Controlplan 2013
CONTROLPLAN 2013 Gemeente Doetinchem
Vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders op 12 maart 2013
1
Controlplan 2013
Inleiding De omgeving van gemeenten is snel aan het veranderen. In het kader van de decentralisatie worden steeds meer taken vanuit de rijksoverheid aan de gemeenten overgedragen. Deze stapeling van taken bij de gemeente gaat daarbij vaak gepaard met kortingen op budgetten Naast deze verschuivingen binnen de overheid worden gemeenten geconfronteerd met complicaties en (financiële) zorgen die het gevolg zijn van de economische crisis. Dit uit zich vooral in de positie van het grondbedrijf. Doetinchem vormt hierop geen uitzondering. De behoefte aan efficiency neemt verder toe. De bedrijfsactiviteiten en primaire processen zullen we steeds professioneler en bedrijfsmatiger moeten inrichten. Daarnaast zullen we ons vooral blijven richten op de dossiers waar de (financiële) risico‟s groot zijn. De belangrijkste zijn in de programmabegroting specifiek benoemd en aangegeven is welke beheersmaatregelen er genomen zijn. Het proces van het herkennen van risico‟s en daar adequaat op anticiperen beschrijven we in ons controlplan. We beschrijven de controle omgeving (hoe ontdekken we de risico‟ s) en hoe de beheersing van de bedrijfsprocessen daarbinnen inhoud krijgt. Vervolgens geven we aan hoe het risicomanagement daarop is ingericht, welke kwaliteitscriteria aan de werkprocessen/ procedures gesteld worden, hoe wij ons verantwoorden aan de hand van rapportages en hoe de informatievoorziening/ communicatie werkt. Voor 2013 zal merkbaar zijn dat de opzet van de uitvoering van de controle nog wel vergelijkbaar is met voorgaande jaren, maar duidelijk gericht op dat wat alleen uit oogpunt van risicobeheersing noodzakelijk is. De aandacht gaat daarbij in belangrijke mate uit naar de ontwikkelingen in het sociaaldomein en m.b.t. de grondexploitaties. De situatie waarbinnen we opereren vereist wel van ons dat we snel schakelen op veranderingen. Dit jaar willen we daar met onze organisatie een slag in maken. De opdracht is om tegen de achtergrond van de bezuinigingen de juiste acties te ondernemen, die leiden tot werkprocessen die zodanig zijn ingericht dat de risico‟s worden beheerst.
2
Controlplan 2013
1. Controle omgeving Het huis van control geeft weer hoe de controleomgeving is vormgegeven. Het laat de bouwstenen zien waarmee de controlefunctie is opgebouwd. Het is gebaseerd op de doelstellingen van de gemeente, waarbij de beheersing van risico‟s , de kwaliteit van de werkprocessen en de informatievoorziening het huis van control tot een geheel maken. HET HUIS VAN CONTROL
4. RAPPORTAGES (MONITOR)
3.2 ADMINISTRATIEVE ORGANISATIE EN INTERNE CONTROLE (AO/IC)
3.3 AUDITS
3.4 OVERIG
INFORMATIE/COMMUNICATIE
3.1 (PROGRAMMA) STURING
3.WERKPROCESSEN/PROCEDURES
2.RISICOMANAGEMENT (analyse en weging)
1.BELEIDSKADER/ DOELSTELLINGEN Het huis herbergt de dynamische bedrijfsprocessen die onze gemeente als bedrijf kenmerken. De controlfunctie is gericht op het realiseren van onze ambities, het ontdekken en beheersen van risico‟s en het verbeteren van de kwaliteit van werkprocessen. Hoe willen wij die controlfunctie inrichten? Dit controlplan geeft voor 2013 het antwoord op deze vraag. Voor ons is control op zich geen doel, maar in control zijn wel. In dat licht moet dit plan dan ook gelezen worden. Het beschrijft onze doelstellingen en concrete acties die we daarvoor uitvoeren. Met (ingewikkelde) systemen en omvangrijke plannen denken wij ons doel niet te kunnen bereiken; het heeft onze voorkeur om op het juiste moment de volgende stap te zetten en actie te ondernemen waar dat nodig is. Voor onze organisatie moet het zo min mogelijk belastend zijn.
3
Controlplan 2013
Hoe kunnen we beoordelen of we “in control” zijn? Bij het beantwoorden van die vraag betrekken we nadrukkelijk het oordeel van de accountant. De accountant schrijft in zijn managementletter 2012. “De interne beheersing is over het algemeen wel in orde, maar in het afgelopen jaar is geen vooruitgang geboekt. De (integrale management) verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van processen en het verantwoording afleggen over werkzaamheden wordt onvoldoende breed in de (lijn)organisatie gevoeld, dan wel zichtbaar. Er zijn verbeteringen gerealiseerd in het risicomanagement en in administratieve processen. De aandachtsgebieden zijn echter de interne controles, de AO/IC van belangrijke financiële processen en het beoordelen van de waardering van de grondexploitatie.” In dit controlplan geven we aan hoe wij op de aandachtsgebieden aan de slag gaan om tot verbetering van de controlefunctie komen. Wij gaan daarbij niet voor de tien met griffel, wij vinden goed=goed. Wij zetten de beschikbare capaciteit op de controlefunctie gericht in op concrete acties in de organisatie die direct resultaat opleveren. 1.1 Beleidskader Het beleidskader kader voor controleomgeving ligt vast in de nota “Ruimte voor elkaar”. In de begroting 2013 zijn de ambities uit die nota onderschreven. Met het vaststellen van de voorjaarsnota 2011 is verder een samenhangend pakket aan ombuigingen, investeringen en compensaties vastgesteld dat in de periode 2010-2014 gerealiseerd moet zijn. We hebben daarbij een basisniveau vastgesteld gebaseerd op drie pijlers 1. Eigen verantwoordelijkheid en gerichte solidariteit 2. Tegengaan van ingewikkeldheid 3. Toekomstvaste keuzen De volgend benodigde maatregelen om tekorten op het financieel meerjarenperspectief en de algemene reserve te compenseren zijn vastgesteld. Sparen voor de risicoreserve grondexploitatie doen we zoveel mogelijk uit de algemene reserve in plaats van de exploitatiebegroting Vertragen van uitgaven voor de investeringsagenda Enkele aanmeldingen betalen uit de compensatieagenda Actualiseren van de btw-kosten We kiezen ervoor de investering anticyclisch denken te faseren. Acties in 2013 Actualiseren controlfunctie
4
Controlplan 2013
2. Risicomanagement Het hart van het Huis van Control wordt gevormd door risicomanagement. Risicomanagement heeft in de afgelopen jaren steeds meer aandacht binnen onze organisatie gekregen dat richtte zich op de gebieden waar substantiële, vooral financiële, risico‟s dreigden. Inmiddels hebben we diverse maatregelen genomen. Het gaat dan om een mix van formuleren van beleid, rechtmatigheidsonderzoeken ,treffen van reserves en maatregelen van administratieve organisatie en interne controle. Ook zijn beheersingsmaatregelen op specifieke onderwerpen genomen. Bij risicomanagement maken we een onderscheid in drie soorten risico‟s: financiële, juridische en beleidsrisico‟s. Veelal hangen deze samen. Voor het overzicht behandelen we ze hierna afzonderlijk.
2.1 Financiële risico’s In de paragraaf Weerstandsvermogen van de Programmabegroting 2013 staat beschreven hoe wij financieel risicomanagement vormgeven. Centraal in dat kader staan de volgende stappen: (a) risicoanalyse en risicoweging, (b) risicobeheersing, (c) bepaling resterende risico‟s en afdekking daarvan via de weerstandscapaciteit. In de afgelopen jaren hebben we gewerkt aan verbetering van het risicomanagement voor de risicovolle budgetten. De financiële risico‟s zijn zoveel mogelijk gekwantificeerd en worden afgezet tegen onze weerstandscapaciteit. De risicogebieden staan in onze begroting benoemd met de daarbij getroffen maatregelen. Bijzondere aandacht krijgen de risico‟s in het sociaal domein en de grondexploitaties. Acties in 2013 Monitoren van de bezuinigingen en risicovolle budgetten Optimaliseren risicomanagement sociaal domein, grexen , garantieportefeuille en t.a.v. de gesubsidieerde instellingen.
2.2 Juridische risico’s De juridische kwaliteit van het overheidshandelen wordt steeds belangrijker. Onder invloed van ontwikkelingen als de invoering en uitbreiding van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de uitdijende aansprakelijkheid van de overheid voor haar handelen en het steeds mondiger worden van de burgers, groeit het besef dat de overheid baat heeft bij een goed vormgegeven juridische functie. Het op orde hebben van de juridische functie moet in de praktijk leiden tot een verbetering van de juridische kwaliteit van de gemeentelijke producten en een betere beheersing van de juridische risico‟s die de gemeente loopt. We onderscheiden daarin de volgende risicogebieden: contracten, inkoop en aanbesteding, subsidieverstrekking, handhaving en mandaat. Acties in 2013 Periodiek controleren van het mandaatbesluit. Heeft de gemandateerde persoon de beslissing genomen en de uitgaande brief ondertekend.
5
Controlplan 2013
2.3 Beleidsrisico’s In onze programmabegroting hebben we beoogde doelstellingen opgenomen en de activiteiten benoemd die bijdragen aan de realisatie van deze doelstellingen. Het niet bereiken van resultaten in dit kader kunnen we aanduiden als beleidsrisico‟s Zoals aangegeven hangen financiële, juridische en beleidrisico‟s vaak samen. In het kader van de herijking van de P&C cyclus is het initiatief ontstaan om beleidsthema‟s in te gaan plannen op basis van relevantie. Relevantie die bepaald wordt door ontwikkelingen die op ons afkomen en die met het collegeprogramma zijn vertaald naar beleidsdoelen. Op basis van wat we op een bepaald moment willen weten om de doelen te kunnen realiseren wordt de planning opgebouwd en afgestemd op de planning van de financiële documenten. Op die momenten is het van belang om het (beleid)risico‟s in beeld te brengen en bij voorkeur in samenhang met evt. financiële en juridische risico‟s. Acties in 2013 Bij behandeling van de beleidsthema’s in de P&C cyclus worden de (beleids)risico’s expliciet benoemd.
3. Werkprocessen/procedures 3.1 (programma)sturing We hanteren de volgende pijlers bij de sturing van onze organisatie: • Het bestuur of de directie is opdrachtgever • Een afdelingshoofd uit „de lijn‟ is opdrachtnemer • De afdelingen hebben een eigen verantwoordelijkheid wat de afstemming van afdelingsoverstijgende dossiers betreft • Het gemeentebrede belang wordt geborgd door centraal gepositioneerde beleidsadviseurs (concernadviseur) Om de realisatie van onze doelstellingen waar te kunnen maken hanteren we een lichte vorm van programmasturing. Daarbij wordt de visie op de gemeente als geheel in het oog gehouden. In de nota “Ruimte voor elkaar”en de laatste uitwerking daarvan in de programmabegroting 2013 is die visie vastgelegd, uitgewerkt in programma‟ s en voor elk begrotingsjaar vertaald naar activiteiten. Onze programmasturing is nog in ontwikkeling. De concernadviseurs signaleren en adviseren via verschillende kanalen zoals de portefeuillehouderberaden, bestuurlijke overleggen met partners, contacten met beleidsmedewerkers en strategische dossiers Acties in 2013 . De bestuurlijke prioriteiten zoals deze zijn vastgelegd in begroting en jaarplannen van de afdeling staan standaard op de agenda in het managementoverleg. . Bijzondere aandacht krijgen de decentralisaties in het sociale domein en de vertaling daarvan naar de organisatie.
6
Controlplan 2013
3.2 Administratieve organisatie en interne controle (AO/IC) Een belangrijk onderdeel van risicobeheersing is het opzetten van en werken conform administratieve organisatie (AO) en interne controle (IC). Dit zorgt voor betrouwbare, tijdige, actuele en volledige informatievoorziening in en over onze organisatie. Het ontbreken of onvolledig functioneren van de AO/IC zorgt voor risico‟s in de beheersing van processen en activiteiten en de informatievoorziening erover. Zowel voor een optimale bedrijfsvoering alsook voor risicomanagement is een goede AO/IC dan ook van groot belang. Al jaren besteden we veel aandacht aan de ontwikkeling van de AO/IC. Diverse processen en activiteiten zijn beschreven en zijn organisatiebreed via intranet beschikbaar, zoals werkprocessen van de financiële en personeels- en salarisadministratie, gemeentewinkel, afdeling Wonen en bedrijven (bijv. vergunningverlening) en projecten. Daarbij geven we prioriteit aan de processen met de grootste financiële risico‟s en de meeste burger/klantcontacten. Alle beschreven processen worden jaarlijks op hun werking getest. Dit leidt tot rapportages aan de verantwoordelijke afdelingshoofden met eventueel adviezen tot bijstelling van beschrijvingen of aanpassing van de uitvoering. Bij de interim-controles toetst de accountant o.a. de werking van de AO/IC. Interne controle De beheersing van de processen is een primaire verantwoordelijkheid van de lijnafdelingen. De processen waarop een interne controle wordt uitgevoerd worden specifiek benoemd en vastgelegd in het controlplan. Prioriteit ligt bij die processen waar we risico‟s lopen in het kader van de toets door de accountant op onze financiële rechtmatigheid. De accountant legt dit specifiek vast in zijn bevindingen n.a.v. de jaarrekening. Onze visie op (verbijzonderde) interne controle is dat die opgebouwd is vanuit een drietal, op elkaar afgestemde onderdelen: 1. maatregelen in het primaire proces die leiden tot een goede interne controle, zoals functiescheidingen, procedures en formulieren; 2. (eventueel) in het proces verankerde kwaliteitscontroles ten behoeve van het lijnmanagement, bijvoorbeeld op besluiten (bij uitkeringen, aanbesteding en inkoop e.d.); 3. een verbijzonderde interne controle vanuit een onafhankelijke positie buiten het proces, gericht op het vaststellen dat de beheersmaatregelen in het primaire proces hebben gefunctioneerd en dat de uiteindelijke output betrouwbaar is. Het zwaartepunt ligt bij de eerste twee onderdelen; de verbijzonderde interne controle moet niet meer zijn dan een eindcontrole. De verantwoordelijkheid voor het correct uitvoeren van die interne controles ligt bij het betreffende afdelingshoofd. De afd. Control & Advies coördineert de uitvoering van de interne controles en draagt zorg voor de kwaliteit van de uitvoering. We merken dat de organisatie een groter bewustzijn krijgt van interne beheersing en het belang ervan steeds meer inzien. Maar vanzelf gaat het nog niet. We blijven de komende tijd dan ook energie steken in het vergroten van het controlebewustzijn van onze organisatie. De directie heeft hierover concrete afspraken gemaakt met de afdelingen waar de interne controle minder vanzelfsprekend lijkt. In de betrokken werkprocessen zal vastgelegd worden hoe de interne controle in het proces zit en hoe de verantwoordelijkheden zijn geregeld. In de actielijst bij dit Controlplan staan de diverse acties beschreven met voortgang en planning.
7
Controlplan 2013
Subsidies Bijzondere aandacht hebben de laatste jaren het beheer van de subsidies Dit betreffen zowel ontvangen als verstrekte subsidies. Voor de ontvangen subsidies bestaat er het onderscheid van subsidies die onder de regeling Sisa (Single information, single audit) vallen en de overige meer incidentele subsidies. Voor het beheer van al deze subsidies is een verbetertraject ingezet om de registratie van relevante stukken te bevorderen en de verantwoordings termijnen te bewaken. Aangezien subsidieontvangsten op meerdere afdelingen voorkomen, wordt van betrokken afdelingshoofden verwacht dat zij het overzicht hebben op het beheer van de subsidies op de afdeling. De managementgesprekken tussen directie en afdelingshoofden worden als instrument ingezet om dit onder de aandacht te houden. T.a.v. van de subsidies is een ondersteunend programma ontwikkeld waarmee het beheer een eenduidig karakter krijgt en termijnen bewaakt worden. Primair wordt dit ingericht voor te verstrekken subsidies, maar het is tevens bruikbaar voor de ontvangen (Sisa) subsidies. 3.3 Audits Een audit is een instrument dat ingezet kan worden om de doelmatigheid, doeltreffendheid of rechtmatigheid van gevoerd beleid vast te stellen. Zoals het schema van het Huis van control eerder in dit document laat zien kunnen audits ingezet worden daar waar het proces van AO/IC niet toereikend is. Soms is het wenselijk een financiële audit te organiseren bijvoorbeeld om op een specifiek onderwerp de financiële rechtmatigheid vast te stellen. Daarnaast kennen we ook juridische audits om de werking en/of naleving van ons beleid of regelgeving te kunnen beoordelen. Tenslotte zijn er nog de audits die zich richten op de (beleids)inhoud. Deze audits kunnen zich richten op de organisatie, de bedrijfsvoering, maar ook op de realisatie van beoogde beleidsdoelstellingen. In het algemeen vindt dit plaats bij evaluatiemomenten die in de beleidstrajecten zijn opgenomen en klanttevredenheidsonderzoeken. Verder dragen onderzoeken van de Waarderingskamer (WOZ), rekenkamercommissie en belastingdienst bij om de werkprocessen op orde te hebben. Met het uitvoeren van financiële audits hebben we de afgelopen jaren inmiddels ervaring opgedaan zo is in 2012 een zgn. “stresstest” uitgevoerd. Acties in 2013 In januari 2013 wordt het normen- en toetsingskader 2012 opgesteld. Het geeft aan welke regelgeving binnen de te onderscheiden processen financieel relevant is. voor de controle over het jaar 2012. Het controlebewustzijn opnemen in agenda managementgesprekken. Bewaken voortgang van de acties op “Actielijst 2013 (V)IC”. Interne controles (laten)opnemen in de procesbeschrijvingen Ondersteuningsprogramma beheer subsidies operationeel Legal audit naar de bestuursrechtelijke handhaving van wet- en regelgeving
8
Controlplan 2013
4. Rapportages (monitor) Planning&control De planning-en-controlcyclus omvat de instrumenten waarin het gemeentebestuur zijn plannen en doelen vaststelt, deze volgt en eventueel bijstuurt en verantwoording aflegt over de realisatie van die doelen. We hebben het hier over de zogenaamde Demmingcircle: plan-docheck-act. We maken afspraken over hetgeen we gaan realiseren, de afspraken voeren we uit, we volgen de uitvoering en komen zo nodig tot bijsturing en eventuele nieuwe afspraken. De raad stelt jaarlijks het begrotingskader vast in september, waarna deze wordt uitgewerkt in de programmabegroting en de jaarplannen van de afdelingen. De voortgang van de daarin opgenomen activiteiten komt aan de orde in de managementgesprekken. Bijzondere aandacht krijgen de voorgenomen bezuinigingen die opgenomen zijn in een daarvoor specifiek ingerichte monitor. De verantwoordingscyclus wordt afgerond met de Jaarstukken. De jaarrekening en paragrafen, stelt de raad in de zomer (uiterlijk 15 juli) vast. Acties in 2013 De Jaarrekening 2012 en paragrafen worden in juni/juli door de raad vastgesteld. De realisatie van de beleidsdoelen en prestaties staan prominenter op de agenda van de managementgesprekken. De jaarplannen 2014 sluiten (beter) aan op de programmabegroting 2014.
5. Actielijsten Actielijst (V)IC 2013 Actielijst controlplan 2013
9
Controlplan 2013
10
Controlplan 2013
11
Controlplan 2013
12
Controlplan 2013
13
