Conferentie ‘De Grenzen van de risicobenadering. Hoe nu verder?’ Scheveningen, 13 mei 2009 Verslag workshop I, georganiseerd door de WRR Voorzorg: juridische maatregelen om een juiste omgang met onzekerheid te bevorderen
Namens de WRR heet de voorzitter van de workshop, Imrat Verhoeven, senior stafmedewerker en medeorganisator van de conferentie iedereen welkom. In deze sessie staan de verschillende juridische aspecten van het voorzorgsbeginsel zoals die aangekaart zijn in het recent verschenen WRR-rapport Onzekere Veiligheid centraal. Presentatie prof.dr.ir. Gerard de Vries Aan de hand van acht stellingen presenteert eerste spreker van de workshop prof.dr.ir. Gerard de Vries, raadslid bij de WRR en hoofdauteur, de hoofdlijn van het rapport. Stelling 1: op het terrein van fysieke veiligheid worden we voor nieuwe uitdagingen geplaatst. Deze nieuwe uitdagingen vormen de belangrijkste aanleiding voor de aanbevelingen in het rapport. De aanleiding voor het rapport is wat De Vries betreft dan ook niet dat de veiligheidszorg op alle fronten tekort schiet. Ondanks dat er af en toe zaken misgaan is de balans van de bewaking van fysieke veiligheid overwegend positief. Op het gebied van voedselveiligheid zijn bijvoorbeeld grote successen geboekt. Desondanks staat veiligheidsbeleid permanent voor grote uitdagingen. Veiligheidsproblemen houden niet op bij de grens, terwijl een groot gedeelte van de veiligheidszorg nationaal georiënteerd is. Een tweede aanleiding vormen de grenzen waartegen huidige expertise aanloopt. Deels loopt deskundigheid tegen nieuwe, moeilijker op te lossen kwesties aan doordat het beleid inmiddels meester is van de eenvoudige problemen: het laaghangend fruit is al geplukt. Daarnaast bestaat over nieuwe technologieën hoogstens laboratoriumervaring over de risico’s en onzekerheden waarmee zij gepaard gaan. Ten slotte wordt als gevolg van ontwikkelingen op het internationale speelveld en de toenemende afhankelijkheid van expertise de nationale politieke handelingsruimte verkleind. Dat leidt tot politieke onzekerheid, en daarmee moeten we leren omgaan. Op de één of andere manier zullen de zorgen op ‘macroniveau’, op het mondiale niveau waarop veiligheidsproblemen zich afspelen, vertaald moeten worden in beleid en regels op (o.a. nationaal) ‘microniveau’, beleid dat uiteindelijk door maatschappelijke partijen geïnternaliseerd zal moeten worden.
1
Stelling 2: Omgaan met onzekerheden kan worden georganiseerd en dient zo nodig met juridische middelen te worden afgedwongen. Van alleen goede wil wordt een land niet veilig. Van een overheid kan verwacht worden dat ze specificeert wat er van maatschappelijke partijen verwacht wordt. De vraag dringt zich dus op hoe vastgelegd kan worden hoe private partijen en de overheid met onzekerheid om moeten gaan, en welke vormen van toezicht daarbij horen. Het gaat daarbij in de eerste plaats over regels die betrekking hebben op een manier van organisatie, meer dan over het afdwingen van specifiek gedrag. Stelling 3: Voorzorg is verantwoord omgaan met onzekerheden, niet ‘radicale preventie’. Daarom stelt de WRR een andere formulering van het voorzorgsbeginsel voor die de kwetsbaarheid van de omgeving centraal stelt en zich niet alleen richt op de consequenties van eigen gedrag. Daarvoor dient de gebruikelijke notie van verantwoordelijkheid die daarmee wordt geïmpliceerd aangepast te worden: deze dient ruimer gedefinieerd te worden dan de dominante vanuit het autonome individu vertrekkende opvatting van verantwoordelijkheid die vaak wordt aangeduid met de term ‘auteurschapsverantwoordelijkheid’. Stelling 4: Het voorzorgsbeginsel impliceert een ruimer begrip van verantwoordelijkheid dan in onze politieke traditie gebruikelijk is. Die traditie kent echter ook een andere opvatting van verantwoordelijkheid die bekend staat als ‘verplichtingenverantwoordelijkheid’. Stelling 5: andere noties van verantwoordelijkheid dan de gebruikelijke zijn geformuleerd en beschikbaar. Bij verplichtingenverantwoordelijkheid kan onder meer gedacht worden aan zorgplichten, professionele verantwoordelijkheden en beginselen van behoorlijk bestuur. Om kort te gaan: niet Kant, maar Cicero biedt een leidraad bij het omgaan met onzekerheden. Opvallend aan deze regels is dat ze niet geformuleerd kunnen worden als specifieke gedragsvoorschriften. Toezicht wordt in zulke gevallen vaak gedelegeerd aan professionele organisaties. Stelling 6: deze ruimere verantwoordelijkheden kunnen zowel in publiek- als privaatrechtelijke regelingen geformuleerd worden. De WRR meent dat het zowel nuttig als mogelijk is om juridische invulling te geven aan het voorzorgsbeginsel. In het rapport worden daarvoor enkele aanbevelingen gedaan: publiekrechtelijk valt de denken aan het opnemen van aanvullende bepalingen in de Algemene Wet Bestuursrecht (Awb) en het invoeren van een vergunningenstelsel voor nieuwe technologie. Privaatrechtelijk ligt het voor de hand om de aansprakelijkheidsregelingen in BW 3.12 te herzien.
2
Stelling 7: voorzorg raakt fundamenteel aan de verhouding tussen staat en burger en hoort dan ook in de Grondwet thuis. Het voorzorgsbeginsel is dusdanig centraal in de inrichting van de staatshuishouding, zo meent de WRR, dat zij dan ook een plek verdient in de verzamelingen inspanningen die de staat aan zijn burgers verplicht is. Veiligheidszorg is een hoeksteen van de legitimiteit van de staat. Stelling 8 wijst hierop: voorzorgsdenken heeft aan het begin van de eenentwintigste eeuw een positie die vergelijkbaar met de opkomst van het risicodenken aan het begin van de twintigste eeuw. Daarbij dienen wij ons te realiseren dat wij aan het begin van een ontwikkeling staan waarvan onduidelijk is hoe deze precies zal uitpakken. Een eeuw geleden had niemand kunnen bevroeden welke vlucht het denken in termen van risico’s zou nemen, onder meer in de ontwikkeling van (sociale) verzekeringen en noties als risicoaansprakelijkheid. De positie met betrekking tot het voorzorgsbeginsel aan het begin van de eenentwintigste eeuw is wat De Vries betreft daarmee vergelijkbaar. De ontwikkelingsrichting kan gesuggereerd worden, maar welke specifieke uitvoering deze uiteindelijk zal krijgen laat zich op dit moment niet voorzien. De aanleiding is echter duidelijk: we leven in een gemondialiseerde wereld, we lopen tegen de grenzen van onze expertise aan, en de overheid heeft een politiek probleem met betrekking tot hoe veiligheidszorg op een toekomstbestendige manier georganiseerd kan worden.
Presentatie prof.mr. Herman Cousy Verhoeven heet prof.mr. Herman Cousy welkom. Professor Cousy is hoogleraar economisch recht aan de Katholieke Universiteit Leuven. Hij vervult een aantal adviserende functies in België, waaronder die van assessor wetgeving bij de Raad van State, en is lid van de Raad van Toezicht van de CBFA, de Belgische Toezichthouder Financiële Markten, en daarbinnen is hij lid van de commissie voor het bank-, financiën- en assurantiewezen. Cousy heeft het WRR-rapport Onzekere Veiligheid met bewondering gelezen. Het rapport bevat zijns inziens niet alleen een uitstekende analyse van de onderliggende problematiek, het omgaan met known en unknown unknowns, maar gaat bovendien een stap verder door het geven van op het oog vrij concrete suggesties over het handelingsperspectief dat daaruit volgt. Het rapport roept op tot een nieuwe beweging, een vernieuwde inzet voor het ideaal van de kwetsbare omgeving, ‘l’autre vulnerable’ zoals Paul Ricoeur het zou uitdrukken. Het belang hiervan is wat hem betreft evident. Hij onderschrijft dan ook de woorden van dagvoorzitter prof. Marjolein van Asselt: er moet gebruik gemaakt worden van het op dit moment aanwezige momentum. De aanbevelingen in het rapport zijn zelfs in zekere mate
3
transponeerbaar zijn naar de huidige financiële en economische crisis en de aangewakkerde roep voor ‘responsabilisering’ van ondernemingen voor de risico’s die zij nemen. Cousy wil drie zaken aankaarten in zijn presentatie. Ten eerste zal hij enkele zaken presenteren over voorzorg vanuit de Franse invalshoek. Sommige beelden die in discussies daaromtrent zijn gebruikt kunnen verhelderend werken. Ten tweede zal Cousy ingaan op verzekeringsaspecten rondom het omgaan met onzekerheid, die wat hem betreft veel meer tot het aandachtsgebied van verzekeraars dienen te behoren. Ten derde zal hij, zoals het juristen betaamt, ook nog over aansprakelijkheid te spreken komen. De Franse literatuur over voorzorg biedt een belangrijke inspiratiebron, ook voor het WRRrapport. De filosoof van de verzekering François Ewald stelt vast dat er een discrepantie tussen savoir, de mogelijkheid om relatief zeker in te schatten wat de lange-termijneffecten van nieuwe technologieën zijn, en pouvoir, de beheersing van techniek en mogelijkheid concrete resultaten daarmee te boeken. De stand van wetenschap en technologie zijn twee gescheiden zaken. De techniek loopt vooruit op de wetenschap. In een artikel in het tijdschrift Futuribles heeft Jean-Jacques Salomon erop gewezen dat deze discrepantie tussen wetenschappelijke kennis en pragmatische technologische kunde niet uniek voor deze tijd is maar een terugkerend historisch fenomeen vormt. Hoe staat het nu? Een pas op de plaats maken in de ontwikkeling van wetenschap en techniek zit er niet in. De discrepantie tussen wetenschap en technologie is daarmee tot een structureel probleem van onze tijd verworden. Dit noopt ons tot een voorzichtigheid die uitgaat van het gevaar dat we onvoldoende kennis bezitten. Een ‘nova prudentia’ is geboden: dát is de voorzorg, la precaution. De vraag dringt zich daarbij op hoe het verzekeringswezen met onzekerheden om dient te gaan. Een eerste benadering zou zijn te stellen dat deze onzekerheden buiten de mogelijkheden van verzekeringen vallen. Traditioneel gaat de verzekeringssector over ‘exogene’ risico’s die dus ‘van buitenaf’ komen. Het heeft lang geduurd voordat aansprakelijkheid, ‘endogene’ schade door de persoon zelf, in te passen viel in het verzekeringswezen. Ook de economische crisis is daar een voorbeeld van. Gegeven de succesvolle inpassing van aansprakelijkheid in het verzekeringsregime zou dit argument tegen de verzekerbaarheid van onzekerheden toch niet doorslaggevend kunnen zijn, zo stelt Cousy vast.
4
Er dienen zich echter wel nieuwe problemen aan: onzekerheid houdt ook in dat de causaliteit, het mechanisme dat schade veroorzaakt, niet bekend is. De kans op onzekerheden is niet berekenbaar en dus is het maken van een goede inschatting van de verwachte schade niet mogelijk. In tegenspraak met wat men daarom zou verwachten, stelt Cousy echter vast dat het verzekeringswezen geen negatieve houding tout court heeft aangenomen tegenover onzekere risico’s. Cousy noemt de Europese richtlijn over productaansprakelijkheid als een voorbeeld hiervan dat zeker niet a priori door verzekeraars werd afgewezen. Cousy zoekt de verklaring hiervoor in een evolutie, of zelfs een Copernicaanse revolutie, van de omgang met zogenaamde. long tail risks. Bij zulke risico’s zit er een lange termijn tussen het moment waarop schadeverwekkende feiten gepleegd worden en de manifestatie van de schade. De klassieke benadering in het verzekeringswezen was dat verzekering ingesteld moest zijn op het moment waarop de oorspronkelijke schadeverwekkende feiten gepleegd werden – dat verzekering ingesteld kan zijn op het moment dat de schade zich manifesteerde doet er vanuit die benadering niet toe. Deze benadering is echter compleet omgedraaid naar aanleiding van de asbest-affaires: de vraag is dan enkel of de verzekering loopt op het moment dat een claim van aansprakelijkheid wordt ingesteld. Verzekering op zogenaamde. claims made-basis is nu vrij gebruikelijk. In eerste instantie werd deze benadering wederrechtelijk verklaard door het Franse hof van cassatie, maar ze is toch, in een daad van ‘burgerlijke ongehoorzaamheid’, doorgevoerd door het verzekeringswezen. Claims madeclausules laten in grote mate toe dat verzekeringsmaatschappijen zich kunnen onttrekken aan verzekerbaarheid van een zich langzaamaan manifesterend gevaar, zodat maatschappijen op die manier hun solvabiliteit weten te redden. Enerzijds lijkt de dekking voor long tailrisico’s dus ruimer, maar anderzijds bestaan er wel ontsnappingsroutes voor verzekeringsmaatschappijen om bepaalde typen schade uit te sluiten van verzekering. Cousy zou de totale uitsluiting van onbekende risico’s al heel wat minder lovenswaardig achten. Het verzekeringswezen laat zich steeds meer verleiden tot het verzekeren van ‘onverzekerbare’ risico’s. Het verzekeren van catastrofale risico’s (zoals terroristische aanslagen en natuurrampen) werd meestal niet gerekend tot een taak van de private verzekeringssector. Tegenwoordig lijkt een beweging gaande om ook voor dergelijke risico’s te zoeken naar publiek-private samenwerkingsverbanden. Dit is wat Cousy betreft een positieve ontwikkeling: er worden in elk geval pogingen ondernomen het domein van verzekerbaarheid uit te breiden tot buiten het domein van de calculeerbare risico’s. Er is wel gesteld dat het voorzorgsbeginsel enkel een publiekrechtelijke functie heeft en daardoor lijnrecht tegenover opvattingen op het gebied van privaatrechtelijke
5
aansprakelijkheid zou staan. Het WRR-rapport stelt daarover onder meer dat ‘de neuzen van aansprakelijkheid en voorzorg compleet anders georiënteerd [staan].’ Cousy kan zich daarin vinden, maar deze andere oriëntatie wil niet zeggen dat voorzorg niet gebruikt kan worden om richting te geven aan de ontwikkeling van het aansprakelijkheidsrecht. In het Franse recht is er volgens sommigen bijvoorbeeld sprake van de terugkeer van schuldaansprakelijkheid tegenover risico-aansprakelijkheid: voorzorg legt immers de nadruk op ‘prudent’ handelen, de ‘nova prudentia’ waarover Cousy eerder al sprak. Volgens anderen kan het voorzorgsbeginsel juist gezien worden in het verlengde van risicoaansprakelijkheid, als aansprakelijkheid voor het ontbreken van bepaalde preventieve maatregelen. In zo’n geval is men ook aansprakelijk voor die activiteiten die men onderneemt zonder dat men de causale keten die daarmee in werking worden gezet kent: bij twijfel niet doen (‘en cas de doute, abstienne-toi’). Dit type redeneringen lag ten grondslag aan discussies die plaatshadden in het Franse recht van begin twintigste eeuw, toen het begrip risicoaansprakelijkheid werd ‘uitgevonden’. Voorzorg is in eerste instantie bedacht als een principe dat van toepassing is bij onzekere, grote (onomkeerbare) gevaren. Te denken valt daarbij aan klimaatverandering, genetisch gemodificeerde organismen en dergelijke. Dit is het domein van wat François Ewald macroprecaution noemt. Zo opgevat is het voorzorgsbeginsel geen beginsel van civiele aansprakelijkheid, maar meer een principe van maatschappelijke verantwoordelijkheid. In het dagelijks leven is er echter voortdurend sprake van situaties waar een onduidelijke causaliteit een rol speelt, zoals wanneer een rechter moet beslissen of vergunning afgegeven mag worden voor de plaatsing van een umts-mast. In situaties als deze, waar niet de catastrofale schade direct in het spel is en er zoiets als ‘micro-voorzorg’ in het spel is, kan het voorzorgsbeginsel eventueel wel een rol spelen bij aansprakelijkheidsclaims. Concluderend maakt Cousy twee opmerkingen over de bredere juridische implicaties van het voorzorgsbeginsel, opgevat als het principe dat voorschrijft dat men niet enkel maatregelen voor bekende maar ook voor onbekende risico’s moet nemen. Hij die initiatieven neemt, moet waarschuwen tegen zowel bekende als onzekere gevaren. Doorredenerend impliceert voorzorg ook zaken op het gebied van informatieplicht, aldus Cousy: een plicht tot het informeren over mogelijke dissenting opinions, die zich bovendien niet enkel beperkt tot bekende maar ook mogelijke (onvoorziene) gebruikers. Een volgende stap die daarbij gesuggereerd wordt, is dat voorzorg niet enkel nieuwe bepalingen op het gebied van schadevergoeding zou impliceren, maar ook een actieve
6
bijdrage aan herstel van schade zou moeten betekenen. Een idee dat in het Franse rechtssysteem wel is geopperd is dat schadevergoeding voorlopig kan worden toegekend om ingezet te worden voor het verkrijgen van duidelijkheid over onzekerheid. Dit zou een verruiming betekenen van het huidige begrip van ‘schuld door stilzitten of abstentie’. Cousy merkt ten slotte echter op dat deze ideeën slechts bedoeld zijn als een voetnoot bij de WRR-ideeën over voorzorg, die hij verder van harte onderschrijft.
Discussie Prof.dr. Jaap Spier bijt het spits af in de discussie. Hij zou toch enkele vraagtekens willen zetten bij Cousy’s positieve analyse van claims made-dekking bij onzekere risico’s. Zulke dekking komt er per saldo op neer dat de verzekeraar niet kan of zal uitbetalen als er sprake is van zeer grote schade. Maar Spier stelt ook dat het niet per se een slechte zaak is als de verzekeraar niet thuis geeft bij zulke risico’s: dat voorkomt namelijk moral hazards. Zonder dekking zullen veel partijen het wel nalaten om grote schade te riskeren. Cousy erkent dit bezwaar, maar acht het in elk geval lovenswaardig dat verzekeraars zich niet afzijdig houden bij het nadenken over verzekerbaarheid van nieuwe onzekerheden. Volgens Dick van den Brand, werkzaam bij de Gasunie, zijn er ook in het staande risicobeleid wel vragen op te werpen over onzekerheid. Het gehanteerde risicomodel staat al langer vast en laat niet veel veranderingen toe. Nederland is misschien wel het land met het meest uitgewerkte risicobeleid ter wereld. Ook de berekeningen die aan dat beleid ten grondslag liggen bevatten vele onzekerheden. Deze zijn grotendeels ‘weggewerkt’ door conservatieve of juist optimistische inschattingen te maken. Het basisprincipe lijkt eerder te zijn dat risico’s gesteld worden ondanks onzekerheden. Er zitten dus ook al onzekerheden in risicoanalyse verwerkt die ertoe leiden dat bepaalde kansen gegrepen of gemeden worden. Zou de discussie niet daarover moeten gaan? Ook Monique Bosma, eigenaar van een adviesbureau en in die hoedanigheid adviseur voor de recreatiesector, meent dat problemen rondom bestaande regelgeving inzet zouden moeten zijn van de discussie. Zij stelt dat de natte en droge recreatiesector via regelgeving rond Natura 2000-gebiedsbescherming geconfronteerd wordt met eisen op het gebied voorzorg. Deze sectoren ondervinden moeilijkheden op dit gebied, omdat rapporten over de onzekerheden die in het spel zijn vaak ontbreken. De Vries stelt in de eerste plaats dat het WRR-rapport niet in is gegaan op problemen van de bestaande risicobenadering. Wel valt op te merken dat de bestaande regelingen voor zulke risico’s regelmatig van de ene op de andere dag ter discussie kunnen komen te staan –
7
bijvoorbeeld vanwege incidenten. Verder gaat het WRR-rapport amper in op uitvoeringskwesties rond specifieke problemen. Overeenkomstig zijn rol als adviserend orgaan, gaat de raad in de eerste plaats over de richting, en niet over de inrichting van beleid. In algemene zin kan echter wel gesteld worden dat het voorzorgsbeginsel zoals de WRR het voorstaat een concretisering van maatschappelijk verantwoord ondernemen inhoudt. Daarmee zouden ondernemingen een privaatrechtelijke verplichting opgelegd krijgen, in tegenstelling tot de vrijblijvende plannen die er over het algemeen op dit punt worden gemaakt. Een belangrijk deel van de discussie spitst zich toe op de invulling die gegeven kan worden aan het voorzorgsbeginsel in zowel het publiek- als het privaatrecht. Anne Keirse, hoogleraar Burgerlijk recht aan de Universiteit Utrecht, proefde in de discussie een patstelling tussen publiekrecht en privaatrecht. Zij vindt juist dat het WRR-rapport uitstekend laat zien dat het privaatrecht niet enkel een instrument is om schadevergoedingen mee te regelen. Voorzorg is ook op te vatten als een herformulering of uitbreiding van de gebruikelijke standaarden van redelijkheid en billijkheid. Ook het privaatrecht kan op deze manier ex ante gedragsregels stellen. Mr. Stijn Franken, advocaat bij NautaDutilh, sluit zich daarbij aan: als de preventieve functie van aansprakelijkheidsrecht vooropgesteld wordt is voorzorg niet meer een centraal beginsel, maar hoogstens een ‘subnorm’ onder het beginsel van aansprakelijkheid überhaupt. Cousy kan zich vinden in deze opmerkingen. Ook hij ziet het gevaar dat de rijkdom van voorzorg teloor zou gaan in specialistische discussies in de marges van het aansprakelijkheidsrecht. Ergens moet een onderscheid gemaakt worden tussen grote collectieve catastrofes waar het voorzorgsbeginsel zeer relevant is en specifiekere (privaatrechtelijke) kwesties die ons inderdaad in een ander perspectief op voorzorg doen belanden. Prof.mr. Michiel Scheltema, emeritus hoogleraar staats- en bestuursrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen en oud-voorzitter van de WRR, kaart enkele publiekrechtelijke kwesties omtrent voorzorg aan. Het van overheidswege organiseren van een proactieve houding bij bedrijven en andere organisaties in de private sfeer stuit namelijk op enkele publiekrechtelijke problemen. Ten eerste is daar het beginsel van rechtszekerheid: maatschappelijke partijen moeten er vanuit kunnen gaan dat de overheid specificeert aan welke eisen zij op het gebied van veiligheidszorg moeten voldoen. Deze eisen zijn in het geval van onzekerheden niet eenvoudig aan te geven. Het tweede probleem is dat overheidstoezicht op maatschappelijke organisaties in veel gevallen te maken heeft met een kennisachterstand: de praktijk loopt vooruit op het toezicht. ‘Algemene’ plichten voor burgers, waar het voorzorgsbeginsel toe lijkt te nopen, zijn totnutoe niet in de Awb opgenomen. Scheltema is
8
betrokken bij de herziening van de Awb en meent dat deze richting meer verkend zou kunnen worden, ondanks de hiervoor genoemde kwesties. Als veiligheidszorg zo is georganiseerd dat de (markt)belangen van private organisaties haaks blijven staan op een proactieve houding ten aanzien van onzekerheid, dan valt namelijk te verwachten dat toezicht uitgaande van eigen verantwoordelijkheid van maatschappelijke partijen niet volledig zal werken. Ook op publiekrechtelijk gebied dienen zaken te veranderen om de zorg voor onzekerheid te organiseren. Deze redenering staat in het verlengde van de gedachtegang van het WRRrapport. De Vries onderschrijft dit punt. Shareholder value speelt een belangrijke rol in bedrijfsstrategieën, en ook de regels over hoe een en ander in de boekhouding opgenomen dient te worden spelen daarbij een belangrijke rol. Of het verstandig voor bedrijven is om hun strategie op hun beurskoers af te stemmen is een andere kwestie die mede afhankelijk is van de laatste mode in de bedrijfskunde. Op het gebied van boekhoudregels kan de overheid echter wel eisen stellen zonder dramatische veranderingen in heersende eigendomsverhoudingen voor te stellen. De Vries voegt daar later aan toe dat de overheid een bijzondere positie heeft ten opzichte van private partijen die anders is als die van private partijen onderling: zij dient rechtszekerheid te garanderen. Mede om die reden zullen publiekrechtelijk en privaatrechtelijke aspecten van voorzorg toch in elkaars verlengde liggen. Prof.dr.mr. Ivo Giesen, hoogleraar aansprakelijkheidsrecht aan de Universiteit Utrecht, stelt de vraag naar de juridische inbedding van het voorzorgsbeginsel. Als voorzorg fundamenteel raakt aan de verhouding tussen staat en burger en de ruimere verantwoordelijkheden die dat met zich meebrengt zowel publiek- als privaatrechtelijk geformuleerd kunnen worden zoals De Vries stelt, komt de vraag op hoe deze geïmplementeerd kunnen worden in termen van juridische kaders en instrumenten. De WRR heeft aanbevelingen op dit gebied geformuleerd, maar deze worden in de Kabinetsreactie op het rapport volledig terzijde geschoven. Welke implicaties heeft deze afwijzende reactie van het kabinet? Gerard de Vries geeft aan dat de Raad op dit punt teleurgesteld was. Er valt nog een strijd te winnen op het gebied van de risicobenadering bij fysieke veiligheid. De parallel met de kredietcrisis is op dat punt snel getrokken. Voor banken geldt: risico’s zijn core business. Eén overduidelijke oorzaak van het ontstaan van de financiële crisis is mismanagement van risico’s. De Turner Review, uitgegeven door de Britse Financial Services Authority, stelt dan ook vergelijkbare kwesties omtrent risico’s en onzekerheid aan de orde. Ook in de financiële sector moet men zich realiseren dat men zichzelf voor de gek houdt als men denkt in risico’s
9
te handelen, maar eigenlijk in onzekerheden handelt. De Turner Review onderscheidt bovendien tussen micro- en macro-prudentie. Macroprudentie heeft betrekking op de risico’s voor het financiële systeem als geheel. Dit is precies het risico dat centraal staat als het om voorzorg gaat en raakt aan de problemen van toezicht: er is namelijk geen mondiale toezichthouder om de gehele sector te bewaken. De macroprudentiële zorgen over het financiële stelsel moeten dus doorvertaald worden naar microprudentiële zorgen van de partijen in dat stelsel. Daarbij valt in het geval van banken te denken aan eisen die aan de kapitaalvoorraad en het gedrag van banken gesteld moeten worden. Ook deze kwesties komen terug in het WRR-rapport Onzekere Veiligheid. Net als het financiële stelsel is voedselveiligheid een grensoverschrijdend thema zonder dat deze door één autoriteit wordt bewaakt. Er is een nieuw systeem nodig dat gedecentreerd opereert maar toch een centraal effect op het gebied van veiligheid sorteert. Dat is een lastige boodschap, want de consequenties van zo’n systeemverandering zijn niet meteen duidelijk en is bovendien moeilijk te verkopen voor politici. Toch moet het besef dat we voor grote problemen staan doordringen, aldus De Vries. Timothy Geithner, de Treasure Secretary van de Verenigde Staten, heeft gezegd: pas na een crisis is er de wil om iets te veranderen. De Vries hoopt dat het zo ver niet hoeft te komen op het gebied van fysieke veiligheid.
10
