Comptabele Canon van het Rijk A-B-C-fiches financiële beleidsvoering en bedrijfsvoering Versie 1, januari 2011, Ministerie van Financiën, Begrotingszaken/BBH, Van Reijsen
Boeken buiten begrotingsverband (begrotingsinstrument) a. b. c.
Korte omschrijving/uitleg van de financieelbeheershandeling opnemen. Aangeven waarom specifieke aandacht in dit fiche wenselijk is. Aangeven of het een veel voorkomende/onregelmatig voorkomende/sporadisch voorkomende handeling betreft
a. Boeken buiten begrotingsverband houdt in het boeken van financieelbeheershandelingen, zoals het aangaan van financiële verplichtingen, het doen van betalingen, het factureren van vorderingen en het innen van de uit de vorderingen voortvloeiende ontvangsten, op een rekening in de financiële administratie, waarvan het saldo niet wordt opgenomen in een artikel op de begroting. b. Boeken buiten begrotingsverband vormt een afwijking van het begrotingsbeginsel van universaliteit (beginsel van algemeenheid of alomvattendheid), hetgeen inhoudt dat alle verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van het Rijk in de begroting worden opgenomen (= boeken binnen begrotingsverband). Daarbij mag in beginsel geen saldering (van uitgaven en ontvangsten) plaatsvinden (bruto boeken). Het beginsel van universaliteit is van groot belang met het oog op het budgetrecht van de Staten-Generaal. Boeken buiten begrotingsverband leidt ertoe dat de betrokken financieelbeheershandelingen buiten de begrotingscontrole van de Staten-Generaal blijven. Het dient daarom bij uitzondering te worden toegepast. De Comptabiliteitswet bevat daartoe een beperkend kader. Boeken buiten begrotingsverband is niet bezwaarlijk is als daarmee dubbele boekingen, die in het algemeen het inzicht in de begroting verminderen, kunnen worden voorkomen. Onder andere allerlei onderlinge bijdrageconstructies (tussen ministeries) leiden tot dubbele boekingen. Het aldus "opblazen" van de Rijksbegroting leidt meestal niet tot een beter inzicht in de samenstelling en de omvang van de begroting. Bovendien moeten dubbele boekingen macro-budgettair apart (dus met een extra administratieve inspanning) in beeld worden gehouden, opdat in de Miljoenennota en het Financieel jaarverslag van het Rijk op het totaalniveau van de Rijksbegroting een betrouwbaar (geconsolideerd) beeld van de werkelijke (externe) uitgaven en ontvangsten kan worden gepresenteerd. c. Boeken buiten begrotingsverband is (vanwege het uitzonderingskarakter) een niet veel voorkomende financieelbeheershandeling. Relevante regelgeving Verwijzing opnemen naar de relevante rijksbreed geldende regelgeving, gedragscodes, handleidingen, toetsingskaders/beleidslijnen, e.d. Deze regelgeving is te vinden in het handboek Hafir: www.minfin.nl/hafir
o Comptabiliteitswet 2001: artikel 28. o Aanwijzingsregeling boekingen buiten begrotingsverband.
Relevante aspecten vanuit financiële beheersing en financieel beheer Belangrijkste aspecten voor het onderhavige onderwerp aankruisen en kort toelichten.
Administratie Audit Autorisatie/budgetrecht Beleidscontrol Beleidsuitvoering
Begrotingsbeheer Begrotings- en verantwoordingsproces Financieel beheer Materieelbeheer Ministeriële verantwoordelijkheid
Administratie, Audit Boeken buiten begrotingsverband gebeurt op aparte rekeningen binnen de financiële (departementale) administratie: rekeningen buiten begrotingsverband, ook wel derden-rekeningen genoemd. De normale interne (departementale) procedures en regels voor de financiële administratie zijn van toepassing, evenals die voor de controle/audit. Over het gebruik van die rekeningen dient ook intern verantwoording te worden afgelegd.
1
Comptabele Canon van het Rijk Het enige verschil met rekeningen binnen begrotingsverband is dat de saldi op deze rekeningen niet in de begrotingen en in de jaarverantwoording (verantwoordingsstaat) worden opgenomen. De saldi worden wel in de saldibalans opgenomen (posten Uitgaven buiten begrotingsverband en Ontvangsten buiten begrotingsverband). Autorisatie/budgetrecht, Ministeriële verantwoordelijkheid De uitgaven en ontvangsten op rekeningen buiten begrotingsverband worden niet door de StatenGeneraal geautoriseerd. Er is daarom ook geen sprake van een reguliere externe verantwoording aan de Staten-Generaal via de jaarverantwoording (verantwoordingsstaat). Via de saldibalans worden de Staten-Generaal wel geïnformeerd over de openstaande saldi van die rekeningen per 31 december van het jaar. De controle door de Auditdienst en/of de AR van de rekeningen buiten begrotingsverband vindt plaats via de (controle van de) betrokken saldibalansposten. Daarbij kan naar voren komen, dat het financieel beheer van bepaalde rekeningen buiten begrotingsverband tekortschiet. In dat geval kan er voor de betrokken minister aanleiding zijn in de bedrijfsvoeringsparagraaf van het jaarverslag aan (het financieel beheer van) die rekeningen aandacht te besteden. Op die wijze wordt dan (extern) verantwoording afgelegd aan de Staten-Generaal. Het uitgangspunt van de ministeriële verantwoordelijkheid geldt derhalve wel voor deze rekeningen, zij het op een afwijkende manier. Ook het eventueel in afwijking van de geldende wettelijke regels gebruikmaken van dit instrument kan in de (rechtmatigheids)controle door de Auditdienst en/of de AR worden betrokken. Begrotingsbeheer Voor het begrotingsbeheer beheer is van belang dat saldi op rekeningen buiten begrotingsverband aan het eind van een jaar automatisch (via de saldibalans) meegenomen worden naar het volgende jaar en dus beschikbaar blijven voor het betrokken doel. Deze saldi worden niet betrokken bij de toetsing aan de eindejaarsmarge. Pas als op een zeker toekomstig moment (soms pas na een aantal jaar) duidelijk wordt of is dat definitief een positief of negatief saldo op de rekening zal resteren, dient dat saldo alsnog in de dan lopende begroting te worden opgenomen en aldus aan de Staten-Generaal te worden voorgelegd (art. 28, lid 3, CW). Saldi op rekeningen buiten begrotingsverband worden op dezelfde wijze als saldi op rekeningen binnen begrotingsverband betrokken in de berekening van het EMU-tekort en de EMU-schuld. In het algemeen zal het echter niet om substantiële bedragen gaan. Vanuit EMU-optiek is het dus van belang dat in elk geval de rekeningen buiten begrotingsverband waarop wel substantiële saldi kunnen ontstaan, door de IRF en BZ/BBL goed worden gemonitord. Financieel beheer In het algemeen kunnen de volgende financieelbeheershandelingen (transacties) buiten begrotingsverband worden geboekt. Deze zijn aangewezen in de Aanwijzingsregeling boekingen buiten begrotingsverband: In het algemeen worden de volgende financieelbeheershandelingen (transacties) buiten begrotingsverband geboekt. Voor een nadere toelichting hierbij: zie de bijlage bij dit fiche. Categorie 1: a. Indien het beleid waarvoor een minister verantwoordelijk is, geheel of gedeeltelijk onder de verantwoordelijkheid van een andere minister wordt uitgevoerd, dan worden de middelen die de beleidsuitvoerende minister hiervoor ontvangt van de beleidsverantwoordelijke minister buiten begrotingsverband geboekt. Ook de uitgaven aan derde partijen die met de overgedragen middelen worden verricht en de financiële verplichtingen die daarvoor aangegaan zijn, worden buiten begrotingsverband geboekt. b. Indien op grond van de beleidsverdeling, zoals onder a bedoeld, de beleidsuitvoerende minister van derde partijen middelen ontvangt, dan boekt de beleidsuitvoerende minister die middelen buiten begrotingsverband, evenals de daarmee samenhangende betalingsafdrachten aan de beleidsverantwoordelijke minister. De volgende financieelbeheershandelingen (transacties) kunnen buiten begrotingsverband worden geboekt.
2
Comptabele Canon van het Rijk Categorie 2: a. Beleidsarme financiële verplichtingen, uitgaven en ontvangsten ten behoeve van een ander dienstonderdeel of een derde partij, niet-zijnde een andere Staat of een andere supranationale overheid, en de daarmee samenhangende doorberekeningen; b. Beleidsarme financiële verplichtingen, uitgaven en ontvangsten ten behoeve van een andere Staat of een andere supranationale overheid, uitsluitend voor zover die betalingen en ontvangsten voortvloeien uit een internationaal verdrag of een internationale overeenkomst. Betrokkenheid vakdepartement In het algemeen zal een beleidsdirectie of een interne uitvoeringsorganisatie beheersmatig verantwoordelijk zijn voor een rekening buiten begrotingsverband, tenzij FEZ de financiële administratie voert. Dan is FEZ verantwoordelijk. De verantwoordelijkheid betreft zowel de keuze voor dit (administratieve) instrument (mag het worden toegepast/rechtmatigheid) als de toepassing (het beheer) ervan. FEZ zal als financieel controller kunnen adviseren over de toepassing van dit instrument. De Auditdienst is in het kader van zijn wettelijk taak belast met de controle/audit van dit instrument. Betrokkenheid Ministerie van Financiën De IRF is primair budgettair betrokken bij (mutaties op) rekeningen buiten begrotingsverband. In de praktijk kan die betrokkenheid worden beperkt tot die rekeningen waarop aan het eind van een jaar budgettair relatief substantiële saldi kunnen resteren (substantieel vanuit EMU-perspectief). Betrokkenheid van BZ/BBL bij het budgettaire aspect is gewenst. BZ/BBH kan zonodig in adviserende zin betrokken worden bij de beoordeling van de toepassing, met name bij het toepassen van dit instrument in nieuwe situaties. Betrokkenheid Tweede Kamer/Eerste Kamer Er is geen sprake van betrokkenheid van de Staten-Generaal bij rekeningen buiten begrotingsverband in het kader van het reguliere begrotingsproces (begrotingswetsvoorstellen en budgettaire nota’s). De Staten-Generaal worden via de saldibalans (opgenomen in het jaarverslag) geïnformeerd. Bij tekortschietend financieel beheer en bij een onrechtmatig gebruik van het instrument kunnen de Staten-Generaal worden geïnformeerd via de bedrijfsvoeringsparagraaf in het jaarverslag en via het rapport van de Algemene Rekenkamer over de rechtmatigheid. Betrokkenheid Algemene Rekenkamer De Rekenkamer is in het kader van haar wettelijk taak, belast met het onderzoek naar de toepassing van dit instrument.
3
Comptabele Canon van het Rijk Bijlage bij onderdeel Financieel beheer In categorie 1 gaat het om ontvangsten die samenhangen met interdepartementale beleidsuitvoering: beleidsuitvoering door een andere minister (de beleidsuitvoerende minister) dan de voor (het ontwikkelen en vaststellen van) het beleid verantwoordelijke minister. Interdepartementale beleidsuitvoering leidt tot onderlinge betalingen (bijdragen) en dus tot dubbele boekingen. Dat is in het algemeen vanuit een oogpunt van transparantie en inzicht in de begroting ongewenst. Bijvoorbeeld, departement A is verantwoordelijk voor een beleidsdoelstelling en heeft daarvoor een subsidiebedrag Y beschikbaar. (Een agentschap van) departement B wordt ingeschakeld om de subsidieregeling uit te voeren (dat wil zeggen subsidie verlenen, bevoorschotten, vaststellen en eindafrekenen). Het begrotingsbedrag Y wordt door A, binnen begrotingsverband verwerkt. Het bedrag wordt via betaling aan B overgedragen. B boekt deze ontvangst buiten begrotingsverband, evenals de uitkeringen (overdrachten) die het daarmee doet aan de subsidiegerechtigden. Dit voorbeeld dekt de casus onder categorie 1a. Een praktijkvoorbeeld van interdepartementale beleidsuitvoering zijn de toeslagregelingen die door de het ministerie van Financiën (Belastingdienst) buiten begrotingsverband worden uitgevoerd voor de beleidsverantwoordelijke ministeries VROM (huurtoeslag), VWS (zorgtoeslag) en SZW (kindertoeslag en kinderopvangtoeslag). Andere voorbeelden liggen in de sfeer van het ministerie van VROM. VROM “besteedt” de uitvoering van veel van haar subsidieregelingen in mandaat “uit” aan onder andere (baten-lastendienst) AgentschapNL van het Ministerie van Economische Zaken. Ter zijde wordt opgemerkt dat het overboeken van het budget Y van A naar B via een (suppletoire) begrotingsmutatie bij interdepartementale beleidsuitvoering niet aan de orde kan zijn, want departement A (en dus de betrokken minister van A) is verantwoordelijk voor de beleidsontwikkeling en -vaststelling. Het budget dient ten laste van de begroting van de beleidsverantwoordelijke minister (A) te komen. In de casus onder categorie 1b verzorgt departement B de incasso van bijvoorbeeld een bepaalde heffing, waarvoor A beleidsverantwoordelijk is. B boekt de geïncasseerde ontvangsten en de afdrachten daarvan aan A buiten begrotingsverband. Een voorbeeld hiervan is (baten-lastendienst) het Centraal Justitieel Incasso Bureau van het Ministerie van Justitie, dat onder andere voor het Ministerie van Verkeer en Waterstaat (Rijksdienst voor het wegverkeer) bestuurlijke boetes int. Bij interdepartementale beleidsuitvoering dient er altijd - behalve in de hierna te bespreken constructie van extern kasbeheer - door het beleidsuitvoerende ministerie administratief buiten begrotingsverband te worden geboekt. Daarmee geldt voor de beleidsrijke uitgaven en ontvangsten een uniforme administratieve werkwijze. Dit in tegenstelling tot de beleidsarme uitgaven en ontvangsten in categorie 2; daarvoor geldt een kan-bepaling. In categorie 2 gaat het om beleidsarme uitgaven en ontvangsten die in een driehoeksverhouding plaatsvinden. Met beleidsarm wordt gedoeld op de zogenaamde doorgeefluikfunctie. Het dienstonderdeel dat buiten begrotingsverband kan boeken, mag bij dit soort betalingen en ontvangsten geen (betekenisvolle) eigen beleidskeuzen maken. Ontvangsten en uitgaven worden dus namens een ander dienstonderdeel of namens een (andere) derde partij gedaan. Er is sprake van een (louter) doorgeefluikfunctie; er is geen sprake van interdepartementale beleidsuitvoering. Box: Doorgeefluik Bij de constructie van doorgeefluikfunctie zijn veelal drie partijen betrokken: dienstonderdeel A die (mede) voor of namens dienstonderdeel B of een derde partij B1 een betaling doet aan een andere partij C of die ten behoeve van B een incasso (ontvangst) verricht bij partij C. Omdat de betaling of ontvangst niet (geheel) bestemd is voor A, maar (deels ook) voor B, moet een verrekening tussen A en B plaatsvinden. Voor A vinden deze transacties (deels) begrotingsneutraal plaats en om die reden kan A de transacties (deels) op een rekening buiten begrotingsverband boeken. A vormt alleen het doorgeefluik tussen C en B. De (louter) doorgeefluikfunctie houdt in dat A geen beleidsmatige bemoeienis heeft met de transacties die voor B bestemd zijn. Het zijn voor A beleidsarme betalingstransacties. Gedacht kan worden aan de gezamenlijke inkoop van materieel of van diensten door dienstonderdeel A mede ten behoeve van dienstonderdeel B, bijvoorbeeld in het kader van het zogenaamde categoriemanagement.
1
Bij een derde partij (B) moet vooral gedacht worden aan een andere decentrale of functionele overheid, bijvoorbeeld een of meer provincies, gemeenten of RWT’s. Een (privaatrechtelijke) onderneming of bedrijf als derde partij ligt minder in de rede.
4
Comptabele Canon van het Rijk Als er sprake is van een meer structurele inschakeling van een dienstonderdeel (van ministerie A) bij het betalingsproces van (een dienstonderdeel van) ministerie B kan ook de constructie van extern kasbeheerder worden toegepast. In categorie 2a gaat het om beleidsarme betalingen en ontvangsten die zullen leiden tot een terugbetaling door of een betalingsafdracht aan een ander dienstonderdeel van de rijksoverheid of een derde partij, uitgezonderd een andere Staat/land of een supranationale overheid, die onder categorie 2b vallen. Een voorbeeld hiervan is (wederom) het Justitieel Incasso Bureau (CJIB) van het Ministerie van Justitie, dat onder andere de door de rechter opgelegde bedragen aan schadevergoeding bij de veroordeelden int en aan de betrokken slachtoffers uitbetaalt. Inning en uitbetaling zijn voor het CJIB beleidsarm en kunnen buiten begrotingsverband worden verwerkt. Daarvan is bijvoorbeeld ook sprake in geval van zogenaamde toevertrouwde gelden, zoals de middelen in de consignatiekas en inbeslaggenomen gelden zolang die niet door een rechter verbeurd zijn verklaard. Louter toevertrouwde middelen worden op rekeningen buiten begrotingsverband geboekt, die in dat geval ook wel als derden-rekeningen worden aangemerkt. In categorie 2b gaat het om beleidsarme betalingen en ontvangsten ten behoeve van een andere Staat of een supranationale overheid (bijvoorbeeld de Europese Unie). Daarbij wordt een procedureel onderscheid gemaakt: de uitgaven en ontvangsten ten behoeve van een andere Staat of een supranationale overheid moeten gebaseerd zijn op een verdrag of internationale overeenkomst. Op die wijze is de betrokkenheid van de (Tweede Kamer der) Staten-Generaal geborgd. Als voorbeeld kan hierbij worden gedacht aan categoriemanagement in internationaal verband, waarbij Defensie haar aanschaffingsexpertise van een militair systeem ook benut voor de aankoop van hetzelfde systeem voor een andere Navo-partner. De aanschaffing voor eigen (Nederlands) gebruik wordt vanzelfsprekend binnen begrotingsverband geboekt; wordt tevens voor bijvoorbeeld België aangeschaft en is dat voorzien in een verdrag of een internationale overeenkomst, dan kunnen de daarmee samenhangende uitgaven en ontvangsten buiten begrotingsverband worden geboekt. In geval de aanschaffing niet in een verdrag of een internationale overeenkomst is voorzien, dan dienen de betalingen en ontvangsten geheel binnen begrotingsverband te worden verwerkt. Omdat beleidsarme financieelbeheershandelingen in het kader van een doorgeefluikfunctie relatief beperkt voorkomen, is het niet bezwaarlijke als daarvoor geen eenduidige administratieve werkwijze binnen de rijksoverheid wordt toegepast. Om die reden is de keuze voor het boeken buiten begrotingsverband optioneel. Er kan derhalve door de betrokken dienst gekozen worden tussen verwerking binnen of buiten begrotingsverband. Categorie 2b geldt niet voor beleidsrijke financiële verplichtingen, uitgaven en ontvangsten ten behoeve van een andere Staat of een supranationale overheid; dergelijke transacties dienen wel binnen begrotingsverband te worden verwerkt. Bijvoorbeeld de co-financiering (co-subsidiëring) door de Europese Unie of de Europese gemeenschap van allerlei projecten vanuit Europese fondsen (het structuurfonds ESF of een regionaal fonds). In dergelijke situaties is sprake van (gedeeltelijke) uitbesteding van beleidsuitvoering door Brussel aan de rijksoverheid en kunnen er binnen de Brusselse kaders voor de beleidsuitvoering eigen beleidskeuzes worden gemaakt. oOo
5
