Concepten en instrumentarium voor financiële verevening tussen lokale overheden in relatie tot ruimtelijk beleid

Concepten en instrumentarium voor financiële verevening tussen lokale overheden in relatie tot ruimtelijk beleid AUTEURS: Dernau W., Michiels S., Peeters P. en Van Eetvelt R.

Eindrapport 30/09/2015

1

Concepten en instrumentarium voor financiële verevening tussen lokale overheden in relatie tot ruimtelijk beleid – Ruimte Vlaanderen Afdeling Onderzoek en monitoring – 30 september 2015 – GD&A-ProFlow

Colofon Opdrachtgever: Departement Ruimte Vlaanderen Afdeling Onderzoek en Monitoring Koning Albert II-laan 19 1210 Brussel

Contactpersonen: Ann Pisman 02/5530317 [email protected] Liesbeth Van Damme 02/5538379 [email protected]

Opdrachtgever: THV GD&A-ProFlow Antwerpsesteenweg 16-18 2800 Mechelen

Contactpersonen: Wouter Dernau Meirelos, 7 9800 Deinze 0486/642969 [email protected] www.proflow.be

Steven Michiels Antwerpsesteenweg, 16-18 2800 Mechelen 0478/502557 [email protected] www.gdena-advocaten.be

Auteurs: Wouter Dernau (ProFlow), Steven Michiels (GD&A), Peter Peeters (ProFlow) en Roel Van Eetvelt

2


Inhoudsopgave Colofon ................................................................................................................................................ 2 1.

Managementsamenvatting ...................................................................................................... 4

2.

Context, doel en aanpak van het onderzoek ......................................................................... 14

3. Bestaande fiscale en andere inkomsten- en uitgavenstromen voor lokale besturen ten gevolge van ruimtelijke ontwikkelingen............................................................................................. 18 4. Reeds verkende en beproefde vereveningsmechanismen tussen lokale overheden in het kader van ruimtelijk beleid ................................................................................................................ 69 5.

Alternatieve vereveningsmechanismen toepasbaar in de Vlaamse context........................ 103

Bibliografie ....................................................................................................................................... 145 Bijlage 1: Begeleiding van het onderzoek ........................................................................................ 147 Bijlage 2: Resultaten enquête Vlinter .............................................................................................. 149 Bijlage 3: Voor verder onderzoek niet-weerhouden vereveningsmechanismen (longlist) .............. 152 Bijlage 4: Juridische nota – Omtrent de contractuele samenwerking tussen gemeenten ............... 173

3


1. Managementsamenvatting Inkomsten – en uitgavenstromen voor lokale besturen ten gevolge van ruimtelijke ontwikkelingen De eerste onderzoeksvraag in deze studie betreft het objectiveren van de globale inkomsten en uitgaven bij gemeenten welke gekoppeld zijn aan het ruimtelijk beleid. Ten aanzien van de globale financiële inkomsten en uitgaven bij gemeenten (welke gekoppeld zijn aan het ruimtelijk beleid) zijn er weinig studieresultaten voorhanden. Discussies hierover – bv. in het kader van planningsprocessen worden daarom dan ook vaak vanuit slogans en buikgevoel gevoed. In het eerste deel van deze studie werd een aanzet gegeven om dit ‘buikgevoel’ meer te objectiveren. We benadrukken hierbij dat dit luik van de studie geen doel op zich is. Daarom werd er maximaal gebruik gemaakt van beschikbaar statistisch materiaal, verder aangevuld met een expert judgement van bevoorrechte getuigen en de stuurgroepleden. Bovendien moet opgemerkt worden dat er binnen Vlaanderen grote verschillen bestaan, o.a. op vlak van gemeentelijke fiscaliteit, op vlak van de vastgoedprijzen, enz. Het is derhalve een complexe opgave om de gemeentelijke inkomsten en uitgaven op een gemiddeld Vlaams niveau in beeld te krijgen. In essentie gaat het in deze onderzoeksvraag over de inkomsten en uitgaven welke gekoppeld zijn aan de ‘groei’ van een gemeente. Groei van een gemeente kan vooral gelinkt worden aan bijkomende woonontwikkelingen en bedrijventerreinen. Bij de inventarisatie van de inkomstenen uitgavenstromen werd de focus gelegd bij deze 2 types van ruimtelijke ontwikkelingen. Het ruimtelijk beleid in Vlaanderen focust zich meer en meer op de herontwikkeling van sites en minder op greenfield-ontwikkelingen. Toch werd om praktische redenen gekozen om in deze studie de kasstromen van greenfields te onderzoeken en niet deze van herontwikkelingen. De context van greenfields is - in vergelijking met te herontwikkelen sites - minder locatiespecifiek en eenvoudiger om te modelleren in een beperkter aantal basisscenario’s. De keuze om enkel greenfieldontwikkelingen te modelleren kan derhalve zeker niet geïnterpreteerd worden als in tegenstrijd met het ruimtelijk beleid in Vlaanderen. Opbouw financieel rekenmodel Via een financieel rekenmodel wordt per scenario de inkomsten- en uitgavenstromen in beeld gebracht. Hierbij worden de inkomsten en uitgaven voor de gemeentekas onderzocht voor een periode tot 50 jaar na het bouwrijp maken van de bedrijventerreinen of woongebieden. De keuze van een tijdshorizon van 50 jaar is gedeeltelijk arbitrair, maar is vooral ingegeven door de gemiddelde levensduur van de initiële investeringen in het publiek domein. Aanvullend op dit eerste tijdsvenster van 50 jaar werd ook gekozen om de impact van de inkomsten en uitgaven in een korter tijdsvenster voor te stellen. Er werd gekozen voor 12 jaar; een dergelijk tijdsvenster sluit dichter aan bij de (politieke) realiteit (2 legislaturen). Alle kasstromen (inkomsten en uitgaven) worden in het financieel model weergegeven in Netto Contante Waarde (NCW). De contante waarde van de inkomsten (resp. uitgaven) is de actuele waarde van de toekomstige inkomsten (resp. uitgaven). De contante waarde wordt berekenend door middel van een ‘afwaardering’ met toepassing van een bepaalde discontovoet. Als discontovoet werd er gekozen voor een discontovoet van 2,5% 1. In het financieel model wordt er enkel rekening gehouden met de inkomsten en uitgaven dewelke het rechtstreeks gevolg zijn van de nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen. Hieronder vallen de rechtstreeks 1 ‘Advies te hanteren discontovoet bij de Life Cycle Cost analyse'. Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid. Ministerie van Infrastructuur en Milieu – Nederland - September 2012

4


aan de ontwikkelingsfase gekoppelde uitgaven en inkomsten, alsook de extra structurele (recurrente) inkomsten en uitgaven na de realisatie van het woongebied en bedrijventerrein 2. Het in rekening brengen van financiële kasstromen als gevolg van allerlei ‘agglomeratie-effecten’ 3 is een te complex gegeven en valt buiten de scope van deze studie. Hierdoor werd de realiteit in het financieel model in belangrijke mate vereenvoudigd. De gemeentelijke inkomsten en uitgaven - als gevolg van de ontwikkeling van een bedrijventerrein en een woongebied – kunnen heel sterk verschillend zijn. Om deze heel diverse realiteit toch te kunnen vatten, werden er verschillende ontwikkelingsscenario’s uitgewerkt, met bv. verschillende woondichtheden, tewerkstelling/ha, enz. Een gemeentebestuur kan een verschillende rol opnemen bij de ontwikkeling van woongebieden en bedrijventerreinen. Meest gangbaar is dat de gemeente hetzij als regisseur, hetzij als ontwikkelaar optreedt. Vanwege het grote verschil in inkomsten en uitgaven werd de impact van deze verschillende rollen afzonderlijk onderzocht in het financieel model. Resultaten financieel rekenmodel voor bedrijventerreinen bedrijventerreinen De impact van een nieuwe bedrijventerrein op de gemeentekas is in eerste instantie afhankelijk van de rol die het gemeentebestuur in de ontwikkelingsfase zal opnemen. Bij de ontwikkeling door het gemeentebestuur (via een autonoom gemeentebedrijf) van een gemiddeld nieuw bedrijventerrein van 5ha met een gemiddelde kavelgrootte van 2000m² en een tewerkstelling van 20 werknemers/ha, zal de gemeentekas in totaal over 50 jaar een positief saldo van ca. 880.000€ overhouden. De allerbelangrijkste inkomstenbron hierbij is deze via de verkoop van de bouwkavels. Indien het gemeentebestuur echter de ontwikkeling zou overlaten aan een derde (private of publieke) ontwikkelaar, dan zou dit positief saldo over 50 jaar beperkt zijn tot ca. 220.000€ zijn. In dit scenario zijn de belangrijkste structurele inkomstenbronnen de onroerende voorheffing. Het is te verantwoorden om bij de afweging van belangrijke maatschappelijke investeringen een ruim tijdsvenster te nemen van bv. 50 jaar. Op het einde van een dergelijke periode kan nl. een volledig vernieuwing van de infrastructuur meegenomen in het overzicht aan kasstromen. In de (politieke) praktijk evenwel zal bij de afweging van belangrijke maatschappelijke investeringen rekening gehouden worden met een beperkter tijdsvenster van bv. 12 jaar. Dit heeft uiteraard belangrijke gevolgen op de kassttromen. Bij de ontwikkeling van een nieuw bedrijventerrein door het gemeentebestuur (opnieuw 5ha met gemiddelde kavelgrootte 2000m² en 20 werknemers/ha) zal de gemeentekas in totaal over 12 jaar nog steeds een positief saldo van ca.835.000€ overhouden. Indien het gemeentebestuur echter de ontwikkeling overlaat aan een derde ontwikkelaar, dan zou dit positieve saldo over 12 jaar van ca. 175.000€ opleveren. De impact van de grootte v/h bedrijventerrein op de gemeentelijke kasstromen is uiteraard belangrijk: kleine bedrijventerreinen hebben beperkte inkomsten en uitgaven tegenover grote inkomsten en uitgaven bij de grotere bedrijventerreinen. Uitgaande van de gebruikte parameters (en vereenvoudiging die ingebouwd werd in het model) zijn inkomsten/ha en uitgaven/ha min of meer constant. De gemeentelijke kasstromen worden mede bepaald door de kavelgrootte. Bedrijventerrein 2 De belangrijkste directe uitgaven zijn: verwerving niet uitgeruste gronden, kosten voor het bouwrijp maken en de interne en externe regieen studiekosten. De belangrijke structurele uitgaven zijn: beheer en onderhoud van het openbaar domein en de verhoging v/d gemeentelijke dienstverlening als gevolg van toename v/h aantal bedrijven en/of gezinnen. De belangrijkste directe inkomsten zijn: verkoop uitgeruste kavels, recuperatie BTW, subsidies voor studie- en aanlegkosten. De belangrijkste structurele inkomsten zijn: onroerende voorheffing, personenbelasting, gemeentefonds en specifieke gemeentelijke belastingen (op bedrijven en/of gezinnen). De bijdragen uit het gemeentefonds kunnen voor een gemeente wijzigen tengevolge van een wijziging van de volgende parameters: aantal inwoners, aantal werknemers in de gemeente, oppervlakte open ruimte, fiscale slagkracht via het kadastraal inkomen en de personenbelasting. 3 Agglomeratie-effecten kunnen omschreven worden als een zichzelf versterkende concentratie van mensen, economische activiteiten en infrastructuur in stedelijke gebieden.

5


met kleinere kavels hebben relatief meer aanlegkosten voor de infrastructuur (openbaar domein). De impact van de tewerkstelling/ha op het eindresultaat is echter beperkt te noemen. Belangrijke verschillen in de kasstromen – de welke evenwel niet doorgerekend werden in het model – zijn ook te verwachten van de aard v/d activiteiten, zoals bv. retail, kantoren, productiebedrijven, logistiek, enz. In het financieel model werd er echter rekening gehouden met een gemiddeld gemengd bedrijventerrein. Voor de verschillende parameters afzonderlijk bestaan er geen algemeen geldende harde ondergrenzen, waarbij het eindresultaat (NPV) steeds negatief zou zijn. Het is wel mogelijk om enkele ondergrenzen te bepalen afhankelijk van de rol die het gemeentebestuur zal opnemen (als regisseur of ontwikkelaar). Indien een gemeentebestuur haar rol beperkt als regisseur dan zal de rendabiliteit van het nieuw bedrijventerrein voor het gemeentebestuur sterk afhankelijk zijn van de gemeentelijke fiscale inkomsten. Deze inkomsten zijn afhankelijk van de gemeentelijke opcentiemen op de onroerende voorheffing en een eventuele specifieke gemeentelijke belasting (terreinbelasting, drijfkrachtbelasting, enz) per bedrijf. Ten einde een rendabele ontwikkeling te krijgen moet er een minimum inkomsten zijn uit de OV + specifieke gemeentelijke bedrijfsbelasting van ca. 9.100€/ha/jaar. In principe kan men geen minimale terreinoppervlakte als ondergrens voor een rendabele ontwikkeling vooropstellen. Maar de ontwikkeling van een klein lokale bedrijventerreinen zal aan een gemeentebestuur (als regisseur) financieel slechts beperkt opleveren. De opbrengsten van bedrijventerreinen <5ha zijn dikwijls te beperkt om een financiële verevening echt te gaan overwegen. Indien het gemeentebestuur de rol gaat opnemen als ontwikkelaar dan zijn de hogervermelde fiscale paramaters nog altijd belangrijk maar niet meer allesbepalend voor het eindresultaat. Hier zijn de parameters - die rechtstreeks gelinkt kunnen worden aan de projectontwikkeling – ook doorslaggevend, dit willen zeggen de aankooprijs v/d grond, de aanlegkosten en de verkoopprijs van de kavels. Ten einde een rendabele ontwikkeling te krijgen werden er enkele indicatieve ondergrenzen weerhouden, zoals de minimum inkomsten uit de OV+ specifieke gemeentelijke bedrijfsbelasting die ca. 6.600€/ha/jaar moeten bedragen. Ook zou het minimum verschil tussen de aankoopprijs en verkooprijs best min. 40€ bedragen. Resultaten financieel rekenmodel voor woonontwikkelingen woonontwikkelingen De impact van een nieuw woonontwikkeling op de gemeentekas is in eerste instantie afhankelijk van de rol die het gemeentebestuur in de ontwikkelingsfase zal opnemen. Bij de ontwikkeling door het gemeentebestuur (via een autonoom gemeentebedrijf) van een gemiddelde nieuwe verkaveling van 2,5ha met een woondichtheid van 25won/ha en een mediane personenbelasting en onroerende voorheffing, zal de gemeentekas in totaal over 50 jaar een positief saldo van ca. 3,3 miljoen€ overhouden. De belangrijkste inkomstenbron hierbij is deze via de verkoop van de bouwkavels. Indien het gemeentebestuur echter de ontwikkeling zou overlaten aan een derde (private of publieke) ontwikkelaar, dan zou dit positieve saldo over 50 jaar ‘slechts’ ca.1,4miljoen€ bedragen. In dit scenario zijn de belangrijkste structurele inkomstenbronnen de personenbelasting en het gemeentefonds. Door de verschillende impact van een bevolkingstoename op de gemeentelijke inkomsten uit het gemeentefonds zal dit voor bepaalde gemeentelijke categorieën wel belangrijke verschillen opleveren. Dit is vooral het geval voor de centrumsteden in het algemeen en voor Gent en Antwerpen in het bijzonder, waarvoor de extra inkomsten uit het gemeentefonds sterk kunnen oplopen. De groep

6


landelijke gemeenten daarentegen krijgen geen extra inkomsten uit het gemeentefonds bij een toename van het inwoneraantal. Net zoals bij de ontwikkeling van bedrijventerrein werd de kasstromen ook binnen een kortere tijdsperiode van 12 jaar onderzocht. Bij de ontwikkeling van een nieuwe verkaveling door het gemeentebestuur (opnieuw 2,5ha met 25won/ha en mediaan personenbelasting/onroerende voorheffing) zal de gemeentekas in totaal over 12 jaar een positief saldo van ca. 2,5miljoen€ overhouden. Indien het gemeentebestuur echter de ontwikkeling overlaat aan een derde ontwikkelaar, dan zou dit positieve saldo over 12 jaar ‘slechts’ ca. 575.00€ bedragen (versus 1,4 miljoen€ over 50 jaar). De impact van de grootte v/d verkaveling op de gemeentelijke kasstromen is uiteraard belangrijk: kleine verkavelingen hebben beperkte inkomsten en uitgaven tegenover grote inkomsten en uitgaven bij de grotere verkavelingen. Uitgaande van de gebruikte parameters (en de vereenvoudiging die ingebouwd werd in het model) zijn inkomsten/ha en uitgaven/ha constant vanaf verkavelingen van 2,5ha. Kleinere verkavelingen hebben in verhouding iets grotere uitgaven. De gemeentelijke inkomsten worden in heel belangrijke mate bepaald door het (socio-economisch) doelpubliek van de verkaveling. In het model werd rekening gehouden met verschillende niveau’s van personenbelasting en kadastraal inkomen (Q1, mediaan en Q3). Deze verschillen in gemeentelijke inkomsten zijn vooral (relatief) belangrijk indien het gemeentebestuur geen ontwikkelaar van het woongebied. In mindere mate is ook de woondichtheid/ha van belang voor de gemeentelijke inkomsten. Hogere woondichtheden leiden tot meer woningen en gezinnen en bijgevolg tot hogere inkomsten via o.a. personenbelasting en onroerende voorheffing. Al deze kasstromen zijn evenwel doorheen de tijd heel ongelijk verdeeld en dit vooral indien het gemeentebestuur de rol van ontwikkelaar op zich zou nemen. De grote negatieve saldo’s in de beginjaren zijn het gevolg van de grote initiële kosten (aankoop grond, bouwrijp maken), gevolgd door enkele jaren met grote positieve saldo’s die het gevolg zijn van de verkoop van de gronden. Hierna is er een continu klein positief saldo behalve in die jaren met een grondig onderhoud en vernieuwing van het openbaar domein. Voor de verschillende parameters afzonderlijk bestaan er geen algemeen geldende harde ondergrenzen, waarbij het eindresultaat steeds negatief zou zijn. Het is wel mogelijk om enkele ondergrenzen te bepalen in functie van het type gemeenten (gemeentecategorisering van het gemeentefonds). Zoals ook al eerder vermeld zal de parameter ‘toename bedrag gemeentefonds/extra inwoner’ in realiteit heel sterk verschillend zijn per type gemeente. Woonontwikkelingen met het gemeentebestuur als regisseur zijn in nagenoeg alle scenario’s in centrumsteden rendabel voor de betrokken stadsbesturen. Voor de kleinere (regionale) steden en de kustgemeenten is dit beeld genuanceerder. De rendabiliteit is hier afhankelijk van enkele ondergrenzen ivm de oppervlakte, woondichtheid, APB, opcentiemen. Voor de overige 266 Vlaamse gemeenten is de rendabiliteit voor de gemeentekas echter altijd beperkt en precair. Vanwege dit beperkte rendement lijken financiële vereveningen bij nieuwe woonontwikkelingen in buitengebiedgemeenten meestal niet aangewezen te zijn. Ook nieuwe woonontwikkelingen voor specifieke (socio-economische zwakkere) doelgroepen leveren (voor alle type gemeenten) een gemeentebestuur financieel slechts beperkt op. Dergelijke ontwikkelingen komen meestal niet echt in aanmerking voor financiële vereveningen. Indien het gemeentebestuur de rol gaat opnemen als ontwikkelaar dan zijn de hogervermelde paramaters (oppervlakte woongebied, woondichtheid, enz.) niet langer bepalend voor het 7


eindresultaat). Hier zijn het de parameters die rechtstreeks gelinkt kunnen worden aan de projectontwikkeling die doorslaggevend zijn, dit willen zeggen de aankooprijs v/d grond, de aanlegkosten en de verkoopprijs van de kavels. Woonontwikkelingen met participatie van gemeentebesturen zijn nagenoeg altijd rendabel voor de betrokken gemeentebesturen. Enkel indien er zich een ernstig onevenwicht zou voordoen tussen de parameters aankooprijs grond – verkoopprijs kavels – kostprijs bouwrijp maken kan het rendement in het gedrang komen. Een te klein verschil tussen verkoopprijs en aankoopprijs kan vooral in de landelijke (‘overige’) gemeenten aanleiding geven tot een negatief rendement. We merken wel nog op dat de gewenste minimumverschillen tussen verkoopprijs en aankoopprijs ook sterk afhankelijk zijn van interacties met de andere parameters zoals de woningdichtheid, oppervlakte v/h woongebied, enz. Een dergelijke analyse valt echter buiten het bestek van deze studieBedrijventerreinen Toetsing theoretische financiële resultaten aan case Regionet Leuven De resultaten van het financieel model geven een goede globale indicatie van het belang van de verschillende parameters. Maar we benadrukken wel dat de financiële resultaten uit het model niet zomaar uit hun context mogen worden gehaald. Het betreft hier nl. een modelmatige benadering van een Vlaams gemiddelde, waarbij abstractie gemaakt werd van de specifieke lokale ruimtelijke, fiscale, beleidsmatige, … context. Ook sterk bepalend voor het financieel eindresultaat is de termijn die er kan verlopen tussen de aankoop van de gronden en bouwrijp maken enerzijds en de uitgifte van de kavels anderzijds. In dit financieel model werd deze termijn evenwel niet als een variabele beschouwd. Indien deze termijn korter of langer zou worden zal het financieel resultaat uiteraard resp. verbeteren of verslechteren. In overleg met de stuurgroep werd het wenselijk geacht om de voorlopige conclusies uit het eerste deel van deze studie verder te onderzoeken, illustreren en nuanceren via een concrete case in Vlaanderen. In een casestudie kan er wel gebruik gemaakt worden van concrete realistische parameters i.p.v. de tot nu toe gehanteerde theoretische, Vlaamse gemiddelde parameters. Bij de zoektocht naar een geschikte case is de keuze gevallen op het Regionet Leuven. De resultaten van de financiële doorrekening van Regionet Leuven heeft op hoofdlijnen een bevestiging opgeleverd van de eerdere vastgestelde resultaten aan de hand van de theoretische, Vlaamse gemiddelde parameters. Maar de parameters van het Regionet Leuven zijn soms wel erg verschillend van de theoretische, Vlaamse gemiddelde parameters. De belangrijkste afwijkingen werden vastgesteld i.v.m. de woondichtheden (tot 70won/ha), het gemiddelde kadastraal inkomen/woning , de gemiddelde personenbelasting/gezin , de investeringskost publiek domein, e.a. Door deze belangrijke afwijkingen is de financiële rendabiliteit van de ruimtelijke ontwikkelingen in het Regionet Leuven voor de betrokken gemeentebesturen steeds bijzonder positief te noemen. De casestudie Regionet Leuven is nuttiger gebleken vanwege de vastgestelde fiscale verschillen tussen de gemeenten onderling en impact hiervan op het eindresultaat. Relatief kleine verschillen in bv. de aanvullende personenbelasting, opcentiemen onroerende voorheffing en specifieke gemeentelijke belastingen (op gezinnen en bedrijven) kunnen toch wel een belangrijke impact hebben op het financieel eindresultaat. Met dergelijke verschillen werd in het basismodel nog te weinig rekening gehouden. De case is ook interessant gebleken vanwege de specifieke scenario-opbouw waarbij nieuwe woonontwikkelingen gekoppeld werden met het schrappen van bestaand juridisch aanbod in woongebieden langs uitgeruste wegen. Heel opvallend daarbij is dat het derven aan inkomsten door het schrappen van juridisch aanbod /ha hoger is dan de extra inkomsten via nieuwe ontwikkelingszones/ha. De oorzaken zijn vooral te vinden in het feit dat bij bouwkavels langs 8


uitgeruste wegen er geen toekomstige onderhouds-en vernieuwingskosten aan de infrastructuur worden doorgerekend. Slotbedenkingen Bij eventuele intergemeentelijke samenwerking op vlak van ruimtelijk beleid zijn er diverse ‘winstverliesberekeningen’ die elk gemeentebestuur zal maken. Deze ‘winst-verliesberekeningen’ zijn in belangrijke mate financiële afwegingen, maar er zijn ook andere afwegingen van belang, zoals: - Wat win/verlies ik als gemeentelijk politicus in termen van invloed, macht, kiezers, … bij een bepaalde ruimtelijke locatiekeuze in deze of andere gemeente? - Wat win/verlies ik als gemeentelijk ambtenaar in termen van positie, workload, … bij een bepaalde ruimtelijke locatiekeuze in deze of andere gemeente? - Hoe belangrijk is deze ruimtelijke ontwikkeling voor de gemeente om het imago v/d gemeente te bevestigen of om het bij te sturen? - Welke hinder (sluipverkeer, visuele hinder, waardevermindering vastgoed, enz) gaat er gepaard met deze ruimtelijke ontwikkeling in mijn gemeente en in de buurgemeente? - In welke mate is deze nieuwe ruimtelijke ontwikkeling wel een antwoord op een lokaal probleem? Een nieuwe woonontwikkeling kan een kans zijn om een oplossing te bieden voor reële lokale woningbehoeften, maar een nieuwe woonontwikkeling kan ook als een echte bedreiging ervaren worden door het volbouwen van de laatste open ruimte. - In welke mate is er een ‘competitietraditie’ of ‘samenwerkingstraditie’ in de regio? In een competitietraditie willen de gemeentebesturen woningen en bedrijven maximaal aantrekken ten koste van hun buurgemeenten en waarbij de lasten traditioneel bij voorkeur afgewenteld worden naar die buurgemeenten. Bij gemeentebesturen met een traditie in samenwerken zal er automatisch meer aandacht zijn voor elkaars belangen en voor het zoeken naar win win oplossingen waar elke betrokken gemeente bij gebaat is.

Bij het bepalen van de financiële bedragen die verevenend zullen worden tussen de verschillende gemeenten is het van belang om tevens ook voldoende aandacht te besteden aan de andere – eerder subjectieve - winst-verliesberekeningen zoals bv. hinderaspecten e.d.

Vereveningsmechanismen toepasbaar in de Vlaamse context Tot op heden werd in Vlaanderen slechts sporadisch financiële vereveningsmechanismen tussen gemeentebesturen in het kader van ruimtelijk beleid verkend. De beschikbare cases beperken zich bovendien steeds tot het verevenen van directe inkomsten en uitgaven (zijnde inkomsten en uitgaven die rechtstreeks gelinkt kunnen worden aan de ontwikkelingsfase). Vereveningen van structurele (jaarlijks terugkerende) inkomsten en uitgaven in het kader van het ruimtelijk beleid werden er in Vlaanderen niet gevonden. Op basis van gesprekken met bevoorrechte getuigen en desk research werd een ruime long list van mogelijks inspirerende cases uit binnen- en buitenland opgemaakt. Ook werd er in dit kader een beknopte enquête uitgevoerd bij Vlaamse intercommunales via Vlinter. Uit analyse van de cases blijkt dat in geen van de gevallen direct sprake is van financiële verevening tussen gemeenten van inkomsten die direct in relatie staan tot ruimtelijke ontwikkelingen. Enkel de heffing van belastingen op niveau van een communauté urbaine in Frankrijk kan beschouwd worden als een (gedeeltelijke) verevening tussen gemeenten van inkomsten die onrechtstreeks (ook) verband houden met ruimtelijke ontwikkelingen. De denkpiste van een intergemeentelijke fiscaliteit is dan ook verder meegenomen in het onderzoek. 9


Tegelijkertijd zijn er heel wat samenwerkingsvormen tussen gemeenten gedetecteerd i.f.v. een intergemeentelijk ruimtelijk beleid en/of ruimtelijke ontwikkelingsprogramma. Gemeenschappelijke kenmerken van de meeste van die cases zijn de vrijwilligheid van samenwerking (geen wettelijke verplichting tot samenwerking) en het vastleggen van afspraken in onderlinge contracten of convenanten. In verschillende case is ook sprake van een fonds, waarbij de doelstellingen sterk verschillen maar het uitgangspunt steeds een vorm van verevening van kosten en baten betreft. Aangezien fondsen dienen om financiële stromen te (her)verdelen, is dit zeker een instrument waarvan de toepasbaarheid nader is onderzocht. Het gemeentefonds is een andere vorm van fonds, dat wel rechtstreeks verband houdt met parameters die een duidelijke link hebben met ruimtelijke ontwikkelingen, en de verdeling van inkomsten over gemeenten. Een herverdelingsmechanisme via het gemeentefonds is daarom in het verloop van dit studieproces verder meegenomen. Daarnaast zijn in interviews met onderzoekers, gesprekken met bevoorrechte getuigen en de leden van het dagelijks bestuur nog andere instrumenten geopperd die geen verband houden met verevening tussen gemeenten, maar wel met financiële stromen n.a.v. ruimtelijke ontwikkelingen; te weten het planbaten/-schade systeem uit de VCRO enerzijds en de ‘verhandelbare ontwikkelingensrechten’ anderzijds. Deze zijn als inspirerend voorbeelden verder onderzocht naar toepasbaarheid voor verevening tussen gemeenten. Verkenning van mogelijke vereveningsmechanismen: vereveningsmechanismen: Vrijwillige verevening tussen gemeenten als enige mogelijkheid op dit moment Als gemeenten niet vrijwillig tot financiële verevening overgaan, kan dit op vandaag niet anders worden afgedwongen. Er is momenteel geen regeling die verplicht tot financiële verevening tussen gemeenten in relatie tot ruimtelijk beleid. Indien de betrokken groep van gemeenten gekend is (gebiedsgericht planningsproces), en er een akkoord wordt gevonden tussen de gemeenten over de financiële verevening, is vrijwillige verevening mogelijk door ‘contractvorming’ tussen de gemeenten. Er zijn twee decretale basissen om tot onderlinge contractvorming over te gaan: het gemeentedecreet (GD) en het decreet intergemeentelijke samenwerking (DIS). Bij de keuze voor een contract overeenkomstig art. 196 van het Gemeentedecreet dan wel één of andere samenwerkingsvorm volgens het Decreet Intergemeentelijke Samenwerking, moet rekening worden gehouden met een aantal parameters die de ene of andere vorm uitsluiten en is ook gewenste eenvoud of aanvaardbare complexiteit van de samenwerkingsvorm mee te nemen in de overweging. De relevante parameters zijn: - de complexiteit van het programma, bv. een éénmalig project, met afspraken van beperkte duur, dan wel een zgn. ‘duurzame’ samenwerking binnen een programma van verschillende ruimtelijke ontwikkelingen - de complexiteit qua beheer; die kan o.a. liggen in de benodigde afstemming tussen betrokken gemeenten (regelmatig overleg nodig met eventuele herziening van afspraken) en/of in het beheer van het financiële verkeer (complexiteit van betalingen in aantal, duurtijd van de afspraken, aantal betrokken partijen,...) 10


-

-

of ook andere overheden (provincie, gewest) in het samenwerkingsverband moeten worden betrokken. financiële participatie van de gemeenten in de betreffende ruimtelijke ontwikkeling(en); is er zuiver sprake van planologische verevening dan wel financiële participatie van de deelnemende gemeenten in de ontwikkeling zelf? Let wel dat een participatie er voor kan zorgen dat het beheer complex wordt (bv. kapitaalinbreng). of er al dan niet participatie door private partners in het intergemeentelijke samenwerkingsverband gewenst is.

Onderstaande tabel geeft bondig weer welke decretale samenwerkingsvorm te overwegen is al naargelang de parameters. Het betreft: - een contract volgens art. 196 van het Gemeentedecreet - één van de mogelijke samenwerkingsvormen volgens het Decreet Intergemeentelijke Samenwerking, te weten: een interlokale vereniging (ILV), een projectvereniging (PV), een dienstverlenende vereniging (DVV) of een opdrachthoudende vereniging (OHV). art 196 GD ILV PV DVV/OHV programma complex ? 0 + + + financieel beheer complex ? 0 0 + + periodiek overleg nodig ? 0 + + + deelname andere overheden ? + + 0 0 financiële participatie (niet louter compensatie)? 0 + + + participatie private partner ? + + 0 0 Naast dergelijke samenwerkingsvormen is ook een analyse gemaakt van een subregionaal fonds als samenwerkingsvorm voor verevening tussen gemeenten, en van de denkrichting van een intergemeentelijke belasting. Een subregionaal fonds kan worden georganiseerd binnen de samenwerkingsvormen met rechtspersoonlijkheid volgens het decreet IGS. Een intergemeentelijke belasting is enkel mogelijk mits grondige wijziging van de regelgeving of federaal en Vlaams niveau. Bovendien is dergelijke belasting moeilijk louter te koppelen aan een afgelijnd programma van ruimtelijke ontwikkelingen en wordt het weinig waarschijnlijk geacht dat gemeenten vrijwillig tot een akkoord komen over een herverdelingsregeling. Verkende mechanismen voor verplichte of automatische automatische verevening Denkrichtingen voor instrumenten die verplichtend of automatisch tot verevening leiden zijn een regionaal fonds, verhandelbare beleidsrechten of een baten-/schaderegeling verbonden aan herbestemmings- en/of vergunningsintiatieven, of een herverdeling via (een aangepaste of aangevulde regeling van) het Gemeentefonds. Verplichte verevening veronderstelt een wetgevend initiatief waarin wordt vastgelegd in welke gevallen verevening moét toegepast worden. Een wetgevend initiatief lijkt best in te passen in VCRO of DGPB. In de zoektocht naar mogelijke vereveningsmechanismen zijn volgende instrumenten nader geanalyseerd:

11


-

-

-

-

een (begrotings)fonds op Vlaams niveau, met als belangrijkste bedenkingen (1) dat de kans groot is dat dit niet budgetneutraal zal zijn en (2) dat bij abstractie van geval- en gemeentespecifieke kenmerken bij de vaststelling van te vereven bedragen, de opgelegde financiële stromen sterk kunnen afwijken van de werkelijke (derving van) inkomsten die verband houden met de betreffende ruimtelijke ontwikkelingen. een systeem van verhandelbare beleidsrechten, waarbij beslissingen tot herbestemmingen of vergunningverlening maar kunnen worden genomen als hiertoe de nodige rechten zijn ‘gekocht’ van andere gemeenten. De complexiteit in werking en beheer van dergelijk systeem is een belangrijk aandachtspunt. bestemmings- of ontwikkelingsschade/-baten naar analogie met de huidige plannschade/-batenregeling t.o.v. eigenaars van gronden uit de VCRO. Er zal een fonds nodig zijn om betalingen en uitkeringen, gekoppeld aan bepaalde ruimtelijke ontwikkelingen, te beheren. De bedenkingen er bij zijn gelijkaardig aan voornoemde bedenkingen bij een (begrotings)fonds. een herverdeling via het gemeentefonds, wat vermoedelijk qua werking en aanpassing van het wetgevend kader het eenvoudigst is, budgetneutraal kan zijn voor de hogere overheid, maar zal leiden tot financiële vereveningsbedragen die niet corresponderen met de werkelijke gemeentelijke (derving van) inkomsten die verband houden met ruimtelijke ontwikkelingen.

Slotbedenkingen Op dit moment is financiële verevening tussen gemeenten enkel te organiseren binnen een vrijwillige samenwerking van gemeenten. Dit veronderstelt dat de groep van gemeenten waartussen verevening zal gebeuren, duidelijk gekend is. Ruimtelijke beleidsdoelstellingen op Vlaams of provinciaal niveau kunnen dus enkel vanuit vrijwillige samenwerking tussen gemeenten worden georganiseerd. De centrale vraag is natuurlijk in hoeverre een verplichting tot verevening nu wenselijk is. Vertrekkend vanuit de premisse dat vooral de derving van potentiële inkomsten door gemeenten impliciet of expliciet als argument in planningsprocessen mee speelt, geven we louter ter overweging volgende overweging en bijhorende conclusie van de onderzoekers hieromtrent mee. Ten eerste wordt uit deze studie vastgesteld dat zeker niet alle gevallen zich lenen tot verevening (bv. te weinig inkomsten om derving van andere gemeenten te kunnen compenseren) en (2) de inkomsten bij heel wat ontwikkelingen helemaal niet zo hoog liggen als zou kunnen worden verwacht (inkomsten per jaar t.o.v. bijkomende kosten van dienstverlening ed.). Hieruit concluderen we dat inzicht bieden in de omvang van de kosten/baten en potentieel gederfde inkomsten, vermoedelijk het argument van verlies aan inkomsten voor gemeenten veel genuanceerder zal worden gebruikt. Inzicht bieden in de werkelijke financiële stromen (cfr financieel model) zou dit duidelijker in beeld kunnen brengen in planningsprocessen. Een financieel model of richtlijnen die gevalspecifieke berekening van de (potentieel gederfde) inkomsten mogelijk maken, kan dan ook een hulpmiddel zijn in planningsprocessen. Ten tweede benadrukken we nog eens dat de (potentieel gederfde) inkomsten sterk afhankelijk zijn van o.a. de omvang en aard van de ontwikkeling, de rol van de gemeenten als projectregisseur dan wel als investeerders, de trekkingsrechten van de betrokken gemeenten uit het gemeentefonds, en het tijdsvenster dat wordt gehanteerd om de kosten/baten van ontwikkelingen in te schatte, sterk bepalend zijn. Enkel gevalspecifieke vereveningsberekeningen sluiten o.i. voldoende aan bij de werkelijkheid. Daar tegenover kan worden verondersteld dat in regelgeving met het oog op 12


verplichting of automatische verevening, veeleer naar een zekere abstractie zal worden gestreefd i.f.v. de inzichtelijkheid en toepasbaarheid van verplichtende regelingen. Ten derde is de kans groot dat bij verplichtende systemen het beheer van het 'systeem' complex is, niet budgetneutraal is en veel geld kost, zodat een deel van de financiële stromen tussen gemeenten i.f.v. verevening zal moeten dienen om deze beheerskosten van het systeem te dekken. Ten vierde is er uit jarenlange ervaring in de planningspraktijk het sterke aanvoelen bij de onderzoekers dat andere argumenten voor gemeenten sterker doorwegen in ruimtelijke beleidsbeslissingen dan de (potentieel gederfde) inkomsten voor de gemeente: de impact op de vastgoedwaarde van eigenaars (electoraal verlies), de kosten van te betalen planschade (directe financiële kost voor de gemeente), eventuele hinderaspecten die samenhangen met een ruimtelijke ontwikkeling (maatschappelijk draagvlak). Ten slotte nog de bedenking dat er in het kader van deze studie geen direct toepasbare regelingen of cases zijn gevonden, in binnen- of buitenland, waarin sprake is van vereveningsmechanismen van de (potentieel gederfde) gemeentelijke inkomsten. Een verplichtende regeling invoeren zou dan ook een nieuw gegeven zijn, dat niet beproefd is. Het lijkt dan ook logischer om vanuit concrete vrijwillige vereveningscases een leerproces op te starten, vooraleer over te gaan tot een (nog complexere) verplichtende regeling. Als gemeenten wel met het principe van verevening akkoord zijn, blijft de kans bestaan dat ze toch niet tot concrete overeenstemming komen. Er moet immers een akkoord zijn over welke inkomsten en kosten te verevenen zijn, en hoe deze te berekenen zijn. Hierover bestaan er nu geen richtlijnen of onderbouwde voorstellen ter zake. Het eerste deel van deze studie kan inspirerend zijn. Richtlijnen, bv. onder de vorm van een ministeriële omzendbrief, zouden als ‘officiële’ leidraad kunnen worden uitgevaardigd.

13


2. Context, doel en aanpak van het onderzoek Context van het onderzoek Deze onderzoeksopdracht heeft als doel om na te gaan op welke wijze financiële vereveningssystemen tussen (lokale) overheden: gemeenten, intercommunales, provincies, … mogelijk zijn bij ruimtelijke ontwikkelingen op lokaal niveau, om in de toekomst inkomsten-generende ruimtelijke ontwikkelingen (vb. bedrijventerreinen, woongebieden, …) meer te lokaliseren op de plekken die vanuit ruimtelijk en maatschappelijk oogpunt daar het meest geschikt voor zijn. Een verevening is hierbij een verrekening van kosten, inkomsten en eventuele gederfde (potentiële) inkomsten (ten gevolge van gezamenlijke of samenhangende ruimtelijke ontwikkelingen) tussen twee of meer gemeenten, met het oog op een evenredige verdeling van de financiële lusten en lasten. De zoektocht naar financiële vereveningssystemen hebben in het kader daarvan betrekking op de vraag hoe de financiële overdrachten - die in functie van de verevening moeten gebeuren - tussen de gemeenten kunnen worden georganiseerd. Ruimtelijk beleid over administratieve grenzen heen De aangroei van bevolking en huishoudens en de veranderende samenstelling ervan zijn grote maatschappelijke uitdagingen voor Vlaanderen. Naast de nood aan bijkomende en andere types van woongelegenheden betekent dit ook een extra behoefte aan werkplekken en voorzieningen zoals scholen, kinderopvang, zorgvoorzieningen, groene ruimten, … Dergelijke uitdagingen vragen een coherent ruimtelijk antwoord dat de bestaande (gemeente)grenzen overstijgt: maatschappelijke en ruimtelijke uitdagingen stoppen immers niet aan planologische, bestuurlijke of administratieve grenzen. Vanuit die optiek wordt bovengemeentelijke samenwerking o.m. vanuit het (ruimtelijk) beleid gestimuleerd. Het realiseren van projecten door twee of meerdere lokale actoren is echter niet evident. Onderzoek4 geeft aan dat in de context van beleidsmatige samenwerking regelmatig op de problematiek van verevening wordt gewezen. Soms zou een ruimtelijke uitruil tussen gemeenten wenselijk zijn, maar deze raakt vaak aan de basisfinancieringsbronnen van de gemeenten, want steunend op belastingen op wonen of bedrijvigheid. Volgens tal van actoren zijn financieel/fiscale vereveningsmodellen een cruciale randvoorwaarde om een vrijwillige, intergemeentelijke aanpak van dergelijke thema’s enige kans van slagen te geven. Naar een winwin-winwin-situatie? Het aangaan van een partnerschap op een intergemeentelijke schaal betekent dat elke partner zijn agenda op tafel kan leggen, waarbij de noodzakelijke connecties moeten gemaakt worden om tot een win-win te komen. Lokale percepties van problemen en mogelijke oplossingen, net als de lokale afweging van kosten en baten van samenwerking, zijn bepalend voor de mate waarin intergemeentelijke samenwerking wordt overwogen, opgestart en ook volgehouden.5 Bijzondere aandachtspunten bij een structurele samenwerking rond ruimtelijke issues zijn dus niet alleen de wijze van besluitvorming maar ook de mogelijkheden tot een meer evenwichtige financiële herverdeling

4 Instituut voor de overheid-KULeuven; HABE-Hogeschool Gent; Idea Consult & Omgeving (2012) “Onderzoek naar de voor het Vlaams ruimtelijk beleid relevante vormen van intergemeentelijke samenwerking” (pp. 14) 5 Instituut voor de overheid-KULeuven; HABE-Hogeschool Gent; Idea Consult & Omgeving (2012) “Onderzoek naar de voor het Vlaams ruimtelijk beleid relevante vormen van intergemeentelijke samenwerking” (pp. 41-42)

14


tussen de betrokken actoren. Het oplossen van ruimtelijke verdeelvraagstukken op een regionale schaal omvat immers het maken van ruimtelijke keuzes op dát niveau. Enkele citaten uit een onderzoek rond intergemeentelijke samenwerking, geleid door De Rynck & Voets:6 “Het spreekt voor zich dat verschillende gemeenten vaak verschillende visies hebben en tot andere conclusies kunnen komen, ook al gaat het om dezelfde problematiek. In plaats van samenwerking als oplossing te beschouwen, kunnen gemeenten immers ook in een competitiemodel denken en handelen” “Het feit dat de woningen of het bedrijventerrein (méér) op het grondgebied van de andere gemeente zouden terechtkomen, op basis van objectief verdedigbare ruimtelijke criteria, leidt binnen die logica tot de beeldvorming dat gemeente A ‘verloren’ en gemeente B ‘gewonnen’ heeft. Hier speelt het denkpatroon van gemeentelijke autonomie, eigenheid en eigenbelang. Dergelijk denkpatroon kan eigen zijn aan de gemeente als bestuur, organisatie als geheel, en/of aan diens bestuurders of leidinggevende ambtenaren.”

Gemeenten wikken en wegen mogelijkheden tot samenwerking; ze maken een inschatting van kosten en van baten en uit de onderlinge afweging zal de beslissing vallen om al dan niet samen te werken, vrijwillig of door het ingaan op incentives vanuit de provinciale of Vlaamse overheid.”

“Deze zogenaamde winstwinst-verliesberekeningen zijn vaak subjectief en dus niet altijd te maken op basis van objectieve parameters waarover gemeenten het onderling eens zijn. Er kunnen ook overwegingen meespelen die niets te maken hebben met winst of verlies voor de gemeente op zich, maar ook met afwegingen van bv. leidend ambtenaren die hun eigen organisatie niet verder willen laten uithollen door meer IGS omwille van verlies aan controle.”

Afwegingen op het niveau van inkomsten en uitgaven van individuele gemeenten en betrokken partners (POM’s, intercommunales, …) zijn dus bepalend. De herontwikkeling van een oud bedrijventerrein in gemeente x op de grens met twee andere gemeenten kan een maatschappelijke meerwaarde betekenen voor de drie gemeenten, hoewel slechts één gemeente de inkomsten ervan ontvangt, alsook de ontwikkelingskosten moet dragen. Financiële vereveningssystemen kunnen in zo’n gevallen helpen om dergelijke onevenwichten op te lossen, maar zijn vanuit het ruimtelijk beleid tot op heden niet of onvoldoende gekend. Financiële vereveningsmechanismen kunnen ook een rol spelen bij het vraagstuk hoe actoren ook (financieel) kunnen beloond worden voor het vrijwaren van een natuurgebied of open landschap, of te wel te kiezen om geen woongebieden of bedrijventerreinen op hun grondgebied te ontwikkelen. Veel gemeentelijke inkomsten stromen immers voort uit harde ontwikkelingen (vb. bedrijventerreinen, woongebieden, …) en veel minder uit zachte ontwikkelingen (natuur, bos, recreatie, …). Financiële verevening kan in die gevallen helpen om beleidsmatig draagvlak te vinden.

Doel van het onderzoek Het Vlaams ruimtelijk beleid streeft ernaar om oplossingen voor sommige ruimtelijke verdeelvraagstukken te vinden op een bovenlokale schaal en bijgevolg ook ruimtelijke afwegingen en keuzes te kunnen maken op dát niveau. Formules om ‘winst’ en ‘verlies’ tussen gemeenten en/of andere (bovenlokale) overheidsactoren bij ruimtelijke initiatieven uit te ruilen kunnen daarbij helpen, maar ontbreken op dit moment op het terrein7. Centrale vraag in voorliggende opdracht is op welke wijze financiële vereveningssystemen tussen (lokale) overheden: gemeenten, intercommunales, provincies, … mogelijk zijn bij ruimtelijke ontwikkelingen op lokaal niveau, om in de toekomst inkomsteninkomsten-generende ruimtelijke ontwikkelingen (vb. bedrijventerreinen, woongebieden, …) meer te lokaliseren op de plekken die vanuit ruimtelijk en maatschappelijk oogpunt daar het meest geschikt voor

6 7

Idem voetnoot 4. Idem bronverwijzing voetnoot 6.

15


zijn. Kanttekening blijft dat ook inkomsten-genererende ontwikkelingen aanzienlijke kosten voor lokale actoren (aanleg, uitgifte, beheer) met zich meebrengen. In de eerste plaats denken we aan de ‘grote kostenposten’ zoals grondverwerving, aanleg nutsinfrastructuur, ontsluitingsinfrastructuur, .. maar ook kosten tijdens de opmaak van een RUP, in het vergunningentraject, bij de aanleg en onderhoud van infrastructuur, toegankelijkheid, sloop, maatschappelijke kosten, …8 De studieopdracht heeft als doel om de impact van ruimtelijke ontwikkelingen op gemeentelijke en provinciale inkomsten te duiden en praktisch toepasbare mechanismen uit te werken van waaruit onderlinge verevening tussen (boven)lokale overheden bij ruimtelijke ontwikkelingen tot stand kan komen. Het methodologisch doel van de opdracht is daarom drieledig, met name: - de impact van ruimtelijke ontwikkelingen op de gemeente- of provincie-kas op globale wijze in beeld brengen, - inzicht krijgen in (in Vlaams context) gebruikte en bruikbare concepten voor financiële verevening tussen gemeenten onderling en/of met een intercommunales, ontwikkelingsmaatschappijen of provincies en - beleidsaanbevelingen en concrete voorbeelden aanreiken voor de ontwikkeling van financieel-organisatorische instrumenten om dergelijke verevening te kunnen implementeren. De beoogde opdracht focust zich op publiek-publieke partnerschappen tussen lokale overheden onderling en/of met een intercommunales, ontwikkelingsmaatschappijen of provincies. Om de complexiteit van de opdracht niet te verhogen worden financiële herverdelingsmechanismen bij interactie of samenwerking tussen particulieren of private marktpartijen enerzijds en overheden anderzijds (zoals planschade of planbaten) of tussen particulieren onderling buiten beschouwing gelaten. Ook de (financiële) interactie met de Vlaamse overheid - als mede-investeerder en generator van maatschappelijke winsten - wordt bij wijze van vereenvoudiging buiten beschouwing gelaten.

Aanpak van het onderzoek Het multidisciplinair onderzoeksteam (GD&A-ProFlow) voerde deze opdracht uit tussen januari 2015 en september 2015. Ten einde een antwoord te formuleren op de drieledige opdracht werd het onderzoek opgebouwd in een analytisch luik en een beleidsmatige luik, met telkens 2 werkpakketten: In het eerste, analytisch luik werd de bestaande situatie en concrete praktijkvoorbeelden in beeld gebracht.

-

8

Werkpakket 1: Schets van de bestaande fiscale en andere inkomsten-en uitgavenstromen voor gemeenten en provincies (in relaties tot andere betrokken actoren) ten gevolge van ruimtelijke ontwikkelingen. De inkomsten- en uitgavenstromen werden in beeld gebracht via diverse methodieken en dit vooral via desk-research en interviews met bevoorrechte getuigen. De bevoorrechte getuigen betreffen personen uit Vlaamse administraties, provinciebesturen, intercommunales en private ontwikkelaars. Hierna werd de geïnventariseerde kasstromen verwerkt in een financieel werkmodel. De inventarisatie van de kasstromen beperkt zich tot de inkomsten en uitgaven die direct gelinkt kunnen worden aan typische ruimtelijke ontwikkelingen. Hierbij werden zowel de éénmalige kasstromen (=direct gelinkt aan de ontwikkelingsfase) alsook de structurele kasstromen (= structurele kasstromen die ontstaan na de ontwikkelingsfase) in het financieel model opgenomen.

Allaert, G. en van Zwam, B. (2009) “Kosten en baten van de aanleg, uitgifte en het beheer van lokale bedrijventerreinen.” Webartikel

16


-

Aanvullend op het werkpakket 1 werden de voorlopige conclusies ten aanzien van de inkomsten en uitgavenstromen getoetst aan de hand van een concrete case, m.n. Regionet Leuven. In het Regionet Leuven zet men in op de uitbouw van een netwerk van hoogwaardig openbaar vervoer en fietsverbindingen in de Leuvense regio. Hierbij zal de verwachte bevolkingsgroei in de toekomst hoofdzakelijk worden gebundeld aan de haltes van hoogwaardige openbaar vervoersassen.

-

Werkpakket 2: Omschrijving van reeds verkende en beproefde financiële vereveningsmechanismen tussen lokale overheden, in het kader van ruimtelijk (alsook ander) beleid. Via desk-research, interviews met bevoorrechte getuigen en een enquête via Vlinter bij de Vlaamse Intercommunales werd een longlist van Vlaamse en buitenlandse cases opgemaakt. Op basis van de longlist werd er een selectie gemaakt van verder in detail te onderzoeken cases. Hierbij werden cases gekozen zodat er voldoende variaties aanwezig was op vlak van: o het juridische instrument dat wordt gebruikt bij de verevening o de aard van de vereveningsvraag o de aard van de activiteiten o de betrokken actoren De weerhouden binnenlandse en buitenlandse cases werden vervolgens via diepte-interviews nader onderzocht. De bestuurlijke-organisatorische instrumenten - die in deze cases werden ontwikkeld/gehanteerd voor (intergemeentelijke) besluitvorming met betrekking tot deze ruimtelijke ontwikkelingen en de financiële implicaties ervan – werden hierbij uitgediept.

In het tweede, beleidsmatige luik werden mogelijke beleidsalternatieven en de hiervoor benodigde instrumenten binnen de Vlaamse context voorgesteld. - Werkpakket 3: Omschrijving van alternatieve vereveningsmechanismen toepasbaar in de Vlaamse context. In een brainstorm met verschillende experten werd een eerste verkenning van mogelijke instrumenten opgelijst. Verschillende type planningsprocessen (project, gebiedsgericht programma, niet-gebiedsgericht programma) en of er al dan niet sprake is vanuit vrijwillige verevening tussen gemeenten, vormden de vertrekbasis voor de brainstorm. Alhoewel geen direct toepasbare instrumenten of case werden gevonden, werd wel inspiratie gehaald uit de onderzochte cases, uit studies en gesprekken met Vlaamse en Nederlandse bevoorrechte getuigen rond bv. verhandelbare ontwikkelingsrechten, en uit bestaande regelingen (gemeentefonds, planbaten/planschade, intergemeentelijke samenwerkingsvormen). Deze eerste verkenning werd verder doorgesproken met het dagelijks bestuur (verschillende overlegmomenten) en de stuurgroep. De opgeworpen vragen en bedenkingen stuurden het verdere onderzoek, om te komen tot een meer uitgewerkte verkenning van mogelijke instrumenten. Na overleg met het dagelijks bestuur zijn drie mogelijke instrumenten verder uitgewerkt en toegelicht. Het onderzoek werd begeleid en gestuurd via een dagelijks bestuur en een stuurgroep. Het dagelijks bestuur bestaat uit een beperkte vertegenwoordiging van Ruimte Vlaanderen. De stuurgroep werd samengesteld uit vertegenwoordigers van de diverse beleidsniveau’s (Vlaanderen, provinciebesturen , intercommunales en gemeentebesturen). Zie bijlage 9.1. i.v.m. de samenstelling en bijeenkomsten: Bijlage 1 17


3. Bestaande fiscale en andere inkomsteninkomsten- en uitgavenstromen voor lokale besturen ten gevolge van ruimtelijke ontwikkelingen Inleiding De eerste onderzoeksvraag in deze studie betreft het objectiveren van de globale inkomsten en uitgaven bij gemeenten welke gekoppeld zijn aan het ruimtelijk beleid. Het beantwoorden van deze onderzoeksvraag is wel ondergeschikt aan de centrale onderzoeksvraag in deze studie, m.n. het verkennen van concrete financiële vereveningsmechanismen bruikbaar in de Vlaamse context. Ten aanzien van de globale financiële inkomsten en uitgaven bij gemeenten (welke gekoppeld zijn aan het ruimtelijk beleid) zijn er weinig studieresultaten voorhanden. Discussies hierover – bv. in het kader van planningsprocessen - worden daarom dan ook vaak vanuit slogans en buikgevoel gevoed. In het eerste deel van deze studie werd een aanzet gegeven om dit ‘buikgevoel’ meer te objectiveren. We benadrukken hierbij dat dit luik van de studie geen doel op zich is. Daarom werd er maximaal gebruik gemaakt van beschikbaar statistisch materiaal , verder aangevuld met een expert judgement van bevoorrechte getuigen en de stuurgroepleden. Bovendien moet opgemerkt worden dat er binnen Vlaanderen grote verschillen bestaan, o.a. op vlak van gemeentelijke fiscaliteit, op vlak van de vastgoedprijzen, enz. Het is derhalve een complexe opgave om de gemeentelijke inkomsten en uitgaven op een gemiddeld Vlaams niveau in beeld te krijgen. In essentie gaat het in deze onderzoeksvraag over de inkomsten en uitgaven welke gekoppeld zijn aan de ‘groei’ van een gemeente. Groei van een gemeente kan vooral gelinkt worden aan bijkomende woonontwikkelingen en bedrijventerreinen. Bij de inventarisatie van de inkomsten- en uitgavenstromen zal de focus hierna liggen bij deze 2 types van ruimtelijke ontwikkelingen. Het ruimtelijk beleid in Vlaanderen focust zich meer en meer op de herontwikkeling van sites en minder op greenfield-ontwikkelingen. Toch werd om praktische redenen gekozen om in deze studie de kasstromen van greenfields te onderzoeken en niet deze van herontwikkelingen. De context van greenfields is - in vergelijking met te herontwikkelen sites - minder locatiespecifiek en eenvoudiger om te modelleren in een beperkter aantal basisscenario’s. Zo zijn er bv. extra fiscale voordelen bij herontwikkelingen van brownfields die evenwel niet van toepassing zijn op de herontwikkelingen van minder verontreinigde sites. Herontwikkelingen van sites krijgen in de praktijk ook vaker een specifieke multifunctionele invulling wat minder het geval is voor greenfield-ontwikkelingen. Ook dit zou een modellering van een ‘gemiddelde Vlaamse’ herontwikkeling bijkomend complexer maken. De vastgestelde grootteordes aan inkomsten en uitgaven voor de greenfields zijn wél van toepassing op herontwikkelingen. Maar herontwikkelingen kennen – daar bovenop - nog extra uitgaven (bv. saneringskosten, hoger ambitieniveau publiek domein, hogere studiekosten, enz.) die evenwel ook gecompenseerd worden door extra inkomsten (bv. hogere verkoopprijzen, ruimere subsidiemogelijkheden, fiscale voordelen, grotere positieve impact op andere nabije ruimtelijke ontwikkelingen, enz.). De keuze om enkel greenfieldontwikkelingen te modelleren kan derhalve zeker niet geïnterpreteerd worden als in tegenstrijd met het ruimtelijk beleid in Vlaanderen.

18


Een gemeentebestuur kan een verschillende rol opnemen bij de ontwikkeling van woongebieden en bedrijventerreinen. Meest gangbaar is dat de gemeente hetzij als regisseur, hetzij als ontwikkelaar optreedt. Er zijn ook nog tussenliggende rollen mogelijk, bijvoorbeeld in het kader van een PPS. Het merendeel van de bedrijventerreinen worden gerealiseerd door een overheid (intercommunale, POM, waterwegbeheerder, havenbestuur, …)9. Maar slechts in een beperkt aantal gevallen zal het gemeentebestuur zelf als ontwikkelaar optreden. Het is wenselijk om zicht te krijgen op de inkomstenen uitgavenstromen vanuit beide rollen (regisseur en ontwikkelaar) die een gemeentebestuur kan opnemen. Het merendeel van de woonontwikkelingen worden gerealiseerd door private ontwikkelaars met de gemeente als regisseur. Eerder uitzonderlijk zal een gemeentebestuur zelf optreden als ontwikkelaar10. Vanwege het grote verschil in inkomsten en uitgaven werden toch de inkomsten- en uitgavenstromen vanuit beide rollen (regisseur en ontwikkelaar) opgenomen in het financieel model. Indien het gemeentebestuur de rol van regisseur op zich neemt, dan kunnen alle inkomsten en uitgaven eenduidig toegewezen worden aan het gemeentebestuur. Indien het gemeentebestuur evenwel de rol van ontwikkelaar op zich neemt dan zijn er twee mogelijkheden, waarbij de ontwikkeling al of niet via een Autonoom Gemeentebedrijf (AGB) gerealiseerd zal worden. In het geval de ontwikkeling via het AGB verloopt dan zullen de inkomsten en uitgaven verdeeld worden over de boekhouding van de gemeente en de boekhouding van het AG. In deze situatie komen bv. de fiscale inkomsten (onroerende voorheffing e.a.) terecht bij de boekhouding van het gemeentebestuur, maar zullen de kosten voor het bouwrijp maken en de opbrengsten via de verkoop van de kavels terecht komen bij de boekhouding van het AG. De inkomsten- en uitgavenstromen worden hierna niet opgesplitst tussen gemeentebestuur en AGB. Dit is te motiveren vanuit 2 redenen: - Behoudens de centrum- en grotere steden met een stadsontwikkelingsbedrijf (AGSL, AGOST, AGSA, SOB, VESPA,…) zal de ontwikkeling meestal niet via een AGB verlopen, maar wel binnen de gemeente zelf. - De AGB’s zijn aan de “BBC-light” onderworpen, d.w.z. wel aan het beleidsluik met budget, meerjarenplan en jaarrekening, maar niet aan het beheersluik. Een AGB moet dus ook een budget, meerjarenplan en jaarrekening opstellen. Er is momenteel nog geen consolidatie tussen gemeente en haar AGB. Maar er is uiteraard wel een financiële wisselwerking: de gemeente betoelaagt het AGB en/of de gemeente krijgt winsten uitgekeerd vanuit het AGB (die situatie is uiteraard eerder uitzonderlijk want eventuele winsten binnen een AGB worden meestal geherinvesteerd). De situatie verschilt dus van AGB tot AGB.

Opbouw financieel model Via het financieel rekenmodel wordt per scenario de inkomsten- en uitgavenstromen in beeld gebracht. Hierbij worden de inkomsten en uitgaven voor de gemeentekas onderzocht voor een periode tot 50 jaar na het bouwrijp maken van de bedrijventerreinen of woongebieden. De keuze van 9

Agentschap Ondernemen – Netwerkevent 9/02/2015 – Workshop prijzen bouwkavels Gesprekken bevoorrechte getuigen en navraag VVSG

10

19


een tijdshorizon van 50 jaar is gedeeltelijk arbitrair, maar is vooral ingegeven door de gemiddelde levensduur van de initiële investeringen in het publiek domein. Aanvullend op dit eerste tijdsvenster van 50 jaar werd ook gekozen om de impact van de inkomsten en uitgaven in een korter tijdsvenster voor te stellen. Er werd gekozen voor 12 jaar; een dergelijk tijdsvenster sluit dichter aan bij de (politieke) realiteit (2 legislaturen). Alle kasstromen (inkomsten en uitgaven) worden in het financieel model weergegeven in Netto Contante Waarde (NCW). De NCW is het verschil tussen de totale contante waarde van de inkomsten en totale contante waarde van de uitgaven van het project. De contante waarde van de inkomsten (resp. uitgaven) is de actuele waarde van de toekomstige inkomsten (resp. uitgaven). De contante waarde wordt berekenend door middel van een ‘afwaardering’ met toepassing van een bepaalde discontovoet. Deze methodiek wordt klassiek toegepast bij de financiële evaluatie van investeringsprojecten. Bij private investeringsprojecten zal hierbij een discontovoet gehanteerd worden die overeenkomt met het verwachte winstpercentage. Dergelijke hogere discontovoeten zijn in het kader van publieke investeringen evenwel niet te verantwoorden. Als discontovoet werd er gekozen voor een discontovoet van 2,5% , die vanuit het Nederlandse ministerie van Infrastructuur en Milieu geadviseerd wordt bij het uitvoeren van Life Cycle Cost analyse van publieke investeringen11. Voorbeeld: -

De contante waarde (in 2015) van 1000€ toekomstige inkomsten (of uitgaven) in 2016 = 1000€/1,025 = 976€ De contante waarde (in 2015) van 1000€ toekomstige inkomsten (of uitgaven) in 2020 = 1000€/1,025 5 = 884€

-

De contante waarde (in 2015) van 1000€ toekomstige inkomsten (of uitgaven) in 2025 = 1000€/1,02510 = 781€

In het financieel model wordt er enkel rekening gehouden met de inkomsten en uitgaven dewelke het rechtstreeks gevolg zijn van de nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen. Hieronder vallen: - de rechtstreeks aan de ontwikkelingsfase gekoppelde uitgaven (bv. bouwrijp maken) en inkomsten (bv. kavelverkoop). - de extra structurele (recurrente) inkomsten en uitgaven – na de realisatie van het woongebied en bedrijventerrein – die het rechtstreekse gevolg zijn van de bijkomende inwoners (resp. bijkomende bedrijven) binnen de gemeente. Zie ook verder bij “onderzochte scenario’s”. Het in rekening brengen van financiële kasstromen als gevolg van allerlei ‘agglomeratie-effecten’ 12 is een te complex gegeven en valt buiten de scope van deze studie. Hierdoor werd de realiteit in het financieel model in belangrijke mate vereenvoudigd. De gemeentelijke inkomsten en uitgaven - als gevolg van de ontwikkeling van een bedrijventerrein en een woongebied – kunnen heel sterk verschillend zijn. Om deze heel diverse realiteit toch te kunnen vatten, werden de inkomsten en uitgaven in beeld gebracht voor verschillende basisscenario’s:

11 ‘Advies te hanteren discontovoet bij de Life Cycle Cost analyse'. Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid. Ministerie van Infrastructuur en Milieu – Nederland - September 2012 12 Agglomeratie-effecten kunnen omschreven worden als een zichzelf versterkende concentratie van mensen, economische activiteiten en infrastructuur in stedelijke gebieden.

20


Onderzochte scenario’s Bedrijventerreinen De ontwikkeling van bedrijventerreinen wordt gekenmerkt door grote onderlinge verschillen in de inkomsten-en uitgavenstromen. De volgende parameters kunnen een belangrijke impact hebben op deze inkomsten en uitgaven: - De grootte van de bedrijventerreinen - De gemiddelde grootte van de kavels (kleinere kavels hebben relatief meer infrastructuurkosten; kleinere kavels kunnen echter ook meer opbrengen/m²) - De tewerkstelling per ha. Deze verschillende parameters worden hierna met elkaar gecombineerd in scenario’s, waarvoor de directe inkomsten en uitgaven13 enerzijds en de structurele inkomsten en uitgaven14 anderzijds worden berekend. Er zijn uiteraard nog andere parameters die bepalend zijn voor de inkomsten en de uitgaven. Met deze parameters werd er nu geen rekening gehouden. Dit zijn o.a.: - De grote regionale verschillen in zowel de aankoopprijs van niet-uitgeruste gronden als de verkoopprijs van de uitgeruste gronden. In de berekeningen van de uitgaven en inkomsten zal in deze studie met een Vlaams gemiddelde gewerkt worden. - Nog een andere belangrijke parameter is de aard van de activiteiten. Er zijn belangrijke verschillen op vlak van inkomsten en uitgaven tussen gemengde bedrijventerreinen, logistieke terreinen, detailhandelzones, wetenschapsparken, kantorenzones, enz. In de berekeningen hierna zal er uitsluitend gewerkt worden gemengde (lokale en regionale) bedrijventerreinen. Volgende ontwikkelingsscenario’s worden onderzocht via combinaties van deze parameters: - Grootte van de bedrijventerreinen: 5ha, 10ha, 15ha, 20ha, 25ha, 30ha, 35ha, 40ha, 45ha en 50ha - Gemiddelde grootte van de kavels: 2000m², 5000m², 7500m², 10000m², 20000m² en 25000m² - Gemiddelde tewerkstelling per ha: 10 werknemers/ha, 20 werknemers/ha en 30 werknemers/ha Voor de bedrijventerreinen zullen per scenario de inkomsten en uitgaven onderzocht worden vanuit twee rollen die het gemeentebestuur kan opnemen, m.n. enerzijds als regisseur en anderzijds als ontwikkelaar. De volgende belangrijkste uitgaven worden opgenomen in het financieel model: - Directe uitgaven bij nieuwe bedrijventerreinen o verwerving niet uitgeruste gronden o bouwrijp maken (infrastructuur, riolering en groen) o regiekosten - interne personeelskosten (dossieropvolging door gemeentelijk personeel) o regiekosten - externe studie-en ontwerpkosten (bv. RUP, MOBER, …) - Structurele uitgaven bij nieuwe bedrijventerreinen

13 Directe inkomsten en uitgaven zijn hier éénmalige inkomsten en uitgaven gekoppeld aan het bouwrijp maken v/e terrein en verkoop van kavels. 14 Structurele inkomsten en uitgaven zijn hier regelmatig (bv. jaarlijks) terugkerende inkomsten en uitgaven na de verkoop van de kavels)

21


o o

beheer en onderhoud van het openbaar domein van het nieuw bedrijventerrein (jaarlijks onderhoud, jaarlijks vernieuwing, volledige vernieuwing) verhoging v/d algemene gemeentelijke dienstverlening als gevolg van toename v/h aantal bedrijven

De volgende belangrijkste inkomsten worden opgenomen in het financieel model: - Directe inkomsten bij ontwikkeling nieuw bedrijventerrein: o Verkoop uitgeruste kavels o Recuperatie BTW (enkel mogelijk als AGB) o Subsidies voor aanlegkosten (AO, AWV en VMM) o Subsidies voor studies en regie (bv. zgn. ‘voortrajecten’ gesubsidieerd door AO) - Structurele inkomsten bij ontwikkeling nieuw bedrijventerreinen: o Onroerende voorheffing o Gemeentelijke bedrijfsbelasting o Gemeentefonds: volgende parameters zijn hierbij van belang: Toename van het aantal werknemers in de gemeente Afname van de oppervlakte open ruimte Toename van de fiscale slagkracht via stijging Kadastraal Inkomen Woongebieden De ontwikkeling van woongebieden wordt gekenmerkt door grote onderlinge verschillen in de inkomsten-en uitgavenstromen. De volgende parameters kunnen een belangrijke impact hebben op deze inkomsten en uitgaven: - De grootte van de woongebieden - De gemiddelde dichtheid (woningen/ha). - Het gemiddelde inkomensniveau van de nieuwe inwoners (zowel impact in personenbelasting als in onroerende voorheffing). Wil een gemeentebestuur ‘hogere inkomens’ aantrekken (t.o.v. gemeentelijk gemiddelde)? Of wil het gemeentebestuur vooral ‘de eigen bevolking’ betaalbare bouwmogelijkheden in eigen gemeente geven? Of wil men een doelgroepenbeleid voeren naar zwakkere bevolkingsgroepen? Deze verschillende parameters worden met elkaar gecombineerd in scenario’s, waarvoor de directe en structurele inkomsten en uitgaven in een financieel model zullen worden berekend. Er zijn uiteraard nog andere parameters die bepalend zijn voor de inkomsten en uitgaven: - De grote regionale verschillen in zowel de aankoopprijs van niet-uitgeruste gronden als de verkoopprijs van de uitgeruste gronden. In de berekeningen van de uitgaven en inkomsten zal in deze studie met een Vlaams gemiddelde gewerkt worden. - Nog een andere belangrijke parameter zijn de locatiekenmerken die heel sterk bepalend zijn voor de kosten én de inkomsten. Maar in de berekeningen hier zal er uitsluitend gewerkt worden met Vlaamse gemiddelden. - Ook het ‘ambitieniveau’ op stedenbouwkundig vlak (publiek domein, architecturale kwaliteit, …) kan heel sterk bepalend zijn voor de kosten en inkomsten. Dit ambitieniveau is in belangrijke mate gekoppeld aan de locatiekenmerken – en mogelijkheden. Volgende ontwikkelingsscenario’s worden onderzocht via combinaties van deze parameters:

22


-

Grootte van de woongebieden: 1ha, 2,5ha, 5ha, 7,5ha, 10ha, 12,5ha, 15ha, 17,5ha, 20ha, 22,5ha en 25ha Gemiddelde woondichtheid: 15won/ha en 25won/ha Inkomensniveau’s: combinatie van personenbelasting (Q25, mediaan en Q75) en onroerende voorheffing (Q25, mediaan en Q75).

Voor de woongebieden zullen per scenario de inkomsten en uitgaven onderzocht worden vanuit twee rollen die het gemeentebestuur kan opnemen, m.n. enerzijds als regisseur en anderzijds als ontwikkelaar. De volgende belangrijkste uitgaven worden opgenomen in het financieel model: - Directe uitgaven bij nieuwe woongebieden o verwerving niet uitgeruste gronden o bouwrijp maken (infrastructuur, riolering en groen) o regiekosten - interne personeelskosten o regiekosten - externe studiekosten - Structurele uitgaven bij nieuwe woongebieden o beheer en onderhoud van het openbaar domein in het woongebied (jaarlijks onderhoud, jaarlijks vernieuwing, volledige vernieuwing) o verhoging v/d algemene gemeentelijke dienstverlening als gevolg van toename v/h aantal woningen De volgende belangrijkste inkomsten worden opgenomen in het financieel model: - Directe inkomsten bij ontwikkeling nieuw bedrijventerrein: o Verkoop uitgeruste kavels o Recuperatie BTW (enkel mogelijk als AGB) o Subsidies voor aanlegkosten o Subsidies voor studies en regie (bv. subsidies voor RUP’s, projectcoördinatie strategische projecten, interreg, …) - Structurele inkomsten bij ontwikkeling nieuwe woonontwikkeling: o Onroerende voorheffing o Personenbelasting o Gemeentefonds: volgende parameters zijn hierbij van belang: Toename van het aantal inwoners in de gemeente Afname van de oppervlakte open ruimte Toename van de fiscale slagkracht via stijging Kadastraal Inkomen Toename van de fiscale slagkracht via stijging Personenbelasting

23


Parameters financieel model Algemeen Indexen In het financieel model wordt er gebruik gemaakt van diverse indexen i.v.m. de stijging bouwkosten, loonkosten, gemeentefonds, enz. In principe zijn er geen betrouwbare langetermijnsprognoses beschikbaar. Er werd daarom gebruik gemaakt van de meest betrouwbare officiële prognoses, die evenwel meestal maar voor 5 jaar geldig zijn: - Jaarlijkse stijging loonkosten: 2,3% 15 - Jaarlijkse inflatie: 1,9% 16 - Jaarlijkse stijging bouwkosten: 2,5% 17 - Jaarlijkse stijging prijzen vastgoed (bouwgronden): 1,7% 18 - Jaarlijkse groei economie: 1,7% 19 Als discontovoet werd er gekozen voor een discontovoet van 2,5% , die vanuit het Nederlandse ministerie van Infrastructuur en Milieu geadviseerd wordt bij het uitvoeren van Life Cycle Cost analyse 20 van publieke investeringen21. Zie ook hoger ‘Opbouw financieel model’. Gemeentefonds Een belangrijk deel van de algemene financiering betrekken de gemeenten uit het Gemeentefonds22. Dit Gemeentefonds is niet enkel een financieringsinstrument maar ook een beleidsinstrument voor de herverdeling van overheidsmiddelen. Er wordt bij de verdeling van de middelen namelijk rekening gehouden met specifieke omstandigheden van gemeenten op een aantal maatstaven. 23 24 25 26 Het Gemeentefonds wordt op grond van de volgende maatstaven onder de gemeenten verdeeld: 40,8 % voor de bijzondere financiering van de grote steden, de centrumsteden en de provinciale steden en de kustgemeenten, op basis van het aantal inwoners; 1. 8 % voor de centrumfunctie van alle gemeenten, waarvan 4 % op basis van de actieve bevolking tewerkgesteld in de gemeente en 4 % volgens het aantal leerlingen en studenten dat onderwijs volgt op het grondgebied van de gemeente; 15

Planbureau - http://www.plan.be/admin/uploaded/201406251324050.FOR_MIDTERM_N.pdf Het ECB-beleid is er op gericht om de jaarlijkse inflatie te laten stijgen naar 2% tegen 2016. 17 Historische ABEX-reeks - http://www.abex.be/nl/indexen-tijdschriften/index-abex/historisch-overzicht-van-de-index/ 18 6-maandelijks expertenpanel De Tijd - http://www.oximo.be/nl/nieuws/hoe-zullen-de-vastgoedprijzen-evolueren 19 Planbureau - Regionale economische vooruitzichten 2016-2019: 1,70% voor Vlaanderen - http://www.plan.be/press/communique-1354nl-nieuwe+regionale+economische+vooruitzichten+2014+2019 20 Life cycle cost analyse (LCCA) impliceert dat men de totale kost bekijkt voor het realiseren, het uitbaten, het onderhouden en het eventueel van de hand doen van een asset over een bepaalde periode (levenscyclus). Via LCCA zal de investeerder meer aandacht besteden voor de toekomstige kosten voor uitbating en onderhoud. 21 ‘Advies te hanteren discontovoet bij de Life Cycle Cost analyse'. Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid. Ministerie van Infrastructuur en Milieu – Nederland - September 2012 22 PWC- Overheidsopdracht Gemeentefonds: Evaluatie van de in het decreet van 5 juli 2002 bepaalde groeivoet en verdelingscriteria en formuleren van beleidsvoorstellen en/of denksporen voor een hervorming van het Gemeentefonds - BELEIDSDOMEIN BESTUURSZAKEN AGENTSCHAP VOOR BINNENLANDS BESTUUR - 28 mei 2009” 23 De gemeentefondsen in Vlaanderen, Wallonië en Brussel: een onderlinge vergelijking – Masterproef Kristof DEVUYST – HUB - juni 2012 24 Nieuwe verdeling volgens Decreet van 5/07/2002 tot vaststelling van de regels inzake de dotatie en de verdeling van het Vlaamse Gemeentefonds (zie hoofdstuk II, artikel 6 op http://codex.vlaanderen.be/Zoeken/Document.aspx?DID=1009623¶m=inhoud ) 25 Omzendbrief van 22/11/2002 VA 2002/16 betreffende het decreet van 5/07/2002 tot vaststelling van de regels inzake de dotatie en de verdeling van het Vlaams Gemeentefonds: krachtlijnen en overgangsbepalingen (zie http://codex.vlaanderen.be/Zoeken/Document.aspx?DID=1010202¶m=inhoud ) 26 berekeningen vanuit het Gemeentefonds voor 2014 (http://binnenland.vlaanderen.be/financi%C3%ABn/fondsen 16

24


2. 30,2 % voor de fiscale armoede, waarvan 19 % op basis van de omgekeerde evenredigheid van de totale opbrengst van de personenbelasting van de inwoners in de gemeente, exclusief de aanvullende belasting op de personenbelasting, en 11,2 % op de omgekeerde evenredigheid van het totale belastbare kadastrale inkomen op het grondgebied van de gemeente; 3. 6 % voor open ruimten, op basis van de oppervlakte bos, tuinen en parken, woeste gronden, gekadastreerde wateren, akkerland, grasland, recreatiegebieden en boomgaarden; 4. 15 % voor sociale maatstaven, overgenomen op basis van relevante criteria uit het Sociaal Impulsfonds: 1 % volgens het aantal personen met een WIGW-27statuut, met uitzondering van de bestaansminimumtrekkers; 4 % volgens het aantal werklozen met een lage scholingsgraad; 3 % volgens het aantal geboorten in kansarme gezinnen; 3 % volgens het aantal bewoners van sociale huurappartementen; 4 % volgens het aantal bestaansminimumtrekkers. Bij ruimtelijke groei (extra woningen en/of bedrijven) wijzigen de omstandigheden en zal dit dus gevolgen hebben op de verdeling van de middelen uit het gemeentefonds. In de veronderstelling dat er zich gelijktijdig in andere gemeenten geen wijzigingen voordoen (op vlak van toename fiscale slagkracht, afname oppervlakte open ruimte, enz) heeft een ruimtelijke groei de volgende gevolgen voor de gemeentelijke bijdragen uit het gemeentefonds (situatie 2014) 28: - Toename van het aantal werknemers in een gemeente: per extra werknemer zal het gemeentebestuur 32,063€ extra uit het gemeentefonds ontvangen (van toepassing bij extra bedrijventerreinen) -

Afname van de oppervlakte open ruimte: bij een afname van 1ha open ruimte zal een gemeentebestuur 140,904€ minder uit het gemeentefonds ontvangen (van toepassing bij extra bedrijventerreinen en woongebieden).

-

Toename van de fiscale slagkracht via een toename van het totale kadastraal inkomen: bij een toename 1€ extra KI zal een gemeentebestuur 0,0350€ minder uit het gemeentefonds ontvangen (van toepassing bij extra bedrijventerreinen en woongebieden). Dit is een gemiddelde voor de Vlaamse gemeenten. Onderling zijn er wel belangrijke verschillen:

Antwerpen Aalst Aarschot Blankenberge Alken Gemiddeld (Vl)

-

27 28

Categorie A’pen/Gent Centrumsteden Regionale steden Kustgemeenten Overige

Wijziging gemeentefonds -0,0180€ -0,0422€ -0,0494€ -0,0170€ -0,0301€ -0,0350€ 0,0350€

Toename van de fiscale slagkracht via een toename van de personenbelasting: bij een toename 1€ extra PB zal een gemeentebestuur 0,0171€ minder uit het gemeentefonds

WIGW: Weduwen, Invaliden, Gepensioneerden en Wezen Verdeling Gemeentefonds 2014 – Agentschap Binnenlands Bestuur

25


ontvangen (van toepassing bij extra woongebieden). ). Dit is een gemiddelde voor de Vlaamse gemeenten. Onderling zijn er wel belangrijke verschillen: Categorie Antwerpen Aalst Aarschot Blankenberge Alken Gemiddeld (Vl)

-

A’pen/Gent Centrumsteden Regionale steden Kustgemeenten Overige

Wijziging gemeentefonds -0,0268€ -0,0153€ -0.0142€ -0,0262€ -0,0128€ -0,0171€ 0,0171€

Toename van het aantal inwoners in een gemeente: per extra inwoner zal het gemeentebestuur 142,99€ extra uit het gemeentefonds ontvangen (van toepassing bij extra woongebieden). Dit is een gemiddelde voor de Vlaamse gemeenten. Onderling zijn er wel heel belangrijke verschillen: Categorie Antwerpen Brugge Aalst Aarschot Blankenberge Alken Gemiddeld (Vl)

A’pen/Gent Brugge Centrumsteden Regionale steden Kustgemeenten Overige 266 gemeenten

Wijziging gemeentefonds 884,82€ 373,46€ 191,51€ 65,23€ 67,21€ 0,00€ 142,99€ 142,99€

De impact op de inkomsten uit het gemeentefonds - bij een toename van het aantal inwoners – kan dus sterk variëren. Een ‘gewone’ gemeente (266 in aantal) zal geen extra inkomsten ontvangen via het gemeentefonds. De steden daarentegen zien hun inkomsten hierdoor echter wel sterk stijgen. Bij de hoger vermelde bedragen zijn enkel het gevolg van een stijging v/h inwoneraantal, waarbij alle andere parameters ongewijzigd blijven. Dit is in realiteit meestal niet het geval. Zo zal de tewerkstelling en de fiscale draagkracht ook toenemen welke op zijn beurt ook een impact heeft op de toename uit het gemeentefonds. Dit is evenwel voor elke gemeente verschillend en is afhankelijk van de gemeentelijke socio-economische parameters. Alle hierboven geciteerde extra bedragen uit het gemeentefonds gaan ook uit van de veronderstelling dat er zich nl. gelijktijdig in andere gemeenten geen wijzigingen voordoen (op vlak van toename fiscale slagkracht, afname oppervlakte open ruimte, enz). Indien een gemeente extra bedrijven en/of inwoners heeft zal dit nl. niet leiden tot een verhoging van de totale hoeveelheid middelen van het Vlaams gemeentefonds. Een extra bijdrage voor de éne gemeente zal bijgevolg leiden tot een mindere bijdrage van de andere gemeenten. Dit is van toepassing op alle parameter, maar in het bijzonder bij toename v/h inwoneraantal. Als bv Antwerpen één inwoner extra heeft, dan zou Antwerpen recht hebben op 884,82€ extra uit het gemeentefonds. Maar dit bedrag zou dan wel rechtstreeks in mindering komen voor Gent, met wie Antwerpen een afzonderlijk categorie vormt. Indien Gent en Antwerpen beide relatief even sterk zouden groeien in inwoneraantal dan zou dit dus geen toename (noch afname) betekenen van hun financiering vanuit het gemeentefonds. 26


De voorbije jaren is er wel een jaarlijkse toename van het gemeentefonds met 3,5%. In overleg met de opdrachtgever werd in het financieel model rekening gehouden met het aanhouden van deze groeivoet tot 2020. Hierna wordt deze groeivoet in het financieel model gelijkgeschakeld met de jaarlijkse inflatie.

Onderhoud en vernieuwing openbaar domein Onderhoud en vernieuwing publiek domein in bedrijventerreinen en woongebieden:29 -

Gemiddeld jaarlijks onderhoud infrastructuur, riolering en groen: jaarlijks 0,67% van het investeringsbedrag Gemiddeld jaarlijkse vernieuwing infrastructuur, riolering en groen: Jaarlijks 1,33% van het investeringsbedrag Volledige vernieuwing van de groenvoorzieningen: volledig te vervangen na 15 jaar (behalve bomen na 50 jaar). In het financieel model werd gewerkt met een gem. van 20 jaar. Volledige vernieuwing infrastructuur en riolering: volgens Wegbeheer Praktijkboek (VVSG) is een volledige vernieuwing van wegenis en riolering nodig na max. 70 jaar. Dit werd genuanceerd door Arcadis Belgium met vuistregels: gem. 40 jaar voor infrastructuur (helft asfalt: 30 jaar + helft beton: 50 jaar) en gem. 60 jaar voor riolering. Als gemiddelde voor wegenis en riolering samen werd een vernieuwing na 50 jaar voorzien in het financieel model.

Deze percentages zijn van toepassing op een portfolio-niveau van een gemeente (= de volledige weginfrastructuur van een gemeente), bestaande uit een mix aan oudere en recentere weginfrastructuur, alsook een mix van hogere en lagere kwaliteit, e.d. Er zijn enkel betrouwbare richtcijfers beschikbaar op portfolio-niveau en niet op het niveau van een afzonderlijke weginfrastructuur. Bij nieuwe weginfrastructuur zal er echter in de jaren volgend op de oplevering weinig of geen onderhoudskosten nodig zijn, maar deze kosten lopen uiteraard wel op in de loop der jaren. Door hier in het financieel model gebruik te maken van richtcijfers op portfolio-niveau werd dit uitgevlakt en werd een vast jaarlijks onderhoudspercentage gebruikt doorheen de volledige levensduur van de weginfrastructuur. Bedrijventerreinen Aankoopprijs nietniet-uitgeruste grond De aankoopprijzen kunnen bijzonder sterk variëren. Er zijn enerzijds belangrijke regionale verschillen en anderzijds is er afhankelijk van de situatie een ongelijke mix van landbouwgronden en reeds eerder bestemde bedrijventerreinen. In het financieel model werd - als werkhypothese – gewerkt met een gemiddelde aankoopprijs van 50€/m² 30. Dit is te beschouwen als een aanname van een Vlaams gemiddelde. Hierbij kan de helft van het bedrijventerrein aangekocht worden als landbouwgrond. De andere helft van het bedrijventerrein is – in deze theoretische case – reeds vroeger bestemd als bedrijventerrein.

29 30

Wegbeheer Praktijkboek VVSG en expert judgement ingenieursbureau Arcadis Belgium In overleg met de stuurgroepleden en bevoorrechte getuigen

27


Planbaten Planbaten De planbatenheffing 31 is een belasting op de meerwaarde die een perceel krijgt door een bestemmingswijziging. Dat is het geval bij bestemmingswijzigingen waarbij onbebouwbare gronden herbestemd worden tot woonzone, zone voor bedrijvigheid of recreatiezone. De planbatenheffing bedraagt tussen 1% en 30% van de geschatte meerwaarde van het perceel. De meerwaarde wordt progressief belast per schijf. Zo wordt de meerwaarde van 0 tot 12.500 euro belast tegen 1%. Van 50.000 tot 100.000 gaat het om 5%. Het deel van de meerwaarde boven 500.000 euro wordt tegen 30% belast. In het financieel model werden de volgende aannames gedaan: - Helft van het te verwerven bedrijventerrein is reeds bestemd als bedrijventerrein. De andere helft kan worden verworven als landbouwgrond. - De gemiddelde perceelsgrootte is 5000m² (landbouwpercelen) De vermoedelijke meerwaarde voor de herbestemming van dit perceel van 5000m² van landbouwgrond naar bedrijvigheid is 288.150€. Op een perceel van 5000m² is er volgens de actuele regelgeving 32.781€ planbaten te betalen (conform Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening, Artikel 2.6.4 t.e.m. Artikel 2.6.19). Verkoopprijs uitgeruste industriegrond: Er werd gekozen voor een gemiddelde verkoopprijs van 100€/m². Deze verkoopprijs werd bepaald via gesprekken met bevoorrechte getuigen (POM Antwerpen, WVI, AGSA en Matexi), alsook aan de hand van eigen nacalculaties v/h projectteam GD&A-ProFlow. Deze verkoopprijs wordt ook bevestigd door recent studiewerk:

-

31

Op 9 februari 2015 heeft het Agentschap Ondernemen een netwerkevent georganiseerd de prijzen van de bedrijfskavels. Op basis van een enquête werd 110€/m² als een gemiddelde voor Vlaanderen vooropgesteld.

Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening – Titel 2. Planning – Hoofdstuk 6 Planschade en planbaten

28


-

In mei 2014 heeft het studiebureau Stadim – i.o.v. Ruimte Vlaanderen – een studie opgemaakt “Actualisatie van de vermoede meerwaarde per m² van bestemmingswijzigingen die planbaten genereren - Overzicht grondprijzen in het Vlaams Gewest 2010-201”. In deze studie blijkt dat de ‘gewone gemiddelde’ prijs/m² voor nijverheidsgronden in Vlaanderen 97,03€/m² bedraagt. Dit betreft de gemiddelde prijs (GP50) na uitsluiting van 25% goedkoopste en 25% duurste gronden.

Aanlegkost bouwrijp maken industrieterrein: De aanlegkosten voor bedrijventerreinen kunnen – afhankelijk van de lokale situatie en ambitieniveau – heel sterk verschillend zijn. Er werd hier rekening gehouden met een gemiddelde totale kostprijs per strekkende meter van 1900€/m. Hierbij is alles inbegrepen: riolering, BTW, studiekosten, enz. 32 Regiekosten (plannings(plannings- en ontwikkelingsfase) Regiekost (interne personeelskost): voor 4u/maand tot 0,5FTE 33 (voor kleine, eenvoudige tot grote, complexe terreinen). Gemiddelde personeelkost/jaar: ca. 50.000€ (incl. soc.bijdragen, verzekeringen, pensioenslasten, enz) 34. Regiekost (externe studiekosten): van 10.000€ tot 140.000€ (voor kleine, eenvoudige tot grote, complexe terreinen) 35. Verhoging gemeentelijke dienstverlening (na uitgifte)

Verhoging v/d algemene gemeentelijke dienstverlening als gevolg van toename v/h aantal bedrijven: 4uur/jaar/bedrijf (met gem. persooneelskost/jaar: ca. 50.000€) 36

32

Nacalculaties van Arcadis Belgium, POM Antwerpen, WVI en andere bevoorrechte getuigen Gesprekken met bevoorrechte getuigen en stuurgroepleden 34 Belfius - Gemeentefinanciën Balans van de bestuursperiode 2007-2012 35 Gesprekken met bevoorrechte getuigen en stuurgroepleden. 36 Gesprekken met bevoorrechte getuigen en stuurgroepleden 33

29


Recuperatie BTW Specifiek wat betreft rioleringen kan de BTW worden gerecupereerd omdat de gemeenten btwplichtig zijn voor de exploitatie van hun rioleringsstelsel. Deze BTW-recuperatie (op rioleringen) werd opgenomen in het financieel model. GD&A Advocaten heeft recent een manier uitgewerkt om de wegenis afzonderlijk met BTW te verkopen aan kopers van gronden in een bedrijventerrein zodat de BTW kan worden gerecupereerd . Dit is een voordeel voor de koper van de kavel omdat hij de BTW in aftrek brengt. Voor de ontwikkelaar is het enkel een voordeel in de mate dat de prijs exclusief btw wordt opgetrokken. In het financieel model werd er abstractie gemaakt van deze BTW-recuperatie om 2 redenen: 1) momenteel doet nauwelijks iemand aan btw recuperatie op de wegenis en 2) of btw-recuperatie ook voor de ontwikkelaar voordelig is, hangt louter af van een hogere prijs of niet (voor de ontwikkelaar maakt het immers geen verschil of hij 121 EUR aanrekent of 100 + 21 EUR btw die aftrekbaar is bij de koper, tenzij die 100 wordt opgetrokken). Subsidies voor studies en regie Dergelijke subsidies zijn eerder beperkt. In financieel model kan dit oplopen tot 15.000€. Bij hele complexe terreinen kan dit wel veel hoger zijn, maar de kosten zijn dan ook evenredig hoger. 37 Subsidies voor aanlegkosten (AO, AWV en VMM) Er zijn diverse mogelijkheden om (een gedeelte van) de aanlegkosten te laten subsidiëren. Door recente wijzingen van het subsidiebesluit 38 worden de beschikbare middelen echter enkel nog gereserveerd voor die projecten die zonder extra steun niet ontwikkeld raken. Dit kan gaan van de heraanleg van brownfieldsprojecten, het moderniseren van bestaande maar verouderde bedrijventerreinen, tot de ontwikkeling van onrendabele greenfields die zonder steun niet ontwikkeld raken. Greenfields krijgen dus niet langer automatisch steun. Er resten thans evenwel nog enkele andere subsidiemogelijkheden, zoals deze via AWV en VMM. Deze beperkte subsidiemogelijkheden houden vooral verband met extra uitgaven, bv. externe ontsluiting van het bedrijventerrein ed. Aangezien er met dergelijk uitgaven geen rekening kan worden gehouden in het werkmodel, wordt er ook geen rekening gehouden met hieraan gelinkte subsidies. Subsidies voor vernieuwing vernieuwing infrastructuur en riolering 39 Het subsidiebesluit is thans vrij gunstig voor het subsidiëren van de heraanleg van verouderde bedrijventerreinen. In het financieel model is de vernieuwing van infrastructuur en riolering echter maar gepland 50 jaar na de ontwikkeling van het bedrijventerrein. Het is thans koffiedik kijken hoe deze subsidies in zo’n verre toekomst zullen evolueren. In overleg met bevoorrechte getuigen werd gekozen voor een voorzichtig subsidiepercentage van 15%. Het lijkt nl. aannemelijk dat de aandacht voor de vernieuwing van oudere terreinen ook in de toekomst zal blijven bestaan. Maar de bedrijventerreinen die we hier beschouwen zijn efficiënter en duurzamer aangelegd en minder

37

Gesprekken met bevoorrechte getuigen en stuurgroepleden Besluit van de Vlaamse Regering van 24 mei 2013 houdende subsidiëring van bedrijventerreinen op 10 juli 2013 gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad. 39 Besluit van de Vlaamse Regering van 24 mei 2013 houdende subsidiëring van bedrijventerreinen op 10 juli 2013 gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad. 38

30


problematisch dan de huidige gekende verouderde bedrijventerreinen waarvoor hogere subsidiepercentages te verantwoorden zijn. Onroerende voorheffing De onroerende voorheffing is een gewestelijke belasting op onroerende goederen die eigenaars van onroerende goederen jaarlijks betalen. De onroerende voorheffing bestaat uit een vast en een variabel deel. De basisheffing op het kadastraal inkomen is het vast gedeelte en bedraagt in het Vlaams gewest 2,5%. Bovenop dit vast percentage komt een variabele heffing, de opcentiemen, geheven door gemeenten en provincies40. Honderd opcentiemen is gelijk aan het bedrag dat de belastingplichtige aan het gewest verschuldigd is door de basisheffing. De totale hoogte van de belasting wordt dus bepaald door het kadastraal inkomen, de basisheffing met eventuele verminderingen en de hoogte van de opcentiemen. De opcentiemen variëren dus van gemeente tot gemeente. Het gemiddelde in Vlaanderen is thans 1397 41. De onroerende voorheffing bij bedrijventerreinen is een belangrijke gemeentelijke inkomstenbron. Om in het financieel model de realiteit beter te kunnen benaderen werd voor 2 concrete bedrijventerreinen een cijferreeks opgemaakt met terreinoppervlaktes en KI’s. Hierbij werden er gebruik gemaakt van informatie over 2 bedrijventerreinen waarvan verwacht kan worden dat deze het gemiddelde Vlaams bedrijventerrein kunnen benaderen. Concreet werd er gekozen voor het bedrijventerrein Everslaar te Lokeren en De Prijkels in Deinze/Nazareth. Beide bedrijventerreinen hebben een gemengde invulling (zowel naar het soort activiteiten als naar de perceelsgrootte).

Bedrijventerrein Everslaar te Lokeren (Bron: http://magdageo.vlaanderen.be)

40 In uitvoering van het Vlaams regeerakkoord 2014-2019 zullen de provinciebesturen in de toekomst geen opcentiemen meer kunnen heffen. Hierdoor zal de Vlaamse basisheffing stijgen door de incorporatie van de provinciale opcentiemen. 41 VVSG – Lokaal – maart 2015

31


Bedrijventerrein De Prijkels te Deinze/Nazareth (Bron: http://magdageo.vlaanderen.be) De bebouwde percelen in Lokeren zijn in totaal 120ha groot en omvat 305 bebouwde kadastrale percelen van 200m² tot 89.000m². De bebouwde percelen in Deinze/Nazareth zijn samen is 102 ha groot en omvat 177 bebouwde kadastrale percelen van 200m² tot 93.000m² 42. Met een combinatie van beide bedrijventerreinen kan een min of meer representatief staal voor de Vlaamse bedrijventerreinen bekomen worden. Op de cijferreeks met terreinoppervlaktes en KI’s werd een regressie-analyse43 uitgevoerd, waardoor de relatie gelegd werd tussen de terreinoppervlakte en de geïndexeerde KI’s. Het resultaat van de regressie-analyse voor beide terreinen leverde een sterk gelijkaardig resultaat op. Voor beiden terreinen samen werd het volgende verband tussen de kadastrale perceelsoppervlaktes en de kadastrale inkomens vastgesteld: KI = (1,5415 x kadastrale perceelsopp.) + 257,18. Hierbij werd er een aanvaardbare correlatie vastgesteld tussen het model en de werkelijke data. De determinatiecoëfficiënt R² is hierbij nl. 0,78 44. Behalve het KI voor de gebouwen en gronden bestaat er ook een KI voor het ‘materieel en outillage’. De totale waarde van deze KI’s bedroeg 45,5% van de totale waarde van de KI’s voor de gebouwen en gronden (resp. voor Lokeren 47,50% en voor Deinze/Nazareth 43,12%). Er bestaan gedeeltelijke vrijstellingen op de onroerende voorheffing voor materieel en outillage. Maar aangezien de

42

Vlaamse Belastingsdienst

43

Een regressie-analyse is een statistische techniek voor het analyseren van gegevens waarin (mogelijk) sprake is van een specifieke samenhang, aangeduid als regressie. Deze samenhang houdt in dat de waarde van een stochastische variabele, op een storingsterm na, afhangt van een of meer in principe instelbare variabelen. Noemen we de stochastische variabele Y en de instelvariabele x (eventueel als vector), dan is het verband: Y = f(x) + U 44

De determinatiecoëfficiënt R² is een maat die informatie geeft over de mate waarin een model de werkelijke data benadert. Indien alle voorspelde waarden overeenstemmen met de werkelijke waarden, dan is R² = 1.

32


gemeentebesturen hiervoor een volledige compensatie krijgen, werden ook deze inkomsten toch meegerekend45 46.

Perceelsoppervlakte

KI - Gronden en gebouwen

2000 m² 5000 m² 7500 m² 10000 m² 20000 m² 25000 m²

3 758 € 8 848 € 13 090 € 17 332 € 34 300 € 42 784 €

KI - Materieel en outillage 1 712 € 4 030 € 5 962 € 7 894 € 15 623 € 19 487 €

KI-Totaal 5 469 € 12 878 € 19 052 € 25 227 € 49 923 € 62 271 €

Gemeentelijke bedrijfsbelastingen In Vlaanderen is er een grote variatie aan diverse gemeentelijke bedrijfsbelastingen47. In het financieel model werd er geen rekening gehouden met de belastingen op drijfkracht. Niettegenstaande deze belasting voor sommige gemeentebesturen een heel belangrijke bron van inkomsten vertegenwoordigt, beschikken 2/3 van de Vlaamse gemeenten niet over een drijfkrachtbelasting. Deze belasting wordt in diverse gemeenten vervangen door andere vormen van gemeentelijke belastingen, meestal een ‘algemene gemeentelijke bedrijfsbelasting’. Deze belastingen staan meestal in relatie tot de oppervlakte onbebouwde en bebouwde oppervlakte van een bedrijf. Hinderlijke bedrijven worden hierbij al of niet bijkomend belast. Andere gemeentebesturen beschikken over een gemeentelijke bedrijfsbelasting in functie van bv. het energieverbruik. Nog andere gemeentebesturen maken gebruik van een forfaitaire belasting (vast bedrag per vestiging), enz. In het financieel model werd rekening gehouden met een bedrijfsbelasting in functie van de oppervlakte bebouwde en onbebouwde oppervlakte van een bedrijf 48. Belasting op de bebouwde en/of onbebouwde terreinoppervlakte van een bedrijf 0-500m² 500-1.000m² 1.000-5.000m² 5.000-10.000m² 10.000-20.000m² 20.000-100.000m² 100.000m² en meer

75 euro 500 euro 900 euro 1.250 euro 3.000 euro 6.000 euro 9.000 euro te vermeerderen met 0,12 euro per m² voor de schijf van oppervlakte boven de 100.000m²

45

De Vlaamse gemeenten en provincies krijgen van het Vlaamse gewest een compensatie voor het verlies aan opcentiemen dat ze sinds aanslagjaar 2009 lijden door de korting op de onroerende voorheffing voor energiezuinige woningen en door de volledige vrijstelling van onroerende voorheffing op nieuw materieel en outillage. De Vlaamse regering heeft de regels voor de berekening en de uitbetaling van deze vergoeding vastgelegd in haar besluit van 23 juli 2010. 46

Uit de regressie-analyse werd dus afgeleid dat een gemiddeld bebouwd perceel van 2000m² een gemiddeld KI heeft van 5469€. Voor een

gemiddeld bebouwd perceel van bv. 1ha is het gemiddeld KI 25.227€. 47

Onderzochte gemeenten: Beerse, Genk, Waarschoot, Zelzate, Nazareth, Concreet werd het belastingreglement op bedrijfsruimten v/d gemeente Beerse toegepast. Beerse heeft relatief veel bedrijventerreinen op haar grondgebied, met een mix van grote en kleinere bedrijven 48

33


Woongebieden Verkoopprijs uitgeruste bouwgrond: De gemiddelde verkoopprijs van bouwgronden in Vlaanderen in 2014 bedroeg 183,65€/m² 49. In het financieel model werd dit afgerond naar 185€/m². Aankoopprijs nietniet-uitgeruste woonuitbreidingsgebied 50 De aankoopprijzen voor dergelijke gronden kunnen bijzonder sterk variëren. Bovendien zijn er voor dergelijke gronden geen betrouwbare statistieken beschikbaar. In het financieel model werd de gemiddelde aankoopprijs vastgesteld op 70€/m². Dit bedrag werd ook toegepast in een andere recente studie i.o.v. Ruimte Vlaanderen 51. Deze aankoopprijs is te beschouwen als een theoretisch Vlaams gemiddelde en werd ook bevestigd op basis van de informatie uit de gesprekken met enkele bevoorrechte getuigen. Het vastgoed-studiebureau Stadim gebruikt in dit verband de volgende algemene formule: aankoopprijs niet-uitgeruste grond = (verkoopprijs bouwgrond x 0,6 ) - 45€/m². Toegepast op de actuele gemiddelde verkoopprijs van bouwgrond in Vlaanderen geeft dit het volgende resultaat: (185€/m² x 0,6) – 45€/m² = 66€/m² wat overeenkomt met het hier - in het financieel model gehanteerde cijfer van 70€/m². Planbaten In het scenario hier – m.n. het verkavelen van een woonuitbreidingsgebied – is de planbatenheffing 52 niet van toepassing. Aanlegkost bouwrijp maken: De aanlegkosten voor woongebieden kunnen – afhankelijk van de lokale situatie en ambitieniveau – heel sterk verschillend zijn. Er werd hier rekening gehouden met een gemiddelde totale kostprijs per strekkende meter van 1900€/m. Hierbij is alles inbegrepen: riolering, BTW, studiekosten, enz. 53 Recuperatie BTW Specifiek wat betreft rioleringen kan de BTW worden gerecupereerd omdat de gemeenten btwplichtig zijn voor de exploitatie van hun rioleringsstelsel. Deze BTW-recuperatie (op rioleringen) werd opgenomen in het financieel model.

49

http://statbel.fgov.be/nl/statistieken/cijfers/economie/bouw_industrie/vastgoed/gemiddelde_prijs_bouwgronden/ In deze studie werd gekozen om enkel de ontwikkeling van woonuitbreidingsgebieden financieel door te rekenen. Bij de meeste woonontwikkelingen zullen de gemeentebesturen hun rol beperken tot deze van regisseur; het financieel resultaat voor de gemeente is hierbij onafhankelijk van de bestemming woongebied/woonuitbreidingsgebied. Indien een gemeentebestuur toch als (mede)ontwikkelaar zou optreden, dan zal dit in de praktijk hoofdzakelijk in woonuitbreidingsgebieden zijn en slechts zelden in woongebieden. 51 Analyse van de financiële gevolgen van ruimtelijke beslissingen: kader en beschrijving van enkele situatie” i.o.v. Ruimte Vlaanderen 52 Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening – Titel 2. Planning – Hoofdstuk 6 Planschade en planbaten 53 Nacalculaties van ProFlow, Arcadis Belgium en gesprekken bevoorrechte getuigen 50

34


Indien een verkaveling wordt gerealiseerd met verkoop van gronden, kan de BTW op de wegenisaanleg niet worden gerecupereerd. De verkoop van grond is hier immers geen BTW-plichtige handeling, maar is vrijgesteld van BTW. Regiekosten (plannings(plannings- en ontwikkelingsfase) Regiekost (interne personeelskost): voor 2u/maand tot 1,5FTE 54 (voor kleine, eenvoudige tot grote, complexe gebieden). Gemiddelde personeelkost/jaar: ca. 50.000€ (incl. soc.bijdragen, verzekeringen, pensioenslasten, enz.) 55. Regiekost (externe studiekosten): van 1000€ tot 35.000€ (voor kleine, eenvoudige tot grote, complexe terreinen) 56. Merk op dat in de praktijk de belangrijkste externe studiekosten (bv. MOBER e.d.) ten laste van de private projectontwikkelaar vallen. Subsidies voor aanlegkosten Er zijn beperkte mogelijkheden om (een gedeelte van) de aanlegkosten te laten subsidiëren. Deze beperkte subsidiemogelijkheden houden in principe verband met extra uitgaven, bv. externe ontsluiting van een woongebied ed. Aangezien er met dergelijk uitgaven ook geen rekening kan worden gehouden in de werkmodel, wordt er ook geen rekening gehouden met hieraan gelinkte subsidies.

Er zijn ook mogelijkheden om via VMM subsidies te verkrijgen voor de aanleg van de rioleringen. Aangezien het beschikbare budget niet toereikend is om alle aanvragen te subsidiëren, wordt slechts een gedeelte van de aangevraagde projecten daadwerkelijk opgenomen op het Gemeentelijk Investeringsprogramma (GIP). Enkel deze projecten hebben recht op subsidie. Uit gesprekken met bevoorrechte getuigen blijkt dat er in de praktijk geen prioriteit gegeven wordt aan ontwikkelingsprojecten. Ook vanwege het feit dat de te doorlopen procedure vrij zwaar/tijdrovend is, kan men als gemeentebestuur beter geen rekening houden met dit subsidiekanaal bij de ontwikkeling van verkavelingen. In de scenario’s wordt er geen rekening gehouden met sociale woningbouw en de subsidiemogelijkheden in deze context. Subsidies voor vernieuwing infrastructuur infrastructuur en riolering Er werd geen rekening gehouden met enige subsidies voor de vernieuwing van de infrastructuur en riolering na 50 jaar. Een dergelijke subsidieregeling bestaat thans – voor verouderde verkavelingen ook niet.

Verhoging gemeentelijke dienstverlening dienstverlening (na uitgifte)

Door de ontwikkeling van een nieuw woongebied zal er een structurele verhoging zijn van de algemene gemeentelijke dienstverlening (afleveren van stedenbouwkundige vergunningen ed), welke rechtstreeks het gevolg is van toename v/h aantal woningen. Hierbij werd de volgende veronderstellingen gemaakt57:

54

Gesprekken met bevoorrechte getuigen en stuurgroepleden Belfius - Gemeentefinanciën Balans van de bestuursperiode 2007-2012 56 Gesprekken met bevoorrechte getuigen en stuurgroepleden 57 Gesprekken met bevoorrechte getuigen en stuurgroepleden 55

35


-

De eerste 5 jaar na het bouwrijp maken v/h woongebied: 2uur /jaar/woning De daaropvolgende jaren: 1/jaar/woning Gem. persooneelskost/jaar: ca. 50.000€ 58

We merken op dat de overige gemeentelijke dienstverlening – zoals politie, brandweer, … uiteraard ook zal toenemen. Maar deze dienstverlening – waarvoor ook een eigen specifieke financiering bestaat – werd niet meegenomen in het financieel model. Subsidies voor studies en regie Dergelijke subsidies zijn eerder beperkt. In het financieel model kan dit evolueren van 0€ (voor heel kleine eenvoudige gebieden) tot 25.000€ (grotere gebieden). Voorbeelden: subsidies voor RUP’s, projectcoördinatie strategische projecten, interreg, … Bij complexe terreinen kan dit bedrag nog veel hoger zijn, maar de kosten zijn dan ook evenredig hoger. 59 Gemiddelde gezinsgrootte De actuele gemiddelde gezinsgrootte in 2014 in Vlaanderen bedroeg 2,35 60 Onroerende voorheffing De onroerende voorheffing is een gewestelijke belasting op onroerende goederen die eigenaars van onroerende goederen jaarlijks betalen. De onroerende voorheffing bestaat uit een vast en een variabel deel. De basisheffing op het kadastraal inkomen is het vast gedeelte en bedraagt in het Vlaams gewest 2,5%. Bovenop dit vast percentage komt een variabele heffing, de opcentiemen, geheven door gemeenten en provincies. Honderd opcentiemen is gelijk aan het bedrag dat de belastingplichtige aan het gewest verschuldigd is door de basisheffing. De totale hoogte van de belasting wordt dus bepaald door het kadastraal inkomen, de basisheffing met eventuele verminderingen en de hoogte van de opcentiemen. De opcentiemen variëren dus van gemeente tot gemeente. Het gemiddelde in Vlaanderen is thans 1397 61. In het financieel model werd er rekening gehouden met drie verschillende niveau’s van inkomens en vermogens in het nieuwe woongebied: 62, 63: - Lage vermogens - Q1 (KI): 508€ - Mediane vermogens – Q2 (KI): 718€ - Hoge vermogens - Q3 (KI): 1006€ Personenbelasting De personenbelasting is de inkomstenbelasting die de federale overheid heft op het jaarinkomen van particulieren. De gemeentelijke aanvullende belasting op de personenbelasting wordt gevestigd als

58

Gesprekken met bevoorrechte getuigen en stuurgroepleden Gesprekken met bevoorrechte getuigen en stuurgroepleden 60 https://www.wonenvlaanderen.be/woononderzoek-en-statistieken/demografische-cijfers (Studiedienst van de Vlaamse Regering (SVR) – 2014) 61 VVSG – Lokaal – maart 2015 62 Bram MAHIEU (*), Bruno HEYNDELS (*), Junior BURSSENS (**), Stijn GOEMINNE (**) en Carine SMOLDERS (***)- Een analyse van de relatie tussen KI en woningprijzen in de Vlaamse centrumsteden – Federale Overheidsdienst Financiën – België- Documentatieblad- 72e jaargang, nr. 2, 2e kwartaal 2012 63 In de statistiek is een kwartiel een van de drie waarden die een geordende set data in vier gelijke delen opdeelt. Er is een eerste, tweede en derde kwartiel en noteert deze als Q1, Q2 en Q3. Q1 = getalswaarde die de laagste 25% van de getalswaarden onderscheidt van de hogere waarden, Q2=mediaan=getalswaarde die het midden van de set aangeeft, Q3 = getalswaarde die de hoogste 25% van de getalswaarden onderscheidt van de lagere waarden 59

36


een percentage op de inkomstenbelastingen. De gemiddelde aanvullende personenbelasting (APB) is in Vlaanderen thans 7,28% 64. Er werd in het financieel model rekening gehouden met dit gemiddelde. In het financieel model werd er rekening gehouden met drie verschillende niveau’s van inkomens (aanslagjaar 2013) en vermogens in het nieuwe woongebied 65: - Lage inkomens - Q1 (PB): 1370€ - Mediane inkomens – Q2 (PB): 7249€ - Hoge inkomens - Q3 (PB): 16912€

Specifieke gemeentelijke belastingen:

In Vlaanderen is er ook een grote variatie aan diverse gemeentelijke belastingen per gezin en/of woning66. In het financieel model werd er rekening gehouden met een gemeentelijke belasting-gezinnen (AGB-Gezinnen) van 150€/woning (gezin). Dit bedrag werd – bij gebrek aan voldoende betrouwbare statistieken – vrij arbitrair gekozen. Met overige gemeentelijke belastingen werd er in het financieel model geen rekening gehouden.

64

VVSG-enquête uitgevoerd bij de Vlaamse gemeentebesturen - januari 2015 - http://www.vvsg.be/nieuws/Paginas/Gemeenten-verhogenbelastingen-niet.aspx 65 Vlaamse Overheid -Departement Financiën en begroting – Dienst Beleidsondersteuning en regelgeving 66 Onderzochte gemeenten: Beerse, Genk, Waarschoot, Zelzate, Nazareth,

37

Resultaten financieel model Bedrijventerreinen De impact van een nieuwe bedrijventerrein op de gemeentekas is in eerste instantie afhankelijk van de rol die het gemeentebestuur in de ontwikkelingsfase zal opnemen. Bij de ontwikkeling door het gemeentebestuur (via een autonoom gemeentebedrijf) van een gemiddeld nieuw bedrijventerrein van 5ha met een gemiddelde kavelgrootte van 2000m² en een tewerkstelling van 20 werknemers/ha, zal de gemeentekas in totaal over 50 jaar een positief saldo van ca. 880.000€ overhouden. De allerbelangrijkste inkomstenbron hierbij is deze via de verkoop van de bouwkavels:

38

Concepten en instrumentarium voor financiële verevening tussen lokale overheden in relatie tot ruimtelijk beleid – Ruimte Vlaanderen - Afdeling Onderzoek en monitoring – 30 september 2015 – GD&A-ProFlow

Indien het gemeentebestuur echter de ontwikkeling zou overlaten aan een derde (private of publieke) ontwikkelaar, dan zou dit positief saldo over 50 jaar beperkt zijn tot ca. 220.000€ zijn. In dit scenario zijn de belangrijkste structurele inkomstenbronnen de onroerende voorheffing:

39


Het is te verantwoorden om bij de afweging van belangrijke maatschappelijke investeringen een ruim tijdsvenster te nemen van bv. 50 jaar. Op het einde van een dergelijke periode kan nl. een volledig vernieuwing van de infrastructuur meegenomen in het overzicht aan kasstromen. In de (politieke) praktijk evenwel zal bij de afweging van belangrijke maatschappelijke investeringen rekening gehouden worden met een beperkter tijdsvenster van bv. 12 jaar. Dit heeft uiteraard belangrijke gevolgen op de kassttromen. Bij de ontwikkeling van een nieuw bedrijventerrein door het gemeentebestuur (opnieuw 5ha met gemiddelde kavelgrootte 2000m² en 20 werknemers/ha) zal de gemeentekas in totaal over 12 jaar nog steeds een positief saldo van ca.835.000€ overhouden:

40


Indien het gemeentebestuur echter de ontwikkeling overlaat aan een derde ontwikkelaar, dan zou dit positieve saldo over 12 jaar van ca. 175.000€ opleveren:

41


De impact van de grootte v/h bedrijventerrein op de gemeentelijke kasstromen is uiteraard belangrijk: kleine bedrijventerreinen hebben beperkte inkomsten en uitgaven tegenover grote inkomsten en uitgaven bij de grotere bedrijventerreinen. Uitgaande van de gebruikte parameters (en vereenvoudiging die ingebouwd werd in het model) zijn inkomsten/ha en uitgaven/ha min of meer constant. De gemeentelijke kasstromen worden mede bepaald door de kavelgrootte. Bedrijventerrein met kleinere kavels hebben relatief meer aanlegkosten voor de infrastructuur (openbaar domein). De impact van de tewerkstelling/ha op het eindresultaat is echter beperkt te noemen.

42


43


44


Belangrijke verschillen in de kasstromen – de welke evenwel niet doorgerekend werden in het model – zijn ook te verwachten van de aard v/d activiteiten, zoals bv. retail, kantoren, productiebedrijven, logistiek, enz. In het financieel model werd er echter rekening gehouden met een gemiddeld gemengd bedrijventerrein.

45


De gemiddelde jaarlijkse kasstromen/jaar zijn in doorheen de tijd heel ongelijk verdeeld en dit in beide scenario’s. De grote negatieve saldo’s in de beginjaren zijn het gevolg van de grote initiële kosten (aankoop grond, bouwrijp maken), gevolgd door enkele jaren met grote positieve saldo’s die het gevolg zijn van de verkoop van de gronden. Hierna is er een continu klein positief saldo behalve in die jaren met een grondig onderhoud en vernieuwing van het openbaar domein (vooral na 50 jaar).

46


47


Woongebieden De impact van een nieuwe verkaveling op de gemeentekas is in eerste instantie afhankelijk van de rol die het gemeentebestuur in de ontwikkelingsfase zal opnemen. Bij de ontwikkeling door het gemeentebestuur (via een autonoom gemeentebedrijf) van een gemiddelde nieuwe verkaveling van 2,5ha met een woondichtheid van 25won/ha en een mediane personenbelasting en onroerende voorheffing, zal de gemeentekas in totaal over 50 jaar een positief saldo van ca. 3,3 miljoen€ overhouden. De belangrijkste inkomstenbron hierbij is deze via de verkoop van de bouwkavels:

48


Indien het gemeentebestuur echter de ontwikkeling zou overlaten aan een derde (private of publieke) ontwikkelaar, dan zou dit positieve saldo over 50 jaar ‘slechts’ ca.1,4miljoen€ bedragen. In dit scenario zijn de belangrijkste structurele inkomstenbronnen de personenbelasting en het gemeentefonds:

49


Door de verschillende impact van een bevolkingstoename op de gemeentelijke inkomsten uit het gemeentefonds (zie hoger bij 3.4.1.2. Gemeentefonds) zal dit voor bepaalde gemeentelijke categorieën belangrijke verschillen opleveren met hogervermeld gemiddelde resultaat (ca. 800.000€ over 50 jaar): - Dit is het geval voor centrumsteden in het algemeen en voor Gent en Antwerpen in het bijzonder. Indien Gent (of Antwerpen) een bevolkingstoename zou kennen - en Antwerpen (resp. Gent) zou in die periode geen groei kennen – dan kunnen de extra inkomsten uit het gemeentefonds voor Gent (resp. Antwerpen) over 50 jaar theoretisch oplopen tot 5,8miljoen€ voor een woongebied van 2,5ha met woondichtheid van 25won/ha. Dit zijn 5miljoen€ meer-inkomsten t.o.v. het gemiddelde. Dit is evenwel louter theoretisch; indien Gent en Antwerpen min of meer een gelijkaardige groei kennen dan zullen deze meerinkomsten niet ‘gerealiseerd’ worden. Een gelijkaardige conclusie kan geformuleerd worden t.a.v. de groep van centrumsteden. - De groep landelijke gemeenten krijgen geen extra inkomsten uit het gemeentefonds bij een toename van het inwoneraantal 67. De inkomsten uit het gemeentefonds zullen – door zo’n nieuwe verkaveling - zelfs dalen t.o.v. de huidige situatie. Een stijging van de ‘fiscale slagkracht’ en een afname v/d open ruimten hebben beiden nl. een negatief effect op de gemeentelijke ontvangsten uit het gemeentefonds. Het is echter ook te verwachten dat bv. via een stijging van het aantal werknemers er toch nog een positief effect kan zijn op de inkomsten uit het gemeentefonds; deze inkomsten werden evenwel niet meegerekend in het financieel model. De inkomsten uit het gemeentefonds voor een landelijke gemeente (bij extra verkaveling van 2,5ha) zullen ca. 150.000€ dalen ipv 800.000€ te stijgen. Voor gemeentebesturen in de rol als regisseur zou hierdoor het globaal positief resultaat dalen van 1,4miljoen€ naar 420.000€. Het is te verantwoorden om bij de afweging van belangrijke maatschappelijke investeringen een ruim tijdsvenster te nemen van bv. 50 jaar. Op het einde van een dergelijke periode kan nl. een volledig vernieuwing van de infrastructuur meegenomen in het overzicht aan kasstromen. In de (politieke) praktijk evenwel zal bij de afweging van belangrijke maatschappelijke investeringen rekening gehouden worden met een beperkter tijdsvenster van bv. 12 jaar. Dit heeft uiteraard belangrijke gevolgen op het saldo aan kasstromen, waarbij binnen het tijdsvenster van 12 jaar de vernieuwingskosten voor de infrastructuur niet in rekening worden gebracht.

67

http://binnenland.vlaanderen.be/financi%C3%ABn/fondsen

50


Bij de ontwikkeling van een nieuwe verkaveling door het gemeentebestuur (opnieuw 2,5ha met 25won/ha en mediaan personenbelasting/onroerende voorheffing) zal de gemeentekas in totaal over 12 jaar een positief saldo van ca. 2,5miljoen€ overhouden (versus 3,3miljoen€ over 50jaar):

51


Indien het gemeentebestuur echter de ontwikkeling overlaat aan een derde ontwikkelaar, dan zou dit positieve saldo over 12 jaar ‘slechts’ ca. 575.00€ bedragen (versus 1,4 miljoen€ over 50 jaar):

52


De impact van de grootte v/d verkaveling op de gemeentelijke kasstromen is uiteraard belangrijk: kleine verkavelingen hebben beperkte inkomsten en uitgaven tegenover grote inkomsten en uitgaven bij de grotere verkavelingen. Uitgaande van de gebruikte parameters (en de vereenvoudiging die ingebouwd werd in het model) zijn inkomsten/ha en uitgaven/ha constant vanaf verkavelingen van 2,5ha. Kleinere verkavelingen hebben in verhouding iets grotere uitgaven. De gemeentelijke inkomsten worden in heel belangrijke mate bepaald door het (socio-economisch) doelpubliek van de verkaveling. In het model werd rekening gehouden met verschillende niveau’s van personenbelasting en kadastraal inkomen (Q1, mediaan en Q3). Deze verschillen in gemeentelijke inkomsten zijn vooral (relatief) belangrijk indien het gemeentebestuur geen ontwikkelaar van het woongebied. In mindere mate is ook de woondichtheid/ha van belang voor de gemeentelijke inkomsten. Hogere woondichtheden leiden tot meer woningen en gezinnen en bijgevolg tot hogere inkomsten via o.a. personenbelasting en onroerende voorheffing.

53


54


Dergelijke gemiddelde kasstromen/jaar zijn evenwel doorheen de tijd heel ongelijk verdeeld en dit in beide scenario’s. De grote negatieve saldo’s in de beginjaren zijn het gevolg van de grote initiële kosten (aankoop grond, bouwrijp maken), gevolgd door enkele jaren met grote positieve saldo’s die het gevolg zijn van de verkoop van de gronden. Hierna is er een continu klein positief saldo behalve in die jaren met een grondig onderhoud en vernieuwing van het openbaar domein (vooral na 50 jaar).

55


56

Toetsing van de financiële resultaten: resultaten: Regionet Leuven In overleg met de stuurgroep werd het wenselijk geacht om de voorlopige conclusies uit het eerste deel van deze studie verder te onderzoeken, illustreren en nuanceren via een concrete case in Vlaanderen. In een casestudie kan er wel gebruik gemaakt worden van concrete realistische parameters i.p.v. de tot nu toe gehanteerde theoretische, Vlaamse gemiddelde parameters. Bij de zoektocht naar een geschikte case is de keuze gevallen op het Regionet Leuven. Regionet Leuven zet in op de uitbouw van een netwerk van hoogwaardig openbaar vervoer en fietsverbindingen in de Leuvense regio, als hefboom voor een duurzame ruimtelijke ordening. Concreet wordt voorgesteld om de verwachte bevolkingsgroei hoofdzakelijk te bundelen aan de haltes van hoogwaardige openbaar vervoersassen. De bundeling van woningen en bijhorende voorzieningen binnen deze hoogwaardige openbaar vervoercorridors moet zorgen voor de nodige kritische massa voor het openbaar vervoer, zodat dit op een economisch verantwoorde manier kan uitgebouwd worden (als tegengewicht voor de huidige autodominantie) en vergroot het draagvlak voor de uitbouw van dagelijkse voorzieningen in de woonkernen. Dit ruimtelijke ontwikkelingsmodel van een hoogdynamische structuur langsheen HOV-assen, impliceert ook dat de huidige ruimtelijke ordening wordt bijgestuurd. In de regio zijn nu reeds voldoende, juridisch als bouwperceel bestemde, percelen voorhanden om de behoefte op lange termijn op te vangen, zij het dat deze veelal op ruimtelijk ongewenste locaties zijn gesitueerd. Een belangrijk onderdeel van het project Regionet Leuven zal er dus in bestaan om de nodige instrumenten te ontwikkelen om deze bijsturing van de ruimtelijke ordening waar te maken. Daarbij wordt ondermeer gedacht aan volgende instrumenten: - financiële verevening tussen lokale overheden - verhandelbare ontwikkelingsrechten ten aanzien van particuliere eigenaars - inzet van instrumentenkoffer decreet Landinrichting De resultaten van de financiële doorrekening van Regionet Leuven heeft op hoofdlijnen een bevestiging opgeleverd van de eerdere vastgestelde resultaten aan de hand van de theoretische, Vlaamse gemiddelde parameters (zie 3.5. Resultaten financieel model). Maar de parameters van het Regionet Leuven zijn soms wel erg verschillend van de theoretische, Vlaamse gemiddelde parameters. De belangrijkste afwijkingen werden vastgesteld i.v.m. de woondichtheden (tot 70won/ha), het gemiddelde kadastraal inkomen/woning , de gemiddelde personenbelasting/gezin , de investeringskost publiek domein, e.a. Door deze belangrijke afwijkingen is de financiële rendabiliteit van de ruimtelijke ontwikkelingen in het Regionet Leuven voor de betrokken gemeentebesturen steeds bijzonder positief te noemen. De casestudie Regionet Leuven is nuttiger gebleken vanwege de vastgestelde fiscale verschillen tussen de gemeenten onderling en impact hiervan op het eindresultaat. Relatief kleine verschillen in bv. de aanvullende personenbelasting, opcentiemen Onroerende Voorheffing en specifieke gemeentelijke belastingen (op gezinnen en bedrijven) kunnen toch wel een belangrijke impact hebben op het financieel eindresultaat. Met dergelijke verschillen werd in het basismodel nog te weinig rekening gehouden. De case is ook interessant gebleken vanwege de specifieke scenario-opbouw waarbij nieuwe woonontwikkelingen gekoppeld werden met het schrappen van bestaand juridisch aanbod in 57


woongebieden langs uitgeruste wegen. Heel opvallend daarbij is dat het derven aan inkomsten door het schrappen van juridisch aanbod /ha hoger is dan de extra inkomsten via nieuwe ontwikkelingszones/ha. De oorzaken zijn vooral te vinden in het feit dat bij bouwkavels langs uitgeruste wegen er geen toekomstige onderhouds-en vernieuwingskosten aan de infrastructuur worden doorgerekend. In de case Regionet wordt de eventuele planschade gedragen door de provinciale overheid. Indien een herschikking van woonontwikkelingen wordt gerealiseerd door middel van gemeentelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen, wordt de planschade doorgerekend aan de betrokken gemeenten en wordt het onevenwicht tussen gederfde inkomsten door schrappen van juridisch aanbod en extra inkomsten door nieuwe ontwikkelingszones nog groter. Aangezien er thans (september 2015) over de aannames en concepten uit het Regionet Leuven nog belangrijke ambtelijke, maatschappelijke, politieke, … discussies gevoerd moeten worden, heeft Ruimte Vlaanderen geoordeeld om de volledige resultaten van deze casestudie nu niet te weerhouden in het eindrapport “Concepten en instrumentarium voor financiële verevening tussen lokale overheden in relatie tot ruimtelijk beleid.” Deze resultaten werden wel overgemaakt aan het provinciebestuur Vlaams-Brabant.

58


Welke ruimtelijke ontwikkelingen financieel verevenen? Conclusies t.a.v. de gemeentelijke kasstromen bij nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen Algemeen De resultaten van het financieel model geven vooral een goede globale indicatie van het belang van de verschillende parameters. We benadrukken wel dat de financiële resultaten uit het model niet zomaar uit hun context mogen worden gehaald. Het betreft hier nl. een modelmatige benadering van een Vlaams gemiddelde, waarbij abstractie gemaakt werd van de specifieke lokale ruimtelijke, fiscale, beleidsmatige, … context. Een heel belangrijke parameter met grote verschillen tussen de gemeentecategorieën betreft de extra inkomsten uit het gemeentefonds. Deze inkomsten zijn voor groeiende steden veel belangrijker dan voor groeiende landelijke gemeenten. Hoeveel men concreet financieel zal verevenen - in het kader van het ruimtelijk beleid – kan bijgevolg best geval per geval onderzocht worden. Ook werd er in deze scenario’s geen rekening gehouden met allerlei relevante agglomeratie-effecten die het gevolg kunnen zijn van nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen. Bijvoorbeeld: door nieuwe bedrijventerreinen zullen er op termijn ook meestal nieuwe inwoners worden aangetrokken; nieuwe inwoners kunnen op hun beurt het draagvlak voor de detailhandel in de gemeente versterken; enz Dergelijke agglomeratie-effecten kunnen op hun beurt bijkomende (beperkte of belangrijke) financiële en fiscale gevolgen (inkomsten en uitgaven) hebben voor een gemeentebestuur. Zo’n agglomeratieeffecten kunnen zich bovendien voordoen binnen de gemeente waar de nieuwe woonontwikkeling gerealiseerd werd en/of in de buurgemeenten. In het financieel model dat we hanteren zit een bijkomende financiële kost van de gemeentelijke dienstverlening verrekend (bv. stedenbouwkundige vergunningen, regiekosten) als ook investeringskosten (aanleg in geval van rol als ontwikkelaar, en onderhoud openbaar domein). De effectieve kost per inwoner is vermoedelijk wel groter (ook andere administratieve diensten, vuilnisophaling, veiligheid, …) die soms via afzonderlijke retributies of financiering wordt bekostigd, maar soms ook uit de algemene middelen van de gemeente worden bekostigd. “Hoewel gemeentebesturen verschillen qua grootte en qua karakteristieken zoals oppervlakte, socioeconomisch profiel, centrumfunctie, enz... tonen de statistische analyse van de uitgaven gewone dienst (de werkingsuitgaven) en de uitgaven buitengewone dienst (de investeringsuitgaven) aan dat het aantal inwoners toch wel een verklarende parameter is voor de totale uitgaven van een gemeentebestuur. Zelfs als de uitgaven gecorrigeerd worden voor het aandeel gemeentefonds van de respectievelijke gemeente blijkt dat de uitgave per inwoner stijgt naargelang het gaat om een gemeente met meer inwoners…Uit de analyse wordt afgeleid dat dat er een grote standaardafwijking is van het gemiddelde voor kleinere gemeenten. Een aantal gemeentebesturen gaven minder dan 1.000 EUR per inwoner uit in 2006 en enkele spendeerden met 4.000 EUR en meer zelfs meer dan het bedrag van de grootsteden.” 68

68 PriceWaterhouseCoopers “Overheidsopdracht Gemeentefonds: evaluatie van de in het decreet van 5 juli 2002 bepaalde groeivoet en verdelingscriteria en formuleren van beleidsvoorstellen en/of denksporen voor een hervorming van het Gemeentefonds” i.o.v. Beleidsdomein bestuurszaken agentschap voor binnenlands bestuur, mei 2009

59


De ontwikkeling van nieuwe woongebieden en nieuwe bedrijventerreinen hebben voor de onderzochte scenario’s meestal een positieve impact op de gemeentekas. Globaal kan gesteld worden dat de gemeentelijke kasstromen – gekoppeld aan nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen - in eerste instantie bepaald worden door de rol die een gemeentebestuur wenst op te nemen. Ofwel neemt het gemeentebestuur de rol op als publieke ontwikkelaar, ofwel is de rol v/h gemeentebestuur beperkt tot deze van regisseur. Indien een gemeentebestuur het nieuwe woongebied of bedrijventerrein zelf gaat ontwikkelen dan zal de positieve impact op de gemeentekas oplopen met een gemiddelde factor 5. Nieuwe woongebieden brengen voor de gemeentekas structureel meer op dan nieuwe bedrijventerreinen. Per hectare zijn deze opbrengsten bij een nieuw woongebied 2x tot 9x hoger. De verschillende scenario’s werden onderzocht binnen 2 tijdsvensters, m.n. een tijdsvenster dat rekening houdt met de levenscyclus van de infrastructuur (50 jaar) en een tijdsvenster dat eerder uitgaat van de politieke realiteit (12 jaar). Het belangrijkste verschil tussen beide tijdsvensters is het al of niet meenemen van de kosten voor de vernieuwing van de infrastructuur op het einde van de levenscyclus. Vanuit een ‘politieke’ afweging (12jaar) zal een nieuw bedrijventerrein en woongebied voor een gemeentebestuur altijd meer opbrengen in vergelijking met een levenscyclusbenadering (50jaar). Bedrijventerreinen: Afhankelijk van de specifieke context – en het tijdsvenster waarbinnen de kasstromen onderzocht worden – zullen de netto-opbrengsten (saldo) voor een gemeentebestuur als ontwikkelaar 2,5x tot 6,5x hoger liggen dan deze voor een gemeentebestuur die haar rol beperkt tot deze van regisseur. In beide scenario’s (regisseur en ontwikkelaar) zijn er steeds een beperkt aantal kasstromen die het globale financieel resultaat heel sterk bepalen. In de rol van de gemeente als ontwikkelaar is het resultaat in heel belangrijke mate bepaald door de verkoopprijs van de bouwkavels, aankooprijs van de grond en de kostprijs voor het bouwrijp maken (rendement van de grondontwikkeling). In de rol van de gemeente als regisseur is het resultaat in belangrijke mate bepaald door de onroerende voorheffing. De impact van de tewerkstelling/ha op de gemeentekas is eerder beperkt te noemen. De kavelgrootte heeft wel een belangrijke impact op gemeentekas. Bij een gemiddelde grotere kavelgrootte zijn de infrastructuurkosten (aanleg en onderhoud) structureel lager waardoor het rendement voor de gemeentekas hierbij hoger zal liggen. Woonontwikkelingen: Afhankelijk van de specifieke context – en het tijdsvenster waarbinnen de kasstromen onderzocht worden - zullen de netto-opbrengsten (saldo) voor een gemeentebestuur als ontwikkelaar 1,5x tot 15x hoger liggen dan deze voor een gemeentebestuur die haar rol beperkt tot deze van regisseur. In beide scenario’s (regisseur en ontwikkelaar) zijn er steeds een beperkt aantal kasstromen die het globale financieel resultaat heel sterk bepalen. In de rol van de gemeente als ontwikkelaar is het resultaat in heel belangrijke mate bepaald door de verkoopprijs van de bouwkavels, aankoopprijs van de grond en de kosten voor het bouwrijp maken (rendement van de grondontwikkeling). In de rol van de gemeente als regisseur is het resultaat in belangrijke mate bepaald door de personenbelasting, gevolgd door inkomsten uit het gemeentefonds en de onroerende voorheffing. Het niveau van de personenbelasting en onroerende voorheffing is heel sterk afhankelijk van het socio-economisch doelpubliek van de nieuwe verkaveling. Een socio-economische sterker doelpubliek (Q3) zal – via 60


personenbelasting en onroerende voorheffing - 3,5x tot 10x meer gemeentelijke inkomsten opleveren dan een socio-economisch zwakker doelpubliek (Q1). Deze verschillen worden slechts in beperkte mate opgevangen via correcties in het gemeentefonds. Tot slot moeten we wijzen op de heel grote verschillen in inkomsten uit het gemeentefonds tussen de gemeentecategorieën onderling. De financiële resultaten voor landelijke gemeenten zijn bescheidener dan de gemiddelde financiële resultaten. Dit is het gevolg van de minder inkomsten uit het gemeentefonds. Ook voor dergelijke gemeenten is groei ‘winstgevend’ voor een gemeentekas maar de financiële resultaten zijn er toch eerder bescheiden te noemen (zie ook 3.4.1.2. Gemeentefonds en 3.6.2. Woongebieden). De grote steden en – in mindere mate ook de centrumsteden - kunnen (theoretisch) aanzienlijke meer-inkomsten verwerven uit het gemeentefonds op voorwaarde dat de andere gemeenten uit dezelfde gemeentecategorie weinig extra inwoners zouden aantrekken. In mindere mate is ook de woondichtheid/ha van belang voor de gemeentelijke inkomsten. Hogere woondichtheden leiden tot meer woningen en gezinnen en bijgevolg tot hogere inkomsten via o.a. personenbelasting en onroerende voorheffing. Gemeentelijke inkomsten uit ruimtelijke ontwikkelingen versus globa globale le gemeentelijke ontvangsten ‘Harde’ ruimtelijke ontwikkelingen – zoals nieuwe bedrijventerreinen en woongebieden - leveren steeds een positieve bijdrage aan de gemeentekas. De extra inkomsten moeten evenwel ook wat worden gerelativeerd. In 2012 bedroegen de totale gemeentelijke ontvangsten in Vlaanderen 691414€/inwoner, opgesplitst in: - Fiscale ontvangsten: 690€/inwoner - Werkingssubsidies: 544€/inwoner - Overige exploitatieontvangsten: 180€/inwoner Exploitatieontvangsten gemeenten 1.600 1.400 1.200

euro per inwoner

1.000 800 600 400 200 0

Fiscale ontvangsten

69

Werkingssubsidies

Overige exploitatieontvangsten

http://aps.vlaanderen.be/svr/financien.html

61


Er zijn evenwel tussen de gemeenten grote verschillen: - 1067€/inwoner voor de landelijke gemeenten - 1349€/inwoner voor structuurondersteunende steden - 2545€/inwoner voor de 2 grootsteden. Concreet heeft (in 2012) een kleine landelijke gemeente van 10.000 inwoners dus een beschikbaar gemeentebudget van ca. 10,6miljoen€. Een bijkomende verkaveling van 1ha van 15won/ha met nieuwe inwoners en een mediaan inkomen zou (per saldo) de gemeente 6.446€/jaar opleveren (gemeentebestuur als regisseur). Voor een structuurondersteunende stad van 35.000 inwoners is er (in 2012) een gemiddelde budget van ca. 47,2miljoen€. Een nieuwe verkaveling van 1ha met 25won/ha met nieuwe inwoners en een mediaan inkomen zou (per saldo) de gemeente 13.640€/jaar opleveren (gemeentebestuur als regisseur).

62


Impact van de verschillende variabelen variabelen op het eindresultaat Woongebieden Ten einde een beter inzicht te verkrijgen in het belang van de verschillende variabelen op het eindresultaat (NPV) werd een sensitiviteitsanalyse uitgevoerd voor een gemiddelde nieuwe woonontwikkeling in een gemiddelde Vlaamse gemeente. Hierbij werd uitgegaan van een participatieaandeel van de gemeente van 50%. In deze sensitiviteitsanalyse werd een stijging van 25% op elke variabele toegepast. Door het onderzoeken van de ‘what if’- vraag kan men beter inzicht verkrijgen in de meest bepalende variabelen.

Woonontwikkeling 2,5ha - 15won/ha - 50% participatie gemeentebestuur Impact op het eindresultaat (NPV) bij stijging van 25% v/d variabele Variabele

NPV

verkooppri js ka vel s €/m²

Sterk pos itief

Oppervla kte ni euw woongebied (ha )

+10%

Pa rti cipa tie v/h gemeentebets tuur in nieuwe woonontwi kkel i ng Gemeenteli jke a a nvul lende pers onenbel a s ti ng bedra g gemeentefonds /extra inwoner Gemeenteli jk opcentiemen onroerende voorheffi ng Woondi chtheid/ha Gemi ddeld ka da s tra a l Inkomen/woni ng

Pos itief

Speci fi eke gemeenteli jke bela s tingen (per gezin of woni ng) Subs i dies vernieuwing ri oleri ng en wegeni s na 50 ja a r BTW recupera tie Subs i dies voor regiekos ten Gezi ns grootte

0%

Pl a nba ten

Neutra a l

Subs i dies voor a a nleg woongebied Regi ekos ten (externe kos t) Regi ekos ten (i nterne kos t) Extra gemeentel i jke di ens tverleni ng i fv extra woni ngen (uur/ja a r/woning: eerste 5 ja a r) bedra g gemeentefonds /per extra verl ies open rui mte per ha bedra g gemeentefonds /per extra € KI Extra gemeentel i jke di ens tverleni ng i fv extra woni ngen (uur/ja a r/woning: da a ropvol gende ja ren)

Nega ti ef

Gemi ddeld uurta ri ef gemeentepers oneel bedra g gemeentefonds /per extra € PB Gemi ddelde breedte publ iek domei n (m) Ja a rli jks onderhoud en verni euwi ng infra , ri olering en groen

- 10%

Aa nkoopprijs €/m² ni et uitgerus te grond Kos tpri js publi eke ruimte - tota a l/m

Sterk nega ti ef

Dominante variabelen zullen dus een relatief grote invloed hebben op het globale eindresultaat. Dominante variabelen in positieve zin zijn de verkoopprijs van de kavels, de oppervlakte van het nieuwe woongebied, het participatieaandeel v/d gemeente in de ontwikkeling, de APB, de gemiddelde personenbelasting/gezin en de toename van het gemeentefonds per extra inwoner. Dominante variabelen in negatieve zin zijn de kostprijs v/d publieke ruimte, de aankoopprijs van de grond en het jaarlijks onderhoud en vernieuwing.

63


Bedrijventerreinen Ten einde een beter inzicht te verkrijgen in het belang van de verschillende variabelen op het eindresultaat (NPV) werd een sensitiviteitsanalyse uitgevoerd voor een gemiddelde nieuw bedrijventerrein in een gemiddelde Vlaamse gemeente (bedrijventerrein van 10ha met een gemiddelde kavelgrootte van 2000m²). Hierbij werd uitgegaan van een participatieaandeel van de gemeente van 50%. In deze sensitiviteitsanalyse werd een stijging van 25% op elke variabele toegepast.

Bedrijventerrein 10ha - gem. kaveloppervlakte 2000m² - 50% participatie Impact op het eindresultaat (NPV) bij stijging van 25% v/d variabele Variabele NPV Sterk pos i ti ef

kavelprijs €/m² Gemeentelijk opcentiemen onroerende voorheffing Gemiddeld KI/bedrijf Specifieke gemeentelijke belastingen (per bedrijf)

+ 25%

Oppervlakte nieuw bedrijventerrein (ha) Participatie v/h gemeentebetstuur in nieuw bedrijventerrein

+ 10% Pos i ti ef

bedrag gemeentefonds/per extra werknemer Tewerkstelling/ha Subsidies vernieuwing riolering en wegenis na 50 jaar BTW recuperatie Subsidies voor regiekosten

Neutra a l

Regiekosten (externe kost) Regiekosten (interne kost) bedrag gemeentefonds/per extra verlies open ruimte per ha

0%

bedrag gemeentefonds/per extra € PB Extra gemeentelijke dienstverlening ifv extra bedrijven (uur/bedrijf/jaar) Gemiddeld uurtarief gemeentepersoneel

Nega ti ef

Planbaten eenheidsprijs buffers/m²

- 10%

bedrag gemeentefonds/per extra € KI Gemiddelde kavelgrootte (m²) Gemiddelde breedte publiek domein (m)

- 25%

eenheidsprijs infrastructuuraanleg/m Jaarlijks onderhoud en vernieuwing infra, riolering en groen

Sterk nega ti ef

aankoopprijs €/m² niet uitgeruste grond

Dominante variabelen in positieve zin zijn de verkoopprijs van de kavels, de gemeentelijke opcentiemen OV, het gemiddelde KI/bedrijf, specifieke gemeentelijke belastingen op bedrijven, de oppervlakte v/h nieuw bedrijventerrein en de participatieaandeel vh gemeentebestuur in de ontwikkeling. Dominante variabelen in negatieve zin zijn de aankoopprijs van de grond, het jaarlijks onderhoud en vernieuwing en de eenheidsprijs infrastructuuraanleg,

64


Indicatieve ondergrenzen ondergrenzen in functie van een rendabele ontwikkeling 70 Woongebieden Voor de verschillende parameters afzonderlijk bestaan er geen algemeen geldende harde ondergrenzen, waarbij het eindresultaat (NPV) steeds negatief zou zijn. Het is wel mogelijk om enkele ondergrenzen te bepalen in functie van het type gemeenten (gemeentecategorisering van het gemeentefonds). Zoals ook al vermeld in 3.4.1.2. zal de parameter ‘toename bedrag gemeentefonds/extra inwoner’ in realiteit heel sterk verschillend zijn per type gemeente. Een ‘gewone’ gemeente (266 in aantal) zal bij een stijgend inwoneraantal geen extra inkomsten ontvangen via het gemeentefonds. De steden daarentegen zien hun inkomsten hierdoor echter wel sterk stijgen.

Woondichtheid (won/ha)

APB

opcent

Specifieke gemeentelijke belastingen/gezin

Gemiddelde personenbelasting/gezin

Gemiddeld KI/woning

jaarlijks onderhoud publieke ruimte (tov investeringskost)

Antwerpen/Gent Brugge Overige centrumsteden Regionale steden Kustgemeenten Overige gemeenten

Oppervlakte woongebied (ha)

Indicatieve ondergrenzen: nieuw woongebied met de gemeente als regisseur

geen geen 1,0 2,0 2,0 2,5

geen geen 5 10 10 15

geen geen 1% 5% 5% 7%

geen geen geen 150 150 1100

geen geen geen geen geen 100 €

geen geen geen 3 500 € 3 500 € 6 500 €

geen geen geen geen geen 550 €

geen geen geen geen geen 2%

Woonontwikkelingen in de centrumsteden zijn meestal rendabel voor de betrokken stadsbesturen. Voor de kleinere (regionale) steden en de kustgemeenten is dit beeld genuanceerder. Voor de overige 266 Vlaamse gemeenten is de rendabiliteit voor de gemeentekas echter altijd beperkt en precair. Vanwege dit beperkte rendement lijken financiële vereveningen bij nieuwe woonontwikkelingen in buitengebiedgemeenten meestal niet aangewezen te zijn. Ook nieuwe woonontwikkelingen voor specifieke (socio-economische zwakkere) doelgroepen leveren een gemeentebestuur financieel slechts beperkt op. Dergelijke ontwikkelingen komen meestal niet echt in aanmerking voor financiële vereveningen. Indicatieve ondergrenzen ondergrenzen: ndergrenzen: nieuwe woongebied met de gemeente als ontwikkelaar Indien het gemeentebestuur de rol gaat opnemen als ontwikkelaar dan zijn de hogervermelde paramaters (oppervlakte woongebied, woondichtheid, enz.) niet langer bepalend voor het eindresultaat). Hier zijn het de parameters die rechtstreeks gelinkt kunnen worden aan de projectontwikkeling die doorslaggevend zijn, dit willen zeggen de aankooprijs v/d grond, de

70

Indien de NPV=0€ zal het rendement 2,5% bedragen (=discontovoet). Een ontwikkeling werd hier als ‘rendabel’ beschouwd van zodra NPV> 250.000€ (of gem. 5000€/jaar). De keuze van dit bedrag is deels arbitrair, maar kan ook gemotiveerd worden op basis van enerzijds de resterende onzekerheden ivm bepaalde parameters en anderzijds de noodzaak om een minimum financieel overschot te hebben dat nodig is om eventueel te kunnen verevenen tussen de gemeentebesturen onderling.

65


Minimaal verschil verkoopprijsaankoopprijs/m²

aanlegkosten en de verkoopprijs van de kavels. Vooral de verhouding aankoopprijs en verkoopprijs is bepalend.

Antwerpen/Gent geen Brugge geen Overige centrumsteden 15 € Regionale steden 35 € Kustgemeenten 35 € Overige gemeenten 45 € Woonontwikkelingen met participatie van gemeentebesturen zijn nagenoeg altijd rendabel voor de betrokken gemeentebesturen. Enkel indien er zich een ernstig onevenwicht zou voordoen tussen de parameters aankooprijs grond – verkoopprijs kavels – kostprijs bouwrijp maken kan het rendement in het gedrang komen. Een te klein verschil tussen verkoopprijs en aankoopprijs kan vooral in de landelijke (‘overige’) gemeenten aanleiding geven tot een negatief rendement. We merken wel nog op dat de gewenste minimumverschillen tussen verkoopprijs en aankoopprijs ook sterk afhankelijk zijn van interacties met de andere parameters zoals de woningdichtheid, oppervlakte v/h woongebied, enz. Een dergelijke analyse valt echter buiten het bestek van deze studie. Ook sterk bepalend voor het financieel eindresultaat is de termijn die er kan verlopen tussen de aankoop van de gronden en bouwrijp maken enerzijds en de uitgifte van de kavels anderzijds. In dit financieel model werd deze termijn evenwel niet als een variabele beschouwd. Indien deze termijn korter of langer zou worden zal het financieel resultaat uiteraard resp. verbeteren of verslechteren. Bedrijventerreinen Voor de verschillende parameters afzonderlijk bestaan er geen algemeen geldende harde ondergrenzen, waarbij het eindresultaat (NPV) steeds negatief zou zijn. Het is wel mogelijk om enkele ondergrenzen te bepalen afhankelijk van de rol die het gemeentebestuur zal opnemen (als regisseur of ontwikkelaar). Indicatieve ondergrenzen ondergrenzen: ndergrenzen: nieuw bedrijventerreinen met de gemeente als regisseur regisseur Indien een gemeentebestuur haar rol beperkt als regisseur dan zal de rendabiliteit van het nieuw bedrijventerrein voor het gemeentebestuur sterk afhankelijk zijn van de gemeentelijke fiscale inkomsten. Deze inkomsten zijn afhankelijk van de gemeentelijke opcentiemen op de onroerende voorheffing en een eventuele specifieke gemeentelijke belasting (terreinbelasting, drijfkrachtbelasting, enz) per bedrijf. Ten einde een rendabele ontwikkeling te krijgen moet er een minimum inkomsten zijn uit de OV + specifieke gemeentelijke bedrijfsbelasting van ca. 9.100€/ha/jaar.

66


Voor grotere terreinen (> 15ha) is deze onderwaarde ca. 9000€/ha/jaar; voor kleinere terreinen (5ha) is de onderwaarde ca. 9.300€/jaar. In principe kan men geen minimale terreinoppervlakte als ondergrens voor een rendabele ontwikkeling vooropstellen. Maar de ontwikkeling van een klein lokale bedrijventerreinen zal aan een gemeentebestuur (als regisseur) financieel slechts beperkt opleveren. De opbrengsten van bedrijventerreinen <5ha zijn dikwijls te beperkt om een financiële verevening echt te gaan overwegen. Indicatieve ondergrenzen ondergrenzen: ndergrenzen: nieuw bedrijventerrein met de gemeente gemeente als ontwikkelaar ontwikkelaar Indien het gemeentebestuur de rol gaat opnemen als ontwikkelaar dan zijn de hogervermelde fiscale paramaters nog altijd belangrijk maar niet meer allesbepalend voor het eindresultaat. Hier zijn de parameters - die rechtstreeks gelinkt kunnen worden aan de projectontwikkeling – ook doorslaggevend, dit willen zeggen de aankooprijs v/d grond, de aanlegkosten en de verkoopprijs van de kavels. Ten einde een rendabele ontwikkeling te krijgen moeten -

de minimum inkomsten uit de OV+ specifieke gemeentelijke bedrijfsbelasting ca. 6.600€/ha/jaar bedragen. Voor grotere terreinen (> 15ha) is deze onderwaarde ca. 6400€/ha/jaar; voor kleinere terreinen (5ha) is de onderwaarde ca. 6.900€/jaar.

-

het minimum verschil tussen de aankoopprijs en verkooprijs min. 40€ bedragen. Voor kleinere terreinen (5ha) is deze onderwaarde iets hoger m.n. 42€, voor grotere terreinen (>15ha) is de onderwaarde ca. 37€.

-

de maximale kosten voor het bouwrijp maken 230.000€/ha bedragen. Voor grotere terreinen (>15ha) is deze onderwaarde ca. 245.000€/ha; voor kleinere terreinen (5ha) is de onderwaarde ca. 210.000€/ha.

Ook sterk bepalend voor het financieel eindresultaat is de termijn die er kan verlopen tussen de aankoop van de gronden en bouwrijp maken enerzijds en de uitgifte van de kavels anderzijds. In dit financieel model werd deze termijn evenwel niet als een variabele beschouwd. Indien deze termijn korter of langer zou worden zal het financieel resultaat uiteraard resp. verbeteren of verslechteren. Kwalitatieve winstwinst-verliesberekeningen Bij eventuele intergemeentelijke samenwerking op vlak van ruimtelijk beleid zijn er diverse ‘winstverliesberekeningen’ die elk gemeentebestuur zal maken. Deze ‘winst-verliesberekeningen’ zijn in belangrijke mate financiële afwegingen, maar er zijn ook andere afwegingen van belang, zoals: -

Wat win/verlies ik als gemeentelijk politicus in termen van invloed, macht, kiezers, … bij een bepaalde ruimtelijke locatiekeuze in deze of andere gemeente?

-

Wat win/verlies ik als gemeentelijk ambtenaar in termen van positie, workload, … bij een bepaalde ruimtelijke locatiekeuze in deze of andere gemeente?

-

Hoe belangrijk is deze ruimtelijke ontwikkeling voor de gemeente om het imago v/d gemeente te bevestigen of om het bij te sturen?

67


-

Welke hinder (sluipverkeer, visuele hinder, waardevermindering vastgoed, enz) gaat er gepaard met deze ruimtelijke ontwikkeling in mijn gemeente en in de buurgemeente?

-

In welke mate is deze nieuwe ruimtelijke ontwikkeling wel een antwoord op een lokaal probleem? Een nieuwe woonontwikkeling kan een kans zijn om een oplossing te bieden voor reële lokale woningbehoeften, maar een nieuwe woonontwikkeling kan ook als een echte bedreiging ervaren worden door het volbouwen van de laatste open ruimte.

-

In welke mate is er een ‘competitietraditie’ of ‘samenwerkingstraditie’ in de regio? In een competitietraditie willen de gemeentebesturen woningen en bedrijven maximaal aantrekken ten koste van hun buurgemeenten en waarbij de lasten traditioneel bij voorkeur afgewenteld worden naar die buurgemeenten. Bij gemeentebesturen met een traditie in samenwerken zal er automatisch meer aandacht zijn voor elkaars belangen en voor het zoeken naar win win oplossingen waar elke betrokken gemeente bij gebaat is.

Bij het bepalen van de financiële bedragen die verevenend zullen worden tussen de verschillende gemeenten is het van belang om tevens ook voldoende aandacht te besteden aan de andere – eerder subjectieve - winst-verliesberekeningen zoals bv. hinderaspecten e.d.

68


4. Reeds verkende en beproefde vereveningsmechanismen tussen lokale overheden in het kader van ruimtelijk beleid Longlist Tot op heden werd in Vlaanderen slechts sporadisch financiële vereveningsmechanismen tussen gemeentebesturen in het kader van ruimtelijk beleid verkend. De beschikbare cases beperken zich bovendien steeds tot het verevenen van directe inkomsten en uitgaven (zijnde inkomsten en uitgaven die rechtstreeks gelinkt kunnen worden aan de ontwikkelingsfase). Vereveningen van structurele (jaarlijks terugkerende) inkomsten en uitgaven in het kader van het ruimtelijk beleid werden er in Vlaanderen niet gevonden. Op basis van gesprekken met bevoorrechte getuigen en desk research werd een ruime long list van mogelijks inspirerende cases opgemaakt. Ook werd er in dit kader een beknopte enquête uitgevoerd bij Vlaamse intercommunales via Vlinter 71. Zie bijlage 2 in verband met de resultaten van deze enquête. De longlist werd opgebouwd met cases in binnen-en buitenland. Ook werden er niet enkel vereveningsmechanismen in het kader van het ruimtelijk beleid overwogen, maar er werden ook vereveningsmechanismen uit andere beleidsdomeinen onderzocht. Bovendien werden er ook een aantal vereveningsmechanismen tussen publieke en private actoren meegenomen in de longlist. Door de selectie van cases breder te beschouwen moeten er meer aanknopingspunten aangereikt kunnen worden i.f.v. de ontwikkeling van nieuwe vereveningsmechanismen – en concepten. Op basis van deskresearch en gesprekken met bevoorrechte getuigen werd de volgende longlist van cases voorgesteld: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15.

Gekoppelde ontwikkeling van een greenfield en een verouderd bedrijventerrein i.h.k.v. ENA Ontwikkeling Bedrijvenpark Eilandje Zwijnaarde door een Projectvennootschap Strategisch Project ‘Eén stadsregio, één ruimtelijke opgave’ van de Stadsregio Turnhout Hart van de Heuvelrug (Nl) Scheldelandschapspark Bionerga Energiecentrale Barcelona (E) Communauté Urbaine de Dunkerque (Fr) Regio Groningen – Assen (NL) Niras - Lokaal Fonds Rubiconfonds Streekfonds West Vlaanderen Drechtsteden (NL) Herlocalisatie bedrijven kanaalzone Vilvoorde Herverkaveling uit kracht van wet met planologische ruil

16. Intergemeentelijk bedrijventerrein Westhoek 17. Intergemeentelijke zwembaden 71

Vlinter is de koepelorganisatie van de elf Vlaamse streekontwikkelingsorganisaties in samenwerking met de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG).

69


Deze cases kunnen ingedeeld worden naargelang: 1) -

het juridische instrument dat wordt gebruikt bij de verevening: Contractvorming Fondsen Legistiek

2) de aard van de vereveningsvraag: - bovenlokale afweging van sturing taakstellingen (bv. bedrijventerrein of woongebieden); dit leidt tot gemeenten waar (meer) ontwikkelingen kunnen komen en gemeenten waar de ontwikkelingen worden afgeremd - samenhangend gemeentegrensoverschrijdende programma van verschillende ontwikkelingen (‘harde’ en ‘zachte’), waarbij wordt gestreefd om met inkomsten van winstgevende ontwikkelingen, de investering in verlieslatende ontwikkelingen te dekken - een gemeentegrensoverschrijdende ontwikkeling van één project (vb. bedrijventerrein) waarbij de kosten en opbrengsten ongelijkmatig zijn verdeeld. En een variant hierop: een (noodzakelijke of gewenste) samenwerking tussen gemeenten aan één project, waarbij de lusten en lasten niet gelijkmatig zijn verdeeld over de gemeenten 3) -

de aard van de activiteiten: wonen bedrijven recreatie natuur landbouw andere

4) -

de betrokken actoren lokale publieke actoren intermediaire publieke actoren gewestelijke en nationale publieke actoren private eigenaars private ontwikkelaars en gebruikers

70


In overleg met de opdrachtgever werden er 6 cases weerhouden. De keuze van deze 6 cases werd ingegeven door de wens om een goede mix te bekomen van diverse (beschikbare) vereveningsconcepten enerzijds en de beschikbaarheid van bijkomende informatie anderzijds.

x

x

Hart van de Heuvelrug (NL)

x

x

Scheldelandschapspark

x

x

Bionerga Energiecentrale

x

Barcelona Metropolitane regio ( E) Communauté Urbaine de Dunkerque (FR)

x x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

Regio GroningenGroningen-Asse (NL)

x

x

x

x

x

x

x

x

x

Niras – lokaal fonds

x

x

Rubiconfonds

x

Streekfonds WestVlaanderen

x

Drechtse Stedenraad (NL)

x

Vilvoorde kanaalzone

x

Herverkaveling & plano. Ruil Intergem. bedrijveterrein Westhoek Intergemeentelijke zwembaden

x

x

x

x x

x

x

x

x

x x

x x

x

x x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x x

gewestelijke/ nationale publieke actoren x

Andere

x

Landbouw

x

Natuur

x

Recreatie

x

Bedrijven

Wonen

gemeentegrens- overschrijdend project

Legistiek

x

x

x

x

x

x

x

x

x x

x

x

x

x

x x

x

x

x

x

x

x

x

x

x x x

x

x

x

x

x

private ontwikkelaars/gebruikers

Stadsregio Turnhout

x

private eigenaars

x

x

Betrokken actoren

Intermediaire publieke actoren

Eilandje Zwijnaarde

Aard v/d activiteiten

Lokale publieke actoren

x

Fonds

Contract GreenfieldGreenfieldherstructurering verouderd bedrijventerrein (ENA)

gemeentegrens- overschrijdend programma

Aard v/d vereveningsvraag

VereveningsVereveningsinstrument

bovenlokale afweging taakstellingen

Cases

x

x

x

Voor de bespreking van de – voor verder onderzoek - niet weerhouden cases verwijzen we naar bijlage 3.

Case 1: Gekoppelde herontwikkeling verouderd bedrijventerrein & greenfieldontwikkeling in het kader van ENA Omschrijving

Gekoppelde herontwikkeling van een verouderd bedrijventerrein met een greenfieldsontwikkeling in het kader van ENA

71


Doel

Op 24 april 2004 heeft de Vlaamse Regering een beslissing genomen over de nadere uitwerking van het ENA (Economisch Netwerk Albertkanaal). Hierbij werd de opmaak van herstructureringsvoorstellen voor een verouderd bedrijventerrein gekoppeld aan de opmaak van inrichtingsvoorstellen voor een ENA zoekzone regionaal bedrijventerrein. Beide terreinen zijn gelegen op hetzelfde grondgebied van twee gemeenten. De ontwikkeling van greenfield moet ten dienste gesteld worden van de herontwikkeling van het verouderde bedrijventerrein. Dit laatste deelgebied kampt met diverse problemen: versnipperd ruimtegebruik, slechte ontsluiting en vervuilde gronden. De verloedering is duidelijk zichtbaar: het openbaar domein is er slecht aan toe, de infrastructuur vertoont gebreken, een aantal percelen wordt onderbenut, her en der staan er al dan niet verkrotte zonevreemde woningen, er ontbreken schakels in de nutsvoorzieningen, bedrijfspanden staan leeg en zijn verwaarloosd, de wegen zijn in slechte staat, de ontsluiting is ondermaats... Om de koppeling tussen beide gebieden mogelijk te maken moet er een financiële transfer voorzien worden van de nieuwe zone naar de te herstructureren zone.

Periode/mijlpalen

-

-

Beslissing v/d Vlaamse Regering ivm de verdere uitwerking van het ENA in 2004 In het najaar 2006 rijpte binnen het coördinatieplatform ENA het idee om de bestemming van een nieuwe bedrijvenzone (transport, distributie en logistiek) als hefboom te gebruiken voor de opwaardering van een tachtig hectare grote verouderde bedrijventerrein. Voor het onderzoek naar de (her)inrichting van dit terrein verkreeg de Provinciale Ontwikkelingsmaatschappij Limburg (POM) een subsidie van het Agentschap Ondernemen (Vlaamse overheid). Een stuurgroep met de 2 betrokken gemeentebesturen en het Agentschap Ondernemen stond in voor de coördinatie. Vaststelling GRUP greenfield in 2008. Aanstelling door de Vlaamse Regering van de POM Limburg voor de integrale ontwikkeling van de 2 gebieden in 2008. Samenwerkingsovereenkomst tussen POM, LRM en de 2 gemeentebesturen in 2009. Nieuwe samenwerkingsovereenkomst tussen POM, de 2 gemeentebesturen en een private projectontwikkelaar in 2012 Inhuldiging nieuw bedrijventerrein (greenfield) in 2014 Thans is de uitgifte van de greenfield nog lopende. De herstructurering van het verouderde bedrijventerrein moet nog opgestart worden.

Vereveningsprincipe(s)

Niet rendabele ontwikkeling - die toch maatschappelijk gewenst is - moet mede bekostigd worden door een rendabele ontwikkeling.

Wat wordt verevend

De middelen en fondsen die gegenereerd worden door de greenfieldsontwikkeling zouden bij voorrang aangewend moeten worden voor de herontwikkeling.

72


Volgens de eerste ontwerpversie van de samenwerkingsovereenkomst met LRM was het de bedoeling om een vast bedrag van greenfieldontwikkeling over te dragen naar het verouderde bedrijventerrein. Door onenigheid hebben de partijen hierover evenwel geen overeenkomst kunnen afsluiten (discussies over de hoogte v/h te reserveren bedrag). Hierna heeft men in de overeenkomst wel een formule met een rendementssurplus weerhouden. Volgens deze overeenkomst had de ontwikkelaar recht op een marktconform rendement van X1% vermeerderd met X2% van het rendementssurplus gerealiseerd boven deze vooropgestelde X1%. De overige (100-X2)% van het rendementssurplus diende besteed te worden aan de herstructurering van het verouderde bedrijventerrein (voor infrastructuuraanleg, verwerving van gronden en woningen, de verwerving van restkavels). In 2012 is de rol van LRM overgenomen door een private projectontwikkelaar. Het vereveningsprincipe is hierbij zeker overeind gebleven maar de concrete modaliteiten zijn nu nog niet gekend. In dit project worden enkel directe inkosten en geen structurele inkomsten verevend. Organisatie

Instrumenten

Twee overlegcomité waarbij de diverse partijen (POM, 2 gemeentebesturen en private ontwikkelaar zitting hebben). Het eerste comité heeft de focus op het uitgiftebeleid; het tweede comité heeft de focus op de beheersaspecten. De concrete organisatie binnen comités werd vastgelegd via een huishoudelijk reglement. -

-

Financiering

-

Besluit Vlaamse Regering Voorstudie waarin een ruimtelijk en mobiliteitsconcept samenhangend uitgewerkt werd én waarbij de rendabiliteit van het volledige project werd onderzocht (met een financiële transfer als voorwaarde) Gemeenschappelijk businessplan (opgemaakt door de ontwikkelaar) Opvolging uitgiftebeleid via een specifiek overlegcomité. Evaluatie en actualisatie van het businessplan binnen een tweede overlegcomité (=beheercomité conform BVR subsidiëring van bedrijventerreinen) Samenwerkingsovereenkomst tussen POM, 2 gemeentebesturen en private ontwikkelaar Subsidiëring door Agentschap Ondernemen Overige financiering door de ontwikkelaar

73


Opmerkingen / aandachtspunten

-

-

-

-

-

-

In de definitieve samenwerkingsovereenkomst staat vermeld dat alle partijen een akkoord moeten geven en één van de partijen heeft toen al laten weten dat zij onder geen enkele voorwaarde de samenwerkingsovereenkomst vrij geven. Het is niet duidelijk welke de verschillen zijn tussen de samenwerkingsovereenkomst met LRM en de samenwerkingsovereenkomst met private projectontwikkelaar. Maar op basis van de verkregen informatie zouden de verschillen eerder beperkt zijn. De samenwerkingsovereenkomst bevat nuttige elementen die bruikbaar kunnen zijn voor een contractuele overeenkomst waarbij een rendementssurplus gebruikt kan worden voor de financiering van minder rendabele ruimtelijke ontwikkelingen zoals het business plan, de overlegen besluitvormingsstructuur, e.a. De samenwerkingsovereenkomst is vrij evenwichtig maar de belangen van de ontwikkelaar lijken toch iets beter verdedigd te zijn: o De herstructurering van het verouderde bedrijventerrein is enkel maar mogelijk nadat er eerst winsten geboekt werden via de greenfieldontwikkeling. Er zijn geen harde garanties t.a.v. een minimale financiering van de herstructurering. o Beperkte transparantie en democratische controlemogelijkheden (voor bv gemeenteraden) o Zijn de 3 publieke partijen wel voldoende gewapend in discussie over het businessplan (opgemaakt door de private projectontwikkelaar zelf)? o Bepaalde risico’s worden doorgeschoven naar de gemeentebesturen. Zo zijn bv. de gemeentebesturen verantwoordelijk voor de aanleg en financiering van de rioleringen. Hierbij dienen ze al het mogelijke te doen om hiervoor ook subsidies te verkrijgen (maar wat indien er geen of onvoldoende subsidies voor de riolering verkregen zou worden?) De gekoppelde ontwikkeling van de 2 gebieden werd weliswaar gewenst door de 2 gemeentebesturen én de POM Limburg, maar de voorafgaandelijke beslissing hierover van de Vlaamse Regering is ongetwijfeld een heel belangrijk element in het effectief afdwingen van deze koppeling. Dit heeft het de positie v/d gemeentebesturen en de POM t.o.v. de ontwikkelaar duidelijk versterkt. De twee deelgebieden (greenfield en herstructurering) zijn gelegen in de beide betrokken gemeenten. Een samenwerkingsovereenkomst waarbij de greenfield volledig in gemeente A en de herstructureringsopgave volledig in gemeente B gelegen zou zijn zou mogelijks moeizamer tot stand zijn gekomen.

74


Bron(nen)

− − − − −

Samenwerkingsovereenkomst (vertrouwelijk)

In de samenwerkingsovereenkomst is de volgende vertrouwelijkheidsclausule opgenomen: ‘De informatie en documentatie, in gelijk welke vorm, in de mate van het mogelijke , aangeduid als Vertrouwelijke Informatie, of bij gebreke hieraan, door een redelijke persoon als vertrouwelijk aanzien, en die ten gevolge van onderhavige overeenkomst wordt verkregen, mag niet worden verspreid, gepubliceerd, overhandigd of ter beschikking gesteld aan derden in enige vorm, behoudens andersluitend voorafgaand akkoord tussen alle Partijen. Partijen verbinden er zich toe deze verplichting uit te breiden naar alle personeelsleden, aangestelden en onderaannemers.’ De samenwerkingsovereenkomst kan derhalve voor deze studie niet worden vrijgegeven.

Diverse persberichten vanwege POM Limburg www.pomlimburg.be www2.vlaanderen.be/ruimtelijk/grup https://ena.ruimtevlaanderen.be ‘Verdichten langs het Albertkanaal’ (2011) in Ruimte nr. 8 (VRP)

Case 2: Hart van de Heuvelrug (Nl) Omschrijving

− −

programma met ruim 25 projecten rond wonen, werken, natuur, recreatie en zorg samenwerkingsverband tussen 5 gemeenten, provincie Utrecht, rijksoverheid en maatschappelijke organisaties (Prorail, Kamer van Koophandel, Stichting Het Utrechts Landschap) en 3 zorginstellingen

Doel

Gemeentegrensoverschrijdende afweging van woon-, bedrijventerreinen zorg- recreatie- en natuurontwikkelingen, i.f.v. meer kwaliteit in een gebied onder verstedelijkingsdruk.

Mijlpalen

- 2004 tot 2014: raamovereenkomst - partijen hebben overeenstemming bereikt over de nieuwe samenwerkingsafspraken. Belangrijkste wijziging is dat gemeenten mee risico dragen (niet enkel provincie). De nieuwe overeenkomsten zijn eind april 2015 ter besluitvorming voorgelegd aan gemeenteraden en provinciale staten.


‘Rode’ ontwikkelingen betalen de groene investeringen (rood voor groen) ‘rode’ hectares worden verevend met ‘groene’ hectares

Wat wordt verevend

−

−

de opbrengsten van rode projecten (woningbouw, bedrijventerrein) dekken (in principe) de kosten van groene projecten (natuurontwikkeling). Daarbij wordt verrekend op basis van het saldo van de verschillende grondexploitaties van de verschillende projecten. Binnen die exploitaties zijn alle kosten en opbrengsten geraamd, als mede risico’s en kansen. Over risico’s en kansen op programmaniveau zijn afspraken gemaakt tussen de partijen. planologisch wordt er ook verevend: rode projecten worden gerealiseerd op plekken waar dat voorheen vanwege de natuurwaarde niet mogelijk 75


−

Organisatie

-

−

−

−

−

−

Instrumenten

-

-

was. Doordat op andere plekken rode functies worden weggehaald (bv. sloop, herbestemming) en daar natuur wordt ontwikkeld, wordt planologische ruimte gecreëerd. enkel directe opbrengsten en kosten van de projecten worden verevend, geen structurele inkomsten of uitgaven (zoals belastingsinkomsten, onderhoudskosten,…). programmabureau ambtelijk, adviserend initiërende en faciliterende rol door processen te starten en te begeleiden en waar nodig inhoudelijke input te leveren, richt zich primair op de programmabrede afstemming en facilitering van projecten ambtelijk platform ambtelijk, adviserend, ambtelijke vertegenwoordiging van de betrokken partijen stuurgroep (besluitvormend) in dit oude model heeft elk cluster een eigen stuurgroep. Zij nemen besluiten over de projecten binnen het cluster. In de praktijk was er echter sprake van 1 stuurgroep, waarbij afhankelijk van het onderwerp andere partijen aansloten. sturings- en monitoringsrol; dagelijkse sturing op voortgang en proces rekenteam adviserend, ambtelijke vertegenwoordiging van de drie belangrijkste partijen, aangestuurd door een planeconoom van het Programmabureau beheercommissie: ambtelijke leden Rekenteam met een bestuurlijke vertegenwoordiger namens de rijkspartijen die tevens voorzitter is. De rol van de beheercommisie is veranderd. Maar het was gericht op het beoordelen van voorstellen voor voorfinanciering uit het Beheerfonds en verrekening met het Beheerfdons. beheert het beheerfonds; uiteindelijk besluitvorming in raden (gemeenteraad, provincieraad) Stuurgroep en Bestuurlijk platform nemen besluiten, daarmee wordt de gezamenlijke koers bepaald. Maar er is voor veel wezenlijke onderwerpen besluitvorming binnen de gemeenteraden, provinciale staten of besturen nodig van de partners. Voorbeeld: het Bestuurlijk Platform stemt in met een bepaald plan voor de bouw van een woonwijk, maar de gemeenteraad moet het bestemmingsplan en de grondexploitatie goedkeuren. raamovereenkomst: oorspronkelijk eerder vage soort intentieovereenkomst tot samenwerking, in nieuwe vorm ook duidelijkere bepaling over de verdeling van risico’s clusterovereenkomsten: overeenkomst gesloten tussen de betrokken partners waarin nadere afspraken zijn gemaakt over de wijze waarop het project of groep van (samenhangende) projecten worden gerealiseerd, incl. financiële afspraken; clusterovereenkomst loopt af als alle projecten in het cluster zijn gerealiseerd en verrekend. Overigens geldt dit niet voor 1 overeenkomst, die kent een harde einddatum.

76


-

-

Financiering

mastergrondexploitatie (mastergrex): grondexploitatiemodel, vastgesteld in bestuurlijk platform wordt jaarlijks geactualiseerd cfr oorspronkelijk vastgesteld protocol. Goed om te weten: de partners leveren de grondexploitatie van hun project aan. Die vormt input voor de mastergrondexploitatie. Daarmee wordt gestuurd op de projecten, maar vooral ook het eindresultaat van het Programma. Dat betekent dat in ieder geval jaarlijks discussies over de parameters (inflatie, rente ….) en uitgangspunten van de projecten. Alleen die projecten die een financiële betekenis hebben voor de mastergrex zijn opgenomen, verschillende projecten kennen een financiering die buiten de mastergrex om gaat. Beheerfonds: fonds om financiën van de projecten (voorfinanciering, opbrengsten,…) te beheersen en verrekenen (cfr mastergrondexploitatie) Het gaat er vooral om alle clusters op één plek te laten samenkomen en zo te kunnen sturen. Aangezien wordt afgerekend in het Beheerfonds op basis van het eindsaldo, betekent dit dat tot die tijd de kosten en opbrengsten bij de betreffende partijen lopen. Dat kan betekenen dat verschillende parameters worden gebruikt. Zo rekent de provincie inmiddels 0% op haar voorfinanciering, en de gemeenten 4%. over kosten en opbrengsten.

Voorfinanciering door provincie en gemeenten en private partners met in principe rente op de voorfinanciering door provincie. In feite is het’beheersfonds’ een lopende rekening bij de provincie die, gelet op de voorfinanciering van groene projecten door de provincie, deficitair is en nu geleidelijk wordt aangevuld door de opbrengsten van rode projecten. 10 jaar geleden had men de gedachte dat de rode projecten eerder gerealiseerd zouden zijn dan een aantal groene projecten. In die tijd was dat ook zo: woningen verkopen ging snel, het groen liep er achteraan. Men dacht dus ook dat er inkomsten in het Beheerfonds zouden komen. Op dat moment zou er ook voorgefinancierd kunnen worden uit het Beheerfonds. De praktijk was vanwege de crisis echter anders. De provincie trok veel van de groene projecten, en heeft die uit eigen middelen voorgefinancierd. Daar rekende men tot 2014 rente over. De gemeenten hebben voor hun rode projecten voorgefinancierd. Verhouding provincie-gemeente ongeveer 35-5 miljoen. Dus: de partij financiert zelf voor. Later volgt verrekening in het Beheerfonds. In de nieuwe overeenkomst is de rente op de voorfinanciering door de provincie op 0% gezet.

77



−

−

−

−

−

Bron(nen)

− −

de oorspronkelijke samenwerking is een vrij eenvoudig ‘contract’ (intentieovereenkomst) tussen de partijen. De rood-voor-groen-regeling zorgde voor een win-win-situatie voor alle partijen, waardoor partijen min of meer gedwongen waren om samen te werken. Er konden immers geen harde ontwikkelingen meer gebeuren zonder mee te stappen in het programma van Hart van de Heuvelrug de structuur is vrij eenvoudig gebleven, waarbij het programmamanagement onderdeel van de provinciale administratie is gebleven er zijn vooraf afspraken gemaakt over het programma (welke ontwikkelingen), als onderdeel van de raamovereenkomst. In principe kunnen nieuwe projecten worden toegevoegd, doch enkel mits akkoord van de stuurgroep (na afweging mogelijke financiële impact op bestaande projecten, bv. qua vermarktingskansen) oorspronkelijk werd gewerkt met verschillende clusters van projecten, doch tijdens de verdere uitwerking bleek dat er ook tussen de clusters heel wat verbanden waren (bv. fasering aanbod ifv vermarkting, maar ook financieel verlieslatende clusters die projecten in andere clusters moeten financieren) na het aflopen van de oorspronkelijke raamovereenkomst (2014) is er overeenstemming bereikt over nieuwe samenwerkingsafspraken met als kern: o de nieuwe ‘koepel’ wordt gevormd door 3 partijen: provincie Utrecht en gemeenten Zeist en Soest. Overige partijen blijven via de clusterovereenkomsten verbonden aan het Programma o de drie partijen zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor de realisatie van de resteren projecten van het Programma (nu meer dan louter intentieovereenkomst, eerder een resultatenverbintenis) o elke partner is verantwoordelijk voor de realisatie van een aantal van de projecten o er zijn afspraken gemaakt over het dragen van de (financiële) risico’s bij de projecten en op het programmaniveau o compacte, professionele uitvoeringsgerichte organisatie met voldoende mandaat die zorg draagt voor de realisatie van de rode projecten met heldere kaders en targets o er zijn afspraken gemaakt over het te behalen financiële resultaat per project. Afwijkingen kunnen, maar enkel mits akkoord van de stuurgroep. www.hartvandeheuvelrug.nl ter nazicht doorgestuurd aan programma-manager

78


Juridische context

Provinciale ruimtelijke verordening provincie Utrecht (deze verordening is opgemaakt n.a.v. de nieuwe Wet ruimtelijke ordening, waarbij de provincie niet meer als goedkeurend orgaan voor gemeentelijke bestemmingsplannen optreedt; de verordening geeft richtlijnen over wat kan en niet kan in gemeentelijke bestemmingsplannen). Hierin is o.a. een rood-voor-groen-regeling opgenomen. Deze rood-voorgroenregeling is bovendien niet los te zien van de algemene wetgeving inzake ruimtelijk ordening in Nederland, waarbij op provinciaal niveau (structuurvisie, voorheen streekplan) wel ‘stedelijke contouren’ (ifv harde ontwikkelingen) en ‘landelijk gebied’ (geen harde ontwikkelingen) zijn aangeduid, maar deze aanduiding slechts via op te maken bestemmingsplannen ook kracht van wet krijgen i.f.v. van vergunningverlening (dit in tegenstelling tot bv. onze gebiedsdekkende gewestplanbestemmingen die al ‘ontwikkelingsrechten’ inhouden).

Case 3: Regio Groningen – Assen (NL) Omschrijving

De deelnemers van Regio Groningen-Assen zijn de provincies Drenthe en Groningen en de gemeenten Assen, Bedum, Groningen, Haren, HoogezandSappemeer, Leek, Noordenveld, Slochteren, Ten Boer, Tynaarlo, Winsum en Zuidhorn. Zij werken sinds 1996 samen en hebben hun toekomstvisie op de regio vastgelegd in de Regiovisie. Aan deze visie zijn vier regionale programma’s gekoppeld, met in ieder een groot aantal opgaven. • Wonen • Bedrijventerreinen & Economie • Bereikbaarheid • Regiopark (natuur en landschap)

Doel

Uitgangspunt van Regio Groningen-Assen is het bundelen van wonen, werken en mobiliteit. Door zuinig en duurzaam om te gaan met de ruimte blijven de kwaliteiten van het gebied in stand. Bundelen is bovendien gunstig voor het functioneren van hoogwaardige voorzieningen, die draagvlak nodig hebben. Ook voor het beheersen van de verkeersstromen en voor het in stand houden en versterken van het landelijk gebied is het verstandig te bundelen.

79


Periode

De samenwerking in de regio Groningen-Assen is gestart als reactie op de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening (1988). In november 1996 werd op basis van een eerste integrale uitwerking van de Regiovisie Groningen-Assen een convenant gesloten tussen gemeenten en provincies. Het huidige convenant is ondertekend in 2004 en loopt tot en met 1 januari 2030. Deelnemers kunnen naar aanleiding van elke evaluatie besluiten tot wijziging van dit convenant, tot verlenging van zijn werkingsduur dan wel tot beëindiging van het convenant.


-

Diverse samenwerking projecten Regionale woonafstemming PPS mobiliteitsmanagementconvenanten Regiopark – BTM Communicatie Regiofonds Concreet voorstel ter tafel: investeren in rood (woningbouw) zou leiden tot investeren in groen. Nog niet gerealiseerd wegens te politiek gevoelig.

Wat wordt verevend

-

Zoeken naar synergiën en samenwerkingsverbanden. Regiofonds, gezamenlijk investeren en verevenen

Organisatie

De stuurgroep Regio Groningen-Assen bewaakt de strategie die is vastgelegd in de Regiovisie en de gemaakte samenwerkingsafspraken. De uitvoering van de vier programma’s wordt bewaakt door de portefeuillehouders van de deelnemers. Regio Groningen-Assen werkt in de planvorming en in de uitvoering veel samen met andere organisaties, zoals bedrijven, kennis- en onderwijsinstellingen, woningbouwcorporaties, waterschappen, natuurorganisaties en het maatschappelijk middenveld in de regio. Bijzonder aan de regionale samenwerking is dat deze vrijwillig van aard is. Hieruit blijkt dat de gemeenten en provincies zelf de noodzaak van een gezamenlijke ruimtelijke ontwikkeling inzien. De betrokken overheden durven over hun eigen grenzen heen te kijken en realiseren zich dat bij grensoverschrijdende thema’s het regionale belang zwaarder weegt. De afspraken over de hoofdlijnen van de samenwerking, de organisatie, de uitvoering en de financiële aspecten zijn vastgelegd in een convenant. De afspraken over de hoofdlijnen van de samenwerking, de organisatie, de uitvoering, de financiële aspecten, de evaluatie, de monitoring en de vervolgactiviteiten zijn vastgelegd in een convenant. In de regio Groningen-Assen zijn afspraken gemaakt over verevening van bedrijventerreinen (binnen eigen gemeente). In de regio Oost-Groningen wordt nu gekeken of dergelijke afspraken ook haalbaar zijn. De provincie stimuleert dit.

80


In de provincie Groningen zijn in de regio Groningen-Assen al concrete afspraken gemaakt over verevening binnen eigen gemeente. Wanneer meeropbrengsten door grondprijsverhoging niet binnen eigen gemeente worden gebruikt voor bedrijventerreinen, worden deze financiën in een regionaal fonds gestort. De hoofdzaak van financiering zijn echter nog steeds de bijdragen gestort door de lokale partners. In 2004 is een convenant ten behoeve van de samenwerking in de regio opgesteld. Vergeleken met andere regio's zijn er een aantal belangrijke verschillen. Deze samenwerking is gebaseerd op vrijwillige basis, met een gelijkwaardige deelname van provincies en gemeenten. In de meeste samenwerkingsconstructies in Nederland is sprake van een WGR (publiekrechterlijke)-constructie met verlengd lokaal bestuur, zonder provincie. Recent zijn zowel voor woningbouw als bedrijventerreinen afspraken gemaakt en vervolgens opgenomen in de regionale afspraken bedrijventerreinen en intentieverklaring woningbouwafspraken. Deze afspraken vormen de basis voor de 'ondertekenversie regionaal instemmingsmodel'. Het instemmingsmodel geeft ook aan hoe in nieuwe situaties gehandeld moet worden. Als er zich bijvoorbeeld een nieuw woningbouwplan aandient dan volgt regionale afstemming via instemming. Als een gemeente een bedrijventerrein dat is aangemerkt als ‘ontwikkeling onder voorwaarden’ wil ontwikkelen volgt eerst regionale afstemming. Verder heeft de regio de notitie regionale woningbouwprogrammering (februari 2012) opgesteld. Hierin is een voorstel voor regionale programmering opgenomen en wordt ingegaan op de maatregelen om de regionale programmering daadwerkelijk te realiseren. In de beslisnotitie werklocaties (juni 2012) is de regionale bedrijventerreinprogrammering opgenomen inclusief onderbouwing. De grondprijzen van de bedrijventerreinen worden per 1 januari 2010 marktconform binnen de Regio Groningen-Assen bepaald. Deze prijzen zijn gebaseerd op een taxatie (met behulp van de residuele waardebepaling methode) van het terrein en een prijsadvies van onafhankelijke deskundigen. De extra opbrengsten van de verkoop van de bedrijventerreinen worden gekoppeld aan kwaliteitsverbetering op de bedrijventerreinen die de gemeenten exploiteert.

81


Regionale verevening Ten behoeve van de regionale medefinanciering van de Regio voor belangrijke projecten is er bij het Convenant in 2004 ook een regiofonds opgesteld. Jaarlijks storten de deelnemers een bijdrage in dit fonds. Hieruit worden de cruciale regionale projecten (mede) gefinancierd. Het investeringsprogramma van regio Groningen-Assen bedraagt tot en met 2020 ongeveer € 1,5 miljard. Een project dient, om voor een bijdrage uit het Regiofonds in aanmerking te komen, te voldoen aan in ieder geval de volgende criteria: -

-

-

het betreft een omvangrijk project met regionale uitstraling dat een substantiële bijdrage levert aan de regiovisie en gericht is op het realiseren van een hoge kwaliteit; het project kan, naast reeds verkregen bijdragen uit andere bronnen, zonder de bijdrage uit het Regiofonds redelijkerwijs niet of niet tijdig worden gerealiseerd; het betreft een project, waarvan de financiering tevens en voor een substantieel deel afkomstig is uit eigen bijdragen van de indiener en/of bijdragen uit fondsen van het Rijk en/of de Europese Unie en/of bijdragen uit andere middelen, waaronder die van het bedrijfsleven, instellingen en organisaties.

Het regiofonds is ingezet als vereveningsinstrument na het maken van nieuwe woningbouwafspraken in de regio. Als gevolg van de nieuwe woningbouwafspraken is het regionale 1.500 woningenscenario exclusief voorbehouden aan de steden Groningen en Assen en dat deel van de woningbouw van Tynaarlo en Haren dat invulling geeft aan het excellent groenstedelijk wonen. Een drietal gemeenten kan hierdoor de investeringen die in het verleden zijn gedaan voor woningbouw op basis van de 'schragende functie' (dat wil zeggen een ondersteunende functie in de regionale verstedelijking) in de Regiovisie niet meer terugverdienen. De regio heeft vervolgens besloten deze gemeenten via het regiofonds te compenseren (€ 7 miljoen aan IGS LeekRoden en € 3,3 miljoen aan Hoogezand-Sappemeer). Op basis van dit voorstel lossen beide gemeenten 65% van het probleem zelf op (plankosten en (voor)investeringen. RGA draagt voor 23% bij aan de oplossing en beide provincies samen 12%. Voorwaarden Regiofonds: a) Bijdragen uit het regiofonds worden verstrekt bij en krachtens het spelregelkader regiofonds gestelde eisen. b) De aanvraag heeft in beginsel betrekking op een investeringsproject of -programma.

82


c) Om in aanmerking te komen voor een bijdrageverlening vanuit het regiofonds dient een bestuurlijk besluit genomen te worden. Vervolgens wordt het project/programma opgenomen in het itvoeringsprogramma. e) Een bijdrage wordt verleend voor de werkelijk gemaakte projectkosten. f) Een bijdrage aan een project wordt pas uitgekeerd indien het project obstakelvrij is. g) De regiofondsbijdrage moet binnen 2 jaar geclaimd worden, gerekend vanaf het bestuurlijk besluit. h) Voor investeringsprojecten geldt: in de begroting is de post onvoorzien maximaal 10% van de subsidiabele projectkosten en de post VAT-kosten (voorbereiding, administratie en toezicht) maximaal 16% van de totale projectkosten. i) De aanvrager dient zekerheid te kunnen bieden over de totale financiering van het project. j) De aanvrager is verantwoordelijk voor het verschaffen van juiste en volledige informatie. k) Indien en voor zover de aanvrager middelen van derden ter beschikking krijgt om de kosten van het project te dekken mag er geen sprake zijn van dubbele financiering van (onderdelen van) het project. l) Aan de bijdrageverlening kunnen nadere voorwaarden worden verbonden, voor zover deze noodzakelijk worden geacht ter waarborging van een juiste uitvoering van het project dan wel het behoud van een goed inzicht in de voortgang van het project. m) De aanvrager is verantwoordelijk voor borging van de ruimtelijke kwaliteit in het project/ programma. n) Bij besluit van de stuurgroep Regio Groningen-Assen kan worden afgeweken van dit spelregelkader regiofonds 2014.

83


Instrumenten Financiering

Opmerkingen aandachtspunten

Bron(nen)

-

Samenwerkingsverbanden Regiofonds

Regio Groningen-Assen werkt aan een rond een concreet programma. De opgaven worden grotendeels door de deelnemers zelf uitgevoerd. Jaarlijks storten de deelnemers een bijdrage in een regiofonds. Hieruit worden de cruciale regionale projecten (mede)gefinancierd. Het investeringsprogramma van Regio Groningen-Assen bedraagt tot en met 2020 zo'n 1,5 miljard Euro. / Casus strekt omwille van verschillende redenen ter aanbeveling • Verschillende bestuurslagen • Intensieve , vrijwillige doch niet vrijblijvende samenwerking • Zowel actief rond wonen als werken • Willen verevenen tussen wonen en groen • Grootte budget Er zou kunnen gedacht worden om aan de taakstellingen (of het niet halen daarvan) financiële consequenties te verbinden alsook het planbaten/planschadeverhaal op hetzelfde mesoniveau te brengen dit heeft mogelijk responsabiliserende effecten. − http://www.regiogroningenassen.nl − Praktijkboek regionale strategieën – de grenzeloze regio − Spelregelkader Regiofonds 2014 RGA − Beoordelingskader regionale en innovatieve projecten RGA juli 2014 − NOTITIE UITVOERINGSKRACHT WERKLOCATIES GELDERLAND - Stec Groep aan Provincie Gelderland - Telefonisch interview - Spelregelkader Regiofonds 2013

84


Case 4: Drechtsteden (NL) Omschrijving

Gemeenten Alblasserdam, Dordrecht, Hendrik-Ido-Ambacht, Papendrecht, Sliedrecht en Zwijndrecht vormen samen de regio Drechtsteden. Onder het motto 'Samen stad aan het water', werken de Drechtsteden samen aan een leefbare regio, die zich ontwikkelt en groeit. De gemeenten werken op vier niveaus met elkaar samen: − ze pakken een aantal taken regionaal (en niet meer gemeentelijk) op: deze samenwerking is vastgelegd in een Gemeenschappelijke Regeling Drechtsteden (GRD) − ze besluiten op bestuurlijk niveau samen over voorgesteld regionaal beleid en projecten en stellen regionale kaders vast − ambtenaren uit de verschillende gemeenten werken met elkaar samen − de gemeenten werken ook samen met andere overheden en publieke partijen buiten de Drechtsteden

Doel

De Gemeenschappelijke Regeling Drechtsteden (GRD) zorgt voor efficiënte en effectieve uitvoering van taken op het terrein van sociale zaken, belastingheffing en –invordering, sociaal geografisch onderzoek, ingenieurstaken, bedrijfsvoering en facilitaire diensten. Daarnaast behartigt de GRD gemeenschappelijke belangen op diverse beleidsterreinen, daar waar dossiers een duidelijk regionaal of bovenregionaal karakter hebben en waarbij een regionale aanpak meerwaarde heeft (= ook sterker staan naar hogere overheden zoals rijk en Europa ifv financiering van projecten).

Mijlpalen

− −


Directe opbrengsten/verliezen uit bedrijventerrein(her)ontwikkelingen via regionale ontwikkelingsmaatschappij drechtsteden (ROM-D)

Wat wordt verevend

Winsten uit bedrijventerreinontwikkeling worden ingezet om verliezen uit deelnemingen in herontwikkelingen te verevenen (vnl. revitaliseren van bestaande (verouderde) bedrijventerreinen), in principe behoren ook het takenpakket: ontwikkelen van economische activiteiten zoals perifere detailhandel, zakelijke dienstverlening, havenontwikkeling, leisure, (her)ontwikkelen van (grootschalige) woningbouw al dan niet in combinatie met bedrijventerreinen, ecologische zones en recreatieve voorzieningen

Organisatie

−

al 1955 werd een overlegorgaan Drechtsteden opgericht de GRD bestaat als organisatie sinds 8 maart 2006

GRD wordt aangestuurd door de Drechtraad en het Drechtstedenbestuur. De Drechtraad stelt vooraf de beleidskaders vast met een Regionaal Meerjarenprogramma en de jaarlijkse begroting en controleert achteraf op het uitgevoerde beleid en de resultaten daarvan. Iedere lokale politieke fractie heeft een vertegenwoordiger in de Drechtraad. Het Drechtstedenbestuur (DSB) is het dagelijkse bestuur van de GRD. Alle deelnemende partijen zijn hierin met een bestuurder vertegenwoordigd. Het DSB is verantwoordelijk voor de uitvoering van 85


−

−

beleid en bewaking van beleidsprocessen. In principe behoren alle (beleids-)onderwerpen tot de lokale bevoegdheid tenzij de deelnemende gemeenten gezamenlijk het besluit nemen onderwerpen over de dragen aan de GRD. Daarnaast is het uitgangspunt focus te houden: de regionale strategische agenda bestaat uit een limitatieve opsomming van dossiers. 5 regionale diensten en een regiebureau (dochters van GRD): o Bureau Drechtsteden (staf en regie). o Sociale Dienst Drechtsteden o Ingenieursbureau Drechtsteden o Servicecentrum Drechtsteden o Gemeentebelastingen Drechtsteden (centrale inning van gemeentelijke belastingen, geen ‘herverdeling’ !) o Onderzoekscentrum Drechtsteden Regionale OntwikkelingsMaatschappij Drechtsteden

Instrumenten

Regionale OntwikkelingsMaatschappij Drechtsteden is de grondontwikkelingsmaatschappij van de regio Drechtsteden. ROM-D is een publiek-privaat samenwerkingsverband van de gemeenten in de Drechtsteden, de Provincie Zuid-Holland, de BNG en het Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam (OBR). Publiek kapitaal is ondergebracht in ROM-D Capital. Het kapitaal wordt gebruikt om de projecten die vanuit de ROM-D worden ontwikkeld van eigen vermogen te voorzien. Naast de gemeenten van de Drechtsteden neemt ook de Provincie Zuid-Holland deel aan ROM-D Capital. Overige publieke organen kunnen eveneens risicodragend kapitaal onderbrengen. Dankzij deze constructie kunnen winsten uit deelnemingen in winstgevende ontwikkelingen worden gebruikt om verliezen uit deelnemingen in herontwikkelingsprojecten te verevenen.

Financiering

−

−

verrekensystematiek bijdrage gemeenten aan GDR en haar dochters via besluiten vastgesteld door Drechtraad (in principe middelen die de gemeenten anders voor deze dienstverlening of beleid zelf zouden inzetten nu naar GDR overgedragen. Door efficiëntere (samen)werking zou dit uiteindelijk besparing op gemeentelijke begroting moeten opleveren fondsen voor regionale projecten met bijdragen gemeenten en derden (indien risicodragend, normaliter via ROM-D).

Bron(nen)

− − −

www.drechtsteden.nl www.rom-d.nl http://web.drechtsteden.nl/pls/idad/%21mozegemmb_risportaal.toonpa gina?F_PAGINA=1250

Juridische context

− −

Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) Wet financiering decentrale overheden (Wet fido)

ROm –D & Revolving Fund – casus van

Conflicterende doelstellingen en belangen deelnemende partijen ROM-D

86


verevening binnen fondswerking.

De structuur van ROM-D is in 1999 door partijen opgezet vanuit het regionale perspectief van onderlinge verbondenheid, solidariteit en verevening tussen de verschillende deelnemers. Bij de opzet van ROM-D is door de deelnemende publieke partijen (Drechtstedengemeenten en de Provincie) onvoldoende onderkend dat dit regionale perspectief door de andere deelnemende partijen (BNG GO en OBR) beperkt aanwezig was. Dit komt onder meer tot uiting in de ingebrachte vereveningsbijdragen in ROM-D. Deze bijdragen moeten tekorten uit verliesgevende projecten van ROM-D afdekken. Deze vereveningsbijdragen worden echter alleen ingebracht door de zes Drechtstedengemeenten. BNG GO BNG GO is een 100% dochteronderneming van de N.V. Bank Nederlandse Gemeenten. BNG GO is gevestigd in ’s-Gravenhage. BNG GO is gericht op ondersteuning van gemeentelijke overheden en instellingen met maatschappelijk belang bij de ontwikkeling van ruimtelijke plannen. Uit dien hoofde participeert BNG GO in (risicovolle) projecten. Het ingebrachte kapitaal van de Drechtsteden gemeenten in ROM-D bestaat uit kapitaal met stemrecht, een vereveningsbijdrage en kapitaal zonder stemrecht. De Provincie en de private partijen hebben alleen kapitaal met stemrecht ingebracht. De regio heeft geen kapitaal ingebracht. Bij het oprichten van ROM-D C.V. is door de Drechtstedengemeenten een eenmalige vereveningsbijdrage ingebracht als risicodragend kapitaal. Dit wordt aangewend als de projecten in ontwikkeling zich negatief ontwikkelen. Totaal is door alle Drechtstedengemeenten destijds gezamenlijk een vereveningsbijdrage van € 5.149.279 ingebracht. Vereveningskapitaal wordt niet meegewogen in de verdeling van het stemrecht in de C.V. en evenmin is hierover een rendementsvergoeding verschuldigd richting kapitaalverschaffers. Op 26 maart 2001 besluit de gemeenteraad van Dordrecht tot een extra kapitaalsdeelname in ROM-D C.V. van ƒ 13.585.444 (€ 6.164.806). Dit is naar aanleiding van de overname van een deel van de ontwikkeling van het bedrijventerrein Kil 3. Deze extra kapitaalstorting kent ook geen extra stemrecht toe aan de gemeente Dordrecht en draagt het karakter van een verevening. Verevening kosten herontwikkeling via revolving fund ROM-D Capital De vernieuwde ROM-D - nieuwe werkwijze en nieuwe structuur. De essentie van de nieuwe situatie rond ROM-D na de door de Drechtsteden in oktober 2009 genomen besluiten kan als volgt worden samengevat: - Een centraal opdrachtgeverschap en een (via volmachten) centraal aandeelhouderschap vanuit het Drechtstedenbestuur - De Drechtsteden voeren de beleidsmatige regie over alle bedrijventerreinen, en bepalen of uitvoering wel of niet naar de ROM-D gaat. Het zijn dus niet de individuele gemeenten die dat bepalen. - ROM-D doet alleen de uitvoering

87


-

-

Het uitgangspunt is dat de financiën gezond zijn, waarbij + en projecten elkaar kunnen compenseren. Financiering en exploitatie worden uit elkaar getrokken Een vernieuwde juridische structuur en de opzet van een eigen publiek investeringsfonds Een nieuwe directie die het daarbij behorende noodzakelijke veranderingsproces in de organisatie en aansturing van projecten ter hand dient te nemen. Een nieuw bedrijfsplan en daarbij behorende businesscase Er is een nieuwe door de Drechtsteden vastgestelde orderportefeuille Bij gebiedsexploitatie wordt nadrukkelijk gezocht naar deelname door meerdere partijen De samenstelling van de Raad van Commissarissen wordt verzakelijkt Een centrale regie m.b.t . de promotie en acquisitie in de gehele regio

De nieuwe structuur Dit is bedoeld als het publieke investeringsfonds (of de financieringsmaatschappij van de publieke partijen) van de ROM-D, van waaruit de CVIBV's vanuit publieke middelen van werkkapitaal kunnen worden voorzien. Reden voor de oprichting van ROM-D Capital is de wens om te komen tot: a. scheiding van publiek en privaat kapitaal, b. verevening van publiek kapitaal tussen verschillende projecten, c. de mogelijkheid tot het aantrekken van publiek kapitaal van andere overheidslichamen of leningen bij een bank. ROM-D Capital BV gaat al het publieke kapitaal "beheren" dat beschikbaar wordt gesteld voor de gebiedsontwikkeling in de Drechtsteden. De aandeelhouders van ROM-D Capital besluiten over het beschikbaar stellen van de publieke middelen voor de uitvoering van projecten. Besluitvorming vindt plaats op basis van een voor ieder project op te stellen businesscase. Deze businesscase wordt voor een objectieve (bedrijfseconomische) beoordeling voorgelegd aan het Investment Committee. Het Investment Committee is onderdeel van ROM-D Capital. Het is een onafhankelijk adviesorgaan dat investeringsvoorstellen toetst aan de regionale beleidsdoelstellingen en beoordeelt op economische haalbaarheid. Advies wordt uitgebracht aan de aandeelhouders. Bij een positief besluit wordt ten behoeve van de uitvoering van het project (al of niet tezamen met particuliere partijen) een aparte uitvoeringsorganisatie opgezet. ROM-D Capital zal dan het publieke kapitaal voor de uitvoering beschikbaar stellen (als aandeelhouder of als commanditair vennoot, afhankelijk van de structuur van de nieuwe projectorganisatie). Bij afronding van een project worden de 88


resultaten verrekend met de deelnemende partijen waardoor ROM-D Capital tevens als een "revolving fund" kan functioneren. Overwinsten worden gereserveerd en niet uitgekeerd als dividend (‘revolving fund’) Het is de bedoeling dat de Drechtstedengemeenten hun nu nog in de ROM-D CV aanwezige hiervoor al genoemde vereveningsgelden als aandelenkapitaal zullen gaan inbrengen in ROM-D Capital. Het gaat dan om € 6 euro van Dordrecht en € 5 mln van de Drechtstedengemeenten. De voorgestelde extra kapitaaldeelname van de provincie (de € 10 mln) komt als nieuw kapitaal rechtstreeks in ROM-D Capital. Daarmee zal ROM-D Capital kunnen gaan beschikken over een werkkapitaal van in eerste instantie € 21 mln. Opmerkingen / aandachtspunten

-

-

Financiële verevening zou kunnen plaatsvinden op intermediair niveau op basis van inbreng , zelfs met private partners teneinde de nodige financiële middelen of liquiditeit te kunnen voorzien Verevening binnen intermediaire samenwerking op basis van vrijwilligheid, niet vrijblijvendheid zal pas succesvol zij n mits voldoende middelen, draagkracht, noodzaak en kader.

Case 5: Herverkaveling uit kracht van wet en planologische ruil Omschrijving

In 2014 werd het decreet betreffende landinrichting goedgekeurd waardoor de procedure en de mogelijkheden van landinrichting grondig werden aangepast. Het decreet betreffende de landinrichting heeft als ambitie een antwoord te bieden op de vraag naar snelle realisaties op het terrein en diverse flankerende maatregelen. Het decreet heeft conform artikel 1.3 als doel: Dit decreet heeft tot doel de afstemming en de toepassing op geïntegreerde wijze van instrumenten en de uitvoering van maatregelen die gericht zijn op het behoud, het herstel en de ontwikkeling van functies en kwaliteiten van de ruimte. Bovenstaande doelstelling kan binnen dit decreet bereikt worden via de opmaak van landinrichtingsprojecten (spoor 1), via de opmaak van plannen, projecten of programma’s (spoor 2) of via beheersvisies (spoor 3). De plannen binnen landinrichtingsprojecten, het zogenaamde spoor 1, worden opgemaakt door de VLM, de finale beslissing ligt bij de Vlaamse regering. De landinrichtingsprojecten hebben tot doel de inrichting van de open ruimte, zijnde: “een gebied waarin de onbebouwde ruimte overweegt maar waarin elementen van bebouwing en infrastructuur die samenhangen met de onbebouwde ruimte kunnen voorkomen en plaatselijk overwegen.”

89


De Vlaamse overheid, het provinciebestuur of het gemeentebestuur maken de plannen, projecten of programma’s teneinde de doelstellingen van het decreet te realiseren, dewelke geen landinrichtingsprojecten betreffen, via het zogenaamde spoor 2. De finale beslissing ligt eveneens bij deze plannende overheid. Voor Vlaamse projecten zal de financiering in spoor 1 uit de budgetten van de VLM (landinrichtingssubsidies) komen, terwijl in spoor 2 de administratieve overheid die het initiatief neemt voor het project de rekening betaalt. In het geval van een inrichtingsproject van een lokaal bestuur kunnen, via het betreden van spoor 1, Vlaamse subsidies verkregen worden, terwijl, bij een traject volgens spoor 2, de lokale overheden zelf de financiering zullen moeten verzekeren. Naast het feit dat lokale overheden, mits goedkeuring, zelf kunnen overgaan tot de opmaak hebben de plannen, projecten of programma’s binnen spoor 2 een ruimer toepassingsgebied en beperken zij zich niet tot de “vrijwaring van de open ruimte” van spoor 1. Teneinde de instrumenten van spoor 2, zoals vermeld werd in de vraagstelling, aan te kunnen wenden dient een inrichtingsnota opgesteld te worden.72 De Vlaamse Regering, het provinciebestuur of het gemeentebestuur stellen voor de realisatie van het project, plan of programma één of meerdere inrichtingsnota's vast, voor zover de inzet van de instrumenten noodzakelijk is.73 Een inrichtingsnota wordt opgemaakt met het oog op een geïntegreerde en gebiedsgerichte aanpak. Dit houdt in dat de verschillende functies, kenmerken en kwaliteiten die in het gebied voorkomen mee in overweging worden genomen bij het bepalen en het uitwerken van doelstellingen, maatregelen en de daarvoor in te zetten instrumenten, als die functies, kenmerken en kwaliteiten kunnen worden beïnvloed door de gevraagde inrichting of het gevraagde beheer van de ruimte. De inrichtingsnota's worden opgemaakt in overleg met de VLM. Een inrichtingsnota bestaat ten minste uit de volgende elementen74: - een beschrijving van de opties uit het project, plan of programma en van de gewenste maatregelen; - een instrumentafweging met het oog op het bereiken van de optimale mix gericht op het doelmatig, billijk en efficiënt inzetten van 72

Art 1.1.4 Art 4.2.1 74 Art 4.2.2 73

90


-

-

de beschikbare middelen voor de realisatie van het project, plan en programma; de aanduiding of afbakening van het gebied waar een instrument wordt toegepast; de motivering waarom een instrument wordt toegepast; als het instrument erfdienstbaarheid tot openbaar nut wordt ingezet: de omschrijving van het algemeen nut waarvoor het instrument wordt toegepast; een uitvoeringsprogramma en een financieringsplan.

Zowel in spoor 1 als in spoor 2 kunnen de hieronder schematisch weergegeven instrumenten aangewend worden teneinde de doelstellingen van het landinrichtingsplan of de inrichtingsnota te realiseren.

Figuur 1: instrumenten binnen het landinrichtingsdecreet Herverkaveling uit kracht van wet kan in regel gepaard gaan met planologische ruil waarbij bestemmingsgebieden eveneens kunnen worden omgeruild. In principe is die planologische ruil niet meer of niet minder dan een gelijktijdige herbestemming van percelen, waarbij de bestemming wordt omgewisseld.. Herbestemming kan vandaag gerealiseerd worden door de opmaak van ruimtelijke uitvoeringsplannen (RUP’s) via de geëigende niveaus. Zo kan een gemeente vandaag reeds in een gemeentelijk RUP een slecht gelegen industriegebied herbestemmen naar een openruimtefunctie en de openruimtefunctie herbestemmen naar industriegebied. 91


Innoverend in het landinrichtingsdecreet is de combinatie van herverkaveling met een planologische ruil. Hiertoe wordt het mogelijk het proces van herverkaveling uit kracht van wet te integreren in de procedure voor de opmaak van een ruimtelijk uitvoeringsplan. Zo stelt de minister aangaande herverkaveling met planologische ruil75: De planningsprocessen moeten een invulling geven aan de ruimtelijke visie en de ontwikkelingsperspectieven van de ruimtelijke structuurplannen. Als een omwisseling van bestemmingen aangewezen is en kan worden gefaciliteerd door eigendomsruil, is het mogelijk om het instrument van planologische ruil, gecombineerd met herverkaveling, in te zetten. Planologische ruil werkt dus zonder twijfel ondersteunend. Eerst moet de visie uitgetekend worden in een landinrichtingsplan of nota. Alle instrumenten in het decreet Landinrichting , zullen toepasbaar zijn in de hele Vlaamse ruimte. Zo kan ook het instrument herverkaveling uit kracht van wet, al dan niet gecombineerd met planologische ruil, ingezet worden in gelijk welke planologische bestemming en door zowel het Vlaamse niveau als de provincies en de gemeenten. Het instrument “herverkaveling uit grond van wet met planologische ruil” krijgt binnen dit decreet vorm wanneer de gelijktijdige omwisseling van bestemmingsgebieden en van betrokken eigenaars en gebruikers wordt mogelijk gemaakt. Het afstemmen van twee procedures (RUP-procedure en herverkaveling uit kracht van wet) leidt inherent tot moeilijkheden qua coördinatie. Onderstaand schema geeft het geïntegreerd schema “ herverkaveling – opmaak RUP” weer.

75

Vraag om uitleg van de heer Wilfried Vandaele tot de heer Philippe Muyters, Vlaams minister van Financiën, Begroting, Werk, Ruimtelijke Ordening en Sport, over planbatenheffingen - 1969 (2012-2013).

92


Figuur 2: Coördinatieschema RUP -herverkaveling

Herverkaveling uit kracht van wet met planologische ruil is er op gericht om tegelijkertijd met het ruilen van gebruik en eigendom van percelen, ook de gebiedsbestemmingen om te wisselen met als doel te komen tot een beter ruimtegebruik. Om de omwisseling van gebiedsbestemmingen te realiseren, is ook hier een wijziging vereist van de gebiedsbestemmingen. Met dit instrument wordt 'herverkaveling uit kracht van wet' geïntegreerd in de RUPprocedure. Bij een herverkaveling uit kracht van wet met planologische ruil gelden de bepalingen over planschadevergoeding, planbatenheffing, kapitaalschade en gebruikerscompensatie niet. De uitvoering van een

93


'herverkaveling uit kracht van wet met planologische ruil' gebeurt via de landcommissie. In het geval van volledige toepassing van het instrument herverkaveling uit kracht van wet met planologische ruil worden de gebiedsbestemmingen tegelijkertijd met het eigendom en gebruik geruild. Het planfiguur dat deel uitmaakt van het voorontwerp RUP is het grondruilplan (inbreng + toedeling + financiële afrekening). Voor het toepassingsgebied wordt hier vooral gedacht aan nog niet ontwikkeld (of bebouwde) woon- of industriegebieden De instantie die instaat voor de opmaak van een ruimtelijk uitvoeringsplan kan overgaan tot herverkaveling uit kracht van wet met planologische ruil. De landcommissie maakt het grondruilplan op. Er is geen planschadevergoeding, planbatenheffing , bestemmingswijzigingscompensatie verschuldigd wanneer het perceel is opgenomen in het grondruilplan dat opgemaakt wordt binnen een herverkaveling uit kracht van wet met planologische ruil. Doel

Als doel heeft het nieuwe decreet een breed inzetbare instrumentenkoffer dewelke ingezet kan worden om oplossingen op maat te bieden voor allerhande projecten. De instrumentenkoffer bevat diverse instrumenten op het gebied van inrichting, beheer, grondverwering, grondmobiliteit en flankerend beleid die op maat en in onderlinge samenhang kunnen aangewend worden.

Periode

Inwerkingtreding dag van publicatie

Vereveningsprincipe(s) Een gebied heeft een niet aangepaste' bestemming. Ofwel betreft het een gebied dat niet kan ontwikkeld worden volgens de huidige bestemming .Ofwel betreft het een gebied dat niet strookt met de huidige bestemming In beide gevallen dringt een wijziging van gebiedsbestemming zich op. Dit dient altijd via een RUP te gebeuren. Wat wordt verevend

-

-

Het ruilen van eigendom en gebruik en herverkavelen van percelen Bestemmingen al dan niet samen met financiële compensaties via het instrument herverkaveling uit kracht van wet met planologische ruil. De landcommissie staat in voor een objectieve bepaling van de inbreng en toebedeling van gronden Herverkaveling uit kracht van wet wordt verder geïntegreerd in de procedure voor opmaak van een ruimtelijk uitvoeringsplan De inbreng, toedeling en financiële regeling maken deel uit van het voorontwerp van ruimtelijk uitvoeringsplan.

94


-

A).De landcommissie omschrijft het blok en maakt de lijsten op van bestaande percelen en rechthebbenden op basis van kadaster + andere beschikbare gegevens B). Toestand voor (inbreng). De landcommissie maakt hiervoor een classificiatie op volgens hun ruilwaarde en hun gebruikswaarde van het geheel van de onroerende goederen. Ruilwaarde: wordt bepaald op basis van de oppervlakte de ligging, het bestemmingsgebied en aanwezige constructies en opstanden, de cultuurwaarde en het bestaan van pacht of erfdienstbaarheden . Gebruikswaarde: wordt bepaald op basis van geschiktheid van het perceel voor het actuele grondgebruik. Daarbij wordt rekening gehouden met alle relevante factoren zoals bodemgesteldheid, drainageklasse, etc… C). Toestand na toedeling. De landcommissie maakt het herverdelingsplan op met nieuwe toestand. D). De landcommissie bepaalt de financiële afrekening . E). Herverkavelingsakte Organisatie

-

VLM (Spoor 1) Andere overheden en partners (Spoor 2)

Instrumenten

-

Erfdienstbaarheden tot openbaar nut Vergoeding waardeverlies gronden Vrijwillige herverkaveling Herverkaveling uit kracht van wet Gebruiksruil Herverkaveling uit kracht van wet met planologische ruil.

Financiering

VLM /De financiering van landinrichting gebeurt in principe zoveel mogelijk met de eigen middelen van de partners.


Er kan binnen een gemeentelijk RUP niet overgegaan worden tot planologische ruil tussen verschillende gemeenten, dit vanwege het niet bestaan van het figuur van een intergemeentelijk RUP, een PRUP of gewestelijk RUP is dan weer niet altijd mogelijk gegeven de taakstellingen en de subsidiariteit ten aanzien van planningsinstrumenten. Het landinrichtingsdecreet biedt ongetwijfeld opportuniteiten om tot planologische verevening tussen gemeenten over te gaan. De financiële compensatie is echter steeds ten voordele van de eigenaars. Naast bovenvermelde aanpassing zou kunnen overwogen worden om compensaties te voorzien voor gemeenten die omwille van de planologische ruil minder voordelige gebieden op hun grondgebied zien ontstaan.

Bron(nen)

− −

Decreet van 28 maart 2014 betreffende de landinrichting, BS 25/08/14. Hilde Van Leirsberghe VLM

95


Case 6: Intergemeentelijke zwembaden Omschrijving

De bouw en exploitatie van gemeentelijke zwembaden hebben een belangrijke (negatieve) financiële impact op de gemeentelijke begrotingen. De voorbije jaren hebben de Vlaamse gemeentebesturen daarom allerlei samenwerkingsverbanden afgesloten met publieke en private partners. Een belangrijk gedeelte van de Vlaamse gemeentelijke zwembaden worden thans uitgebaat via intergemeentelijke samenwerkingsverbanden.

De case van de intergemeentelijke zwembaden is interessant in het kader van de opdracht vermits het initiatieven betreft, die meestal worden gerealiseerd op het grondgebied van één gemeente, maar waarbij wel meerdere gemeenten delen in de investerings- en exploitatiekost. Deze werkwijze is efficiënter dan afzonderlijke en kleinschaligere initiatieven op het eigen grondgebied. Hierna wordt – aan de hand van concrete cases - een summier overzicht gegeven van verschillende samenwerkingsmogelijkheden. Doel

Intergemeentelijke samenwerking wordt naar voor geschoven als dé manier voor gemeentebesturen om de exploitatie van zwembaden haalbaar te houden.

Interbad (Brugge/Damme)

Interbad is een opdrachthoudende vereniging met de steden Brugge en Damme als vennoten. Interbad exploiteert een zwembad te 8310 Sint-Kruis, Veltemweg 35. Het betreft een intergemeentelijke samenwerking waarin beide partners niet quasi even groot zijn. De Stad Brugge beschikt namelijk over 12.997 aandelen voor een bedrag van 322.187,21 EUR en de Stad Damme 1.097 aandelen voor een bedrag van 27.193,92 EUR. Volgens artikel 38 van de statuten kan de algemene vergadering jaarlijks op voorstel van de raad van bestuur aan de vennoten een jaarlijkse bijdrage in de werkingskosten worden gevraagd van maximum 2,48 EUR per inwoners, geïndexeerd. Artikel 39 van de statuten regelt de resultaatverwerking. Bij winst wordt 5% toegevoegd aan de wettelijke reserve tot 10% van het kapitaal is bereikt. Verder kan een dividend worden toegekend tot 5% van het gestorte en geplaatste kapitaal. Het saldo wordt overgedragen of toegevoegd aan de beschikbare reserves. Bij verlies wordt dit geheel of gedeeltelijk gedragen door beide vennoten tot maximaal 0,62 EUR per inwoners en/of wordt dit verlies overgedragen naar een volgend boekjaar. Samengevat kan worden gesteld dat er een vorm van verevening plaatsvindt doordat de financiële afspraken grotendeels geregeld zijn op basis van het aantal inwoners en niet op basis van het effectieve gebruik dat de inwoners van beide vennoten van het zwembad maken.

96


Nekkerpool (Mechelen/Bonheiden)

Nekkerpool is een zwembad gelegen te Mechelen, dat wordt uitgebaat door de provincie Antwerpen. Inwoners van Bonheiden genieten, in tegen stelling tot inwoners van andere gemeenten, kortingen. Een klassieke zwembeurt kost voor inwoners bijvoorbeeld 3 EUR i.p.v. het normale tarief van 4,50 EUR. Kinderen tussen 3 en 12 jaar uit Bonheiden betalen 2 EUR i.p.v. het normale tarief van 3,50 EUR,… (bron: http://www.denekker.be/de-nekkerpool.html) Initieel was voorzien dat de provincie Antwerpen zou instaan voor de investeringskost voor de bouw van het nieuwe zwembad. De exploitatiekost zou door de lokale besturen worden gedragen. Als benchmark werd hierbij een exploitatiekost vooropgesteld van 500.000 euro waarbij de stad Mechelen 70% (350.000 euro) en de gemeenten Bonheiden en Putte dus elk 15% (75.000 euro) voor hun rekening zouden nemen. Uiteindelijk is enkel de gemeente Bonheiden in dit samenwerkingsmodel ingestapt. Het betreft een louter contractueel samenwerkingsverband waarvoor geen afzonderlijke rechtspersoon werd opgericht

Intergemeentelijke Zwembaden Den Ulm Maaseik en De HaegDilsen-Stokkem

Het betreft een samenwerkingsverband tussen de steden Maaseik en DilsenStokkem en de Gemeente Kinrooi onder de vorm van een dienstverlenende vereniging. Deze vereniging exploiteert de zwembaden te Maaseik en te Dilsen-Stokkem (bron: statuten, eerdere advisering GD&A advocaten in het kader van betreffende statutenwijziging). Omwille van een btw-plichtige exploitatie gebeurt de financiële tussenkomst door de vennoten hoofdzakelijk via prijssubsidies (art. 4bis van de statuten). Daarnaast is er ook een bepaling met betrekking tot resultaatbestemming (art. 54 van de statuten). De statuten bepalen dat de tarieven zo moeten worden bepaald opdat de werking minstens kostendekkend is en de btw-vrijstelling van art. 44, §2, 3° btw-wetboek niet van toepassing is. Het verschil tussen de vastgestelde tarieven en de vergoedingen die uiteindelijk door de gebruikers dienen te worden betaald, worden door de drie deelnemende vennoten als derdebetaler gedragen. De verdeling tussen de 3 vennoten gebeurt evenwel niet identiek. De bijdrage als derdebetaler door de Stad Dilsen-Stokkem is forfaitair bepaald op 235.000 EUR exclusief btw. Het saldo wordt voor 16/61 gedragen door de gemeente Kinrooi en voor 45/61 door de Stad Maaseik. Het artikel met betrekking tot de resultaatverwerking verwijst naar financiële tussenkomsten door de drie vennoten, dan wel winstuitkeringen volgens de percentages 45% Maaseik, 16% Kinrooi en 39% Dilsen-Stokkem.

S-divisie TMVW / FARYS

De drinkwatermaatschappij TMVW, thans gekend onder de naam Farys, is na de reorganisatie van de watersector rond 2005 gestart met de exploitatie van rioleringsstelsels. TMVW is een buitenbeentje in het landschap van de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden vermits TMVW nog steeds de vorm van een intercommunale beheerst door de wet van 22 december 1986 betreffende de intercommunales en niet een vorm uit het Decreet betreffende de 97


intergemeentelijke samenwerking als gevolg van het overschrijden van de gewestgrenzen. Het maatschappelijk kapitaal is complex samengesteld en bestaat uit T-, TK-, D-, DK, D²-, Z-, Z²-, SK-, S-, V, A, F1-, F2-, F3- en F4-aandelen (bron: statuten TMVW). In augustus 2014 beheren we een 74 zwem- en sportaccommodaties voor 29 vennoten. De S-aandelen hebben betrekking op de “secundaire activiteit”, waaronder wordt begrepen alle verrichtingen met betrekking tot de studie, de bouw, de financiering, de technische exploitatie, de uitbating en het beheer van water gerelateerde installaties in de sectoren sport, ontspanning, verzorging en aanverwante, alsmede alle dienstverlening waarbij de beschikbare technische, beheersmatige, administratieve en financiële competenties inzake klantenmanagement, investering, exploitatie, studie en financiering worden ingezet, samen gebundeld onder de noemer ‘secundaire diensten’. Iedere vennoot, toegelaten voor de secundaire activiteit, is verplicht in te tekenen op één (1) SK-aandeel. De nominale waarde van dit SK-aandeel bedraagt tweeduizend vijfhonderd euro (€ 2 500,-) op 1 januari 2006. De intekenprijs van het SK-aandeel wordt bepaald op basis van de nominale waarde van het SK-aandeel, vermenigvuldigd met een aanpassingscoëfficiënt en afgerond naar het dichtst bijgelegen veelvoud van vijfentwintig euro (€ 25,-). Iedere vennoot, toegelaten voor de secundaire activiteit, doet tegelijk verplicht inbreng van het gebruiksrecht ten aanzien van haar secundaire installaties. De inbreng heeft betrekking op de installaties van de vennoot die uitsluitend of hoofdzakelijk bestemd zijn voor het uitvoeren van de secundaire activiteit in de geografische sectie waarvoor men vennoot is. Het gebruiksrecht begrijpt het alleenrecht met betrekking tot de technische exploitatie en de uitbating van de secundaire installaties, de daarmee in verband staande investeringen en financieringen volgens de bepalingen van deze statuten en het algemeen beheer ervan. De inbreng van de secundaire installaties impliceert ook verplichte inbreng binnen de perken van de wet - van het recht met vermogen van substitutie tot onderhouden, exploiteren, uitbaten, wijzigen, wegnemen van alle secundaire installaties en de hiervoor noodzakelijke ingrepen op alle voorzieningen ervan, hetzij zelf hetzij door derden uitgevoerd. De inbrengen worden vergoed deels door de toekenning van S-aandelen, deels door betaling in speciën. De globale vergoeding van beide laatstgenoemde elementen is gelijk aan de waarde van het ingebrachte gebruiksrecht en wordt berekend op de wijze zoals bepaald door de raad van bestuur, mits een aanwezigheid of vertegenwoordiging van twee derden van de leden ervan en mits het besluit twee derden van de aanwezige of vertegenwoordigde stemmen heeft bekomen, alsmede twee derde van de stemmen uitgebracht door de aanwezige of vertegenwoordigde bestuurders aangesteld op

98


voordracht van de gemeenten. De waarde van het ingebrachte gebruiksrecht is hierbij 50% van de geherwaardeerde boekwaarde zoals blijkt uit de gemeentelijke boekhouding. Indien er geen betrouwbare geherwaardeerde boekwaarde voorhanden is, wordt de waarde van het ingebrachte gebruiksrecht bepaald op basis van een verslag van een beëdigde schatter aangesteld door beide partijen. Daarnaast wordt er een variabele periodieke vergoeding uitgekeerd. Voor de vennoten die toetreden, of bestaande vennoten die toetreden voor een bijkomende geografische sectie, bedraagt de vergoeding in speciën vijfendertig (35) procent van de waarde van de inbreng, berekend zoals hiervoor, en wordt deze vergoeding uitbetaald in twaalf (12) gelijke jaarlijkse schijven, met een eerste betaling op uiterlijk 31 december van het jaar van toetreding of van bijkomende toetreding. Na aftrek van de vergoeding in speciën, wordt de inbreng vergoed door het toekennen van S-aandelen, af te ronden naar de lager gelegen eenheid, met een minimum van één (1) Saandeel. De S-aandelen hebben een nominale waarde van honderd tachtigduizend euro. Berekeningsresten worden in globo geboekt als uitgiftepremie. De variabele periodieke vergoeding wordt bepaald op basis van operationele performantiekarakteristieken en door de raad van bestuur tegen uiterlijk 31 december van elk lopend jaar bepaald. De modaliteiten van deze variabele periodieke vergoeding worden vastgelegd in een huishoudelijk reglement. Artikel 68 van de statuten bepaalt de resultaatverwerking. Het batig saldo van de exploitatierekening van de secundaire activiteit zal als volgt verdeeld worden: - een dotatie aan de beschikbare reserves secundaire activiteit ; - het saldo aan de houders van de SK- en S-aandelen op basis van een gelijk dividend per SK-aandeel en een gelijk dividend per S-aandeel, dit alles op voorstel van de raad van bestuur en mits beslissing van de algemene vergadering. De volgestorte aandelen SK worden wat het dividend betreft pro rata temporis vergoed. In het geval van een nadelig saldo zal de raad van bestuur, na het betrokken directiecomité te hebben gehoord, de nodige maatregelen treffen om dit nadelig saldo te dekken. Het gebrek aan duidelijk regeling bij verliezen laat wellicht ruimte voor afspraken op maat, maar biedt weinig rechtszekerheid voor de deelnemende vennoten. De vennoten lijken in dit kader evenwel niet verplicht om verliezen bij te passen. Artikel 64 van de statuten verwijst evenwel naar verdere contractuele afspraken op maat:

99


“Tussen de intercommunale en de vennoot kunnen terzake de financiering van de hier bedoelde investeringen, alsmede aangaande exploitatie- en uitbatingsopdrachten afzonderlijke overeenkomsten worden gesloten.”. Dommelslag (Overpelt/Neerpelt)

Het betreft eveneens de realisatie van een zwembad in PPS-verband in een intergemeentelijke context met de gemeenten Neerpelt en Overpelt als deelnemers. De samenwerking tussen de beide gemeenten heeft de vorm aangenomen van een dienstverlenende vereniging PELT. Beide gemeenten hebben een participatie van 50% en als gevolg werd ook de raad van bestuur paritair samengesteld. Voor de samenwerkingsvorm met de private partner werd er bij Dommelslag gekozen voor een concessie van openbare werken. De concessie van openbare werken geeft bijvoorbeeld meer mogelijkheden wat betreft het geven van outputspecificaties voor het toekomstige zwembad, iets wat door weegt door op het verdere verloop van het samenwerkingsverband. De gemeenten Neerpelt en Overpelt betalen elk ongeveer een half miljoen euro per jaar subsidie aan S&R Pelt. Dit bedrag zou gebruikt worden om de lening af te betalen en het exploitatieverlies te dekken. Beide besturen dragen een jaarlijkse dotatie van elk 50% van ca. 1 miljoen euro. Artikel 49 van de statuten van de dienstverlenende vereniging Pelt bevat een bepaling m.b.t. de resultaatverwerking. Bij verlies wordt dit afgenomen van de reserves of verhaald op de vennoten, doch beperkt tot de helft van het ingebrachte kapitaal.

Sportoase Elshout Het betreft eveneens de realisatie van een zwembad in PPS-verband in een (Brasschaat / Schoten) intergemeentelijke context met de gemeenten Brasschaat en Schoten als deelnemers. Hier werd geopteerd voor de structurering middels een interlokale vereniging. Dit is de lichtste vorm van intergemeentelijke samenwerking en heeft geen rechtspersoonlijkheid. Teneinde zo snel mogelijk vooruit te gaan, werd niet geopteerd voor een concessie van openbare werken met een gedetailleerd lastenboek, maar wel met een domeinconcessie. Beide besturen dragen samen jaarlijks een dotatie van ca. 1,25 miljoen euro. Als het zwembad niet op Schotens grondgebied zou worden gevestigd, wou de gemeente Schoten hiervoor compensaties. Dit werd vrij snel overeengekomen in een 40-60 verdeelsleutel in het voordeel van Schoten. Conclusies

Uit voorgaande cases kan worden meegenomen dat de verhoudingen tussen de partners bij de aanvang van het project wordt vastgeklikt zonder dat er nadien nog een gedetailleerde afrekening wordt gemaakt van het gebruik door de inwoners van de respectievelijke gemeenten. Indien toekomstige investeringen niet door alle partners ten volle worden gedragen, kan dit aanleiding geven tot fricties tussen de partners en de vraag tot bijsturing van de verhoudingen.

100


Bron(nen)

-

Statuten Interbad Eerdere advisering GD&A Advocaten in kader van btw-optimalisatie zwembad (Interbad) http://m.nieuwsblad.be/cnt/FH37TG6C http://www.nieuwsblad.be/cnt/jj3aph2b Marjolein van Poppel in Vlaams tijdschrift voor sportbeheer – 2014 – nr. 241 - ‘Zwembaden en intergemeentelijke samenwerking’ Statuten Den Ulm en De Haeg Eerdere advisering GD&A advocaten in het kader van betreffende statutenwijziging (Den Ulm en De Haeg) Statuten TMVW, www.farys.be Eerdere advisering GD&A advocaten in het kader van de reorganisatie van de watersector 2005 (case Farys) http://www.farys.be/sport VAN GESTEL, K., VOETS, J., VERHOEST, K. (2009), ‘Samen in bad? PPS bij gemeentelijke zwembaden. Een vergelijkende analyse van twee cases.’ Bestuurlijke organisatie Vlaanderen.

Conclusies uit de casecase-analyse Uit analyse van de cases blijkt dat in geen van de gevallen direct sprake is van financiële verevening tussen gemeenten van inkomsten die direct in relatie staan tot ruimtelijke ontwikkelingen. Er is wel onderzoek lopend om de mogelijkheid van financiële verevening van fiscale inkomsten bij ontwikkeling van een intergemeentelijk bedrijventerrein (WVI, ‘intergemeentelijk bedrijventerrein Westhoek’ – zie bijlage 3). Resultaten zijn tot nog toe niet gekend. Uit de onderzochte cases kan enkel de heffing van belastingen op niveau van een communauté urbaine in Frankrijk beschouwd worden als een (gedeeltelijke) verevening tussen gemeenten van inkomsten die onrechtstreeks (ook) verband houden met ruimtelijke ontwikkelingen. De denkpiste van een intergemeentelijke fiscaliteit is dan ook verder meegenomen in het onderzoek. Tegelijkertijd zijn er heel wat samenwerkingsvormen tussen gemeenten gedetecteerd i.f.v. een intergemeentelijk ruimtelijk beleid en/of ruimtelijke ontwikkelingsprogramma. Hierbij was geen sprake van verevening van structurele inkomsten/kosten tussen gemeenten. Gemeenschappelijke kenmerken van de meeste van die cases zijn de vrijwilligheid van samenwerking (geen wettelijke verplichting tot samenwerking) en het vastleggen van afspraken in onderlinge contracten of convenanten. De contractvorm is een instrument waarin in principe ook vereveningsafspraken kunnen worden vastgelegd tussen gemeenten. In Vlaanderen is het wettelijke kader om contracten tussen gemeenten te sluiten, beperkt tot het Gemeentedecreet (contract) en het decreet Intergemeentelijke Samenwerking (interlokale vereniging, projectvereniging, dienstverlenende vereniging of opdrachthoudende vereniging). De mogelijkheden van contractvorming binnen deze wettelijke kaders is daarom in volgend hoofdstuk verder onderzocht op toepasbaarheid voor het vereveningsvraagstuk.

101


In verschillende case is ook sprake van een fonds, waarbij de doelstellingen sterk verschillen maar het uitgangspunt steeds een vorm van verevening van kosten en baten betreft. De organisatie en wettelijke verankering is divers. Aangezien fondsen dienen om financiële stromen te (her)verdelen, is dit zeker een instrument waarvan de toepasbaarheid nader is onderzocht. Het gemeentefonds is een andere vorm van fonds, dat wel rechtstreeks verband houdt met parameters die een duidelijke link hebben met ruimtelijke ontwikkelingen, en de verdeling van inkomsten over gemeenten. Als bestaand instrument is het mogelijks in te schakelen voor de financiële verevening tussen besturen van inkomsten die verband houden met ruimtelijke ontwikkelingen, en dus in het verloop van dit studieproces verder is meegenomen. Daarnaast zijn in interviews met onderzoekers, gesprekken met bevoorrechte getuigen en de leden van het dagelijks bestuur nog andere instrumenten geopperd die geen verband houden met verevening tussen gemeenten, maar wel met financiële stromen n.a.v. ruimtelijke ontwikkelingen; te weten het planbaten/-schade systeem uit de VCRO enerzijds en de ‘verhandelbare ontwikkelingensrechten’ anderzijds. Deze zijn als inspirerend voorbeelden verder onderzocht naar toepasbaarheid voor verevening tussen gemeenten.

102


5. Alternatieve vereveningsmechanismen toepasbaar in de Vlaamse context Onderzoeksrichtingen naar financiële vereveningsmechanismen Inleiding Inleiding Uit de cases en brainstormsessies in de stuurgroep blijkt dat mogelijke - en de vermoedelijk meest aangewezen - vereveningsinstrumenten afhankelijk zijn van verschillende veranderlijken: •

•

•

de aard van het planningsvraagstuk: (1) één welbepaalde ontwikkeling al dan niet met flankerende maatregelen in andere gemeente(n) (2) een vooraf gedefinieerd programma van ontwikkelingen binnen een omlijnde groep van gemeenten (3) een vager programma van ontwikkelingen waarbij er ook nog enige onduidelijkheid is over welke gemeenten betrokken moeten worden in de verevening (zgn. ‘niet- gebiedsgericht planningsproces’) het planningsinitiatief: (1) een vrijwillige verevening tussen gemeenten (2) een vanuit de provincie of Vlaams gewest geïnitieerd planningsproces met opgelegde verevening en/of raken de gemeenten niet (alle) vrijwillig tot een overeenkomst inzake verevening? Merk op dat ook bij een provinciaal of Vlaams planningsinitiatief nog steeds vrijwillige verevening tussen gemeenten mogelijk blijft. het samenwerkingsverband: (1) gaat het over louter compensatie van ontvangsten versus derving van (potentiële) inkomsten tussen gemeenten (2) gaan de gemeenten samen participeren in een ontwikkeling (publiek-publieke samenwerking al dan niet in samenwerking met private partij (PPPS))? Merk hierbij op dat als een gemeente op zich als ontwikkelaar optreedt dit wel een verschil maakt in de omvang van het batige saldo van een ontwikkeling, maar op zich geen verschil hoeft te maken in de aard van het meest aangewezen vereveningsinstrument

Bijkomend zijn een aantal aandachtspunten en vragen te formuleren die mee in ogenschouw moeten worden genomen bij het uitwerken van mogelijke vereveningsinstrumenten. - Hoe kan vrijwillige samenwerking en verevening tussen gemeenten gestimuleerd worden boven verplichte verevening? - Kan en moet het vereveningsverhaal budgetneturaal zijn, m.a.w. moeten de betalingen van vereveningsbijdragen even hoog zijn als de uit te betalen vereveningstoelagen? De verschillende veranderlijken kunnen gecombineerd worden in een aantal denkrichtingen, zoals weergegeven in bijgaand schema. We lichten dit hierna verder toe, met de verschillende aandachtspunten in het achterhoofd. De nummering in het schema verwijst naar de nummering van de fiches die per geval zijn uitgewerkt.

103


104

Voor de juridische achtergrond omtrent de mogelijke samenwerkingsvormen tussen gemeenten verwijzen we naar bijlage 4: ‘Juridische nota - Omtrent de contractuele samenwerkingsvormen tussen gemeenten’. Vrijwillige Vrijwillige verevening Bij vrijwillige verevening gaan we er van uit dat de gemeenten onderling akkoord zijn over de resultaten van het planningsproces en het principe van verevening. Vrijwillige verevening geniet de voorkeur. Of het een gemeentelijk planningsinitiatief is, of vanuit een hogere overheid, is in dat geval niet onderscheidend. Als die hogere overheid betrokken wil worden in de beheersstructuur, kan dit wel impact hebben op het te kiezen instrument. Rekening houdend met de aard van het planningsproces, zijn drie duidelijk verschillende situaties denkbaar zoals al aangegeven in de inleiding: - één welbepaalde ontwikkeling al dan niet met flankerende maatregelen in andere gemeente(n) (zgn. ‘project’), bv. de bestemming en/of ontwikkeling van een gemeenschappelijk bedrijventerrein van twee of meer gemeenten, waarbij al dan niet investeringen in flankerende maatregelen op het grondgebied van andere gemeente(n) nodig zijn - een vooraf gedefinieerd programma van ontwikkelingen binnen een omlijnde groep van gemeenten (zgn. ‘programma van projecten in één businesscase’), bv. een geheel van planologische ruilen (wonen en/of bedrijvigheid) over gemeentegrenzen heen, binnen een vooraf bepaalde groep van gemeenten en met een concreet overzicht van de door te voeren (her)bestemmingen en aard van de ontwikkelingen (qua ligging, oppervlakte, programma,…) - het staat niet vast welke concrete ontwikkelingen in en tussen welke gemeente moeten worden verevend (zgn. ‘niet- gebiedsgericht planningsproces’), Voorbeeld: heroriëntering van een taakstelling binnen provincie of gewest waaraan wenselijke (her)bestemmingen zijn gekoppeld zonder dat vooraf concreet bepaald is waar welke (her)bestemmingen of ontwikkelingen wanneer zullen worden doorgevoerd. Bovendien kan in het eerste en tweede geval nog een onderscheid worden gemaakt of het over louter compensatie van ontvangsten vs. derving van (potentiële) inkomsten tussen gemeenten gaat (zgn ‘financiële compensatie) dan wel of de gemeenten samen participeren in een ontwikkeling in een publiek-publieke samenwerking (zgn. ‘financiële participatie’). Vereveningsmechanismen in geval van vrijwillige verevening bij een ‘project’ In geval van een duidelijk omlijnd project (één ontwikkeling, korte duur, ...) is een contractuele overeenkomst het meest voor de hand liggend. We maken onderscheid in: A. Een contract indien het enkel gaat over financiële compensatie tussen de gemeenten B. Een contract indien het gaat over gezamenlijke financiële participatie van de gemeenten in de ontwikkeling Er zijn wel verschillende keuzes mogelijk wat betreft de juridische basis om tot contractering over te gaan.

105

Concepten en instrumentarium voor financiële verevening tussen lokale overheden in relatie tot ruimtelijk beleid – Ruimte Vlaanderen Afdeling Onderzoek en monitoring – 31 augustus 2015 – GD&A-ProFlow

A. Contract tussen gemeenten i.f.v. financiële compensatie Omschrijving

Een contractuele afspraak tussen gemeenten over de financiële herverdeling van de ‘inkomsten’ vs. ‘gederfde potentiële inkomsten’ t.g.v. een ontwikkeling in de ene gemeente en ev. kosten (bv. van flankerende maatregelen) in een andere gemeente

Voorbeeld planningsprocessen

− −

Juridische basis

-

−

een gemeenschappelijk bedrijventerrein of gemeenschappelijke woonontwikkeling op grondgebied van één van de gemeenten een gemeenschappelijke voorziening (bv. zwembad) contract tussen gemeenten (d.w.z. zonder dat een nieuwe rechtspersoon wordt opgericht) volgens Gemeentedecreet (art. 196); de verdelingsmechanismen worden in het contract vastgelegd interlokale vereniging volgens het decreet Intergemeentelijke Samenwerking (DIS) (art. 6-9); de verdelingsmechanismen worden vastgelegd in de statuten van de interlokale vereniging

Randvoorwaarden

Het DIS schrijft voor dat de samenwerkingsovereenkomst van de interlokale vereniging bepalingen moet omvatten inzake: – de duurtijd en de eventuele verlenging, – de opzegmogelijkheid, – de eventuele inbreng van de deelnemers en de wijze waarop deze inbreng wordt beheerd, – de interne organisatie, – de wederzijdse rechten en verplichtingen en de financiële repercussies, – de informatieverstrekking aan de deelnemers, – de jaarlijkse evaluatie door de gemeenteraden, – de opmaak van de rekeningen en de bestemming van het resultaat, – de financiële controle, – de vereffening. Er moet ook een beheerscomité worden aangesteld, dat samengesteld is uit minstens een afgevaardigde van elke deelnemer, en dat overlegt over de wijze waarop de overeenkomst wordt uitgevoerd. Het formuleert waar nodig adviezen ten behoeve van de beherende gemeente, stelt de rekeningen van de interlokale vereniging vast en legt ze ter goedkeuring voor aan de raden van de deelnemende gemeenten, waarvan de gewone meerderheid de goedkeuring verleent. Al deze vereisten worden niet gesteld voor de contracten die gemeenten onderling sluiten op grond van artikel 196 Gemeentedecreet.

Opmerkingen en bedenkingen

−

Het DIS schrijft in verband met de projectmatige contractuele samenwerking de figuur van de zogenaamde “interlokale vereniging” voor. Voor de louter contractuele samenwerking tussen gemeenten zal derhalve geval per geval na te gaan zijn of de samenwerking al dan niet een projectmatig karakter vertoont. Naargelang het geval zal dan hetzij de regeling uit het DIS, hetzij artikel 196 Gemeentedecreet toepassing moeten vinden. De “keuze” die de samenwerkende gemeenten zullen 106


−

−

maken voor het ene of het andere regime zal goed moeten worden gemotiveerd. Onder meer de duur en duurzaamheid van de samenwerking, het voorwerp en de mate van samenwerking kunnen hierbij leidend zijn. Toch zal het onderscheid in heel wat gevallen moeilijk te maken zijn. Voor een afspraak van beperkte duur en omvang (duidelijk gedefinieerd project, te realiseren op korte termijn, verrekening van kosten/baten in één keer,...) lijkt toepassing van art. 196 Gemeentedecreet te verantwoorden omdat het geen ‘duurzame’ (i.e. ‘van lange duur’) samenwerking betreft. In beide gevallen (DIS of Gemeentedecreet) moet er steeds een ‘beherende’ gemeente zijn, m.a.w. het beheer kan niet aan een afzonderlijke instantie worden gedelegeerd (geen beheersoverdracht). Indien dit wel gewenst is, moet in principe worden gewerkt met een opdrachthoudende vereniging (cfr. DIS). Dit betekent ook dat de verrekening van de financiële verevening steeds op het budget van de beherende gemeente gebeurt. Beide samenwerkingsvormen (interlokale vereniging cfr. DIS dan wel toepassing art. 196 Gemeentedecreet) laten toe dat andere overheden dan gemeenten, evenals private partners, mee betrokken worden in de contractuele afspraken of het beheer van die afspraken. Artikel 6 DIS bepaalt: “Onverminderd andersluidende decretale bepalingen kunnen andere rechtspersonen rechtspersonen van publiek recht en privaat recht hieraan deelnemen.”.

B. Contract tussen gemeenten bij financiële participatie in een project Omschrijving

Een contractuele afspraak tussen gemeenten over de financiële herverdeling van de baten en ev. kosten van een project tussen de gemeenten, waarbij de gemeenten financieel participeren in een ontwikkeling. Een participatie is mogelijk via de inbreng van gronden en/of kapitaal.


−

− Juridische basis

−

−

Randvoorwaarden

−

de ontwikkeling van een gemeenschappelijk bedrijventerrein of gemeenschappelijke woonontwikkeling op grondgebied (en eigendom) van één van de gemeenten een gemeenschappelijke voorziening (bv. recreatiegebied,...) al dan niet in samenwerking met private partij(en) (PPPS) interlokale vereniging volgens het decreet Intergemeentelijke Samenwerking (DIS) (art. 6-9); de verdelingsmechanismen worden vastgelegd in de statuten van de interlokale vereniging. projectvereniging volgens het het decreet Intergemeentelijke Samenwerking (DIS) (qrt. 13-24); de verdelingsmechanismen worden vastgelegd in de statuten van de projectvereniging. Zowel een interlokale vereniging als een projectvereniging laten de deelname van een Autonoom Gemeentebedrijf toe. 107


− −

−

−


− −

De projectvereniging, evenals andere vormen van IGS met rechtspersoonlijkheid, laat de inbreng van onroerende goederen toe.. Een projectvereniging wordt opgericht voor een periode van ten hoogste zes jaar, weliswaar verlengbaar met periode(s) die telkens niet langer zijn dan zes jaar. Bij gebrek aan instemming van alle betrokken gemeenten of bij het uitblijven van één of meer beslissingen, wordt de projectvereniging ontbonden. De statuten bepalen de wijze van vereffening. Projectverenigingen kunnen niet worden opgericht in de loop van het jaar waarin verkiezingen voor een algehele vernieuwing van de gemeenteraden worden georganiseerd. In een projectvereniging is er geen verplichting tot de vorming van een maatschappelijk kapitaal. Indien dit wel statutair is vastgelegd, wordt het vast kapitaal bij de oprichting door de deelnemers volledig in speciën volstort. Immateriële inbrengen ter vertegenwoordiging van vermogensbestanddelen die niet naar economische maatstaven kunnen worden gewaardeerd, en inbrengen in natura, worden gewaardeerd op grond van een verslag van de accountant en worden vertegenwoordigd door respectievelijk winstbewijzen en aandelen waarvan de waarde en de rechten statutair zijn bepaald. De deelnemers kunnen uitsluitend worden vergoed voor hun inbreng en zijn slechts aansprakelijk ten belope van hun inbreng (hetgeen o.i. louter slaat op de rechten als aandeelhouder, maar niet verhindert dat statutaire afspraken worden gemaakt m.b.t. financiële verevening). Aan de statuten wordt een register gehecht waarop iedere deelnemer is vermeld met aanduiding van de aandelen en winstbewijzen die hem zijn toegekend. De projectvereniging kan door de Vlaamse regering gemachtigd worden om in eigen naam en voor eigen rekening tot onteigening over te gaan. Een vorm van financiële participatie in een ontwikkeling vergt ook afspraken m.b.t. spreiding van de (financiële) risico’s en het beheer van de ontwikkeling.

Vereveningsmechanismen in geval van ‘programma van projecten in één businesscase’ Zowel in het geval van louter financiële compensatie als in het geval van financiële participatie, zijn meerdere denkrichtingen naar voor gekomen. In het geval van louter financiële compensatie, wordt gedacht aan: C. contractuele overeenkomst D. subregionaal fonds E. intergemeentelijke belastingsregeling In het geval van financiële participatie, wordt gedacht aan: 108


F. intergemeentelijke samenwerking met verevening binnen het kapitaal van de vereniging of een intergemeentelijk ontwikkelingsbedrijf C. Contract tussen gemeenten i.f.v. financiële compensatie bij vrijwillige verevening Omschrijving

Een contractuele afspraak tussen gemeenten over de financiële herverdeling van de ‘inkomsten’ vs. ‘gederfde potentiële inkomsten’ en ev. kosten (bv. van flankerende maatregelen) t.g.v. een geheel van ontwikkelingen en ‘nietontwikkelingen’ in het geheel van de gemeenten. Het gaat hierbij enkel om financiële compensatie tussen gemeenten (verschuivingen van ontwikkelingen binnen een gemeente zelf heeft immers geen financiële consequenties naar andere gemeenten, wél t.o.v. bv. private eigenaars).


−

−

Juridische basis

−

−

Randvoorwaarden

een woonontwikkeling in de ene gemeente en ‘compenserende’ schrapping van een niet-ontwikkeld woongebied in een andere gemeente is de eenvoudigste vorm van een programma een vooraf afgesproken programma van ontwikkelingen (bv. woonontwikkelingen, gemeenschappelijk bedrijventerrein, voorzieningen,...al dan niet met compenserende schrappingen) over het grondgebied van verschillende gemeenten heen (bv. in een stadsregio) interlokale vereniging volgens het decreet Intergemeentelijke Samenwerking (DIS) (art. 6-9); de verdelingsmechanismen worden vastgelegd in de statuten van de interlokale vereniging. (zie ook A) Een contract volgens Gemeentedecreet (art. 196) (zie ook A) kan in principe ook, maar is minder aangewezen als de situatie complex is (met name verschillende ontwikkelingen en initiatieven van verschillende betrokken gemeenten zoals schrappingen), wat in principe het geval is in een programma.

Het DIS schrijft voor dat de samenwerkingsovereenkomst van de interlokale vereniging bepalingen moet omvatten inzake: – de duurtijd en de eventuele verlenging, – de opzegmogelijkheid, – de eventuele inbreng van de deelnemers en de wijze waarop deze inbreng wordt beheerd, – de interne organisatie, – de wederzijdse rechten en verplichtingen en de financiële repercussies, – de informatieverstrekking aan de deelnemers, – de jaarlijkse evaluatie door de gemeenteraden, – de opmaak van de rekeningen en de bestemming van het resultaat, – de financiële controle, – de vereffening. Er moet ook een beheerscomité worden aangesteld, dat samengesteld is uit minstens een afgevaardigde van elke deelnemer, en dat overlegt over de wijze waarop de overeenkomst wordt uitgevoerd. Het formuleert waar nodig

109


adviezen ten behoeve van de beherende gemeente, stelt de rekeningen van de interlokale vereniging vast en legt ze ter goedkeuring voor aan de raden van de deelnemende gemeenten, waarvan de gewone meerderheid de goedkeuring verleent. Opmerkingen en bedenkingen

−

−

Bij een interlokale vereniging moet er steeds een ‘beherende’ gemeente zijn, m.a.w. het beheer kan niet aan een afzonderlijke instantie worden gedelegeerd (geen beheersoverdracht). Dit betekent ook dat de verrekening van de financiële verevening steeds op het budget van de beherende gemeente gebeurt. De nodige afspraken moeten worden vastgelegd m.b.t. het doorvoeren van de (her)bestemmingen/vergunningen voor ontwikkelingen (timing, programma,…), de daaraan gekoppelde betalingsafspraken, en de monitoring van deze afspraken. Te meer daar de uitvoering van een programma van ontwikkelingen veelal een langere doorlooptijd kent dan één project, en de tijdsfactor ook van invloed kan zijn op het voorziene programma (bv. wijzigingen in de marktvraag), de berekening van de financiële compensatie (bv. wijzigingen in regelgeving die inkomsten van gemeenten bepalen,…). Dit vergt niet alleen duidelijke afspraken in functie van de mogelijkheden en wijze van herzieningen van het contract, maar ook een beheersinstantie. Zeker in complexere programma’s lijkt daarom een ander instrument voor financiële verevening meer aangewezen dan een contractuele verbintenis via een interlokale vereniging. We denken daarbij bv. aan een subregionaal fonds (zie volgend punt).

D. Een subregionaal subregionaal fonds i.f.v. financiële compensatie bij vrijwillige verevening Omschrijving

Door middel van een subregionaal fonds kan het beheer van betalingen en uitbetalingen makkelijker gebeuren dan louter via contractuele afspraken tussen gemeenten. Dit laat ook toe dat niet één op één moet worden bepaald welke gemeente wanneer aan welke gemeente betaalt, zodat dit meer aangewezen lijkt in geval er meerdere gemeenten in het programma zijn betrokken. Dergelijk fonds wordt gespijsd met de te betalen vergoedingen voor batige ontwikkelingen en betaalt de gemeenten uit die moeten worden gecompenseerd. Dit overeenkomstig vast te leggen afspraken m.b.t. de omvang van de (uit) te betalen bedragen, het moment van betaling/uitbetaling (bv. gekoppeld aan concreet (her)bestemmingsinitiatief) en eventuele herrekeningsfactoren.


−

een vooraf afgesproken programma van ontwikkelingen (bv. woonontwikkelingen, gemeenschappelijk bedrijventerrein, voorzieningen,...al dan niet met compenserende schrappingen) over het

110


grondgebied van verschillende gemeenten heen (bv. in een stadsregio, regionaal landschapspark,...) Juridische basis

−

− Randvoorwaarden

−

−

−

− −


−

een projectvereniging volgens het decreet Intergemeentelijke Samenwerking (DIS); deze kan een afzonderlijk vermogen hebben. Een interlokale vereniging (geen rechtspersoonlijheid) veronderstelt dat een beherende gemeente wordt aangesteld, wat niet wenselijk lijkt als de ontvangsten en uitbetalingen complex zijn en/of verspreid in de tijd gebeuren (immers steeds op budget van de beherende gemeente te verrekenen). De afspraken inzake financiële verevening worden vastgelegd in de oprichtingsakte (die de statuten omvat). de projectvereniging kan op haar beurt een nieuwe rechtspersoonlijheid oprichten met private partijen (bv. NV) Een projectvereniging wordt opgericht voor een periode van ten hoogste zes jaar, weliswaar verlengbaar met periode(s) die telkens niet langer zijn dan zes jaar. Bij gebrek aan instemming van alle betrokken gemeenten of bij het uitblijven van een of meer beslissingen, wordt de projectvereniging ontbonden. De statuten bepalen de wijze van vereffening. Projectverenigingen kunnen niet worden opgericht in de loop van het jaar waarin verkiezingen voor een algehele vernieuwing van de gemeenteraden worden georganiseerd. De projectvereniging beschikt uitsluitend over een raad van bestuur. De deelnemers benoemen rechtstreeks de leden van de raad van bestuur. De raad van bestuur heeft uitsluitend de bevoegdheid tot het nemen van beslissingen die hun expliciet door de deelnemers zijn opgedragen De controletaak op de financiële toestand wordt toevertrouwd aan een accountant benoemd door de raad van bestuur. De raad van bestuur stelt de jaarrekeningen vast en legt ze, samen met een activiteitenverslag en het verslag van de accountant, voor aan de deelnemers die hun goedkeuring verlenen overeenkomstig de procedure bepaald in de statuten. Zelfs als wordt uitgegaan van een budgetneutraal fonds (betalingen zijn in evenwicht met ontvangsten) voor het geheel van het programma, blijft de kans groot dat het fonds gedurende de uitvoering van het programma niet altijd over voldoende middelen beschikt om tussentijdse uitbetalingen te financieren. Dit kan worden ondervangen door het moment van uitbetaling hiervan afhankelijk te maken (bv. na realisatie van het volledige programma) of door voorfinanciering. In een projectvereniging is er geen verplichting tot de vorming van een maatschappelijk kapitaal, maar indien dit wel statutair is vastgelegd, wordt het vast kapitaal bij de oprichting door de deelnemers volledig in speciën volstort. Immateriële inbrengen ter vertegenwoordiging van 111


−

vermogensbestanddelen die niet naar economische maatstaven kunnen worden gewaardeerd, en inbrengen in natura, worden gewaardeerd op grond van een verslag van de accountant en worden vertegenwoordigd door respectievelijk winstbewijzen en aandelen waarvan de waarde en de rechten statutair zijn bepaald. De deelnemers kunnen uitsluitend worden vergoed voor hun inbreng en zijn slechts aansprakelijk ten belope van hun inbreng (hetgeen o.i. louter slaat op de rechten als aandeelhouder, maar niet verhindert dat statutaire afspraken worden gemaakt m.b.t. financiële verevening). Aan de statuten wordt een register gehecht waarop iedere deelnemer is vermeld met aanduiding van de aandelen en winstbewijzen die hem zijn toegekend. In principe wordt er van uit gegaan dat de betrokken groep van gemeenten en het programma gekend is bij oprichting van de projectvereniging. Uittreding van gemeenten tijdens de vooraf bepaalde duur van de vereniging is in principe niet mogelijk. Latere toetreding van andere gemeenten of toevoeging van programma-elementen is wel mogelijk.

E. Een intergemeentelijke belasting i.f.v. financiële compensatie bij vrijwillige verevening Omschrijving

Naar analogie met bv. (vroegere) regelingen in de Communauté Urbaines in Frankrijk, is het denkbaar dat belastingsinkomsten die meespelen in de financiële inkomsten voor gemeenten van ruimtelijke ontwikkelingen, op een andere manier herverdeeld worden over een groep van gemeenten. Deze groep van gemeenten zou dan gezamenlijk belastingen innen en onderling terug herverdelen, waarin een compensatiemechanisme wordt ingebouwd.


De belastingen slaan op (opcentiemen op) personenbelasting, onroerend goedbelastingen en bv. (gemeentelijke) bedrijfsheffingen e.d.. Ze zijn dus niet gebonden aan een bepaald programma, maar uitvoering van een bovenlokaal programma van ruimtelijke ontwikkelingen zal wel leiden tot wijzigingen in de belastingsinkomsten.

Juridische basis

Er is momenteel geen juridische basis om intergemeentelijk belastingen te heffen. De Grondwet stelt in artikel 173: “Behalve voor de provincies, de polders en wateringen en de gevallen uitdrukkelijk uitgezonderd door de wet, het decreet en de regelen bedoeld in artikel 134, kan van de burgers geen retributie worden gevorderd dan alleen als belasting ten behoeve van de Staat, de gemeenschap, het gewest, de agglomeratie, de federatie van gemeenten of de gemeente.” Een fiscale bevoegdheid van de federatieve samenwerkingsvorm moet wettelijk vastgelegd te worden. Artikel 165 Grondwet bepaalt dat het de wetgever toekomt om agglomeraties en federaties van gemeenten op te richten. De wet van 26 juli 1971 houdende de organisatie van de agglomeraties en de federaties van gemeenten stelt dat de wetgever de gebieden bepaalt van de agglomeraties en federaties van

112


gemeenten. Het bij wet opleggen van de indeling van het grondgebied in agglomeraties en federaties van gemeenten strookt niet met het uitgangspunt van vrijwillige samenwerking tussen gemeenten. Randvoorwaarden

Gelet op bovenstaande moet eerst de Grondwet worden gewijzigd zodat gemeenten zich (vrijwillig) kunnen vereniging i.f.v. een gezamenlijke belastingsheffing. Hierdoor is het mogelijks inzetten van dit vereveningsmechanisme ook wel weinig waarschijnlijk te noemen. Om een federatieve samenwerking te organiseren is er nood is aan een afzonderlijke decretale basis, die inhoudt dat minimaal een aantal aan het samenwerkingsverband toe te vertrouwen bevoegdheden strikt door het decreet worden omschreven en waarbij daarnaast tevens de mogelijkheid voor de betrokken gemeenten kan ingeschreven worden om onder strikte voorwaarden bijkomende bevoegdheden over te dragen aan de federatieve samenwerkingsvorm. Het decreet zal ook de organisatie van een dergelijk samenwerkingsverband moeten regelen.


−

−

De intergemeentelijke belastingsregeling kan niet aan een bepaald programma van ontwikkelingen worden gekoppeld (gelijkheidsbeginsel t.o.v. alle inwoners, bedrijven,...); alhoewel er voorbeelden zijn van ‘belastingen’ die enkel voor geografisch afgebakende gebieden gelden (vgl. de zgn. ‘promo-taks’ die enkel voor handelaars in bv. een afgebakend centrumgebied is bedoeld) Bovendien leert de case van de Communauté Urbaines dat het heel moeilijk blijft om tot overeenkomst te komen tussen gemeenten over de te innen bedragen en (vooral) de herverdeling van de inkomsten.

F. Een intergemeentelijke samenwerking of intergemeentelijk ontwikkelingsbedrijf i.f.v. financiële participatie in een programma van ontwikkelingen Omschrijving

Naar analogie met de financiële participatie van gemeenten in één project (zie B) kan ook voor een programma van ontwikkelingen worden gedacht aan financiële participatie van gemeenten, indien gemeenten zelf gronden of kapitaal inbrengen. De financiële verevening gebeurt door: − de regeling mbt uitkering van dividenden (al naargelang ingebracht kapitaal of inbreng in natura) in geval van een projectvereniging − de afspraken m.b.t. de besteding en verdeling van winsten en verdeling van de risico’s in de statuten van het intergemeentelijk ontwikkelingsbedrijf


Een vooraf afgesproken programma van ontwikkelingen (bv. woonontwikkelingen, gemeenschappelijk bedrijventerrein, voorzieningen,...) over het grondgebied van verschillende gemeenten heen (bv. in een stadsregio, regionaal landschapspark,...)

113


Juridische basis

De samenwerking i.f.v. verevening kan zowel slaan op louter contractuele afspraken of een intergemeentelijk ontwikkelingsbedrijf. In beide gevallen biedt een projectvereniging volgens het decreet Intergemeentelijke Samenwerking (DIS) een juridische basis; deze kan een afzonderlijk vermogen hebben. Vaak nemen streekontwikkelingsintercommunales onder de vorm van dienstverlenende verenigingen dezelfde taken op, gelet op de aanwezige know how. Vermits private partners (vooralsnog) niet kunnen deelnemen aan intergemeentelijke samenwerkingsverbanden met rechtspersoonlijkheid (projectvereniging, dienstverlenende vereniging of opdrachthoudende vereniging), kunnen ze enkel worden betrokken via dochtervennootschappen van dergelijke intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, die wel samen met private partners kunnen worden opgericht.

Randvoorwaarden

−

−


−

Dit veronderstelt een voorfinanciëring (kapitaal) vanuit de gemeenten om de werking van het samenwerkingsverband en de ontwikkelingen te bekostigen. Omdat er ontwikkelingsrisico’s aan verbonden zijn (bv. wijzigingen in grondprijzen en/of marktvraag) en de tijdsfactor voor uitvoering van het programma ook impact kunnen hebben op de vooraf toegekende waardes (bv. wijzigingen in regelgeving die inkomsten van gemeenten bepalen), zijn sluitende afspraken nodig op welke manier herziening van de vooropgestelde waardes mogelijk is. Eventuele wijzigingen t.o.v. de oorspronkelijke afspraken houden in dat de statuten moeten worden gewijzigd. In geval van een intergemeentelijk ontwikkelingsbedrijf gebeurt de compensatie van gemeenten die in principe inkomsten mislopen, dan in de berekening van de uitkering van de winsten aan de participanten (t.t.z. de gemeenten). Compenserende herbestemmingen i.f.v. een beoogde bestemmingsruil die mee in het programma zitten kunnen ook slaan op private eigendommen. De contractuele afspraken zoals vermeld onder C hiervoor, dienen aanvullend te worden opgenomen.

Vereveningsmechanismen in geval van ‘niet‘niet-gebiedsgericht planningsproces’ Als het programma niet bij voorbaat vastligt en ook de groep van gemeenten waartussen verevend wordt niet bij voorbaat gekend is, spreken we van niet-gebiedsgerichte planningsprocessen. Hier kan dus niet worden gewerkt met (vooraf vastgestelde) contracten tussen gemeenten of vooraf vastgestelde gemeentelijke samenwerkingsverbanden. Dit is met name het geval indien vanuit een hogere overheid (provincie, Vlaams gewest) beleidsopties worden opgelegd aan de gemeenten. We denken bv. aan een verschuiving van taakstellingen waarbij bijkomend aanbod in bepaalde regio’s of plekken moet worden gecreëerd of ontwikkeld en ter compensatie overaanbod in bepaalde regio’s of gemeenten moet worden geschrapt. Gemeenten waar

114


(bijkomende) ontwikkelingen plaats vinden kunnen in dergelijk scenario betalen om de derving van potentiële inkomsten in andere gemeenten te compenseren. Vrijwillige verevening is denkbaar als er hoe dan ook een batig saldo blijft voor de betalende gemeenten. Mogelijke instrumenten zijn echter o.i. dezelfde als in het geval van niet-vrijwillige verevening. Daarom verwijzen we voor deze gevallen naar volgend hoofdstuk m.b.t. instrumenten in gevallen van niet-vrijwillige verevening. Daarnaast blijven zowel aanvullingen van het programma en/of vrijwillige toetreding van nieuwe gemeenten mogelijk voor projecten en gebiedsgerichte programma’s in de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden die reeds in vorige punten zijn behandeld. Weliswaar mits akkoord van de partners die reeds een samenwerking zijn aangegaan en binnen de wettelijke en statutaire randvoorwaarden.

NietNiet-vrijwillige verevening Als gemeenten onderling niet akkoord geraken over het vereveningsprincipe of -resultaat, kan verevening worden opgelegd. In het geval van planningsinitiatieven van provinciaal of Vlaams niveau, kan verevening ook worden opgelegd, hetzij als algemeen principe, hetzij als stok achter de deur indien gemeenten niet vrijwillig tot een overeenkomst komen. Hieruit vloeien volgende denkrichtingen voort: • inspirerende richtlijnen voor verevening G. richtlijnen inzake toepassing en berekeningen van verevening • wettelijke verplichting inzake toepassing en berekening van verevening, H. via een fonds I. via verhandelbare (her)bestemmings- of vergunningsrechten • automatische verevening J. via (her)bestemmings- of vergunningsbaten/schade K. herverdeling van inkomsten via het gemeentefonds Inspirerende richtlijnen voor verevening We kunnen ervan uitgaan dat in gemeentelijke planningsinitiatieven waarin twee of meer gemeenten vrijwillig samenwerken, er zich geen noodzaak stelt om een verevening op te leggen. Normaliter komen zij tot ‘een faire deal’, anders zal de samenwerking niet door gaan. Toch kan het zijn dat de gemeenten wel akkoord zijn met het principe van verevening, maar het moeilijk blijkt om tot een overeenkomst te komen m.b.t. de berekening van het te vereven bedrag. In dat geval kunnen richtlijnen inspirerend werken. G. Richtlijnen inzake toepassing en berekeningen van verevening Omschrijving

De richtlijnen omvatten enerzijds een oplijsting in welke gevallen financiële verevening wenselijk of zinvol is, en anderzijds hoe het te verevenen bedrag best wordt berekend (met welke factoren rekening moet worden gehouden en hoe de waarde per factor kan worden vastgesteld).


− −

een (gemeenschappelijk) plan of project van twee of meer gemeenten een programma van ontwikkelingen (bv. woonontwikkelingen, gemeenschappelijk bedrijventerrein, voorzieningen,...al dan niet met 115


compenserende schrappingen) over het grondgebied van verschillende gemeenten heen (bv. in een stadsregio) ... Juridische basis

−

Randvoorwaarden

Uitwerken van de richtlijnen vergt een standpunt m.b.t. volgende vragen: - Wanneer moet worden verevend? Louter bij (her)bestemmingsinitiatieven of ook bij (vergunning van) een ontwikkeling van reeds bestemd maar niet aangesneden aanbod, of zelfs bij verdichting (bv. vervanging van ééngezinswoning door appartementsgebouw) 76 Aangezien de financiële inkomsten voor een gemeente vooral volgen uit het programma van een ontwikkeling (aard van de (bedrijfs)activiteiten, aantal inwoners,...) en de kosten in verband staan tot de inrichting (te onderhouden openbaar domein) is het aangewezen om verevening niet (enkel) te koppelen aan herbestemmingsinitiatieven maar (ook) aan het afleveren van verkavelings- of stedenbouwkundige vergunningen. - Wat als basis voor de verevening: de ‘potentieel gederfde’ inkomsten van de gemeente(n) waar geen ontwikkeling meer wordt voorzien of de batige inkomsten voor de gemeente(n) waar de ontwikkeling wél doorgaat? (van belang: berekeningsbasis kan verschillen: enerzijds de eigenheid van elke gemeente (bv. op vlak van fiscale inkomsten), de eigenheid van de ontwikkeling (bv. al dan niet overname publiek domein en daarbijhorende onderhouds- en heraanlegkosten), de aard van de ontwikkeling (oppervlakte, kenmerken inzake socio-economische kenmerken verwachte bevolkingssamenstelling bij woonontwikkeling of grootte bedrijfskavels), uit hoofdstuk 1 blijkt immers dat deze factoren in meerdere of mindere mate de batigheid en grootte van een ontwikkeling voor een gemeente bepalen; m.a.w. een ‘vaste waarde’ of gebiedsgericht projectspecifiek berekend ? - Hoeveel moet worden verevend? Een ontwikkeling zou best batig blijven, zodat niet het volledige batige saldo aan andere gemeente(n) kan worden overgedragen. Wat zeker voorkomen moet worden is dat gemeenten méér krijgen bij afzien van ontwikkeling dan bij ontwikkeling, vooral dan bij ontwikkelingen waarvoor het maatschappelijk (electoraal) draagvlak klein is. Dit om te voorkomen dat gemeenten waar de ontwikkeling ruimtelijk best te situeren is toch kiezen om geen ontwikkeling te doen (wel ontvangsten van vereveningsbijdrage van een

aangezien het louter ter inspiratie is bedoeld voor gemeenten die vrijwillig akkoord zijn gegaan over een vereveningsprincipe, volstaat bijvoorbeeld een ministeriële omzendbrief of handleiding.

Het betreft louter verevening tussen gemeenten; de financiële gevolgen voor de eigenaars van de gronden (planbaten-planschade) vallen in principe buiten de scoop van voorliggende studie. Binnen het huidige regelgevend kader hieromtrent kan wel worden opgemerkt dat planschade - als kost voor een gemeente in geval van een gemeentelijk planningsinitiatief – mee als kostenpost kan worden meegerekend, terwijl de planbaten in het huidige (her-)verdelingssysteem in de meeste gevallen niet eenduidig aan een bepaalde bestemming in een bepaalde gemeente zijn toe te wijzen; ook bestemmingsruil binnen één gemeente valt buiten het onderwerp van voorliggende studie (in dergelijke gevallen spelen immers enkel de gevolgen voor de grondeigenaars)

76

116


-


-

-

ontwikkeling elders én geen moeilijke besluitvorming t.o.v. het maatschappelijks draagvlak) Op welk moment wordt verevend (gefaseerd te betalen/ontvangen of in één keer)? Het lijkt weinig haalbaar om in 1x te verevenen. Dit zou een zware last zijn om te dragen voor een gemeentebegroting. En hierdoor zou het bevorderen van intergemeentelijke samenwerking onder druk komen te staan. Kiezen voor een jaarlijks te betalen/ontvangen bedrag is meer aangewezen, en dit bv. à rato van de reeds vergunde oppervlakte. Indien een lange tijdshorizon wordt genomen om de te verevenen baten te bereken (50 jaar), is het wel wenselijk om de betalingen/ontvangsten toch sneller uit te voeren (bv. 20 of 30 jaar). Twee pistes zijn denkbaar. o De richtlijnen omvatten de verschillende factoren waarmee rekeningen gehouden moet worden, eventueel ook welke factoren bijkomend in rekening kunnen worden gebracht, de berekeningswijze voor elk van de factoren en desgevallend ook de aftopping van bepaalde bedragen. 77 Dit sluit het best aan bij de vaststelling dat de kosten en baten van ontwikkelingen voor gemeenten sterk afhankelijk zijn van plan-, gebieds- en gemeentespecifieke factoren. Indien vrijwillige overeenkomsten tussen gemeenten wenselijk zijn, zou hier wel een ‘bestraffend’ element in moeten zitten, zodat ‘ontvangende’ gemeenten sneller geneigd zijn tot een vrijwillige overeenkomst te komen. o De richtlijnen geven een vaste te verevenen waarde, waarbij eventueel nog een onderscheid gemaakt kan worden naar gelang de bestemming, de oppervlakte, de regio, al dan niet ontvangst van grondaandelen (gemeente als ontwikkelaar of niet),… . Hierbij wordt voorbijgegaan aan (een aantal) projecten gemeentespecifieke factoren. Deze richtlijnen kunnen ook decretaal verplichtend worden gemaakt bij bepaalde ruimtelijke beleidsbeslissingen (bestemmingen, vergunningverlening). Het betreft dan een vastlegging in welke gevallen financiële verevening van toepassing is en de manier waarop de te verevenen bedragen moeten worden berekend. Dit vergt dan wel een decretale verankering, bv. in het Decreet Grond- en Pandenbeleid (DGPB) of de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (VCRO). Daarnaast blijven lacunes dat enerzijds moet worden bepaald welke gemeente(n) ontvangende gemeenten zijn (tussen welke gemeenten moet worden verevend) en anderzijds een vehikel moet worden gevonden om de financiële transfer tussen gemeenten te laten verlopen. Hiervoor verwijzen we naar mogelijke denkrichtingen in volgende fiches.

77 Vergelijkbaar met de regeling inzake ‘posterieure overeenkomsten’ in de GREX-wet (Nl), die zich evenwel in een andere context situeert (verevening van kosten tussen ontwikkelaar en gemeente, niet tussen gemeenten onderling)

117


Wettelijke verplichting verplichting tot verevening via fonds of verhandelbare (her)bestemmings/vergunningsrechten Volgende verkenningen van het instrumentarium spitsen zich toe op vehikels waarmee (verplicht) kan worden verevend tussen gemeenten. We zien twee denksporen: H. (sub)regionaal fonds I. verhandelbare beleidsrechten Belangrijke randvoorwaarde: wettelijke verankering van de verplichting tot verevening! Een wettelijke verplichting tot verevening houdt in dat het principe van verevening wordt opgelegd. Toepasbaarheid van het instrument voor verevening veronderstelt immers dat in eerste instantie verevening als dusdanig verplichtend wordt gemaakt. Het instrument is louter een vehikel om deze verevening uit te voeren. Dit veronderstelt een wetgevend initiatief waarin wordt vastgelegd in welke gevallen verevening moét toegepast worden. Een wetgevend initiatief lijkt best in te passen in VCRO of DGPB. De richtlijnen (zie vorig punt) kunnen als verplichtende regeling m.b.t. de berekening van het te verevenen bedrag - of terugvalscenario indien geen vrijwillig akkoord tussen de betrokken gemeenten over het te verevenen bedrag - worden ingepast in de wetgeving (in het decreet al dan niet via uitvoeringsbesluit, of via omzendbrief die als richtlijn kan gelden). De regeling zou minstens van toepassing moeten zijn bij planologische ruil (bestemming en herbestemming) van ‘batige’ bestemmingen over gemeentegrenzen heen. Dit kan zowel bij gebiedsgerichte planningsprocessen (programma van projecten in één businesscase) als nietgebiedsgerichte planningsprocessen (cfr heroriëntering taakstelling) van toepassing zijn. De oefeningen uit het eerste deel van de studie leert echter dat vooral aspecten op projectniveau de inkomsten en kosten van een gemeente t.g.v. ruimtelijke ontwikkelingen bepalen (programma, openbaar domein). Daarom zou de verplichting tot verevening ook van toepassing moeten zijn in geval batige ontwikkelingen binnen bestaande niet-gerealiseerde bestemmingen (bv. niet-uitgerust woongebied of bedrijventerrein, of herontwikkeling/verdichting t.o.v. huidige situatie) waarbij wel ‘compenserende’ herbestemmingen in andere gemeenten wenselijk zijn. In dat geval is de verevening niet gekoppeld aan een planningsinitiatief (bestemming) van de batige ontwikkeling maar aan de vergunning voor deze batige ontwikkeling. Dit vergt o.i. een ingrijpende wijziging in het ruimtelijk ordeningsbestel, waarbij de mogelijkheid tot vergunningverlening niet enkel afhangt van de bestemming maar ook van het vervullen van de vereveningsverplichting (betaling aan fonds of verworven beleidsrechten). H. Fonds Omschrijving

Er wordt een fonds ingesteld op Vlaams niveau. Het provinciedecreet bevat geen bepalingen analoog aan de fondsen in het Rekendecreet. Het fonds staat in voor de ontvangst van (te verevenen) baten bij bestemming of vergunning van een project en uitbetaling van (te verevenen) gederfd verlies aan (potentiële) inkomsten of kosten.

118



In planningsprocessen waar verevening wenselijk is maar er geen duidelijke relatie kan worden vastgesteld tussen ‘ontvangende’ en ‘betalende’ gemeenten. M.a.w. het is niet duidelijk welke gemeente(n) betaalt aan welke gemeente(n). In gebiedsgerichte planningsprocessen is dit normaliter wel het geval. Enkel indien de hogere overheid alle (her)bestemmingen in één planningsproces doorvoert kan een directe regeling tussen de gemeenten worden toegepast. Indien de (her)bestemmingen niet tegelijkertijd worden doorgevoerd of in het geval er geen vooraf vastgestelde relatie tussen gemeenten is (niet-gebiedsgericht planningsproces), zal hoe dan ook moeten worden gewerkt met een vehikel dat instaat voor de financiële transfers.

Juridische basis

Het betreft een begrotingsfonds (fonds waarbij bepaalde ontvangsten voorbestemd worden om bepaalde uitgaven te financieren, als uitzondering op het principe van de niet-affectatie van de ontvangsten (algemeenheid van begroting)). Een begrotingsfonds kan enkel opgericht worden bij decreet waarbij de ontvangsten en de uitgaven van het fonds decretaal worden bepaald. Gelet op de nauwe band met de begroting worden begrotingsfondsen vaak opgericht bij programmadecreet.

Randvoorwaarden

-

-


-

-

-

De decretale instelling van een fonds houdt nog geen verplichting tot verevening in. De algemene randvoorwaarde dat verevening verplicht moet worden gemaakt in bepaalde gevallen blijft gelden (verankering van deze verplichting in andere regelgeving, bv. DGPB of VCRO). De berekeningsmethode en omvang van de te betalen/ontvangen bedragen kan wel in het decreet tot oprichting van het fonds worden bepaald. aangezien er geen één op één relatie is tussen enerzijds bestemming of vergunningverlening van batige ontwikkelingen (betalende gemeente) en anderzijds compenserende schrapping van bestemd aanbod in (een) andere gemeente(n), verlopen ook de stortingen aan en uitbetalingen vanuit het fonds niet één op één. overaanbod aan (uit te betalen) schrappingen t.o.v. bijkomend te bestemmen of te ontwikkelen aanbod kan leiden tot een negatief saldo (niet-budgetneutraal fonds) de te betalen/uit te keren bedragen kunnen worden vastgesteld rekening houdend met projecten bestemmingsspecifieke (aard en omvang programma, kosten openbaar domein) en gemeentespecifieke kenmerken (% gemeentelijke opcentiemen, specifieke gemeentelijke heffingen). Hiervoor kan eventueel worden gewerkt met voornoemde richtlijnen. Er kan ook worden gewerkt met vastgelegde waardebepalingen van bestemmingen/ontwikkelingen en schrappingen, op basis van een beperkte set van veranderlijken (bv. bestemming, oppervlakte, dichtheid,…) en vast te stellen deel van de batige waarde die

119


moet worden gestort. Dit heeft vooral eenvoud als belangrijkste voordeel, maar als nadeel dat sterke abstractie wordt gemaakt van gemeentespecifieke factoren waardoor mogelijks stortingen hoger liggen dan de werkelijke ‘baten’ voor de betreffende gemeente.

I. Verhandelbare beleidsrechten Omschrijving

Om te kunnen overgaan tot bestemming of vergunning van batige ontwikkelingen, moet een gemeente over ‘rechten’ beschikken. Deze rechten bestaan uit (verevenende betalingen voor) compenserende herbestemmingen in een andere gemeente. In dit geval kunnen gemeenten onderling op zoek gaan naar andere gemeenten om te komen tot voldoende rechten, of kan gewerkt worden met een ‘bank’ die als mediërende instantie optreedt tussen gemeenten (cfr beurs).79


In planningsprocessen waar verevening wenselijk is maar er geen duidelijke relatie kan worden vastgesteld tussen ‘ontvangende’ en ‘betalende’ gemeenten. M.a.w. het is niet duidelijk welke gemeente(n) betaalt aan welke gemeente(n). In gebiedsgerichte planningsprocessen is dit normaliter wel het geval. Enkel indien de hogere overheid alle (her)bestemmingen in één planningsproces doorvoert kan een directe regeling tussen de gemeenten worden toegepast. Indien de (her)bestemmingen niet tegelijkertijd worden doorgevoerd of in het geval er geen vooraf vastgestelde relatie tussen gemeenten is (niet-gebiedsgericht planningsproces), zal hoe dan ook moeten worden gewerkt met een vehikel dat instaat voor de financiële transfers.

Juridische basis

Dit vergt een decretale verankering waarbij de mogelijkheid tot bestemming of vergunning (vandaar de werkterm ‘beleidsrechten’) wordt gekoppeld aan het bekomen van rechten om deze beleidsdaden te verrichten.

Randvoorwaarden

-

De berekeningsmethode en omvang van de te betalen/ontvangen bedragen moet ook in het decreet worden bepaald.


-

cfr ‘fonds’: de te betalen/uit te keren bedragen kunnen worden vastgesteld rekening houdend met projecten bestemmingsspecifieke (aard en omvang programma, kosten openbaar domein) en gemeentespecifieke kenmerken (% gemeentelijke opcentiemen, specifieke gemeentelijke heffingen). Hiervoor kan eventueel worden gewerkt met voornoemde richtlijnen. Er kan ook worden gewerkt met vastgelegde waardebepalingen van bestemmingen/ontwikkelingen en schrappingen, op basis van een beperkte set van veranderlijken (bv. bestemming, oppervlakte, dichtheid,…) en vast te stellen deel van de batige waarde die moet worden gestort. Dit heeft vooral eenvoud als

Deze regeling staat los van ‘verhandelbare ontwikkelingsrechten’ zoals deze o.a. in de VS worden toegepast, maar is er wel op geïnspireerd. Die verhandelbare ontwikkelingsrechten gebeuren immers tussen grondeigenaren en hebben geen uitstaans met de vereveing van gemeentelijke inkomsten of de derving er van.

79

120


-

-

-

belangrijkste voordeel, maar als nadeel dat sterke abstractie wordt gemaakt van gemeentespecifieke factoren. Maar er kan ook van het ‘vrije markt’-principe worden uitgegaan, waarbij de waarde van rechten wordt bepaald door vraag en aanbod (en dus onderhandeling tussen gemeenten) In dergelijk vrije marktsysteem is de grote bedenking dat er een aanzienlijk overaanbod is in Vlaanderen aan bv. woonbestemmingen t.o.v. bijkomend te bestemmen en zelfs het te ontwikkelen (reeds bestemd) aanbod. M.a.w. de ‘waarde’ van te schrappen bestemmingen kan beperkt zijn, en mogelijks dus het aanbod aan beleidsrechten ook. Hierin zou dan de ‘marktwerking’ van vraag en aanbod evenwicht moeten brengen. Het voordeel t.o.v. een fonds is dat in principe nooit een negatief saldo in het financiële verkeer optreedt, aangezien schrappingen enkel worden vergoed indien er vraag (betaling) is van beleidsrechten. Het nadeel t.o.v. een fonds is dat mogelijks de beleidsmatige betrachting inzake heroriëntatie van bestemmingen/ontwikkelingen en compenserende herbestemming (schrapping) van (over)aanbod niet wordt gehaald, aangezien gemeenten vrij zijn om de daaraan gekoppelde beleidsrechten aan te bieden of niet. Een mogelijke variant i.f.v. budgetneutraliteit is evenwel dat de waarde niet onderhavig wordt gemaakt van de marktwerking van vraag en aanbod, maar van ‘vastgelegde’ waardes zoals in een fonds. Zij het dat nooit meer wordt uitbetaald dan de vraag aan beleidsrechten.

Automatische verevening Regelingen m.b.t. automatische verevening kunnen los staan van vrijwilligheid en gebiedsgerichte planningsprocessen. Gemeenten betalen (of krijgen minder tegemoetkoming uit een fonds) ingeval van batige bestemming of ontwikkeling80 en ontvangen in geval van herbestemming (schrapping) van potentieel batig aanbod. Ook dit vergt een wetgevend initiatief, waarbij duidelijk is welke (her)bestemmings- of ontwikkelingsinitiatieven tot verevening leiden en hoeveel het vereveningsbedrag bedraagt. Vanuit de brainstorm met de stuurgroep zijn twee denkpistes geopperd: J. gemeentelijke bestemmings- of ontwikkelingschade en -baten K. herverdeling via het gemeentefonds J. bestemmingsbestemmings- of ontwikkelingschade/ontwikkelingschade/-baten Omschrijving

Naar analogie van planschade/-baten t.o.v. eigenaars van gronden, wordt een gelijkaardig schade/baten-systeem ingesteld waarbij gemeenten die een

In geval van ontwikkeling (bij moment van vergunning, los van ev. bestemmingsinitiatief) mits loskoppeling ontwikkelingsrechten van de bestemming.

80

121


batige ontwikkeling bestemming of vergunnen ‘baten’ betalen en gemeenten die een (potentieel) batige bestemming schrappen ‘schade’ ontvangen. Dergelijke regeling zou een basis kunnen vormen voor een regionaal fonds. Voorbeeld planningsprocessen

Alle (her)bestemmingen en vergunningsverlenende initiatieven die als ‘te verevenen’ worden aangemerkt in de (op te maken) regelgeving.

Juridische basis

Dit vergt een decretale verankering waarbij de (her)bestemming of vergunning wordt gekoppeld aan het betalen van schade/baten.

Randvoorwaarden

-

-


-

-

Om inkomsten en uitgaven duidelijk aan elkaar te kunnen koppelen, moet dit gecombineerd worden aan de oprichting van een fonds, dat in dit geval tegelijkertijd in de herziening van de VCRO worden opgenomen. In de regelgeving (bv. VCRO) moet worden vastgelegd in welke gevallen de regeling van kracht is, hoeveel het te betalen/ontvangen bedrag is (bv. overeenkomstig de eerder aangehaalde ‘richtlijnen’), welke de te volgen procedure is en wie instaat voor het beheer van het ‘fonds’. De berekeningsmethode en omvang van de baten/schade moet ook in het decreet worden bepaald. cfr ‘fonds’: de te betalen/uit te keren bedragen kunnen worden vastgesteld rekening houdend met projecten bestemmingsspecifieke (aard en omvang programma, kosten openbaar domein) en gemeentespecifieke kenmerken (% gemeentelijke opcentiemen, specifieke gemeentelijke heffingen). Hiervoor kan eventueel worden gewerkt met voornoemde richtlijnen. Er kan ook worden gewerkt met vastgelegde waardebepalingen van bestemmingen/ontwikkelingen en schrappingen, op basis van een beperkte set van veranderlijken (bv. bestemming, oppervlakte, dichtheid,…) en vast te stellen deel van de batige waarde die moet worden gestort. Dit heeft vooral eenvoud als belangrijkste voordeel, maar als nadeel dat sterke abstractie wordt gemaakt van gemeentespecifieke factoren. Het baten/schade-fonds is niet budgetneutraal. Denken we hierbij maar aan het overaanbod aan bestemde niet-ontwikkelde of bebouwde woongebieden/-kavels in bepaalde gemeenten/regio’s t.o.v. de effectieve behoefte aan bijkomend te bestemmen aanbod in andere gemeenten/regio’s. Vooral als geopteerd wordt om enkel bestemmingsinitatieven en niet de ontwikkeling van reeds bestemd aanbod in rekening te brengen. Ook de behoefte aan bijkomende bedrijventerreinen staat niet geheel in verhouding tot te schrappen bedrijventerreinbestemmingen. M.a.w. er zal meer ‘uitbetaald’ moeten worden dan de ontvangst van bestemmings- of ontwikkelingsbaten.

122


J. herverdeling via het gemeentefonds Omschrijving

Het gemeentefonds houdt nu al een herverdelingsmechanisme in tussen gemeenten, rekening houdend met o.a. aantal inwoners, sociale draagkracht van de inwoners (cfr. ‘doelgroepen’ van een woonontwikkeling), tewerkstelling, ... en het areaal open ruimte. Deze veranderlijken zijn (ten dele) afgeleide effecten van bestemmings- en vergunningsbeslissingen. In eerste instantie wordt gedacht aan een aanpassing van de maatstaf ‘open ruimte’ (6% van het totale krediet van het gemeentefonds). De dotatie aan gemeenten (het trekkingsrecht) zou afhankelijk worden gemaakt van wijzigingen in openruimte-bestemmingen (niet-batige bestemmingen).


-

-

herbestemmingen van potentiëel batige bestemmingen (wonen, bedrijventerreinen,...) naar open ruimtebestemmingen (groen, landbouw, recreatie) onrechtstreeks ook alle (her)bestemmingen en vergunningsverlenende initiatieven die als ‘te verevenen’ worden beschouwd, als ook wijzigingen in parameters zoals inwoners, tewerkstellingen e.d. in ogenschouw worden genomen

Juridische basis

Dit vergt een wijziging van het decreet tot vaststelling van de regels inzake de dotatie en de verdeling van het Vlaams Gemeentefonds

Randvoorwaarden

-

-


-

de oppervlakte ‘open ruimte’ is in de huidige regeling gekoppeld aan kadastrale leggers. Deze staan los van de planologische bestemming. Om planningsinitiatieven (herbestemmingen) te laten doorwerken in de dotatie uit het gemeentefonds moet de paramter ‘open ruimte’ aan planologische bestemmingen worden gekoppeld de maatstaf ‘open ruimte’ in de huidige regeling gaat uit van de totale oppervlakte ‘open ruimte’ in Vlaanderen, waarbij de dotatie per gemeente afhangt van het aandeel van de betreffende gemeente in dat totaal. Wijzigingen in een bepaalde gemeente zullen slechts een heel beperkt aandeel hebben in het totaal van de oppervlakte ‘open ruimte’ in Vlaanderen. Om bestemmingswijzigingen sterker te laten doorwegen (i.f.v. verevening) moet (een deel van) de dotatie aan wijzigingen in de ruimtebalans per gemeente worden gekoppeld, niet aan het aandeel van de open ruimtebestemmingen van de gemeente in het geheel van Vlaanderen. Om de verdeling van dotaties aan gemeenten via het gemeentefonds in te schakelen als instrument voor verevening tussen gemeenten n.a.v. ruimtelijke beleidsdaden, kunnen verschillende denkrichtingen worden gevolgd: o enkel de parameter ‘open ruimte’ wordt herzien (cfr voorgaande) o alle parameters in het gemeentefonds die (onrechtstreeks of rechtstreeks) in relatie staan tot ruimtelijke beleidsdaden worden herzien; dus ook aantal inwoners, tewerkstelling... o een fonds (cfr. pt. H) wordt als bijkomende parameter aan het gemeentefonds toegevoegd (cfr. de samenbundeling van middelen van 123


-

het Gemeentefonds, het Investeringsfonds en het waarborggedeelte van het Sociaal Impulsfonds). De parameter ‘open ruimte’ betreft, net zoals de andere paramters, een vooraf vastgesteld bedrag dat over de gemeenten wordt (her)verdeeld, en is dus m.a.w. wel budgetneutraal voor de hogere overheid. Voor de gemeenten zal dit wel betekenen dat het te ontvangen bedrag in meer of minder, steeds afhankelijk zal zijn van de doorgevoerde (her)bestemmingen in andere gemeenten, en vermoedelijk niet correspondeert met de werkelijke baten of schade.

Samenvatting Vrijwilligheid Als gemeenten niet vrijwillig tot financiële verevening overgaan, kan dit op vandaag niet anders worden afgedwongen. Er is momenteel geen regeling die verplicht tot financiële verevening tussen gemeenten in relatie tot ruimtelijk beleid. Denkrichtingen voor instrumenten die verplichtend of automatisch tot verevening leiden zijn een regionaal fonds, verhandelbare beleidsrechten of een baten/schade-regeling verbonden aan herbestemmings- en/of vergunningsintiatieven, of een herverdeling via (een aangepaste of aangevulde regeling van) het Gemeentefonds. De centrale vraag hierbij is natuurlijk in hoeverre een verplichting tot verevening (op korte termijn) wenselijk is. Vertrekkend vanuit de premisse dat vooral de derving van potentiële inkomsten door gemeenten impliciet of expliciet als argument in planningsprocessen mee speelt, geven we louter ter overweging volgende overweging en bijhorende conclusie van de onderzoekers hieromtrent mee. Ten eerste wordt uit deze studie vastgesteld dat zeker niet alle gevallen zich lenen tot verevening (bv. te weinig inkomsten om derving van andere gemeenten te kunnen compenseren) en (2) de inkomsten bij heel wat ontwikkelingen helemaal niet zo hoog liggen als zou kunnen worden verwacht (inkomsten per jaar t.o.v. bijkomende kosten van dienstverlening ed.). Hieruit concluderen we dat inzicht bieden in de omvang van de kosten/baten en potentieel gederfde inkomsten, vermoedelijk het argument van verlies aan inkomsten voor gemeenten veel genuanceerder zal worden gebruikt. Inzicht bieden in de werkelijke financiële stromen (cfr financieel model) zou dit duidelijker in beeld kunnen brengen in planningsprocessen. Een financieel model of richtlijnen die gevalspecifieke berekening van de (potentieel gederfde) inkomsten mogelijk maken, kan dan ook een hulpmiddel zijn in planningsprocessen. Ten tweede benadrukken we nog eens dat de (potentieel gederfde) inkomsten sterk afhankelijk zijn van o.a. de omvang en aard van de ontwikkeling, de rol van de gemeenten als projectregisseur dan wel als investeerders, de trekkingsrechten van de betrokken gemeenten uit het gemeentefonds, en het tijdsvenster dat wordt gehanteerd om de kosten/baten van ontwikkelingen in te schatte, sterk bepalend zijn. Enkel gevalspecifieke vereveningsberekeningen sluiten o.i. voldoende aan bij de werkelijkheid. Daar tegenover kan worden verondersteld dat in regelgeving met het oog op verplichting of automatische verevening, veeleer naar een zekere abstractie zal worden gestreefd i.f.v. de inzichtelijkheid en toepasbaarheid van verplichtende regelingen.

124


Ten derde is de kans groot dat bij verplichtende systemen het beheer van het 'systeem' complex is, niet budgetneutraal is en veel geld kost, zodat een deel van de financiële stromen tussen gemeenten i.f.v. verevening zal moeten dienen om deze beheerskosten van het systeem te dekken. Ten vierde is er uit jarenlange ervaring in de planningspraktijk het sterke aanvoelen bij de onderzoekers dat andere argumenten voor gemeenten sterker doorwegen in ruimtelijke beleidsbeslissingen dan de (potentieel gederfde) inkomsten voor de gemeente: de impact op de vastgoedwaarde van eigenaars (electoraal verlies), de kosten van te betalen planschade (directe financiële kost voor de gemeente), eventuele hinderaspecten die samenhangen met een ruimtelijke ontwikkeling (maatschappelijk draagvlak). Ten slotte nog de bedenking dat er in het kader van deze studie geen direct toepasbare regelingen of cases zijn gevonden, in binnen- of buitenland, waarin sprake is van vereveningsmechanismen van de (potentieel gederfde) gemeentelijke inkomsten. Een verplichtende regeling invoeren zou dan ook een nieuw gegeven zijn, dat niet beproefd is. Het lijkt dan ook logischer om vanuit concrete vrijwillige vereveningscases een leerproces op te starten, vooraleer over te gaan tot een (nog complexere) verplichtende regeling. NietNiet-gebiedsgericht programma Bij een niet-gebiedsgericht programma is er in principe geen samenwerking tussen de betrokken besturen. De situatie is dan vergelijkbaar met de situatie in de voorgaande paragraaf, waarin de betrokken gemeenten niet bereid zijn om te verevenen. Vrijwillige verevening zonder akkoord over berekening Als gemeenten wel met het principe van verevening akkoord zijn, blijft de kans bestaan dat ze toch niet tot concrete overeenstemming komen. Er moet immers een akkoord zijn over welke inkomsten en kosten te verevenen zijn, en hoe deze te berekenen zijn. Hierover bestaan er nu geen richtlijnen of onderbouwde voorstellen ter zake. Het eerste deel van deze studie kan inspirerend zijn. Richtlijnen, bv. onder de vorm van een ministeriële omzendbrief, zouden als ‘officiële’ leidraad kunnen worden uitgevaardigd. Indien de betrokken groep van gemeenten gekend is (gebiedsgericht proces), en er een akkoord wordt gevonden tussen de gemeenten over de financiële verevening, is vrijwillige verevening mogelijk door ‘contractvorming’ tussen de gemeenten. Er zijn twee decretale basissen om tot onderlinge contractvorming over te gaan: het gemeentedecreet (GD) en het decreet intergemeentelijke samenwerking (DIS). Bij de keuze van een samenwerkingsvorm moet rekening worden gehouden met een aantal parameters die de ene of andere vorm uitsluiten en is ook gewenste eenvoud of aanvaardbare complexiteit van de samenwerkingsvorm mee te nemen in de overweging. Complexiteit beheer Is het beheer complex? De complexiteit kan o.a. liggen in de benodigde afstemming tussen betrokken gemeenten (regelmatig overleg nodig met eventuele herziening van afspraken) en/of in het beheer van het financiële verkeer (complexiteit van betalingen in aantal, duurtijd van de afspraken, aantal betrokken partijen,...). Zo nee, nee kan gedacht worden aan een contract overeenkomstig de bepalingen van het gemeentedecreet (art 196 GD) of een interlokale vereniging (ILV) overeenkomstig de bepalingen van 125


het decreet intergemeentelijke samenwerking. Bij een ILV is er in principe periodiek overleg te voorzien overeenkomstig de bepalingen van het DIS. Zo ja, ja zal één van de andere samenwerkingsvormen uit het decreet intergemeentelijke samenwerking moeten aangenomen worden mét rechtspersoonlijkheid en het daaraan gekoppelde afzonderlijke vermogen: een projectvereniging (PV), een dienstverlenende vereniging (DVV) of opdrachthoudende vereniging (OHV). De keuze tussen deze vormen is afhankelijk van het gewenste tijdsperspectief. Een projectvereniging geniet in principe de voorkeur gelet de eenvoud, maar is in tijd beperkt tot 6 jaar (weliswaar verlengbaar). De dienstverlenende vereniging en opdrachthoudende vereniging kunnen worden opgericht voor een periode van 18 jaar (eveneens verlengbaar). Participatie in het project van private partner(s) De participatie door private partners is vandaag niet mogelijk in een projectvereniging, dienstverlenende vereniging of opdrachthoudende vereniging (het regeerakkoord stelt wel een aanpassing voorop). Artikel 78 DIS laat een participatie door dienstverlenende verenigingen en opdrachthoudende verenigingen in andere rechtspersonen (samen met private partners) toe. Binnen de projectvereniging is dit niet mogelijk. Complexiteit programma Indien het beheer niet complex is, moet worden nagegaan of het een complex programma betreft of niet: Indien niet (bv. een éénmalig project, met afspraken van beperkte duur) is een contract overeenkomstig de bepalingen van het Gemeentedecreet (art 196 GD) de meest eenvoudige oplossing. Indien wél (bij zgn. een ‘duurzame’ samenwerking), zal één van de samenwerkingsvormen uit het decreet intergemeentelijke samenwerking moeten aangenomen worden: een interlokale vereniging (ILV), een projectvereniging (PV) of dienstverlenende vereniging (DVV). In de situatie van een niet complex beheer, lijkt de ILV de voorkeur te genieten. Financiële participatie van de gemeenten in de ontwikkeling Indien het beheer noch het programma complex zijn, stelt zich nog de vraag of de gemeenten participeren in de ontwikkeling of niet. Indien niet, niet waarbij er zuiver sprake is van planologische verevening, lijkt een contract overeenkomstig de bepalingen van het Gemeentedecreet (art. 196 GD) de voor de hand liggende keuze. Indien wél, wél waarbij de deelnemende gemeenten ook participeren in de ontwikkeling zelf, gaat de voorkeur uit naar een samenwerkingsvorm volgens het DIS, vermits de ontwikkeling allicht periodiek overleg vereist. Let wel dat een participatie ervoor kan zorgen dat het beheer complex wordt (bv. kapitaalinbreng), zodat een interlokale vereniging minder aangewezen is en moet worden gekeken naar de projectvereniging, dienstverlenende vereniging of de opdrachthoudende vereniging.

programma complex ? financieel beheer complex ? periodiek overleg nodig ? deelname andere overheden ?

art 196 GD 0 0 0 + 126

ILV + 0 + +

PV + + + 0

DVV/OHV + + + 0


financiële participatie gemeenten ? participatie private partner ?

0 +

127

+ +

+ 0

+ 0


Nadere uitwerking van enkele denkrichtingen rond financiële vereveningsmechanismen In het overleg met het dagelijks bestuur is geopteerd om volgende instrumenten nader te onderzoeken: • • •

een overeenkomst (al dan niet binnen een interlokale vereniging) een regionaal begrotingsfonds een herverdelingsmechanisme via het gemeentefonds.

Deze instrumenten lijken immers, binnen de huidige regelgevende kaders en beleidsopties op Vlaams niveau, het makkelijkst te implementeren. Contracten Zoals hiervoor reeds aangehaald, bestaat de mogelijkheid dat de betrokken gemeenten met elkaar een overeenkomst sluiten. Als juridische basis komen zowel artikel 196 van het gemeentedecreet in aanmerking, als het Decreet betreffende de intergemeentelijke samenwerking. Titel V Bepalingen over de werking van de gemeente bevat een afzonderlijk hoofdstuk. Hoofdstuk VI Contracten tussen gemeenten met slechts één artikel 196: “Zonder afbreuk te doen aan het decreet van 6 juli 2001 houdende de intergemeentelijke samenwerking, kunnen de gemeenten onderling overeenkomsten sluiten.”. Gemeenten mogen derhalve bij het sluiten van onderlinge overeenkomsten geen afbreuk doen aan het Decreet betreffende de intergemeentelijke samenwerking. Dit decreet voorziet in een contractuele samenwerkingsvorm zonder eigen rechtspersoonlijkheid voor projectmatige samenwerking met een duurzaam karakter. karakter Hierna wordt een modelovereenkomst aangereikt, waarin tevens bepalingen voor een interlokale vereniging zijn opgenomen gelet op de financiële participatie in de ontwikkeling. Indien er evenwel geen financiële participatie zou zijn in de ontwikkeling kunnen afdelingen IV en V worden weg gelaten, zodat de overeenkomst verwordt tot een zuiver contractuele samenwerking op grond van artikel 196 Gemeentedecreet. Het model gaat er van uit dat de betrokken gemeenten reeds een overeenkomst hebben bereikt omtrent het te verevenen bedrag. Het model bevat derhalve geen bepalingen of formules met betrekking tot de berekeningsbasis.

128


DRAFTVERSIE MODELOVEREENKOMST FINANCIELE VEREVENING MET ONTWIKKELING BINNEN INTERLOKALE VERENIGING TUSSEN: De GEMEENTE AAA, AAA hier vertegenwoordigd door: De voorzitter van de gemeenteraad, zijnde […]; De gemeentesecretaris, zijnde […]; Tot onderhavige overeenkomst gemachtigd ingevolge besluit van de gemeenteraad van […], waarvan een uittreksel aan deze akte wordt gehecht. Overeenkomstig artikel 252 e.v. van het Gemeentedecreet van 15 juli 2005 is dit besluit van de gemeenteraad onmiddellijk uitvoerbaar doch onderworpen aan het algemeen administratief toezicht van de provinciegouverneur; hierna genoemd “AAA AAA”, AAA enerzijds en EN: De GEMEENTE BBB, BBB hier vertegenwoordigd door: De voorzitter van de gemeenteraad, zijnde […]; De gemeentesecretaris, zijnde […]; Tot onderhavige overeenkomst gemachtigd ingevolge besluit van de gemeenteraad van […], waarvan een uittreksel aan deze akte wordt gehecht. Overeenkomstig artikel 252 e.v. van het Gemeentedecreet van 15 juli 2005 is dit besluit van de gemeenteraad onmiddellijk uitvoerbaar doch onderworpen aan het algemeen administratief toezicht van de provinciegouverneur; hierna genoemd “BBB BBB”, BBB anderzijds; hierna samen genoemd “partijen partijen”; partijen IS, GELET OP DE VOLGENDE OVERWEGINGEN AAA en BBB hebben elk afzonderlijk als taakstelling de realisatie van elk 5ha bijkomend lokaal bedrijventerrein. Het is evenwel wenselijk dat niet elke gemeente afzonderlijk 5ha realiseert, maar wel dat een globaal lokaal bedrijventerrein van 10ha wordt ontwikkeld op het grondgebied van BBB. 129


BBB staat tevens zelf in voor de realisatie van het bedrijventerrein na planologische herbestemming. BBB realiseert enerzijds een jaarlijks financieel voordeel geraamd op […] EUR als gevolg van de 5ha bijkomende herbestemming boven de eigen taakstelling. BBB realiseert daarnaast ook een eenmalig financieel voordeel (meerwaarden,…) als gevolg van de eigen realisatie van 5ha bijkomend bedrijventerrein […] OVEREENGEKOMEN WAT VOLGT AFDELING I INLEIDENDE BEPALINGEN Artikel 1 Interpretatie In deze Overeenkomst, en behoudens wanneer de context anders vereist: (a) Zullen met verwijzingen naar personen ook rechtspersonen, vennootschappen en ondernemingen bedoeld worden en zullen alle verwijzingen naar personen ook hun rechtsopvolgers en rechtsverkrijgers omvatten; (b) Zullen woorden in het enkelvoud verwijzen naar de betekenis van die woorden in het meervoud en omgekeerd; (c) Zullen de titels en ondertitels in deze Overeenkomst niet als een onderdeel ervan worden beschouwd, noch in aanmerking worden genomen bij de interpretatie ervan; (d) Zullen alle verwijzingen naar artikels en bijlagen worden geïnterpreteerd als verwijzingen naar artikels van en bijlagen bij deze Overeenkomst; (e) Omvatten alle verwijzingen naar documenten alle amendementen en wijzigingen ervan, evenals alle aanvullingen ervan; (f) Omvatten alle verwijzingen naar de wetgeving alle wijzigingen en amendementen van die wetgeving; (g) Zullen alle verwijzingen naar deze “Overeenkomst” verwijzen naar dit document inclusief eender welke bijlage ervan; en (h) Zal eender welke verwijzing naar “onder meer”, “inclusief” of “in het bijzonder” in geen geval een beperkend karakter hebben en absoluut geen afbreuk doen aan het algemeen karakter van andere verwoordingen.

130


In het geval van onderlinge tegenstrijdigheid tussen bepalingen uit deze Overeenkomst zal volgende rangorde worden toegepast: 1° de bepalingen van deze Overeenkomst met inbegrip van haar bijlagen voor zover deze niet hierna zijn opgenomen in punt 2°; 2° plannen, tekeningen en schetsen [indien van toepassing], Met dien verstande dat wanneer in onderling overleg een wijziging wordt aangebracht aan voorgaande documenten de gewijzigde norm voorrang zal hebben op de niet-gewijzigde norm en de meest recente wijziging voorrang zal hebben op de oudere wijziging, hetgeen tevens zal gelden wanneer ingevolge de toepassing van de regeling weergegeven in deze paragraaf de hierboven opgegeven voorrang niet langer wordt gehandhaafd, behoudens andere uitdrukkelijke overeenkomst tussen de partijen.

AFDELING II VOORWERP Artikel 2 Planologische verevening Deze Overeenkomst heeft als voorwerp om in de eerste plaats te voorzien in een compensatie voor de gemeente AAA volgend uit het verzaken aan de eigen herbestemming van 5ha bijkomend lokaal bedrijventerrein en het overdragen van deze herbestemming aan de gemeente BBB, waardoor de gemeente BBB 10ha bijkomend lokaal bedrijventerrein kan ontwikkelen in plaats van de eigen taakstelling van 5ha. De gemeente BBB heeft hiervoor reeds volgende planologische initiatieven opgestart: […] De gemeente BBB voorziet hiervoor in de toekomst volgende planologische initiatieven: […] Artikel Artikel 3 Participatie in ontwikkeling Partijen verbinden zich eveneens tot de gezamenlijke en integrale ontwikkeling in het algemeen belang. Deze gezamenlijke ontwikkeling wordt verder ook het Project genoemd. De ontwikkeling heeft betrekking op onder meer: - 10ha bijkomend lokaal bedrijventerrein op het grondgebied van de gemeente BBB Partijen engageren zich de ontwikkeling te zullen doen conform de ter zake wettelijk van toepassing zijnde bepalingen.

AFDELING III FINANCIELE VEREVENING 131


Artikel 4 Vereveningsvergoeding Vereveningsvergoeding Uit hoofde van de realisatie van de doelstelling verwoord in artikel x [Artikel Planologische verevening] van deze Overeenkomst, is BBB aan AAA [aantal] maal een jaarlijkse Vereveningsvergoeding verschuldigd van […] euro ([…] EUR). Artikel Artikel 5 Vervaldag De jaarlijkse Vereveningsvergoeding is betaalbaar op [datum] van elk jaar, voor de eerste maal op de Vervaldag [datum] en voor de laatste maal op [datum] op rekening van AAA bij de […] bank op rekeningnummer […]. Artikel 6 Indexatie De Vereveningsvergoeding zal worden aangepast aan het indexcijfer van de consumptieprijzen per januari van ieder jaar en voor de eerste maal op één januari […] volgende formule: Basisvergoeding x nieuwe index basisindex De basisindex bedraagt: […]. Artikel 7 Nalatigheidsintresten De Vereveningsvergoeding die op de Vervaldag niet wordt betaald, zal van rechtswege en zonder aanmaning een intrest opbrengen berekend aan de wettelijke intrestvoet verhoogd met zeven ten honderd (7%), vanaf de vervaldag tot de betaling, en dit onverminderd alle andere rechten en vorderingen die AAA kan laten gelden. Artikel 8 Vervroegde aflossing in kapitaal BBB heeft de keuzemogelijkheid om de nog niet vervallen Vereveningsvergoedingen vervroegd en in éénmaal aan AAA of aan een door AAA aan te duiden derde te voldoen. BBB heeft jaarlijks de keuze tot omzetting naar een vervroegde aflossing in kapitaal en kan deze keuze voor 30 juni van elk jaar melden aan AAA. De Vereveningsvergoeding verschuldigd in het jaar waarin deze keuze wordt gemeld, blijft op de contractuele vervaldag verschuldigd en wordt niet in de berekening betrokken. Deze eenmalige aflossing wordt berekend door de contante waarde te berekenen van geïndexeerde vereveningsvergoeding van het betreffende jaar aan een intrestvoet van […]. AFDELING IV GRONDUITGIFTE EN GEZAMENLIJK BUSINESSPLAN

132


Artikel 9 Gezamenlijk businessplan Partijen erkennen de noodzaak van de opmaak van een gezamenlijk businessplan voor de totaalontwikkeling van het Projectgebied. De gemeente BBB verbindt zich ertoe een businessplan op te maken en dit ter beoordeling voor te leggen binnen het Overlegcomité. Over de middelen en de fondsen die worden gegenereerd door BBB in het kader van de ontwikkeling van het Project en die het marktconform rendement voor BBB van deze ontwikkeling, berekend op […]% op het door BBB geïnvesteerde bedrag, overschrijden, wordt tussen Partijen het volgende afgesproken, en pas geldend nadat dit rendement van […]% werd gerealiseerd: a. […]% komt toe aan AAA; b. […]% komt toe aan BBB. Het businessplan bevat een rekenmodel, gebaseerd op de volgende parameters, in te vullen in het model: vergoeding voor de verwerving van de gronden, investerings-, studie- en bouwkosten, subsidies en moment van verwerving, uitgeefbare oppervlakte in het Projectgebied, kosten voor promotie, parkmanagement, juridische bijstand, .. werkingskosten gemeente BBB (personeels- en beheerskosten) verkoopprijs, en uitgiftesnelheid. In bijlage wordt illustratief een ingevuld rekenmodel gevoegd als ontwerp, op basis van de gegevens uit de voorstudie bij deze Overeenkomst. Partijen komen overeen het Overlegcomité bijeen te roepen na de voltooiing van de grondverwervingen en zodra de substantiële kosten bekend zijn, om de verdere invulling, actualisering en uitvoering van het businessplan te bespreken.

AFDELING V SAMENWERKINGSSTRUCTUUR INTERLOKALE VERENIGING Artikel 10 BeheersBeheers- en uitgiftecomité De samenwerking tussen de gemeenten AAA en BBB neemt de vorm aan van een interlokale vereniging als bedoeld in het decreet van 6 juli 2001 houdende de intergemeentelijke samenwerking. Tussen Partijen wordt een Beheers- of Uitgiftecomité opgericht, verder Comité genoemd. Ieder van de partijen heeft recht op een gelijke vertegenwoordiging binnen het Comité, rechtgevend op een gelijk aantal stemmen voor iedere Partij. Het Comité is belast met het advies over de gronduitgifte van het te realiseren lokaal bedrijventerrein van 10ha. 133


Onder “gronduitgifte” wordt verstaan het bepalen van de strategie en het toewijzingsbeleid voor de onderscheiden kavels, onder meer middels de opmaak van een gezamenlijk uitgifteplan. Dit heeft onder meer betrekking op het waken over het feit of de juiste bedrijven zich vestigen, binnen de visie van de regionale ontwikkeling van het bedrijventerrein, het opmaken van een bedrijvenreglement, het beoordelen van aanvragen tot vervreemding of ingebruikname, het oog hebben voor bedrijven met verhoogde graad van tewerkstelling en het verwijden van onderlinge concurrentie tussen kandidaat – bedrijven, het waken over functionele kwaliteitsvereisten, de economische wenselijkheid van de aanvragen, enz. [Hieronder vallen evenwel niet de beslissingen met betrekking tot het bepalen van de grondprijzen en de tarieven, alsmede de keuze van het gronduitgifte – instrument (vb. verkoop, erfpacht, concessie, ….): deze beslissingen vallen onder de autonome bevoegdheid van de gemeente BBB, met als doel de conformiteit met het businessplan te controleren en te bewaken.] Het Comité kan slechts beslissingen nemen met betrekking tot de gronduitgifte van het Projectgebied binnen de grenzen die tussen Partijen worden vastgelegd middels de gezamenlijke evaluatie van een businessplan, onverminderd hetgeen opgenomen is in artikel 9 van deze Overeenkomst. Het businessplan waarvan sprake, wordt opgemaakt door de gemeente BBB en geëvalueerd/geactualiseerd in de schoot van het Overlegcomité. Partijen komen de precieze modaliteiten overeen (op basis van de oplijsting gemaakt in artikel 9 van deze Overeenkomst). Beslissingen in het Comité met betrekking tot de “gronduitgifte”, dienen genomen te worden met een eenvoudige meerderheid van stemmen, met dien verstande dat: […] Partijen engageren zich, bij niet-akkoord zoals hierboven aangeduid, steeds te proberen alsnog tot een consensus te komen. Het Comité adviseert de gemeente BBB die optreedt als ontwikkelaar van het Projectgebied. De adviezen zijn onvoorwaardelijk gunstig of ongunstig. Het Comité kan aan zijn beslissing voorwaarden verbinden. Er wordt door Partijen een huishoudelijk reglement opgemaakt voor dit Comité, dat ter goedkeuring wordt voorgelegd op de tweede vergadering van het Comité. Dit reglement regelt minstens de wijze van advisering aan de gemeente BBB.

AFDELING VI INFORMATIE, SAMENWERKING SAMENWERKING EN COMMUNICATIE Artikel 11 Vertrouwelijkheid van informatie

134


De informatie en documentatie, in gelijk welke vorm, in de mate van het mogelijke, aangeduid als Vertrouwelijke Informatie, of bij gebreke hieraan, door een redelijke persoon als vertrouwelijk aanzien, en die ten gevolge van onderhavige Overeenkomst wordt verkregen, mag niet worden verspreid, gepubliceerd, overhandigd of ter beschikking gesteld aan derden in enige vorm, behoudens andersluidend voorafgaand akkoord tussen alle Partijen. Partijen verbinden er zich toe deze verplichting uit te breiden naar alle personeelsleden en aangestelden. Worden in elk geval niet als vertrouwelijke informatie beschouwd; - […] Naast de algemene vertrouwelijkheidsplicht verbinden Partijen zich ertoe om blijk te geven van alle discretie en reserve aangaande iedere vorm van communicatie met betrekking tot de Overeenkomst. Partijen verbinden zich ertoe dat noch zij, noch hun personeelsleden en aangestelden enige publicatie aangaande de uitvoering van deze Overeenkomst of enige communicatie aangaande de realisatie van het Project zullen doen ten aanzien van derden op een wijze die de realisatie van het Project kan in gevaar brengen of de onderscheiden belangen van de Partijen kan schaden. Partijen kunnen in dit kader overeenkomen om één of meerdere communicatiedossiers samen te stellen, waarin bepaald wordt welke informatie mag worden verspreid met betrekking tot het Project. Partijen lichten elkaar, indien noodzakelijk om de belangen van de Partijen te vrijwaren, in van de communicaties die zij wensen te doen betreffende de realisatie van het Project. Artikel 12 Samenwerkingsplicht en informatieplicht Gezien de aard van het Project verbinden Partijen zich ertoe voor de duur van de Overeenkomst samen te werken aan de succesvolle uitvoering van de Overeenkomst, en dit onder meer op basis van de volgende principes, doch slechts in de mate deze principes verzoenbaar zijn met én niet beperkt worden door het specifieke karakter van bepaalde Partijen als openbare besturen: a. snelheid en doeltreffendheid van de wederzijdse communicatie en informatieverstrekking; b. regelmatige evaluatie van de uitvoering van de Overeenkomst; c. actieve en constructieve deelname aan de besprekingen en evaluaties; d. maximale benutting van de eigen mogelijkheden en bevoegdheden; e. toepassing van de beste professionele normen en naleving van de regels van de kunst; en, f. goede trouw. Onverminderd de in deze Overeenkomst aan elke Partij toegewezen bijzondere taken, nemen de Partijen tevens een verplichting tot samenwerking op, gelet op het algemeen belang van het Project, ten aanzien van derden die rechtstreeks of onrechtstreeks een impact hebben op de uitvoering van deze Overeenkomst. Partijen verklaren alles in het werk te stellen om met alle mogelijke middelen hetzelfde engagement van eventuele derde partijen die betrokken zouden zijn bij de uitvoering van de overeenkomst af te dwingen.

135


Partijen verklaren voorafgaand aan de ondertekening van deze Overeenkomst alle nodige en nuttige informatie aan de andere Partij te hebben overgemaakt waarover zij redelijkerwijze kunnen beschikken of dienen over te beschikken ten einde de andere Partij toe te laten alle nuttige en noodzakelijke inlichtingen te hebben ontvangen voor het kunnen inschatten van de omvang, de complexiteit en de haalbaarheid van het Project. Elke Partij zal op verzoek van de andere Partij alle documenten en informatie, waarover zij redelijkerwijze beschikt of redelijkerwijze moet beschikken en die voor de Partijen noodzakelijk of nuttig is of zijn voor de verwezenlijking van het Project, onverwijld en kosteloos aan deze laatste bezorgen, in overeenstemming met de wettelijke bepalingen ter zake. Bovendien zal iedere Partij aan de andere Partij spontaan alle documenten en informatie, die voor de andere Partij noodzakelijk zijn in het kader van de uitvoering van diens deel van het overeenkomst, overmaken. Mogelijke discussies hieromtrent dienen besproken te worden in het beheerscomité.

AFDELING VII AFSLUITENDE BEPALINGEN Artikel 13 Inwerkingtreding en Duur van de Overeenkomst De Overeenkomst treedt in werking op datum van haar ondertekening en blijft van kracht gedurende de volledige uitvoering van het Project, zoals beschreven in onderhavige Overeenkomst, en zoals eventueel tussen Partijen gewijzigd tijdens de uitvoering hiervan. De Overeenkomst heeft evenwel een minimale termijn van […] jaar. Partijen verbinden er zich toe om hun verplichtingen met het oog op de realisatie van het Project te voldoen binnen de timing zoals opgenomen in deze Overeenkomst of in een addendum naderhand overeengekomen. Indien deze termijnen niet kunnen worden nageleefd wegens omstandigheden buiten hun wil om, verbinden de Partijen zich ertoe om in goede verstandhouding een nieuwe timing te bespreken in het beheerscomité en een geactualiseerde timing vast te leggen. Partijen komen overeen dat zij jegens elkaar inzake het respecteren van de timing, opgenomen in deze Overeenkomst, een resultaatsverbintenis op zich nemen zonder afbreuk te doen aan het recht in hoofde van Partijen om desgevallend overmacht in te roepen bij het niet respecteren van de overeengekomen timing. Deze Overeenkomst komt pas tot stand bij de goedkeuring ervan door de bevoegde organen van Partijen, en onder de opschortende voorwaarde van de niet – schorsing of niet – vernietiging van de beslissingen tot goedkeuring in het kader van de uitoefening van het bestuurlijk toezicht binnen de wettelijke voorziene termijn, en onder de opschortende voorwaarde van het niet – inleiden door een belanghebbende van een procedure voor de Raad van State tot schorsing of vernietiging van dit besluit binnen een termijn van zestig (60) dagen na de bekendmaking ervan. Deze alinea treedt onmiddellijk in werking bij ondertekening door Partijen. Artikel 14 Deelbaarheid 136


Indien krachtens wettelijke bepalingen van openbare orde of van dwingend recht één of meerdere bepalingen van huidige Overeenkomst nietig of niet – tegenstelbaar zouden zijn, dan zullen de artikelen niet of niet – tegenstelbaar zijn, als ongeschreven beschouwd worden. De nietigheid of niet – tegenstelbaarheid van een bepaling in deze Overeenkomst zal geenszins de nietigheid of de niet – tegenstelbaarheid van de overige bepalingen van deze Overeenkomst of van de Overeenkomst zelf met zich mee brengen. Partijen nemen een inspanningsverbintenis op zich om, in voorkomend geval, de nietige bepaling(en) te vervangen door een werkbare en geldige bepaling met een praktisch en economisch gelijkaardig resultaat, in die zin dat ten allen tijde het voorwerp van de huidige Overeenkomst in essentie dient bewaard te blijven. Artikel 15 Overdracht Geen der Partijen kan, zonder schriftelijke toestemming van de andere Partij en op straffe van ontbinding van rechtswege van deze Overeenkomst lastens deze Partij, haar rechten en/of plichten uit deze Overeenkomst geheel of gedeeltelijk overdragen. Onder overdacht in de zin van dit artikel wordt evenwel niet verstaan, een fusie en/of splitsing en een overdracht of inbreng van een algemeenheid van bedrijfstak of een overdracht of inbreng van de gemeente in het kader van een gemeentelijke of intergemeentelijke verzelfstandiging. Artikel 16 Overmacht en onvoorziene omstandigheden Partijen zijn niet aansprakelijk ten aanzien van elkaar wanneer zij hun verplichtingen krachtens deze Overeenkomst niet kunnen nakomen ingevolge bewezen overmacht. Overmacht moet in de gemeenrechtelijke zin van het woord worden toegepast. Partijen kunnen zich slechts beroepen op overmacht voor zover deze overmacht bij aangetekend schrijven aan de andere partij wordt gemeld binnen de dertig (30) kalenderdagen nadat zij zich heeft voorgedaan. In geval van overmacht zullen Partijen in gemeen overleg beslissen de uitvoeringstermijn te verlengen of de Overeenkomst te herzien. Indien de overmacht gedurende meer dan honderd (100) kalenderdagen blijft aanhouden, heeft elke Partij het recht om de Overeenkomst bij aangetekend schrijven op te zeggen, zonder dat hierdoor Partijen tegenover elkaar kunnen gehouden zijn tot schadevergoeding. De verzending van het aangetekende schrijven heeft de beëindiging van rechtswege van de Overeenkomst tot gevolg. Indien er zich tijdens de uitvoering van het Project onvoorziene omstandigheden voordoen, kan elke Partij herziening van de Overeenkomst verzoeken, inbegrepen het recht voor Partijen op een passende compensatie, als aan de volgende cumulatieve voorwaarden is voldaan: 137


-

De omstandigheden dienen een abnormaal karakter te hebben Zij konden niet redelijkerwijze worden voorzien bij het sluiten van de Overeenkomst; De vragende Partij heeft alle nodige inspanningen geleverd om de onvoorziene omstandigheden te verhelpen of te vermijden; De onvoorziene omstandigheden maken de uitvoering van het Project aanzienlijk moeilijker of kostelijker.

Indien, gelet op het specifieke karakter van de Publieke Partij als openbaar bestuur, een beslissing van een hogere overheid die de Publieke Partij niet naast zich neer kan leggen meebrengt dat de gehele of gedeeltelijke uitvoering van de Overeenkomst onmogelijk wordt gemaakt, wordt dit als een onvoorziene omstandigheid aanzien. Hieronder worden ondermeer verstaan het nemen van beslissingen ingevolge bindende adviezen van andere overheden en het verplicht nemen of ondergaan van begrotingsmaatregelen ingevolge het verplicht financieel evenwicht voor besturen. Het beheercomité komt verplicht bijeen bij markteconomische evoluties, gerechtelijke procedures, praktische uitvoeringsproblemen, beleidsmatige afwegingen, etc. die op ernstige wijze de voortgang van het beoogde Project beïnvloeden. Het beheercomité komt eveneens verplicht bijeen wanneer de voorwaarde en uitgangspunten opgenomen in deze overeenkomst niet kunnen gerealiseerd worden, ongeacht de oorzaak ervan. Partijen verplichten zich ertoe alsdan samen te overleggen hoe verder met de samenwerking en het project, zoals omschreven in deze overeenkomst, zal worden omgegaan. Bij iedere beslissing die desbetreffend wordt genomen, dient optimaal rekening te worden gehouden met reeds door partijen verworven rechten en posities, alsmede met aanwezige of verdwenen opportuniteiten. Artikel 17 Vorderingen en geschillenregeling De Partij die een vordering indient, is verantwoordelijk voor de motivering hiervan. Elke vordering dient te worden overgemaakt aan de andere Partij binnen een termijn van tien (10) werkdagen nadat de feiten waarop men zich beroept zich hebben voorgedaan. Elke vordering, alsook het dossier met de motivering hiervan, wordt in kopie overgemaakt aan de voorzitter van het beheerscomité. Partijen verbinden er zich toe om gezamenlijk één arbiter aan te duiden, na marktbevraging. De arbiter heeft de bevoegdheid om, bij voorrang, alle vorderingen van Partijen te behandelen. Binnen de veertien (14) kalenderdagen na ontvangst van de vordering van een Partij maakt de andere Partij haar gemotiveerd standpunt over bij aangetekend schrijven aan de arbiter en aan de andere Partij. Binnen de veertien (14) kalenderdagen na ontvangst van het gemotiveerd standpunt van de andere Partij of bij gebreke hiervan binnen de veertien kalenderdagen na het verstrijken van de termijn om een gemotiveerd standpunt in te dienen, maakt de arbiter een voorstel van minnelijke regeling over aan

138


Partijen. Indien Partijen met dit voorstel akkoord gaan, zullen zij dit akkoord ondertekenen en zal dit akkoord als bijlage bij de Overeenkomst worden gehecht. Bij gebreke aan een voorstel van akkoord vanwege de arbiter of bij gebreke aan een akkoord binnen de veertig (40) kalenderdagen na het indienen van een Vordering, kan de Vordering door de meest gerede partij voor het bevoegde rechtscollege worden gebracht. De indiening en/of de behandeling van een vordering, zal in geen geval de verplichtingen van de Partijen op basis van onderhavige Overeenkomst opschorten en tast de verdere uitvoering van de Overeenkomst niet aan. Artikel 18 Wijzigingen Deze Overeenkomst kan slechts met uitdrukkelijke toestemming van alle Partijen, gewijzigd worden. De aangebrachte wijzigingen worden in een bijlage bij deze Overeenkomst gevoegd. Deze Overeenkomst, met inbegrip van haar bijlagen, bevat de enige en volledige overeenkomst tussen de Partijen met betrekking tot de samenwerking tussen hen voor de verwezenlijking van het Project op datum van ondertekening. Zij zal tot voordeel strekken van en verbindend zijn voor de Partijen. In het Kader van de verdere concrete uitwerking van deze Overeenkomst kunnen tussen Partijen diverse uitvoeringsovereenkomsten gesloten worden. De door Partijen goedgekeurde uitvoeringsovereenkomsten worden als bijlage bij deze Overeenkomst toegevoegd en maken hiervan integraal deel uit. Artikel 19 Woonplaatskeuze, communicatie en mededelingen Voor de gemeente AAA: Naam : Adres : Telefoon : Fax : e-mail : Voor de gemeente BBB: Naam : Adres : Telefoon : Fax : e-mail : Alle correspondentie en uitwisseling van informatie of bescheiden in uitvoering van deze Overeenkomst is rechtsgeldig gedaan voor zover deze persoonlijk wordt afgeleverd of via geschift of via schriftelijk bevestigde elektronische data – communicatie gebeurt op één de bovenvermelde coördinaten, in de mate dat er niet anders geregeld is in deze Overeenkomst.

139


Mededelingen worden geacht ontvangen te zijn : - De eerste dag die volgt op de dag dat de brief wordt aangeboden aan de geadresseerde, ongeacht of dit zijn woonplaat is, verblijfplaats of zijn gekozen woonplaats: wanneer de kennisgeving per aangetekende brief met ontvangstbewijs gebeurt; - De derde werkdag die volgt op de werkdag waarop de brief aan de postdiensten werd overhandigd, tenzij de geadresseerde het tegendeel kan bewijzen: wanneer de kennisgeving per gewone brief of per aangetekende brief gebeurt; - Dezelfde dag: wanneer ze per fax, E-mail of andere elektronische kennisgeving worden verzonden en andere partij heeft de ontvangst bevestigd. Elke Partij verwittigt binnen een termijn van vijftien (15) kalenderdagen op dezelfde wijze de andere Partij in geval van verandering van één of meerdere van de bovenvermelde coördinaten. Artikel 20 Toepasselijk recht en bevoegde rechtbank Deze Overeenkomst wordt beheerst door en geïnterpreteerd volgens het Belgische recht. Nadat is gebleken dat een geschil met betrekking tot het ontstaan, de interpretatie en de uitvoering van deze Overeenkomst niet kon worden opgelost overeenkomstig de geschillenregeling voorzien in deze Overeenkomst, wordt dergelijk geschil door de meest gerede partij onderworpen aan de uitsluitende bevoegdheid van de Rechtbanken te […].

Een regionaal begrotingsfonds begrotingsfonds Juridische grondslag & oprichtingsprocedure fondsen 1. Een begrotingsfonds = “een fonds opgericht door een organiek decreet waarbij bepaalde ontvangsten voorbestemd worden om bepaalde uitgaven te financieren. Dit is dus een afwijking op het algemene principe van eenheid van kas.81 ” 2. Het Algemeenheidsbeginsel of Universaliteitsbeginsel houdt in dat de begroting alle ontvangsten en alle uitgaven omvat zonder onderlinge compensatie. De begroting omvat dus met andere woorden bruto gegevens. Zo dienen inzake ontvangsten, de bruto-ontvangsten vermeld te worden zonder aftrek van de inningskosten die ze bezwaren, die op hun beurt als uitgaven moeten worden opgenomen. Deze eenjarigheid of annaliteit van de begroting heeft betrekking op het feit dat de begroting jaarlijks door het Vlaams Parlement moet worden goedgekeurd en dat de invordering van de belastingen jaarlijks moet worden herbevestigd via een bepaling in het middelendecreet. De begroting mag in principe dus slechts uitgaven en ontvangsten omvatten die betrekking hebben op één bepaald begrotingsjaar. Een begrotingsjaar vangt hierbij steeds aan op 1 januari en eindigt op 31 december van hetzelfde jaar. Ook in artikel 10 §3 van het Rekendecreet82 wordt verwezen naar de algemeenheid van de begroting, nl: “§ 3. De gezamenlijke ontvangsten zijn bestemd voor de gezamenlijke uitgaven.”

81

http://begrippendatabank.fenb.be/Begrippendatabank/(S(kku1r1452gsw1o55taqibpzw))/Begrotingsfonds.ashx Decreet van 8 juli 2011 houdende regeling van de begroting, de boekhouding, de toekenning van subsidies en de controle op de aanwending ervan, en de controle door het Rekenhof, B.S. 5.08.2011. 82

140


De algemeenheid van de begroting heeft als logisch gevolg het principe van de niet-affectatie of niet-bestemming van bepaalde ontvangsten aan bepaalde uitgaven. De algemeenheid van de ontvangsten vereist immers dat het geheel van de ontvangsten van de overheid één massa vormt die, ongeacht oorsprong of aard ervan, moet dienen tot dekking van het totaal van de uitgaven. 3. Op het principe van de niet-affectatie van de ontvangsten wordt een uitzondering voorzien onder de vorm van begrotingsfondsen die bij decreet kunnen worden opgericht. In het geval van een begrotingsfonds worden immers bepaalde ontvangsten (toegewezen ontvangsten genaamd) speciaal bestemd voor bepaalde uitgaven (variabele kredieten genaamd). Binnen het beleidsdomein Onderwijs en Vorming is er bijvoorbeeld een begrotingsfonds opgericht waarbij de ontvangsten uit de verkoop van advertentieruimte in het onderwijstijdschrift Klasse toegewezen worden aan uitgaven die specifiek bestemd zijn voor de opmaak en verzending van dit tijdschrift. Daarnaast werd het Algemeenheidsbeginsel in de loop der jaren ook afgezwakt door de oprichting van talrijke openbare instellingen met eigen rechtspersoonlijkheid die er een eigen begroting op nahouden. 4. Artikel 12 van het Rekendecreet83 stelt dat bij decreet specifieke ontvangsten kunnen worden toegewezen aan specifieke uitgaven. Als in de begroting ontvangsten zijn opgenomen die worden toegewezen aan specifieke uitgaven, ontstaan variabele uitgavenkredieten (VRK). De omvang van een variabel krediet wordt bepaald op basis van de in de loop van het begrotingsjaar effectief geïnde ontvangsten. Het gedeelte daarvan dat op het einde van het begrotingsjaar niet werd aangewend om verbintenissen aan te gaan of verplichtingen te boeken, wordt overgedragen naar het volgende begrotingsjaar en wordt bij het variabele krediet gevoegd dat in dat volgende jaar zal worden gevormd. Variabele kredieten vormen samen met de overeenkomstige toegewezen ontvangsten (TO) een begrotingsfonds. Het variabel krediet is bijgevolg het bedrag van de raming van de toegewezen ontvangsten waarbij het saldo van het begrotingsfonds van het voorgaande jaar, evenals het vermoedelijke saldo van het begrotingsfonds op het einde van het jaar wordt ingecalculeerd. 5. De toegewezen ontvangsten (TO) laten dus toe, conform artikel 12 van het Rekendecreet, dat bepaalde ontvangsten vooraf genomen worden met het oog op de realisatie van bepaalde uitgaven, variabele kredieten (VRK) genaamd. Deze toegewezen ontvangsten vormen dan zoals reeds gesteld, samen met de overeenkomstige variabele kredieten een begrotingsfonds. begrotingsfonds Een begrotingsfonds kan enkel opgericht worden bij decreet waarbij de ontvangsten (TO) en de uitgaven (VRK) van dit begrotingsfonds decretaal bepaald worden. Gelet op de nauwe band met de begroting worden begrotingsfondsen vaak opgericht bij programmadecreet. programmadecreet 6. Aan een begrotingsfonds toegewezen of geaffecteerde ontvangsten, zijn ontvangsten die voorbehouden worden voor het dekken van bepaalde, decretaal duidelijk omschreven uitgaven 83 Decreet van 8 juli 2011 houdende regeling van de begroting, de boekhouding, de toekenning van subsidies en de controle op de aanwending ervan, en de controle door het Rekenhof, B.S. 5.08.2011.

141


(variabele kredieten). In het merendeel van de gevallen wordt een begrotingsfonds opgericht bij programmadecreet waarin ook de inkomstenbronnen en bestemmingen van het begrotingsfonds bepaald worden. Een voorbeeld van toegewezen ontvangsten zijn de inschrijvingsgelden van het deeltijds kunstonderwijs. Werking fondsen 1. Er is aldus een organiek decreet vereist tot oprichting van een begrotingsfonds. Een bepaling in het begrotingsdecreet zelf volstaat niet. Het decreet dient op een precieze en exhaustieve wijze het voorwerp van de uitgaven te bepalen waartoe het begrotingsfonds wordt opgericht. Het dient ook essentiële regels vast te stellen over de werking en over de voorwaarden en modaliteiten van tussenkomst van het fonds. Het decreet dient de aard van de ontvangsten die bestemd zijn voor het fonds precies te bepalen. De bepaling dat aan het fonds jaarlijks een vastleggingsmachtiging wordt verleend waarvan de vereffening ten laste komt van de regering, is onvoldoende precies. Begrotingsfondsen kunnen niet worden ‘gestijfd’ met kredieten van de algemene uitgavenbegroting. De financiering door middel van ‘een jaarlijks gestemd, globaal krediet’ is verboden. Wel is het mogelijk het geheel of een deel van één van de ontvangsten van de middelenbegroting te bestemmen voor het begrotingsfonds. De middelen ter stijving van het fonds moeten worden ingeschreven op de begroting van de Vlaamse Gemeenschap/Gewest. 2. De organisatie, samenstelling en werking an sich dient vastgelegd te worden. In het organiek decreet dat de oprichting van het begrotingsfonds verzorgd dient meteen duidelijk gesteld te worden waar het op te richten fonds zijn inkomsten zal halen en welke uitgaven ten laste van het begrotingsfonds zullen worden aangerekend. 3. De oprichting van een fonds schept op zicht geen verplichting voor gemeenten om in bepaalde situaties in dit fonds bij te dragen. Immers betreffen de oprichtingsdecreten slechts wetten in louter formele zin, daar ze, gesitueerd in het begrotingscontentieux, geen normatieve draagwijdte hebben en niet als grondslag kunnen dienen voor een reglementair besluit. Daaruit volgt dat natuurlijk ook geen trekkingsrechten uit het oprichtingsdecreet kunnen worden afgeleid. Met betrekking tot planbaten kan er zo worden verwezen naar de VCRO. Onder artikel 2.6.17 wordt de oprichting van het planbatenfonds geregeld. De regeling omtrent de heffing wordt dan weer uiteengezet onder artikel 2.6.4 en verder.

-

Voorbeelden op Vlaams niveau Begrotingsfonds Departement Onderwijs en Vorming Begrotingsfonds Dienstverlening AKOV Begrotingsfonds voor de sanering van de te renoveren afgedankte bedrijfsruimten en van de sites bestemd voor herontwikkeling wat betreft de landschappen en het leefmilieu Verkeersveiligheidsfonds Planbatenfonds …

142


In casu Kort gesteld kan er worden nagegaan of een Vlaams begrotingsfonds ‘betreffende de financiële verevening tussen lokale overheden in relatie tot ruimtelijk beleid’ een reële beleidsoptie is. Desgevallend kan er voor worden geopteerd om vereveningsbedragen zoals betaald door gemeenten te beschouwen als toegewezen ontvangsten. Dit om de vereveningsbedragen ten voordele van gemeenten als variabele kredieten te kunnen uitgeven. Een herverdelingsmechanisme via het gemeentefonds. Artikel 6, §1, 4° van het Decreet van 5 juli 2002 tot vaststelling van de regels inzake de dotatie en de verdeling van het Vlaams Gemeentefonds bepaalt: “Het Gemeentefonds wordt op grond van de volgende maatstaven onder de gemeenten verdeeld: […] 4° 6 % voor open ruimten op basis van de oppervlakte bos, tuinen en parken, woeste gronden, gekadastreerde wateren, akkerland, grasland, recreatiegebieden en boomgaarden;”. Verder bepaalt artikel 9 dat voor elke maatstaf de recentste waarden in aanmerking worden genomen waarover de regering beschikt. De gegevens worden uitsluitend ingewonnen bij overheidsdiensten en - instellingen waaronder de Vlaamse overheid, het Kadaster, het Nationaal Instituut voor de Statistiek, de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid, de Rijksdienst voor Sociale Zekerheid, het Rijksinstituut voor de Sociale Verzekeringen der Zelfstandigen en de Federale Overheidsdienst Financiën. De maatstaf open ruimte houdt derhalve enkel rekening met kadastrale gegevens en niet met bestemmingscategorieën. Anderzijds wordt wel reeds in bepaalde mate met de bestemming rekening gehouden vermits de kadastrale omschrijvingen “bouwpercelen” en “nijverheidsgronden” niet worden meegerekend. Dit betekent dat een bestemmingswijziging van bijvoorbeeld onbebouwd woongebied naar onbebouwd agrarisch gebied niet leidt tot een grotere financiële opbrengst voor de betrokken gemeente uit het Gemeentefonds indien de kadastrale omschrijving daar niet exact is op afgestemd. In een eerste scenario zou voormeld decreet dus kunnen worden aangepast, waarbij de maatstaf open ruimte in een tweede filter wordt beperkt tot bijvoorbeeld de bestemmingscategorieën “Bos, overig groen of reservaat en natuur” en “Landbouw”. Dit scenario garandeert derhalve bij de herbestemming van woongebied naar landbouw onmiddellijk in een meeropbrengst, terwijl dit vandaag niet noodzakelijk het geval is. Omgekeerd veroorzaakt een herbestemming van landbouw naar wonen onmiddellijk een lagere opbrengst, ook al wordt het perceel niet onmiddellijk bebouwd. Deze werkwijze leidt dus rechtstreeks tot een financiële verschuiving tussen beide gemeenten. Bij de opmaak van een RUP zou afzonderlijk informatie kunnen worden verstrekt welke kadastrale aanpassingen noodzakelijk zijn (cfr. werkwijze planbaten via uploaden RWO Data Manager). 143


Dit scenario houdt geen rekening met de plaats van de herbestemming. Een herbestemming van wonen naar natuur wordt in stedelijk gebied derhalve gelijkwaardig behandeld als een herbestemming van wonen naar natuur in buitengebied, terwijl de inspanning in stedelijk gebied beleidsmatig wellicht beter zou kunnen worden beloond. In dit scenario is het bovendien moeilijk om rekening te houden met vrijwillige vereveningsafspraken op maat. In een tweede scenario wordt de verevening gerealiseerd door het invoeren van een vierde bijkomende stap in de berekening van het bedrag per gemeente na 1° berekening op basis van diverse maatstaven; 2° de waarborgregeling; en 3° fiscale penalisatie. Deze vierde stap zou er in kunnen bestaan dat de dotatie van de ene gemeente jaarlijks wordt verminderd en met een bepaald bedrag, terwijl de dotatie voor een andere gemeente wordt vermeerderd teneinde op die manier een verevening te realiseren. Dit scenario heeft als voordeel dat er bij een gemeente die niet in een verevening is betrokken, niets wijzigt t.o.v. de huidige situatie. Dit scenario laat toe rekening te houden met vrijwillige vereveningsafspraken op maat. Indien dit scenario budgetneutraal wil zijn, de som van de vereveningsbijdrage (negatieve bedragen) gelijk dienen te zijn aan de som van de vereveningstegoeden (positieve bedragen). Wel kan aan bepaalde herbestemmingen desgevallend een ander gewicht worden gegeven dan aan andere herbestemmingen.

144


Bibliografie Christiaens, J.; Vanhee, C. & Lievens, D. (2013) “Overzicht en verkennende analyse van de Vlaamse sectorale geldstromen naar de Vlaamse lokale en provinciale besturen” UGent, i.o.v. VLABEST. Instituut voor de overheid-KULeuven; HABE-Hogeschool Gent; Idea Consult & Omgeving (2012) “Onderzoek naar de voor het Vlaams ruimtelijk beleid relevante vormen van intergemeentelijke samenwerking”, i.o.v. Departement Ruimte Vlaanderen. Agentschap voor Binnenlands Bestuur (2012) “Regioscreening: Bestuurlijke regionale samenwerking in Vlaanderen – Inventarisatie en Analyse” Alderweireldt, Karen (2013) “Waar is er nog plaats voor een bedrijventerein?” in Lokaal (nr.38), Vlinter. Interleuven, ViA en Agentschap Ondernemen (2012) “Ondernemingsvriendelijke gemeente: Intergemeentelijke samenwerking op het vlak van lokale bedrijventerreinen” Stadsregio Turnhout (2015) “Jaarrapport 2014: Strategisch Project Ruimtelijke Ordening” Cools, I. (2009) “Overheidsopdracht Gemeentefonds: evaluatie van de in het decreet van 5 juli 2002 bepaalde groeivoet en verdelingscriteria en formuleren van beleidsvoorstellen en/of denksporen voor een hervorming van het Gemeentefonds” , PriceWaterhouseCoopers i.o.v. Agentschap voor Binnenlands Bestuur - Beleidsdomein Bestuurszaken Janssens, P. (2014) “Actualisatie van de vermoede meerwaarde per m² van bestemmingswijzigingen die planbaten genereren”, Stadim i.o.v. Ruimte Vlaanderen Dugernier,M ; De Nocker,L. ; Broeckx, S. ; Bosmans,D. (2014) “Analyse van de financiële gevolgen van ruimtelijke beslissingen: kader en beschrijving van enkele situaties’ Antea Group en VITO i.o.v. Ruimte Vlaanderen Breemersch,T. ; Proost, S (2009) “Studie met betrekking tot de waardebepaling, de opbouw en de verdelingscriteria inzake het Fonds Lokale Ontwikkeling” Transport & Mobility Leuven i.o.v. Niras De Graaf B.; van den Brand, J.; Verweij, W (2010) “Financieringsmiddelen uit gebiedsontwikkeling en bestemmingswijzigingen – Een verkenning van de publiekrechtelijke mogelijkheden van planbatenheffing, bovenplanse verevening en verruiming van het huidige kostenverhaal” ECORYS Nederland en VD2 Advies i.o.v. Ministerie VROM Schep, A.W. (2012) “Naar evenwichtig bijzonder kostenverhaal door gemeenten: Bekostiging van voorzieningen met baatbelasting, grondexploitatiebijdrage, ondernemersfondsen en BIZ-bijdrage – Proefschrift ter verkrijging van de graad van doctor aan de Erasmus Universiteit Rotterdam” Eburon Delft Vermeersch,T.; Wayenberg,E.; De Rynck F. (2009) “Empirische onderbouw van de centrumfuncties in stadsregio’s” UA, HGent, UGent, Instituut voor de overheid en Centrum Overheid en Recht (UHasselt) i.o.v. Steunpunt Beleidsrelevant onderzoek – bestuurlijke organisatie Vlaanderen

145


Provinciebestuur Noord-Holland (2007) “Ruimte voor Ruimte in Noord-Holland: minder steen en meer kwaliteit in het landelijk gebied” Allaert G., van Zwam B. (2009) “Kosten en baten van de aanleg, uitgifte en het beheer van lokale bedrijventerreinen” Steunpunt ondernemen en internationaal ondernemen, Vlerick Management School, KU Leuven, UGent Van den Brand J., Van Gelder E. en Van Sandick H. (2008)“Handreiking Grondexploitatiewet”, Sdu Uitgevers bv Den Haag

146


Bijlagen Bijlage 1: Begeleiding van het onderzoek Dagelijks agelijks Bestuur

-

Samenstelling Ann Pisman (voorzitster) – Ruimte Vlaanderen Griet Lievois – Ruimte Vlaanderen Liesbeth Van Damme – Ruimte Vlaanderen Wouter Dernau (projectleider) - ProFlow Steven Michiels - GD&A Peter Peeters – ProFlow Jens Joossens – GD&A Bijeenkomsten 22 januari 2015 15 februari 2015 30 maart 2015 27 april 2015 3 juni 2015 30 juni 2015 25 augustus 2015

Stuurgroep

-

Samenstelling Ann Pisman (voorzitster) – Ruimte Vlaanderen Griet Lievois – Ruimte Vlaanderen Liesbeth Van Damme – Ruimte Vlaanderen René Van der Lecq – Ruimte Vlaanderen Dirk Brusselaers – Ruimte Vlaanderen Julie Dalle – Ruimte Vlaanderen Liesbeth Remue – Agentschap Ondernemen Kris De Sagher – VLABEL Manuela Vervoort – Departement Financiën en Begroting Leen Looman – Agentschap Binnenlands Bestuur Katie Heyse – Agentschap Binnenlands Bestuur Johan Proot – WVI Karel Debaere - Veneco Karen Alderweireldt – Vlinter VVSG Geert Penneman – POM Antwerpen Ben Gilot – VVSG Carine Smolders - UGent Stephane Reniers – Provincie Vlaams-Brabant Wouter Dernau (projectleider) - ProFlow Steven Michiels - GD&A 147


-

Peter Peeters – ProFlow Jens Joossens – GD&A

-

Bijeenkomsten 25 februari 2015 18 mei 2015 7 september 2015

Gesprekken bevoorrechte getuigen - Kris Vriesacker (Matexi) – 5 februari 2015 - Karel De Wilde (Willemen, ex-Igemo) – 16 februari 2015 - Geert Penneman (POM Antwerpen) – 17 februari 2015 - Filip Canfijn – 18 februari 2015 - Erik Vermeiren (Arcadis –Belgium) – 2 maart 2015 - Liesbeth Remue (Agentschap Ondernemen) – 11 maart 2015 - Leo Van Miert en Marc Boeckx (Stadsregio Turnhout) – 20 maart 2015 - Philip Borremans (PMV) – 31 maart 2015 - Kristien Olaerts (Cordeel) – 31 maart 2015 - Hilde Van Leirsberghe (VLM) – 1 april 2015 - Johan Proot (WVI) – 2 april 2015 - Philip Moyersoen (MOB, ex-Barcelona Metropolitane regio) – 16 april 2015 - Daan Martens en Herman Sol (Hart van de Heuvelrug) – 22 april 2015

148


Bijlage 2: Resultaten enquête Vlinter In het kader van de opmaak van de longlist werden concrete praktijkvoorbeelden in Vlaanderen opgezocht waarin op één of andere manier - en al dan niet expliciet vereveningen tussen gemeenten worden toegepast of in onderzoek zijn. Eind maart 2015 werd in dit kader via Vlinter een beperkte enquête uitgevoerd bij de Vlaamse intergemeentelijke samenwerkingsverbanden.

-

-

Vragen Zijn er binnen uw organisatie concrete cases lopend of in onderzoek waar sprake is van enige 'financiële verevening' tussen gemeenten ? Betreft het verevening van directe kosten/baten en/of structurele of indirecte lusten/lasten ? Welk(e) instrument(en) worden gehanteerd (bv. verrekening via fonds, contractuele afspraken tussen gemeenten, verrekening via projectstructuur, via uitkering vanuit intercommunale,…) ? Hoe wordt de omvang van de financiële stromen bepaald (bv. op basis van grondexploitatiemodel, afgesproken formule, statistische gegevens gemeente zoals inwonersaantal of oppervlakte of dergelijke, …) ? Is er binnen uw organisatie een vorm van 'spreiding' van investeringen/baten over de gemeente afgesproken en zo ja hoe (bv. in statuten, protocollen, overleg raad van bestuur,…) ? Wie kunnen we best contacteren voor meer informatie (naam, tel, email) ? Reacties igsv Igean Igemo IOK Interleuven

Interwaas Solva Veneco Leiedal WVI

Samenvatting Momenteel geen gemeentegrens-overschrijdende projecten Figuur intergemeentelijke RUP’s wordt onderzocht in het kader van de subsidie “activeringsteams Momenteel geen instrumenten ivm financiële verevening - project intergemeentelijke bedrijventerreinen (oproep OVG van AO) - strategisch project Regionet geen vereveningsafspraken, wel participatie in Maatschappij van Linkeroever geen directe voorbeelden van gemeentegrensoverschijdende financiële verevening Momenteel geen ervaring – in toekomst wel Groot Prijkels Geen directe vereveningscases Dhr. W. Dernau nam reeds contact op met WVI ikv project intergemeentelijke bedrijventerreinen

IGEAN IGEAN heeft momenteel geen gemeentegrens-overschrijdende projecten lopen. Contactpersoon: directeur Jo Bridts IOK Bij IOK worden vandaag geen instrumenten met betrekking tot financiële verevening toegepast. Contactpersoon: directeur Kris Vreys

149


INTERLEUVEN Op vraag van onze directeur bezorg ik u hierbij input van Interleuven m.b.t. de vragen rond verevening. In het kader van bedrijventerreinontwikkeling doet ook WVI een onderzoek dat aansluit op vermeld onderzoek van IL. Ik vermoed dat zij zelf hiervoor wel input zullen leveren. Zijn er binnen uw organisatie concrete cases lopend of in onderzoek waar sprake is van enige 'financiële verevening' tussen gemeenten? Ja. 1) het project intergemeentelijke bedrijventerreinen dat kadert in de oproep ondernemingsvriendelijke gemeente van het Agentschap Ondernemen en 2) binnen het strategisch project Regionet waarin eveneens dergelijke vraagstukken aan bod komen (binnen dit project zijn wij partner en is de Provincie Vlaams-Brabant coördinator en trekker van het project). Betreft het verevening van directe kosten/baten en/of structurele of indirecte lusten/lasten? Binnen het project intergemeentelijke bedrijventerreinen wordt onderzoek gedaan naar zowel directe kosten/baten als indirecte lusten/lasten - dit onderzoek is nog niet afgerond. Binnen het project regionet gaat het om ontwikkelingsrechten (wonen, bedrijventerreinen, harde recreatie, vrijetijdsinfrastructuren, gemeenschapsvoorz., ...) die mogelijk van een locatie in de ene gemeente worden verplaatst naar een locatie in een andere gemeente, omwille van het (beter) koppelen van/afstemmen op ruimtelijke ontwikkelingen en /aan mobiliteitsinfrastructuur (weg, openbaar vervoerassen en -knooppunten, ...). Gekoppeld aan die ontwikkelingsrechten zit daarbij natuurlijk ook de hele problematiek van 'harde' (wonen, werken, ...) ontwikkeling versus 'zachte' (landschap, natuur, cultuur, ...) ontwikkeling. Welk(e) instrument(en) worden gehanteerd (bv. verrekening via fonds, contractuele afspraken tussen gemeenten, verrekening via projectstructuur, via uitkering vanuit intercommunale,…) ? Op dit moment worden nog geen specifieke instrumenten gehanteerd/voorgesteld, maar wordt onderzocht met welke instrumenten aan verevening kan worden gedaan. Hierbij wordt gedacht aan onder meer contractuele afspraken tussen gemeenten, verrekening via projectstructuur - indien bijvoorbeeld een gemeente mee participeert in de ontwikkeling van een bedrijventerrein zelf. De andere voorbeelden die worden gegeven, zijn eveneens mogelijke opties die kunnen worden bekeken. Er wordt ook nagedacht over bijvoorbeeld hervorming van bestaande instrumenten zoals hervorming van verrekening via fonds(en) (denk hierbij aan planschade-planbaten verhaal). Is nog in onderzoek, ook binnen het project regionet . O.a. bekijken wat er al bestaat, in binnen- en buitenland, hoe dit werkt, wat ervaringen zijn, enz.. Hoe wordt de omvang van de financiële stromen bepaald (bv. op basis van grondexploitatiemodel, afgesproken formule, statistische gegevens gemeente zoals inwonersaantal of oppervlakte of dergelijke, …)? Deels op basis van statistische gegevens en dan verder verfijnd op basis van feitelijke aftoetsing met financiële gemeenteboekhouding (ontvangers), maar nadien opnieuw veralgemeend. Is verder ook nog in onderzoek. Is er binnen uw organisatie een vorm van 'spreiding' van investeringen/baten over de gemeente afgesproken en zo ja hoe (bv. in statuten, protocollen, overleg raad van bestuur,…) ? Indien er specifieke vragen zijn voor onze eigen organisatie, kan hiervoor best contact worden genomen met de algemeen directeur. Wat we opmerken op gemeentelijk vlak vanuit het onderzoeksproject intergemeentelijke bedrijventerreinen is dat spreiding van investeringen/baten slechts beperkt aan bod komen binnen de meerjarenbegroting. Als we kijken naar investeringen/baten voor concrete realisaties en korte termijn beheer wordt hier wel rekening mee gehouden maar bijvoorbeeld voor bedrijventerreinen (dit kan 150


misschien ook nog zo zijn voor andere thema's - hebben we zelf nog niet concreet onderzocht) wordt weinig tot geen rekening gehouden met het inbouwen (en dus 'spreiding') van een reconversiefonds. Wie kunnen we best contacteren voor meer informatie (naam, tel, email) ? Voor het onderzoeksproject intergemeentelijke bedrijventerreinen - Tessy Gorris, projectleider of Bram Adams, coördinator bedrijventerreinen. Voor het strategisch project Regionet (binnen Interleuven) – Laurence Poleunis of Leen Baeten of Tessy Gorris. Voor specifieke organisatie vragen over Interleuven – Patrick Willems, algemeen directeur INTERWAAS Wij hebben geen vereveningsafspraken. Tenzij je onze participatie in de Maatschappij Linkerscheldeoever als dusdanig beschouwt. Maar dit is wel een heel bijzondere die bij wet geregeld is. Contactpersoon: directeur Bart Casier SOLVA Vanuit SOLVA zijn er ons niet direct voorbeelden van gemeentegrensoverschijdende financiële verevening gekend. Contactpersoon: Directeur Kristien Van den Rijse VENECO Op dit ogenblik komt Veneco hiermee nog niet in aanraking. Dit zal waarschijnlijk wel het geval zijn na de ontwikkeling van Groot Prijkels dat zich uitspreidt over de gemeenten Kruishoutem en Nazareth en de stad Deinze. Maar dit zal pas duidelijk binnen 3 à 4 jaar. Contactpersoon: Veronique Verstraeten LEIEDAL Voor zo ver mij bekend (ook even intern nagevraagd) hebben wij geen voorbeelden van directe vereveningscases. Indirect hebben we natuurlijk de verevening bij de realisatie van bedrijventerreinen. Dit door het spijzen van de regiofondsen uit opbrengsten van de bedrijventerreinen en de financiële bijdrage van de gemeenten op wiens grondgebied een bedrijventerrein ontwikkeld wordt. Regiofondsen die dan ingezet worden voor de co(financiering) van diverse streekprojecten, die dan weer ook andere gemeenten ten goede komen. We hebben al verschillende grensoverschrijdende bedrijventerreinen ontwikkeld op het grondgebied van 2 of meer gemeenten maar dat heeft geen aanleiding gegeven tot specifieke vereveningsafspraken. Bij de lopende oefening rond de planning van een regionaal zwembad (op grondgebied van 1 gemeente voor de behoefte van 3 tal gemeenten) zal waarschijnlijk ook het vereveningsvraagstuk aan de orde zijn maar dat dossier zit nog maar in de startblokken. Mocht je nog vragen hebben, aarzel niet contact op te nemen. Contactpersoon: directeur Filip Van Haverbeke WVI Dhr. W. Dernau nam reeds contact op met WVI (Johan Proot) ikv project intergemeentelijke bedrijventerreinen. Contactpersoon: Johan Proot IGEMO Figuur intergemeentelijke RUP’s wordt onderzocht in het kader van de subsidie “activeringsteams”. Contactpersoon: Werner Van Hoof

151


Bijlage 3: Voor verder onderzoek nietniet-weerhouden weerhouden vereveningsmechanismen (longlist) 1. Ontwikkeling Bedrijvenpark Eilandje Zwijnaarde door een Projectvennootschap (overdraagbare opties) Omschrijving

Gemeenschappelijke ontwikkeling van een duurzaam regionaal bedrijvenpark door een projectvennootschap met 3 publieke (Vlaams, provinciaal en gemeentelijk) en een 1 private aandeelhouder.

Doel

Hierbij werd er gekozen voor een techniek waarbij - elke grondeigenaar eigenaar blijft tot aan de verkoop aan de finale verkoop aan een kandidaat-bouwer - elke grondeigenaar toch belang heeft bij het maximaliseren van de meerwaarde op het totale project en minder op maximaliseren van de meerwaarde op de individuele eigendom.

Periode/mijlpalen

-

Start bodemsanering 1997 masterplan 2003 RUP 2005 Inrichtingsplan 2007 Oprichting nv Eiland Zwijnaarde 2009 Ondertekening brownfieldconvenant 2010 Onderlinge grondenruil 2011 Participatie PMV in nv Eiland Zwijnaarde 2011 Realisatie R4 en op-en afrit naar Eiland Zwijnaarde 2014


Minder rendabele ontwikkeling - die toch maatschappelijk gewenst zijn - moet mede bekostigd worden door een rendabele ontwikkeling via een ‘soort’ grondenbank.

Wat wordt verevend

Op dit moment is het nog niet helemaal duidelijk. In ieder geval worden in dit project enkel directe inkosten en geen structurele inkomsten verevend.

Organisatie

Projectvennootschap nv. Eiland Zwijnaarde met SOGent, POM OostVlaanderen, Alinso nv en PMV als aandeelhouders. De partners binnen de Projectvennootschap zijn aandeelhouder, grondeigenaar, of verstrekker van vreemd vermogen voor de NV zijn (nvdr. de juiste verhoudingen zijn ons thans nog niet gekend; dit werd vastgelegd in de aandeelhoudersovereenkomst). De nv Eiland Zwijnaarde heeft een directiecomité en een Raad van Bestuur.

152


Instrumenten

Vooraf: dit is slechts een voorlopig overzicht. Nog verder te onderzoeken. - Brownfieldconvenant - Samenwerkingsvorm = projectvennootschap. Bij het opzetten van de structuur van het project werden verschillende samenwerkingsvormen uitvoerig onderzocht, zowel samenwerkingsvormen die het gebruik van een projectvennootschap behelsden als een louter contractuele samenwerking. Uiteindelijk bleek de voorkeur van de actoren uit te gaan naar het oprichten van een projectvennootschap. Het element rechtspersoonlijkheid bleek voor de actoren van significant belang onder andere omdat binnen een afzonderlijke rechtspersoon de besluitvorming vlotter kan verlopen dan wanneer de verschillende partijen steeds over elk onderwerp apart tot een besluit zouden moeten komen (dit is des te belangrijker in een context waarbij er publiekrechtelijke entiteiten betrokken zijn waarvan het beleid en de samenstelling van de beslissingsorganen kunnen evolueren in functie van bijvoorbeeld politieke aandachtspunten). Vervolgens stelde zich de vraag hoe de betrokken terreinen precies aan de projectvennootschap en vervolgens aan de gebruikers dienden te worden overgemaakt. Een eerste mogelijkheid bestond erin dat de gronden zouden worden ingebracht in de projectvennootschap, waarna deze de gronden in een volgend stadium ten bezwarende titel aan de uiteindelijke gebruikers zou overdragen. Deze techniek heeft verschillende nadelen die tijdens de onderhandelingen tussen de partners onoverkomelijk bleken (nvdr. deze nadelen zijn eventueel nog verder te onderzoeken). Een alternatieve techniek die een oplossing bood voor de gestelde problemen, bestaat erin dat er door de actoren een overdraagbare aankoopoptie met betrekking tot de hun toebehorende gronden zou worden verleend aan de projectvennootschap. De projectvennootschap licht de verschillende aankoopopties, die ze van de actoren ten bezwarende titel heeft verworven, in principe niet zelf, maar draagt deze op een later tijdstip tegen vergoeding over aan derde partijen, die dan tot het lichten van de opties overgaan. Aldus is er in een eerste fase geen eigendomsoverdracht van de onroerende goederen zelf. Enkel de aankoopopties die op deze onbebouwde onroerende goederen betrekking hebben, worden overgedragen op de projectvennootschap. In een tweede fase wordt de eigendom van de aankoopopties door de projectvennootschap overgedragen aan derde partijen. Ook in deze fase vindt er dus nog geen eigendomsoverdracht plaats van de betrokken onroerende goederen. Vervolgens, in een derde fase, worden de aankoopopties gelicht door voormelde derde partijen. De derde partijen betalen dus enerzijds aan de projectvennootschap een vergoeding voor de verwerving van de aankoopopties, en anderzijds, aan de betrokken eigenaars de uitoefenprijs voorzien in de optie (dit is de prijs waartegen bij uitoefening van de optie de eigendom kan worden verworven).

153


Deze techniek werd uiteindelijk door de actoren verkozen, onder meer omdat hierbij de kosten en de opbrengsten binnen dezelfde rechtspersoon vallen. De meerwaarde die toe te schrijven is aan de infrastructuurwerken e.a. die de projectvennootschap betaalt, wordt ook effectief verwezenlijkt door de projectvennootschap. De kosten kunnen dus onmiddellijk op het niveau van de vennootschap verrekend worden en de eventuele rest (winst) kan dan volgens de winstverdelingsregels verdeeld worden onder de vennoten (grondeigenaars). Dit zorgt ervoor dat de grondeigenaars hoewel zij tot aan de derde fase eigenaar blijven van hun eigen gronden een gemeenschappelijk belang hebben bij het maximaliseren van de meerwaarde op het totale project, veeleer dan het maximaliseren van de meerwaarde op hun individuele eigendom. - Aandeelhoudersovereenkomst van de Projectvennootschap nv. Eiland Zwijnaarde (nvdr. dit document zelf nog niet kunnen bekomen) - Businessplan voor de Project Site Zuid. Hierbij zijn de financiële implicaties voor zowel de NV Eiland Zwijnaarde als voor de individuele actoren (die grondeigenaar, aandeelhouder of verstrekker van vreemd vermogen voor de NV zijn) inzichtelijk gemaakt. - Samenwerkingsovereenkomst tussen W&Z en NV Eiland Zwijnaarde. Hierbij werden afspraken gemaakt ivm de verder wijze van samenwerking op vlak van inrichting, uitgifte en beheer. De NV Eiland Zwijnaarde staat in voor de ontwikkeling van het zuidelijk deel (‘Project Site Zuid’), en W&Z voor de ontwikkeling van het noordelijk deel van Eiland Zwijnaarde (‘Project Site Noord’). - Grondenruil (nog verder te onderzoeken) Financiering

-

Subsidiëring door Agentschap Ondernemen (60% aanlegkosten) Overige financiering : verder te onderzoeken


-

Welke lessons learned zouden de aandeelhouders nu al kunnen trekken ivm het gebruikte instrumentarium? Algemeen zijn er suggesties en verbeterpunten voor dergelijke problematiek? Toepassingsmogelijkheden (eventueel mits aanpassingen?)? Bij eventueel verder onderzoek van deze case is het nodig om toestemming te vragen ivm het gebruik van deze informatie. Nu is dit beperkt tot desk research.

-

Bron(nen)

-

http://www.eilandzwijnaarde.be/nl7Inrichtingsplan Eiland Zwijnaarde (Omgeving) Business Plan Eiland Zwijnaarde (Idea Consult) (vertrouwelijk) Aandeelhoudersovereenkomst nv Zwijnaarde (nog op te vragen) Financieel model (Arcadis) (vertrouwelijk)

2. Strategisch Project ‘Eén stadsregio , één ruimtelijke opgave’ van de Stadsregio Turnhout Omschrijving

De stad Turnhout en de gemeenten Beerse, Oud-Turnhout en Vosselaar, die samen de Stadsregio Turnhout vormen, werken aan een 154


geactualiseerde agenda voor ruimtelijke thema’s op het niveau van de stadsregio (mobiliteit, wonen, bedrijventerreinen, recreatie, open ruimte). Doel

Periode/mijlpalen

Vanuit een geobjectiveerde evaluatie-oefening van de actieprogramma’s opgesteld in het kader van het regionaalstedelijke afbakeningsproces Turnhout – wil men komen tot een (vernieuwd) ruimtelijk programma voor effectieve realisatie op het terrein. -

-

Eind 2012 kreeg Stadsregio Turnhout de goedkeuring van de Vlaamse overheid voor het strategisch project “één stadsregio, één ruimtelijke opgave Mei 2015: visie en prioriteiten vastleggen


Nog in onderzoek.

Wat wordt verevend

Nieuwe verdeelsleutel(s) ivm verdeling kosten worden thans ingevoerd. Nieuwe verdeelsleutel(s) ivm verdeling inkomsten zullen nog ingevoerd worden. Op dit moment enkel focus op directe kosten en en inkomsten. Er is echter interesse om ook structurele inkomsten en uitgaven (ivm toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen) eventueel te verevenen.

Organisatie

Projectvereniging, met een conceptteam, stuurgroep en Raad van Bestuur De huidige vormen van intergemeentelijke samenwerking zullen (ter uitvoering van de visie v/d strategisch project) niet meer volstaan. Ofwel ‘buiten de lijntjes kleuren’ ofwel is er een nieuw decretaal kader nodig.

Instrumenten

Om de langetermijnsvisie te ontwikkelen en realiseren werden er 10 hefbomen voorgesteld. Twee van de tien hefbomen hebben te maken met een transparante financiering: - Hefboom 9: Ontwikkelen en implementeren model van verevening voor de vernieuwde samenwerking. - Hefboom 10: Ontwikkelen van gezamenlijke strategie naar hogere overheden en besturen van het ruime verzorgingsgebied van stadsregio om extra financiering te realiseren voor de functies die het regionaal stedelijk gebied overstijgen.

Hiermee verband houdend is ook hefboom 6 van belang: Ontwikkelen en implementeren nieuw model van besluitvorming en overleg. Financiering

-

Het project wordt door Ruimte Vlaanderen financieel ondersteund als strategisch project.


-

Zijn er al lessons learned , vooral ivm de verkenning van de vereveningsmechanismen? De stadsregio Turnhout wil inspiratie halen uit de stadsregionale samenwerking in Dordrecht (Drechtse Stedenraad). Experiment waarbij gemeenten niet fuseren maar bepaalde zaken samen doen (ambtelijk niveau, bestuurlijk niveau, fiscaal, enz). Zie afzonderlijke fiche

-

155


Bron(nen)

-

http://rsv.vlaanderen.be/Portals/121/documents/130128_Perstekst.pdf Jaarrapport 2014 – Stadsregio Turnhout - Strategisch project Ruimtelijk Ordening http://www.stadsregioturnhout.be/

3. Scheldelandschapspark Omschrijving

− −

Doel

intergemeentelijk samenwerkingsverband als een cvbo (coöperatieve vennootschap met beperkte aansprakelijkheid) ontwikkelingsbedrijf NV Schelde-Landschapspark (PPS)

Algemeen: Het IGS-SLP wil de regio van de Zeescheldevallei een herkenbare identiteit geven met herstel van het Scheldegevoel en wil de regio op de (inter)nationale kaart zetten. Binnen het samenwerkingsverband wordt gezocht naar een gemeenschappelijke noemer in een globale gebiedsvisie en gestreefd om het regionaal denken toe te passen Het Schelde-Landschapspark is een dienstverlenend intergemeentelijk samenwerkingsverband tussen deelnemende Schelde-gemeenten op het gebied van mobiliteit, industrie en handel, landbouw, wonen en voorzieningen, natuur, recreatie en toerisme. Het Schelde-Landschapspark heeft tot doel zijn deelnemers op hun vraag ondersteuning te verlenen in beleidsdomeinen die behoren tot de gemeentelijke bevoegdheid. In diezelfde context bevordert en bestendigt het de samenwerking tussen de deelnemende gemeenten en ontwikkelt en bestendigt het de door hen aangebrachte initiatieven op het vlak van grondgebonden en watergerelateerde projectontwikkeling en gemeentelijk patrimoniumbeheer. De NV Schelde-Landschapspark werd opgericht om te zoeken naar samenhang en eenheid in de projecten die de regio verder vorm geven, om te zorgen voor efficiënte inzet van schaarse middelen, voor creatie van toegevoegde waarde en om de kwaliteit van de dienstverlening te optimaliseren. Zij is als het ware het ontwikkelingsbedrijf dat individuele projecten helpt realiseren.

156


Mijlpalen

− − −

2004: Scheldecharter ondertekend door 25 gemeenten, de provincies Oost-Vlaanderen en Antwerpen en het Vlaams Gewest 2008: oprichting Intergemeentelijk Samenwerkingsverband ScheldeLandschapspark (IGS-SLP). Inmiddels zijn 15 gemeenten lid van het IGS 2010: oprichting van het ontwikkelingsbedrijf NV ScheldeLandschapspark waarin het IGS-SLP en Euro Immo Star (EIS) elk voor de helft participeren


Binnen de PPS structuur werd een 40/40/20 regeling contractueel vastgelegd die bepaald hoe de geldstromen na oplevering van een project eruit zullen zien, waarbij 40% van de opbrengst (excl. de grondaandelen) rechtstreeks terugvloeit naar de gemeente waar het project wordt gerealiseerd, als ook de grondaandelen. 40% vloeit naar de private partner en 20% wordt binnen de NV SLP gehouden om gedane kosten te financieren (o.a. rentekosten op de prefinanciering van de private partner) en ev. nieuwe projecten op te starten.

Wat wordt verevend

− −

werkingskosten/studiekosten (werking IGS en NV) in principe ook (voor)financiëring van (verlieslatende) projecten vanuit NV (20%), doch onvoldoende zelfvoorzienende projecten; de theorie is een soort ‘rollend fonds’ te creëren maar de toekomst zal moeten uitwijzen of dit lukt.

Organisatie

−

IGS: raad van bestuur, directiecomité, procescoördinator(directeur) en administratief medewerker NV SLP: raad van bestuur 6 leden van het IGS-SLP en 6 van de NV Euro Immo Star (EIS), de leadpartner uit het studieconsortium dat via een Europese bevraging werd geselecteerd op 3 juli 2006

−

Het is een voorbeeld van een PPS-structuur waarbij het IGS-SLP projecten aanbrengt via zijn leden en de NV SLP tekent voor projectopzet, haalbaarheidsstudie en eventueel projectrealisatie. Per project wordt gewerkt met projecten samenwerkingsovereenkomst tussen IGS en NV SLP. De NV kan opereren als ontwikkelingsbedrijf, of er wordt een SPV opgericht. Iedere gemeente behoudt individueel de bevoegdheid om een project over te hevelen naar het IGS-SLP. In het besluitvormingsproces van een SLPproject blijven de gemeentelijke beslissingsorganen autonoom beslissen op basis van de door het SLP aangeleverde studiemateriaal. Bovendien kan de gemeente waar een project loopt bij ieder beslissingsmoment uit het traject stappen. Er wordt onderscheid gemaakt tussen zelfvoorzienende en nietzelfvoorzienende projecten. Een project is zelfvoorzienend zoals opgevat in de Kaderovereenkomst (zijnde de basisovereenkomst tussen het IGS-SLP en EIS dat het kader van rechten en

157


plichten vastlegt tussen de partijen), met name indien het beantwoordt aan één van de volgende kenmerken: − het kan in beginsel gerealiseerd worden zonder aanwending van begrotingsmiddelen hetzij van het IGS hetzij van de gemeente, met dien verstande dat subsidies niet als dergelijke begrotingsmiddelen te beschouwen zijn; − het project genereert voldoende opbrengst om de studiekosten van EIS te betalen, begroot tegen de in de Kaderovereenkomst overeengekomen tarieven met name de KVIV-normen minus 15%. Een project wordt aanzien als zijnde niet zelfvoorzienend wanneer het gemeentelijk budget of IGS-budget moet aangewend worden om het project tot realisatie te brengen of het project onvoldoende overschot genereert om alle gemaakte studiekosten te financieren. Binnen de RvB IGS-SLP dd 16 september 2010 werd beslist dat het IGS-SLP weliswaar deze soort projecten kan opnemen voor zover de vragende gemeente dit integraal in haar eigen budget voorziet.

158


Instrumenten

− − − − −

Financiering

−

−

−


NV SLP die als studie- en ev. ontwikkelingsbedrijf opereert voor het IGS SLP kaderovereenkomst tussen NV en IGS samenwerkingsovereenkomsten tussen NV en IGS per project in principe: dividenduitkering van de IGS naar de gemeenten (momenteel geen winsten) kapitaal NV (in principe uit 20% die binnen NV blijft) kan ingezet worden voor projectfinanciëring, wat wordt beslist in de algemene vergadering van de NV SLP (momenteel geen afwegingscriteria in statuten opgenomen, want in principe worden enkel zelfvoorzienende projecten aangenomen). NV: 40% ifv studiekosten en 20% van de opbrengsten van projecten ifv ‘rollend fonds’ (als ook ifv de (voor)financieringskosten van de private partner) bijdrage van de leden van de IGS (gemeenten) o bij oprichting: 1500€/lid als aandeel en 5000€/lid als lening o jaarlijkse bijdrage om werking IGS te bekostigen voor zover er geen andere financiële tussenkomsten gevonden zijn (in 2015 0,175€/inw) onder de vorm van een lening subsidie Afdeling Maritieme Toegang aan IGS (juridische begeleiding en bekostiging oprichting, detacheren van één VTE voor het secretariaat, jaarlijkse kredietlijn van € 100.000)

−

moeilijke zoektocht naar zelfvoorzienende projecten die ingebracht worden in IGS, motivatie tot een eventuele inbreng lijkt vooral ingegeven vanuit een opportunisme eerder dan vanuit de missie en visie van waaruit het SLP is opgestart lopende projectkansen (Temse, Niel, Beveren) zijn in 2013 oa. door de verplichting voor de opmaak van de meerjarenplanning binnen het BBC verhaal, de weigering van kredietverlening door financiële instellingen, het uitblijven van interesse van private investeerders, en de daarbij horende zoektocht naar budgettaire ruimte geparkeerd

Bron(nen)

−

www.schelde-landschapspark.be

Juridische context

−

artikel 30 lid 1 van het decreet van 6 juli 2001 houdende de intergemeentelijke samenwerking decreet betreffende Publiek-Private Samenwerking

−

−

4. Bionerga Energiecentrale Omschrijving

-

De bionerga energiecentrale Houthalen-Helchteren maakt gebruik van reststoffen uit huishoudelijk en gelijkgesteld industrieel afval.

159


Uit de nog bruikbare materialen wordt afval herwonnen en uit de bodemassen worden metalen herwonnen die verder verwerkt worden voor bv de bouwsector. Daarnaast bezit Bionerga 5 composteerinstallaties . Doel

-

Op basis van het verwerken van afvalstoffen te zorgen voor: • Warmte voor 5700 omliggende gezinnen • Energie voor 55.000 gezinnen (20% Limburgse gezinnen) • Restwarmte voor omliggende bedrijven • Stoom voor slibdroging

Periode

-

2012-….


-

Energierecuperatie dewelke terugvloeit naar buurt. Winstparticipatie gemeenten

Wat wordt verevend

-

Afval wordt omgezet naar diverse energievormen

Organisatie

-

Bionerga nv staat in voor de afvalverwerking afkomstig van de provincie Limburg en de stad Diest. Bionerga nv beheert één verbrandingsinstallatie (Houthalen) en vijf composteerinstallaties (te Bilzen, Houthalen, Maasmechelen, Overpelt en Sint-Truiden). De aandeelhouders van Bionerga nv zijn Limburg.net( de afvalintercommunale van Limburg en Diest) en Nuhma nv (nutsbedrijven houdstermaatschappij – het Limburgs klimaatbedrijf).

Instrumenten

-

Technologische verevening Dividenduitkering gemeenten

Financiering

-

Winst uit afvalophaling, verwerking , groene stroom


-

Vraag stelt zich of de buurt financieel voordeel bekomt bij de energierecuperatie die de energiecentrale veroorzaakt, maw moeten de gezinnen of bedrijven minder betalen voor hun energie. Wordt er verevend binnen Bionerga ?

Bron(nen)

−

www.bionerga.be , www.limburg.net

5. Barcelona (E) Omschrijving Doel

- Twee meso-institutioneel niveau’s voor de regio Barcelona: Area Metropolitana de Barcelona (AMB) en Barcelona Regional (BR) -

AMB: Het verhogen van de stedelijke leefkwaliteit en levensomstandigheden met het oog op de uitdagingen die de economische crisis biedt, met ruime grondgebonden bevoegdheden op vlak van ruimtelijke ordening, mobiliteit, water, afval, milieu, economische en sociale ontwikkeling. De metropolitane raad is

160


-

samengesteld uit gemeenteraadsleden v/d 30 betrokken gemeentebesturen. BR: is het stedelijk (metropolitaan) ontwikkelingsbedrijf op vlak van ruimtelijke ordening, milieu en infrastructuur. Er zijn 10 pubieke aandeelhouders (AMB, Barcelona, haven, luchthaven, ea) met sterke grondposities.

Periode

-

AMB: werd opgericht op 27 juli 2010 door het Catalaans Parlement BR: opgericht in 1992 naar aanleiding van de Olympische Spelen


-

Binnen de schoot van de metropolitane regio kan voor optimale allocatie gekozen worden, schaalgrootte leidt mogelijks tot verevening. Via BR zijn er belangrijke investeringen vanwege de stad Barcelona in de andere gemeenten, ook met oog op eigen agenda.

Wat wordt verevend

-

Divers (via AMB en BR). Wel steeds vereveningen op maat van een project. Veelal via projectovereenkomsten.

Organisatie

-

AMB (Area Metropolitana de Barcelona) Barcelona Regional

Instrumenten

-

Toegewezen legislatieve bevoegdheden Delegatie hogere en lagere uitvoerende bevoegdheden Belangrijkste bevoegdheden (concurrerende of uitsluitende bevoegdheden): • Ruimtelijke ordening en planning • Transport en mobiliteit • Waterhuishouding en voorziening • Leefmilieu

Financiering

-

Het totaalbudget van inkomsten bedraagt 637 miljoen euro waarvan • 100 miljoen belastingen eigen inkomsten • 157 miljoen retributies op diensten • 350 miljoen diverse transfers


-

Hoe vrij is AMB om zelf tot verevening over te gaan?

Bron(nen)

− − − −

http://www.amb.cat/en/home Philip Moyersoen Ramon Garcia Bragado ‘Onderzoek naar de voor het Vlaams ruimtelijk beleid relevante vormen van intergemeentelijke samenwerking.’

161


6. Communauté Urbaine de Dunkerque (Fr) Omschrijving

-

Zorgen voor het welzijn en de solidariteit voor de inwoners van de stedelijke gemeenschap “Dunkerque” alsook het bevorderen van een samenhangende ontwikkeling van het grondgebied.

Doel

-

Het duurzame beleid via overleg bevorderen in de stedelijke gemeenschap Dunkerque. De stedelijke gemeenschap is verantwoordelijk voor: • Urbanisme • Leefruimte – leefkwaliteit • Economische ontwikkeling • Mobiliteit • Water en sanitaire voorzieningen

Periode

-

1968 -….


-

De organisatie van grote openbare diensten (afval, riolering, transport, weg ...), binnen haar territorium voor alle gemeenten hetzij rechtstreeks, hetzij door middel van steunfondsen aan die gemeenten. De garantie van territoriale cohesie en het stimuleren van sectorale strategieën zoals het stadsvervoer plan of lokale woonprogramma.

Wat wordt verevend

-

Schaalvoordelen Afstemming

Organisatie

162


Instrumenten

-

De gemeenschapsraad is samengesteld uit raadsleden van verschillende gemeenten, beslist de Gemeenschapsraad door middel van haar beraadslagingen zaken die onder haar verantwoordelijkheid vallen. De gemeenschapsraad vergadert minstens 4 keer per jaar.

Financiering

-

Eigen fiscaliteit


-

Hoe ver gaat de (bestedings)autonomie? De nadruk lijkt te liggen op openbare diensten (afval) en overleg. Stedelijke gemeenschappen waren, totdat Wet No. 2010-1563 van 16 december 2010 plaatselijke bestuurshervorming, de meest geïntegreerde vorm van de Franse intercommunales, nu zijn er metropolitane regio’s in het leven geroepen.

Bron(nen)

−

ttp://www.communaute-urbaine-dunkerque.fr/fr

7. Niras - Lokaal Fonds Omschrijving

-

-

Doel

-

Dit fonds geniet rechtspersoonlijkheid en neemt de vorm aan van een privaatrechtelijke stichting. Het haalt zijn middelen uit het fonds op middellange termijn en zal worden beheerd door de lokale partnerschappen van Dessel en Mol. De oprichting van een lokaal fonds maakt deel uit van de 'bijbehorende' voorwaarden die de partnerschappen hebben gesteld en waarvan de uitvoering onlosmakelijk verbonden is met het project voor de berging van het afval van categorie A. Het lokaal fonds laat toe om projecten en activiteiten te ondersteunen die de levenskwaliteit van de lokale bevolking

163


Periode

-

-

verbeteren en die duurzame kansen creëren voor de lokale gemeenschappen. Draagvlak creëren en behouden bij lokale bevolking ten aanzien van de opslag van laag nucleair afval. De federale overheid keurde op 31 december 2010 een wet goed die de oprichting van een lokaal fonds mogelijk maakt. Het lokaal fonds zou dezelfde duurtijd moeten hebben als de levensduurte van nucleair afval, zijnde 300 jaar. Mogelijk zal het lokaal fonds die periode niet ongewijzigd doorstaan. Het startkapitaal zal in 2017 (na de bevestiging van de exploitatievergunning van de berging) volstort worden. Vanaf dan zullen lokale projecten dus gefinancierd kunnen worden.


-

Mogelijke overlast van nucleair afvalopslag wordt gecompenseerd door financiële bijdragen in het lokaal fonds – privaatrechtelijk karakter- dat met inspraak van de nodige flankerende en milderende maatregelen kan nemen.

Wat wordt verevend

-

NIMBY en mogelijke negatieve gevolgen opslag versus diverse lokale initiatieven

Organisatie

-

De interne structuur van NIRAS omvat drie niveaus: de systemen, de takenpakketten en de taken.

Systemen

-

De structuur van NIRAS bestaat uit vijf afdelingen, die systemen worden genoemd: • het systeem Strategisch beheer, dat in het bijzonder de globale visie op het beheer van radioactief afval uitwerkt; • drie systemen die overeenstemmen met de technischwetenschappelijke onderdelen van het beheer van radioactief afval: o het systeem Previsioneel beheer; o het systeem Courant beheer; o het systeem Beheer op lange termijn;

164


o

het systeem Algemene diensten, dat de ondersteunende activiteiten groepeert.

Het systeem Strategisch beheer wordt geleid door de algemene directie. Elk van de andere systemen wordt geleid door een directeur. -

Takenpakketten

De systemen zijn onderverdeeld in takenpakketten. Elk takenpakket stemt overeen met een stap in het beheer van radioactief afval of met een ondersteunende activiteit. Sommige specifieke taken staan rechtstreeks onder het gezag van de algemene directie. -

Taken

De taken zijn de functionele basiselementen van de organisatie. De uitvoering ervan wordt toevertrouwd aan gespecialiseerde medewerkers en staat onder toezicht van een coördinator. Binnen Niras zijn de 2 belangrijkste Fondsen, zijnde het FLT ‘Fonds op lange termijn’ en het FMT ‘fonds op middellange termijn. Het Lokaal fonds wordt gespijsd door het Fonds op middellange termijn (FMT) Het lokaal fonds geniet rechtspersoonlijkheid en neemt de vorm aan van een privaatrechtelijke stichting. Het haalt zijn middelen uit het fonds op middellange termijn en zal worden beheerd door de lokale partnerschappen van Dessel en Mol. Het Lokaal fonds vormt een duurzame financieringsbron over verschillende generaties, waardoor het kan inspelen op de veranderende behoeften van de samenleving.

165


Instrumenten

-

De verevening vindt vooral plaats binnen de schoot van het lokaal fonds, het fonds wordt mee beheerd door de lokale gemeenschappen van STORA (Dessel) en MONA (Mol).

Financiering

-

Alle kosten van NIRAS worden gedragen door de begunstigden van haar diensten, met andere woorden de producenten van radioactief afval en de Belgische Staat als eigenaar van een deel van het afval dat tot de nucleaire passiva behoort. Hoewel NIRAS over het monopolie van het beheer van radioactief afval in België beschikt, is ze een instelling zonder winstoogmerk. Ze werkt dus tegen kostprijs: de producenten betalen niet meer of niet minder dan de prijs die nodig is om hun afval veilig te laten beheren, volgens het welbekende beginsel 'de vervuiler betaalt'. De kosten van NIRAS worden onder de begunstigden van haar diensten verdeeld volgens objectieve criteria en verdeelsleutels die haar raad van bestuur en haar voogdijoverheid hebben goedgekeurd. Het gaat voornamelijk om de kosten voor het beheer van het afval, voor onderzoek en ontwikkeling en voor de sanering van de nucleaire passiva. Hoewel er nog geen sluitende zekerheid is aangaande het bedrag dewelke het fonds zal betoelaagd krijgen, is de verwachting dat het beginvermogen tussen de 90 en 110 miljoen euro zal bedragen.

-

-

-


-

-

-

Bron(nen)

-

De formele stichting van het lokaal fonds is gepland eind 2014, deskresearch heeft echter geen stichtingsakte aan het licht gebracht. Mogelijk is de formele stichting uitgesteld, dit wordt zo bevestigd in diverse persberichten van Niras in 2015 waar er nog steeds sprake is van “lokaal fonds zal opgericht worden”. Het strekt ter aanbeveling om te informeren welke lokale acties en projecten men specifiek voor ogen heeft, in het bijzonder richting ruimtelijke ordeningsprojecten. Het hele participatietraject is bijzonder relevant om binnen deze studie onder de loep te nemen, in een land waar bijna iedere windmolen aanleiding geeft tot heftig protest kan deze casus bijzonder relevant zijn naar omgaan met weerstand in het algemeen en de rol van verevening daarbinnen in het bijzonder. www.Niras.be

Streekfonds West Vlaanderen Omschrijving

-

Het Streekfonds West Vlaanderen verenigt, verbindt en versterkt lokale schenkers en verenigingen. Het Streekfonds wil zo het maatschappelijk engagement en de lokale filantropie in WestVlaanderen versterken, met bijzondere aandacht voor initiatieven die de kansen bevorderen van kinderen en jongeren. Het Streekfonds wordt beheerd door de Koning Boudewijnstichting. 166


Doel

-

Het Streekfonds West-Vlaanderen brengt ideeën, mensen en middelen samen om initiatieven te nemen die leiden tot een betere samenleving in West-Vlaanderen. Ze investeren in die initiatieven die voor de regio het meest relevant zijn, en dit vanuit een lokale expertise en steunend op een breed maatschappelijk draagvlak. Het Streekfonds is een fonds van en voor alle mensen die in WestVlaanderen wonen, leven en werken. Ze zijn onafhankelijk en pluralistisch en werken ten behoeve van de hele samenleving, met een focus op maatschappelijk engagement en aandacht voor gelijke kansen, diversiteit en solidariteit.

Periode

-

Het Streekfonds (Midden- en Zuid-) West-Vlaanderen werd in 2001 opgericht in de schoot van de Koning Boudewijnstichting. Levi Strauss Europe schonk $700.000 aan de Koning Boudewijnstichting na de sluiting van de Levi’s vestigingen in Gits en Wervik in 1998. Deze gift werd gebruikt als basiskapitaal voor de oprichting van de eerste zogenaamde ‘community foundation’ in België, het ‘Streekfonds Midden- en Zuid-West-Vlaanderen’. De eerste vergadering van het bestuurscomité onder leiding van Jean Van Marcke vond plaats op 2 mei 2001. In 2005 werd het werkingsgebied van het Streekfonds uitgebreid over de hele provincie West-Vlaanderen.


-

Klassieke fondswerking

Wat wordt verevend

-

Onduidelijk

Organisatie

-

Het Streekfonds West-Vlaanderen wordt geleid door een onafhankelijk bestuurscomité dat een weerspiegeling is van de lokale samenleving. De bestuurders zijn onbezoldigd en zetelen ten persoonlijken titel in het bestuurscomité. Het dagelijks beheer en de operationele leiding van het Streekfonds is in handen van de algemeen coördinator.

167


Instrumenten

-

Het Streekfonds West-Vlaanderen ondersteunt lokale schenkers, bedrijven of organisaties die ook willen investeren in maatschappelijke projecten in West-Vlaanderen. • Dit kan door het oprichten van een eigen fonds in samenwerking met het Centrum voor Filantropie van de Koning Boudewijnstichting. • Het Streekfonds ondersteunt en faciliteert de initiatiefnemers bij het uitzetten van de krijtlijnen en de lokale operationele uitrol, terwijl de Koning Boudewijnstichting het financiële en administratieve beheer voor haar rekening neemt. • De oprichter(s) van een fonds kiezen zelf welke doelgroep of binnen welk thema ze projecten willen steunen en worden ook nauw betrokken bij de toewijzing van de projectsteun.

Financiering

-

Diverse schenkers


-

Prima facie lijkt er geen verevening plaats te vinden.

Bron(nen)

− −

http://www.streekfonds.be/ Bert Kesteleyn Provincie West Vlaanderen

9. Rubiconfonds Omschrijving

-

Het Rubicon-fonds werd opgericht na de hevige overstromingen van 2002. Het fonds stelt de Vlaamse overheid in staat de voorfinanciering op zich te nemen van de herstelkosten in door overstromingen getroffen gebieden. Het fonds verleent voorts financiële steun bij preventieve acties die toekomstige schade door nieuwe overstromingen kunnen voorkomen.

Doel

-

Provincie- en gemeentebesturen kunnen 60% van de kosten voor planschadevergoedingen van gemeentelijke en provinciale ruimtelijke uitvoeringsplannen voor percelen volledig of deels gelegen binnen een door de Vlaamse Regering goedgekeurd signaalgebied terugbetaald krijgen.

-

De Vlaamse Regering wil hiermee de lokale besturen ondersteunen in de keuze voor een preventief beleid gericht op het terugdringen van overstromingsrisico’s

168


Periode

-

Opgericht in 2002 Het Rubiconfonds is door de Vlaamse regering na 3 jaar inactiviteit, opnieuw geactiveerd. De Vlaamse Regering keurde namelijk op 20 juni 2014 het besluit ter heroriëntering van het Rubiconfonds goed.


-

Provincie- en gemeentebesturen kunnen 60% van de kosten voor planschadevergoedingen van gemeentelijke en provinciale ruimtelijke uitvoeringsplannen voor percelen volledig of deels gelegen binnen een door de Vlaamse Regering goedgekeurd signaalgebied terugbetaald krijgen.

Wat wordt verevend

-

Planschade dewelke lokale besturen dienen te betalen wordt gecompenseerd met inkomsten uit planbatenheffingen

Organisatie

-

Vlaamse overheid, subsidies

Instrumenten

-

Planbatenheffing Legistieke fondsenwerking

Financiering

-

Voldoende middelen beschikbaar in het fonds

De inkomsten van het fonds zijn decretaal bepaald in artikel 29 van het decreet van 27 juni 2003 houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 2003 en in artikel 2.6.17 §3 2° van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening: de opbrengsten van de planbatenheffing voor gewestelijke bestemmingswijzigingen naar een zone die onder de categorie van gebiedsaanduiding “bedrijvigheid” valt; de inkomsten die voortvloeien uit de activiteiten van het Fonds; eventuele dotaties ten laste van de algemene uitgavenbegroting van de Vlaamse Gemeenschap. In 2015 beschikt het fonds over 2.261.000 euro aan middelen Deze middelen zijn samengesteld uit het overgedragen saldo van 2014 ten belope van 2.065.000 euro en 196.000 euro planbaten uit het planbatenfonds 2015. Opmerkingen / aandachtspunten Bron(nen)

-

− − −

legistiek geïnduceerd vereveningsmechanisme op basis van de tegenhanger (planbaten versus planschade)

www.ruimtelijkeordening.be www.Vito.be Besluit van de Vlaamse Regering houdende nadere regels betreffende de toekenning van subsidies in het kader van het Rubiconfonds

169


Herlocalisatie bedrijven kanaalzone Vilvoorde (B) Omschrijving

Herlocalisatie van een aantal kleinere bedrijven in Watersite naar andere locatie binnen Vilvoorde

Doel

Herlocalisatie van een aantal kleinere bedrijven in Watersite is wenselijk ifv meer wonen compatibele bedrijvigheid of residentiële ontwikkeling.

Mijlpalen

2015 subsidies stedenbeleid (stadsvernieuwing Vilvoorde – Broek) ifv aanstelling projectcoördinator


directe kosten van herlocalisatie van private partijen

Wat wordt verevend

Verevening van herlocalisatiekosten door opbrengsten herontwikkeling huidige locatie (private partijen)

Organisatie Instrumenten

− −

Financiering

grondenbank met inbreng huidige locatie door de betreffende bedrijven (PMV zal worden aangezocht om grondenbank op te richten/te beheren) in principe op basis van vrijwilligheid van de betreffende bedrijven, maar door planologisch bestemming als ‘stedelijk ontwikkelingsgebied’ zullen geen vergunningen meer worden verleend voor bestendiging hinderlijke bedrijvigheid op huidige locatie (stok achter de deur) en kan ev. onteigeningsplan worden gekoppeld aan gemeentelijk RUP (stok achter de deur)

−

er wordt vanuit gegaan dat opbrengsten voor de private partijen uit de grondenbank de herlocalisatiekosten moeten dekken

Bron(nen)

−

tel. contact Eva Fonteyn (projectcoördinator Watersite Vilvoorde)

Juridische context

- grondenbank PMV in kader van brownfieldconvenantenbeleid (nog via PMV-dochter Novovil nv ?)


170


Intergemeentelijk bedrijventerrein Westhoek Omschrijving

Intergemeentelijk bedrijventerreinen in Westhoek en Westkust

Doel

Verkenning naar welke modellen van intergemeentelijke bedrijventerreinen en verevening op Vlaams en lokaal niveau er bruikbaar zijn

Mijlpalen

De problematiek werd al enkele jaren geleden binnen de werking van de WVI opgestart. Maar een belangrijke stimulans is er gekomen via de subsidies vanwege AO (projectoproep 2012 ondernemingsvriendelijke gemeente) waarna in september 2013 het project definitief opgestart werd. Einddatum van het onderzoek is gepland tegen eind 2015.


Compensaties voor (in eerste instantie) de lagere (of geen) fiscale inkomsten (onroerende voorheffing) door het gemeentebestuur waar het bedrijventerrein zal worden ontwikkeld.

Wat wordt verevend

Er wordt thans gedacht aan vereveningen op het niveau van de ontwikkeling (bv. als aandeelhouder in de ontwikkeling), op het niveau van de exploitatie en t.a.v. de neveneffecten.

Organisatie

-

-

-

Initiatiefnemer is de West-Vlaamse intercommunale (WVI) i.s.m. de betrokken gemeentebesturen in de Westkust (Veurne, De Panne, Koksijde en Nieuwpoort) en de Westhoek (Vleteren, Lo-Reninge en Alveringem) Er zijn subsidies voor dit initiatief vanwege het Agentschap Ondernemen in het kader van het ‘actieplan ondernemingsvriendelijke gemeenten’ De focus ligt hier op het luik financiële vereveningen. De globale planologische problematiek komt aan bod in vergelijkbare case door Interleuven. Er is een wederzijdse uitwisseling van kennis en ervaring tussen beide intercommunales voorzien.

171


Instrumenten

-

-

Financiering

− −


Bron(nen)

Er werd een financieel model opgebouwd waarmee men de ambitie heeft om dit ook te kunnen toepassen voor andere cases (o.a. ook voor andere functies). In het model kan de grondexploitatie, beheersexploitatie en de maatschappelijke exploitatie doorgerekend worden. Op vlak van de structurele, fiscale inkomsten werd er enkel rekening gehouden met de onroerende voorheffing. In het financieel model werd rekening gehouden met een tijdsvenster van 30 jaar. Het model bevat één ‘vereveningsblad’ – met een overzicht van een beperkt aantal parameters en resultaten - dat als basis gebruikt kan worden voor de politieke discussie. Als te overwegen vereveningsinstrumenten wordt thans gedacht aan samenwerkingsovereenkomsten tussen de gemeenten en/of aan een regeling binnen de werking v/d intercommunale zelf.

Het huidig lopende onderzoek wordt gefinancieerd door WVI met belangrijke subsidies vanwege AO. De te verevenen bedragen zullen gefinancieerd worden door de betrokken gemeentebesturen en of deze zullen een regeling kennen binnen de werking van de WVI.

Er zijn veel gelijkenissen met de studie door Ruimte Vlaanderen ivm de financiële vereveningsmechanismen. De opbouw en het gebruik v/h financieel model is interessant. Op het vlak van de ontwikkeling van vereveningsinstrumenten is de studie thans nog niet ver genoeg gevorderd. -

Johan Proot en Patrick Zutterman ‘Waar is er nog plaats voor een bedrijventerrein?’, Karen Alderweireldt - Vlinter (in Lokaal juli 2013)

172


Bijlage 4: Juridische nota – Omtrent de contractuele samenwerking tussen gemeenten

I.

De Grondwet 84 Artikel 162 van de Grondwet stelt onder meer: Ter uitvoering van een wet, aangenomen met de in artikel 4, laatste lid, bepaalde meerderheid, regelt het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel de voorwaarden waaronder en de wijze waarop verscheidene provincies, verscheidene bovengemeentelijke besturen of verscheidene gemeenten zich met elkaar kunnen verstaan of zich kunnen verenigen.

Zoals aangenomen door de Raad van State en het Hof van Cassatie betreft het een dwingende publiekrechtelijk regeling die er in voorziet dat gemeenten een specifieke decretale of wettelijke machtiging behoeven om zich via privaatrechtelijke weg te verenigen. 85 Met betrekking tot de intergemeentelijke rechtspersonen is de situatie dan ook duidelijk: er is een specifieke

wetskrachtige

machtigingsbepaling

nodig.

Het

decreet

houdende

intergemeentelijke samenwerking voorziet daartoe in drie typevormen van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden

met

rechtspersoonlijkheid:

de

projectvereniging,

de

dienstverlenende en de opdrachthoudende vereniging.

VANDENDRIESSCHE haalt terecht aan dat het betreffende grondwetsartikel niet enkel spreekt over het verenigen van gemeenten, maar ook stelt dat gemeenten zich slechts “met elkaar kunnen verstaan” onder de voorwaarden zoals ze geregeld worden bij wettelijke norm. 86 Derhalve kunnen contracten tussen gemeenten dan ook maar worden gesloten bij naleving van de voorwaarden zoals bepaald bij wet, decreet of ordonnantie.

II.

Het Gemeentedecreet 87 Artikel 196 van het Gemeentedecreet stelt: Zonder afbreuk te doen aan het decreet van 6 juli 2001 houdende de intergemeentelijke samenwerking, kunnen de gemeenten onderling overeenkomsten sluiten.

84

Gecoördineerde Grondwet 17 februari 1994, BS 17 februari 1994. O.a. R.v.St., Driessens, nr. 40.314, 15 september 1992 en Cass., 14 oktober 2002, CDPK, 2003, 106-111. 86 F. VANDENDRIESSCHE, Contracten tussen gemeenten na het Gemeentedecreet, 2007, T.Gem., 27-30. 87 Gemeentedecreet 15 juli 2005, BS 31 augustus 2005. 85

173


Het betreffende artikel voorziet aldus in een ruime decretale basis voor gemeenten om met elkaar te contracteren. De contractsvrijheid wordt daarbij wel aanzienlijk ingeperkt door andere wettelijke normen.

Er kan gewezen worden op het overheidsopdrachtencontentieux. overheidsopdrachtencontentieux Immers stellen de Raad van State en het Hof van Justitie dat de hoedanigheid van de contractanten niet bepalend is voor de toepasselijkheid van de Europese richtlijnen met betrekking tot overheidsopdrachten, waardoor dus ook publiekrechtelijke entiteiten hierdoor gevat kunnen worden.88 Gemeenten die contracten ten bezwarende titel willen afsluiten met als voorwerp werken, leveringen of diensten zullen in beginsel derhalve de mededinging moeten laten spelen. De uitzonderingen die in de overheidsreglementering voorzien worden zijn daarbij natuurlijk van toepassing.89

III.

Het decreet houdende intergemeentelijke samenwerking 90 Artikel 196 van het Gemeentedecreet geeft zelf aan dat gemeenten bij het sluiten van onderlinge overeenkomsten geen afbreuk mogen doen aan het decreet intergemeentelijke samenwerking.

Het betreffende decreet (DIS) voorziet zo in contractuele samenwerkingsvorm zonder eigen rechtspersoonlijkheid voor projectmatige samenwerking met een duurzaam karakter. karakter Dat behelst een relatie tussen gemeenten waarvan de duurtijd gelijk is aan die van een gewone contractuele relatie.91 Het gaat om zogenaamde ‘interlokale verenigingen’. verenigingen’ Andere publieke en private rechtspersonen kunnen ook deelnemen aan deze samenwerkingsvorm. Een interlokale vereniging kan geschikt zijn om een in omvang beperkt en concreet project uit te voeren, zoals de levering van een goed of dienst of de uitvoering van een bepaald werk. Het is daarom een handig middel om een centrumgemeente een dienst te laten uitvoeren in de randgemeenten. Het laat ook toe het beleid tussen verschillende gemeenten op elkaar af te stemmen. In de praktijk hebben de bijna 100 interlokale verenigingen betrekking op sport, onderwijs, bibliotheken, rioolinfrastructuur, drugspreventie, welzijn, toerisme en personeel.92 Het decreet stelt als volgt:

88

O.a. R.v.St;, Nationale Bond der Wegenbouwers, nr. 21.624, 2 december 1981 en H.v.J., Teckal, C-107/98, 18 november 1999. F. VANDENDRIESSCHE, Contracten tussen gemeenten na het Gemeentedecreet, 2007, T.Gem., 27-30. 90 Decreet van 6 juli 2001 houdende de intergemeentelijke samenwerking, BS 31 december 2001. 91 F. VANDENDRIESSCHE, Contracten tussen gemeenten na het Gemeentedecreet, 2007, T.Gem., 27-30. 92 J. DUJARDIN, W. SOMERS, J. DEBIEVERE, S. DE SOMER, B. PEETERS, G. PYCKE, W. RASSCHAERT, F. VANDENDRIESSCHE, S. VAN GARSSE, S. VASTMANS, K. WAUTERS, Gemeentelijke verzelfstandiging en intergemeentelijke samenwerking, Brugge, die Keure, 2013, p14-15. 89

174


Artikel 6 DIS Twee of meer gemeenten kunnen een samenwerkingsverband zonder rechtspersoonlijkheid vormen om, zonder beheersoverdracht, een welbepaald project van gemeentelijk belang te verwezenlijken. Onverminderd andersluidende decretale bepalingen kunnen andere rechtspersonen van publiek recht en privaat recht hieraan deelnemen. Deze samenwerkingsverbanden heten interlokale verenigingen en ze voegen deze term steeds toe aan hun naam.

Artikel 7 DIS Het samenwerkingsverband is gegrond op een overeenkomst met statutaire draagkracht die bepalingen bevat omtrent de duurtijd en de eventuele verlenging, de opzegmogelijkheid, de eventuele inbreng van de deelnemers en de wijze waarop deze inbreng wordt beheerd, de interne organisatie, de wederzijdse rechten en verplichtingen en de financiële repercussies, de informatieverstrekking aan de deelnemers en de jaarlijkse evaluatie door de gemeenteraden, de opmaak van de rekeningen en de bestemming van het resultaat, de financiële controle, de vereffening.

Artikel 8 DIS De overeenkomst kan bepalen dat een van de deelnemende gemeenten aangesteld wordt als beherende gemeente waar de zetel gevestigd wordt en die de interlokale vereniging vertegenwoordigt. De beherende gemeente kan eigen personeel inzetten ten behoeve van het samenwerkingsverband overeenkomstig de voorwaarden, bepaald in de overeenkomst en onder voorbehoud dat de rechten van dit personeel geëerbiedigd worden.

Artikel 9 DIS Een beheerscomité dat samengesteld is uit minstens één afgevaardigde van elke deelnemer, overlegt over de wijze waarop de overeenkomst wordt uitgevoerd. Alleen natuurlijke personen kunnen afgevaardigde zijn van een deelnemer. De afgevaardigden voor de deelnemende gemeenten worden aangewezen onder de gemeenteraadsleden, de burgemeester en de schepenen. Het formuleert waar nodig adviezen ten behoeve van de beherende gemeente, stelt de rekeningen van de interlokale vereniging vast en legt ze ter goedkeuring voor aan de raden van de deelnemende gemeenten, waarvan de gewone meerderheid de goedkeuring verleent.

175


De organisatie van zijn werkzaamheden legt het beheerscomité vast in een huishoudelijk reglement dat gevoegd wordt bij de overeenkomst zonder er deel van uit te maken. Uitgezonderd de personen die het ambt van burgemeester of schepen waarnemen, kunnen de leden van het beheerscomité per bijgewoonde vergadering presentiegeld ontvangen dat gelijk is aan het hoogste bedrag dat uitkeerbaar is aan een gemeenteraadslid voor een gemeenteraadszitting in een van de deelnemende gemeenten.

IV.

Concretisering Wanneer gemeenten onderling contractueel willen samenwerken zal moeten nagegaan worden of de beoogde samenwerking al dan niet projectmatig is, waardoor respectievelijk de interlokale vereniging uit het DIS dan wel artikel 196 van het Gemeentedecreet toepassing kennen. De beslissing die daarmee betrekking houdt dient gemotiveerd. Het in overweging nemen van de duur en duurzaamheid, het voorwerp en de mate van de samenwerking kunnen uitsluitsel bieden. 93 Ook de reglementering met betrekking tot overheidsopdrachten mag niet uit het oog worden verloren.

93

F. VANDENDRIESSCHE, Contracten tussen gemeenten na het Gemeentedecreet, 2007, T.Gem., 27-30.

176

Concepten en instrumentarium voor financiële verevening tussen lokale overheden in relatie tot ruimtelijk beleid Eindrapport Onderzoek uitgevoerd in opdracht van Ruimte Vlaanderen 07.09.2015 GD&A en ProFlow Auteur(s): Wouter Dernau, Steven Michiels en Peter Peeters De studie werd begeleid door: Afdeling Onderzoek en Monitoring De stuurgroep bestond uit: Ruimte Vlaanderen, Agentschap Ondernemen, Agentschap Binnenlands Bestuur, Departement Financiën en Begroting, Provinciebestuur Vlaams-Brabant, POM Antwerpen, VVSG, Vlinter en WVI In voorliggend onderzoek werd nagegaan op welke wijze financiële vereveningsmechanismen tussen lokale overheden mogelijk zijn bij ruimtelijke ontwikkelingen om in de toekomst inkomstengenererende ruimtelijke ontwikkelingen (vb bedrijventerreinen, woongebieden, …) meer te lokaliseren op de plekken die vanuit ruimtelijk en maatschappelijk oogpunt daar het meest geschikt voor zijn.

colofon Verantwoordelijke uitgever: Ruimte Vlaanderen Vormgeving: Reclamebureau Artex, ProFlow Bronverwijzing: Dernau W. (ProFlow), Michiels S.(GD&A) en Peeters P. (ProFlow) , 2015, Concepten en instrumentarium voor financiële verevening tussen lokale overheden in relatie tot ruimtelijk beleid , Studie uitgevoerd in opdracht van Ruimte Vlaanderen.

Koning Albert II-laan 19 bus 12, 1210 Brussel [email protected] www.ruimtevlaanderen.be

177

Concepten en instrumentarium voor financiële verevening tussen lokale overheden in relatie tot ruimtelijk beleid

Recommend Documents