Controleprotocol voor de accountantscontrole 2005 van de gemeente Sliedrecht 1. Inleiding In 2003 heeft de gemeenteraad aan Deloitte Accountants opdracht verstrekt de accountantscontrole als bedoeld in art 213 GW voor de gemeente Sliedrecht uit te voeren. Ter voorbereiding en ondersteuning van de uitvoering van de accountantscontrole moet de gemeenteraad echter nog een aantal zaken nader regelen, hetgeen op hoofdlijnen in dit controleprotocol plaatsvindt. Object van controle is de jaarrekeningen 2005 en daarmede tevens het financieel beheer over het jaar 2005 zoals uitgeoefend door of namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Sliedrecht.
1.1
Doelstelling
Dit controleprotocol heeft als doel nadere aanwijzingen te geven aan de accountant over de reikwijdte van de accountantscontrole, de daarvoor geldende normstellingen en de daarbij verder te hanteren goedkeurings- en rapporteringstoleranties voor de controle van de jaarrekeningen 2005 van de gemeente Sliedrecht. De raad kan de accountant alleen nadere aanwijzingen geven voor zover dit uitgaat boven de wettelijke minimumeisen.
1.2
Wettelijk kader
De gemeentewet(GW), art. 213, schrijft voor dat de gemeenteraad één of meer accountants aanwijst als bedoeld in art. 393 eerste lid Boek 2 Burgerlijk Wetboek voor de controle van de in art 197 GW bedoelde jaarrekening en het daarbij verstrekken van een accountantsverklaring en het uitbrengen van een verslag van bevindingen. In het kader van de opdrachtverstrekking aan de accountant kan de gemeenteraad nadere aanwijzingen geven voor te hanteren goedkeurings- en rapporteringstoleranties. Tevens zal in de opdrachtverstrekking duidelijk aangegeven moeten worden welke wet- en regelgeving in het kader van het financieel beheer onderwerp van rechtmatigheidscontrole zal zijn. In de door de gemeenteraad vastgestelde verordening ex art 213 GW voor de controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie van de gemeente Sliedrecht is het bij de controle te hanteren normenkader in hoofdlijnen vastgelegd. Met dit controleprotocol stelt de gemeenteraad nadere aanwijzingen vast die specifiek van toepassing zijn voor het controlejaar 2005.
1.3
Procedure
In de verordening ex artikel 213 Gemeentewet is in artikel 4, lid 3, de volgende zinsnede opgenomen: Ter bevordering van een efficiënte en doeltreffende accountantscontrole vindt periodiek (afstemmings-)overleg plaats tussen de accountant en (een vertegenwoordiger uit) de raad, (een vertegenwoordiger van) de rekenkamer(functie), de portefeuillehouder Financiën en de directeur middelen/concerncontroller. Artikel 7 lid 4 van deze controleverordening bepaalt dat de accountant voorafgaand aan de raadsbehandeling van de jaarstukken het verslag van bevindingen bespreekt met (een voor dit doel door de raad ingestelde vertegenwoordiging van) de raad.
2
Algemene uitgangspunten voor de controle (getrouwheid én rechtmatigheid)
Zoals in art 213 GW is voorgeschreven zal de controle van de in artikel 197 Gemeentewet bedoelde jaarrekening uitgevoerd door de door de raad benoemde accountant gericht zijn op het afgeven van een oordeel over: - de getrouwe weergave van de in de jaarrekening gepresenteerde baten en lasten en de activa en passiva; - het rechtmatig tot stand komen van de baten en lasten en balansmutaties in overeenstemming met de begroting en met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen, waaronder gemeentelijke verordeningen; - de inrichting van het financieel beheer en de financiële organisatie gericht op de vraag of deze een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken; - het in overeenstemming zijn van de door het college opgestelde jaarrekening met de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels bedoeld in artikel 186 Gemeentewet (Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten); - de verenigbaarheid van het jaarverslag met de jaarrekening. Bij de controle zullen de nadere regels die bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden gesteld op grond van artikel 213, lid 6 Gemeentewet (Besluit Accountantscontrole Provincies en Gemeenten), de Kadernota en adviezen van het Platform Rechtmatigheid Provincies en Gemeenten alsmede de Richtlijnen voor de Accountantscontrole (NIVRA) bepalend zijn voor de uit te voeren werkzaamheden. Onder rechtmatigheid wordt begrepen de definitie volgens het Besluit Accountantscontrole Provincies en Gemeenten (BAPG) dat de in de rekening verantwoorde lasten, baten en ba-lansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen, dat wil zeggen “in overeenstemming zijn met de begroting en met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen, waaronder gemeen-telijke verordeningen ”.
3
Te hanteren goedkeurings- en rapporteringstoleranties
De accountant accepteert in de controle bepaalde toleranties en richt de controle daarop in. De accountant controleert niet ieder document of iedere financiële handeling, maar richt de controle zodanig in dat voldoende zekerheid wordt verkregen over het getrouwe beeld van de jaarrekening en de rechtmatigheid van de verantwoorde baten en lasten en balansmutaties en financiële beheershandelingen met een belang groter dan de vastgestelde goedkeuringstolerantie1. De accountant richt de controle in op het ontdekken van belangrijke fouten en baseert zich daarbij op risicoanalyse, vastgestelde toleranties en statische deelwaarnemingen en extrapolaties. In het Besluit accountantscontrole Provincies en Gemeenten zijn minimumeisen voor de in de controle te hanteren goedkeuringstoleranties voorgeschreven. Provinciale Staten en Gemeenteraden mogen de goedkeuringstoleranties scherper vaststellen dan deze minimumeisen. Dit moet dan wel worden toegelicht in de accountantsverklaring. De minimumeisen zijn:
Goedkeuringstolerantie Fouten in de jaarrekening (% lasten) Onzekerheden in de controle (% lasten)
Goedkeurend ≤ 1% ≤ 3%
Strekking accountantsverklaring: Beperking Oordeelonthouding >1%<3% >3%<10%
≥ 10%
Afkeurend ≥ 3% -
Naast deze kwantitatieve benadering zal de accountant ook een kwalitatieve beoordeling hanteren (professional judgement). De weging van fouten en onzekerheden vindt ook plaats op basis van professional judgement.
1
Door de toepassing van een risicoanalyse kan het zo zijn dat niet alle transacties die groter zijn dan de vastgestelde goedkeuringstolerantie individueel worden gecontroleerd. Ook kunnen andere gegevensgerichte werkzaamheden dan deelwaarnemingen worden toegepast. Met name door toepassing van cijferanalyse (verbandscontroles) kan het aantal deelwaarnemingen worden beperkt.
De definitie van de goedkeuringstolerantie is: De goedkeuringstolerantie is het bedrag dat de som van fouten in de jaarrekening of onzekerheden in de controle aangeeft, die in een jaarrekening maximaal mogen voorkomen, zonder dat de bruikbaarheid van de jaarrekening voor de oordeelsvorming door de gebruikers kan worden beïnvloed. De goedkeuringstolerantie is bepalend voor de oordeelsvorming, de strekking van de af te geven accountantsverklaring. Naast de goedkeuringstoleranties wordt onderkend de rapporteringtolerantie. Deze kan als volgt worden gedefinieerd: De rapporteringtolerantie(s) is een bedrag dat gelijk is aan of lager is dan de bedragen voortvloeiend uit de goedkeuringstolerantie. Bij overschrijding van dit bedrag vindt rapportering plaats in het verslag van bevindingen. Een lagere rapporteringstolerantie leidt in beginsel niet tot aanvullende controlewerkzaamheden, maar wel tot een uitgebreidere rapportage van bevindingen. De rapporteringstolerantie kan worden vastgesteld op een percentage, bijvoorbeeld 80%, van de goedkeuringstolerantie of op een maatschappelijk relevant geacht absoluut bedrag zoals € 50.000. De rapporteringtoleranties kunnen zich verder toespitsen op die elementen die de raad specifiek nader terug wil zien, zonder dat dit de controletoleranties zelf beïnvloedt. De rapporteringtolerantie wordt door de gemeenteraad vastgesteld, met inachtneming van bovengenoemde minimumeisen. De accountant richt de controle in rekening houdend met de rapporteringtolerantie om te kunnen waarborgen dat alle gesignaleerde onrechtmatigheden die dit bedrag overschrijden ook daadwerkelijk in het verslag van bevindingen worden opgenomen. In het hierna opgenomen schema zijn de goedkeuringstolerantie en de rapporteringtolerantie(s) opgenomen zoals door de gemeenteraad vastgesteld voor het controlejaar 2005. Goedkeuringstolerantie Fouten in de jaarrekening (% lasten) Onzekerheden in de controle (% lasten)
Goedkeurend ≤ 1%
Beperking >1%<3%
Oordeelonthouding -
Afkeurend ≥ 3%
≤ 3%
>3%<10%
≥ 10%
-
Voor de rapporteringstolerantie stelt de raad als maatstaf dat de accountant minimaal elke ontdekte fout of onzekerheid ≥ € 50.000,00 rapporteert.
4
Begrip rechtmatigheid en de aanvullend te controleren rechtmatigheidscriteria
Voor een toelichting op het begrip rechtmatigheid in relatie tot de accountantscontrole bij gemeenten en provincies wordt verwezen naar de Nota van toelichting bij het Besluit accountantscontrole gemeenten (Staatsblad 2002, 68), het NIVRA-discussierapport ‘Financiële rechtmatigheid(scontrole) bij gemeenten en provincies’ de NIVRA Audit Alert 13 (beide te raadplegen via www.nivra.nl) en de ledenbrief van de VNG ‘Accountantscontrole 2004’ van 12 augustus 2004 (zie www.vng.nl). In het kader van de rechtmatigheidscontrole kunnen 9 rechtmatigheidscriteria worden onderkend: het begrotingscriterium, het voorwaardencriterium, het misbruik en oneigenlijk gebruikcriterium, het calculatiecriterium, het valuteringscriterium, het adresseringscriterium, het volledigheidscriterium, het aanvaardbaarheidscriterium en het leveringscriterium. In het kader van het getrouwheidsonderzoek wordt al aandacht besteed aan de meeste van deze criteria. Voor de oordeelsvorming over de rechtmatigheid van het financieel beheer zal extra aandacht besteed moeten worden aan de volgende rechtmatigheidscriteria: 1. 2.
Het begrotingscriterium; Het misbruik en oneigenlijk gebruik criterium (M&O-criterium);
3.
Het voorwaardencriterium.
In de Audit Alert 13 van het NIVRA d.d. 15 juli 2004 is over deze rechtmatigheidscriteria onder meer het volgende opgenomen. Ad 1. Als blijkt dat de gerealiseerde lasten zoals weergegeven in de jaarrekening hoger zijn dan de geraamde bedragen met inbegrip van de laatste begrotingswijziging, is – voor zover het de begrotingsoverschrijdingen betreft - mogelijk sprake van onrechtmatige uitgaven. De overschrijding kan namelijk in strijd zijn met het budgetrecht van de gemeenteraad zoals geregeld in de Gemeentewet. Voor de afsluitende oordeelsvorming is van belang in hoeverre de begrotingsoverschrijding past binnen het door de gemeenteraad geformuleerde beleid en/of wordt gecompenseerd door aan de lasten gerelateerde hogere inkomsten. Het bepalen of begrotingsoverschrijdingen al dan niet verwijtbaar zijn, is voorbehouden aan de raad. Ad 2. Gemeenten zullen een beleid ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik moeten hebben. In het jaarverslag en/of de toelichting op de jaarrekening verantwoordt het college zich over de opzet, de uitvoering en de resultaten van het M&O-beleid. Indien een gemeente geen toereikend M&O-beleid voert kan dit gevolgen hebben voor het accountantsoordeel. Indien bij een toereikend M&O-beleid dat in voldoende mate is uitgevoerd toch een belangrijke (materiële) onzekerheid – die inherent is aan de regeling – blijft bestaan met betrekking tot de rechtmatigheid van de uitgaven of ontvangsten en deze niet verder kan worden gereduceerd, dient de accountant te beoordelen of deze onzekerheid in de toelichting bij de jaarrekening adequaat wordt weergegeven. Ad 3. Besteding en inning van gelden door een gemeente zijn aan bepaalde voorwaarden verbonden waarop door de accountant moet worden getoetst. Deze voorwaarden liggen vast in wetten en regels van hogere overheden en de (eigen) gemeentelijke regelgeving. De gestelde voorwaarden hebben in het algemeen betrekking op: • • • • • • •
De omschrijving van de doelgroep respectievelijk het project; De heffings- en/of declaratiegrondslag; Normbedragen (denk aan hoogte en duur); De bevoegdheden; Het voeren van een administratie; Het verkrijgen en bewaren van bewijsstukken; Aan te houden termijnen besluitvorming, betaling, declaratie e.d.
De precieze invulling verschilt per wet respectievelijk regeling respectievelijk verordening. Voor alle geldstromen dient ondubbelzinnig vast te staan welke voorwaarden er op van toepassing zijn. De door hogere overheden gestelde voorwaarden liggen volledig vast. Dit geldt echter niet voor de voorwaarden in de gemeentelijke regelgeving. Omdat er (nog) geen generieke criteria zijn vastgesteld, dient de accountant over zowel de generieke als de specifieke criteria in overleg te treden met de raad. De raad is op gemeentelijk niveau kadersteller en wordt geacht de norm te stellen waaraan het college moet worden getoetst. Een gemeenteraad dient dan ook op grond van een overzicht van alle voor de betreffende gemeente geldende wet- en regelgeving het voorwaardencriterium te operationaliseren. Concreet betekent dit dat door de gemeenteraad limitatief moet zijn bepaald aan welke in wet- en regelgeving vastgelegde, voor de gemeente relevante, voorwaarden de accountant moet toetsen. Hierbij kan de gemeente gebruik maken van een analyse van de modelverordeningen die de VNG begin 2005 heeft laten maken. De modelverordeningen zijn gescreend op de minimaal noodzakelijke bepalingen van het voorwaardencriterium. Het gaat hierbij om zaken die direct relevant zijn voor de financiële rechtmatigheid. Voor wat betreft de interne regelgeving kan de raad namelijk besluiten om geen directe financiele consequenties jegens derden aan de gestelde voorwaarden te verbinden. Voor een aantal voorwaarden kan de raad deze bepalingen niet uitsluiten van de rechtmatigheidscontrole. Het gaat hierbij om de bepalingen die betrekking hebben op recht, hoogte en duur. Andere onderdelen van het voorwaardencriterium zijn wel uit te sluiten van de controle op de rechtmatigheid. Het gaat hierbij om bepalingen die niet direct financieel relevant zijn. Het betreft hierbij bepalingen met betrekking tot: bevoegdheden, voeren van een administratie, verkrijgen en bewaren van bewijsstukken en aan te houden termijnen voor indiening, besluitvorming, (voorschot)betaling en (eind)declaratie. Veel gemeenten zullen besluiten om deze bepalingen voor de eerste jaren van de rechtmatigheidscontrole uit te sluiten omdat de interne wetgeving nog in overeenstemming gebracht moet worden met de uitvoerings/handhavingspraktijk van de gemeente dan wel omdat de bestaande praktijk eerst nader moet worden geëvalueerd. De drie nieuwe criteria zijn nader uitgewerkt in :
Voor punt 1: Via de door de raad vastgestelde financiële verordening ex. artikel 212 Gemeentewet is nader uitgewerkt hoe moet worden bepaald of de lasten binnen de omschrijving van de activiteiten en het bijbehorende bedrag van het programma passen. Volgens de verordening mogen de lasten van producten niet dusdanig worden overschreden dat de realisatie van andere producten binnen het zelfde programma onder druk komt te staan. De post onvoorzien is niet nader onderverdeeld in programma’s en kan worden verbruikt om alle soorten tegenvallers op te vangen. Hiermee zijn overschrijdingen op programmaniveau mogelijk tot het niveau van de post onvoorzien. Extra overschrijding is ook mogelijk indien hier voldoende baten tegenover staan. Bij de jaarrekening vindt door het college een analyse van de verschillen ten opzichte van de begroting plaats, conform artikel 28 van het BBV. Bij de analyse moet in ieder geval aan de volgende elementen aandacht worden besteed: • De oorzaak van de afwijking • De relatie met de prestaties • De passendheid in het beleid • De dekking vanuit andere programma’s (alternatieve dekking) • Mogelijke eerdere informatievoorziening over de afwijking aan de raad • Eventueel de mate van verwijtbaarheid Uit onderstaand overzicht blijkt wat de consequenties van de verschillende soorten begrotingsoverschrijdingen zijn: Verschillen tussen de begroting en de realisatie door: 1. Fout in de begroting Een fout gesignaleerd na afloop van het boekjaar (bij het opstellen van de jaarrekening) moet worden gecorrigeerd. De gemeenteraad kan tussentijds onjuist zijn geïnformeerd dan wel op basis van onjuiste informatie hebben besloten. Dat kan een probleem opleveren. Onrechtmatig. 2. Onjuist begrotingsartikel of Idem, onrechtmatig programma 3. Onjuist begrotingsjaar Idem, onrechtmatig 4. Passende hogere lasten én Mits de toegenomen activiteiten ook beleidsmatig passend zijn, geen probleem. baten De begroting is weliswaar ‘bruto’ geautoriseerd en niet ‘per saldo’, maar veelal wordt het financiële saldo van dergelijke activiteiten het belangrijkste gevonden. Rechtmatig. 5. Passende hogere lasten niet Kostenoverschrijdingen die passen binnen het bestaande beleid maar die niet tijtijdig gesignaleerd vanwedig konden worden gesignaleerd. Bijvoorbeeld vanwege een open einde (subsige ontbrekende informatie die)regeling. Vaak blijken dergelijke zaken pas bij het opmaken van de jaarrekevan derden ning. Rechtmatig.
6. 7. 8.
Passende hogere lasten abusievelijk niet tijdig gesignaleerd Passende hogere lasten opzettelijk niet tijdig gesignaleerd Niet-passende lasten, gelden zijn anders besteed dan door de raad is bedoeld
Wellicht een manco in het toezicht op het verkrijgen van informatie van derden, dan wellicht een probleem. Met name als de gemeenteraad ter zake specifiek beleid heeft geformuleerd. Onrechtmatig. Waarschijnlijk een manco in het interne toezicht door B&W, dan wellicht een probleem inzake invulling actieve informatieplicht. Onrechtmatig. Bij aantoonbare opzet door B&W vrijwel altijd een probleem. Waarschijnlijk echter een manco in het interne toezicht door B&W, dan toch ook een probleem inzake invulling actieve informatieplicht. Onrechtmatig. Hoogstwaarschijnlijk is de gemeenteraad ook tussentijds onjuist geïnformeerd, dus vrijwel zeker een probleem. Onrechtmatig.
9.
Bij later onderzoek zijn fouten uit het verleden gesignaleerd
10. Hogere lasten vanwege duurdere investeringen
11. Minder doch duurdere passende activiteiten binnen het begrotingsbedrag. 12. Grondexploitatie
Kostenoverschrijdingen inzake activiteiten welke achteraf als onrechtmatig moeten worden beschouwd omdat dit bijvoorbeeld bij nader onderzoek van de subsidieverstrekker, belastingdienst of een toezichthouder blijkt (bijvoorbeeld een belastingnaheffing). Het zal hier in de praktijk vaak gaan om interpretatieverschillen bij de uitleg van wet- en regelgeving die na het verantwoordingsjaar aan het licht komen. Er zijn dan geen rechtmatigheidsgevolgen voor dat verantwoordingsjaar. Wel zal de gemeente er voor moeten zorgen dat de overschrijdingen getrouw in de jaarrekening worden weergegeven. Ook kunnen er gevolgen zijn voor het lopende jaar. Art. 199 GW: Behoudens later in rechte gebleken onregelmatigheden, ontlast de vaststelling van de jaarrekening de leden van het college voor wat betreft het daarin verantwoorde beheer. Politieke verwijtbaarheid huidige college bezien. Geconstateerd tijdens verantwoordingsjaar: onrechtmatig. Geconstateerd na verantwoordingsjaar: rechtmatig. Kostenoverschrijdingen op activeerbare activiteiten (investeringen) waarvan de gevolgen voornamelijk zichtbaar worden via hogere afschrijvings- en financieringslasten in het jaar zelf of pas in de volgende jaren. Waarschijnlijk een manco in het interne toezicht, dan wellicht een probleem. Vraag is ook of de duurdere investeringen wel tijdig zijn gemeld (actieve informatieplicht B&W). Jaar van investeren: onrechtmatig. Afschrijvings- en financieringslasten in latere jaren: rechtmatig Valt waarschijnlijk niet onder de begrotingsrechtmatigheid, maar botst wellicht wel met het aanvaardbaarheidscriterium. Is moeilijk te signaleren wanneer de begrotingsbewaking alleen op bedragen plaatsvindt. Begrotingsafwijkingen inzake grondexploitatie die: • Niet leiden tot een afwijking van de in de laatst vastgestelde exploitatieopzet opgenomen totale uitgaven of inkomsten, danwel het saldo. Rechtmatig • Leiden tot een afwijking van de in de laatst vastgesteld exploitatie-opzet opgenomen totale uitgaven of inkomsten, danwel het saldo en niet aan de raad gecommuniceerd is. Onrechtmatig. • Leiden tot een afwijking van de in de laatst vastgestelde exploitatie-opzet opgenome totale uitgaven of inkomsten, danwel het saldo en niet in de raad via de bestuursrapportage verwerkt had kunnen worden.
Bovenstaande analyse van baten en lasten vindt ten behoeve van de raad plaats op programmaniveau. De baten en lasten van grondexploitaties worden verantwoord op het betreffende programma. De beoordeling van de begrotingsrechtmatigheid van de grondexploitaties is daarmee verder onderdeel van de beoordeling van de begrotingsrechtmatigheid op programmaniveau. In het kader van de beoordeling van de begrotingsrechtmatigheid worden kredietoverschrijdingen waarvoor geen aanvullend kredietvoorstel moet worden gedaan niet aangemerkt als onrechtmatig. Overschrijdingen waarvoor wel een aanvullend kredietvoorstel moet worden gedaan zijn onrechtmatig, tenzij de raad akkoord is gegaan met een aanvullend kredietvoorstel. Voor punt 2: Door de raad is in verschillende verordeningen en besluiten een M&O beleid vastgesteld. Voor bestaande procedures wordt getoetst in hoeverre deugdelijke maatregelen ter voorkoming van misbruik- en oneigenlijk gebruik worden genomen. Daarbij is de vooronderstelling gerechtvaardigd dat binnen de belangrijkste procedures al (informeel) adequate maatregelen zijn getroffen ter waarborging van de getrouwheid van de financiële verantwoording. Voor punt 3: Door de raad zijn in verschillende verordeningen en besluiten voorwaarden opgenomen. Met het vaststellen van de reikwijdte van de rechtmatigheidstoets door de accountant in dit controleprotocol wordt het voorwaardencriterium nader uitgewerkt. Uitgangspunt daarbij is dat vooralsnog het huidige informele beleid wordt bekrachtigd en er met name jegens derden niet met terugwerkende kracht strengere normen zullen worden toegepast. Uitgangspunt is tevens dat de raad besluit om geen directe financiële consequenties jegens derden aan de gestelde voorwaarden te verbinden.
5
Reikwijdte accountantscontrole rechtmatigheidtoetsing
De accountantscontrole op rechtmatigheid voor het kalenderjaar 2005 is limitatief gericht op: 5.1
de naleving van wettelijke kaders, zoals die in de kolom “Wetgeving extern” van de “Inventarisatie weten regelgeving in het kader van de rechtmatigheidcontrole bij gemeenten” is opgenomen (bijlage 1 van dit protocol). Dit uitsluitend voor zover deze directe financiële beheershandelingen betreffen of kunnen betreffen;
5.2
de naleving van de volgende kaders: o de begroting o financiële verordening ex artikel 212 Gemeentewet; o de controleverordening ex artikel 213 Gemeentewet; o de verordening periodiek onderzoek doelmatigheid en doeltreffendheid ex art 213a Gemeentewet;
en de overige kaders zoals opgenomen in de kolom “Regelgeving intern” van de “Inventarisatie wet- en regelgeving in het kader van de rechtmatigheidcontrole bij gemeenten” (bijlage 1 van dit protocol). Dit laatste voor zover van toepassing en uitsluitend voor zover deze directe financiële beheershandelingen betreffen of kunnen betreffen. Indien en voor zover bij de accountantscontrole materiële financiële onrechtmatige handelingen worden geconstateerd worden deze in de rapportage en oordeelsweging uitsluitend betrokken indien en voor zover het door de raad of hogere overheden vastgestelde regels betreft. Met andere woorden: interne regels van college naar ambtelijke organisatie c.q. collegebesluiten vallen daar buiten. Uitzondering hierop vormen aanbestedings- en subsidieregels en mandaat- en delegatiebepalingen. Voorts kunnen interne regels wel relevant zijn voor de nadere vaststelling van de invulling van “hogere” besluiten, maar deze regels zijn op zich geen object van onderzoek. Het is (over het algemeen) aan het college om een oordeel te vellen over de geconstateerde afwijkingen van lagere interne regels. Op basis van de algemene inventarisatie in bijlage 1 is in bijlage 2 een selectie gemaakt van algemene risicogebieden voor de gemeente Sliedrecht die van materieel financieel belang kunnen zijn. Bijlage 2 bevat per risicogebied een risicoanalyse en de aanpak van de interne en accountantscontrole. De opsomming van de risicogebieden in bijlage 2 is niet limitatief. De opsomming van de risicogebieden is bedoeld om prioriteiten te kunnen stellen bij de uitvoering van de rechtmatigheidscontrole. Na de vaststelling van dit controleprotocol kan voor Sliedrecht blijken dat ook andere risicogebieden bestaan die moeten worden betrokken in de rechtmatigheidscontrole. Basis voor de accountantscontrole zijn de internecontrolewerkzaamheden en de rapportage daarover. Zonder een deugdelijke aanpak, uitvoering en vastlegging van de interne controle is accountantscontrole niet mogelijk.
6. Rapportering accountant Tijdens en na afronding van de controlewerkzaamheden rapporteert de accountant hierna in het kort weergegeven als volgt:
Interim-controles In de tweede helft van het jaar wordt door de accountant een zogenaamde interim-controle uitgevoerd. Over de uitkomsten van die tussentijdse controle wordt een verslag uitgebracht aan het college. Bestuurlijk relevante zaken worden ook aan de gemeenteraad gerapporteerd. Verslag van bevindingen In overeenstemming met de gemeentewet wordt over de controle een verslag van bevindingen uitgebracht aan de raad en in afschrift aan het College van Burgemeester en Wethouders. In het verslag van bevindingen wordt gerapporteerd over de opzet en uitvoering van het financiële beheer en of de beheersorganisatie een getrouw en rechtmatig financieel beheer en een rechtmatige verantwoording daarover waarborgen.
Uitgangspunten voor de rapportagevorm Gesignaleerde onrechtmatigheden worden toegelicht gespecificeerd naar de aard van het criterium (begrotingscriterium, voorwaardencriterium, etc.). Fouten of onzekerheden die de rapporteringstolerantie als bedoeld in hoofdstuk 3 van dit controleprotocol overschrijden, worden weergegeven in een apart overzicht bij het verslag van bevindingen. De accountant rapporteert ook over eventuele bevindingen met betrekking tot de betrouwbaarheid en de continuïteit van de door de gemeente gehanteerde geautomatiseerde informatieverzorging. Accountantsverklaring In de accountantsverklaring wordt op een gestandaardiseerde wijze, zoals wettelijk voorgeschreven, de uitkomst van de accountantscontrole weergegeven, zowel ten aanzien van de getrouwheid als de rechtmatigheid. Deze accountantsverklaring is bestemd voor de gemeenteraad, zodat deze de door het College van Burgemeester en Wethouders opgestelde jaarrekening kan vaststellen. In bijlage 4 worden de rapportagemomenten nader vastgelegd Bijlagen: 1. 2. 3.
Normenkader: Inventarisatie wet- en regelgeving in het kader van de rechtmatigheidscontrole gemeente Sliedrecht Risicogebieden rechtmatigheid Rapportagemomenten
Bijlage 1: Inventarisatie wet- en regelgeving in het kader van de rechtmatigheidscontrole Gemeente Sliedrecht
Bijlage 2: Risicogebieden rechtmatigheid 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14.
Wet Werk en Bijstand (WWB) Afschrijvingen Investeringen Externe subsidies Verstrekte subsidies Inkomensoverdrachten Belastingen en heffingen Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) Inkopen Personeel Begroting Wet Financiering Decentrale Overheden (Fido) Staatssteun Beleid misbruik & oneigenlijk gebruik (M&O beleid)
1.
WWB
Signalering van het risico Met ingang van het jaar 2004 is de Wet Werk en Bijstand ingevoerd bij gemeenten. Met deze invoering hebben gemeente meer beleidsvrijheid gekregen. Voor het uitvoeren van de regeling zijn gemeenten verplicht gesteld om een vijftal verordeningen vast te stellen. Het gaat hierbij om de verordeningen op het gebied van: toeslagen, reïntegratie, misbruik en fraude, sanctiebeleid en cliëntparticipatie. In deze verordeningen zijn onder meer de voorwaarden voor beleid en uitvoering vormgegeven. Vaak zijn de uitvoeringsvoorwaarden die in de verordeningen zijn gesteld vergelijkbaar met de oude voorschriften vanuit de nABW. Nieuw in de verantwoording en besteding van de rijksmiddelen is dat het inkomens- en het werkdeel zijn samengevoegd. Voor het werkdeel bestonden de voorschriften zoals deze voortvloeiden uit de WIW en ID regeling. Deze zijn door gemeenten vaak nog wel in stand gehouden of vervangen door nieuwe voorschriften. Aanpak interne controle Bij de interne controle zal nagegaan moeten worden op welke wijze men bij de uitvoering rekening heeft gehouden met de aangepaste voorwaarden. Door de wijziging van de tolerantie van de controle is het noodzakelijk aandacht te besteden aan de bepaling van de juiste omvang van de interne controle.
2.
Afschrijving
Signalering van het risico Met ingang van 2004 zijn zoals bekend de nieuwe spelregels van het Besluit Begroting en Verantwoording in werking getreden. Dit houdt in dat de afschrijvingsvoorschriften aanzienlijk zijn gewijzigd. Er wordt voor het mogen afschrijven en de wijze van afschrijving (bijdragen van derden en dekking uit reserves) een aantal wezenlijk nieuwe voorschriften gesteld. Daarnaast zijn in de verordening 212 mogelijk gewijzigde spelregels opgenomen voor de methodiek van afschrijving met ingang van het jaar 2004. Aanpak interne controle Bij de interne controle zal nagegaan moeten worden wat de gemeente heeft gedaan aan de invoering van het BBV met betrekking tot de activa. Heeft men een kritische screening toegepast op de nieuwe investeringen, is het afschrijvingsbeleid aangepast en is men op een juiste wijze omgegaan met de verwerking van de reserves op activa. Het is immers duidelijk dat een aantal zaken niet meer mogelijk zijn.
3.
Investering
Signalering van het risico Het proces van investeringen wordt omgeven door een hoeveelheid aan normen die uit oogpunt van de rechtmatigheid van toepassing (kunnen) zijn. Belangrijkste spelregels zijn: Nieuwe BBV-classificaties, EU aanbestedingsregels, aanbestedingsreglement, inkoop- en afschrijvingsregels en budgethoudersregeling. Door de veelheid aan regels en gegeven het feit dat over het algemeen sprake is van een materiële post voor de jaarrekening is deze post kritisch bij de uitvoering van de controle. Daarbij komt nog dat het in de praktijk regelmatig blijkt dat gemeenten afwijken van de toepassing van de regels. Met name bij de aanbesteding komt dit regelmatig voor.
Aanpak interne controle De gemeente zal van de individuele investeringen aangegeven moeten hebben hoe zij is omgegaan met de (Europese) aanbestedingen in relatie tot de wettelijke en/of interne regelgeving. Met name de toegenomen aandacht op naleving van EU regels vormt voor een aanvullend risico. In het verleden werd hier niet zo veel de nadruk po gelegd, maar dit is inmiddels wel steeds meer het geval. Het is nadrukkelijk de gemeente die moet aantonen dat zij binnen haar verantwoordelijkheden en bevoegdheden heeft gehandeld. Voor de interne controle zal het dan ook onvermijdelijk zijn om een redelijk uitgebreide steekproef te nemen om vast te stellen dat inderdaad aan de voorwaarden is voldaan. Het is overigens voor de gemeente wel mogelijk om de voorwaarden van de aanbestedingsregels, met uitzondering uiteraard van Europees, buiten de werking van de controle op de rechtmatigheid te houden. Dit moet wel worden geaccordeerd door de Raad. Bij uitvoering van de controle kan gebruik worden gemaakt van de handreiking die door het Ministerie van BZK is gedaan met betrekking tot ‘Handreiking collegebesluit inkoop en aanbesteding’. In bijlage 3 van deze handreiking is een checklist opgenomen voor het controleren van het naleven van de Europese aanbesteding. In deze handreiking is aangegeven dat alleen maar sprake kan zijn van een controleerbare investering/ inkoop indien sprake is van afzonderlijke inkoopdossiers.
4.
Externe subsidies
Signalering van het risico Gemeenten ontvangen een groot aantal externe subsidies. Deze subsidies zijn afkomstig van Rijk, Provincie of van andere instellingen. Aan het definitief verkrijgen van deze subsidies zijn vaak voorwaarden verbonden. Voorbeelden hiervan zijn: begrenzing van subsidiabele kosten, doelgroep en termijnbepalingen. In relatie tot het jaar 2003 zijn hier niet zoveel aanpassingen opgetreden. Toch is dit wel deels het geval. Bij de accountantscontrole zoals deze tot op heden werd uitgevoerd was het gebruikelijk om wel globaal te controleren of subsidiebaten juist en volledig waren opgenomen in de verantwoording. De inhoudelijke toets op de subsidie werd, vanwege afzonderlijke af te geven accountantsverklaringen, meestal uitgesteld tot het moment van definitieve controle van de in te dienen subsidieverantwoording. Door de invoering van rechtmatigheid is dit regime strenger geworden en zal er bij de jaarrekeningcontrole al meer zekerheid verkregen moeten worden over de rechtmatige besteding van de verantwoorde subsidies. Aanpak interne controle De interne controle van de gemeente moet erop gericht zijn om voor de belangrijkste en meest risicovolle subsidiebaten van de gemeente een beeld te hebben over mogelijke fouten of onzekerheden. Dit beeld zal moeten bestaan bij het uitvoeren van de controle op de jaarrekening. Door het specifiek uitvoeren van interne controlewerkzaamheden zal de gemeente duidelijk moeten maken dat voldaan is aan de gestelde voorwaarden. Uiteraard is het hier, net als in voorgaande jaren, nog steeds mogelijk om op basis van een risicoanalyse een inschatting te maken van de belangrijkste risico’s. Hierdoor kan mogelijk ook een roulatie-planbenadering worden toegepast. Het is echter wel noodzakelijk dat voorafgaand aan de accountantscontrole interne controle verricht is.
5.
Verstrekte subsidies
Signalering van het risico Gemeenten verstrekken jaarlijks voor vele miljoenen subsidies aan diverse instellingen van maatschappelijk-, cultureel- of ander nut. Deze subsidies worden verstrekt op basis van een of meerdere subsidieverordeningen. Zo zijn voorbeelden: algemene subsidieverordening, monumentensubsidie, volkshuisvestingssubsidies en beleidsregels ISV subsidies. Afhankelijk van de aangevraagde subsidie gelden diverse voorschriften. Deze lopen uiteen van inhoudelijke-, formele- tot termijnbepalingen. Indien een gemeente geen nader onderscheid maakt bij de uitwerking van het spectrum op het terrein van de rechtmatigheid dan gelden alle spelregels die in dergelijke verordeningen zijn opgenomen. Bij diverse gemeenten is al gebleken dat bij dit proces beperkt wordt toegezien op handhaving van de gestelde voorwaarden. Ook blijkt dat dossierinrichting niet ondersteunend is aan het op een snelle wijze vaststellen dat aan de gestelde voorwaarden is voldaan. Aanpak interne controle Bij deze controle zal in belangrijke mate gesteund moeten worden op de screening en beoordeling van de belangrijkste subsidiestromen. Belangrijke randvoorwaarde voor de interne en ook externe toetsing is dat voldoende houvast kan worden gevonden bij de aangelegde dossiers en hierbij gehanteerde checklist(s). Ten behoeve van de reikwijdte van de controle is het wel belangrijk om op voorhand te weten of door het College met de gemeenteraad mogelijk uitsluitingen zijn overeengekomen met betrekking tot de werkingssfeer van de rechtmatigheidscontrole.
6.
Inkomensoverdrachten
Signalering van het risico Gemeenten doen diverse inkomensoverdrachten. Het betreft hier bijdragen aan derden die op basis van een externe of interne wet- en regelgeving aanspraak kunnen maken op een vergoeding, bijdrage of recht kunnen ontlenen tot het leveren van een prestatie. Voorbeelden op dit terrein zijn onder meer WVG, Leerlingenvervoer of onderwijshuisvesting. Om in aanmerking te komen voor een bijdrage, voorziening of prestatie moet de aanvrager voldoen aan een aantal voorgeschreven vereisten. Deze hebben veelal betrekking op: doelgroep, omschrijving van de aard van de te bekostigen voorziening (er gelden uitsluitingen), termijnbepalingen voor aanvraag en afrekeningen, voorwaarden voor gebruik en (definitieve) toekenning. Bij de accountantscontrole op de getrouwheid was een belangrijk deel van deze voorwaarden ook al onderwerp van controle. De praktijk is vermoedelijk dat de controle op de rechtmatige verstrekking te beperkt inging op het voorwaardencriterium. Uit de praktijk blijkt dat de toegankelijkheid van de dossiers hierbij een belangrijk aandachtspunt is: kan achteraf worden vastgesteld dat aan de voorwaarden in de verordening is voldaan. Aanpak interne controle De interne controle zal na moeten gaan welke verstrekkingen gemeenten doen die betrekking hebben op inkomensoverdrachten en waarvoor ook specifieke vereisten zijn gesteld. Deze zijn eenvoudig uit de verantwoording van een gemeente te halen. Zeker als we met name de materiële posten hierbij in ogenschouw nemen. Vervolgens zal nagegaan moeten worden op welke wijze de gemeente de interne beoordeling en toetsing vastleggen. Dit is noodzakelijk om een uitspraak te kunnen doen over de rechtmatige aanwending en verstrekking.
7.
Belastingen en heffingen
Signalering van het risico De gemeentelijke belastingen en heffingen waren al een belangrijk aandachtsgebied bij de controle op de getrouwheid. De controle was met name gericht op het vaststellen van de volledigheid, maar toch ook wel de juistheid van een aantal basisgegevens zoals onder meer het overeengekomen tarief. Ten behoeve van de controle op de rechtmatigheid zijn ook bepalingen rondom doelgroep, vrijstellingen, ontheffingen en tijdstip van opleggen van de aanslag of de heffing van belang. Het verschil met de normale rechtmatigheidscontrole lijkt hier redelijk beperkt te zijn omdat zaken als recht, hoogte en duur toch al in belangrijke mate werden meegenomen in de getrouwheidscontrole. Aanpak interne controle Nagaan van de interne werkzaamheden met betrekking tot vaststellen van de juistheid en volledigheid van de opgelegde belastingaanslagen en –heffingen. Daarnaast zal aan de hand van de verordeningen nagegaan moeten worden of er in de individuele verordeningen mogelijk nog bepalingen zijn opgenomen die mogelijk in strijd kunnen zijn, dan wel nog niet afgedekt zijn.
8.
BBV
Signalering van het risico Eerder in deze notitie is al kort stilgestaan bij de gevolgen van de introductie van het BBV voor de controle. Het ging hierbij om de juiste verwerking van investeringen en de hiermee samenhangende afschrijvingen en bijdragen. De implicaties van de BBV houden hiermee echter nog niet op. Er zijn nog een groot aantal andere terreinen waarbij er aanpassingen noodzakelijk zijn in de gemeentelijke verslaggeving. Naar verwachting is een groot aantal gemeenten nog niet kritisch geweest naar de wijzigingen die de BBV heeft voor de jaarrekening 2004. Fouten die in dit kader worden geconstateerd hebben overigens niet alleen gevolgen voor de rechtmatigheid, maar ook voor de getrouwheid. Als voorbeelden zijn te noemen: Opnemen van terugbetalingen/ niet bestede gelden van middelen van derden onder voorzieningen in plaats van nog te betalen Verbod op vormen van een voorziening ten aanzien van arbeidsgerelateerde posten met een jaarlijks gelijkblijvend volume zoals vakantiegeld en verlofdagenverplichtingen Niet meer mogen activeren van tekorten Beperking in de mogelijkheid tot activering van immateriële activa Verbonden partijen mogen niet meer in de consolidatie betrokken worden Mutaties op reserves (toevoegingen inclusief rente) en onttrekkingen) moeten via de resultaatbestemming plaatsvinden
Aanpak interne controle Uitgangspunt voor de interne controle zijn de in 2004 geconstateerde en eventueel door de accountant gerapporteerde afwijkingen. De interne controle maakt gebruik van de checklist BBV.
9.
Inkopen
Signalering van het risico Een inkoopregeling is in principe niet persé verplicht voor een gemeente mits maar wordt voldaan aan de spelregels in het kader van de Europese aanbesteding. Doordat de meeste gemeente echter de modelverordening 212 van de VNG hebben gehanteerd is het nagenoeg altijd zo dat de inkopen in principe vallen onder de toets op de rechtmatigheid. In artikel 27 van de verordening 212 is geregeld dat het College nadere regels stelt met betrekking tot de spelregels van inkoop en aanbesteding. Zonder het aanbrengen van beperkingen gelden de hierin opgenomen spelregels dus voor de controle op de rechtmatigheid. Het gesignaleerde risico is nagenoeg identiek aan hetgeen is aangegeven bij de investeringen. Met name de clustering van inkopen op het terrein van de Europese aanbesteding en het niet mogen knippen van opdrachten over de jaren zijn hier wezenlijke risico’s. Daarnaast speelt hier nog extra de regeling van bevoegdheden. Vaak is het aantal inkopers dat reguliere exploitatiemiddelen mag aanschaffen aanzienlijk groter dan de budgethouders van investeringen. Aanpak interne controle Om een betrouwbare uitspraak te doen over de gehele populatie van de inkopen zal een uitgebreide steekproef moeten worden uitgevoerd om inzicht te krijgen in de afwijkingen van de inkoopregeling. Aangezien een gemeente vaak meerdere werkwijzen heeft over de afdelingen zal een goede splitsing moeten worden aangebracht. In een aantal gevallen zal mogelijk sprake zijn van een onvervangbare interne controle. Dit zal het geval zijn indien de aangevraagde offertes niet of niet volledig zijn vastgelegd. Hierdoor ontstaat dan een onzekerheid in de controle.
10.
Personeel
Signalering van het risico De controle van de salariscomponent is al jaren een belangrijk onderdeel in de controle van de getrouwheid. De risico’s zijn hierbij beperkt voor wat betreft de vaste component. Dit ligt anders bij de variabele vergoedingen. Bij deze vergoedingen zijn enerzijds fiscale voorschriften van toepassing en daarnaast gelden vaak aanvullende spelregels voor de toekenning van deze variabele vergoedingen. Bovendien geldt dat bij deze toekenning ook vaak sprake is van politieke risico’s en gevoeligheden. Aanpak interne controle Bij de controle van de personeelsvergoedingen zal inzicht moeten bestaan in de bepalingen van de CAR/ UWO die op de gemeente van toepassing zijn. Daarnaast hebben gemeenten vaak nog aanvullende spelregels gesteld voor de autorisatie van de variabele vergoedingen. Dit is bijvoorbeeld gedaan in de mandaat- of budgethoudersregeling. Belangrijke componenten waar risico’s kunnen bestaan zijn bijvoorbeeld toekenning van overwerkvergoedingen (bevoegdheden, hoogte en recht), reiskosten en overige onkostenvergoedingen. Zoals gezegd zullen deze bedragen meestal niet materieel zijn maar vaak wel materieel voor de oordeelsvorming van de Raad. Belangrijk steunpunt voor de controle op de rechtmatigheid is uiteraard enerzijds de uitvoering van de noodzakelijke interne controle en anderzijds zal ondersteuning gevonden kunnen worden bij de mogelijk (recent) uitgevoerde controles door de belastingdienst of andere uitkeringsinstanties.
11.
Begroting
Signalering van het risico Het aspect begrotingsrechtmatigheid is nieuw met ingang van het jaar 2004. De gemeente moet de jaarverantwoording in principe inrichten conform de begroting. Hier kan al direct een spanningsveld bestaan omdat er mogelijk in de begroting afgeweken van de voorschriften van het BBV. Naast dit risico zijn andere belangrijke risico’s: de begroting is mogelijk op productniveau in plaats van programmaniveau vastgesteld en investeringskredieten zijn mogelijk per individueel krediet en niet per programma vastgesteld. Zonder specifiek begrotingsbeleid zou dan de begrotingsrechtmatigheid gelden voor de producten en kredieten in plaats van het totaal van de programma’s. budget- en kredietoverschrijdingen zullen vermoedelijk niet altijd tijdig gesignaleerd zijn indien de gemeente geen specifiek begrotingsbeleid heeft vastgesteld over de wijze waarop omgegaan mag worden met overschrijdingen dan is er veel ruimte tot discussie
Aanpak interne controle De interne controle zal nagaan welke maatregelen de gemeente heeft genomen om begrotingsonrechtmatigheid tegen te gaan danwel toe te lichten dat zaken afwijken ten opzichte van de begroting. Hierbij kan een belangrijk hulpmiddel gevonden worden bij het verplichte overzicht op basis van artikel 28 van de BBV. Hierin moeten de verschillende afwijkingen ten opzichte van de aangepaste begroting worden toegelicht. Door de gemeente zal moeten worden aangegeven wat de aard van de betreffende afwijkingen betreft. De accountant moet controleren of de afwijkingen zoals deze zijn weergegeven plausibel zijn. Een begrotingsonrechtmatigheid heeft geen gevolgen voor het oordeel van de accountant op het gebied van rechtmatigheid, mits dit uiteraard past binnen de kaders (beleid en richtlijnen) van de Raad.
12.
Wet Financiering decentrale overheden (Fido)
Signalering van het risico In de Wet Fido zijn enkele bepalingen opgenomen die voor de rechtmatigheidscontrole van belang zijn. Deze bepalingen hebben betrekking op: - de kasgeldlimiet - de renterisiconorm - het aangaan en verstrekken van geldleningen alsmede van garanties - het uitzetten van gelden in de vorm van beleggingen en afsluiten van derivaten. Doordat bij rechtmatigheid expliciet getoetst moet worden op het voorwaardencriterium is dit dus extra relevant voor de controle voor het jaar 2004. Daarnaast is overigens sprake van een overtreding van de wet- en regelgeving indien een gemeente niet voldoet aan de gestelde voorwaarden. Aanpak interne controle De interne controle zal bij de controle van de wet Fido gebruik maken van de interne opgaven zoals deze deels verplicht worden opgesteld. Deze controle zal met name gericht zijn op de rapportages zoals deze per kwartaal naar de Provincie zijn gegaan. Daarnaast zal met name een controle worden gedaan op de uitgezette en aangegane geldleningen en transacties zoals deze in het verantwoordingsjaar zijn aangegaan. Een checklist voor de controle op de wet Fido is beschikbaar. Ook is hier de eigenlijke wettekst opgenomen alsmede de handreiking zoals deze door het Ministerie van BZK is opgesteld.
13.
Staatsteun
Signalering van het risico Wat allemaal onder de werking van staatssteun valt is nog niet echt bekend bij veel gemeenten en ook bij andere decentrale overheden. De controle op de naleving van de voorschriften in het kader van de staatssteun is echter aanzienlijk verscherpt door de Europese Wetgever. Voorbeelden van staatssteun zijn: verkoop van gronden en gebouwen tegen een niet marktconforme prijs, aanbieden van geldleningen en garanties tegen lagere rentepercentages en/of looptijden en verstrekte subsidies aan ondernemingen. Aanpak interne controle De interne controle zal kennis moeten nemen van ongebruikelijke transacties op basis van de geïdentificeerde aandachtsgebieden zoals deze bij de risico’s zijn beschreven. Vervolgens zal hij moeten beoordelen of sprake is van mogelijke transacties die vallen onder de Staatssteun. Mede in dit kader kan gebruik worden gemaakt van de handleiding die het ministerie van BZK heeft opgesteld in dit kader. Het is denkbaar dat in de praktijk een verschil van mening kan ontstaan over de vraag of sprake is van het verstrekken van al dan niet meldingsplichtige steun. In een dergelijk geval verdient het aanbeveling dat de gemeente alsnog de reeds verleende steun aanmeldt bij de commissie en, hangende de uitspraak, hierover informatie verstrekt in de gemeenterekening (paragraaf Weerstandsvermogen). Als de informatie toereikend is, dan is er in dat jaar geen sprake van een onrechtmatig handelen. Mocht echter de commissie in een bepaald jaar besluiten dat er sprake is geweest van een onrechtmatig verstrekte steunverlening, dan dient het bedrag van de verleende steun (verantwoord als last dan wel geactiveerd als een bijdrage aan derden) in dat jaar te worden meegewogen in het totaal oordeel over de rechtmatigheid.
14.
M&O beleid
Het 3de aanvullende criterium dat relevant is voor de controle op de rechtmatigheid is het aspect van Misbruik en Oneigenlijk gebruik. In het BAPG staat dat een gemeente moet beschikken over een algemeen M&O beleid. Vaak hebben gemeenten in de afzonderlijke verordeningen en beleidsregels aangegeven welke maatregelen zij treffen om misbruik van overheidsmiddelen tegen te gaan. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het periodiek onderzoeken van aanvullende inkomsten bij het verstrekken van uitkeringen (inleveren inkomensbriefjes), uitvoeren van heronderzoek, inleveren van activiteitenplannen, begroting, jaarrekening en vele andere maatregelen. De verantwoording over al deze handhavingactiviteiten van gemeenten is echter nog niet van de grond gekomen.
Dit is iets om afzonderlijk te melden in de paragraaf waarin verantwoording wordt afgelegd over het rechtmatig handelen van een gemeente. Bij misbruik kunnen na constatering de verstrekte dan wel ontdoken middelen als nog worden (terug)gevorderd. De signalering van oneigenlijk gebruik is veel lastiger. Het betreft namelijk een onbedoeld, maar vooralsnog niet verboden gebruik. Een signaal van oneigenlijk gebruik kan zijn dat een veel groter gebruik wordt gemaakt van een voorziening dan oorspronkelijk werd verwacht. Of dat andere doelgroepen er aanspraak op doen dan bedoeld. Veel “legale” fiscale en financiële constructies zouden bijvoorbeeld ook als oneigenlijk gebruik kunnen worden getypeerd. Oneigenlijk gebruik wordt veelal teniet gedaan door reparatiewetgeving, waarbij de randvoorwaarden nader worden aangescherpt. Om oneigenlijk gebruik te kunnen signaleren moeten veelal aanvullende statistische gegevens van gebruikers van een voorziening worden verzameld. Deze gegevens zijn overigens vaak ook al noodzakelijk om de doeltreffendheid en soms ook de doelmatigheid meetbaar te maken. Overigens levert de constatering dat er geen algemeen M&O-beleid is geformuleerd, geen directe fout op in de afweging van de foutevaluatie op het terrein van de rechtmatigheid. Behalve natuurlijk indien geconstateerd wordt dat er echt financiële onzekerheden of onvolkomenheden zijn geconstateerd.
Bijlage 3: Rapportage De volgende standaard rapportagemomenten worden onderkend: Rapportage
Tijdstip
Inhoud
Gericht aan
Managementletter dan wel Verslag van bevindingen interim-controle
Na afronding van de interimcontrole.
Mogelijke risico’s, verbeter- en aandachtspunten betreffende de processen en procedures (beheersingsstructuur), beheersing specifieke subsidiestromen evenals overige van belang zijnde onderwerpen. Voortgang groeiproces invoering rechtmatigheid.
College
Verslag van bevindingen
Na afronding van de controle van de jaarrekening.
Wettelijk: De vraag of inrichting van het financieel beheer en van de financiele organisatie een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken. Daarnaast resterende fouten, onzekerheden of verbeteringen op het gebied van verslaglegging rekening houdend met afgesproken rapporteringstoleranties. Relatie tussen de controletolerantie ingevolge controleverordening en de feitelijke bevindingen.
Raad
Accountantsverklaring
Na afronding van de controle van de jaarrekening.
Oordeel over de mate waarin de gemeenterekening een getrouw beeld geeft in overeenstemming met verslaggevingsvoorschriften en voldoet aan de eisen van rechtmatigheid.
Raad
