Conferentie ‘De grenzen van de risicobenadering. Hoe nu verder?’ Scheveningen, 13 mei 2009 Verslag Workshop III, georganiseerd door de RMNO Risicosamenleving en de toekomst: Zout in de pap of geluksderving?
Prof dr. Roel In ’t Veld. Zekerheid, dat is pas erg. Deze voordracht is er op gericht om u een beetje ongerust te maken. Het is niet de bedoeling om voltooide oplossingen aan te dragen maar juist om een beetje te kriebelen aan gevoelens van consolidatie of soliditeit rondom risicobeleid. De RMNO heeft hier onderzoek naar gedaan. Zo heeft uw dagvoorzitter Marjolein van Asselt voor de RMNO twee boeken doen verschijnen en is er een kennisagenda voor risicobeleid uitgebracht. Het betoog van vandaag is echter terzijde van dat werk. De kern van het betoog is dat in de samenleving een heleboel verschillende risicoattitudes bestaan. Zonder een uitspraak te doen over welke de juiste of verkeerde zijn wil de RMNO wel met enige nadruk betogen dat deze attitudes niet goed op elkaar aansluiten. Zo beweren bijvoorbeeld sommigen in naam van weer anderen dat ze aansluiten bij de risicopercepties van de ander. Vanuit die percepties is een beleid rond een aantal concepten gebouwd. Stelling is dat daarmee het risicobeleid een bepaalde starheid heeft gekregen. Bijvoorbeeld binnen het ruimtelijk beleid waarin uit oogpunt van veiligheid onnodige reserveringen worden gemaakt. Lenigheid is geboden. Allereerst dienen wat bouwstenen uiteengezet te worden. Ulrich Beck is uiteraard de klassieke denker in dit beleid. Al is nog niet zeker wat hij precies bedoeld. Volgens sommige heeft hij er opgewezen dat er een nieuw soort risico’s bestaat als gevolg van globalisering. Ik denk niet dat dit waar is. Noch dat die risico’s bestaan, noch dat hij daarop heeft gewezen. Ik denk dat hij er op heeft gewezen dat er nieuwe percepties van risico’s bestaan in de samenleving. Mij is echter onduidelijk waardoor een middeleeuws pestepidemie in essentie afwijkt van een Mexicaanse griep die we thans als nieuw risico aanduiden. Wat is dus nieuw? Voor zover het gaat om de zogenaamde ‘unknown unknowns’ denk ik dat we niet de illusie moeten hebben dat onze kennisontwikkelingen het domein van ‘unknowns’ verkleind heeft. Die zijn eerder vergroot. Of met ander woorden: kennis leidt ook tot nieuwe gebreken aan kennis. Misschien wel tot meer nieuwe gebreken aan kennis dan de accumulatie van kennis ons voorgeeft. Dit geldt zeker binnen het sociale domein. Vraag is nu: wie heeft die nieuwe percepties veroorzaakt? Dat is zo’n kip-en-ei-vraag. Het enige goede antwoord is wellicht dat van de wijsgeer die aan een passant toestond om één vraag te stellen. Toen vroeg die passant vervolgens vroeg: ‘wat was er nu eerder? De kip of het ei?’ Daarop antwoordde de wijsgeer: ‘het ei’. Waarop de passant vroeg: ‘hoe weet u dat?’. Toen zei de wijsgeer: ‘ik had u gezegd u hebt maar één vraag!’
1
De vraag of de perceptie nu van burgers is of van overheden, bedrijven, enzovoorts doet er niet zo veel toe. Aangenomen mag worden dat overheden zijn gaan handelen als de verantwoordelijke agenten in de samenleving die zullen zorgen dat wij niet ongehoorde risico’s lopen. Dit heeft een reactie ontlokt. Die hebben gereageerd met de opmerking: ‘nou, nu je dat zo zegt…dan mogen we er zeker wel op rekenen’. Dit heeft een soort van accumulatie van verwachtingen veroorzaakt en in sommige gevallen zelfs kwetsuren. Het is er complexer door geworden. Veel nieuwe risico’s worden verklaard vanuit die toegenomen complexiteit. Sociale complexiteit neemt veel sterker toe dan andere vormen van complexiteit. De oorzaak van die toename van sociale complexiteit ligt in de eigenschap van reflexiviteit van sociale systemen. Die zorgt er voor dat alle kennis over sociale systemen tijdelijk van aard is. Zelfs volatiel is. Reflexiviteit is het vermogen van een systeem om zichzelf te heroriënteren en te veranderen. Onder andere op basis van de kennis die over dat systeem aanwezig is. In systemen zit vrijheid om iets te doen met kennis. Iets interactiefs, dat de kennis weer ongeldig kan maken. Dit is een fundamentele eigenschap van sociale systemen en van belang voor beleid in het algemeen en risicobeleid in het bijzonder. Dominant binnen het risicodenken en de daarbij horende terminologie is ‘minimizing danger or minimizing threath’. Dat is een misleidende en gevaarlijke definitie. Dat doen wij immers niet in ons eigen leven. Overheden doen dat niet en bedrijven ook niet. Wat essentieel is dat de aanwezigheid van gevaar aanwezig is naast de aanwezigheid van kansen op mooie dingen. Actoren maken afweging na beschouwing van de positieve en negatieve kansen en bepalen vervolgens een strategie. Minimizing danger is als strategie niet aanbevelingswaardig. Het leidt tot een vaal en onwaardig leven. Het woord avontuur staat er al borg voor dat we dat niet nastreven. Operationeel is minimizing danger ook niet een aanbevelingwaardig. In naam van ‘minimizing van van alles’ vinden er wel veel reserveringen van ruimte plaats en worden kansen benomen. Is dat wel nodig in de mate waarin we dat doen? Belangrijk is de idee dat als we ten volle de reflexiviteit van de sociale systemen erkennen dat dan van anticipatievermogen in den brede geen sprake meer kan zijn. Reflexieve systemen zijn totaal onvoorspelbaar. Principieel onvoorspelbaar. Dus is ook het streven naar voorspelbaarheid dwaas. Verstandig omgaan met heden en toekomst kan niet bestaan uit voorspellen en op grond van causale analyse allerlei interventie instrumentaria benutten. Het moet juist gericht zijn op omgang met die onvoorspelbaarheid en de daaruit voortkomende onzekerheid en dus ten dele op het streven naar veerkracht. De definitie van veerkracht is te stellen als een eigenschap die je in een mogelijke onzekere toekomst laat overleven. Noach is de oer ‘heber’ van resilience. Dus als we het hebben over beleid van nu en morgen dan lijkt mij dat resilience of veerkracht daar belangrijke noties in dienen te zijn. Naast waardeoriëntaties zoals het voorzorgbeginsel. De vraag is dan wat de ontmoeting tussen die waardeoriëntaties en het streven naar veerkracht dan eigenlijk opleveren. Dat is een boeiende vraag.
2
Er is ook kritiek op deze definities. Hoe operationaliseer je immers veerkracht? Veerkracht wordt meestal bepaald in relatie tot een bepaalde set van onzekere grootheden. Dus als ik zeg ik ben onzeker over het zoetwaterniveau in Nederland dan is een drijvende woning wel een aardige oplossing (ontleend aan Noach). Maar dan hebt u ook drijvende wegen nodig anders kunt u er niet weg. Dus dat heeft zo zijn consequenties. U schiet dus altijd tekort in het identificeren van onzekerheden. Daarmee is dus ook het veerkrachtbegrip altijd onvolkomen. We kunnen onszelf wel oefenen in het niet meer vergeefs proberen terug te vallen op anticipatievermogen en proberen die ander weg in te slaan richting enige vorm van soepelheid en lenigheid. Dat brengt mij bij zelfredzaamheid, proactie en preventie. Het stimuleren van zelfredzaamheid. Veel gehoorde begrippen in het risicobeleid en allemaal varianten van de omgang met reflexieve systemen. Een kleine kansverdeling op sheet: • keuze tussen alternatieven: • handeling 1: uitkomst waarde G • handeling 2: uitkomst p.2G +(1-p).O • wat te doen? • stel : O=-4G, dan is H2: 2pG -4G +4pG= 6pG - 4G • H2>H1, indien 6pG>5G, oftewel als p>0,83 Juristen niet schrikken alstublieft. Het gaat over twee opties. Twee alternatieve wijzen van handelen. Optie 1 heeft uitkomst G. Een gunstige uitkomst. De tweede optie heeft met kans P een twee keer zo gunstig uitkomst en een kans van 1-p op een hele ongunstige uitkomst. De vraag is dan wat moet ik kiezen? Dat hangt dan af van de verhouding tussen O en G en de P. Dit is een heel eenvoudig klein beslismodelletje over je nu moet omgaan met alternatieven handelingsmogelijkheden. Je kunt dit uitbreiden en veel complexer maken. Er is veel geavanceerde theorie over. Wat bijzonder is dat je de kansen kan optellen tot kans 1. Maar gaat u maar eens bij uzelf na of u veel modellen in hoofd gebruikt waar dat niet het geval is. Impliciete veronderstelling is verder dat O en G iets voorstelbaars zijn. De derde veronderstelling is dat u de uitkomst ook daadwerkelijk volgt in u handelen. Dat doet u ook niet. Dan ziet u dat er heel veel veronderstellingen zijn. Waaronder een correspondentie tussen dit model en wat er volgt aan handelingen. Kansen optellen tot 1 is bijzonder. Risiconeutraliteit ook. De casinobezoeker ontleent lust aan het bezoek. Of hij denkt dat voor hem niet geldt wat voor anderen wel het geval is, namelijk dat hij zal winnen. Dat is net zo dwaas als het Rijk zich verzekert. Dan zie je weer af van de overweging of een verzekering incentives geeft op meso of microniveau. Mijn introspectie geeft in dat mijn risicoattitude verschilt per domein. Voor mijn bestaan als geheel heb ik niet één risicoattitude. In het liefdesleven is iemands risicoattitude anders dan in iemands beleggingsbestaan. Risiconeutraliteit is niet realistisch. Maar ook niet de veronderstelling dat een rational animal één risicoattitude zou hebben. Er is sprake van een
3
variëteit die misschien ook wel plaats en tijd gebonden is en in ieder geval domein gebonden is. Ik neem aan dat wat voor burgers geldt eventueel ook voor andere actoren in de samenleving geldt. Maar nu iets over de actualiteit van het Nederlandse beleid en de risicoattitude van politici. Ik weet niet hoe u dat zou willen beschrijven maar ik zou zeggend dat in het feit dat de groepsrisicocontouren logaritmisch zijn het waardeoordeel besloten ligt van rampaversie. Het feit dat je zegt dat een kans van één op tienduizend op 10 doden is gelijk aan de kans van één op het miljoen op honderd doden duidt erop dat de afkeer van grote ongevallen groter is dan de afkeer van kleine ongelukken. Het is algebraïsch overigens ook onjuist. Zelfs als een reeks van kleine ongelukken een groot aantal doden oplevert dan het grote ongeluk. Dat is heel goed te verklaren wat politici zijn ramp-avers. Ze zijn immers succes gedreven en alles wat het succes bedreigd is belangrijk. Een groot ongeluk bedreigt politici in hun potentieel succes. Althans als de oppositie er in slaagt om dat grote ongeluk naar de politicus toe te schrijven. Als jij er in slaagt om het grote ongeluk aan de voormalige bewindspersoon toe te schrijven thans de oppositie heb je natuurlijk een groot belang bij een groot ongeluk. Dat geeft al een zekere ambiguïteit maar die ambiguïteit is nog groter als we kijken naar media. Maar eerst nog even over de burgers. Zijn die ook ramp-avers? Ik denk van niet. Het oude spreekwoord luidt ‘gedeelde smart is halve smart’. Als u zou moeten kiezen of u alleen zou moeten overlijden bij een ongeluk of samen met een aantal anderen. Is dan uw leed aanzienlijk groter als u samen met anderen komt te overlijden? Ik denk het niet. Het is omgekeerd. Maar politici zeggen dat burgers zo denken. En ambtenaren zeggen dat politici en burgers zo denken. Dus de vraag is wie nu eigenlijk wiens risico attitude vertegenwoordigd? Dat is een interessante vraag omdat in het bestaande instrumentarium daar dus keuzes in gemaakt zijn. En vervolgens impliciet gemaakt zijn door het wiskundig karakter van bijvoorbeeld de risicocontour. Als je kijkt naar de operationele maten zoals die in delen van het risicobeleid gehanteerd worden, te weten het plaatsgebonden risico en het groepsrisico. Het laatste beantwoordt de vraag hoeveel doden vallen als hier een groot ongeluk gebeurd en plaatsgebonden risico beantwoordt de vraag als ik op een bepaalde plaats ben hoe groot is dan de kans dat ik dood ga? Dan zie je dus dat in die maat voor groepsrisico rampaversie is opgeborgen. In de maat van plaatsgebonden risico niet. Mijn conclusie is dat het daarom de aanbeveling verdient om op te houden met de hantering van het concept groepsrisico. Dit omdat ik vanuit mijn burgerstandpunt geen behoefte heb aan ramp-aversie. Er is wetenschappelijk veel discussie of veel of weinig ongevallen nu wezenlijk de perceptie veranderen. Recent onderzoek van o.a. Paul Slovick et al. dat laat zien dat mensen zich meer zorgen maken over ‘low probability high consequence risks’ dan over ‘high probability low consequence risks’. Dus mensen zijn minder bezorgd over auto-ongelukken dan ze over vliegtuigongelukken zijn. De reden is dat bij die laatste de ‘kill size in one go’ zo groot is. Opmerkelijk is dat het aantal slachtoffers van auto-ongelukken het aantal slachtoffers vele malen overtreft. Mensen maken zich daar echter niet zo druk om. Het wordt als gewoon ervaren. Indien er jaarlijks eenzelfde aantal slachtoffers met vliegtuigen zouden vallen dan zullen vliegtuigen waarschijnlijk verboden worden. Dit verschil is wellicht terug te voeren op
4
twee elementen. Ten eerste de illusie van invloed is groter in een auto dan in een vliegtuig. Mensen gaan er van uit dat ze zelf iets kunnen doen. Dat is co-determinerend voor de risicoattitude ten aanzien van vliegtuigen. De tweede is het element van vrijwilligheid. Ook dat speelt een rol.
In het GR is nu de gedachte dat een ramp samenleving ontwrichtend is. Je kunt echter ook stellen dat een ramp voor een samenleving buitengewoon bindend kan zijn. Een hele grote reeks van kleine ongelukken kan ook ontwrichtend zijn. Een klein voorbeeld. Gemeentebesturen in dit land doen aan ‘hotspotbestrijding’. Die zeggen ‘wij bestrijden hotspots, zijnde concentraties van dreigingen’. Daar zijn ze trots op. Als je ze dan vraagt waarom ze daar zo trots op zijn dan zeggen ze dat het betekent dat niet langer op die plaats de concentratie van dreiging aanwezig is. Als er dan vervolgens gevraagd wordt of ook de criminele activiteit is verdwenen uit hun stad. Dan is het antwoord ontkennend. Ze vinden het dus aanvaardbaar dat de vraag waar de criminele activiteit plaatsvindt onbekend is. Die dreiging is dan plaatsdiffuus geworden. Als burger baart me dat zorgen. Liever heb je dan dat de hotspots blijven zodat je precies weet waar je de dreiging kan vermijden. Mijn pretentie van dit betoog is niet anders dan te stellen dat er een behoorlijke diversiteit van risicoattitudes aanwezig. En het spreken in naam van de ander en zeggen ‘ik vertegenwoordig de burgers en dit is de risicoattitude van de burgers’ lijkt mij veel te makkelijk en is volgens mij de oorzaak van veel toekomstige conflicten. De media zijn niet langer uit enige beschouwing weg te laten omdat ze zo veel invloed hebben op het handelen van politici. Ze versterken waarschijnlijk de concentratieopbouw van rampaversie hoewel ze paradoxaal natuurlijk ook erg houden van rampen. De media hebben een aversie van reeksen van diffuse kleine ongevallen. Die ambiguïteit van die media en het feit dat politici zo afhankelijk zijn van die media geeft een geweldige extra dimensie aan de complexiteit van de interactie van die verschillende risicoattitudes. Ik denk nu dat de mogelijkheden tot lenigheid van risicobeleid erg worden belemmerd door het feit dat media zoveel invloed hebben. Juist omdat zij die politici volgen in die grote nadruk op grote ongelukken met kleine kansen. Voor een deel zullen media altijd contrair zijn aan wat politici zeggen. Er zitten allerlei ‘tipping point-achtige’ elementen in de attitudes van media. Als politici zeggen ‘we doen niks want de telegraaf heeft gezegd dat het niet erg is’ dan kunnen ze vertrekken. Media zijn immers ook reflexieve sociale systemen. Er is geen zekerheid over het commitment van media met een bepaalde ramp. Maar intense betrokkenheid en het meebewegen met dominant veronderstelde sentimenten is een heel belangrijk element van die attitude. Tegelijkertijd willen die media die attitude ook beïnvloeden. Nu naar de oplossingen. Dat is altijd riskanter. Castells zegt dan altijd ‘ik ben niet van de oplossingen dus hier eindigt het betoog’. Maar dat is me te laf. Wat zou nu kunnen helpen om dat risicobeleid leniger te maken? Lenigheid kan betekenen een ernstig streven naar het beter aan laten sluiten van risicoattitudes van burgers, intermediaire actoren en politici. Maar je hebt te maken met een aantal problemen die je alleen op beleidsniveau tot uitdrukking komen. Problemen die vooral te maken hebben met het scheef verspreiden van baten en lasten over verschillende delen van de samenleving. Dus over verschillende deelterritoria,
5
over verschillende groepen mensen, etc. Dat is een belangrijk probleem. Zelfs bij dingen die Pareto optimaal zijn in hun welvaartseffecten, is het feit van de scheve verdeling van baten en lasten een ernstige handicap voor praktische politiek. In de klassieke welvaarttheorie is daarvoor het beginsel ontwikkeld van hypothetische compensatie. Als je kan compenseren is de maatregel acceptabel. Maar geen praktisch politicus is daar ooit mee weggekomen. Dus is de vraag: ‘is die compensatie echt mogelijk?’ Dat is een institutionele vraag. Als je bijvoorbeeld het volgende afvraagt: ‘een aantal maatregelen tegen voortijdig schoolverlaten zou ontzettend succesvol kunnen zijn en op termijn in gunstige zin een grote invloed kunnen hebben op het nationaal inkomen. Een zo’n maatregel – bijvoorbeeld het toevoegen van zorgvoorzieningen op scholen - vergt veel geld. Gezien de correlatie met voortijdig schoolverlaten zal de criminaliteit door deze maatregel sterk dalen’. Indien je dan echter naar het ministerie van Justitie stapt en zegt ‘we gaan die maatregel nemen. Die zal leiden tot een forse daling van de criminaliteit en dan kunnen jullie in de toekomst een besparing inboeken. Kunnen jullie die alvast naar onderwijs alloceren want dat hebben jullie niet meer nodig’. U begrijpt dat geeft een probleem. Zowel institutioneel, financieel als emotioneel. De spreiding in de tijd van kosten en baten is dus een belangrijke factor. De vraag is dus of je de momentane en die volgtijdelijke compensatie in onderling verband een institutioneel arrangement kunt geven. Een van de primitieve institutionele arrangementen om zonder centrale beslissingen collectieve problemen op te lossen is het geven van directe invloed aan burgers. Één van de mogelijkheden daartoe is het verschaffen van vouchers. Een voorbeeld met een fabrikant die wil uitbreiden. Dat geeft overlast. Maar geen overlast in strijd met constitutionele normen maar niettemin extra overlast. De gebruikelijke gang van zaken is dan dat een overheidsinstantie beslist of die fabrikant dat mag en dan volgen de gebruikelijke procedures waarin burgers hun hindermacht kunnen uitoefenen. Aardig is om dan eens na te denken over de vraag of je nu niet aan de omliggende bevolking van die fabriek vouchers kunnen geven. Wie het meest nabij woont, krijgt de meeste vouchers. Dan kan je vervolgens tegen die fabrikant zeggen dat als die een x aantal vouchers heeft kunnen kopen hij mag uitbreiden. Dan is er geen overheidsinvloed meer nodig. Is dat een aanvaardbaar arrangement? Een van de meest gehoorde bezwaren tegen dit arrangement is dat minder vermogende mensen hun vouchers makkelijker verkopen dan vermogende mensen. Contra argument is dat je kunt kijken waar die twee verschillende groepen mensen nu al wonen. De armen wonen nu al op risicovolle plekken en doen dat zonder dat ze vouchers hebben. Ze zouden er dus op vooruit gaan. Ander tegenargument kan zijn dat het leidt tot ‘collective action’. Maar is dat erg? Moet je een fabrikant daartegen wel willen beschermen? Mijn mening is dat je het over kan laten. Bij al bestaande hotspots en probleemgebieden loop je tegen het vraagstuk aan dat er een verdeling van de problematiek moet worden gevonden om tot voucherverdeling te komen. Dat is een lastig vraagstuk waarmee bovenstaande denkexercitie vast kan lopen. Het denken over vouchers is echter een voorbeeld van opties die in Nederland veel weerstand oproepen. Soortgelijke gedachte-experiment is het organiseren van een veiling die het mogelijk kan maken om een vuilverbrandingsinstallatie in een bepaalde buurt toe te laten. Gemeenten in
6
een bepaald territoir kunnen inschrijven op een bedrag dat zij tenminste willen ontvangen om die onaangename installatie in hun omgeving toe te laten. De inwoners van alle gemeenten samen betalen die in een heffing per inwoner. Verder is het bod vrij. Dan komt er een oplossing. Zonder een centrale beslissing. Waar het om gaat is de vraag of je dergelijke collectieve problemen – in dit geval een inpassingvraagstuk - zonder centrale beslissingen tot een voor de samenleving bevredigende oplossing kunt brengen. Waarbij betrokkenen als het ware koopkracht en/of invloed krijgen en waarbij formeel op basis van vrijwilligheid wordt gehandeld. En waar geen ‘prisoners dilemma’s’ ontstaan. Een andere denklijn om meer lenigheid in het risicobeleid te verkrijgen is het wat meer contigent toepassen van de redeneringen over normen. Bijvoorbeeld als er voor gekozen wordt om met gevaarlijke stoffen langs een stadion te laten rijden. Dan is nu 7 maal 24 uur per week verboden. Ondanks het feit dat het stadion maar twaalf uur per week gevuld is. Kan dat niet slimmer? Het huidige juridische instrumentarium is slecht toegerust om die lenigheid op te brengen. Waarom kom ik tot dergelijke beschouwingen? Mogelijk zijn dergelijke op formele vrijwilligheid gebaseerde collectieve arrangementen met decentrale besluitvorming beter dan de nu tamelijk gebrekkig representatiemechanismen die executieve actoren legitimeert om positie te kiezen namens de bevolking van een territoir. Zonder ad hoc terugkoppeling en zonder de mogelijkheid om samen met die bevolking alternatieven te ontwikkelen. De idee van vouchers, veilingen en andere compensatiemechanismen zijn economisch van aard. Mechanismen die zijn gericht op formeel vrijwillige transacties waarin collectieve invloed wordt gemobiliseerd. Via een dergelijke beschouwing kan je dan vaststellen in welke gevallen en onder welke condities dergelijke arrangementen inferieur zijn aan collectieve besluitvorming in een representatieve democratie en in welke gevallen superieur. Graag ga ik met u in discussie over deze en de eerder geëtaleerde denklijnen.
7
