datum. Onderwerp

O N D E R W JS

Aan geadresseerde

raad

Nassualaan 6 2514JS Den Haag Telefoon:07031000 00 Fax: 070356 1474 [email protected] www.onderwijsraad.nl

Uwkenmerk

Contactpersoon

Plaats/datum

Drs.A.van der Rest

Den Haag,mei 2009

Doorkiesnummer

Onderwerp

Advies Verzelfstandiging in hetonderwijs I Geachte heer, mevrouw, Graag stuur ik u hierbij eenexemplaar van het advies Verzelfstandiging inhetonderwijs I, met alsondertitel 'Kaders voor initiatieven gericht op interne en externe verzelfstandiging'. DeOnderwijsraad reageert met dit advies op devraag van de minister van OCWom de gevolgen in kaart te brengen van een mogelijke 'opting out' op initiatief van ouders en om mogelijke varianten voor het primair en voortgezet onderwijs te analyseren.Eenbelangrijke vraag daarbij isof de baten van een initiatiefrecht dat de mogelijkheid geeft het bestuur waaronder de school ressorteert te verlaten,opwegen tegen de kosten.Daarbijis ook devraag aan de orde wat 'opting out' toevoegt aande bestaande mogelijkheden om intern en extern te verzelfstandigen. Volgens de raad moet bekeken worden of er mogelijkheden zijn tot interne verzelfstandiging,voordat externe verzelfstandiging (uittreden uit het bestuur) in beeld komt. Hetadvies schetst verschillende varianten van interne verzelfstandiging en de bijbehorende procedure. Allereerst zou het beleid erop gericht moeten zijn situaties waarin initiatieven tot interne of externe verzelfstandiging opkomen te voorkomen,door preventief wijzigingen in dewensen van (aankomende) ouders te onderkennen en daarnaar te handelen.Eentweede aanbeveling istoch nog eens goed te kijken naar de mogelijkheden tot het stichten van nieuwe scholen.Door de planningssystematiek ishet op dit moment in de meeste gevallen nagenoeg onmogelijk voor ouders zelfeen initiatief te starten door een school te stichten.In de visievan de raad kunnen de mogelijkheden tot stichting in bepaalde gebieden met een bestuurlijk monopolie vergroot worden.Eenverwante maatregel ishet gemakkelijker maken van splitsing en afsplitsing in deze monopoliegebieden (voor zover het voortgezet onderwijs betreft). Ookwanneer vanaf het begin een sterkewens istot bijvoorbeeld externe verzelfstandiging in devorm van een categorale school zullen eerstvormen van interne verzelfstandiging uitgewerkt moeten worden en zaleerst een dialoog tussen bevoegd gezag,initiatiefnemers en docenten gevoerd moeten worden via op overeenstemming gericht overleg.Inalle varianten iseen procedurele waarborg nodig via de mr,waarbij ook in allegevallen een robuust draagvlak moet zijn bij de ouders én leraren/docenten van de desbetreffende school(locatie). Uiteindelijk zal het initiatief getoetst moeten worden via het initiatiefrecht van de mr en - in laatste instantie - bij een geschillenprocedure bij de landelijke geschillencommissie. DeWMSmoet hiervoor gewijzigd worden.

ONDERW JS

Pagina

2/2

Ineenvervolgadvies VerzelfstandiginginhetOnderwijsIIgaatderaadnader inopdeverschillendevariantenvoor interneverzelfstandiging. Deraadhooptmetditadvieseenbijdrageteleverenaande discussie overinterne enexterneverzelfstandiging inhetonderwijs.

Drs.AdrievanderRest secretaris

raad

Advies

VerzelfstandiginginhetonderwijsI

NDERW JS

Verzelfstandiging inhet onderwijsI Kadersvoor initiatieven gericht opinterneenexterne verzelfstandiging

Colofon De Onderwijsraad is een onafhankelijk adviescollege, opgericht in 1919.De raad adviseert, gevraagdenongevraagd,overhoofdlijnenvanhetbeleidendewetgeving ophetgebiedvan hetonderwijs.Hijadviseert de ministers vanOnderwijs,Cultuur enWetenschap envanLandbouw,NatuurenVoedselkwaliteit.DeEersteenTweedeKamerderStaten-Generaalkunnende raad ook omadviesvragen.Gemeenten kunnen in speciale gevallen van lokaal onderwijsbeleideenberoepdoenopdeOnderwijsraad. De raad gebruikt in zijn advisering verschillende (bijvoorbeeld onderwijskundige, economischeenjuridische) disciplinaire aspecten enverbindt deze met ontwikkelingen inde praktijk vanhetonderwijs.Ookdeinternationale dimensievaneducatie inNederland heeft steedsde aandacht. Deraad adviseert over een breed terrein van het onderwijs,dat wil zeggen vanvoorschoolseeducatie tot aan postuniversitair onderwijs en bedrijfsopleidingen. De producten van de raad worden gepubliceerd in devorm van adviezen,studies enverkenningen. Daarnaast initieert de raad seminars enwebsitediscussies over onderwerpen dievan belang zijn voor het onderwijsbeleid. Deraadbestaatuittwaalf ledendieoppersoonlijketitelzijnbenoemd.

Advies Verzelfstandiging in het onderwijs I, uitgebracht aan de Minister en aan de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.

Nr. 20100036/953, mei 2010

Uitgave van de Onderwijsraad, Den Haag,2010. ISBN 97S-90-77293-99-7

Bestellingen van publicaties: Onderwijsraad Nassaulaan 6 2514JS Den Haag email: [email protected] telefoon: (070)310 0 0 0 0 of via de website: www.onderwijsraad.nl

O n t w e r p en opmaak: www.balyon.com

Drukwerk: DeltaHage grafische dienstverlening

© Onderwijsraad, Den Haag. Alle rechten v o o r b e h o u d e n . All rights reserved.

QNDËRW JS

A«ndrMinistert nïraaiHetretms tui

Nauaukanä

OndMVtiJVCullln* rt WctStHtliap

JJUJSDenH»*B

rääil

Deheermr.A flouvuet Mevrouw JJW.mn BïjsteivV/ldtYVgenlhaTt

IeWoonD7DJia«]W

Postbuv IBTS

P«:p70JS«MM

« 0 0 BJ MriUAnG

secreIflri*at0Dndeiïiijjraad.nI

Omluewntpk

Contactpersoon

P1»*t5.'dHuin DenH u g . I I rti*i30lü

Lhvkenmerk

Doortuesnummer

•ndcrweip Adv>«VtlltthttlMtiywgin t*t urrifraij11

MijnheerdeMinitttr.MevrouwdeSuauseueun's, In uw bief van 23 HllMil 3009 heeft u dr Oufcmipjud grur.ijgd j r t j i n ,m |* bennen wer de mon,e-i;»r Effecten en neveneffecten v*n het inJtianefnxhllol uittreden,endaarbij mOgefrjkevjiuiMrn vanuitred»-] te analyserenentegenelfcaarnFir wegen M « genoegen±endLdr r u d u hlevhl| het jdul« fdf^ffftmrxAiJliiJJUtfcetoYtdiWW^rA DenJdir* u.lweiwng » n InHiHerfrwhienl u t mage*,!*;hedenötn. n u * vTa*gmol:omeen lorgviJdêge,*fgew»nenen flw* vnurborjen antWedeoraeedure.Dajibqmart retht iMxdengedaan« n enefiSA eendu«l±imewenivaneeng r « p ouHen •morondowijs01« s i beoèjkle «nitellatie enanderjijdi deve™mwode rttns vanoude» in eenbepaald gebed Snbreite lln:idenhlril,onderwijMi.inrligr innrhnnrj prof*I' In hetvoodgejet BndetwlfciHinei* o r het» d almntmevenontwufteld,die hleibijaaniiuhen.Verdejlooden d t mogelijkhedentot nVhimg inbepaalde gebedenmeiren bniiKufi^ monopolie n;flnher nWenwiütondtrwijft Ui!3308 diehe-roobetrekking hebben,opnieuw and?fdeaandachtgebracht. Oakalsl * t gaanom dewen; lot vcrzejfslandfgtngümmlgenide r u dw i l *ndtre, 'khsfre' variantenreoverwegen.Hetgwtdan bijvooibeeldcmeeniiHiailefdatHioen «ÜtS^tal pwmaneni pre^iamm* opeenJthool wvdi geimplemenreeni Eenstapverderii dii dev:hnci• hlruovbeeUmeencooperane- wflrdr be*tTOUJdoor eenof meerdereandeie bevoeqdeoeiagsanarten.Tor slotn del**rjte variant * e van de ididitiing vaneen beslwndbesiuuf:devnSedigevrrTrifirjindiglnge(pemunenw a v t u t K h t rn«Bevattinten uedoopr,heikiHJüJefvia[femedeirgfjwItlMpsiaad, waartrtjer ahl#«naoBf düfnedereggen. wnapsraadvaitgesieW rob^tt enduurüamd.jacvbk muet zijntuizowelde auden«I»het docententeam van dedesbetreffendesduol.

~T~~ ONDERW J5

rääfl

Inn)ntomendidvwi Vtrjirfsdmdijinginhtrvndfnwji Jf9«!4or**d<w>r incpd* injcKhdlffidev*riin(ïii v w Inurne vCfKlfccindlglng.wi^l>j nudrr m w (xogranvniriKhe.firiantir^,prncndTi n jibHdivDcn.ïairdcl||fcf jipcctünenkwïsdtirnnaomimjivntlng« i tanmunkän*u n deome kwne« Wc< bctHfdcgrccL

Prafjtfr.KNiY.tar VOenngtn Voorjilrti

o™ A.vnndn Pen ÏKTtbns

Inhoud Samenvatting i

7

Inleiding

1.1 Algemene context eneerdere adviezen van de raad

10 10

1.2 Adviesvraag

n

1.3 Leeswijzer 2

12

Mogelijkheden,casuïstiek en advieskader

2.1 Bestaande mogelijkheden voor ouders die een bepaald aanbod wensen

13 13

2.2 Behoefte aanverzelfstandiging:casuïstiek en onderzoek naar ouderinitiatieven rond een bepaald aanbod

16

2.3 Constitutioneel kaderen toetsingscriteria van de raad

20

2.4 Afweging tussen de reële wensen van ouders en verantwoordelijkheden van het bevoegd gezag 3

Alternatieven voor envarianten van initiatieven door een oudergroep

3.1 Alternatieven en verschillende varianten: pas uitstappen bij de laatste halte 3.2 Toetsing enafweging van verschillende vormen van in-en externe verzelfstandiging 3.3 Procedure:via het initiatiefrecht van de mr 4

22 23 23 28 33

Conclusieenaanbevelingen

4.1 Conclusies:zorgvuldige facilitering initiatieven oudergroepen

37 37

4.2 Centrale afweging:externe verzelfstandiging ofafsplitsing pas na overweging andere alternatieven

38

Afkortingen

42

Geraadpleegde deskundigen

43

Literatuur

44

Bijlagen Bijlage 1:Adviesvraag Bijlage 2:Procedureschema bij interne en externe verzelfstandiging

45 47

Initiatieven tot een bepaald onderwijsaanbod vanuit groepen ouders dienen serieus te worden genomen, maar een besluit tot externe verzelfstandiging (afsplitsing) kan pas na overweging van andere alternatieven en na een zorgvuldige procedure tot stand komen.

Samenvatting Nabijna twintigjaar schaalvergroting in het onderwijs,met nameop bestuurlijk niveau,iser de laatstejaren steeds meer aandacht voor mogelijk negatieve effecten hiervan. De Onderwijsraad heeft in eerdereadviezen algewezen opdeeffecten vanfusies opdekeuzevrijheid. Deraadheeftdaarbijvanaf2002(Watscholenvermogen) consistentgepleitvoor hetfaciliteren vaninitiatieven door ouders enlerarentot verzelfstandiging binnen enbuiten het bestaande bestuurlijke verband. In dit advies beantwoordt de raad de vraag van de minister naar een nadereuitwerkingvaneendergelijke procedurespecifiekvooroudergroepen. Centraleafweging:externeverzelfstandigingofafsplitsingpasnaoverwegingandere alternatieven Het kanvoorkomen dat eengrote groep ouders op een bepaalde schooleen bepaald onderwijsaanbod wenst datdeschoolopdit moment niet biedt. Ditaanbod kanzowel binnen het schoolbestuur tot stand komen (interne verzelfstandiging) als ook extern (externe verzelfstandiging ofstichting vaneennieuwe school).Delijnvanderaadisdateerstgewerkt wordt aandeinvulling vaninterne verzelfstandigingsmogelijkheden,voordat externeverzelfstandigingsmogelijkheden in beeld komen.Dezwaarste variant:(af)splitsing door een bestuurlijke overdracht naareenanderof nieuw bestuurdatwel bereidistevoldoenaandewensvanhet betreffende ouderinitiatief,isvolgens de raad pasaan de orde nadat alle andere opties zijn onderzochtenniettot resultaathebbengeleid. De raad geeft in dit advies vier aanbevelingen om deze procedure zorgvuldig te laten verlopen. Aanbeveling1:Aanbodvariëteitsbeleiddoorhetbevoegdgezag Allereerst zou het beleid erop gericht moeten zijn situaties waarin initiatieven tot interne of externe verzelfstandiging kunnen ontstaan,tevoorkomen door preventief wijzigingen inde wensenvan(aankomende)oudersteonderkennenendaarnaartehandelen.Dewetgeverzou hiervoor kunnen denkenaaneenregeling vaneenvariëteitsbeleid door het bevoegdgezag: eenperiodieketoets(éénkeerindevierjaar)waarbijhetbevoegdgezagnagaatofhetaanbod vandescholenvoldoetaandeduurzamewensvanoudersineenbepaaldgebied(inbredezin: identiteit,onderwijskundige inrichting,profiel). Voor het voortgezet onderwijs kunnen de geïnventariseerde wensen deel uitmaken van het overleg in het kader van het regionaal plan onderwijsvoorzieningen. Tevens bestaatadviesbevoegdheid van de mr (medezeggenschapsraad) voor het aangaan of belangrijk wijzigen

Verzelfstandiging in het onderwijs I

vaneenduurzamesamenwerking,waarondereenregionaalplanonderwijsvoorzieningenvalt. Eeneventuele wijziging van het schoolVleerplan valt uiteraard onder het instemmingsrecht vandemr. Aanbeveling2:Vergrootstichtingsmogelijkheid inmonopoliegebiedenenonderzoekinterpretatieengebruikbegriprichtingbijstichting Door de planningssystematiek ishet op dit moment in de meeste gevallen nagenoeg onmogelijkvoor ouders omzelf het initiatief te nemen tot het stichten van een school.Indevisie vanderaadkunnendemogelijkhedentot stichting inbepaaldegebieden meteen bestuurlijk monopolie vergroot worden.Eenverwante maatregel ishet makkelijker makenvan splitsing enafsplitsing indezemonopoliegebieden (voorzoverdithetvoortgezetonderwijs betreft). Bijde behandeling van hetwetsvoorstel over defusietoets isdoor deminister aandeKamer toegezegd te voorzien in eenjuridisch advies "over hetverschil tussen pedagogische inrichting endenominatieve inrichting inhet kadervanvrijheidvanonderwijs,schoolenplanning". Deraadmerkt hierbijopdat hetvolgens deraadgaatomdeinterpretatie c.qverbredingvan hetbegriprichting bijdestichtingvanscholen,ennietomdeinrichting.Datlaatstezoualleen kunnen in hetgevalvaneenrichtingvrije planning,maardezewegisnietgevolgd enniet uitvoerbaar gebleken.Deraadvraagtzichafof ernaast levensbeschouwelijke of godsdienstige richtingen (zoals de thans geldende interpretatie is) ook sprake zou kunnen zijn van 'pedagogische richtingen'.De raad kanzichvoorstellen dat bij stichting materiële criteria worden gehanteerd,aansluitend bij de huidige systematiek: statutaire grondslag,draagvlak(voldoendepotentieel),interneconsistentieenduurzaamheid(tenminsteeenschoolgeneratie bediend hebbend),maar dat precieze criteria en consequenties nader en grondig doordacht moeten worden.Eenonderwijsjuridisch adviesdaarover kanderaaddaaromondersteunen. Aanbeveling3:Afsplitsingofexterneverzelfstandiging pasnauitwerkingenafweging vaninterne verzelfstandigingsvarianten Ook wanneer een groep ouders een wens heeft tot verzelfstandiging,zijn volgens de raad eerst andere,'lichtere' varianten te overwegen. Het gaat dan bijvoorbeeld om een initiatief dat in een tijdelijk of permanent programma op een school wordt geïmplementeerd (initiatiefschool en programmaschool). Eenstapverder isdan dat deschool - bijvoorbeeld in een coöperatie - wordt bestuurd door meerdere bevoegde gezagsorganen (gastschool).Totslot isdelaatstevariant dievandeafsplitsing vaneenbestaand bestuur,devolledigeverzelfstandiging of permanente overdracht. Ookwanneer ervanaf het begin eensterkewens istot bijvoorbeeld externe verzelfstandiging in devorm van een categoriale school,zullen eerstvormenvaninterneverzelfstandiging uitgewerkt moetenwordenenzaleersteendialoogtussen bevoegd gezag,initiatiefnemers en docenten gevoerd moeten worden via op overeenstemminggerichtoverleg. Aanbeveling4:Inallevariantenprocedureviademr(WMS) Inallevarianten iseen procedurele waarborg nodig via demr,waarbij erookinallegevallen eenrobuustdraagvlak moetzijn bij deouders vandedesbetreffende school(locatie).Ookzal binnen het docententeam werkzaam op de desbetreffende school eentwee derde meerderheidzichmoeten kunnenvindenindenieuweconstellatie:initiatiefschool,programmaschool, gastschoolschapofoverdracht(naareenbestaandeofnieuwe rechtspersoon). Deraadbeschrijft inditadvieseenaantal procedurele randvoorwaarden diegeldenvooralle varianten,zoals het indienen van een plan met daarin bijvoorbeeld een overzicht van dete

Onderwijsraad, mei 2010

verwachten kostenenbatenvan hetinitiatief enopovereenstemming gerichtoverlegtussen initiatiefnemers enbevoegdgezag. Uiteindelijk zal het initiatief getoetst moeten worden via het initiatiefrecht van de mren- in laatsteinstantie- viaeengeschillenprocedure bijdelandelijkegeschillencommissie.Hiervoor moetdeWMSwordenaangepast;immers,hetbetreft hiereengeschilovereeninitiatiefvande mr,waardecommissieonderdehuidigeWMS geenkennisvankannemen. Bijeenbeoordelingvaneeninitiatieftotverandering(oflieveruitbreiding)vanderichtingvan eenschoolofinitiatieftot exferneverzelfstandiging geldtvolgensderaadhetprimaatvanhet bevoegdgezag(bestuurvanderechtspersoon).Ineengeschilzaldegeschillencommissiedan ookbijdergelijke initiatieven geen bindende uitspraak kunnen doen,maarslechtseen advies kunnengeven.Hetbevoegdgezagkandaarvangemotiveerdafwijken. Voor een initiatief tot interne verzelfstandiging (aangeduid als initiatiefschool of programmaschool,niet betrekking hebbend op richting) isderaadvanoordeel datwanneer ersprakeis vaneentweederdemeerderheid(van oudersénlerarenopdedesbetreffende school)voorhet initiatief,de bewijslast verschuift naar het bevoegd gezag.Het bevoegd gezag zal danmoetenaangevenwaarom erzwaarwegende grondenzijnomhetinitiatiefvandemrtoch niette honoreren.Hetbevoegdgezagisinzulkegevallen- netzoalsbijdeandereuitsprakenvande geschillencommissievoordemedezeggenschap- gebondenaandeuitspraken. Ineenvervolgadvies Verzelfstandiging inhetOnderwijsIIgaatde raad nader in opdeverschillendevariantenvoorinterneverzelfstandiging.


DeOnderwijsraad gaat indit advies inop verzelfstandiging vanscholen op initiatiefvan ouders. Deraadschetst dediversevarianten en beschrijft deneveneffecten. Depositie van bestuur en personeel krijgt daarbij aandacht. De raad laatzich bij eenanalysevan kosten en baten mede leiden door decriteria kwaliteit,toegankelijkheid,doelmatigheid,keuzevrijheid ensocialecohesie.

1 1.1

Inleiding Algemene context en eerdere adviezen van de raad Deafgelopen twintigjaariserin bijna alleonderwijssectoren eenontwikkeling geweestnaar schaalvergroting,metnameopbestuurlijkniveau.Dezeontwikkelingwerdvanuitdeoverheid bewust gestimuleerd,onder meer door het veranderen van de bekostiging (waarbij bijvoorbeeld devorming van brede scholengemeenschappen werd gestimuleerd) en het vergroten vande(financiële)autonomievandeinstellingen.Schaalvergroting moestleidentot meerprofessionele slagkracht, efficiëntere bedrijfsvoering, doorlopende leerlijnen, enzovoorts.Veel vandezeontwikkelingen hebbenonmiskenbaar positieveeffectengehad. Deafgelopenjareniserechterintoenemende mateookaandachtvoorde negatieve effecten vanschaalvergroting.Dekeuzevrijheidvanouderskomtonderdruktestaanwanneerhetaantal aanbiedersendevariëteitinaanbodvanschoolbesturenverminderen.Doorhetontstaanvan regionaleopleidingencentra inhetmiddelbaar beroepsonderwijs en samenwerkingsbesturen voor primairenvoortgezetonderwijs (openbaarenbijzonderonderwijsinéénrechtspersoon) iserin sommige regio'ssprakevanbestuurlijke monopolies.Indeoptiekvanderaadmoetde afstandtussenbestuurenouderskleingenoegzijnomzeggenschapreëeltelatenzijnenmoet ereenkeuzemogelijkheid zijntussenverschillende besturen binnen eenbepaald gebied.1 De motivering van een oudergroep om uiteen bestaande school testappen (of, parallel daaraan,dewenstotstichtingvaneennieuweschoolnaastbestaandescholen)issteedsdezelfde: het bestaandeaanbodofde bestaande bestuurlijke constellatie voldoet in deogenvan(een groep)ouders nietaandevraag. Deraad heeft meerdere malen geadviseerd een(geclausuleerde) wettelijke mogelijkheidtot het ontwikkelen van onderwijsconcepten door leraren en onderwijsgebruikers teintroduceren,om zo een tegenwicht tekunnen bieden tegen beperking van dekeuzevrijheid. In het advies Watscholenvermogen (2002)werddemogelijkheid genoemdvoor scholenofgroepen lerareninhet primair envoortgezet onderwijs om een eigen onderwijsconcept (project/programma)teontwikkelen.2InhetadviesVariëteitinschaal(2005a)werdenzoweldedeelnemers alshetpersoneelgenoemdinhetkadervaneenwettelijke mogelijkheidtotverzelfstandiging. Deraadoverwoog hier:"Opting outindezinvanverzelfstandigingvaneeneenheiddieonder1

Onderwijsraad, 2008.

2

Onderwijsraad, 2002, p.81.


deelisvaneengroterebestuurlijkeorganisatie,zalindepraktijkalleenkunnenalshiervooreen grootdraagvlakbestaatonderdeelnemersenpersoneelenalshetbestuurhieraan,aldanniet daartoe'gedwongen'(bezwaar enberoepsprocedure) viadeMRwil meewerken.Hetwettelijk mogelijk makenvanvormen vanverzelfstandiging kandirect bijdragen aan kleinschaligheid en kan indirect het bestuur van grote eenheden tot voorzichtigheid manen,juist omdat de mogelijkheidvanverzelfstandiging bestaat."3 In hetadvies Leraarschap is eigenaarschap (2007)noemde de raad'opting out' alseen mogelijkheid om een eigen onderwijsconcept te ontwikkelen. Hiermee lijkt ook een zekere openingtewordengebodenvooreen perspectiefwaarbijdeberoepsbeoefenaar alsondernemer optreedt en daarmee ook spelverdeler wordt.4 In De bestuurlijke ontwikkeling vanhetNederlandse onderwijs (2008)werd overwogen dat "opting out,defusie envormen van interne verzelfstandigingonderbepaaldevoorwaarden helpenomdekeuzevrijheidvandedeelnemerof heteigenaarschapvandeprofessionaltevergroten".5Inditadvieswerdtevensgepleitvoorhet vergemakkelijkenvanhetstichtenvanscholeningebiedenwaareenbestuurlijkmonopolieis. Inalle gevallen gaat het om een initiatief waar in organisatorisch-bestuurlijke zin vorm aan wordt gegeven.Inde meestverstrekkendevariantwordt deschoolopinitiatiefvanoudersen leraren uit hetbestuur gelichtenbijeennieuw ofreedsbestaandanderschoolbestuur ondergebracht.Hetinitiatiefrecht tot stichtingvaneenschoolbeoogt hetkeuzerechtvandeouders teversterken,maar dit kan niet zonder de leraar of docent envraagt uiteraard afweging ten opzichtevandebelangenvananderescholenvallendonder het bestuur. De raad heeft daarbij kennis genomen van de beraadslagingen over het wetsvoorstel fusietoets.6 Daarinisdoor deminister endeKamerookkortgedebatteerd over deverhoudingtussenbevoegd gezag,docentenenhetinitiatiefvanouders. Ookinditadvieszalderaaduitgaanvaneencollectief model:oudersénlerarenhebbengezamenlijk eenwensomhetonderwijs andersvormtegeven.Deraadheeft nimmer overwogen eeninitiatiefrechtslechtstoetekennenaan(eengroep)ouders,indezindatzijalsgroepbeslissendzijn.Steedsisdeoverweging geweest dat erook onder andere belanghebbenden,met namedocenten,draagvlakmoetzijnendebelangenvananderescholenvanhetbestuurmeegewogenmoetenworden.

1.2

Adviesvraag Door de minister van OCW(Onderwijs,Cultuur enWetenschap) iseenaantal vragen voorgelegdaandeOnderwijsraad overde(on)mogelijkhedenvanoptingout.7 Zovraagtdeministeromdegevolgeninkaartte brengenenommogelijkevariantenvoorhet primairenvoortgezetonderwijsteanalyseren.Eenbelangrijkevraagdaarbijisofdebatenvan eeninitiatiefrecht dat de mogelijkheid geeft het bestuur waaronder deschool ressorteert te

Onderwijsraad, 2005a, p.56. Onderwijsraad, 2007, p.60. Onderwijsraad, 2008, p.53. TK2009-2010,32040, nr.44; EK2009-2010, 32040, nrB, p.6. Zie voor de volledige adviesvraag de bijlage. De raad spreekt in dit advies niet van 'opting out', maar van interne- en externe verzelfstandiging.


verlaten,opwegen tegen de kosten.Daarbij isook devraag aan de orde wat opting outtoevoegtaandebestaande mogelijkheden ominternenexternteverzelfstandigen. Deraadbegrijptdeadviesvraagvandeministeralseentweeledigeadviesvraag. • Deministervraagtderaadeenrechttotverzelfstandiging invariantenteschetsen. • Deministervraagtderaadtevensdeneveneffectenvanhetinstrumentteschetsenenafte wegenofdebatenvanditinstrument opwegentegendelasten. Bijbeantwoording van dezevragen wordt expliciet aandacht besteedaande positie vanhet bestuurenvanhetpersoneel.Bijdeoriëntatieopdebatenenlastenlaatderaadzichmedeleidendoor decriteria kwaliteit,toegankelijkheid,doelmatigheid,keuzevrijheid ensocialecohesie.Dezevijfcriteriazijnindeafgelopenjarendoorderaadindiverseadviezengebruikt,en zulleninditadviesindicatieftoegepastworden bijdebeantwoording vandegesteldevragen. Dein het advies weergegeven onderscheidingen en systematiek zijn in hoofdlijnen vantoepassing opalle onderwijssectoren,uiteraard met inachtneming vandeverschillen in posities vanbetrokken partijen.Geziendeadviesvraag beperkt ditadvieszichtot desectoren primair envoortgezet onderwijs.Waarditvantoepassingiszalspecifiekwordeningegaanopderegelingenvoor hetprimair ofvoortgezet onderwijs.

1.3

Leeswijzer Inhoofdstuk 2 wordt aangegeven wat de omvang van de problematiek isenwordt het(constitutionele) toetsingskader van de raad geschetst. In hoofdstuk 3 worden verschillende alternatieven en varianten onderscheiden van interne en externe verzelfstandiging. De volledige externe verzelfstandiging (losmaking uit het bestaande bestuurlijke verband) isdaarbijdemeestvergaandevariant.Bovendienwordt eenafweging gemaaktvanenkele effecten en neveneffecten envanverschillende baten en lasten van de invoering van het instrument. Hoofdstuk4bevatdeaanbevelingen. Ineenvervolgadvies Verzelfstandiging inhetOnderwijsIIgaatde raad nader in opdeverschillende varianten voor interne verzelfstandiging. Daarbij zullen onder meer programmatische, financiële,personeleenarbeidsvoorwaardelijke aspecten enkwesties rondom huisvestingen communicatieaandeordekomen.


Dit hoofdstuk schetst op deeerste plaats de bestaande mogelijkheden voor oudergroepen om hun initiatief vorm te geven.Opde tweede plaats wordt geschetst inwelke matebijoudergroepen dewens leeft omhetbestaandebestuur te verlaten enin hoeverre dewens bestaat tot eenandersoortig onderwijsaanbod (aansluiting vanvraag en aanbod). Nieuwe vormen van initiatiefrechtdienentepassenbinnen hetconstitutionele kaderenteworden getoetst aancriteria zoalstoegankelijkheid,doelmatigheid ensociale cohesie.

2 2.1

Mogelijkheden,casuïstiekenadvieskader Bestaande mogelijkheden voor ouders die een bepaald aanbod wensen Stichtingsvrijheid Artikel 23lid2Grondwet stelt dathetgeven van onderwijs vrij is. Ditbetekent datiedereen principieel het recht heeft omdaartoe eenschool testichten.Wanneer aan dedeugdelijkheidseisenenbekostigingsvoorwaarden (stichtingsnormen) isvoldaan,isbekostigingdoorde (centrale) overheid mogelijk.Wanneeroudersdusniettevredenzijnmethetonderwijs opeen bepaalde school,danhebbenzijhetrechtte'stemmen metdevoeten'eneenandereschool tekiezenofte probereneennieuweschoolopterichten.Oudershebbenechtergeen rechtop toelatingtoteenbepaaldeschool(voorzovernietdegarantiefunctie vanhetopenbaar onderwijsinhetgeding is).8Eennieuwe schoolzalmoeten passen binnen hetwettelijk planningskader,waarbijervooreengrootaantaljarenaandestichtingsnorm moetwordenvoldaan,en daarbij dient debijzondere school opeen bepaalde godsdienstige oflevensbeschouwelijke overtuigingtezijngebaseerd.Eennieuweschoolmoet,ookalsdezevaneen'nieuwe'richting is,voldoende potentieel hebbenomvoor bekostiging inaanmerkingtekomen.9Indepraktijk wordene r -buiten nieuwe richtingen ofscholeninnieuwbouwlocaties - nauwelijks nieuwe scholenmeergesticht. Voor watbetreft dewens totoprichting vaneenopenbare school bepaalt artikel 75WPO (Wetophetprimair onderwijs) datdegemeenteraad hetinitiatief heeft.Volgenslid2zou de gemeenteraad eenopenbareschoolinelkgevalinhetplanopmoeten nemen,indien binnen tien kilometer vandeplaatsindegemeente waarhetonderwijs moetworden gegeven over deweggemetengeenschoolaanwezigiswaaropenbaaronderwijswordtgegeven,enindien eraanhetvolgenvanopenbaar onderwijs behoefte bestaat(inanderesituaties moet de'normale'stichtingsprocedurewordengevolgd).Artikel67lid2WVO(Wetophetvoortgezet onderwijs) stelt inditverband:"Onze Minister kan burgemeester enwethouders vandegemeente opdragen een aanvraag bijhem intedienen omeen openbare school voor bekostigingin 8

ZieOnderwijsraad, 2010.

9

Ditw o r d t berekend a a n d e hand vanprognoses op basis van debestaande verdeling ing e m e e n t e n . Zie Onderwijsraad, 2005b.


aanmerking te brengen,indien gedeputeerde staten het eerste lid niet toepassen enouders, voogden of verzorgers van een naarzijn oordeel voldoende groot aantal leerlingen hebben aangegeven datzijindiening vaneendergelijkeaanvraagwensen."Dezebepalingen hangen samen metartikel 23lid4Grondwet. Ditartikel houdt in dat erin beginsel in elke gemeente een openbare (basis)school aanwezig is.Debehoefte van ouders aan openbaar onderwijs is daarbijeencentralenotie. Particuliere scholen hoeven vanzelfsprekend niet te voldoen aan bekostigingsvoorwaarden, maar moeten wel voldoen aan (bepaalde) deugdelijkheideisen.Voor wat betreft de recentelijk gestichte particuliere scholen is niet zonneklaar dat hier een duidelijk ouderinitiatiefaan tengrondslag ligt.Motievenvoorstichtingvaneenparticuliereschoolmeteenvernieuwende onderwijsmethode liggenvooralindebehoefteaanonderwijsdatmeerruimtebiedtvoorvrijheid,eigenheid enautonomie van het kind (63%)en minder in deonvrede over huidig(regulier)onderwijs bijleerkrachtenenouders(i9%).10 (Af)splitsingenomzettingindeWVOenindeWPO Onderdehuidigewetgeving kunneninhetvoortgezetonderwijsvestigingen verzelfstandigd worden door splitsing of afsplitsing. Het gaat dan niet om de start van een nieuwe onderwijsvoorziening of uitbreiding van het onderwijsaanbod, maar om een bestaande vestiging die losgekoppeld wil worden van de hoofdvestiging (waardoor devestiging een eigen brinnummer krijgt) en overgedragen wil worden aan een andere (eventueel nieuw opgerichte) rechtspersoon." • Splitsing ishetopsplitsenvaneenbestaandeschoolofscholengemeenschap intweescholen of scholengemeenschappen van dezelfde schoolsoort of schoolsoorten (celdeling). Aangetoond moet worden dat hetaantal leerlingen gelijk isaantweemaal destichtingsnorm. Het bevoegd gezag zalin eensplitsingsplan aan moeten tonen dat beide scholen afzonderlijkvoldoenaandestichtingsnorm zowelinhetzesdealsinhettiende schooljaar nadedatumvanaanvraag.Hetplanmarkeertwathetvoedingsgebiedisvandebestaande endenieuweschoolofscholengemeenschap. • Onder afsplitsing wordt verstaan hetafsplitsen vaneenof meer scholenvan eenscholengemeenschap(zieartikel72 lid3CWVO).Afsplitsingvaneenscholengemeenschap isalleen mogelijkindiendesplitsing isopgenomen ineenregionaal plan onderwijsvoorzieningen. Doordenieuwewetgevingoverregionaleplanninginhetvoortgezetonderwijszijnbesluiten rond verplaatsing van eenvestiging van een school,vorming van een nieuwenevenvestiging en afsplitsing onderdeel van een regionaal plan onderwijsvoorzieningen. Dit betekentdateronderhandeld moetworden metendoor betrokkenschoolbesturen. • Omzettingkan in het voortgezet onderwijs wanneer het bevoegd gezag een aanvraag vooreenomzettingvaneenopenbareineenbijzondere schoolbijdeministerindient.De omzetting vaneen bijzondere school ineenschoolvaneenandere richting vereist enkel een melding door het bevoegd gezag. Het is dus voor een bevoegd gezag makkelijker geworden om- alsdaar behoefte aan bestaat- van richtingteveranderen.Het bevoegd gezagmoetwelexplicietaangevenvanwelkerichtinghetonderwijs uitgaat(artikel21 lid 2 subbWVO). lndeWPOis(af)splitsingnietgeregeld.UitbreidingofomzettingisalleenmogelijkaIsdeminister daarintoestemt endeschoolaandestichtingsnorm voldoet (artikel 84WPO).Dezebepalingverhindert'strategischvankleurverschieten':delaatsteschoolvaneenbepaalde richting 10

Veeleer lijkt het te gaan o m o n d e r n e m e n d e (ex-)onderwijzers, zieVan der Meer &Van der Ploeg,2007.

11

Brin staat voor basisregistratie instellingen. De instelling waaraan het b r i n - n u m m e r isg e k o p p e l d , geldt als de bekostigingseenheid.


kent lagere opheffingsnormen en op deze manier wordt voorkomen dat scholen louter en alleenvanwegedienormeneenandererichtingaannemen. Deinvloed van ouders verloopt via de medezeggenschapswetgeving: artikelen n en14van deWMS(Wetmedezeggenschap opscholen) regelt deadviesbevoegdheid vandemr(medezeggenschapsraad) respectievelijk de instemmingsbevoegdheid van het oudersVleerlingendeelvandemr.Daarinisonder meerbepaalddatomzetting instemmingsplichtig isenervoor belangrijkeinkrimpingvandewerkzaamhedenvandeschool(waaronder splitsing kanvallen) een adviesbevoegdheid is.Tevensiser adviesbevoegdheid voor het aangaan,verbrekenof belangrijkwijzigen vaneenduurzame samenwerking.Hetvaststellenvaneenregionaal plan onderwijsvoorzieningen iseenvoorbeeld vaneenbesluitwaarbijsprakeisvaneendergelijke duurzamesamenwerking. Ouders:welinvloed,maargeendwingendrecht Volgensartikel13bvandeWMSheeftdeouderVleerlinggeleding vandemrinstemmingsrecht bijverandering vandegrondslagvandeschoolofomzetting vandeschoolofvaneenonderdeeldaarvan;dit geldt ookindien ersprakeisvanvaststelling ofwijziging vanhet beleidhieromtrent.Degehele mrheeftinstemmingsrecht alshetgaatomveranderingvandeonderwijskundigedoelstellingvandeschool(artikel10aWMS).Ditzijnechterreactieveinstrumenten.De mrkanopgrondvanartikel6lid2WMSookhetinitiatief nemeneneenvoorstel (bijvoorbeeld ronddeveranderingvandeonderwijskundige doelstellingvandeschool)voorleggenaanhet bevoegdgezag,waarop hetbevoegd gezagmoet reageren.Erisechtergeenverplichting om hetvoorstelovertenemen. Samengevat bestaat ervoor ouders die hun kind op eenschool hebben ingeschreven,geen formeel initiatiefrecht tot hetafsplitsen van de schoolofhet overdragen van deschool naar eenander bestuur. Eventueel kande mrwel eeninitiatief voorbereiden.Het bevoegd gezag kanooknietgedwongenwordenomeenschoolvanrichtingtedoenveranderenofeen anderegrondslagtegeven.Datgeldt eveneens voor het aanbieden van een bepaalde pedagogischemethode ofonderwijsaanpak (zoalstweetalig onderwijs).Daarvoorontbreekt eenwettelijkegrondslagenookdejurisprudentie iswatditbetreft constant:voorzoverhetgaatom(de uitlegvan)hetaanbodvanhetonderwijs,beslisthetbevoegdgezag.12 Bestaaterdandemogelijkheid voor oudersomintegrijpen bijbesturendieinhunogenniet langer'gelegitimeerd'zijnomdatzenietvoldoenaandewenstot eenbepaaldonderwijsaanbod? Bijeenvereniging kan dealgemene vergadering besluiten het bestuur te ontslaan. Bij eenstichting isdit nietmogelijk,omdateenstichting geen leden kent(het bestuurisinprincipehetorgaandatbenoemtenontslaat).Wanneerderechtspersoonweleenraadvantoezicht kent(volgensartikel17alid2WPO13kandemréénlidvoordragen),kandezeraad het bestuur ontslaan.Ouders hebben geen dwingendjuridisch instrument om hetfunctioneren van het bestuurtelatentoetsen,buitendesituatiedatersprakeisvanintimidatie door de bestuurder oftoezichthouder.14

12

HR9april 1976,NJ1976, 409 (Terheijden).

13

Voor deWVO isditgeregeld inartikel 28g lid 2.

14

Art. 163b lid 2bWPO. Z i e o o k N o l e n &Huisman, 2009.


2.2

Behoefte aan verzelfstandiging:casuïstiek en onderzoek naar ouderinitiatieven rond een bepaald aanbod Indezeparagraafgaanwenainhoeverreer(inpotentie) behoefte bestaatbijoudersaanin-of externe verzelfstandiging. Recentelijk hebben zichenkelesituaties voorgedaan waaruit blijkt dater(groepen van)ouders zijn,die niettevreden zijn over hetaanbod van hetonderwijs of debestuurlijkeconstellatie.Daarnaastiserbeperktonderzoekvoorhanden naardevraagwelk onderwijs ouders verlangen in het primair envoortgezet onderwijs enzijn ercijfers over de aantallenleerlingendieuitwijken naarhetparticulier onderwijs enhetnabijebuitenland. Casuïstiek Het is moeilijk om te bepalen wat de omvang en de urgentie van het probleem iswaar een initiatiefrecht voor oudergroepen aantegemoet zou kunnen komen.Allereerst kan gedacht wordenaansituatieswaarbijonvrede bestaatoverdewijzewaaropdeidentiteit of eigenheid vaneenbepaaldeschoolbinneneengroter bestuurlijkverbandtotzijnrechtkomt.Hetkanbijvoorbeeld gaanomeencategorialeschool. Zoformeerdeeengroepoudersvanuitzorgoverdetoekomst- opbasisvanhetmanagementdocument, ervaringen in de gmr en informatie van de rector - in september 2008 eenProjectgroepToekomst Celeanum inZwolle (PTC).15Het doelvandePTCwasde borging vanhet GymnasiumCeleanumenvandetoekomstigeonderwijskwaliteit.Een onderzoeknaarverschillendebestuursvormenvoorGymnasiumCeleanumresulteerdeindeconclusiedataansluiting van Gymnasium Celeanum bij OSZG(Onderwijsstichting Zelfstandige Gymnasia),eenorganisatievaneenzevental uitsluitend categoriale gymnasia,debestekansen biedt.DePTC droeg innovember2009hettrajectformeeloveraandemr. Het bevoegd gezagwilde evenwel het Gymnasium Celeanumvoor deorganisatie behouden. Vervolgens heeft het bevoegd gezag een onderzoek uitgevoerd naar devraag wat de beste bestuurlijke contextisvoorGymnasiumCeleanum.Daarnaastdeedhetbevoegdgezagdetoezegging medewerking te verlenen aan een overgang van Gymnasium Celeanum naarOSZG, indien eenmeerderheid van medewerkers enouders hiermee zouinstemmen.Deresultaten van het onderzoek werden op 23november 2009 besproken met de PTC,de mr,deschoolleiding, medewerkers en ouders.Tijdens deze bijeenkomst werd door alle partijen dewens geuitomnader metelkaartesprekenoverdebijzondere positiedieGymnasiumCeleanumals categoriaalgymnasiuminneemtbinnenhetbestuurlijkverbandentekomentotovereenstemming over het te voeren beleid over detoekomst van de school.Uiteindelijk is afgesproken dathetspecifiekeschoolbeleid behoorttotdeverantwoordelijkheid vandeschoolleidingvan hetGymnasiumCeleanum.Alle partijenzijn heterovereensdatdehuidige (hoge)onderwijskwaliteitvanGymnasiumCeleanumgehandhaafd moetwordenendezelfstandigheidvanhet Gymnasium Celeanum voor detoekomst geborgd.Het college van bestuur onderschrijft de noodzaak om de huidige situatie te formaliseren enafspraken schriftelijk vastte leggen.De daaropvolgende besprekingen hebben geleid tot een samenwerkingsovereenkomst tussen OOZ(OpenbaarOnderwijsZwolleenRegio)enGymnasiumCeleanum.16Hierinzijndegemaakteafsprakentussendemrendeschoolleiding vanGymnasiumCeleanumenOOZvastgelegd. Dezeafsprakenkunnenalleengewijzigdwordennainstemmingvanzoweldemralsdeschoolleiding van Gymnasium Celeanum en het college van bestuur. Partijen zullen met elkaar in overlegtreden omgeschillen dievoortvloeiend uit dezesamenwerkingsovereenkomst, opte 15

www.toekomstceleanum.nl.

16

http://www.vosabb.nl/uploads/media/GC_OOZ.pdf


lossen.Geschillen die niet in overleg kunnen worden opgelost,zullen worden voorgelegd aan de geschillencommissie WMS. Hoewel dus aanvankelijk door een groep ouders,gesteund door leraren,werd gestreefd naar bestuursoverdracht (algehele opting out),iserin dezezaakvooralsnog gekozenvooreen vorm van interne verzelfstandiging (opaspecten daarvan zal hoofdstuk3 naderingaan). Naastverandering van bestuur, kanerook eenwens zijntot meervariëteit vanaanbod. Binnen het bijzonder onderwijs zijn er besturen die het initiatief nemen tot uitbreiding van het aantal richtingen,vanuit dewens van bepaalde groepen ouders.

Evangelische tak Hetprotestants-christelijkeChristiaanHuygensCollegeinEindhovenopent perseptember2010een evangelischeschoolalsvestiging. Het isvoor het eerst dat een school via wettelijke regelingen eenvestiging start met een andere grondslag.VolgensRoelofJanLukten,locatiedirecteur vanhetHuygensCollege,klaagdeeengroep ouders over het verzwakte christelijke karakter vande school."Wewillen op deze manier diespecifiekegroep ouderstegemoetkomen",aldus Lukten in het NederlandsDagblad. Denieuwe school probeert deevangelische kwaliteit te waarborgen,onder anderedoor alleen christelijk personeel aantenemen.Deschool,dieLifelinegaatheten,valtonder hetbestuur vanhetChristiaanHuygens College. Bron: Reformatorisch dagblad, g

oktobenoog.

Een andere categorie betreft de wens van ouders voor een openbare basisschool in gebieden waar openbaar onderwijs volgens ouders niet in de woonomgeving aanwezig is. Zo is de Werkgroep Vereniging Openbaar Onderwijs al ruim vierjaar bezig met een procedure om een openbare basisschool in Maasbree te krijgen.In het dorp Maasbree isnog geen openbare school aanwezig,de dichtstbijzijnde openbare school iszes kilometer verderop. Door verschillende obstakels is het ondanks een aanvankelijk enthousiaste gemeenteraad nog steeds niet gelukt om een openbare school te stichten. In Barneveld voert de Initiatiefgroep Openbaar Voortgezet Onderwijs Barneveld actie om vestiging van een openbare school in deze Gelderse gemeente. De ouders zijn nu aangewezen op scholen in omliggende gemeenten. Vanwege financiële belemmeringen blijkt het vooralsnog niet mogelijk een openbare nevenvestiging te stichten. 17 Zelfstandige systematische empirische studies naar de behoefte aan collectieve uitschrijving en inschrijving bij een nieuwe school zijn er (nog) niet. Deambtelijk secretaris van Onderwijsstichting Zelfstandige Gymnasia stelt in een interview dat zijn stichting dertig gymnasia onder zich zou hebben wanneer deze zouden mogen kiezen,terwijl dat er op dit moment zes zijn.18 Uit deze uitspraak valt echter niet afte leiden of het hier gaat om een behoefte van betrokken ouders of van andere betrokkenen zoals docenten of het dagelijkse bestuur van de school. Overigenszijnookandere casussendenkbaarwaarinouders uitonvrede hetinitiatiefnemen om het bestaande aanbod te continueren. Het gaat dan bijvoorbeeld om het besluit tot verplaatsenvan een bepaalde locatie,waardoor het bestaande aanbod niet langer wordt gerealiseerd.

17 18

http://www.vosabb.nl/werkgevers-in-onderwijs/actueel/nieuws/item/artikel/14944/18/ NRCHandelsblad, 12j u n i 2009, katern 1, pagina 3.


CasusRolduc19 StichtingVoortgezetOnderwijsParkstadLimburgheefteenfusiegeplandtussenhetCollegeRolduc inKerkradeenhet Eijkenhagencollege inLandgraafen isbegonnen met uitvoering vandezefusie. Defusieisgoedgekeurd door deraadvantoezicht endemr.Ondanksdeinstemming vandemris ereengroep oudersdie het niet eens ismet defusieenvreest voor het verdwijnen van het voortgezet onderwijs inKerkrade.Zewillen dat hun kinderen hun schoolopleiding kunnenafronden op deschool waar hunopleiding isgestart.Defacto zoudit betekenen dat defusie inieder geval uitgesteldwordt. Derechter beslistdathetbestuuralsbevoegdgezagdeeindverantwoordelijkheid heeftoverdebeslissingendiewordengenomenvoordeschoolendevrijheid heeftomtebeslissentotfusiebinnen degrenzenvanhet medezeggenschapsstatuut,deWMSendeinstemming.Omdataandeformele voorwaarden vanmedezeggenschapenhet statuut zijnvoldaan,isergeengrond devordering toe tewijzen.

Oudersmaken zelf uit wat hun motieven zijn Ouders kiezen een school vanwege verschillende motieven. Het kan gaan om de veilige afstand tot de school,het aanbod op de school,aanwezige programma's voor leerproblemen, de levensbeschouwelijke invulling door de school, de voorzieningen voor overblijven, enzovoort. De weging van deze mix aan motieven is aan de ouders zelf en niet aan de staat. Zo kunnen ouders een protestants-christelijke school kiezen vanwege de rust,stabiliteit en ordelijkheid die de school uitstraalt. Wie maakt dan uit wat het 'echte' motief is voor de schoolkeuze: de stabiliteit of het protestantse karakter? Het kan niet anders zijn dan dat de ouder dat uitmaakt en niet een andere instantie. Het isvanwege dit gegeven dat het lastig blijft om in het kader van de huidige voorzieningenplanning vraag en aanbod exact op elkaar te doen aansluiten. Herwijer enVogels (2004) geven bijvoorbeeld aan dat er weliswaar een 'gat' zit tussen gewenste en feitelijke richting (bij een op de vijf ouders van leerlingen in het basisonderwijs en het voortgezet onderwijs), maar dat daarmee niet is gezegd dat dus dit gat (bijvoorbeeld meer openbaar onderwijs ten koste van katholiek onderwijs) in de huidige systematiek gedicht moet worden.Veel ouders, met name in het voortgezet onderwijs, zijn volgens hen richtingsonverschillig. Zoals hierboven al is opgemerkt, kan voor ouders de richting van een school meer betekenis hebben dan alleen het godsdienstig of levenbeschouwelijkaspect.Een richting,zoals katholiek onderwijs, kan ook een kwaliteitsidee of een bepaalde opvatting van het onderwijs omvatten. Duidelijk lijkt wel dat de behoefte aan een bepaald type onderwijs of school (jenaplan, tweetalig onderwijs, technasium) veel breder en diffuser is geworden in vergelijking met wat de (grond)wetgever tijdens en na de pacificatie voor ogen had.20 De groep ouders die een voorkeur heeft voor bijvoorbeeld montessori- of daltonconcepten is volgens Herwijer en Vogels niet heelgroot,maarzeker nietteverwaarlozen.Inhet basisonderwijs geeft 19%van de ouders de voorkeur aan dergelijke concepten,terwijl ook nog eens 13%een voorkeur heeft voor een andere, niet nader gespecificeerde aanpak. Bij elkaar opteert dus een op de drie ouders voor eenspecifieke aanpak,zijhet dat het ineendeelvandegevallen niet duidelijk iswat daaronder wordt verstaan. Het aantal kinderen dat daadwerkelijk basisonderwijs volgt dat van een specifieke aanpak uitgaat, ligt lager (20%,waarvan de helft 'anders'). Omdat het aanbod geringer

19

Rb Maastricht, 26 maart 2009, LJN:BI0297.

20

Bijvoorbeeld de wens voor gespecialiseerd onderwijs aan hoogbegaafde kinderen (leonardo-concept) en zie o o k recentelijk de t o e loop van ouders naar categoriale gymnasia en de daaruit voortvloeiende lotingsperikelen. Mogelijk dat eenzelfde wens zich ook voordoet voor o u d e categoriale mavo's/apar t e v m b o - t l - a f d e l i n g e n .


isdan devraag,heeft uiteindelijk maar 40%van de ouders met eenvoorkeur voor eenvan dedrieaanpakken,hun kindwetente plaatsen opeendergelijke school.Voorzover hetgaat omtraditionele vernieuwingsconcepten is de onderwijskundige match dus geringer dande levensbeschouwelijke,aldusVogelsenHerwijer.Mogelijkisverderdatbijstichtingsinitiatieven het richtingselement alleen gebruikt wordt om daarmeete voldoen aan destichtingscriteria en -normen.21 Inhetvoortgezet onderwijs zijndevoorkeur voor endedeelnameaanonderwijs opeenspecifiekeonderwijskundige grondslag geringer. Rondde20%vandeouders heeft eenvoorkeur vooreenspecifiekeonderwijskundigeaanpak,waarvan13%kiestvoormontessori,jenaplanof dalton. Niet meer danenkele procenten vanalle leerlingen volgt daadwerkelijk onderwijs op basisvan een van de drie genoemde onderwijskundige vernieuwingsmethoden en eeniets groteraantal(6%)volgtonderwijs opeenanderespecifiekeonderwijskundige grondslag.Van de ouders met eenvoorkeur voor eenvan de genoemde concepten heeft slechts een kwart uiteindelijkgekozenvoor eenschooldiedaarvan uitgaat.Dekansdataandievoorkeur wordt tegemoetgekomen,isdusnietzogroot. Ookdewensvoor onderwijs meteenbepaaldprofiel (sport,technasium,tweetalig onderwijs, leonardo-concept) hoeft niet constant te zijn. Bepaalde mogelijke ofverwachte wensenvan ouderskunnenophetmomentvanrealisatie nietmeeractueelzijn.22Vanuitdezeoverweging kan de vraag worden gesteld of steeds met devolatiele vraag van ouders kanworden meegegaan.Daarbijspelenook depositiesvanouders die niet die bepaalde wens hebben opde desbetreffende school (zijzijntevreden en kunnen zichvinden in het bestaande aanbod) en vandeleraren(diezichaldannietkunnenvindeninhetnieuweconcept)eenrol.En tenslotte speelt meedathet bevoegd gezagverantwoordelijkheid draagtvoor decontinuïteit enkwaliteitvanallescholendiezijbesturen. Deelnameaan uitwijkonderwijs HetadviesDestandvaneducatiefNederland(2009)heeftin kaartgebrachtinwelkemateouders kiezen voor vervangend onderwijs. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om onderwijs op een particuliere school ofviathuisonderwijs.Aan particulier leerplichtig onderwijs nemen ongeveer 2.350 leerlingen deel. Dit is bijna 0,1%van het totaal aantal leerlingen in het regulier bekostigdeonderwijs(tussende40en45scholenvoorprimairenvoortgezetonderwijs).Verdergaat eengroepleerlingenwoonachtigindegrensgebiedennietnaareenNederlandseschool,maar naareenschoolinBelgiëofDuitsland.HetaantalleerlingendatonderwijsoverdegrensinBelgiëvolgt,isgroter danhetaantalleerlingeninhetparticulier onderwijs enthuisonderwijs.Dit aantal lagtussen1995-1996en2000-2001redelijkstabiel op ruim3.000leerlingen.Sinds2001 vertoont het een stijgende lijn.Volgens de meest recente cijfers waren er in het schooljaar 2004-20054.623leerlingendieonderwijs overdegrensvolgen(0,7%vanhettotaal). Balanstussenwensennaargevarieerdaanbodencontinuïteit Concluderend:enerzijdszijneropditmomentgeenaanwijzingendatouders massaalontevredenzijnoverhetonderwijsaanbod enzichloswillen makenvandebestaandeschoolofuitwijkennaarbepaaldevormenvanonderwijs.Hetaantalparticuliere scholenendeleerlingenaan-

21

Zie bijvoorbeeld de stichting van het TjaHing Koopmanscollege in Friesland,gebaseerd op het concept van persoonlijk onderwijs. Om in het plan van scholen t e w o r d e n o p g e n o m e n , heeft men e c h t e r e e n richtingsgrondslag n o d i g .Volgens s o m m i g e n isdaarom de katholieke richting louter vanwege de stichtingsnormen o p g e n o m e n . Zie http://www.svpo.nl/nieuws/Actief20081118.pdf.

22

Zie bijvoorbeeld het bericht inzake de continuïteit van De Nieuwste School in Tilburg: h t t p : / / w w w . p r i m a - o n l i n e . n l / v o / n i e u w s t e school-tilburg-trekt-te-weinig-leerlingen/.


tallenvandiescholenzijninditverbandbijvoorbeeldookbeperkt,maarditkansamenhangen met hetschoolgelddatbetaald moetworden(variërendvan3.500tot12.000euro).Anderzijds kanworden geconcludeerd datdebehoefteaanverzelfstandiging,eennieuweschool,ofaan anderonderwijs danwordtaangeboden ookniet loutertheoretisch is.Dematchtussenvraag enaanbodvanbepaaldepedagogischeconceptenkanbijvoorbeeld beter.Erzijntevensrecenteinitiatieven tesignaleren,waarbijiniedergeval losmaking enoverdracht vaneen(categoriale)schoolnietworden uitgesloten.Tevensistewijzenopenkelegevallenvanhetopverzoek van ouders profileren van vestigingen en oprichten van een openbare school. Een mogelijk rechtzaleventueel kunnen leidentot meervragen naareenanderaanbod ofoverdrachtvan deschoolaaneenandere school.Eenenanderzalevenwel ookafhangen van deprocedure, deduurzaam aanhoudende wensvan de ouders,deopstelling van het docententeam ende bereidwilligheidvanhetbevoegdgezagomdedialoogaantegaanmetinitiatiefnemersofzelf behoefteonderzoek bijouderstedoen. Losvandeempirischeinschatting heeftderaad-zoalstoegelicht inparagraaf1.1 - i n verschillendeadviezen het principiële standpunt betrokken dat keuzevrijheid enaanbodsvariëteit te borgen kenmerkenvormenvanhetNederlandseonderwijssysteem,medeinhetlichtvanartikel23Grondwet. Indevolgende paragrafen wordt nader ingegaan op het gevormdeadvieskadervanderaadindeze.

2.3

Constitutioneel kader en toetsingscriteria van de raad Constitutioneel kader:dragerschapvandevrijheidvanonderwijs Het tweede lid van artikel 23Grondwet laat in het midden wie aanspraak kan maken op de bescherming die het klassieke grondrecht inzake devrijheid van onderwijs biedt.23 Detekst steltalleendathetgevenvanonderwijsvrijis.Deopenformuleringwijsteropdatdegroepvan grondrechtsdragers zo ruim mogelijk gezien moet worden.Dit betekent dat 'het geven van onderwijs'toekomtaaniedereen,zowelindividuenalscollectiviteiten diealdannietrechtspersoonlijkheid bezitten.Voortswijzen hetwoord geveninartikel23lid2Grondwet endetweedevolzinvanartikel23lid 6Grondwet (overdebenoemingsvrijheid) eropdat het grondrecht voor zover het gaat om bekostigde bijzondere instellingen niet toekomt aan de onderwijsafnemers (ouders en leerlingen) of aan individuele onderwijzers, maar aan deaanbieders van (respectievelijkdewerkgeversin)hetbijzonderonderwijs:derechtspersonen(schoolbesturen) die een bijzondere school oprichten enin stand houden.Inhetstandaardarrest-Maimonides vande Hoge Raadwordt erimpliciet van uitgegaan datde rechtspersoon de richting vande schoolwaarborgt,tegen hetbelangvaneenindividuele ouder inomzijn kindtoegangtotde schoolteverschaffen.24Dezelijnwordt nogsteedsgevolgd in dejurisprudentie,getuige ook hetrecenter gewezenHoornbeeck-arrestvanhetHofinAmsterdam.25 Deraad stelde in2002dat devrijheid vanonderwijs,enin het bijzonder devrijheid van richting, een recht isdat grondwettelijk zware bescherming kent,maar niet onbegrensd is."Elk grondrecht,ookdevrijheidvanonderwijs,geldt slechts binnen bepaalde margesvan redelijkheid.Weliswaar berust grondwettelijk gezien het bestuurlijke primaat bij het bevoegdgezag. Maarevenzokendedegrondwetgever vanaanvangaftevensgewichttoeaanhetbelangvan

23


24

hr 22januari 1988,ab 1988,96, nj 1988,981 (Maimonides).

25

Rb. Utrecht 1 augustus 2006,School en Wet, 2006, 47,en het hoger beroep. Hof Amsterdam (nevenzittingsplaats Arnhem) 24juli 2007, NJCM-Bulletin, 2008, p.498 e.V.


deoudersmetbetrekkingtotdeopvoedingvanhunkinderen.Deoverheiddiendedevrijheid te laten dat scholen werden gesticht waar het onderwijs geheel in de geest van de ouders was. Vooronderstelling was dat door de vrijheid om onderwijs te (doen) geven (het droit d'enseigner: het recht opverstrekken) ookdevrijheid om hetonderwijs naarkeuzete krijgen (hetdroitd'apprendre:hetrechtopgenieten)voldoendegewaarborgdwas",aldusderaad.Te wijzen valtverder op hetinstemmingsrecht wanneer hetschoolbestuur degrondslagvande schoolwilwijzigen (artikel13bWMS).Demrisinzekerezinmede-eigenaar tenaanzienvande kernvandevrijheid vanonderwijs,teweten derichting vandeschool.Immers,het bevoegd gezagkannietzonderinstemmingvandemrdegrondslagvandeschoolwijzigen.26 Indeopvattingvanderaadwordtjuridischdegrondslag neergelegdindestatuten.Dezekunnenworden gewijzigd door de ledenvergadering (bij eenvereniging) of het bestuur vande rechtspersoon (eventueel nagoedkeuring vaneenandere indestatutenaangeduid orgaan27 of instantie28). Buiten dezejuridische regeling zou het echter zo moeten zijn dat het bestuur velerleicontactenonderhoudt,zichinformeert,zichverantwoordtenperiodiekbijhoudtwelke veranderingenwenselijkzijn indegehanteerde richtingenindeinvullingvandegrondslag. Overigetoetsingscriteriavanderaad Bijdetoetsing zijn, naastdein devorige paragraaf genoemde uitgangspunten,ook dedoor deraadinmeerdereadviezengenoemdealgemenecriteriavanbelang:kwaliteit,toegankelijkheid,doelmatigheid,keuzevrijheid en sociale cohesie.29 Deze criteria worden voor dit advies toegespitstopmogelijkeeffecten bijeenwettelijkevoorzieningtotafsplitsing. 1. Kwaliteit.Hoe beïnvloedt een initiatiefrecht tot verzelfstandiging de kwaliteit van het onderwijs? 2. Toegankelijkheid. Hoe beïnvloedt een initiatiefrecht tot verzelfstandiging de toegankelijkheidvanhetonderwijs? Ondertoegankelijkheid verstaatderaaddemogelijkheid omzonder(financiële) drempelsdeeltenemenaanhetonderwijs naarkeuze. 3. Doelmatigheid. Hoe beïnvloedt eeninitiatiefrecht tot verzelfstandiging de doelmatigheid van hetonderwijs? Onder doelmatigheid verstaat deraaddeverhouding tusseninputen output indeorganisatievanhetonderwijs.Hierbijkijktderaadzowel naardoelmatigheid vandeorganisatievanhetonderwijs op het niveauvandeschoolalsnaar doelmatigheid op regionaal en landelijk niveau.De bestaande voorzieningen moeten tegemoetkomen aandebehoeftenvanouders,maartegelijkertijd moetdevoorzieningenplanning doelmatig zijn,enkaneentegrote differentiatie naar particuliere behoeften vanouders hiermee instrijdzijn.Indeafwegingvaneeninitiatiefrechtopuittredenzullendegevolgenvoorde voorzieningenplanning bijditcriteriumwordenmeegenomen. 4. Keuzevrijheid. Hoebeïnvloedteeninitiatiefrecht totverzelfstandiging dekeuzevrijheidvan ouders? Erkunnen hier twee rollen voor ouders worden onderscheiden die vorm geven aandekeuzevrijheid:deoudersalsparticipantindeschool,waarbijzehunonvredekunnen communiceren aan bestuurders ('voice'); en de ouders als consument van het onderwijs aanhun kind,waarbij ouders demogelijkheid hebben ombijonvrede eenandere school te kiezen voor hun kind ('exit'). Het Nederlandse onderwijssysteem kent eenaantal ken-

16

Principieel kan de vraag gesteld w o r d e n of de school juridisch gezien een grondslag heeft; immers, de school is geen rechtssubject, maar rechtsobject. Juridisch gezien is in de statuten vastgelegd dat het onderwijs op de desbetreffende scholen uitgaat van een bepaalde richting. Artikel 21lid 2b WVO stelt nu dat het bevoegd gezag in het maatschappelijk verkeer o n d u b b e l z i n n i g tot uitdrukking moet brengen van welke richting het onderwijs op de school uitgaat.

27

Bijvoorbeeld raad van toezicht.

28

Bijvoorbeeld gemeenteraad of een kerkelijk genootschap.

29

Zie Onderwijsraad, 2009,p.13.


merkenwaardoor het metnameoudersinstaatsteltomtekiezenvoorvoice(onder meer medezeggenschap) of exit (onder meer overstappen naar eenandere school).30Bijvoicegedrag uiten betrokkenen hunwensenviaformele ofinformele routes.Het onderzoeken vanvoice-gedrag kandirect op de scholen plaatsvinden onder de ouders of via formele organen alsouderraad en medezeggenschapsraad. Daarnaastgaat het omeigeninitiatievenvan betrokkenen.Hierbijvervult deouder de rolvan participant,diezichactief inzet binnen deschool.Exit-gedragwijsteropdatmenbereidisovertestappen naareenandereonderwijsvorm.Hierbijvervult deouder eenrolalsconsument,deouder gaatopzoek naareenandere schooldie meeraansluit bij deeigen behoeften ofdebehoeften vande leerling. Sociale cohesie. Hoe beïnvloedt een initiatiefrecht tot verzelfstandiging de sociale cohesie? Hierbij kijkt de raad zowel naar de sociale cohesie van verschillende actoren op het niveauvandeschool (deschoolalseengemeenschap) als naarde bredere maatschappelijkegevolgen(desocialecohesietussendeschoolenanderemaatschappelijkeactoren).

2.4

Afweging tussen de reële wensen van ouders en verantwoordelijkheden van het bevoegd gezag Bij de principiële en praktische invulling van initiatiefrechten tot interne of externe verzelfstandiging moet eenwerkbare combinatie worden gevonden tussenaandeene kantversterkingvande keuzevrijheid vanouders (enleraren) enaandeandere kantdevier overigecriteria voor goed onderwijs(beleid),waarbij de doelmatigheid en de sociale samenhang vooral naar voren komen.Daarnaast mag eenversterking van initiatiefrecht van een groep ouders (in samenspraak met leraren) niet leiden tot eenonaanvaardbare beperking van rechtenvan anderegroepen ouders.Uitgaandevandebeoogde aanbodsvariëteit mageen initiatiefrecht vanoudergroepen ookniet illusoir zijn,omdatanders regeling beterachterwege gelatenkan worden. Deraadhanteert,innavolgingvanzijneerdereadviezen.devolgendelijnwaarhetgaatomde afweging tussenkeuzerechtenvanoudersenverantwoordelijkheden vanhetbevoegdgezag. Hetbevoegdgezag/hetbestuurvanderechtspersoonisprimairverantwoordelijkvoordecontinuïteit,kwaliteiteninstandhoudingvandeafzonderlijkescholenenvanhetgeheelaanscholen onder zijn gezag.Daarbij moeten de belangen vanverschillende partijen (ouders op die scholen,personeel) in hetoogworden gehouden.Tegelijkertijd magvan het bevoegdgezag wordengevergd,zoalsderaadreedsinWatscholenvermogen(2002)opmerkte,dathetserieus ingaatopbreedgedrageninitiatievenvanbepaaldeoudergroepen. Eenbesluittot interneofexterneverzelfstandiging zalmet procedurelewaarborgen omkleed moetenzijn,omaandebelangenvanallepartijen(dusnietalleendeschoolwaarhetinitiatief speelt, maar ook de andere ouders/scholen die vallen onder het bestuur) recht te doen.De raadzalinhetvolgende hoofdstuk,medeopbasisvaneerdereadviezen,alternatievenbesprekendietegemoet kunnen komenaandegerechtvaardigewensenvanonderwijsgebruikers.

30

Zie v o o r d e z e t w e e rollen en de daarmee corresponderende reacties op onvrede: Hirschman,1970;Onderwijsraad, 2003, p. 28.


De raad schetst in dit hoofdstuk verschillende alternatieven om aan de wensenvanoudergroepen tevoldoen.Eerstzou bezien moeten worden of ouders binnen en door het bestuur tegemoet getreden kanworden bij een bepaalde wensvoor onderwijsaanbod.Tevenswordt een beknopte procedure geschetst voor een verzoek door de mr voor een binnen- of buitenbestuurlijke verzelfstandiging en de beoordeling door de geschillencommissie.

3 3.1

Alternatieven voor envariantenvan initiatieven door een oudergroep Alternatieven enverschillende varianten:pasuitstappen bijdelaatste halte DeOnderwijsraad isvan mening dathetafsplitsen van een school ('uitstappen') een laatste, ultiemestapiswanneeranderemiddelengeenbaatmeerhebben.Een dergelijkestapzoudan ooknietgenomen mogenwordenzonder datanderemogelijkheden doorlopen zijn.Deraad vermeldt hier,zonder uitputtendtezijn,enkele mogelijkheden diehijeerder heeft genoemd en diebijkunnen dragen aan hetdoel waar hetuiteindelijk om gaat:zorgen datdekeuzevrijheidvanouderszogrootmogelijkisendatvraagenaanbodvanonderwijszoveelmogelijk opelkaaraansluiten.31 Alternatief 1:variëteitsbeleiddoor bevoegdgezag Een mogelijk alternatief ishetinvoeren vanvariëteitsbeleid door het bevoegd gezag. Het bevoegd gezagwordt daarbijverplicht om periodiek nategaanofhetonderwijsaanbodnog voldoende aansluit bijdeonderwijsvraag vanouders.32Eenenander kanookgezien worden tegendeachtergrondvanartikel171 lidscWPOenartikeho3lid5cWVO,waarbijisbepaalddat decodegoed bestuur eenbepaling moet bevatten overafstemming metenverantwoording aandeouders enandere belanghebbenden binnen enbuiten deschool.Indecodesvoor primairenvoortgezet onderwijs zijnalbepalingen opgenomen overdedialoog metbelanghebbenden.Zosteltartikel11 vandeinjanuari2010door dePO-Raadaangenomen codevoorhet primaironderwijsdatereenbeleidmoetzijndatvoorzietindedialoogmet belanghebbenden opallerelevanteniveausvandeorganisatie.Eenonderdeelvandatbeleidisdateraandachtis voordewijzewaaropinformatiewordtverstrektenresultatenwordenteruggekoppeld. Inhetvoortgezet onderwijs ismethetbevragenvanoudersoverdewensentenaanzien van hetonderwijsaanbodaleenstartgemaaktviahetprojectvandeVO-raadVenstersvoorverantwoording. Eénvandebenchmark-indicatoren inhetBasisdocument Definities Vensters voor

31


32

Bijvoorbeeld eenkeer indevier jaar door middel vaneenouderenquête. Deze periode w o r d t ookgehanteerd bijde vaststelling/herziening vanhetschoolplan. A r t i k e l n lidi W P O geeft aan dathetschoolplan betrekking kanhebben o peen ofmeerdere scholen voor basisonderwijs eneenof meer scholen voor ander onderwijs van hetzelfde bevoegd gezag.

Verzelfstandiging inhetonderwijs I

Verantwoording isdetevredenheid vanouders.Binnen het kader vandezeindicator zijnvragenopgenomen die refererenaanhetvariëteitsbeleid:"Deschool biedt hetonderwijs datzij belooft"en"Ikbentevredenoverhetonderwijszoalsdeschooldataanbiedt".Wanneerdeuitrolvanditprojectoverallescholenin2010gerealiseerdis,ishetmogelijkperschoolnategaan in hoeverre het aanbod van de desbetreffende school aansluit op devraag van ouders.Een aanvulling kandevraagzijnofoudersbijvoorbeeld ietsmisseninhet pedagogisch-didactisch aanbod. Degeuite vraagvan ouders kan binnen hetvoortgezet onderwijs vervolgens een rol spelen bij de herziening van een regionaal plan onderwijsvoorzieningen. De mr heeft een adviesbevoegdheid bij het aangaan,verbreken of belangrijk wijzigen van een duurzame samenwerking, waaronder een regionaal plan onderwijsvoorzieningen valt, en uiteraard instemmingsbevoegdheid wanneer een en ander leidt tot verandering van de onderwijskundige doelstellingvandeschoolofwijzigingvanhetschoolVleerplan. Wanneerhiereenexplicieteenduurzamevraagnaarvorenkomtvooreenbepaaldtypeonderwijs,zal het bevoegd gezageeninspanningsplicht hebben omaandezevraagtevoldoenen hetoverlegdaarover metdemraantegaan. Alternatief2:Vergrotenvandestichtingsmogelijkheden bijbestuurlijkmonopolieen onderzoeknaarrichtingbegripbijstichting Onder het huidige regime ishetal mogelijk dat een nieuwe toetreder in een bepaalde regio actief wordt. Datkandoor stichting vaneennieuwe school(artikel 65WVO),verplaatsingvan een school ofvestiging (artikel 71 en72WVO)of door een opdracht van de minister aan burgemeester enwethouders. Indat laatste geval gaat het dan om stichting van een openbare school,wanneer eenvoldoende groot aantal ouders heeft aangegeven datzij eenaanvraag voor stichting vaneenopenbare schoolwensen,maardegemeente engedeputeerde staten geenactie hebben ondernomen (zieartikel 67lid2 WVO).Deraadsteldeinzijnadvies(2008) voor een soortgelijke bepaling te maken voor het bijzonder onderwijs, mits ereen nader te bepalenvoldoendaantalouderstekennenheeftgegeveneennieuweschoolondereenander bestuurtewillen.Concreet gaat hetomeenaanvulling indeExperimentenwet,waarbijinitiatiefnemerseenaanvraagkunnenindienenvooreennieuweschoolinhetprimairofvoortgezet onderwijs. Dit kan ook een afsplitsing zijn van een bestaande scholengroep. Deze mogelijkheid heeft betrekking opgebiedenwaarsprakeisvaneenbestuurlijk monopolie.Eenkeerin devijfjaar vindtevaluatieplaatsenwordendezegebiedenopnieuwgedefinieerd.Deminister stelt denormen en beleidsregels opendezeworden uitgevoerd door bijvoorbeeld eenCommissieNieuweToetreders.Voorwaarden daarbijzijnondermeer: • een experiment is alleen toegestaan in de door de minister aangewezen gebieden of gemeentenwaarsprakeisvaneen(dreigend) bestuurlijk monopolie; • het gaat om een toevoeging aan het bestand,die de keuzemogelijkheden voor ouders aantoonbaarvergroot (eenonderscheidend onderwijsplan engebleken behoefteaaneen bepaaldtypeofeenbepaaldevormvanonderwijs); • hetgaatomeentoevoegingaanhetbestand,diehetvoortbestaanvandebestaandevoorzieningenindeeerstevijfjaren nietonevenredigondermijnt(bijvoorbeeldverliesvanmeer dan10%van hettotale zittende leerlingenbestand in het desbetreffende gebied, aansluitendopdevigerende regelsinhetvoortgezetonderwijs)33;en

33

Vergelijkartikel72lid6WVO.


• denieuwevoorziening heeft bijafsplitsing eenaffiliatieovereenkomst meteenbestaande voorzieningwaarindecontinuïteitvoor leerlingenen/ofstudentenisgewaarborgd. Deraadsteldeensteltvoor,alvorenstot invoering overtegaande uitwerkingsconsequenties nader te laten onderzoeken door enkele bureaus. Daarbij zullen ook de effecten op bijvoorbeeldderegionale planvoorziening enhuisvestingdoorgerekend moetenworden. Inalgemene zin vindt de raad het verstandig de stichtingssystematiek van scholen,waarin onder meer derichting vandeschool (godsdienst of levensovertuiging) een onderscheidend gegevenis, nadertedoordenken.Zoalsinparagraaf2.2 isaangegeven,zijndekeuzemotieven vanoudersindeloopderjarenbrederenmeerdiversgeworden.Deraadondersteuntdaarom hetdoor deminister aandeKamertoegezegde onderwijsjuridisch advies,waarbij nietzozeer hetbegripinrichting maarrichtingcentraalstaat.34Deraadkanzichvoorstellen dateenonderdeelvanhetonderzoekdevraagzoukunnenbetreffenofeenzekerenevenschikkingvanduurzamepedagogische richtingendenominatieve richting mogelijkis.Inhoofdstuk4zalhijdeze zienswijze nadertoelichten. Alternatief3:Verzelfstandiging binnenhetbestuur,tijdelijkofpermanent Debovenstaande alternatieven gaan uitvan hetzij actie door het bevoegd gezag,hetzijaanpassingvande(plannings)systematieken/ofregelgeving.Zijnerechterbinnenhetbestuurlijke verbandookmogelijkheden omtegemoettekomenaanwensenvanouders? Deraadheeftin Watscholenvermogen(2002) reedseenviertalvariantenvanverzelfstandiging onderscheiden.35Bijverzelfstandiging ontstaat eennieuw geheelvanbetrekkingen tussende intern of extern verzelfstandigde eenheid en het moederbestuur respectievelijk de moederinstelling. Voor de juridische vormgeving zijn er verschillende vormen voorhanden waarbij ruimte wordt gecreëerd voor deafzonderlijke vestigingen/scholen wat betreft middelen, beleid,aanstelling personeel,enzovoort.36 Schematischkunnendeviervarianteninhetprimairenvoortgezetonderwijsalsvolgtworden neergezet.

Figuur 1:

Varianten van

interne enexterne verzelfstandig ling

Varianten

Tijdelijke situatie

Blijvende situatie

Interneverzelfstandiging

Initiatiefschool

Programmaschool

Externeverzelfstandiging

Gastschool

Afsplitsing/bestuursoverdracht

34

TK 2009-2010, 32040, nr.44, p.4292. De voorzitter van de vergadering concludeert dat de minister heeft t o e g e z e g d t e voorzien in een "juridisch advies over het verschil tussen pedagogische inrichting en d e n o m i n a t i e v e inrichting in het kader van vrijheid van onderwijs, school en planning".Volgens de raad gaat het in het kader van de stichting niet zozeer o m het inrichtingsbegrip, maar het richtingsbegrip.

35

Onderwijsraad, 2002, p.82 e.v.

36

Zie Bos e.a, 2009, p.12e.v. De raad zal in 2010 een advies (Verzelfstandiging thematiek verder zal w o r d e n uitgediept.


in het onderwijs II) uitbrengen aan de Kamer, waarin deze

Bijdeeerste variant neemt een groep ouders het initiatief en biedt het bestuur hen expliciet ruimte (eventueel ontwikkelt deoudergroep een eigen concept). Erwordt gestart met het opbouwen van een nieuw geheel van betrekkingen. Dat loopt van programmatische invulling tot organisatorisch-financiële relatievorming binnen bestuurlijk verband. Kenmerkend voor deze variant zijn het tijdelijke karakter en het feit datdebestuurlijke vormgeving niet verandert:deschool blijft zonder meerdeel uitmaken van het bestaande bestuurlijke verband.Deze variant kanals initiatiefschool worden aangeduid (cel i). Na een afgesproken tijd wordt deinitiatiefschool geëvalueerd door hetbevoegd gezag (bijvoorbeeld bijde periodieke herziening van het schoolplan). Erzijn dan verschillende mogelijkheden. Ten eerste isdenkbaar dathetproject geen vervolg krijgt endeoorspronkelijke situatie weer gaat gelden. In ditgeval wordt deinterne verzelfstandiging dusweer ongedaan gemaakt. Ten tweede kan deinitiatiefschool (bijeen positieve evaluatie) een vervolg krijgen indie zin dat het ontwikkelde concept opdebetrokken school/scholen blijvend wordt ingevoerd, met behoud vande bestaande bestuurlijke vormgeving. Deze variant kan als programmaschool worden aangeduid (cel 2inhet overzicht). Deze variant bestaat momenteel alinde praktijk; denk bijvoorbeeld aan scholen die zich profileren als school voor tweetalig onderwijs ofvoor topsporters. Hetverschil bestaat hierin dat in bovengenoemde gevallen expliciet dewens van de ouders komt.

CosmicusCollegeRotterdam Een voorbeeld waarbij deidentiteit feitelijk belegd isbijeen andere instantie betreft het CosmicusCollegeinRotterdam.HetCosmicusCollegeiseenschool meteenalgemeen-bijzonderegrondslagwaar leerlingendemogelijkheid hebben omeenhavo-ofvwo-opleidingtevolgen.Daarnaast wordterophetCosmicusCollegevto(versterkttalenonderwijs) aangeboden.HetCosmicusCollege isin2006 door een samenwerking tussen destichting LMCVoorgezet Onderwijs endestichting Cosmicus opgericht.Dithoudt indat het Cosmicus College een van devestigingen van stichting LMCVoortgezetOnderwijs is.HetbevoegdegezagvanhetCosmicusCollegeishetbestuurvan LMC VoortgezetOnderwijs. Bron:www.cosmicuscollege.nl

Afspraken kunnen ookgeëxpliciteerd worden in een convenant of geformaliseerd inhet managementstatuut. In dergelijke afspraken wordt bijvoorbeeld vastgelegd watde eigen beweegruimte isvan de school ten aanzien van het werven van personeel,het selecteren van leerlingen ofhet voeren van een eigen 'huisstijl'.


Voorbeeld:elementenindesamenwerkingsovereenkomst tussencollegevanbestuurOOZen GymnasiumCeleanum. Deze 'overeenkomst'37 geeft een indicatie omtrent mogelijke zakelijke onderwerpen (financiën, onderwijsenpersoneel)waaroverdeafzonderlijke schooleenzelfstandigepositiegewaarborgdwil hebben. Financieel: • Deschoolhoudtzijneigenbrin-nummer (duseeneigenvastevoet). • Door het bevoegd gezagwordt eenvastpercentage ingehouden alsbijdrage aandebestuurskosten endegeleverdediensten (eenfixeringvanafdracht van'overhead'aanhet centraalapparaat).Deschool geeft voor de besteding van financiële middelen prioriteit aan het primair proces. • Hetcollegevanbestuur heeft aangegeven binnen eenperiodetoetewerken naar aanbieding vandienstenvolgenseenmodelmeteen'servicelevelagreement'.38 • Deafzonderlijke steunstichtingen blijvenonder deverantwoordelijkheid vandeoudersvande school.Het staatdeschoolvrijom naareigen inzicht engebruikverderefondsen opte richten volledig buitenhetcollegevanbestuur (externebronnenvanfinanciering).39 • Deschoolleiding stelt jaarlijks een formatieplan en een meerjarenformatieplan op,waarin de formatieve keuzesvan de school voor het komende schooljaar worden beargumenteerd. Binnendezebegroting heeft derector devrijheid omdoor hemnoodzakelijk geachteuitgavente doen. Personeel: • Debevoegdheidomnieuwpersoneeltewerven,tebenoemenenaantestellenligtbijderector; het bevoegdgezagbekrachtigtdebenoemingen achteraf. • Debenoeming vaneennieuweconrector vindt plaatsvolgens desollicitatieprocedure vande school. • Deschool neemt alleen boventallige medewerkers over vanandereonder het college vanbestuur ressorterende scholen,indien onder meer deze medewerkers passen binnen hetprofiel, zoalsgesteldindevacature. Onderwijs: • Dewijzewaaroponderwijswordtgegevenendemethodendiedaarbijgebruiktworden,zijnde verantwoordelijkheid enbevoegdheidvandeschoolleiding enhetteam. • Hetconceptvaneenvo-school(gymnasium,tweetaligonderwijs) kannietdooréénschooleenzijdig wordengewijzigd.Deplusprogramma's indeonderbouw,devrijevakkenkeuze indebovenbouw,deverdieping,hetgroteaantalvakkendatwordtgevolgdenhetscalaaanactiviteiten (internationalisering,excursies,cultuur ensport)wordenversterktenuitgebreid.

37

Zie http://www.vosabb.nl/uploads/media/GC_OOZ.pdf. Juridisch beschouwd betreft het feitelijk een u i t w e r k i n g van het manage-

38

Dit is een t y p e overeenkomst waarin afspraken staan tussen aanbieder en afnemer van een dienst of product. Erw o r d t afgesproken

mentstatuut ex artikel 32c WVO, gecombineerd m e t e e n convenant met de mr.

wat de prestatie-indicatoren en kwaliteitseisen zijn van de t e leveren dienst of product, o m deze later te kunnen toetsen. In een 'service level a g r e e m e n t ' w o r d e n de rechten en plichten van beide partijen omschreven. 39

Steunstichtingen komen vaker voor in het onderwijs en zijn toegestaan, wanneer zij w o r d e n gebruikt o m de eigen financiële m i d delen van schoolbesturen (niet zijnde de van overheidswege toegekende bekostiging) in o n d e r t e brengen. De bevoegdheden voor toezicht door OCWzijn beperkt t o t de onderwijsinstellingen en strekken zich niet uit t o t steunstichtingen. Wel kan de instellingsaccountant bij controle uit de administratie van deschool(besturen) opmaken of er gelden van het schoolbestuur naar een steunsticht i n g w o r d e n overgemaakt. Erisonder hetjaarrekeningrecht mogelijk w e l sprake van consolidatieverplichting. Zie Aanhangsel Handelingen II 2003-2004, nr. 1492 (antwoorden Kamervragen Azough).


Pr-beleid,werving enselectie

•

Deschoolisvrijnaareigeninzicht,dochzonderdeanderescholenonderhetbestuurteschaden, tepubliceren,uitspraken tedoeneninterviews indediversemediategevenvoor zover hetactiviteiten vandeeigenschool betreft. Deschoolisvrijnieuweleerlingentewerven. Deschool bepaalt de selectiecriteria voor detoelating van nieuwe leerlingen,onder formele eindverantwoordelijkheid vanhetbevoegdgezag. Deschool behoudt eeneigen logo zonder verwijzing naar het overkoepelende bestuur inde huisstijl voor briefpapier enwebsite.Deschool iszelfverantwoordelijk voor deinhoud vanzijn website;

Het is denkbaar dat er na evaluatie van een initiatiefschool voor wordt gekozen om het project voort tezetten,in diezin dat het tijdelijke karakter blijft bestaan (bijvoorbeeld voor drie of vijfjaar), maar dat in die periode de betrokken school of scholen binnen een andere bestuurlijke vorm gaat/gaan opereren. De lijn met het bestaande bestuur wordt behouden - het gaat immers nog steeds om een tijdelijke vorm van conceptontwikkeling - maar de invulling daarvan kan worden aangepast. Tevens is denkbaar dat daarnaast relaties met andere besturen worden aangeknoopt (bijvoorbeeld in devorm van een coöperatiemodel). Nade afgesproken periode volgt een nieuwe evaluatie. Deze tijdelijke en externe variant kan als gastschool worden aangeduid (cel3). Laatste alternatief: bestuurlijke overdracht of nieuwe stichting Tot slot is een blijvende externe verzelfstandiging denkbaar. Hiertoe kan worden besloten op basis van de evaluatie van zowel een initiatiefschool als een programmaschool of een gastschool, dan wel bij een duidelijke schoolbrede wens tot verandering van bestuurlijk verband (zie hierna). Bijdeze variant wordt de bestaande bestuurlijke relatie met het schoolbestuur verbroken (andersoortige relaties kunnen blijven bestaan) en wordt een bestuurlijke relatie aangegaan met andere eenheden (besturen). Met andere woorden:de school stapt over naar een ander lokaal,regionaal of landelijk opererend bestuur.We kunnen deze variant feitelijk en juridischaanduiden alsdefusieof bestuursoverdracht(cel 4). Devolgende paragraaf toetst de verschillende alternatieven op effecten ten aanzien van kwaliteit,toegankelijkheid, keuzevrijheid,doelmatigheid en sociale cohesie.

3.2

T o e t s i n g e n a f w e g i n g v a n v e r s c h i l l e n d e v o r m e n v a n i n -e n e x t e r n e verzelfstandiging Effecten op kwaliteit Inzijn algemeenheid is op voorhand niet exact aan te geven wat de invloed is van een initiatiefrecht gericht op interne of externe verzelfstandiging op de kwaliteit van het onderwijs. Er kunnen positieve maar ook negatieve effecten optreden. Eengeslaagde interne of externe verzelfstandiging van een school kaneen positiefeffectopde kwaliteitvan het onderwijs hebben. Een vernieuwd enthousiasme voor een bepaald onderwijsconcept kan de sfeer en de prestaties van een school ten goede komen. Demogelijke versnippering van onderwijsgelden ende mogelijke toename vanonrust en polarisatie onder de ouders en de leraren op de school kunnen ook een negatief effect hebben op de kwaliteit van het onderwijs. Het welzijn van de kinderen en het waarborgen van een goed


pedagogisch-didactisch klimaatzijnvooreengroot deelafhankelijkvaneenzekereharmonie tussen docenten en ouders;despanning enonzekerheid die eentraject van bestuurlijkeverzelfstandiging met zich meebrengt, kunnen ten koste gaanvan dit pedagogisch-didactische klimaatenvandekwaliteitvanhetonderwijs.40 Op grond van kwaliteitsoverwegingen zijn er dus in potentie zowel positieve als negatieve effectenteverwachten.Dezeeffectenzullenvoornamelijk indirectzijn:positief bijeenversterkingvandeeigenidentiteitennegatiefbijdetoenamevanonrustenpolarisatie.Deprocedure zelfzaloverigenshetelementkwaliteit moetenmeewegen;zozalhetinveelgevallennietaantrekkelijkzijnomzeerzwakkescholentelatenverzelfstandigen totéénpitters. Effectenoptoegankelijkheid Hetinitiatiefrecht gericht op interne of externe verzelfstandiging kanafhankelijk vandesituatie detoegankelijkheid beïnvloeden,waarbij echter ookdetoegankelijkheid van hetgeheel aan betrokken scholen bezien moet worden.Inhet kader vantalentontwikkeling kandetoegankelijkheidvoorbepaaldegroepenvergrootworden(meeraanbod),maarvooranderegroepen oudersafnemen (strengere selectie).Evenzozoudemogelijkheid vaninterne of externe verzelfstandiging opzichzelf voor schoolbesturen eenaanleiding kunnen zijn hettoelatingsbeleidaantescherpenomtevoorkomen datouders natoelating initiatievengaanontplooien, diemogelijk kunnen leidentot interneofexterneverzelfstandiging. Bovengenoemde ongewenste neveneffecten zijnvolgensderaadaanleiding omtoegankelijkheidindetoekomstteblijvenmonitoren.Toegankelijkheidzaldaarmeeookeenelementinde procedure moetenzijn. Effectenopdoelmatigheid Effecten op doelmatigheid kunnen bekeken worden op enerzijds school-en bestuursniveau enanderzijdsstelselniveau.Is eenschooldoelmatiger opzichzelfofiseenschool doelmatiger als onderdeel van een groter bestuur? Welke doelmatigheidsbevorderende factoren treden opbijverzelfstandiging (zoalsmeerkostenbesef,meer motivatie,meereigeninbreng) enhoe zijn die te waarderen in geld?Welk doelmatigheidsverliestreedt op voor de achterblijvende scholen nauittreding? Dezedoelmatigheidsvragen kunnen (meestal op lokaal niveau) ineen procedurevoorverzelfstandiging wordenopgenomen.Daarnaastiserookeenlandelijkedoelmatigheidsvraag. De minister heeft deverantwoordelijkheid voor de doelmatigheid van de middelenverdeling in het onderwijs en het doelmatig functioneren van hetbestelalsgeheel. Hetrechtvandeoudersophetdoorhengewensteonderwijsvoorhunkinderenmoetworden vormgegeven binnen demateriële grenzenvandeschaarse middelen.Vanuit het perspectief vanmacrodoelmatigheid isereengevaarvanversnippering vanhetonderwijsveld.Eeninitiatiefrechttotverzelfstandiging uithetbestuurlijkeverbandkanvanuitditperspectiefleidentot eenversnipperingvanmiddelenenfragmentarisering.41

40

Zoontjens, 2003, p.14.

41

Dit bezwaar heeft de raad reeds in Wat scholen vermogen (2002) gemaakt. Het is lastig o m in te schatten welke (macro)effecten een r e c h t o p (volledige)verzelfstandiging h e e f t o p de o n d e r w i j s b e g r o t i n g . In een enkel geval,zoals bij het afsplitsen van de mavo u i t e e n brede scholengemeenschap, iser mogelijk een besparing,zie Bos e.a.,2009.


Enkelefinanciëleconsequentiesbijexterneverzelfstandiging (zelfstandigeschool)42 Wanneer eenschoolwordt overgedragen naar eenander bestuur ofalséénpitter verder gaat,kan datverschillendefinanciëleconsequentieshebben.Hoekleinerhetbestuur,hoemindermargemen heeftbijhetinrichtenvanhetfunctiebouwwerkenhetspreidenvanrisico's.Kostendierechtstreeks variërenmetaantallen leerlingen,personeelsleden ofvierkantemeters (devariabele kosten)zullen bijexterneverzelfstandiging per saldogeeneffect hebben.Voorvastekostenposten isdateffecter wel:voor hetachterblijvend bestuurendeachterblijvendescholenstijgen bijkrimpdevastekosten perleerling.Bijdefusiekrijgt(hetbestuurvan)deverzelfstandigdeschooldebeschikkingoverzowel devastevoet indebekostiging alsdevariabele bekostiging voor bijvoorbeeld 450leerlingen.Het bestuurdatdeschoolverzelfstandigt blijft eenvastevoetontvangen,maarmistdevariabelebaten voor450leerlingen.HetMinisterievanOCWbetaalt eenvastevoetextraaandenieuweschool.Als oudersenleerlingen positief reagerenopdeverzelfstandigde school,kandit tot eengroeivanhet leerlingental leiden,ten kostevandeachtergebleven afdeling opdescholengemeenschap.Hierbij ishetvanbelangofereenoverlapisinvoedingsgebied tussenbeidescholen.Krimpleidttot lagere batenbijgelijkblijvende(personele) kostenendustotproblemen.Hetopheffenvandeafdelingvoor deachterblijvende school kanfinancieel gunstig zijn.Bijeen plotselinge afbouw vaneen afdeling krijgtdewerkgevertemakenmetovertollig personeelmeteenwerkgelegenheidsgarantie.Deafgesplitsteschoolzalvragenomeenbruidsschatomindeeerstejarendevastekostentebestrijden.

Ofdeverzelfstandigde school ook uitkomt met de hogere bekostiging per leerling,hangt afvan de ontwikkeling van de personele en materiële kosten. Hogere vaste lasten,uitbreiding van de formatie voor onderwijsondersteunend personeel en/of directieformatie, en de overname van relatief hoog ingeschaalde leerkrachten kunnen effect hebben op de begroting van een school. Omgekeerd kanookde'overdragende'schoolfinanciële consequenties ondervinden (personeel dat niet meegaat, minder leerlingenvanwegeverminderde aantrekkelijkheid van het aanbod). Voor wat betreft de huisvesting zullen er ook afspraken gemaakt moeten worden, zowel bij internealsbijexterneverzelfstandiging.Bijexterneverzelfstandigingzullendeoudeen nieuwe rechtspersoon afspraken moeten maken over de middelen die bij de verzelfstandiging eventueel 'meegaan' met het schoolgebouw (bijvoorbeeld middelen die waren gereserveerd voor onderhoud en exploitatie,voor vervanging van meubilair, voor onderwijsleerpakketten, enzovoorts).Gaat er bij deverzelfstandiging of afsplitsing geen gebouw mee in de overdracht, dan zal de gemeente in het kader van haarzorgplicht moeten zorgen voor adequate huisvesting. Een ander aspect waarover afspraken zullen moeten worden gemaakt, is de herinrichting van de netwerken waarin het bevoegd gezag participeert. Scholen en schoolbesturen functioneren meer dan ooit in regionale en overstijgende netwerken en de huidige wetgeving is hier ook op ingericht.Zoisdevoorzieningenplanning bijscholen inhetvoortgezet onderwijs afhankelijkvan het functioneren van een regionaal plan onderwijsvoorzieningen. Dezorgplicht voor besturen in het kader van het nog te ontwikkelen passend onderwijs zal in de praktijk naar verwachting ookvorm krijgen in regionale zorgarrangementen. Het bevoegd gezag heeft een verantwoordelijkheid in deze netwerken.Wanneer een school niet langer onder een bepaald bevoegd gezag valt, kan dit ingrijpende gevolgen hebben voor de onderwijsvoorzieningen. Voor de rechtsgeldigheid van een regionaal plan onderwijsvoorzieningen is vereist dat ten minste 60%van de ingeschreven leerlingen onder desamenwerkende bevoegde gezagsorganenvalt enten minste 65% van de bevoegde gezagsorganen binnen een gemeente bij de samenwerking betrokken is. Wanneer deze drempel niet langer wordt gehaald door de overdracht of verzelfstandiging vanéén school,heeft dit tot gevolg dat het regionaal plan niet langer conform dewet isen niet rechtsgeldig is. Het verzelfstandigen van een school kan dus gevolgen hebben voor de plan42

30

Vgl.Bos e.a.,2009, p.25e.V.


ningvoorzieningen ineenheleregio.43Naarverwachtingvanderaadzalditookgeldenvoorde zorgarrangementen.Hethuidigeonderwijsbestel ishetresultaatvaneenprecairevenwichttusseneigen bestuurlijkeverantwoordelijkheden van het bevoegd gezagenverschillendeverantwoordelijkheden op landelijk,provinciaal engemeentelijk niveau rondom bekostiging enhuisvesting.Ookditelementzaldusgedekt moetenzijnindeverdereuitwerking. Effectenopkeuzevrijheid De keuzevrijheid van ouders kan toenemen door hetfaciliteren van initiatiefrechtenvan oudergroepen.Ouders kunnen immersviahetinitiatiefrecht hunkeuzerecht latengelden. De enkelemogelijkheid totverzelfstandiging kanfungerenalseenstokachterdedeurvoorreële medezeggenschap.Hetinitiatiefrecht zoumogelijkookeenpositiefeffect kunnen hebbenop devariëteit van hetonderwijsaanbod,waardoor ouders meer mogelijkheden hebben om bij onvredeeenandereschooltezoekenvoorhunkind. Eenmogelijk neveneffect van interne ofexterne verzelfstandiging kanechter ookzijn dat de keuzevrijheidvandeoudersdienietinstemmenmetdeafsplitsingofverzelfstandiging beperkt wordt. Derealisatievan hun keuzerecht wordt wel degelijk mede beïnvloed dooreen initiatief vaneenbepaaldegroepouders.Deoudersdiezichniet kunnenvindeninhetinitiatief,kunnen zichverzetten,zichschikkennaardenieuwesituatie,ofhunkindnaareenandereschoolsturen. Nogafgezienvanhetgevaarvanpolarisatietussendevoor-entegenstandersonderdeouders heeft hetnogalwatingrijpende praktische gevolgenwanneer eensignificant deelvandekinderenvanschoolwisselt.Ditbezwaarkantendelewordenondervangendooreenraadpleging vanalle betrokken ouders,waarbij een substantiële meerderheid van de ouders (en leraren) zichzalmoeten uitsprekenvoordeverzelfstandiging. Effectenopsocialecohesie Ophetniveauvandeschoolkanheteffectuerenvaneeninitiatiefvaneenoudergroepgericht opinterne of externe verzelfstandiging een positief effect hebben op desociale cohesie.De school kan naarverwachting vande raadeen kleinere gemeenschap met een hechtere identiteit worden wanneer het initiatief tot in-ofexterne verzelfstandiging inharmonie met alle betrokkenen tot eensuccesvol einde isgebracht. Dit komt ookten goede aande legitimatie vandebesluitvormingjegensouders. Hetomgekeerdeisechterookdenkbaar,enzeker nietonwaarschijnlijk,ongeachtofhetinitiatieftoteengoedeindeisgebracht.Desocialecohesieophetniveauvandeschoolkanernstig leidenonder depolarisatietussenbestuur eneengroepvanouders,tussenoudersonderling, tussendocentenonderlingentussenoudersendocenten. Gesteld bijvoorbeeld dat een groep ouders het initiatief neemt, een concept ontwikkelt en probeert steunte krijgen bijdeachterban,maarhet bestuur ishet nieteensmet het initiatief enraaktineenvroegtijdig stadiumopdehoogtevandeplannen.Hetbestuur(ofeenandere groepouders)startvervolgenseenintensievetegencampagne,waardoordewettelijknoodzakelijkeminimalesteunonderdeachterban nietwordtgehaald.Depositievandocentenende schoolleiding kanprecairwordenvanwege dewerknemersloyaliteit diezalwordengevraagd. Binnendeschoolzullen partijenzichgeconfronteerd zien meteenscalaaan loyaliteitsconflicten,dievoordesocialecohesieopdeschoolmogelijk negatief kunnenzijn.

Zie ook de planprocedurele aspecten g e n o e m d inBos e.a,2009, p.iöe.v.


Ooktenaanzienvandesociale cohesie op schoolniveau geldt dat de negatieve effecten ten dele kunnen worden ondervangen door een raadpleging vanalle betrokken ouders,waarbij eengekwalificeerde meerderheid vandeouders éndedocenten zichzal moeten uitspreken vooreengeopperdinitiatief.Evenzozaldeprocedureeen'de-escalerende'fasemoetenbevatten waarin partijen eerst met elkaar overleg moeten voeren om tot een vergelijk te komen. Uiteraard hoeft dit alles niet wanneer het bevoegd gezag aan initiatieven vanuit deschoolgemeenschapalleruimtelaat. Tot slot zijn er mogelijk ook neveneffecten op de sociale cohesie op regionaal niveau:eris een gevaar van sterkere segregatie.Dehechtere cohesie op schoolniveau kan op een hoger niveaujuisteenuitsluitendewerking hebbenendeschoolkanexclusiefworden.Nietuitgesloten isdatereeneffect kanoptreden waardooralleen diegroepenvanouders diedaartoede middelenendekennishebben,vandemogelijkheidtot(interneofexterne) verzelfstandiging gebruikzullen maken.Evenzeer ishet mogelijk datzaakwaarnemers voor bepaalde groepen minder mondigeoudersgaanoptreden. Conclusievandeinventarisatievandeeffectenenneveneffectenvanverschillendevariantenvaninterneenexterne verzelfstandiging Hetbovenstaande isschematischvolgtsamentevatten. Inprocedure meete nemen

Potentiële positieve

Potentiële negatieve

criteria

effecten

effecten

Kwaliteitvanhetonderwijsaanbod

•

Versterking identiteit bij geslaagdeverzelfstandiging,indirect positief voordekwaliteit.

.

Polarisering bijmislukt initiatief,indirect negatief voordekwaliteit.

Toegankelijkheid vanhetonderwijsaanbod

•

Moeilijktevoorzien.

.

Moeilijktevoorzien.

Doelmatigheidvandeorganisatievanhetonderwijsen debestedingvanonderwijsgelden

•

Opschoolniveauiseen gerichteinzetvanoverheadmogelijk(alleenvoor debetreffendeschool). Mogelijkgunstigeffect opdeonderwijsbegroting bijsommige vormenvanafsplitsing (mavouit bredesg).

.

Oplandelijkniveau kanversnippering optredenenmeer bekostiging (vastevoet). Opregionaalniveau kaneeninitiatieftot verzelfstandiging hetfunctionerenvanregionale verbandendoorkruisen.

•

•

Keuzevrijheidvanouders

•

Versterking keuzerecht bijdeoudersdie initiatiefopstarten.

.

Beperkingvankeuzerecht voordeoudersdiezich nietkunnenvindenin deverzelfstandiging.

Socialecohesievandeschool endemaatschappelijkeomgevingvandeschool

•

Versterkingidentiteit bijgeslaagde verzelfstandiging.

.

Polarisering binnende schooltussenleraren onderling,oudersonderlingenlerarenenouders. Opregionaal niveauiser eengevaarvoorsegregatie.

•


Uiteraard zijn niet alle effecten en neveneffecten op voorhand volledig in kaart te brengen. 44 Het gaat de raad hier om een indicatie.Ten aanzien van de effecten en neveneffecten van het initiatiefrecht op in- of externe verzelfstandiging stelt de raad vast dat er een overwegend positief effect zalzijn op de keuzevrijheid.Ouders zullen meer mogelijkheden hebben om het onderwijs naar hun ideeën in te richten. Eris echter wel degelijk ook een kans dat een groep ouders zich beperkt ziet in zijn keuzerecht. Ten aanzien van kwaliteit en toegankelijkheid kan het initiatiefrecht zowel positieve als negatieve effecten hebben. De raad voorziet dat het initiatiefrecht tot verzelfstandiging ook negatieve gevolgen kan hebben ten aanzien van doelmatigheid en sociale cohesie. Hetisevident datverzelfstandiging vraagt om een lokaleafweging vande hiervoor genoemde facetten. Dezeafweging kan op een rationele manier onderdeel zijn van de procedure. De negatieve neveneffecten kunnen ten dele worden ondervangen door het verplicht stellen van een raadpleging van de betrokken ouders,waarbij een gekwalificeerde meerderheid van de ouders (en de docenten) zich zal moeten uitspreken voor een bepaald initiatief, in laatste instantie het verlaten van het bestuurlijk verband. De procedure zal de dialoog over het initiatief tussen bevoegd gezag,oudergroep en docenten moeten ondersteunen. Dit komt hierna aan de orde in de meer gedetailleerde schets van de procedure.

3.3

P r o c e d u r e :v i a h e t i n i t i a t i e f r e c h t v a n d e m r Procedurele randvoorwaarden bij varianten De globale, procedurele randvoorwaarden zijn in elke variant, voor zowel openbaar als bijzonder onderwijs, hetzelfde.45 Een proces van het initiatief kent altijd twee betrokken instanties,namelijk de instantie die het ontwikkelde initiatief indient (oudergroep/ouderteam) ende instantie die uiteindelijk een besluit moet nemen over de implementatie (bestuur). Beide dienen zich in het procesaan een aantal spelregels te houden.Dit geheel van spelregels zal nader moeten worden uitgewerkt, maar betreft in ieder geval devolgende fasen. Fase1:Vormgeving initiatief via plan De initiatiefgroep heeft een gemotiveerd procedureel plan. Het gaat er in deze fase om de levensvatbaarheid van het initiatief te toetsen. Het plan geeft aan hoe het nieuwe geheel van betrekkingen tussen deintern of extern verzelfstandigde eenheid en hetmoederbestuurof de moederinstelling eruit gaat zien en hoe daar iste komen.

Elementenvanhetplan(inallevarianten) Het plan voor deverschillende varianten kent elementen vergelijkbaar met de fusie-effectrapportage.Datbetekenteenplanmetdaarin: • demotievenvoor hetinitiatief (programmaschool,gastschool,overdracht); • hettijdsbestekwaarbinnen hetinitiatiefzalwordengerealiseerd; • detebereikendoelen; • dekostenenbatenvanhet initiatief; • dewijzewaaropoverhetinitiatiefwordtgecommuniceerd;en • dewijzewaarophet initiatiefwordtgeëvalueerd.

44

Bos e.a (2009) geven o o k aan dat in het specifieke geval nauwkeurig het effect op de baten van -wat zij noemen - de defusieschool

45

Zie ook stroomschema in bijlage 2.

moet w o r d e n vergeleken met de (aanwijsbare) stijging van de vaste lasten.


Fase2:Draagvlakmeting Het draagvlak bij leraren,ouders en deelnemers komt mede tot uitdrukking in het draagvlak bij beide geledingen van de mrvan dedesbetreffende school.Indeoptiekvande raadisde mr van deschool (locatie) hier de beslissende instantie. Indeze fasegaat het dus met name om de legitimatie: heeft het plan genoeg achterban?

Voorwaardenaanhetinitiatiefrechtvoordeoudergeledingvandemr Indehierbovengeschetsteglobalerandvoorwaarden bijdeprocedureiseenbelangrijkerolweggelegd voor deoudergeleding vandemr.Het initiatief vanuit de(oudergeleding vande) mrzalevenwelaltijd gelegitimeerd moeten zijndoor (eengroot deelvan)deachterban.Evenzozulleninitiatievenvanuitoudergroepen procedureel doorgeleid moeten wordenviademr.Demrisdusaltijd het scharnier indeprocedure. Eeneerstevariant ishettoebedelenvaneeninitiatiefrecht aandeoudergeleding vandemr.Deoudergeleding vandemrontwikkelt,aldannietinsamenwerkingmetandereoudersvanbuitendemr, een initiatief of concept. Dit concept wordt ingediend bij het bevoegd gezag,dat vervolgens een reactieopstelt.Dit initiatiefzalechter welgesteund moeten wordendoor deachterban.Demrisin dezevariantdanookverplichteenachterbanraadpleging tehouden,waarbijdeopkomsttenminste tweederdevandeoudersmoetzijnentenminstetweederdevandestemmenvóór hetinitiatiefis. Eentweedevariantdiederaadvoorstelbaaracht,isdatoudersdiegeenzittinghebbenindemreen initiatiefontwikkelen.Ookdanzalervoldoendedraagvlakaangetoondmoetenworden.Wanneerer eenverzoekkomtvaneensubstantieeldeelvandeouders(tweederdevandeleerlingenpopulatie), zal(deoudergeledingvan)demrditvoorstel,voorzienvaneenplan,moetendoorgeleiden naarhet bevoegdgezag. Inalletweedegenoemdevariantenzaleenraadpleging moeten plaatsvindenvandelerarenopde desbetreffende school.Ookbijdelerarenzaleentweederdemeerderheidzichachterdeinterneof externeverzelfstandiging moetenscharen. Fase3:Indiening bijbevoegd gezag en besluitvorming De mr (oudergeleding) dient na raadpleging van ouders en leraren namens de betrokken initiatiefgroep het plan voor de interne of externe verzelfstandiging in bij het bevoegd gezag (artikel 6,lid 2,WMS).Devolgende stap is dat mr en bevoegd gezag op overeenstemming gericht overleg voeren,waarbij ook dealternatieven worden gewogen. Het schoolbestuur reageert binnen de vastgestelde termijn van drie maanden gemotiveerd op het voorstel tot interne of externe verzelfstandiging, gebaseerd op het ingediende plan en het gevoerde overleg.Indeze fase gaat het met name om de uitvoerbaarheid van het plan: de gevolgen en de consequenties worden in kaart gebracht. Het bestuur zal het initiatief met name moeten toetsen op het effect op de continuïteit en levensvatbaarheid van de afzonderlijke scholen en van het geheel aan scholen vallend onder het bevoegd gezag.46 Het bevoegd gezag gaat in op de implicaties voor elke school afzonderlijk en de implicaties voor het geheel, die meer zijn dan de optelsom van de gevolgen voor de afzonderlijke scholen. Het gaat bijvoorbeeld om deeffecten van het initiatief op keuzevrijheid en toegankelijkheid. Daarbij zal in het bijzonder worden gekeken naar spreiding en omvang van de rechtspersonen en scholen en naar onderwijskundige en bestuurlijke diversiteit van het aanbod in het voedingsgebied. Maarook degevolgen voor personeel en leerlingen dienen aan bod te komen,en de gevolgen

46

In v o o r k o m e n d e gevallen kan mogelijk o o k de raad van toezicht in beeld komen,wanneer een interne of externe verzelfstandiging raakt aan de toezichtsbevoegdheden g e n o e m d in de wet of statuten.Wanneer het gaat o m het openbaar onderwijs, is uiteraard de gemeenteraad in beeld in het kader van zijn wettelijke taakuitoefening.


voordevoorzieningen.Wellicht kanhetbevoegdgezagzelfalternatievenaandragenvoorhet initiatief. Tevenszalinhetgevalvanexterneverzelfstandiging getoetst moetenwordenofhet initiatief ten minstevoldoetaandeplanningsnormen indewetgeving enzaldeschool nietzeerzwak mogenzijn(ofworden)voorwatbetreftdeonderwijskwaliteit. Enzalerinvoorkomendegevalleneenregelingmoetenwordengetroffenvoordehuisvesting(indien bijvoorbeelddeschool geenzelfstandig gebouw heeft ofdoordecentralisatie heeft plaatsgevonden) envoorandere materiëlezaken(nieuwe leermiddelen). Fase4:Geschillenbeslechting bijuitblijvenvanovereenstemming Wanneer het op overeenstemming gericht overleg over interne of externe verzelfstandiging niet lukt,zal eengeschil worden voorgelegd aande landelijke geschillencommissie. Decommissietoetst normaliter ofdemrinredelijkheidzijninstemmingaaneenbepaaldvoorstelvan hetbevoegdgezagkanonthoudenendoeteenbindendeuitspraak(artikel32lid4WMS).Inhet gevalvaneeninitiatiefrecht vandemrgaathetechteromeenvoorstelvandemrzelf.Artikel 31 vandeWMSzalaangevuld moetenworden,omdatdegeschillencommissie opdit moment alleen kennis kan nemen in het gevalvan eenadviesgeschil,instemmingsgeschil,ofinterpretatiegeschil. De landelijke geschillencommissie wordt zo expliciet de bevoegdheid gegeven ominitiatievenvandemrtetoetsen.Erzaltevens-zoals datvoordeanderetypen geschillen algeregeldis-eenartikelindeWMStoegevoegd moetenwordenoverde(procedurele) wijze vanafdoening vaneengeschil rond eeninitiatief vande mr.Het ligt voor de hand dat hierin ookdemogelijkheidvanbemiddeling door decommissieisopgenomen,zoalsdatreedsvoor deanderetypen geschillenis geregeld. Deraad maakttenaanzienvandebinding van het bevoegd gezagaandeuitspraken vande geschillencommissie eenonderscheid. Bijdeinternevariantenvoorverzelfstandiging isdeuitspraakbindendvoorhetbevoegdgezag (conform dus de uitspraken bij andere uitspraken over instemmingsrecht enzovoort). Hierop uitgezonderd zijn initiatieven die betrekking hebben op de richting van de school:in deze kwestiesgeldt het primaatvan hetbevoegd gezag(het bevoegd gezagis drager/verantwoordelijkevoorderichtingvandeschool)enhetbestuurvanderechtspersoon (hetbestuurmoet nietgedwongenzijndestatutenaante passenopgrondvaneeninitiatiefvandemr).Indeze zaken isde uitspraak van decommissie niet bindend,maar eenadvies,vergelijkbaar metde uitspraakvandehuidige klachtencommissies. Bijexternevarianten (blijvendeafsplitsing) vindt erookeenredelijkheidstoetsing plaats,maar isdeuitspraakeenniet-bindendadvies.Hetbevoegdgezagzalditadviesondermeervanwege hetdraagvlakterhartenemen,maarkannietgebondenwordenaandeuitspraak.Hetprimaat vanhetbevoegdgezagindefinaleafweging moetindezesituatiesblijvengelden:hetbestuur isuiteindelijkjuridischverantwoordelijk(enaansprakelijk)voordeinstandhoudingenkwaliteit vanallescholenafzonderlijkenvoorhetgeheelaanscholenonderzijnbevoegdgezag. Ditlaat onverletde(zware)motiveringsplicht diehetbevoegd gezagookindezevariant heeft. Uiteraardblijft ervoordeinitiatiefnemers demogelijkheid omeenzelfstandige schooltestichten.Wanneerdaarvansprakeis,isereenlimitatieve toets nodig door deminister in hetkader vandeplanvoorzieningen.Zozaldeminister moetentoetsenofdeschoolinhetkadervande bekostigingvoldoetaandenormenen- aandehandvaneeninspectiebericht - bezienofde


schoolnietzeerzwakis.Inparagraaf3.1 isaangegevendatwatderaadbetreftin situatiesvan een bestuurlijk monopolie de stichtingsnormen moeten worden aangepast en dat destichtingssystematiek endecriteria inzijnalgemeenheid naderonderzocht moetenworden. Alshetvoorstelvoldoetaandewettelijke eisen,zalerbijdegevallenvaninitiatievenvoorinterneverzelfstandiging sprake zijn van een omkering van de bewijslast. Dit houdt in:als twee derdevan deouders entwee derde vande lerarenachter hetinitiatief staan enaanallewettelijke voorwaarden vaneenzorgvuldige procedure isvoldaan (zoals met betrekking tot het plan),moet ervan uitworden gegaan dat het initiatief gehonoreerd moet worden,tenzij het bevoegd gezag in redelijkheid nietaanhet initiatief gehouden kanworden.Voordeelvande geschillenprocedure isdaarenboven dat de geschillencommissie kan bemiddelen,waardoor dezaakmogelijk nietopdespitsgedrevenwordt.

36


Dit hoofdstuk bevat de hoofdconclusie van het advies envier concrete aanbevelingen. De hoofdboodschap isdat er recht moet worden gedaan aan initiatieventot eenbepaald onderwijsaanbod vanuit groepen ouders,maardat een besluit tot externe verzelfstandiging (afsplitsing) pasnaoverweging van anderealternatieven en naeenzorgvuldige procedure tot stand kan komen.

4 4.1

Conclusieen aanbevelingen Conclusies:zorgvuldige facilitering initiatieven oudergroepen De raad heeft vanaf 2002 (Wat scholen vermogen) consistent gepleit voor met waarborgen omkledefacilitering vaninitiatieven door ouders en leraren,binnen enbuiten het bestaande bestuurlijke verband.Devraag van de minister om een nadere inkleding van een dergelijke procedure specifiekvoor oudergroepen ismede eendirect uitvloeisel van deze aanbeveling doorderaad. Binnendekadersvanartikel23Grondwet,dattotophedenwordtuitgelegdalsprimairgericht op de vrijheid van de verstrekker (het bevoegd gezag),acht de raad facilitering van ouderinitiatieventotopzekerehoogtemogelijk.Devrijheidvande'producent',specifiekmetbetrekkingtot de richting en inrichting,isniet absoluut.Ookonder de huidige wetgeving kaneen bevoegdgezagbijvoorbeeld nietzomaareenschoolvanrichting doenveranderen;daarvoor is instemming nodig van de mr. Eris dus voor wat betreft het vastleggen of omzetten van de richting vandeschoolaleenzeker'mede-eigenaarschap'vandeouders.Evenzoheeftde mrinstemmingsrecht bijverandering van deonderwijskundige doelstellingen vandeschool. Hetzou volgens de raadzo moeten zijn dat het bestuur velerlei contacten onderhoudt,zich informeert,zichverantwoorddenperiodiekbijhoudtwelkeveranderingenwenselijkzijninde vormgevingvandeinrichting endeinvullingvandegrondslag,waarbijrekeningwordtgehoudenmetdewensenvandeouders. Denadere uitwerking van initiatiefrecht gericht op interne of externe verzelfstandiging laat mogelijkheden zien, maar vraagt ook om een zorgvuldige, afgewogen benadering en een metwaarborgen omklede procedure,die recht doetaandebalansdieermoetzijntussende gerechtvaardigde enduurzame wensvaneengroep ouders endeverantwoordelijkheid van hetbevoegdgezagvoordeinstandhouding enkwaliteitvanallescholenonderzijngezag. Enerzijds kunnen ouders door middelvaneeninitiatiefrecht hun keuzevrijheid enbetrokkenheidalsburgertot uitdrukking brengen.Anderzijdswijstderaadnadrukkelijk ookopmogelijkerisico'sen(negatieve) neveneffectenvaninterneofexterneverzelfstandiging.Dezekunnen erzijnals hetgaatomaspecten vandoelmatigheid (versnippering van middelen;meerscholen met eenvaste voet),van toegankelijkheid (toelating alleen voor ouders die het concept onderschrijven;aanscherping van hettoelatingsbeleid van bijzondere scholen om eventuele


potentiële 'uitstappers' buiten de deur te houden) en ook van sociale cohesie (meer'aparte' scholen; initiatieven alleen ontplooid door ouders met voldoende kennis en middelen,dan wel door zaakwaarnemers voor bepaalde groepen minder mondige ouders).Op het gebied van keuzevrijheid kunnen zowel positieve als negatieve effecten optreden. Enerzijds komen ermeer concepten,programma's,enzovoort,anderzijds zullen ouders die niet het desbetreffendeconceptonderschrijven hunkindmoetenuitschrijven;indiezinkanhetvoordieouders hetaanbodbeperken.

4.2

Centrale afweging:externe verzelfstandiging of afsplitsing pas na overweging andere alternatieven Erzijnverschillende varianten denkbaar omgehoortegevenaaneenduurzamewensbijeen grote groep ouders op een bepaalde school om tot een bepaald aanbod van onderwijs te komen.Deraadonderscheidt hier interne enexterneverzelfstandiging.Delijnvanderaadis dat eerst gewerkt wordt aandeinvulling vaninterne verzelfstandigingsmogelijkheden,voordat gewerkt wordt aan externe verzelfstandigingsmogelijkheden.47 Eris de zwaarste variant diejuridisch neerkomt op(af)splitsing door middel van een bestuurlijke overdracht naareen anderofnieuwbestuurdatwelbereidistevoldoenaandewensvanhetdesbetreffendeouderinitiatief. Ditisechtervolgens deraadeenvariant die pasaandeorde kanzijn nadatandere, minder bezwarendevariantenzijn gewogen en nadat eenopovereenstemming gericht overlegtussendemrenhetbevoegdgezagniettot resultaten heeftgeleid. Aanbeveling1:Aanbodvariëteitsbeleid door hetbevoegdgezag Het ontstaan van een situatie van onvrede waarbinnen initiatieven tot interne of externe verzelfstandiging opkomen,kanvoorkomen worden door preventief beleid van het bestuur gerichtophetonderkennen vanwijzigingen indewensenvan(aankomende) ouders.Dewetgeverzouindevisievanderaadineersteinstantie moeten denkenaaneenregelingvaneen variëteitsbeleiddoor hetbevoegdgezag:eenperiodieketoets(éénkeerindevierjaar)waarbij hetbevoegdgezagnagaatofhetaanbodvandescholenvoldoetaandeduurzamewensvan ouders in een bepaald gebied (in brede zin:identiteit, onderwijskundige inrichting,profiel). Dezeconsultatie isfeitelijkaleenonderdeelvande(mogelijkaantewijzen) codesvoor goed bestuur,waarin immers alsonderdeel isopgenomen deafstemming met enverantwoording aandeoudersenanderebelanghebbenden binnenenbuitendeschool(artikel171 lid5cWPO, artikel 103lid 5cWVO).Het vo-veld heeft via het project Vensters voorverantwoording, waar indeindicatorenset eenonderdeel isopgenomen over detevredenheid vanouders over het onderwijs,aleenaanzetgegeventot periodieketoetsing enbijstellingvanhetaanbod.Devragendie onderdeelzijnvandeindicator overoudertevredenheid,kunnen ophet puntvande aanbodvariëteit aangevuldworden. Deuitslagvanhetonderzoek kanaanleiding zijnominoverlegtetreden metdemr.Voorwat betreft richtinguitbreiding vandeschool/vestiging hoeft datin hetvoortgezet onderwijs weinigproblemenopteleveren(erisgeentoestemming nodigvandeminister).48Voorwat betreft hetprimair onderwijs moetomzetting makkelijkerworden,wanneer duidelijk isgebleken dat bij een bepaalde school behoefte isaan richtinguitbreiding (artikel 84WPO)en het bevoegd gezagdezewenshonoreert. 47

Decasus van het gymnasium Celeanum laat zien dat zo een gefaseerde benadering aansluit op de praktijk e n t o t wederzijdse overeen-

48

Tenzij uiteraard sprake isvan een combinatie van openbaar en bijzonder onderwijs.

s t e m m i n g kan leiden.

38


Voor het voortgezet onderwijs kunnen de geïnventariseerde wensen deel uitmaken van het overleg in het kader van het regionaal plan onderwijsvoorzieningen. Tevens bestaatadviesbevoegdheid van de mr voor het aangaan of belangrijk wijzigen van een duurzame samenwerking,waaronder eenregionaal planonderwijsvoorzieningen valt.Eeneventuele wijziging vanhetschoolVleerplanvaltuiteraardonder hetinstemmingsrechtvandemr. Aanbeveling2:Vergrotenstichtingsmogelijkheidinmonopoliegebiedenenonderzoek naarinterpretatieengebruikbegriprichtingbijstichting Demogelijkheidvooroudersomzelfeeninitiatieftestartendooreenschooltestichten,isop ditmomentdoor deplanningssystematiek indemeestegevallen nagenoeg onmogelijk. Indevisievanderaadkunnendemogelijkhedentot stichting in bepaalde gebieden meteen bestuurlijkmonopolievergrootworden.Deraadheeft hiertoeinditadvieszijnaanbevelingen uit De bestuurlijke ontwikkeling van hetNederlandse onderwijs uit 2008 herhaald. Eenverwante maatregel ishet makkelijker makenvansplitsing enafsplitsing indie monopoliegebieden (voorzoverdithetvoortgezetonderwijs betreft). Deraadheeft kennisgenomenvandebehandelingvanhet(inmiddels doordeTweedeKamer aangenomen)wetsvoorstelinzakedefusietoets.49DaarinisdoordeministeraandeKamertoegezegd,tevoorzien in eenjuridisch advies"over hetverschil tussen pedagogische inrichting endenominatieve inrichting in het kadervanvrijheid vanonderwijs,schoolen planning".De raadmerkt hierbijopdathetvolgens deraadgaatomdeinterpretatie c.qverbreding vanhet begriprichtingbijdestichtingvanscholen,ennietomdeinrichting.Datlaatstezoualleenkunneninhetgevalvaneenrichtingvrije planning,maardezewegisnietgevolgd enniet uitvoerbaargebleken.50Deraadvraagtzichafofernaastlevensbeschouwelijke ofgodsdienstige richtingen(zoalsdethansgeldendeinterpretatieis)ooksprakezoukunnenzijnvan'pedagogische richtingen'.Deraadkanzichvoorstellendatbijstichting materiëlecriteriawordengehanteerd, aansluitendbijdehuidigesystematiek:statutairegrondslag,draagvlak(voldoende potentieel), interne consistentie en duurzaamheid (ten minste een schoolgeneratie bediend hebbend), maardatpreciezecriteriaenconsequentiesnaderengrondigdoordachtmoetenworden.51 Een onderwijsjuridisch advieshierover kanderaaddaaromondersteunen. Aanbeveling3:Afsplitsingofexterneverzelfstandiging pasnauitwerkingenafweging vaninterne verzelfstandigingsvarianten Ookalshetgaatomdewenstot verzelfstandiging zijnvolgens deraadeerstandere,'lichtere' variantenteoverwegen.Hetgaatdanbijvoorbeeld omeeninitiatief datineentijdelijkofpermanent programma op een school wordt geïmplementeerd (initiatiefschool en programmaschool).Dergelijke vormen van interne verzelfstandiging kunnen nader worden gesystematiseerdnaardematewaarinzebetrekking hebbenopenkeleofmeerdere programmatischeen organisatorisch-financiële facetten.In2010zalde raadopverzoekvandeTweede Kamereen advies hierover uitbrengen.52Eenstapverder isdan dat deschool - bijvoorbeeld in eencoöperatie - wordt bestuurd door eenander bevoegd gezagsorgaan of door meerdere bevoegde gezagsorganen (gastschool).Tot slot is de laatste variant die van de afsplitsing van een bestaand bestuur, de volledige verzelfstandiging of permanente overdracht. Ook wanneer

49

EK2009-2010, 32040, nr. A.

50

Het voorstel tot 'richtingvrije p l a n n i n g ' is niet doorgezet, zie Stcrt. 14december 2004, nr.241.

51

Zie ook Onderwijsraad, 2005b.

52

Zie het in het w e r k p r o g r a m m a 2010 van de raad aangekondigde advies over interne organisatievormen en externe krachten. Verzelfstandiging in het onderwijs II.


vanaf hetbegin eensterkewensistot bijvoorbeeld externeverzelfstandiging indevormvan eencategoriale school,zullen eerstvormenvaninterneverzelfstandiging uitgewerkt moeten wordenenzaleersteendialoogtussenbevoegdgezag,initiatiefnemers endocentengevoerd moetenwordenviaopovereenstemming gerichtoverleg. Aanbeveling4:Inallevariantenprocedureviademr(WMS) Inallevarianten iseen procedurele waarborg nodig via demr,waarbij erookinallegevallen eenrobuustdraagvlak moetzijn bij deouders vandedesbetreffende school(locatie).Ookzal binnen het docententeam werkzaam op de desbetreffende school eentwee derde meerderheidzichmoeten kunnenvindenindenieuweconstellatie:initiatiefschool,programmaschool, gastschoolschapofoverdracht(naareenbestaandeofnieuwe rechtspersoon). Deraad heeft globaal eenaantal procedurele randvoorwaarden beschreven,diegeldenvoor allevarianten,zoalshet indienenvaneenplan metdaarin bijvoorbeeld beschreven deteverwachtenkostenenbatenvanhetinitiatief enopovereenstemming gerichtoverlegtusseninitiatiefnemers enbevoegdgezag.53Hetismogelijkdateen(interneofexterne) verzelfstandiging opgevatkanwordenalseenaangelegenheidvangemeenschappelijk belangvoordemeerderheidvanofallescholenvanhetdesbetreffende bestuur(zieartikel16 lid1WMS). Omduidelijk temakendateeninitiatiefrechtvanuiteenbepaaldeschoolechteenzaakisvandemrvandie school,zouartikel16 lid1 WMSditexpliciet moetenvermelden. Uiteindelijk zal het initiatief getoetst moeten worden via het initiatiefrecht van de mr en in laatste instantie - bij een geschillenprocedure bij de landelijke geschillencommissie. Om de geschillencommissie bevoegd te maken moet tevens artikel 31 WMSaangepast worden; immers,hetbetreft hiereengeschilovereeninitiatiefvandemr,waardecommissieonderde huidigeWMSgeen kennisvankannemen.Vervolgenszaleenspecifiekartikel indeWMS een nadere regeling moetentreffen over deprocedure endetermijnen.Uiteraard kandaarinwordenopgenomen- zoalsooknuvoordeinstemming,advieseninterpretatiegeschillen - datde commissieeenbemiddelingsvoorstel kandoen. Bijeenbeoordelingvaneeninitiatieftotverandering(oflieveruitbreiding)vanderichtingvan eenschoolofeeninitiatieftotexferneverzelfstandiging geldtvolgensderaadhetprimaatvan het bevoegd gezag (bestuur vande rechtspersoon).54 Ineengeschilzaldegeschillencommissiedanookbijdergelijkeinitiatievengeenbindende uitspraakkunnendoen,maarslechtseen advies kunnen geven.Dit laat onverlet dat het bevoegd gezag ook inzulke gevallen eenverzoektot uitbreiding/aanpassing vanderichting ofeenwenstot overdrachtzeerserieus moet nemenenhetadviesterhartemoetnemen.Tevensblijfter- zijhetdatdezedoordevigerende wetssystematiek strakisingekaderd - destichtingsmogelijkheidvoor ouders die eenandere schoolwillen. Deraadisvanoordeel datwanneer de mrgeconstateerd heeft datersprake isvaneenfwee derdemeerderheid (vanouders én leraren opdedesbetreffende school) voor het initiatief tot interneverzelfstandiging (aangeduidalsinitiatiefschool of programmaschool,niet betrekking hebbend oprichting),debewijslasttenaanzienvandeafwijzing verschuift naarhet bevoegd gezag.Hetbevoegdgezagzaldanmoetenaangevenwaaromerzwaarwegende grondenzijn omhetinitiatiefvandemrtochniette honoreren.Voorshandszaldegeschillencommissieech53

Zie ook het schema in bijlage 2.

54

Verandering van richting kan aanpassing van de statuten betekenen. Eenzekere onderlinge inschikkelijkheid tussen richtingen is overigens aantrekkelijker dan een 'gevecht'tussen richtingen o m d o m i n a n t i e .


ter moeten uitgaan van de redelijkheid en uitvoerbaarheid van het initiatief, mits isvoldaan aandeprocedure.Hetbevoegd gezagisinzulkegevallen- netzoalsbijdeandere uitspraken vandegeschillencommissie voordemedezeggenschap- gebondenaandeuitspraken. Bijexterne verzelfstandiging ligt dezaakanders.Uiteindelijk kan het bevoegd gezaggemotiveerdaangeven niettekunnenvoldoenaaneendergelijkinitiatief. Indeogenvanderaadzal het bevoegd gezag daarbij wel in op overeenstemming gericht overleg met de mr moeten nagaanhoehijopeenandere,voor deorganisatieenvooroudersaanvaardbare manier,tegemoetkankomenaandewensenvandeouders.55Ookdemrzaloverigensaanditcriteriumvan de'minste pijn'56moetenvoldoen bijhetindienenvanhetplan.'Opting out'of externeverzelfstandiging (volledigeafsplitsing) ispasaandeordewanneeralleandereoptieszijn uitgewerkt en niet toereikend zijn gebleken.Voorop staat dat dewetgever ook via andere wegen tegemoet kankomenaaninitiatieven ofwensenvanoudergroepen met betrekking tot het onderwijsaanbod (zieaanbevelingeni en 2). Ineenvervolgadvies Verzelfstandiging inhetonderwijsIIgaat de raad nader in deverschillendevariantenvoor interneverzelfstandiging,waarbijonder meer programmatische,financiële, personele enarbeidsvoorwaardelijke aspecten enkwesties rondom huisvesting encommunicatieaandeordekomen.

55

Zie in analogie het overleg dat gemeenten en schoolbesturen voeren met betrekking tot bestrijding segregatie en huisvesting.

56

Dit is een criterium gehanteerd in het bestuursrecht: de uit een besluit v o o r t v l o e i e n d e lasten m o g e n niet zwaarder zijn dan strikt noodzakelijk.


Afkortingen brin

basisregistratie instellingen

gmr

gemeenschappelijke medezeggenschapsraad

mr

medezeggenschapsraad

OCW Onderwijs,Cultuur en Wetenschap OOZ

Openbaar Onderwijs Zwolle en Regio

OSZG Onderwijsstichting Zelfstandige Gymnasia po

primair onderwijs

PTC

Projectgroep Toekomst Celeanum

vo

voortgezet onderwijs

vto

versterkt talenonderwijs

WMS Wet medezeggenschap op scholen WPO Wet op het primair onderwijs WVO Wet op het voortgezet onderwijs


Geraadpleegde deskundigen MevrouwA.Bus,OpenbaarOnderwijsZwolle MevrouwH.Damhof,OpenbaarOnderwijsZwolle DeheerR. Flippo,BMCAdvies DeheerK.vanHaaften,ProjectgroepToekomstCeleanum DeheerT. HissinkMuller,ProjectgroepToekomstCeleanum DeheerP.Kok,ProjectgroepToekomstCeleanum DeheerHJ.Luth,Besturenraad DeheerB. Mom,VerenigdeBijzondereScholen DeheerJ.Schraven.ServiceCentrumScholenbouw DeheerA.vanderVen,CPS MevrouwA.Zandbergen,ProjectgroepToekomstCeleanum


Literatuur Bos,G.J.,Boogers,M.,Looise,J.,Mom,B.,Ven,A.van der,Verbeeek,C.&Warnders,P. (2009). Defuseren:dehardefeiten.Amersfoort: CPS. Herwijer,L.&Vogels,R. (2004).Oudersoveropvoedingenonderwijs. DenHaag: SCP. Hirschman,A.(1970).Exit, VoiceandLoyalty.Cambridge:HarvardUniversityPress. Meer, M. van der & Ploeg, S.van der (2007).Particuliere B-3 scholen 2007-2008. Amsterdam: Regioplan. Nolen,M.F.&Huisman,P.W.A(2009)."Goedtoezicht bijgoedbestuur";Eenbesprekingvanhet Wetsvoorstel Goedonderwijs,goedbestuur.Schooien Wet,89(5),6-16. Onderwijsraad (2002).Watscholenvermogen. DenHaag:Onderwijsraad. Onderwijsraad (2003).Eenvoorwerpvanaanhoudendezorg. DenHaag:Onderwijsraad. Onderwijsraad (2005a).Variëteitinschaal. DenHaag:Onderwijsraad. Onderwijsraad (2005b). Adviesvraag inzake richting -Stichting Koptisch Orthodoxe Studie en Cultuur. DenHaag:Onderwijsraad. Onderwijsraad (2007).Leraarschapiseigenaarschap. DenHaag:Onderwijsraad. Onderwijsraad (2008).De bestuurlijke ontwikkeling vanhetNederlandse onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2009).DestandvaneducatiefNederland2009. DenHaag:Onderwijsraad. Onderwijsraad (2010).Oudersalspartners. DenHaag:Onderwijsraad. Zoontjens, P.J.J. (2003). Hetbeweeglijke rechtop onderwijs. Oratie Universiteit van Tilburg. DenHaag: Boom.


Bijlage1 Adviesvraag


Ministerie vanOnderwijs,Cultuuten Wetenschap

* Kttnra»iinjrtimil*)7S JIM BI D»nHiig "fltiiriJlV)

Dr voorzitter vin de Onderwijsraad Prof- dr. A.M.L- vanWierlngen ttassaulaanfi Z 5 H JSDenHaag

M(l»wtlt3?S 110(191 Dr* i i » }

T «Si-m-'iirm l i t L'ÓU Q«m r|fir*flll* «•umiKMC-

Datum3 , i maart3HX19 Betraft Initiatiefrecht oudere tot uittreding

Geachteheer van Wienngen,

Eindvongjaar net tksamen met de ieide staatssecretarissen uitvoerigmet de Tweede Kamervan ijcdachteng.cwis£cld overCcmenselijke maat in hel onderwijs,op basisvan onzebrief aan (feTweede Kamervftn19 november 2fl03 •n van u» advies De bestuurde ontwikkeling vsn het NettertandfG onüemijf, In de brielp'Oiü^tficrdcn wezooeheten dcnknchtingEnom legitimatie en keuzevrijheid, tweecruciale«aarden v » r de menjelijke maal, te bevorderen. Êenv>nde denltnetitingen dit we verity willenverkennen isde mogelijkheidvan het uittreder»van een school uiteen bestuurlijk verUandvan scholen. Graag wilIk uuitnodigen om aan deie verkenningeen Wjdragete leveren doorte adviseren Overdemogelijkheden, onmogelijkheden eneffecten van het uittrecfenuileen bestuurlijk verband, We denken hicrsij aan een initiatiefrecht voor oudersmhet primair envoortgezet onderwijscm het bMOuuite verzoekenom met eenscJhool uit het bestuurlijk verbandte treden. We kiezen voor eenrecht voor ouden omdatZIJvancuCSeensteutorrolvervullen mdoontwikkeling van het Nederlandse onderwijs. Fegehjk kan zo'n recht nltt bultenbesturen om worden uitgeoefend, ookaan hunpositie moet rechtwordengedaan bij de mogelijkheid vanuiTtreden Verder verzoek ik uym expliciet aandacht te besteden aan de positievan het personeel wanneer oude« een *erjO«k willendoenom uil t* treden. DeQevblO.cnvan de Introductievan de mogelijkheidtot uittreden zijn groot, seker opjundrteh en financieel temrin. Dat geldt zowel ophet niveau vande besturen en scholen als ook ophet niveau van het stelsel.Allerlei ongewenste neveneffecten kunnen optreden,onder meer opsegregatie inhetonderwijs,Een Cruciale randvoorwaarde Isdatde kwaliteit van het onderwijs verzekerd Isen blijft. Verder moet oneigenlijk gebruil en misbruik wordenvoorkomen. [k wilLf vragen Omdo gevolgen,de mogelijkeeffecten en neveneffecten VSR het initiatiefrecht totuittreden inhet funderendonderwijs Inkaarttebrengen, vervolgens om mogelijke vananten van uittreding teanalyserenen af tewegen. fenhelang/njkevraag daarbij isof de boten van een dergelijk initiatiefrecht opwegentegen de kosten Veder verzoek ik uom aandacht tegevenaande i'ai-i* L ^,iii ?

46

Onderwijsraad,mei2010

vrSBgorenwat dit rechttoevoegtaar de bestaande mogelijkheden om intern en extern tevercelfUandigen Cve*g*lijk Ooiuw advies VariëteitInschaal uit 2003).

Datum •™'"™ Ör

Ik verwacht uw adviesaan het eind van 2009 te mogenontvangen.

ÄUJW V^M dr. RtinoldH.A. Prasterk De minister van Onderwijs, Cultuur er Wetenschap

p»o»;.»i]

Verzelfstandiging inhetonderwijs I

48


Bijlage2 Procedureschema bij interneenexterne verzelfstandiging


Figuur x:

Procedureschema bijinterne enexterne verzelfstandiging

Achterbanouders: initieert ofsteuntmet %meerderheid

Docenten: steunt met %meerderheid

Medezeggenschapsraad steltdematevansteunvast

Medezeggenschapsraad maaktplan

L

Overleg OOGO(max. driemaanden)

Bevoegd besluit/toetst: voegdgezagbesluit/to • continuïteit continuïteit Initiatief-of programmaschool

Akkoord (interne l * e f f e c t e n
Bindend (interne verzelfstandiging)

Nietakkoord

Akkoord (externe verze|fstandiging)

NieuwBG

Niet bindend (externe verzelfstandiging ofrichting)


datum. Onderwerp

Recommend Documents