kan worden uitgevoerd. De andere thema’s die de NVBR heeft aangehaald in hun rapport is door Haaglanden bekeken maar men hecht meer waarde aan de eigen geconstateerde doelgroepen uit de rapportage van het externe bureau. Brandweer Gooi en Vechtstreek voert het project ‘brandveilig leven’ uit met buurregio Flevoland. Bij de start van het project voerde Gooi en Vechtstreek (april 2011) een aantal verkenningen uit om vast te stellen welke thema’s uit ‘brandveilig leven’ door de projectorganisatie het best konden worden geadopteerd. Dit betroffen ‘brandveiligheid voorlichting’ aan kinderen in groep 4, ‘vuurwerkpreventie’ en ‘de brandpreventieweken’. Brandweer Gooi en Vechtstreek voert inmiddels samen met brandweer Flevoland het project ‘brandveiligheid voorlichting aan kinderen in groep 4’ uit. Dit project houdt in dat een brandweerman op speelse wijze voorlichting geeft aan kinderen uit groep 4 hoe om te gaan met de risico’s van vuur. Wetenschappelijk onderzoek toonde aan dat de kinderen van deze leeftijd het best om gaan met de aangereikte informatie. Na het voltooien van het projectplan voor dit onderdeel werd er door de NVBR contact opgenomen met de regio om navraag te doen in hoeverre men meeloopt in de ontwikkelingen van ‘brandveilig leven’. Daarbij werden projectmedewerkers ook geïnterviewd. In het vervolgtraject hanteert brandweer Gooi en Vechtstreek de projectstructuur zoals deze door de NVBR was aangereikt. Dit wijkt af van de normale projectstructuur die de organisatie gebruikt. In augustus 2011 wordt het projectplan ‘groep 4’ geaccordeerd door de directie en kan uitvoering aan het project worden gegeven. Dit start in september 2011 waarna ook eigen brandweerpersoneel wordt opgeleid om voor de klas te staan. In lijn met de landelijke ontwikkelingen rondom ‘brandveilig leven’ stelt brandweer Gooi en Vechtstreek een meerjarenvisie op die in eerst instantie was geschreven voor de periode 2012-2014, maar wordt gewijzigd in 2012-2015. De totstandkoming van deze visie was vertraagt waardoor de gekozen termijn te kort werd. In oktober 2011 worden de postcommandanten en andere leidinggevenden uit de organisatie geïnformeerd over de ontwikkelingen in de organisatie omtrent ‘brandveilig leven’ en de redenatie achter het beleid. Net als het project ‘brandveiligheid voorlichting aan kinderen in groep 4’ dat samen met brandweer Flevoland vorm werd gegeven, werd het strategische beleidsplan in gezamenlijkheid opgesteld. Dit plan werd geschreven door één van de opdrachtgevers die eveneens landelijk betrokken is bij ‘brandveilig leven’. Het beleidsplan sluit aan op de meerjarenvisie om verder op strategisch niveau vorm te geven aan ‘brandveilig leven’. Dit plan is echter nog niet goedgekeurd. 5.3.2 De invloeden op het beleidsproces rondom duiken Het beleidsproces voor brandveilig leven is ‘als op eieren lopen’, stelt een respondent van veiligheidsregio Utrecht. Dit komt doordat de regionalisering nog maar net is afgelopen en het beleid bestuurlijk nog op een aantal plaatsen vorm moet krijgen en verschillende belangen hierin een nadrukkelijk rol spelen. Een project is niet vanzelfsprekend, want er moet wel iets voor terugkomen. Zo zijn er lokaal wel kleine projecten gestart die in het stramien van ‘brandveilig leven’ vallen zoals de NVBR dit heeft voorgeschreven, maar de precieze invulling van deze projecten is niet duidelijk. “Ondanks deze kleine projecten leven veel posten nog in de oude brandweerstructuur en daar hebben we last van”, aldus de respondent. De lokale posten bepalen hierdoor vooral wat er met brandveilig leven wordt
53
gedaan, de invloed op het beleid komt daardoor vooral bij hen vandaan. Brandveilig leven komt hierdoor niet goed van de grond, maar het staat wel steeds vaker op de beleidsagenda van de drie directies. Dezelfde respondent is, samen met de regionaal commandant, actief betrokken bij brandveilig leven op landelijk niveau en bij de NVBR. Er is zichtbaar dat deze betrokkenheid geen extra impuls levert aan brandveilig leven binnen de eigen regio. De beleidsadviseur verricht vooral ‘ambassadeurswerk’ en fungeert als ‘haarlemmerolie’ in de eigen regio en daarbuiten, terwijl de regionaal commandant vooral tracht andere regio’s wel al aan het werk te krijgen rondom brandveilig leven. Deze rol vervult hij echter vanuit zijn positie als portefeuillehouder voor ‘brandveilig leven’ binnen de NVBR. Brandweer Amsterdam-Amstelland richt zich met betrekking tot brandveilig leven op de burger en het zogenaamde ‘brandveilig werken’ voor instellingen, bedrijven en scholen. Deze initiatieven zijn niet gebaseerd op de richting die de NVBR heeft aangedragen, want bij brandweer Amsterdam-Amstelland werd brandveilig leven verbreed aan de hand van integrale veiligheidszorg. De wijze waarop brandweer Amsterdam-Amstelland omgaat met de genoemde netwerken biedt een podium voor de brandweer om gevraagd en ongevraagd advies te geven en daarnaast zelf ook vragen te stellen. Hierdoor probeert brandweer Amsterdam-Amstelland extern invloed uit te oefenen en daar zelf gebruik van te maken. De andere actoren in deze netwerken kunnen ook advies geven en vragen stellen aan de brandweer. Er wordt in gezamenlijkheid capaciteit vrijgemaakt om invulling te geven aan het netwerk. Overigens werd de voormalige en wordt nu de nieuwe commandant regelmatig benaderd om in de voorbereiding van een op te zetten netwerk een inleiding te verzorgen, waardoor instellingen en organisaties de waarde van brandveilig leven kunnen benadrukken. De commandant heeft daarin echter geen invloed op de financiële middelen om het netwerk hierin te voorzien, maar fungeert meer als ‘reclamezuil’ voor ‘brandveilig leven’. Hoewel brandweer Amsterdam-Amstelland wel anticipeert in het landelijke project van de NVBR gaat men niet volledig mee in de stramien van de NVBR. Voor het beleidsproces en de invloeden van buitenaf op ‘brandveilig leven’ binnen brandweer Amsterdam-Amstelland gaat het er namelijk om “dat er gepraat moet worden vanuit belangen waarbij ‘de grootte van de organisatie’ een belangrijke waarde heeft”, volgens de respondent. De grootte van de organisatie werkt volledig het stramien van de NVBR tegen, omdat meer maatwerk gewenst is en een vergelijking met andere brandweerregio’s niet op gaat. De stimulerende rol van de NVBR om brandveilig leven verder vorm te geven werd door brandweer Haaglanden gewaardeerd. Het gaf nieuwe impulsen aan het project, waar in het verleden ruim aandacht voor was, binnen het eigen korps. Bestuurders leunden vooral nog op de ‘oude brandweer’ en dat is zo snel mogelijk uitrukken met een brandweerauto en branden blussen. Brandveilig leven voldeed niet aan dat beeld. Onder invloed van het management van de organisatie werd echter geld onttrokken, terwijl er sprake was van bezuinigen, om brandveilig leven vorm te gaan geven. De bestuurders waren echter wel van mening dat er dan concrete prestaties geleverd moesten worden. De invloed van een rapport van een extern bureau is in de regio Haaglanden vrij groot geweest. Het kwam uit in januari 2012 en de organisatie leunde bijzonder op dit rapport om concreet invulling te geven aan brandveilig leven. De beleidsafdeling gebruikte dit rapport vervolgens om invloed uit te gaan oefenen bij de commandanten van de lokale posten. Deze beïnvloeding is echter maar beperkt geslaagd, omdat de postcommandanten nog steeds zelf verantwoordelijk zijn voor de uitvoering, waardoor iedere gemeente op zijn eigen manier een invulling geeft aan brandveilig leven. Daarnaast was de organisatiestructuur van het lokale korps van belang, er is namelijk sprake van een vrijwilligerskern of beroepskern. De respondent verwoordde dit met: “Je hebt hele enthousiaste vrijwilligers die er zelfs vrije dagen voor opnemen, terwijl een beroeps liever iets anders gaat doen.”
54
De invloed van de NVBR is alleen zichtbaar in de deelname aan een proefproject dat nog gestart gaat worden. Men is echter afhankelijk van de financiële middelen die beschikbaar zijn. Als die vanuit de NVBR niet beschikbaar worden gesteld, dan neemt men geen deel aan het project. Daarnaast heeft de regio nog vraagstekens bij de inhoud van het proefproject gezet omdat de aangeboden werkwijze ook personele consequenties met zich mee zal brengen. Uiteindelijk hecht de organisatie de meeste waarde aan het rapport dat door het externe bureau is opgesteld en men ziet dat als richtingbepalend. De directie van brandweer Gooi en Vechtstreek is het eindstation in dit beleidsproces. De directie bepaalt uiteindelijk welke aspecten van ‘brandveilig leven’ uitgevoerd worden. De bestuurders van brandweer Gooi en Vechtstreek zijn ‘slechts’ geïnformeerd over het project. Waardoor zij geen invloed uitoefenen op het beleidsproces. Brandweer Gooi en Vechtstreek had eenmalig de nieuwe voorzitter van het bestuur op de hoogte gesteld. Ook is het algemeen bestuur eenmalig van de keuzes in het beleidsproces op de hoogte gesteld. Het bestuur heeft geen richting aangegeven en vertrouwt volledig op de deskundigheid van de brandweerorganisatie. Directe invloed van de NVBR is er echter wel en dat is vooral merkbaar in de keuze van het ‘brandveilig leven-thema’ waar brandweer Gooi en Vechtstreek zich op richt. Dit is voorlichting geven aan jonge kinderen. De opdrachtgever van brandweer Flevoland heeft landelijk een verantwoordelijkheid vanuit de NVBR om ‘brandveilig leven’ weg te zetten in de brandweerorganisaties. Doordat brandweer Gooi en Vechtstreek dit project samen met brandweer Flevoland ten uitvoer brengt, wordt het traject van de NVBR redelijk nauwkeurig gevolgd. De invloed van de betrokkenheid bij de NVBR is daardoor nadrukkelijk aanwezig. Dit laat zich eveneens zien in de ontwikkeling van een meerjarenvisie en een strategisch beleidsplan op het thema. De directie van Brandweer Gooi en Vechtstreek heeft op dit moment besloten om (nog) niet verder mee te gaan in het strategische beleidsplan. Dit wordt vooral bepaald doordat het oorspronkelijke plan niet door de eigen regio is gemaakt, maar door brandweer Flevoland. Daarnaast wordt er, naar mening van directie, te veel op details ingegaan en zou de inhoud algemener van aard moeten zijn. Men bestempelt het daardoor als een slecht stuk wat nog niet rijp is voor besluitvorming. De directie wilde daarnaast niet alles zomaar overnemen en ook de aandacht voor brandveilig leven was enigszins beperkt. Nu de directie ziet dat er vele initiatieven zijn rondom brandveilig leven in het land, is men meer geïnteresseerd in het thema. Gevolg is dat het strategische plan op een nader te bepalen “strategisch moment” terug zal komen voor besluitvorming.
5.4 Analyse van de verschillende invloeden Vanuit de empirische resultaten van de invloedanalyse is zichtbaar dat er gevolgen voor de positie van de brancheorganisatie aan kunnen worden gekoppeld. Dit wordt in deze paragraaf gepresenteerd aan de hand van de onderzoeksvragen. Op welke wijze zijn de beleidsthema’s binnen de brandweerregio vorm gegeven? Er is een elementair verschil in de beide thema’s dat eerst aan de orde dient te komen. Voor duiken geldt namelijk dat er sprake is van een wettelijke grondslag waaraan voldaan moet te worden, terwijl dit bij brandveilig leven niet het geval is. Brandveilig leven is vooral ontstaan vanuit de nieuwe weg die de brandweer in zal moeten slaan om toekomstbestendig te worden. Aan de hand van het systeemmodel van Easton (1965) wordt de vormgeving van de beleidsthema’s doorlopen.
55
‘Invoer’ De wettelijke grondslag (het ARBO-besluit) vormde het ‘window of opportunity’ dat het duiken aan de orde stelde en dat maakte het er voor de brandweerregio’s niet gemakkelijk op. De wetgeving en de omstandigheden (meerdere ongevallen) maakte het mogelijk dat duiken op de beleidsagenda kwam. Elke brandweerregio besefte dat het brandweerduiken moest worden gewijzigd omdat de wetgeving en de Arbeidsinspectie als het ‘zwaard van Damocles’ boven het brandweerduiken hing. Het in stand houden van duiken vroeg nadrukkelijk om organisatorische wijzigingen. Dit kwam vooral doordat de wetgeving zorgde voor financiële onmogelijkheden om het duiken lokaal vorm te blijven geven en zorgde als ‘invoer’ voor het besef bij de regio’s dat brandweerduiken er niet meer even bij werd gedaan. Opvallend was daarbij overigens wel dat brandweer Amsterdam na aanleiding van een plaatselijk (bijna) duikongeval de organisatie verscherpte en dit leek bij brandweer Utrecht in mindere mate aan de orde. Men bleef immers ook van mening, dat het ‘vaker goed dan fout ging’. Hoe anders is de aanleiding om aan de slag te gaan met ‘brandveilig leven’. Dit betrof het rapport ‘inzet Gereed’ van de Commissie Mans. Het bracht de brandweer in Nederland op het kruispunt van doorgaan op de ingeslagen weg en de kosten laten stijgen of de brandweer herpositioneren en de kosten te laten dalen. De keuze valt op dit laatste. Om deze positionering te bewerkstelligen wordt er een beroep door middel van brandveilig leven gedaan op de zelfredzaamheid van de burgers en bedrijven waarbij de brandweer als doel heeft dit te versterken. Gevolg moet zijn dat er minder branden ontstaan en burgers en bedrijven zich bewuster zijn van de risicofactoren en de brandweer daardoor minder hulp hoeft te verlenen. Om dit project te realiseren wordt er geld beschikbaar gesteld. De eerste verkenning van de NVBR (later wordt hier op teruggekomen) levert input voor de regio’s om zich te richten op een aantal groepen die de meeste aandacht verdienen. Het meest in het oog springende aspect dat de regio’s vervolgens doen is het zelfstandig uitvoeren van een ‘regio-onderzoek’, dat de regiospecifieke aandachtsgroepen in beeld moet brengen. In tegenstelling tot duiken is ‘brandveilig leven’ meer een thema dat op de beleidsagenda kan verschijnen als er sprake is van draagvlak. Er is immers geen sprake van vernieuwde regelgeving, beleid van hogere instanties of omliggende organisaties. De empirische resultaten maken zichtbaar dat dit draagvlak binnen de regio’s nogal varieert en dat dit ook lijkt te komen door de omstandigheden waar het onderwerp mee geconfronteerd wordt. Zo is men bij de regio Utrecht net geregionaliseerd en ‘hangen’ bestuurders vooral nog in de oude brandweer en lijkt brandweer Gooi en Vechtstreek niet goed om te kunnen gaan met de voorgestelde plannen van de buurregio. In de regio Haaglanden, daarentegen, wordt brandveilig leven ten volle benut en is het draagvlak groot. Hoewel het in beginsel enigszins moeilijk lag bij de bestuurders, worden de bezuinigingen juist gebruikt als impuls en versterking van het onderwerp. De omzettingfase Voor het duiken werden in drie van de vier regio’s werkgroepen ingericht om het beleid te realiseren. Brandweer Amsterdam stelde, in plaats van een werkgroep, één manager duikzaken aan die verantwoordelijk werd voor een juiste inrichting en realisatie van het beleid omtrent duiken. Aan de hand van de opgestelde leidraad, welke als grondslag de wetgeving hanteerde, werd het brandweerduiken verder vorm gegeven. Brandweer Haaglanden en uiteindelijk ook Amsterdam maakte hierbij gebruik van de betrokkenheid (en daarmee voorkennis) die men bij de totstandkoming van de leidraad had door het korps al voor te bereiden op de komst van de leidraad. De wijzigingen voor het duiken verliepen bij de uitvoer uiteindelijk enigszins soepeler dan bij regio’s waar dat niet het geval was. Op bestuurlijk niveau was men helder, een duikongeval mocht niet nog eens voorkomen of niet alsnog voorkomen binnen de regio. Aan de hand van de financiële consequenties en de
56
risico’s die aan het duiken verbonden zaten, werd in alle regio’s besloten stevig in te zetten maar dit kon daardoor niet meer op lokaal niveau. Dit zorgde op een niveau lager, vooral bij de commandanten, wel voor interne strijd om het duiken op de post te houden en daarbij eventueel gebruik te maken van de mogelijkheid om af te wijken van de leidraad. Het gevolg was dat er in alle regio’s een regiobrede werkinstructie kwam, maar dat lokale specificaties werden aangebracht als het duiken voor de post bleef behouden. Brandveilig leven bevindt zich eigenlijk nog in de ‘omzettingsfase’. De variëteit aan initiatieven is binnen alle regio’s nog groot. Drie regio’s zijn vooral nog zoekende naar de mogelijkheden om brandveilig leven het beste vorm te geven. Zo leunt brandweer Haaglanden vooral op het rapport van een extern adviesbureau, maar laat men de invulling over aan de lokale postcommandanten. Dit zorgt er voor dat het onderwerp niet synchroon loopt binnen de organisatie. Ook bij brandweer Utrecht is zichtbaar dat men nog over de invulling van het beleidsthema aan het nadenken is. Er zijn wel wat lokale initiatieven, maar centrale sturing ontbreekt. Het onderwerp komt inmiddels wel vaker op de beleidsagenda, echter prioriteit is niet aanwezig. Brandweer Gooi en Vechtstreek richt haar pijlen wel op een aantal concrete thema’s en geeft daar concrete invulling aan door op te trekken met de buurregio. De strubbeling zit in de te volgen strategie voor de toekomst. De uitvoer Bij het duiken had vooral de Arbeidsinspectie een belangrijke positie. De Inspectie omarmde de leidraad zoals die was opgesteld en zou brandweerregio’s aan de hand hiervan gaan controleren. Daar waar men de leidraad niet volgde was dit in principe geen probleem, men kon immers regiospecifieke afwijkingen invoeren, maar er moesten wel gelijkwaardige maatregelen genomen zijn om dezelfde veiligheid te garanderen. De brandweerkorpsen voerden het duiken in als postspecifiek specialisme, want het duiken kwam alleen nog maar voor op een beperkt aantal posten, of er werd voor gezorgd dat het duiken een speciale functie werd voor het personeel tijdens de werkdagen. De essentie van het nieuwe beleid werd bereikt. Waar het brandweerduiken er eerst nog ‘even bij gedaan’ werd, was het nu een speciale taak. De verschillende onderzoeken die de basis vormen voor de invoer en omzetting van het beleid met betrekking tot brandveilig leven zijn voor de uitvoer in de brandweerregio’s nog volop in beweging. Afdelingen die zich bezig houden met brandveilig leven zijn vooral bezig medewerkers te mobiliseren om mee te werken aan het project. De essentie van het beleid zit in eerste instantie vooral in het in beweging krijgen van de eigen organisatie, alvorens burgers en bedrijven in beweging te krijgen. Deze interactie tussen de brandweerorganisaties en de samenleving zit nog in de opstartfase, hoewel de eerste initiatieven zich ontplooien. Waar brandweer Gooi en Vechtstreek al voorlichting geeft aan de kinderen in groep 4, moet brandweer Haaglanden de vrijwilligers en het beroepspersoneel nog goed op één lijn krijgen om juiste uitvoering van het gevormde beleid te realiseren. Bij brandweer Utrecht is er sprake van een enigszins bijzonder beleidsontwikkeling. Er is namelijk nog geen centraal beleid geformuleerd, maar lokaal vinden er de nodige initiatieven met succes plaats. Juist de identiteit van het plaatselijke brandweerkorps vormt de basis van succesvolle beleidsuitvoering. Welke belangen en rationaliteiten liggen ten grondslag aan de keuzes om de beleidsthema’s daadwerkelijk te gaan uitvoeren en hoe heeft dit plaats gevonden? De rationaliteit omtrent het duiken lag in de ongevallen die hadden plaatsgevonden. Vooral onder de bestuurders leek de angst te heersen voor nog een duikongeval binnen de
57
brandweer. De (financiële) consequenties ten spijt, maar de bestuurders zijn van mening dat dit niet nogmaals voor mocht komen. Het zorgde er voor dat het duiken versterkt werd door dit vooral op regionale schaal te organiseren. De bestuurders werden daarin geholpen door de wetgeving en de leidraad die de belangrijkste basis vormden voor de wijzigingen. Het belang van de bestuurder zat niet alleen in een goede organisatie omtrent het duiken, ook moest men de burger een veilige leefomgeving kunnen bieden en als er dan een incident plaatsvond op het water, is het zaak dat er professionele hulpverleners paraat staan. Waar bestuurlijk het belang vooral lag bij professionaliteit en veilig optreden van de brandweerorganisatie, bracht dit inhoudelijk nogal wat te weeg bij de organisaties zelf. De commandanten dachten daarin vooral aan het belang van tevredenheid bij de medewerkers. Men vocht – tegen beter weten in- ervoor om het duiken op de eigen post te houden, terwijl dit door de wetgeving niet meer was vol te houden. De uiteindelijke macht leek, uitgaande van de resultaten van de reputatiemethode, vooral te liggen bij de regionaal commandanten en de medewerkers die uitvoering gaven aan het beleid. De regionaal commandanten dienden vooral de bestuurders te overtuigen van de nut en noodzaak om het duiken opnieuw gestalte te geven, waarbij de financiën vaak de doorslag gaven. Om dit proces vlekkeloos te laten verlopen kon de regionaal commandant echter niet zonder de mensen die invulling en uitvoering gaven aan het beleid. De regionaal commandant had hiervoor een ‘vraagbaak’ nodig en kon die vinden in de specialisten uit de regio. In die zin voerden deze experts indirect invloed uit op het beleidsproces. Immers datgene wat de regionaal commandant in de verschillende overleggen vertelde, was voorbereid door deze specialisten. Dit is ook terug te zien in de resultaten van de reputatiemethode waarbij de interne organisatie de meeste punten vergaard. Hieruit blijkt dat er vooral sprake moet zijn van een samenspel tussen de regionaal commandant als hoogste ambtenaar die feitelijk de boodschap van de werkgroep met daarin de specialisten ‘verkoopt’ aan bestuurders en andere ambtenaren. De regio’s die waren betrokken bij de ontwikkelingen van de leidraad hadden het enigszins makkelijker in de uiteindelijke invoering van het nieuwe beleid. Zo droegen brandweer Amsterdam en Haaglanden actief bij aan de totstandkoming van de leidraad, waardoor deze regio’s op de hoogte waren van de laatste ontwikkelingen en de eigen organisatie hierop konden voorbereiden. Waar het duiken consequenties had voor het optreden van de brandweer en daardoor een intern proces is voor de brandweerorganisaties, ligt dit bij brandveilig leven anders. Brandveilig leven is een project dat de brandweer toekomstbestendig moet maken en waarbij de samenleving nodig is om dit te bewerkstelligen. De belangen zijn daardoor ook anders. Het grootste belang wordt gevormd door de financiën, want deze zijn aanleiding om brandveilig leven uit te gaan voeren. Tegelijkertijd maken de financiën het brandveilig leven ook moeilijk, want in tijden van een economische recessie is er beperkt geld beschikbaar. Ondanks deze beperkte financiële ruimte slagen de brandweerregio’s er wel in om bestuurders en bedrijven mee te krijgen in het project. Het belang van de bestuurder is aanwezig door de verantwoordelijkheid die vervuld moet worden richting de burgers. Waar de financiële situatie het niet toe laat om oneindig geld te investeren in de brandweer, wordt juist daardoor meer verwacht van de burger zelf. Deze verwachtingen zijn alleen waar te maken als de burger op een goede manier bij brandveilig leven wordt betrokken. Het is daarbij opvallend dat de ene bestuurder actief moet worden betrokken door een brandweerregio, waar de andere bestuurder zich laat informeren en vertrouwt op de deskundigheid van de brandweerorganisatie. Behalve de bestuurders hebben ook bedrijven en instellingen zoals scholen en verzorgingstehuizen een eigen belang in dit thema. Dit schuilt in het beschermen van de eigen omgeving. Door op een goede manier brandveilig te leven kan meer (financiële)
58
schade worden voorkomen bij brand. Voor scholen is nog een ander belang aan de orde en dat is het maatschappelijk belang. Door de jeugd het besef mee te geven welke gevaren er schuilen in brand en brandgevaar wordt op een vroege leeftijd de (zelf)redzaamheid mogelijk versterkt. Alvorens in gesprek te gaan met verschillende bedrijven en instellingen voeren de brandweerregio’s een onderzoek uit om vast te stellen waar de behoeften omtrent brandveilig leven in de regio liggen. Het beperkte geld dient immers goed besteed te worden, waardoor de uitvoering van het onderzoek van groot belang is om het beleidsproces uiteindelijk vorm te geven. Wanneer gestart wordt met de beleidsvorming bouwen de brandweerregio’s vooral netwerken op om de bedrijven en instellingen bij het beleidsproces te betrekken en input te leveren. De uitvoering kan hierdoor overeen komen met de wensen van de brandweerregio’s en de andere betrokkenen. Voor de bestuurders is het van belang dat er dan effecten zichtbaar zullen zijn van het nieuwe beleid omdat het geïnvesteerde geld zich dient uit te betalen. In welke mate heeft de NVBR invloed op het beleidsproces van de brandweerregio’s? Uit de resultaten kan worden opgemaakt dat de invloed van de NVBR verschillend is per beleidsthema. Waar de organisatie bij het duiken nadrukkelijke invloed had door een externe lobby, lig de invloed bij brandveilig leven meer in de vorm van ondersteuning. De NVBR kreeg het, terwijl men pas net bestond, voor elkaar om één leidraad voor het duiken te realiseren die gebruikt zou worden door de Arbeidsinspectie bij toezicht en controle. Na de totstandkoming van de ARBO-wetgeving en het daarop volgende ARBObesluit lukte het de NVBR door lobby en onderhandelen het besluit enigszins te verlichten, maar het maakte het er voor de brandweerregio’s die te maken kregen met de wetgeving niet makkelijker op. Hoewel dit niet direct lijkt, heeft de NVBR door de omarming van de Arbeidsinspectie van de leidraad, een machtsmiddel in handen. De brandweerregio’s doen er immers verstandig aan om de leidraad te volgen. Hierdoor heeft de NVBR wel invloed gehad op het beleidsproces, maar fungeerde meer als actor op afstand. De brandweerregio’s moesten intern zelf aan de slag met de nieuwe wetgeving. De leidraad kon daar inhoudelijk richting aan geven. De leidraad die de NVBR, samen met mensen uit het veld, opstelde bood wel mogelijkheden voor regiospecifieke afwijkingen. De NVBR was namelijk niet in staat om verplichtingen aan de brandweerregio’s op te leggen, deze positie had de organisatie namelijk niet. Men probeerde de brandweerorganisaties wel op één lijn te krijgen. Concluderend voor het thema duiken is de invloed van de NVBR met name aanwezig aan de voorkant van het beleidsproces, waarbij de inhoudelijk keuzes voor het gebruikmaken van de leidraad bij de regio’s zelf ligt. Ook bij de uitvoer had de NVBR een bepaalde mate invloed, maar deze is niet direct zichtbaar. Dit had vooral te maken met de Arbeidsinspectie die de leidraad gebruikte bij controles. In tegenstelling tot het duiken is de invloed van de NVBR bij brandveilig leven anders, tenminste met dien verstande als het om het beleidsproces gaat. De NVBR zette brandveilig leven weliswaar op de ‘brandweeragenda’, maar haar invloed in het vervolg was beperkt. Zo gaf de brancheorganisatie het startsein met een rapport dat bepaalde welke onderwerpen relevant waren om te gebruiken als brandweerregio. Iedere regio organiseerde vervolgens een eigen onderzoek om brandveilig leven op een juiste manier toe te gaan passen. De invulling van brandveilig leven werd ook door de brandweerregio’s gedaan, waarbij de NVBR een ondersteunende rol vervulde. Die ondersteuning is terug te vinden in netwerkdagen, geven van advies en projectmateriaal aan te bieden. Terwijl de regio’s zelf vorm geven aan brandveilig leven, zit de NVBR niet stil. Het wil gebruik maken van de regio’s door allerlei pilots te starten die aansluiten op het eigen onderzoek. De regio’s zijn bereid om hier aan
59
mee te werken en dat is vermoedelijk gebaseerd op eigen belang. Het starten een pilot in de regio zonder daarbij het grootste gedeelte van de financiële aspecten te hoeven dragen of het binnenhalen van kennis zonder daarbij zelf capaciteit te verliezen is voor iedere organisatie een reden voor deelname. Als de pilot dan ook nog succesvol is, kan er verder worden gewerkt middels de ingeslagen weg. Concluderend heeft de NVBR alleen in geringe mate invloed gehad waarmee brandveilig leven op de beleidsagenda is gekomen, maar heeft daarna enkel gefunctioneerd als ondersteunend om invulling te geven aan het thema in de regio’s.
60
6. Conclusie en discussie 6.1. Conclusie Aan de hand van de deelvragen die zijn behandeld en beantwoord wordt in deze paragraaf de hoofdvraag beantwoord op basis van de theoretische en empirische onderzoeksresultaten. De hoofdvraag van dit onderzoek luidde als volgt: In welke mate heeft de brancheorganisatie (de NVBR) invloed op het beleid van de brandweer(korpsen) en wat verklaart die invloed? Om antwoord te geven op de hoofdvraag is het noodzakelijk de empirische resultaten en de theoretische inzichten met elkaar te verbinden. Er kan worden vastgesteld dat het de NVBR gelukt is om de beide thema’s op de beleidsagenda te krijgen, maar zoals Kingdon (1984: 5355) al vaststelde, is het lastig voor brancheorganisatie om greep te houden op het beleidsproces. Dit is ook de NVBR slechts in geringe mate gelukt. De NVBR heeft immers geen macht en directe invloed zoals dat in deze thesis is bedoeld, waarbij de definitie geldt dat macht wordt gezien als het vermogen om iets voor elkaar te krijgen (Kuypers, 1973). Bij het duiken maakte de NVBR gebruik van de machtspositie van het ministerie aan de hand van de nieuwe wetgeving. De machtspositie was gebaseerd op de geldende wetgeving en de NVBR had ‘geluk’ dat de Arbeidsinspectie de gerealiseerde leidraad als geldend inspectiemiddel gebruikte. Dit maakte dat de leidraad een machtsmiddel werd en dat brandweerregio’s zich daaraan diende te houden. Indien men gebruik maakte van de mogelijkheid om af te wijken van de leidraad, moest er sprake zijn van gelijkwaardige maatregelen. De leidraad is een machtsbron en daarmee een middel om een effect te bereiken. Het beoogd effect moest bestaan uit een professionele duikorganisatie bij de brandweer. De verantwoordelijkheid voor de totstandkoming van deze professionele duikorganisatie lag echter niet bij de NVBR, maar bij de brandweerregio’s. Hierdoor is van invloed op het beleidsproces vanuit de NVBR later geen sprake geweest. De leidraad zorgde wel voor een organisatorisch effect binnen de brandweerorganisaties. Het reorganiseren van het duiken aan de hand van de leidraad betekende immers een grote financiële injectie en de bestuurders wilden deze kosten lokaal niet meer investeren. De financiën werden daarmee door de bestuurders als voornaamste machtsmiddel gebruikt. De brandweerorganisaties moesten zich slimmer organiseren als het de duiktaak betrof, want met hetzelfde budget moest toch worden voldaan aan de nieuwe regelgeving. Het matigen van de financiën door de komst van de leidraad had daardoor als gevolg dat het duiken vooral in regionaal verband georganiseerd werd. Intern werd vooral gebruik gemaakt van de expertise van medewerkers en de betrokkenheid bij de totstandkoming van de leidraad om de organisatie voor te bereiden op de nieuwe werkwijzen voor het duiken binnen de brandweer. De ontwikkeling van de leidraad door de NVBR zorgde weliswaar voor een kentering in het brandweerduiken, maar in het beleidsproces binnen de regio’s had de NVBR geen macht en invloed. Waar duiken vooral een operationeel thema is, wordt bij brandveilig leven meer op strategisch niveau gehandeld. Bij brandveilig leven kan worden vastgesteld dat alle machtsbronnen van Berveling (1994: 83-83) in meer of mindere mate zijn ingezet. De NVBR speelt echter nauwelijks een rol en ik zal dat verklaren. Het zijn vooral de organisatorische kenmerken en de door actoren gebruikte machtsbronnen die bij dit thema een rol spelen en de invloed van de NVBR beperken. De bestuurders maakten gebruik van de beslismacht om de ‘oude brandweer’ los te laten en mee te gaan in de ontwikkelingen van de ‘nieuwe brandweer’, waarbij zij vaststelden dat er financiële
61
middelen (tweede machtsbron en kenmerk) voor nodig waren. Dit betekende dat de brandweerregio’s met resultaten moesten komen, vooral in de huidige financiële omstandigheden. De omvang van de brandweerorganisaties maakt het er in de uitvoering van ‘brandveilig leven’ niet eenvoudiger op. Waar op strategisch niveau het de NVBR lukt om de brandweerorganisaties mee te nemen in de ‘nieuwe brandweer’, lukt het de brandweerorganisaties zelf nog onvoldoende om de verschillende posten in een regio mee te krijgen. Om invulling te geven aan ‘brandveilig leven’ werd gebruik gemaakt van de expertise en reputatie (derde en vierde machtsbron) van de eigen medewerkers om de projecten te doen slagen. Deze medewerkers (m.n. projectleiders) dienden andere medewerkers van het korps te mobiliseren (vijfde machtsbron) om deel te nemen aan deze ‘nieuwe brandweer’. De lokale identiteit speelt daarin een belangrijke rol, want daardoor kan ‘brandveilig leven’ slagen of juist falen. Vooral binnen de grote korpsen is dit een struikelblok waardoor het beleidsproces, ondanks grote betrokkenheid, in de uitvoering nog niet volledig tot zijn recht komt. De NVBR had en heeft geen enkele macht in dit beleidsproces, omdat men totaal afhankelijk is van de invulling van het thema door de brandweerregio’s zelf. De regio’s doen zelf onderzoek om een juiste invulling te geven aan brandveilig leven, dit hoeft dan niet eens aan te sluiten op de onderwerpen die de NVBR in de basis bedoeld heeft. Hoewel de NVBR een aanzet heeft gegeven tot deze ‘nieuwe brandweer’, geldt dat voor het beleidsproces en de uitvoering daarvan de NVBR een geringe invloed heeft. De NVBR heeft met name een dienstverlenende rol kunnen spelen voor de machtsbronnen expertise en mobiliseren van medewerkers. De medewerkers die het beleidsproces moesten begeleiden hebben voornamelijk kennis en informatie ontvangen van de NVBR om andere medewerkers kennis te laten maken met de ‘nieuwe brandweer’. THEMA:
Duiken
Brandveilig Leven
BRANDWEERORGANISATIE: Utrecht
++
+
Amsterdam - Amstelland
++
+
Haaglanden
++
+
Gooi en Vechtstreek
+
++
Totale invloed NVBR
++
+
0 = geen invloed + = geringe invloed ++ = enige invloed
+++ = behoorlijke invloed ++++ = veel invloed
Tabel 1: Mate van invloed van de brancheorganisatie op het brandweerkorps
De conclusie op de hoofdvraag is dat de NVBR een geringe invloed heeft op het interne beleidsproces van de brandweer. De mate van invloed is niet afhankelijk van de aard van het thema (operationeel of strategisch). De beperking van de interne beheerscapaciteit komt voort uit de hoeveelheid lokale actoren en factoren waar de NVBR mee te maken heeft in het beleidsproces. De NVBR is voor haar leden geen vaste gesprekspartner en wordt benaderd als het de leden zelf het beste uitkomt en dan kan de NVBR wel invloed uitoefenen. De NVBR is een brancheorganisatie die niet op kan tegen de bestuurlijke
62
verantwoordelijkheden waar brandweerregio’s mee te maken hebben. De brancheorganisatie heeft daarnaast nauwelijks de beschikking over machtsmiddelen die van waarde zijn in het beleidsproces wat ook een reden is dat men onvoldoende in staat om invloed uit te oefenen op het beleidsproces van haar leden. Dit neemt echter niet weg dat er wel degelijk sprake is van een beperkte mate van invloed die niet onderschat mag worden. Dit zit verscholen in de wijze waarop de NVBR aan dienstverlening doet, want als brandweerregio’s daar gebruik van maken, biedt dat de mogelijkheid tot invloedsuitoefening. Dit uit zich in het aanbieden van een leidraad of specifiek format.
6.2. Analyse Van Waarden (1989: 80) stelt dat interne beheerscapaciteit voortkomt uit de externe beïnvloeding van de brancheorganisatie. Deze externe beïnvloeding moet ‘doorslaan’ op de beïnvloeding van leden. Uit dit onderzoek blijkt echter dat de NVBR wel een bepaalde externe invloed had, maar dat dit in de onderzochte casu niet zorgde voor een versterking van de beheerscapaciteit. Een respondent van de NVBR benadrukte dit -met betrekking tot duiken- door aan te geven dat het intern bekend maken van externe invloedspogingen (vooral lobbyactiviteiten) de positie aan de onderhandelingstafel eerder zal ondermijnen. Deze keuze is bewust gemaakt, want het ARBO-besluit werd afgezwakt en de lobby was daardoor geslaagd. De brandweerregio’s hebben dit echter niet als zodanig ervaren. Dit versterkte de positie van de net opgerichte NVBR ten opzichte van haar leden daardoor niet. De interne beheerscapaciteit heeft niet alleen te maken met de mate van externe beïnvloeding en welke indruk de brancheorganisatie hierdoor maakt op haar leden. De brancheorganisatie heeft ook te maken met de organisatorische aspecten van haar leden. In dit onderzoek zijn een aantal organisatorische aspecten als variabelen benoemd welke de invloed van de NVBR zouden kunnen beperken. Ten eerste de omvang van de organisatie. Bij zowel duiken als brandveilig leven is zichtbaar dat de grootte van de brandweerorganisaties van invloed is op het beleid. Waar bij het duiken dit zich vooral uit in het intern gezamenlijk optrekken, de leidraad moest immers gevolgd worden, is dit bij brandveilig leven vooral terug te zien in de complexiteit van de hoeveelheid gemeenten in de regio. Waar de grote brandweerregio’s meer moeite moeten doen om brandveilig leven lokaal verankerd te krijgen, is dit voor de kleinere brandweerregio’s eenvoudiger te realiseren. De ‘lijnen’ zijn hier korter waardoor sneller ingespeeld kan worden op nieuwe ontwikkelingen. Omvang speelt ook op een andere wijze nog een rol en dat bevestigd de theorie van Van Waarden (1989: 95). Die zegt dat grotere organisaties een nadrukkelijke rol spelen in de eigen sector en zij hebben eigenlijk geen brancheorganisatie nodig. De tweede variabele betrof de betrokkenheid en deze variabele verstrekt de invloed van de brancheorganisatie op het beleidsproces van de brandweerregio’s enigszins. In de beide beleidsprocessen is zichtbaar dat, als de brandweerregio actief deelnemers afstaat aan de brancheorganisatie, het interne beleidsproces sneller wordt doorlopen. De regio’s waarvan medewerkers meewerkten aan de totstandkoming van de leidraad konden al voorbereidende werkzaamheden uitvoeren. De derde variabele, vertrouwen, is één van de belangrijkste elementen in het beleidsproces (Scholzman&Tierney, 1986, Koppenjan&Klijn, 2004). Waar bij de case duiken sprake was van een vorm van vijandigheid, doordat de opgestelde leidraad grote gevolgen had voor de brandweer, willen de brandweerregio’s wel gebruik maken van de NVBR om de onzekerheid omtrent het brandveilig leven weg te nemen. De NVBR biedt een vorm van houvast. Dit blijkt uit het feit dat een aantal regio’s gebruik maken van de formatten die de NVBR heeft opgesteld om invulling te geven aan het beleidsproces rondom brandveilig leven. De NVBR is hierdoor overigens nog geen gesprekspartner in het interne beleidsproces geworden. De NVBR laat haar waarde door dienstverlening voor de branche zien.
63
De variabele ‘kennis en informatie’ leidde er toe dat de professional een belangrijke functie kreeg toebedeeld. Vooral bij het duiken werd vertrouwd op de inhoudelijke kennis en kunde van de betrokken medewerkers, ook al betekende het verschijnen van de leidraad dat de organisatie behoorlijk herzien moest worden. De kwaliteit en veiligheid rondom het brandweerduiken was daarin van groot belang. Waar in het theoretisch kader wordt uitgegaan van het idee dat de kennis veelal in de organisatie aanwezig zou zijn, blijkt dat in dit onderzoek ten dele van toepassing. De kennis rondom het brandweerduiken was wel intern aanwezig, want het werd vooral door de brandweerorganisaties zelf vormgegeven. De leidraad zorgde voor aanpassingen, maar dat liet onverlet dat de kennis omtrent dit onderwerp uit de eigen brandweerorganisatie moest komen. De NVBR fungeerde daarin als verbindend element. De NVBR had geen verantwoordelijkheid, maar vervulde een faciliterende rol en ondersteunde korpsen bij het maken van keuzes en het kunnen nemen van hun verantwoordelijkheid. Bij brandveilig leven komt de kennis echter niet of nauwelijks vanuit de eigen organisatie. Dit blijkt uit de verschillende onderzoeken die de brandweerregio’s uit lieten voeren door externe adviseurs of het opbouwen van eigen netwerken om de kaders en een goed beeld over het thema in de regio te realiseren. Tot slot de financiën als organisatorisch kenmerk. In de beide cases kan worden vastgesteld dat de financiën een belangrijke rol spelen. Bij het duiken viel dit eigenlijk samen met de nieuwe wetgeving, want deze wijziging vroeg om een behoorlijke financiële injectie om het brandweerduiken op peil te brengen en daar wilden veel bestuurders lokaal niet aan meewerken. Dit resulteerde voornamelijk in het organiseren van het duiken op regiobreed niveau waardoor de financiële lasten gezamenlijk konden worden gedragen. Brandveilig leven had juist de stijgende kosten van de brandweerzorg als aanleiding (Commissie Mans, 2010) om te starten. In die periode werd er echter nog niet verwacht dat er financieel zware tijden aan zouden komen voor de brandweer. Dit heeft nu zijn weerslag op het brandveilig leven. Met beperkte financiële middelen moest in de brandweerregio’s het beleid van dit thema gestart worden en dat is grotendeels geslaagd. Aan bestuurders werd kenbaar gemaakt dat het goed uitvoeren van de mogelijkheden van brandveilig leven een positief effect zou hebben op de kosten van de brandweer. Een tweede wijze van financiering bewerkstelligden de regio’s door netwerken op te bouwen met instanties die belang kunnen hebben bij brandveilig leven, zoals zorginstellingen of woningbouwverenigingen. Overigens kunnen de regio’s maar in beperkte mate rekenen op een bijdrage van de brancheorganisatie. Financiële ondersteuning kon en kan alleen worden verwacht als de regio deelneemt aan een pilot van brandveilig leven, maar de brancheorganisatie is dan wel afhankelijk van subsidies van het Rijk.
6.3 Discussie 6.3.1 Beperkingen van het onderzoek In dit onderzoek is aan de hand van de intensieve procesanalyse en de reputatiemethode getracht vast te stellen in hoeverre een brancheorganisatie invloed heeft op het beleidproces van haar leden. Het onderzoek richtte zich op 4 van de in totaal 25 brandweerregio’s die Nederland kent. De intensieve procesanalyse zorgt voor een realistische constructie van de beleidsprocessen in de onderzochte regio’s, maar dit kan wel betekenen dat het beleidsproces in één van de andere 21 regio’s te maken heeft gehad met factoren die niet in dit onderzoek naar voren zijn gekomen. Ook bij de onderzochte regio’s kan het zijn dat factoren niet genoemd zijn, terwijl deze uiteindelijk wel hebben bijgedragen aan de totstandkoming van het beleid. Het onderzoek doet uitspraken over de invloed van de brancheorganisatie binnen de brandweer. Hoewel deze uitspraken ook van toepassing kunnen zijn op andere
64
brancheorganisaties dient hier wel een nuance te worden aangebracht. Dit heeft te maken met het onderscheid in het type brancheorganisatie zoals Boléat (1996) deze opsomt. Afhankelijk van het type brancheorganisatie kan de positie en daarmee de rol in het beleidsproces van haar leden verschillen. Met betrekking tot de invloed van de organisatorische kenmerken van de leden is de regionalisering van de brandweer niet meegenomen. De regionalisering hield in dat de korpsen in een bepaald gebied, een brandweerregio, geen autonome positie meer hadden. Deze korpsen zijn opgegaan in één brandweerorganisatie, waardoor er nu nog 25 brandweerkorpsen in het land zijn met daarin een aantal lokale (gemeentelijke) posten. Bij drie regio’s die onderzocht werden, is dit nadrukkelijk van invloed geweest op de case brandveilig leven. In de onderzoeksperiode van brandveilig leven werden een aantal brandweerkorpsen namelijk geregionaliseerd en dat heeft gevolgen gehad voor de organisatiestructuren en besluitvormingstrajecten op velerlei onderwerpen binnen de brandweer. Hoewel het niet direct als beperking hoeft te worden aangemerkt is de onderzochte tijdspanne een aandachtspunt. Waar duiken in de periode 2002-2004 werd onderzocht betrof dit voor brandveilig leven 2011-2012. In deze periode hebben er voor de brancheorganisatie weliswaar veranderingen plaatsgevonden, zo bestond men net in de periode 2002-2004, maar toont het onderzoek aan dat in een latere periode de geringe mate van invloed niet is veranderd. 6.3.2 Reflectie op het onderzoek Een uitdagend maar lastig onderzoek. Dat laatste kwam vooral door mijn gevoel dat er nooit op deze kritische manier naar de NVBR is gekeken en ook brandweerregio’s hun mening moesten ventileren over de eigen brancheorganisatie. Toch bood de intensieve procesanalyse een goede houvast om het onderzoek objectief uit te voeren. Belangrijk nadeel was wel dat brandweerregio’s niet zo eenvoudig alle documenten beschikbaar hadden, waardoor ik voor twee regio’s de case van brandveilig leven middels interviews vorm moest geven. Dit had echter geen effect op de validiteit omdat voor andere regio’s dit wel middels documenten lukte en ik aan de hand daarvan de interviews richting kon geven. Het betreft echter wel een knelpunt voor de betrouwbaarheid, omdat de geïnterviewde respondenten meer richting konden geven aan de schets van het beleidsproces zonder dit te onderbouwen met documentatie. Uit het onderzoek blijkt dat de rol van de NVBR gering is. Gevoelsmatig vind ik dat moeilijk om te moeten concluderen want vanuit eigen contacten en werkzaamheden weet ik namelijk dat de NVBR wel haar uiterste best doet om richting te geven aan de brandweerorganisaties in Nederland. Ik merk daarbij ook op dat ik mij in het onderzoek richtte op de invloeden op het interne beleidsproces. Een onderzoek met betrekking tot de rol van de NVBR gericht op externe beïnvloeding zou de NVBR in een ander daglicht kunnen zetten.
6.4 Theoretische en maatschappelijke implicaties De eindconclusie van deze thesis brengt ook een aantal theoretische en maatschappelijke implicaties naar voren die mogelijkheden bieden voor verdere discussie en vervolgonderzoek. Als eerste de theoretische implicaties die uit dit onderzoek naar voren komen. Van Waarden (1989: 80) is van mening dat de interne beheerscapaciteit van brancheorganisaties
65
afhankelijk is van de wijze waarop externe invloed wordt uitgeoefend. Deze theoretische veronderstelling valt te betwijfelen aangezien uit dit onderzoek gebleken is dat externe invloed niet zondermeer zijn doorslag heeft op de mate van invloed van brancheorganisaties op haar leden. Het biedt uiteraard wel de mogelijkheid om, als de externe beïnvloeding slaagt, nieuwe leden te werven en al bestaande leden een impuls te bieden om lid te blijven. Interne beheercapaciteit is afhankelijk van organisatorische kenmerken van de leden en daar is nauwelijks onderzoek naar gedaan. Er wordt door wetenschappers eerder gekeken naar de rol en positie van de brancheorganisaties ten opzichte van haar leden terwijl het omgekeerde minder vaak is onderzocht. Dit onderzoek biedt daarmee een nuttige toevoeging omtrent de invloed en waarde van brancheorganisaties ten op zichtte van haar leden en waar een brancheorganisatie rekening mee zou moeten houden. De interne organisatorische kenmerken van leden bepalen in belangrijke mate de invloed van de brancheorganisatie in het beleidsproces. Deze theoretische implicatie mag niet worden onderschat en dient de worden meegenomen in verder onderzoek omtrent macht en invloed. Van der Rijken stelt dat de klassieke brancheorganisaties het steeds moeilijker zullen krijgen (2011: 34). Ik kan deze mening slechts ten dele volgen en dat heeft te maken met de huidige financiële omstandigheden. Waar de klassieke brancheorganisatie aan de ene kant in de moeilijkheden kan komen door de financiële omstandigheden, kan het ook betekenen dat dit een impuls geeft aan dit type brancheorganisatie. Dit wordt ingegeven door het feit dat de klassieke brancheorganisatie zich hard kan maken voor één type branche en leden daarin de aansluiting willen vinden. Dit kan er vervolgens voor zorgen dat de klassieke brancheorganisatie een sterke positie krijgt waardoor sprake kan zijn van een invloedrijke rol in het maatschappelijke en bedrijfsmatige perspectief. Deze specifiekere constatering voor vooral financiën biedt mogelijkheden voor vervolgonderzoek. Tot slot wil ik nog stilstaan bij de context van de maatschappelijke implicaties voor de NVBR en haar leden. Waar aan de ene kant het eigen belang voor de brandweerorganisatie op de agenda staat, zal dit aan de andere kant vaak gevolgen hebben voor het publieke belang. Dit maakt veiligheid en brandweerzorg een kwetsbaar terrein. Veiligheid is voor iedere burger een belangrijke waarde en dient goed geregeld te zijn. Invloed speelt daarin een rol. Uit dit onderzoek blijkt dat brandweerkorpsen redelijk zelfstandig opereren en dit maakt de maatschappelijke relevantie van de brancheorganisatie ondergeschikt. De maatschappelijke discussie lijkt daardoor minder belangrijk want de brandweerkorpsen opereren zelfstandig. Het is aan de korpsen om deze zelfstandigheid tegenover de burgers constant waar te maken en te presteren, ondanks de geboden ondersteuning van de brancheorganisatie. Zolang brandweerkorpsen zelf een grote mate van invloed behouden, geeft dit een grote verantwoordelijkheid richting de burger die zelfstandig gedragen moet worden.
66
Bibliografie Aldrich, H., Zimmer, C., Staber, U., & Beggs, J. (1994). Minimalism, Mutualism and Maturity: The Evolution of the American Trade Association Population in the 20th. In J. Baum, & J. Singh, Evolutionary Dynamics of Organizations (pp. 223-239). New York: Oxford University Press. Bardach, E. (1998). Getting Agencies to Work Together: The practice and theory of managerial craftmanship. Washington D.C.: Brookings Institution Press. Barret, S. (2004). Implementation studies: Time for a revival? Personal reflections on 20 years of implementation studies. Public Administration , 82 (2), 249-262. Baumgartner, F., Green-Pedersen, C., & Jones, B. (2006). Comparative studies of policy agendas. Journal of European Public Policy , 959-974. Bennet, R. (1999). Explaining the membership of sectorial business associations. Environment and Planning , 877-898. Bennet, R., & Ramsden, M. (2007). The Contributions of Business Associations to SME's: Strategy, Bundling or Reassurance . International Small Business Journal , 49-76. Berliner, D. (1988). Knowledge is Power. Equity & Excellence in Education , 4-19. Berveling, J. (1994). Het stempel op de besluitvorming. Amsterdam: Thesis Publishers. Beukenholdt-Ter Mors, M., & Klaassen, H. (2000). Onderhandelen in een publieke context. In P. Hupe, M. Beukenholdt-Ter Mors, & H. Klaassen, Publiek onderhandelen: een vorm van eigentijds besturen (pp. 239-256). Alphen aan den Rijn: Samson. Biemans, J. (2001). Dienstverlening aan leden. In P. Tack, & P. Beusmans, Professioneel verenigingsmanagement voor besturen en directeuren van branche- en beroepsverenigingen: theorie en praktijk (pp. 268-281). Amsterdam: VU Uitgeverij. Boleat, M. (1996). Trade Association Strategy and Management. London: Association of British Insurers. Bovens, M., 't Hart, P., Twist, M. v., & Rosenthal, U. (2001). Openbaar Bestuur, beleid, organisatie en politiek. Alphen aan den Rijn: Kluwer. Brainich von Brainich Felt, E. (2004). Het systeem van crisisbeheersing. Bevoegdheden en verplichtingen bij de voorbereiding op en het optreden bij crisis. Den Haag: Boom. Bron, R., & Schaap, S. (2007). De organisatorische omgeving van de brandweer in ontwikkeling: de opkomst van de veiligheidsregio. In I. Helsloot, E. Muller, & J. Berghuijs, Brandweer: Studies over organisatie, functioneren en omgeving (pp. 169-204). Deventer: Kluwer. Bryson, J. (1988). A strategic planning process for public and non-profit organisations. Long Range Planning , 21 (1), 73-81. Cairney, P. (2012). Understanding Public Policy. London: Palgrave. CBS Stateline. (2010). Brandweerpersoneel. Den Haag: Centraal Bureau voor de Statistiek. Cohen, M., March, J., & Olsen, J. (1972). A Garbage Can Model of Organizational Choice. Administrative Science Quarterly , 1-25. Commissie Mans. (2010). Inzet Gereed. Den Haag. Coolsma, J. (2003). De uitvoering van beleid. In A. Hoogerwerf, & H. Herweijer, Overheidsbeleid (pp. 133-152). Alphen aan den Rijn: Kluwer. Dahl, R. (1957). The Concept of Power. Behavioral Science , 201-215. Delden, P. v. (2009). Sterke Netwerken: Ketensamenwerking in de publieke dienstverlening. Amsterdam: VanGennep. Denters, B., van der Kolk, H., Birkenhäger, E., de Jong, H., Loots, M., & Noppe, R. (1998). Aan het hoofd der gemeente staat... Van Poelje Instituut / Universiteit Twente. Dijk, B. v. (2008). Gekozen burgemeester, naar nieuwe machtsverhoudingen? Enschede: Universiteit Twente. Easton, D. (1965). A System Analysis of Political Life . New York: University of Chicago Press . Goverde, H. (1987). Macht over de Markerruimte. Nijmegen/Amsterdam: KUN/KNAG.
67
Goverde, H., & Hinssen, J. (1994). Machtbalansanalyse. In L. Huberts, & J. Klijnnijenhuis, Methoden van Invloedanalyse (pp. 98-119). Amsterda: Boom. Helsloot, I., & Bos, J. (2007). Taken en organisatie van de brandweer ex Brandweerwet 1985. In I. Helsloot, E. Muller, & J. Berghuijs, Brandweer: Studies over organisatie, functioneren en omgeving. Deventer: Kluwer. Helsloot, I., & van Zanten, P. (2007). De brandweer als spil van de rampenbestrijding. In I. Helsloot, E. Muller, & J. Berghuijs, Brandweer: Studies over organisatie, functioneren en omgeving (pp. 131-166). Deventer: Kluwer. Herweijer, M. (2003). Beleidsbepaling. In A. Hoogerwerf, & M. Herweijer, Overheidsbeleid (pp. 109-132). Alphen aan den Rijn: Kluwer. Hondorp, G., Janssen, B., Schijf, B., Schots, T., & Verspeek, P. (2000). De bestuurlijke inbedding van de brandweer. In M. van Duin, & H. van de Kar, Veiligheid in Ontwikkeling (pp. 126-163). Arnhem: Roos en Roos. Hoppe, R., & Twijnstra, A. (1987). Management in de marktsector en budgetsector. In A. T. e.a., Management en politiek, tegenspel en samenspel. Leiden: Stenfert Kroese. Hunter, F. (1953). Community Power Structure. Chapel Hill: University of North Carolina Press. Hupe, P. (2000). De dynamiek van het openbaar bestuur. In P. Hupe, M. Beukenholdt- Ter Mors, & H. Klaassen, Publiek onderhandelen: een vorm van eigentijds bestuur (pp. 11-28). Alphen aan de Rijn: Samson. Iedema, R., & Wiebinga, P. (2004). Profiel van de Nederlandse overheid. Bussum: Uitgeverij Couthino. Isaac, R., & Walker, J. (1988). Group Size Effects in Public Goods Provision: The Voluntary Contributions Mechanism. The Quarterly Journal of Economics , 179-199. Kingdon, J. (1984). Agenda's, Alternatives and Public Policies. New York: HarperCollins. Kooiman, J. (2003). Governing as Governance. London: SAGE Publications. Koppenjan, J., & Klijn, E.-H. (2004). Managing Uncertainties in Networks. London: Routledge. Koppers, G. (2007). De brandweerorganisatie: een historische schets. In I. Helsloot, E. Muller, & J. Berghuijs, Brandweer: Studies over organisatie, functioneren en omgeving (pp. 301-343). Deventer: Kluwer. Lammers, C. (1984). Organisaties Vergelijkenderwijs. Spectrum. Lehmbruch, G. (1982). Introduction: Neo-Corporatism in Comparative Perspective. In G. Lehmbruch, & P. Schmitter, Patterns of Corporatist Policy Making. London: SAGE. Lindblom, C. (1959). The Science of "Muddling Through". Public Administration Review , 7988. Lipsky, M. (1980). Street-level bureaucracy: Dillema's of the individual in public Services. New York: Russel Sage Foundation. Lochem, P. v. (2007). Van brandweer naar rampenbestrijding: ontwikkeling van het brandweerbestel van 1940-2006. In I. Helsloot, E. Muller, & J. Berghuijs, Brandweer: Studies over organisatie, functioneren en omgeving (pp. 47-86). Deventer: Kluwer. Masurel, E. (Red.). (1995). Samenwerking als overlevingsstrategie. Amsterdam: VU uitgeverij. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties. (2010, februari 10). Wet Veiligheidsregio's. Den Haag. NVBR. (2011). Brandveilig Leven Evolutie of Revolutie. Beverwijk: Haarmans. NVBR. (2009). www.nvbr.nl/wiezijnwe. Retrieved 2012 йил 26-1 from www.nvbr.nl: http://www.nvbr.nl/wie_zijn_we/ Peters, K. (1999). Verdeelde macht. Amsterdam: Boom. Rademakers, M. (2000). Agents of trust: business associations in agri-food supply systems. International Food en Agribussines Management Review , 139-153. Rijken, T. v. (2011). Samen sterk of verdeel en heers? Amsterdam: VU Uitgeverij.
68
Roelofs, W. J. (2001). Belangenorganisaties en hun lobby. In P. Tack, & P. Beusmans, Professioneel verenigingsmanagement voor besturen en directeuren van branche- en beroepsverenigingen (pp. 178-195). Amsterdam: VU Uitgeverij. Schendelen, R. v. (2003). Machiavelli in Brussels, the art of lobbying the EU. Amsterdam. Schendelen, R. v. (2007). Politieke processen en lobby. In F. v. Velden, Wereldburgerschap: Handreikingen voor vergroting van betrokkenheid bij mondiale vraagstukken (pp. 82-92). Assen: Koninklijke Van Gorcum. Schmidt, D., Toren, J. v., & Wal, M. d. (2003). Ondernemende brancheorganisaties. Assen: Koninklijke van Gorcum. Schmidt, D., van der Meeren, L., & Beemer, F. (2008). Maatschappelijke brancheorganisaties: Ondernemen in waarden. Beekbergen: VM Uitgevers. Schmitter, P., & Streeck, W. (1999). The Organization of Business Interests. Köln: Wissenschaftszentrum Berlin for Sozialforschung. Scholtens, A. (2007). Samenwerking in Crisisbeheersing; Overschat en onderschat. Arnhem: Politieacademie en Nederlands Instituut voor Fysieke Veiligheid. Tack, P. (2001). Het primaire proces en drie kritische succesfactoren. In P. Tack, & P. Beusmans, Professioneel verenigingsmanagement voor besturen en directeuren van branche- en beroepsverenigingen: theorie en praktijk (pp. 21-31). Amsterdam: VU Uitgeverij. Traxler, F. (2004). Small and Medium sized Enterprises and Business Interest Organisations in the European Union. Brussel: UEAPME. Uitermark, P. (1995). Samenwerking tussen ondernemingen en algemeen belang. In E. Masurel, Samenwerking als overlevingsstrategie (pp. 9-24). Amsterdam: VU Uitgeverij. Vaus, d. D. (2001). Research Design in Social Research. London: SAGE Publications Ltd. Vermeer, C. (1993). Dynamiek en inertie rondom mestbeleid. Amsterdam: VUGA uitgeverij. Vries, M. d. (2003). Problemen op de agenda. In A. Hoogerwerf, & M. Herweijer, Overheidsbeleid (pp. 67-87). Alphen aan den Rijn: Kluwer. Waarden, F. v. (1992). Emergence and Development of Business Interest Associations. An Example from The Netherlands. Organization Studies , 521-561. Waarden, F. v. (1989). Organisatiemacht van belangenverenigingen. Amersfoort/Leuven: Acco.
69
Bijlage 1: Resultaten Reputatiemethode Duiken Actor Regionaal Commandant
Punten 4
Bestuurders gemeenten
3
Commandanten lokale korpsen
2
Werkgroep Duiken
1
Actor Regionaal bureau
Punten 3
Regionaal Commandant
3
Bestuur Werkgroep Duiken
2 1
NVBR
1
Actor Voorzitter Regionaal Duikoverleg Vertegenwoordiger Landelijke werkgroep duiken “Leidraad”. Duikinstructeurs in de regio. Hoofd afd. Opleidingen tegenwoordig vakbekwaamheid. Hoofdrepressie
Punten 3 3
2 1
1
Argumentatie Stuurde het beleidsproces aan en had contact met bestuur. Diende uiteindelijk voorstel in en kon dat ook verdedigen Hebben uiteindelijk beslissing genomen. Hebben het proces ook gestuurd vanuit financieel oogpunt. Hebben tegenwicht gegeven en geprobeerd te sturen in proces. De groep heeft macht gereken door een paar enkelingen Heeft tekst beleid opgesteld en contact met duikers, AI en NVBR onderhouden. Heeft vanuit de schrijvende positie macht uitgeoefend.
Argumentatie heeft het proces begeleid door de totale gemeentelijke en regionale organisatie. aanbevelingen van de werkgroep omgezet in uitvoering. zorgt voor besluitvorming en draagvlak bestuur en korpsen besluitvorming. onderzoek naar mogelijkheden en procedures en samenvoeging Advies zonder verplichting
Argumentatie Breed regionaal uitgezet in de organisatie. Breed regionaal uitgezet in de organisatie. Vertegenwoordiger Landelijke werkgroep duiken “Leidraad”. Vertalen naar de werkvloer en uitvoeren tijdens oefeningen en operationele inzetten. Laten invoeren tijdens de duikopleidingen, opleiden duikploegleiders, bijscholen duikinstructeurs. Terugkoppeling van de werkvloer naar het management.
70
Actor De veiligheidsofficier
Punten 6
Commandant Duikmanager
1 2
Kazernemanager
1
Actor Steller
Punten 2
Werkgroep Waterongevallen
3
Directie brandweer
3
Argumentatie onderzoekscultuur gecreëerd en blijven aandringen medewerking - vooral ivm reputatieschade enthousiaste verbindingen leggen met KM en later ook anderen. als kazernemanager Willem vooral de duikers gemotiveerd en gestimuleerd tot medewerking. Argumentatie Veel kennis mbt het onderwerp Ervaring met schrijven van duikwerkinstructie 1996 Elk concept werd voorgelegd, besproken en teruggekoppeld naar de achterban van de werkgroepleden uit de duikende korpsen; opmerkingen werden weer verwerkt in een volgend concept. Binnen de werkgroep zit de kennis geconcentreerd mbt waterongevallen Werkwijze BRUL was ‘’bottum-up’’ Verstrekt de opdracht tot schrijven van een regionaal model werkinstructie. Stelt de nieuwe werkinstructie vast voor de gehele regio waardoor alle gemeenten zich conformeren aan de nieuwe werkinstructie.
71
Brandveilig leven Actor Gemeenten
Punten 5
Maatschappelijke partners
2
Kazernes
3
Actor NVBR
Punten 1
Projectleider
3
Opdrachtgever
3
Directie
2
Veiligheidsbestuur
1
Actor Directeur Veiligheidszorg Regionaal commandant Brandweer Utrecht Projectleider BVL (NVBR)
Punten 5 3 2
Argumentatie Is de baas van de brandweer en speelt een belangrijke financiële rol Belangrijke voor de ontwikkeling en uitvoering van het project brandveilig leven Concreet aan de slag gegaan. Dit is goed voor henzelf en de kennismaking met de burgers
Argumentatie De invloed vanuit de handreiking over de projectstructuur (meetproject groepen 4). In het benoemde tijdstraject is de invloed verder gering geweest. Stelt plannen op en heeft hiermee een significante invloed op de ontwikkelingen binnen brandveilig leven. Bepaalt richting brandveilig leven activiteiten en heeft hierover regelmatig contact met de projectleider. Besluitvorming rondom brandveilig leven projecten/opdrachten. In het benoemde tijdstraject is het veiligheidsbestuur voornamelijk mondeling geïnformeerd over activiteiten binnen brandveilig leven. De verwachting is dat de invloed van het veiligheidsbestuur op het 'brandveilig leven beleid' in de toekomst groter wordt.
Argumentatie Beleid en opdrachtgever lid RCC. Portefeuillehouder project BVL onder het landelijk deelproject van de NVBR. Namens de NVBR waar BVL als deelproject voor het traject naar de Brandweer Overmorgen. (visie NVBR)
72
Bijlage 2 Overzicht geïnterviewde respondenten Brandweer Gooi en Vechtstreek Duiken Joop Huizing Danny Jolly
Teamleider Multidisciplinair en grootschalig optreden. Teamleider Preparatie/Repressie/Nazorg
Brandveilig leven Pascal de Haas
Beleidsmedewerker Preventie
Brandweer Utrecht Duiken Hans Hobé
Postcommandant Amersfoort
Brandveilig leven Evert Bron
Adviseur directie Veiligheidzorg
Brandweer Amsterdam - Amstelland Duiken Gerard Koppers
Medewerker Communicatie en historicus brandweer Nederland (en m.n. Amsterdam)
Brandveilig leven Bernadette Sourbag
Adviseur Brandveilig leven
Brandweer Haaglanden Duiken Aad van Saanen
Voormalig duikinstructeur en bevelvoerder
Brandveilig leven Tom Kievit
Projectleider en adviseur Brandveilig leven
NVBR Duiken Leon Kerstjens
Programmacoördinator Brandweerzorg
Brandveilig leven Marjan Heijman
Programmacoördinator Brandveilig leven
73
