Commandeursscriptie bijlagen. groene kolom in de gemeenttelliijjke bijlagenvoeriing

Commandeursscriptie bijlagen vooeerriinngg groene kolom in de ggeem meeeenntteelliijjkkee bijlagenv vooeerriinngg groene kolom in de ggeem meeeenntteelliijjkkee bijlagenv vooeerriinngg groene kolom in de ggeem meeeenntteelliijjkkee bijlagenv vooeerriinngg groene kolom in de ggeem meeeenntteelliijjkkee bijlagenv vooeerriinngg groene kolom in de ggeem meeeenntteelliijjkkee bijlagenv vooeerriinngg groene kolom in de ggeem meeeenntteelliijjkkee bijlagenv vooeerriinngg groene kolom in de ggeem meeeenntteelliijjkkee bijlagenv vooeerriinngg groene kolom in de ggeem meeeenntteelliijjkkee bijlagenv De groene kolom in de gemeentelijke bedrijfsvoering vooeerriinngg groene kolom in de ggeem meeeenntteelliijjkkee bijlagenv vooeerriinngg groene kolom in de ggeem meeeenntteelliijjkkee bijlagenv vooeerriinngg groene kolom in de ggeem meeeenntteelliijjkkee bijlagenv vooeerriinngg groene kolom in de ggeem meeeenntteelliijjkkee bijlagenv vooeerriinngg groene kolom in de ggeem meeeenntteelliijjkkee bijlagenv vooeerriinngg groene kolom in de ggeem meeeenntteelliijjkkee bijlagenv vooeerriinngg groene kolom in de ggeem meeeenntteelliijjkkee bijlagenv vooeerriinngg groene kolom in de ggeem meeeenntteelliijjkkee bijlagenv vooeerriinngg groene kolom in de ggeem meeeenntteelliijjkkee bijlagenv vooeerriinngg groene kolom in de ggeem meeeenntteelliijjkkee bijlagenv vooeerriinngg groene kolom in de ggeem meeeenntteelliijjkkee bijlagenv vooeerriinngg groene kolom in de ggeem meeeenntteelliijjkkee bijlagenv vooeerriinngg groene kolom in de ggeem meeeenntteelliijjkkee bijlagenv vooeerriinngg groene kolom in de ggeem meeeenntteelliijjkkee bijlagenv vooeerriinngg groene kolom in de ggeem meeeenntteelliijjkkee bijlagenv vooeerriinngg groene kolom in de ggeem meeeenntteelliijjkkee bijlagenv vooeerriinngg groene kolom in de ggeem meeeenntteelliijjkkee bijlagenv vooeerriinngg groene kolom in de ggeem meeeenntteelliijjkkee bijlagenv vooeerriinngg groene kolom in de ggeem meeeenntteelliijjkkee bijlagenv vooeerriinngg groene kolom in de ggeem meeeenntteelliijjkkee bijlagenv vooeerriinngg groene kolom in de ggeem meeeenntteelliijjkkee bijlagenv

mr. H.L. van Boven MBA © Gemeente Noordoostpolder september 2002

2

Inhoudsopgave Commandeursscriptie 'De groene kolom in de gemeentelijke bedrijfsvoering' 0……….Samenvatting……………………………………………………………………………………….…ii 1……….Inleiding……………………………………………………………………………………..…………iv 2……….Probleemstelling en aanpak………………………………………………………………………..v 3……….Ontwikkelingen op het gebied van rampenbestrijding………………………………………..1 3.1……..Inleiding 3.2……..Aandacht voor rampenbestrijding 3.3……..Schaalvergroting, planmatige aanpak en toezicht 3.4……..Het beheersplan 3.5……..Het rampenplan, rampbestrijdingsplan en de risico-inventarisatie 3.6……..Stelsel van kwaliteitscriteria 3.7……..Het toezichtsarrangement 3.8……..Het actieprogramma 4……….Ontwikkelingen in de gemeentelijke bedrijfsvoering……………………………………..…18 4.1……..Inleiding 4.2……..Ontwikkeling op hoofdlijnen 4.3……..Bedrijfsvoeringsaspecten 5……….De groene kolom binnen de gemeentelijke bedrijfsvoering…………………………….…27 5.1……..Inleiding 5.2……..Externe eisen 5.2.1…..Het wettelijk kader 5.2.2…..Normering 5.2.3…..Basishandreiking voor Gemeenten 5.2.4…..Het Informatie- en Adviescentrum (IAC) 5.2.5…..Opleiden en oefenen 5.3……..De context van rampenbestrijding in relatie tot gemeenten 5.3.1…..Afnemende sense of urgency 5.3.2…..Aandacht voor performance 5.3.3…..Veiligheid als bestuurlijk dilemma 5.3.4…..Wettelijke positionering van de groene kolom 5.4……..Uitgangspunten voor de groene kolom 5.5……..Bedrijfsvoering: kwaliteitszorg als leidend thema 5.5.1…..Het INK-model als leidraad 5.5.2…..Strategie en beleid 5.5.3…..Leiderschap 5.5.4…..Medewerkers 5.5.5…..Middelen 5.5.6…..Processen 5.6……..Implementatie 6……….Conclusies………………………………………………………………………………………...…51 BIJLAGEN

3

0…….Samenvatting Gemeenten vormen een belangrijke schakel in de rampenbestrijding, zowel in de voorbereidende fase als tijdens een rampsituatie. De laatste jaren is echter twijfel ontstaan over de kwaliteit van deze ‘groene kolom’. Dit is in een stroomversnelling gekomen als gevolg van onderzoeken naar de vuurwerkramp en de nieuwjaarsbrand. Deze incidenten hebben in Nederland immers geleid tot extra aandacht vanuit politiek, bestuur en samenleving voor veiligheidsvraagstukken waaronder de performance van gemeenten op het gebied van de rampenbestrijding. Inmiddels is er een voorontwerp van Wet Kwaliteitsbevordering Rampenbestrijding (dat voor commentaar is rondgezonden aan verschillende partijen zoals de VNG) dat nieuwe eisen stelt aan gemeenten. Doelstelling van dit onderzoek is gemeenten een handvat te bieden: wat wordt er van hen verwacht bij het invullen van de groene kolom (de planvorming en de operationele processen) en hoe kan aan die verwachting worden voldaan binnen de context van de gemeentelijke bedrijfsvoering. Het concept-wetsvoorstel gaat uit van versterking van de planmatige voorbereiding, het verder versterken van de organisatorische en bestuurlijke coördinatie en het verbeteren van het kwaliteits- en toezichtsarrangement. De kwaliteitsslag die de wetgever voor ogen heeft zal een grote inspanning betekenen voor gemeenten. In dit verband is het van belang te constateren dat fysieke veiligheid inmiddels begint te dalen op de prioriteitenlijst van veel lokale bestuurders. Dit staat op gespannen voet met de toenemende prestatie-eisen waarmee gemeenten de komende periode te maken krijgen op het gebied van de rampenbestrijding. Nu de externe eisen steeds ‘harder’ worden neemt de beleidsruimte voor gemeenten, daar waar het de groene kolom betreft, af. Deze lijn doortrekkend zou, op termijn, de wetgever zelfs de resterende beleidsruimte wel eens ongewenst kunnen vinden. De versterking van de rol van de regio is een stap in die richting. Overigens zijn dit soort vraagstukken thema’s die de Raad voor het Openbaar Bestuur kan meenemen in haar advies over de bestuurlijke inbedding van fysieke veiligheid. Met name de vraag hoe het politiek-bestuurlijk krachtenveld waarmee gemeenten te maken hebben zich verhoudt tot taken ten aanzien van veiligheid en rampenbestrijding is een belangrijk aandachtspunt. Overigens zijn veel gemeenten juist de afgelopen periode geconfronteerd met forse meerkosten voor de regionale brandweer. Nu gemeenten de komende tijd moeten gaan werken aan hun eigen kwaliteitsslag is de vraag of de lokale investeringen hierdoor niet onder extra druk komen te staan. Ook vanuit dit perspectief is de roep om extra middelen, zoals ondermeer verwoord door de Commissie Brouwer, te begrijpen. Het concept wetsvoorstel heeft als uitgangspunt dat gemeenten, voor wat betreft de preparatie op de rampenbestrijding, gaan functioneren binnen de context van het regionaal beheersplan. Het beheersplan, dat eens in de vier jaar wordt vastgesteld, is er op gericht de organisatie van de rampenbestrijding in regionaal verband multidisciplinair af te stemmen en afspraken te maken over het kwaliteitsniveau van de bijdragen van de verschillende partners waaronder de individuele gemeenten. In het beheersplan wordt, op basis van risico-inventarisaties, het streefniveau van het hulpaanbod bepaald dat vervolgens weer bepalend is voor de prestaties van de gemeentelijke diensten. Ook het opleidings- en oefenprogramma maakt deel uit van het regionaal beheersplan. Ten aanzien van de planmatige voorbereiding door de gemeente wordt een nadrukkelijke verbinding met de risico-inventarisatie aangebracht. Daarnaast wordt het rampenplan om de vier jaar vastgesteld (of eerder bij wijziging van de omstandigheden). Er heeft de afgelopen periode veel discussie plaatsgevonden over de rol van de provincie ten aanzien van het toezicht op de rampenbestrijding. Zoals het er nu naar uitziet wordt in de wet een toetsende rol van de provincie opgenomen ten aanzien van de planvorming (waarin eventueel ook door de provincie kan worden ingegrepen); voor wat betreft de ‘feitelijke voorbereiding’ is er een toetsende rol van de Inspectie OOV. Zowel de Inspectie als de provincies werken op dit moment aan een toetsingskader. Naast deze vierjarige cyclus van toetsing komt er een jaarlijkse bestuursrapportage waarin (door de regio) verantwoording wordt afgelegd over de uitvoering van het beheersplan. Gezien de lopende ontwikkelingen en de systematiek van het wetsvoorstel wordt de vraag opgeworpen waarom niet is gekozen voor een regionaal groen organisatieplan. Binnen de context van dit plan kunnen gemeenten in regionaal verband afspraken maken over de invulling van de groene

4

processen. Daarnaast zou een logischer geheel met het beheersplan en het toezichtsarrangement zijn ontstaan. Dit neemt niet weg dat gemeenten binnen de regio er zelf voor kunnen kiezen om operationele processen op deze wijze te organiseren. Naast dit uitgangspunt – het groene organisatieplan - heeft het onderzoek geleid tot de formulering van nog 15 andere uitgangspunten die gemeenten kunnen gebruiken bij de vertaling van de nieuwe eisen naar de eigen situatie. Eén van deze uitgangspunten is het advies om een (aan de regionale cyclus gelieerde) gemeentelijke beleidscyclus rampenbestrijding te ontwikkelen. Gemeenten moeten uiteindelijk de vertaalslag maken naar de eigen bedrijfsvoering: de groene kolom moet als het ware worden ‘omgebouwd’. Eerder is al geconstateerd dat de wetgever een stap zet in de richting van kwaliteitszorg hetgeen overigens passend is bij de ontwikkelingsrichting van veel gemeenten. Gesteld kan worden dat door de recente rampsituaties en nieuwe regelgeving e.d. de ‘druk van rechts naar links’, gezien vanuit het INK-model, sterk is toegenomen ('harde externe eisen'). De vraag is hoe de bedrijfsvoering ‘van links naar rechts’ hier op kan worden aangepast. Aan de hand van het INK-model zijn hiertoe een aantal adviezen, passend bij de ontwikkelingen van de gemeentelijke bedrijfsvoering, geformuleerd. Van belang is dat het college van b&w een heldere visie neerlegt over de ambities op het terrein van fysieke veiligheid. Daarbij dient (met name door de ambtelijke top) ook aangegeven te worden via welke weg dit gerealiseerd zou moeten worden. Naar aanleiding van de recente rampen is meermalen opgemerkt dat de betrokkenheid van de gemeenteraad dient te worden versterkt. Overigens lijkt het concept-wetsvoorstel hier op het eerste gezicht mee in tegenspraak, omdat niet langer het gemeentelijk rampenplan door de gemeenteraad hoeft te worden goedgekeurd. Aan de andere kant biedt dualisme goede kansen om als gemeenteraad het dagelijks bestuur regelmatig de maat te nemen als het gaat om fysieke veiligheid; de (toekomstige) rekenkamerfunctie kan hierin eveneens een rol spelen. Een jaarlijkse veiligheidsrapportage aan de raad kan eventueel een aanvullend instrument zijn. Gemeenten die de komende tijd de kwaliteitsslag ten aanzien van de groene kolom willen maken zullen veel aandacht moeten besteden aan de personele component. Investeren in capaciteit en competenties (door werving en selectie, opleiden, oefenen, etc.) is van belang. Hiervoor kan in belangrijke mate aansluiting worden gezocht bij het bestaande instrumentarium, maar ook bij nieuw te ontwikkelen instrumenten (zoals de beleidscyclus rampenbestrijding). Gewezen wordt op de ontwikkeling richting de ‘netwerkorganisatie’. Dit geldt ook voor de wereld van de rampenbestrijding. Gemeenten bevinden zich als een spin in een web, hetgeen ook bijbehorende capaciteiten (competenties) van de betreffende medewerkers vraagt. Een adequate groene kolom komt tot stand binnen een relatief complex netwerk. De kwaliteit van dit netwerk is van belang voor de totale performance van de (regionale) rampenbestrijding. De Basishandreiking ‘Slagen voor Veiligheid’ geeft gemeenten een aantal handvatten voor de implementatie van de verbeteringen. Ten aanzien van de implementatie wordt gewezen op het gevaar dat al snel gekozen wordt voor een 'inhoudelijk ontwerp'; initiatiefnemers die een bepaalde doelstelling voor ogen hebben, in dit geval de kwaliteitsverbetering van de groene kolom, doen er dan ook goed aan om te starten met een procesbenadering.

5

1…….Inleiding Rampenbestrijding is in. Beleidsramen staan open en er heerst rond dit thema bestuurlijke drukte in Nederland. Beleidsnota’s, kabinetsstandpunten en referentiekaders vliegen de gemeentelijke brievenbussen binnen. Deze dynamiek staat in contrast met de gemeentelijke praktijk van de afgelopen jaren waarin de gemiddelde gemeente, met beperkte ambtelijke capaciteit, een rampenplan vaststelde en af en toe wat oefende. Natuurlijk werd er ook voor mei 2000 door gemeenten gewerkt aan kwaliteitsverbetering, maar in een tempo dat past bij een politiek gestuurde organisatie waarbij het thema veiligheid moet concurreren met vele andere beleidsvelden. Behalve dat gemeenten steeds meer ‘verticale druk’ ervaren, vanuit hogere overheden, is er ook horizontale druk aan het ontstaan. De blauwe, witte en rode kolom beginnen te roepen dat ‘groen’ 1 achterblijft in de professionaliseringsslag . Maar… de groene kolom heeft wel meer te doen. Bij blauw, wit en rood is veiligheid en hulpverlening de kerntaak; voor groen is dat ook zo, maar zo wordt het vaak nog niet ervaren. Deze druk geeft bij de gemiddelde gemeente verwarring: wat wordt er nu en straks van mij verwacht? Voor je het weet sta je als gemeente op een zwarte lijst (de ‘zwarte kolom’). Bij dit beeld past ook de roep om een beleidsstop en beleidsrust: geen nieuwe beleidsinitiatieven, maar eerst doen wat eerder is afgesproken. Deze scriptie beoogt de gemeente, daar waar het gaat om de invulling van de preparatie op de rampenbestrijding enige handvatten te geven. Om te beginnen door de veelheid aan nieuwe beleidsinitiatieven enigszins te ontwarren en op een rij te zetten. Vervolgens wordt gekeken aan welke (nieuwe) eisen gemeenten nu eigenlijk moeten voldoen om tenslotte de vertaalslag te maken naar de gemeentelijk bedrijfsvoering. Wel moet bedacht worden dat ‘de gemeente’ niet bestaat; iedere gemeente kent immers zijn eigen vorm van bedrijfsvoering. Wel zijn hierin algemene tendensen waar te nemen die als uitgangspunt gelden voor deze scriptie; dit neemt niet weg dat iedere gemeente weer een eigen vertaling moet maken naar de eigen bedrijfssituatie. Het onderzoek in het kader van deze Commandeursscriptie vond plaats in de zomer van 2002. Juist rond deze periode zijn veel nieuwe documenten, beleidsnota’s, handreikingen, etc. beschikbaar gekomen; vaak nog in concept-vorm. Gepoogd is om deze informatie zoveel mogelijk te verwerken. De belangrijkste hiervan is de tekst van het voorontwerp Wet Kwaliteitsbevordering Rampenbestrijding (dat voor commentaar is rondgezonden aan verschillende partijen zoals de VNG). Bij het lezen van deze scriptie dient dus bedacht te worden dat één en ander gebaseerd is op concept-documenten die naar de Raad van State zijn gezonden! Dit betekent dat in het verdere wetgevingstraject nog wijzigingen kunnen worden aangebracht. Door de grote hoeveelheid actuele informatie, die ongetwijfeld van belang is voor gemeenten, is deze scriptie omvangrijker geworden dan is toegestaan. Om dit probleem te beperken, en de lezer toch geen informatie te onthouden, is ervoor gekozen om achtergrondinformatie die niet direct relevant is voor de onderzoeksvraag, op te nemen in bijlagen. Rest mij woorden van dank uit te spreken richting: - de gemeente Noordoostpolder voor het bieden van de mogelijkheid om deel te nemen aan de Mastersopleiding; - het NIBRA, en in het bijzonder mijn scriptiebegeleider en decaan Hans van de Kar; - de organisaties en personen die hebben meegewerkt aan de interviews.

1

Blauw staat voor de politie, wit voor de geneeskundige hulpverlening (GHOR), rood voor de brandweer en groen voor de gemeente. De gemeentelijke kolom wordt ook wel de ‘vierde kolom’ genoemd.

6

2…….Probleemstelling en aanpak Inleiding In de columns van het vakblad ‘Alert’ is een aantal keren ingegaan op de zwak ontwikkelde groene 2 schakel . Hiermee wordt gedoeld op de taakinvulling van gemeenten als vierde kolom binnen de rampenbestrijding (naast brandweer, politie en geneeskundige hulpverlening). Zo is begin dit jaar veel aandacht besteed aan de vraag welke gemeenten over een geactualiseerd rampenplan beschikken. De staatssecretaris heeft zelfs een ‘zwarte lijst’ gepubliceerd van gemeenten die in gebreke zijn 3 gebleven . Volgens de staatssecretaris is dit een stap binnen een traject om over twee jaar een 4 robuust systeem voor de rampenbestrijding, dat voldoet aan hoge kwaliteitseisen, te hebben . In de tussentijdse evaluatie rampenbestrijding is in dit verband aangegeven dat gemeenten bij de invulling 5 van de rampenbestrijding meer sturing door de overheid nodig hebben . Gelet op bovenstaande wordt de druk op gemeenten, om de zaken ten aanzien van de preparatie op rampen op orde te brengen, steeds groter. Dit is in een stroomversnelling gekomen als gevolg van de onderzoeken naar de vuurwerkramp en de nieuwjaarsbrand. Deze incidenten hebben in Nederland immers geleid tot extra aandacht vanuit politiek, bestuur en samenleving voor veiligheidsvraagstukken waaronder de performance van gemeenten op het gebied van de rampenbestrijding. Inmiddels ligt er het Wetsvoorstel Kwaliteitsbevordering Rampenbestrijding dat op dit terrein nieuwe eisen stelt aan gemeenten. Vanuit het gegeven dat gemeenten moeite hadden en hebben met de invulling van hun verantwoordelijkheid voor de rampenbestrijding is het een interessante vraag hoe op de nieuwe, zwaardere, eisen kan worden ingespeeld. Vanuit de optiek van deze scriptie gaat het in essentie om het (zo) goed (mogelijk) onderbrengen van 6 de groene kolom binnen de gemeentelijke bedrijfsvoering . Om gemeenten deze match te kunnen laten maken is uiteraard van belang dat helder wordt welke randvoorwaarden c.q. kwaliteitseisen hieraan worden gesteld. Vervolgens kan de slag naar de bedrijfsvoering worden gemaakt. Het belang voor de lokale overheid is groot: gemeenten die dit onvoldoende op orde hebben zijn niet alleen kwetsbaar voor negatieve publiciteit en bestuurlijke beschadiging, maar ook voor juridische claims (aansprakelijkheid). Daar komt bij dat de externe toetsing en controle aanmerkelijk zal worden geïntensiveerd. Doelstelling Deze scriptie heeft als doel gemeenten een handvat te bieden: wat wordt er van hen verwacht bij het invullen van de groene kolom (de planvorming en de operationele processen) en hoe kan aan die verwachting worden voldaan binnen de context van de gemeentelijke bedrijfsvoering. Probleemstelling Aan welke (kwaliteits)eisen moeten gemeenten voldoen bij de preparatie op hun taak binnen de rampenbestrijding (de groene kolom: de planvorming en de operationele processen) en op welke wijze 7 kan dit binnen de gemeentelijke bedrijfsvoering adequaat worden ingebed .

2

‘Waar gaan we in het nieuwe jaar naar toe?’, M. van Duin, Alert, februari 2002, pag. 6. ‘Tien gemeenten hebben nog geen rampenplan’, Volkskrant 14 september 2002. Staatssecretaris Hessing van BZK heeft bekendgemaakt dat tien gemeenten nog geen rampenplan hebben; de andere 486 gemeenten hebben dit wel. In het artikel worden de tien gemeenten genoemd. 4 Interview met staatssecretaris De Vries, VNG-magazine, 15 februari 2002, pag. 19. 5 Volkskrant 12 februari 2002. 6 De groene kolom wordt in deze scriptie gehanteerd als term voor zowel de taken ten aanzien van de planvorming als de daadwerkelijke (operationele) gemeentelijke processen. 7 De probleemstelling doelt dus niet op de verantwoordelijkheid van de gemeente voor de brandweerzorg. 3

7

Deelvragen Rond bovengenoemde probleemstelling zijn een aantal deelvragen geformuleerd: - Wat zijn lopende (beleids)ontwikkelingen rond dit thema? - Welke externe eisen zijn van toepassing? - Wat zijn de lopende ontwikkelingen ten aanzien van bedrijfsvoering binnen gemeenten? - Wat levert de confrontatie van externe eisen met de bedrijfsvoering op? - Welke belemmeringen ervaren gemeenten? - Wat zijn de eventuele gevolgen van dualisering in dit verband? - Wat is de rol van andere overheden? Onderzoeksmethodiek Om tot beantwoording van bovenstaande vragen te komen zullen met name de volgende methoden worden gehanteerd: - informatie vanuit de eigen werkorganisatie; - informatie verkregen tijdens de binnen- en buitenlandstages; - bestuderen van literatuur (zie bijlage 1); - interviews met diverse functionarissen binnen het beleidsveld rampenbestrijding (zie bijlage 2). Het zwaartepunt heeft (achteraf gezien) gelegen bij het bestuderen van literatuur; tijdens het onderzoek is telkens veel nieuwe documentatie verschenen. De interviews met gemeenten handelden vooral over knelpunten die gemeenten ervaren en voor het toetsen van de (deel)conclusies van onderhavig onderzoek. De overige interviews hadden betrekking op nieuwe ontwikkelingen en de gevolgen voor gemeenten. Bij de gesprekken is gebruik gemaakt van een lijst met onderwerpen (bijlage 3). Van alle interviews is een verslag gemaakt.

8

3…….Ontwikkelingen op het gebied van rampenbestrijding 3.1……..Inleiding In dit hoofdstuk worden de belangrijkste ontwikkelingen beschreven ten aanzien van rampenbestrijding in Nederland. Overigens wordt hier de hoofdlijn geschetst waarbij met name op de meest recente ontwikkelingen, en dan in het bijzonder met consequenties voor gemeenten (de groene kolom), wordt ingegaan. 3.2……..Aandacht voor rampenbestrijding De maatschappelijke aandacht voor fysieke veiligheid heeft de afgelopen twee jaar een enorme impuls gekregen. Aanleiding hiervoor was in eerste instantie de vuurwerkramp, een halfjaar later 8 gevolgd door de nieuwjaarsbrand, maar ook de gebeurtenissen in Amerika in september 2001 . De afgelopen periode is een sfeer ontstaan waarin het belang van ‘investeren in veiligheid’ door velen, bestuurders voorop, werd beleden. 9

Ook begin jaren negentig werd Nederland door verschillende zware ongevallen en rampen getroffen waarna geleidelijk aan het besef ontstond dat zowel de planvorming, de inrichting, de noodzakelijke voorbereidingen, de interdisciplinaire samenwerking, de geoefendheid, de beschikbare middelen en 10 daarmee de kwaliteit en functionaliteit van de rampenbestrijdingsorganisatie te wensen overlieten . Midden jaren negentig is toen besloten om het “Project versterking brandweer” tot uitvoering te brengen. Door elke regionale brandweer werd een bestuurlijke visie op de zorg voor brandweer en rampenbestrijding, een besturingsmodel en de organisatorische uitwerking hiervan vastgesteld. Diverse verbeterprojecten zijn in die tijd gedefinieerd om het verschil tussen het bestaande en het gewenste zorgniveau te overbruggen. Ook de destijds verwachte problemen rond de millenniumwisseling hebben in 1998/99 geleid tot de nodige impulsen voor verbetering. Het tempo waarin veranderingen en verbeteringen tot stand werden gebracht was in die tijd vergelijkbaar met de manier waarop dat binnen vele ‘beleidsvelden’ in Nederland gaat, laten we zeggen een ‘poldertempo’ waarin begrippen als overleg, consensus, 11 belangen e.d. centraal staan . Ook wordt wel gezegd dat er jarenlang een gebrek is geweest aan rampen waardoor rampenbestrijding geen hogere prioritering kon verkrijgen dan andere beleidsterreinen. Zoals eerder gezegd: het beleidsraam staat nu al enige tijd open en zal ongetwijfeld op enig moment weer sluiten. Het effect hiervan is dat veel beleidsmakers de afgelopen periode initiatieven hebben 12 genomen om te komen tot verbeterslagen ten aanzien van de rampenbestrijding . Gesproken wordt 13 14 15 van ‘bewustwording’ , ‘bestuurlijke drukte’ en zelfs van een gewenste ‘beleidsstop’ . 8

‘Overheden eens over rampenbestrijding’, K. Salverda, VNG-Magazine 21 december 2001 pag. 12 e.v. In de inleiding van dit artikel wordt een rechtstreeks verband gelegd tussen de gebeurtenissen in Enschede en Volendam en de voorstellen tot wetswijziging in de wetgeving over rampenbestrijding. 9 ‘Ambtenaren rampenbestrijding op achtergrond actief’, in Brand en Brandweer, januari 1988, pag. 9. Dit artikel schetst een beeld van hoe in de jaren ’80 tegen rampenbestrijding werd aangekeken (zie bijlage 21). Zo wordt er geconstateerd dat er gemeenten zijn die om principiële redenen weigeren zich bezig te houden met (preventieve) rampenbestrijding. 10 ‘Krachten bundelen voor veiligheid, Regionaal denken, lokaal doen’, VNG-commissie Brouwer, mei 2002; bijlage 2. “Naar analogie van de reorganisatie van de Nederlandse politie had de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken het plan voor brandweer en rampenbestrijding een fundamentele structuurwijziging door te voeren. Hiervoor bestond echter geen draagvlak waarna midden jaren negentig de toenmalige minister van BZK en de KNBV gezamenlijk besloten om het “Project versterking brandweer” tot uitvoering te brengen”. 11 De aanpak van de (verwachte) millenniumproblematiek werd, vanwege de harde deadline en de, mede door de overheid opgeroepen, sense of urgency, voortvarend opgepakt. 12 ‘Regeren is achteruitzien’, in De Volkskrant, 20 mei 2002, P. Hilhorst en H. Wansink. Auteurs wijzen op de enorme dadendrang van bestuurders, bijvoorbeeld na een ramp als die in Enschede. “Deze dadendrang is zonder meer nobel. Toch zijn zulke initiatieven eerder een symptoom dan de genezing van de kwaal. Ze suggereren namelijk dat met voortvarender beleid rampen te voorkomen zijn. De Duitse socioloog Ulrich Beck is daar minder optimistisch over. Hij stelt dat we leven in een risico-maatschappij. Rampen zijn geen uitzondering, zoals de gezagsdragers ons voorhouden, maar onvermijdelijke bijproducten van een maatschappij die zich kenmerkt door technologische manipulatie van de omgeving”. 13 Beleidsnota Rampenbestrijding 2000 – 2004, ‘Zicht op voortgang, Vooruitgang in zicht’ (midterm review); januari 2002, Berenschot – COT – Cebeon. Op pag. 50 wordt ingegaan op de toegenomen bestuurlijke bewustwording.

9

Voorbeelden die dit adstrueren zijn: het activeren van onderzoekscommissies, het zoeken van schuldigen, het opstellen van een zwarte lijst van gemeenten, aanpassen van regelgeving, versterken van het toezicht, herdefiniëring van verantwoordelijkheden (zoals: wat mag de burger van de overheid verwachten) en streven naar hersteld vertrouwen (de overheid moet doen wat ze moet doen). De periode waarin deze scriptie tot stand kwam (zomer 2002), meer dan twee jaar na de ramp in Enschede, lijkt een ‘moment van kristallisatie’ door het verschijnen van een aantal documenten zoals: 1. het wetsvoorstel Kwaliteitsbevordering Rampenbestrijding (Wrzo) inclusief memorie van 16 toelichting ; 17 2. de Basishandreiking voor gemeenten van de Taskforce ‘Slagen voor Veiligheid’ en 3. documentatie over de provinciale toetsingskaders en de toetsing door de Inspectie OOV. In deze documenten is voor een belangrijk deel vervat het gedachtengoed dat reeds in de voorafgaande periode is neergelegd in de volgende documenten c.q. onderzoeksrapporten: - kabinetsstandpunten n.a.v. de vuurwerkramp en nieuwjaarsbrand; - reactie van het kabinet op het rapport van de Algemene Rekenkamer; - de beleidsnota Rampenbestrijding 2000 – 2004, ‘De veiligheidsketen gesmeed’. Daarnaast verschenen recent: - de Midterm review ‘Zicht op voortgang, Vooruitgang in zicht’; de tussentijdse evaluatie van 18 bovengenoemde beleidsnota Rampenbestrijding 2000 – 2004; februari 2002 ; 19 - Advies van de Commissie Brouwer: ‘Krachten bundelen voor veiligheid’ mei 2002 ; - Het ‘advies bestuurlijke inbedding veiligheidsregio’s’ van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB), april 2002. Dit neemt niet weg dat er nog allerlei zaken (verder) moeten worden uitgewerkt zoals de in het wetsvoorstel aangekondigde algemene maatregelen van bestuur. In het vervolg van dit hoofdstuk wordt gepoogd om de grote lijnen uit deze rapportages te presenteren zodat een beeld ontstaat van de actuele ontwikkelingen. Hierbij wordt nadrukkelijk opgemerkt dat de focus van deze scriptie (de preparatie van gemeenten op de groene kolom) als uitgangspunt heeft gediend. 3.3……..Schaalvergroting, planmatige aanpak en toezicht “Rampenbestrijding heeft betrekking op het voorkomen en beperken van risico’s, de voorbereiding op de bestrijding van rampen, de daadwerkelijke bestrijding zelf en de nazorg. Er zijn bij de rampenbestrijding vele actoren betrokken, zoals de brandweer en andere gemeentelijke diensten, de geneeskundige hulpverleningsdiensten en de politie, die ieder vanuit de eigen verantwoordelijkheid een bijdrage moeten leveren aan de rampenbestrijding en de voorbereiding daarop. Door de betrokkenheid van zoveel actoren is het voorbereiden op en het afstemmen van de uitvoering van de 14

Mw. Brouwer, voorzitter van de gelijknamige VNG-commissie heeft deze terminologie gehanteerd voor de toezichthoudende rol die provincies voor zichzelf zien. 15 ’VNG: positie regio versterken’, Brand en Brandweer juni 2002, pag. 296 en 297. In dit artikel wordt aangegeven dat de Commissie Brouwer, bij monde van mw. Brouwer pleit voor het terugdringen van bestuurlijke drukte (waarmee de rol die provincies opeisen wordt bedoeld) en een beleidsreductie. ‘Stel beleidsstop voor rampenbestrijding in’, in Brand en Brandweer, september 2001, pag. 400, I. Spijkers. Dit artikel handelt over de door NVBK-voorzitter D. Berghuijs voorgestelde beleidsstop. GHOR-visiedocument 2002 – 2006, hoofdstuk 3. De GHOR spreekt van een gewenste ‘beleidsrust’. ‘Regeren is achteruitzien’, in De Volkskrant, 20 mei 2002, P. Hilhorst en H. Wansink. Auteurs wijzen op de ‘Wet van vermenigvuldiging van beleid’ waar Roel in ’t Veld wel van spreekt; gedoeld wordt dan op het feit dat politici soms te ongeduldig zijn en beleid op beleid stapelen zonder dat er goed geëvalueerd is. 16 Conceptversie d.d. 9 januari 2002. Ten tijde van het onderzoek lag het wetsvoorstel voor advies bij de Raad van State. 17 ‘Slagen voor Veiligheid, basishandreiking voor gemeenten’, Taskforce Slagen voor Veiligheid, juli 2002, SGBO, Den Haag. 18 ‘Zicht op voortgang, Vooruitgang in zicht’ (midterm review). In aanvulling hierop heeft de Minister van BZK opdracht gegeven tot een aanvullend onderzoek naar welke inspanningen, ook in financieel opzicht, nog benodigd zijn om het proces van versterking af te hechten. Het rapport ‘Onderzoek naar de extra benodigde rijksmiddelen ten behoeve van de rampenbestrijding in de periode 2003 – 2006’ verscheen in maart 2002. 19 ‘Krachten bundelen voor veiligheid, Regionaal denken, lokaal doen’ mei 2002. Dit is de titel van de strategische visie die is opgesteld door de VNG-commissie Brouwer. Deze visie is ontwikkeld vanuit gemeentelijk perspectief op de zorg voor brandweer, geneeskundige hulpverlening en rampenbestrijding in de nieuwe kabinetsperiode.

10

taken op het terrein van de rampenbestrijding complex en weerbarstig. Integrale besluitvorming en goede samenwerking zijn hiervoor van cruciaal belang. De verantwoordelijkheid voor de rampenbestrijding ligt primair bij de gemeentebesturen. Gemeenten worden bij uitstek in staat geacht om een samenhangend veiligheidsbeleid vast te stellen, de aanwezige risico’s te beoordelen en daarvoor passende maatregelen te treffen. Gemeenten kennen immers de plaatselijke situatie als geen ander. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het beheer over de brandweer en voor het voorkomen, beperken en bestrijden van brand en al wat daarmee samenhangt. Met de voorbereiding van de rampenbestrijding binnen de gemeenten is het college van burgemeesters en wethouders belast. In dit kader stelt de gemeenteraad (in de toekomst het college van b&w) een rampenplan vast en stelt de burgemeester voor elke naar plaats, aard en gevolgen voorzienbare ramp of zwaar ongeval een rampbestrijdingsplan vast. Gemeenten hebben tevens belangrijke bevoegdheden op het terrein van pro-actie en preventie (verlening van bouw-, milieu- en gebruiksvergunningen en de controle daarop). Veiligheidsproblemen overstijgen echter dikwijls het gebied van de afzonderlijke gemeenten. Ook de voorbereiding op de rampenbestrijding dient derhalve in groter verband te worden aangepakt. Op grond van de Brandweerwet 1985 wijzen gedeputeerde staten daarom gemeenten aan om een gemeenschappelijke regeling te treffen, waarbij een regionale brandweer wordt ingesteld. De provincie heeft toezichthoudende bevoegdheden ten aanzien van rampenplannen en rampbestrijdingsplannen. De provincie heeft met betrekking tot de voorbereiding dus een toetsende rol en is een belangrijke schakel tussen gemeenten en het rijk. Het rijk is verantwoordelijk voor het systeem van rampenbestrijding als zodanig. Dat wil zeggen dat het rijk de noodzakelijke randvoorwaarden schept opdat alle verantwoordelijke besturen en diensten in samenhang hun taken kunnen uitoefenen. Zo zorgt het rijk voor de betreffende wet- en regelgeving. Tevens toetst het rijk de kwaliteit van de rampbestrijdingsketen, financiert een gedeelte van de kosten en treft het aanvullende voorzieningen voor grootschalig optreden, zoals verbindingen, het 20 waarschuwingssysteem (sirenenet) en het benodigde materieel ”. Recente onderzoeken hebben een aantal tekortkomingen ten aanzien van de voorbereiding op de 21 rampenbestrijding blootgelegd : 1. de inhoudelijke samenhang met betrekking tot de voorbereiding op de rampenbestrijding ontbreekt (er is onvoldoende samenhang tussen het beleid om risico’s te voorkomen en te beperken; de opbouw van de gemeentelijke en regionale rampenbestrijdingsorganisatie is niet voldoende afgestemd op de aanwezige risico’s); 2. de organisatorische en bestuurlijke samenhang is onvoldoende (de rampenbestrijding functioneert niet als één samenhangende organisatie; er is onvoldoende zicht op de voorbereiding op de rampenbestrijding bij zowel gemeenten, de regio en de provincie); 3. het ontbreekt aan inzicht in de kwaliteit en de voortgang van de opbouw van de rampenbestrijding. Daardoor spreken besturen elkaar onvoldoende aan op hun verantwoordelijkheden (onduidelijk is bijvoorbeeld welke informatie de provincie nodig heeft van gemeenten en regio’s om haar toezichthoudende rol te vervullen). In de beleidsnota en de kabinetsstandpunten worden voor deze problemen de volgende oplossingen 22 aangedragen : - het verder versterken van de planmatige voorbereiding op de rampenbestrijding; - het verder versterken van de organisatorische en bestuurlijke coördinatie ten behoeve van een integrale aanpak; - het verbeteren van het kwaliteits- en toezichtsarrangement rampenbestrijding. Deze oplossingsrichtingen betekenen dat de volgende wijzigingen in de Wet rampen en zware ongevallen (Wrzo), de Brandweerwet 1985 en de Wet geneeskundige hulpverlening bij rampen 20

Concept Memorie van Toelichting inzake het Wetsvoorstel Kwaliteitsbevordering rampenbestrijding d.d. 9 januari 2002, pag.1 en 2. NB.: in het verdere wetgevingstraject kunnen bepalingen en teksten worden gewijzigd! 21 Concept MvT, pag. 2 en 3. In de MvT is een groot aantal tekortkomingen opgesomd; alleen de voor dit onderzoek relevante items zijn hier weergegeven. 22 Concept MvT, pag. 3.

11

23

(Wghr) worden voorgesteld . Wijzigingsvoorstellen diverse wetten a. de planvorming dient gebaseerd te zijn op risico-inventarisaties; b. de cyclus van vaststelling, toetsing en wijziging/actualisering van rampenplannen en rampbestrijdingsplannen is in de wet opgenomen; 24 c. de regionale brandweer dient afspraken te maken met de besturen van de GHOR- en de politieregio over hun inzet en capaciteit en deze vast te leggen in een multidisciplinair beheersplan; d. dit beheersplan wordt per discipline (brandweer, GHOR, politie) in monodisciplinaire organisatieplannen uitgewerkt; e. het beheersplan dient alle schakels van de veiligheidsketen te omvatten (integrale benadering); f. de beheersplannen worden getoetst door de provincies, die tevens aangescherpte bevoegdheden krijgen met betrekking tot rampenplannen en rampbestrijdingsplannen; g. de grenzen van de territoriale samenwerkingsgebieden met betrekking tot de brandweer, de GHOR en de politie dienen zoveel mogelijk congruent te zijn en worden wettelijk vastgesteld; h. de rol van de inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding wordt aangescherpt.

Volgens de toelichting op het wetsvoorstel moet de rol van de gemeenteraad en provinciale staten bij de voorbereiding op de rampenbestrijding worden vergroot. Daarvoor dient binnen afzienbare termijn een samenhangend stelsel van (materiële) kwaliteitsnormen beschikbaar te komen aan de hand waarvan de voorbereiding op de rampenbestrijding kan worden beoordeeld. Ook dient een eenduidige (inhoudelijke) relatie tussen beheersplan, organisatieplan en bestuurlijke rapportage door de wetswijzigingen te worden verzekerd. 25

Het wetsvoorstel overziende gaat het, in hoofdlijn, om de volgende ontwikkelingen: schaalvergroting , een planmatige (cyclische) aanpak en extern toezicht. Deze ontwikkelingen vinden hun weerslag in 26 het wetsvoorstel Kwaliteitsverbetering Rampenbestrijding . In de volgende paragrafen wordt dit nader 27 uitgewerkt . Het wetsvoorstel Kwaliteitsverbetering Rampenbestrijding heeft als uitgangspunt dat 28 bij de uitwerking het bestaande bestuurlijke stelsel niet ter discussie is gesteld . Wel is een adviesaanvraag bij de Raad voor het Openbaar Bestuur ingediend die daarover in de loop van 2002 advies zal uitbrengen. “Een discussie over het bestuurlijke stelsel is in het onderhavige wetsontwerp derhalve niet aan de orde”. In bijlage 4 wordt enige achtergrondinformatie hierover verstrekt. 3.4……..Het beheersplan “De veiligheidsketen omvat de schakels pro-actie, preventie, preparatie, repressie en nazorg van het hulpverleningsproces. Pro-actie en preventie hebben betrekking op vergunningverlening en handhaving van die situaties, waarin de risico's door middel van overheidsvoorschriften worden beheersd (bouw-, milieu- en gebruiksvergunningen). De gemeenten en voor speciale milieuvergunningen de provincie zijn het gezag voor het afgeven en handhaven van deze vergunningen en bepalen in principe het niveau van de structurele veiligheid in de regio. De preparatie-activiteiten zijn gericht op de voorbereiding van de organisatie op de daadwerkelijke hulpverlening en nazorg bij ongevallen en rampen. Op regionaal niveau zijn de operationele diensten brandweer, GGD en politie in samenwerking met de gemeenten verantwoordelijk voor de 23

Concept MvT, pag. 4. GHOR staat voor: geneeskundige hulpverlening bij zware ongevallen en rampen. 25 ‘Krachten bundelen voor veiligheid, Regionaal denken, lokaal doen’, VNG-commissie Brouwer, mei 2002; paragraaf 3.1. Ook de Commissie Brouwer wijst op de tendens van schaalvergroting. “Door de globalisering en informatisering van de samenleving wordt de inzet van kennis in toenemende mate de kritische succesfactor voor het functioneren van brandweer, geneeskundige hulpverlening, regiopolitie en de rampenbestrijding. Het verwerven en behouden van voldoende kennis en expertise vraagt om een minimaal noodzakelijke omvang van organisaties en leidt tot verdergaande professionalisering en schaalvergroting”. 26 ‘VNG: positie regio versterken’ in Brand en Brandweer, juni 2002, pag. 296, I. Spijkers. Het wetsvoorstel zou volgens dit artikel uiterlijk met ingang van 1 januari 2004 van kracht moeten zijn. 27 Territoriale congruentie en de GHOR zijn speerpunten van het concept-wetsvoorstel die hier niet verder worden uitgewerkt; meer hierover is te vinden in de hoofdstukken 2 en 6 van de concept MvT. 28 Concept MvT, pag. 4. 24

12

voorbereiding van de organisatie voor de gecoördineerde hulpverlening bij grootschalige ongevallen en rampen. In principe hebben brandweer, GGD en politie geen zelfstandige bevoegdheden bij de pro-actie en preventie taken in gemeenten. Wel kunnen zij worden betrokken bij de advisering omtrent de af te geven vergunningen. Meer en meer vindt deze consultatie plaats en beschikken de operationele diensten ook over de informatie over de aanwezige risico's. Het nieuw in te voeren multidisciplinair beheersplan rampenbestrijding sluit op deze ontwikkelingen aan. Enerzijds dient het een planmatige multidisciplinaire voorbereiding op de rampenbestrijding te bevorderen. Dit element werd in de Beleidsnota rampenbestrijding 2000-2004 reeds onderkend. Anderzijds dient het alle schakels van de veiligheidsketen te omvatten, zodat de samenhang tussen 29 de activiteiten van alle actoren in de veiligheidsketen wordt verbeterd” . Het beheersplan is er dus op gericht de organisatie van de rampenbestrijding in regionaal verband multidisciplinair af te stemmen en afspraken te maken over het kwaliteitsniveau van de bijdragen van 30 31 de verschillende partners . Het beheersplan wordt eens in de vier jaar vastgesteld . “Volgens de systematiek van de Wet gemeenschappelijke regelingen kan een bestuur van een regionaal samenwerkingsverband alleen taken verrichten in opdracht van de aan de regeling deelnemende gemeenten. De gemeenten krijgen daarom tot taak om een multidisciplinair beheersplan vast te stellen, terwijl zij tegelijkertijd de verplichting krijgen om de uitvoering van die taak over te dragen aan het bestuur van de regionale brandweer. Feitelijk wordt hiermee de regionale 32 brandweer verantwoordelijk voor de vaststelling van een multidisciplinair beheersplan” .

Inhoud beheersplan Artikel 5 lid 2 van de concept-Wrzo bepaalt de minimale inhoud van het beheersplan. Inhoud van het beheersplan a. het niveau van het hulpaanbod dat wordt nagestreefd op grond van de analyse van de risico-inventarisatie, bedoeld in artikel 3, derde lid; b. de op het niveau van het hulpaanbod, bedoeld in onderdeel a, afgestemde operationele prestaties van de brandweer, de politie en de geneeskundige hulpverleningsdiensten en ziekenhuizen, voor zover het de geneeskundige hulpverlening bij rampen en zware ongevallen als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, van de Wet geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen, betreft, de daarbij behorende capaciteit en deskundigheid en de maatregelen gericht op de realisering of de instandhouding daarvan; c. de inzet van de organisaties, bedoeld in onderdeel b, in het kader van het voorkomen en beperken van risico’s, de daarbij behorende capaciteit en deskundigheid en de maatregelen gericht op de realisering of de instandhouding daarvan; d. de op het niveau van het hulpaanbod, bedoeld in onderdeel a, afgestemde prestaties van andere bij de rampenbestrijding betrokken gemeentelijke diensten en de maatregelen gericht op de realisering of de instandhouding daarvan; e. het op het niveau van het hulpaanbod, bedoeld in onderdeel a, afgestemde opleidings- en oefenprogramma en de maatregelen gericht op de realisering of de instandhouding daarvan.

29

Ontleend aan de Eindrapportage Werkgroep Crisisbeheersing en Rampenbestrijding van de Regionale Hulpverleningsdienst Flevoland i.o. juni 2002, pag. 4 en 5. De werkgroep stond onder leiding van G. van Staalduinen. De werkgroep heeft deze tekst deels ontleend aan de concept memorie van toelichting inzake het wetsvoorstel kwaliteitsbevordering rampenbestrijding d.d. 9 januari 2002, pag. 16 en 17. 30 Dit jaar heeft de betreffende werkgroep van het ICOV, onder voorzitterschap van dhr. E. Kal en met ondersteuning van een extern bureau, een aantal bijeenkomsten georganiseerd waarin de contouren zijn opgesteld voor de inhoud van het beheersplan, het toetsingskader en de bestuurlijke rapportage; op te leveren produkten zijn: de handreiking burap, de handreiking beheersplan en het toetsingskader provincie inclusief handreiking. Op het moment van afronden van deze scriptie zijn nog geen definitieve documenten beschikbaar. Wel kon worden beschikt over Powerpoint-presentaties die tijdens de bijeenkomsten zijn gehanteerd. In de documentatie van de bijeenkomst van 18 juni 2002 worden een aantal algemene kenmerken van het beheersplan genoemd waaronder: het is een beleidsplan, het is kaderstellend (hulpvraag, behoefte, inzet), wat en niet hoe (=organisatieplan), ambities gericht op realisatie, inclusief tijdspad en de omvang is maximaal 20 pagina’s. 31 Het beheersplan wordt tussentijds geactualiseerd, indien gewijzigde omstandigheden daartoe aanleiding geven. Het bestuur van de regionale brandweer zendt het beheersplan binnen een maand na vaststelling toe aan gedeputeerde staten, en ter kennisneming ondermeer aan de CdK. 32 Concept MvT, pag. 21.

13

Bij algemene maatregel van bestuur kunnen criteria worden vastgesteld waaraan gedeputeerde staten ingevolge artikel 9 de kwaliteit van het beheersplan toetsen. Het ICOV werkt momenteel aan de ontwikkeling van de handreiking Regionaal Beheersplan inclusief een toetsingskader voor de 33 provincies . Deze produkten (die vermoedelijk pas in het najaar 2002 in concept gereed zijn) zullen 34 de basis moeten gaan vormen voor de op te stellen AMvB . Artikel 10d van het wetsvoorstel gaat in op de bestuurlijke rapportage. Het bestuur van de regionale brandweer rapporteert jaarlijks over de stand van zaken met betrekking tot de uitvoering van de beleidsmaatregelen (opgenomen in het beheersplan), en zendt deze aan de CdK. Het ICOV werkt momenteel ook aan de ontwikkeling van het format voor de bestuurlijke rapportage (burap; zie ook paragraaf 3.7).

Gemeenten en het beheersplan De bijdragen van gemeentelijke diensten die een rol spelen bij de rampenbestrijding en de nazorg (zoals sociale dienst, openbare werken, burgerzaken en communicatie) vormen, volgens de concept toelichting op het wetsvoorstel, een apart aandachtspunt. Onder verwijzing naar het kabinetsstandpunt Vuurwerkramp wordt gesteld dat de betrokkenheid van deze diensten moet worden versterkt. Verder moet bevorderd worden dat gemeentelijke rampenplannen, rampbestrijdingsplannen en de gemeentelijke processen in regionaal verband worden afgestemd waarvoor de grondslag ligt in de Brandweerwet waarin wordt bepaald dat de regionale brandweer tot taak heeft de coördinatie bij de bestrijding van rampen en zware ongevallen voor te bereiden. Nadrukkelijk stelt de toelichting dat ook de bijdragen ten behoeve van de rampenbestrijding van deze gemeentelijke taken vallen onder de taak ‘voorbereiding van de coördinatie’ van de regionale brandweer. “Onder deze taak moet worden verstaan de voorbereiding van de technische coördinatie, ofwel de voorbereiding op de operationele leiding bij de rampenbestrijding. De verantwoordelijkheid voor de desbetreffende diensten blijft dus waar zij is, bij de gemeenten. Wel dienen de tijdens de rampenbestrijding te leveren prestaties door deze diensten onderdeel uit te maken van het regionaal beheersplan. De gemeenten zijn er voor verantwoordelijk dat de desbetreffende diensten die prestaties ook zullen kunnen leveren. In hoeverre de regionale brandweer de afzonderlijke gemeenten 35 daarop kan aanpreken, is onderwerp van de eigen gemeenschappelijke regeling” .

Prestatie-afspraken “Een planmatige opbouw van de (gewenste) organisatie van de rampenbestrijding behoeft een stapsgewijze aanpak. Het behoeft geen betoog dat de omvang van de organisatie in materieel en personeel opzicht, in kunde en kennis afhankelijk is van de aard en omvang van te bestrijden risico’s. De op grond van artikel 3, derde lid, Wrzo genoemde risico-inventarisatie, biedt hiervoor een belangrijk aanknopingspunt. De optelsom van deze risico-inventarisaties zal op regionaal niveau moeten worden gewogen. Op basis van deze inventarisaties kan de hulpbehoefte, die de risico’s met zich brengen, worden vastgesteld. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft hiervoor verschillende instrumenten ontwikkeld, zoals de Leidraad Maatramp en de Leidraad Operationele Prestaties. Het zal niet altijd mogelijk zijn om in de volledige hulpbehoefte en de daarbij benodigde inzetbehoefte te kunnen voorzien. Er zullen dan keuzes moeten worden gemaakt om het niveau van het hulpaanbod te bepalen… Dit betreft een bestuurlijke keuze met betrekking tot de (nog te realiseren) prestaties van de onderscheiden betrokken organisaties ter voorbereiding op de rampenbestrijding zelf en de nazorg en omvat zowel de afspraken met betrekking tot de prestaties van 36 de operationele diensten als die van de gemeentelijke diensten” . 33

‘Zicht op voortgang, Vooruitgang in zicht’, pag. 81. De evaluatie geeft aan dat in de regio’s het gemis wordt gevoeld aan kaders voor bijvoorbeeld het regionaal beheersplan zodat duidelijker is wat de regio’s nu eigenlijk precies op schrift moeten stellen. “Wat dat betreft ontbreekt het de provincies nogal eens aan initiatief, hoewel het juist de provincie is die de beheersplannen moet gaan toetsen”. 34 Concept inhoudsopgave regionaal beheersplan (bron: ICOV): inleiding, risico’s in de regio, na te streven zorgniveau (hulpaanbod), pro-actie, preventie, preparatie, repressie, nazorg, bijzonderheden in de regio, kwaliteitsborging, sturing, financiën, knelpunten en oplossingsrichtingen, communicatie, activiteitenplan per jaar, slot, samenvatting, bijlagen. De inspectie OOV heeft een concept toetsingsfiche beheersplan ontwikkeld (conceptversie 2.0, mei 2002) waarin in tabellen de te toetsen onderwerpen zijn opgenomen. De hoofdpunten zijn: vaststelling/actualisering, inhoud, pro-actie/preventie, opleidings- en oefenprogramma, afstemming, verzending en resultaat toetsing provincie. 35 Concept MvT, pag. 17. 36 Concept MvT, pag. 17 en 18.

14

Pro-actie- en preventiebeleid “In het kader van het pro-actie en preventiebeleid kunnen enkele risico’s niet worden voorkomen of beperkt. In de vaststelling van de hulpbehoefte is dus impliciet besloten het resultaat van het (gemeentelijk) beleid met betrekking tot het voorkomen van rampen en zware ongevallen en het verminderen van de gevolgen van risico’s. Om dit beleid te kunnen realiseren kunnen gemeenten afspraken maken op regionaal niveau. Ook deze afspraken zullen in het beheersplan worden vastgesteld. Het betreft dan alleen de taken van de regionale brandweer, de GHOR en de politie in dit kader. Van de onderscheiden besturen kan niet worden gevergd dat zij afspraken maken over beleidsterreinen, die niet tot hun competenties behoren en waarvoor geen verplichting bestaat om deze op regionaal niveau uit te voeren. In het kader van het pro-actie en preventiebeleid bevat het beheersplan derhalve alleen afspraken met betrekking tot de operationele prestaties van de brandweer, de GHOR en de politie. Het beheersplan is immers geen integraal veiligheidsplan. De prestaties van niet-operationele gemeentelijke diensten die van belang zijn voor het algemene veiligheidsbeleid, maar geen rechtstreeks verband houden met de rampenbestrijding (zoals het vergunningenbeleid met betrekking tot milieu, Bouw- en Woningtoezicht, Verkeer en Stadsontwikkeling) maken geen onderdeel uit van het beheersplan. Gelet op het bovenstaande omvat het beheersplan een vastgesteld hulpaanbod gebaseerd op een analyse van de aanwezige risico’s, vastgestelde operationele prestaties en de daarvoor benodigde capaciteit van de brandweer, GHOR en politie, de regionaal afgestemde bijdragen van andere gemeentelijke diensten voorzover die een taak hebben bij de bestrijding van rampen en de nazorg, een vastgesteld beleid ten aanzien van de inzet van de brandweer, GHOR en politie in het kader van het pro-actie- en preventiebeleid en de daarvan af te leiden benodigde capaciteit, een vastgesteld beleid ten aanzien van de bestuurlijke en multidisciplinaire voorbereiding op de rampenbestrijding in 37 38 de regio en een vastgesteld oefenprogramma” .

Organisatieplannen “In het beheersplan wordt het multidisciplinaire beleid met betrekking tot de (voorbereiding op de) rampenbestrijding vastgesteld met het oog op de waarborging van de samenhang in de organisatie en het kwaliteitsniveau van de rampenbestrijding in regionaal verband. De bijdragen die iedere discipline (brandweer, geneeskundige hulpverlening en politie) levert aan het realiseren van deze beleidsmaatregelen worden neergelegd in onderscheiden (monodisciplinaire) organisatieplannen. Dit betekent dat zowel de brandweer, de geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen als de regionale politie (ten aanzien van de rampenbestrijding) de organisatie, de taken, de werkwijzen, personeel, materieel, kwaliteitsniveau en verantwoordelijkheden vastleggen in een organisatieplan. De organisatieplannen worden vastgesteld door de onderscheiden besturen van de 39 hulpverleningsdiensten” . 3.5……..Het rampenplan, rampbestrijdingsplan en de risico-inventarisatie Het wetsvoorstel geeft helder aan dat rampenbestrijding een verantwoordelijkheid is van de gemeente omdat de plaatselijke situatie heel bepalend is voor een adequate bestrijding van de ramp. Het lokale bestuur moet, vanwege de lokale kennis, de ruimte hebben om haar organisatie en de desbetreffende plannen af te stemmen op de plaatselijke situatie. Uit het rapport van de Algemene Rekenkamer blijkt dat alle gemeenten in Nederland een rampenplan hebben, maar dat veel van deze rampenplannen niet meer actueel zijn. In Volendam was het rampenplan niet veel meer dan een uitgebreide telefoonlijst; ook bleek dat de provincie geen gebruik 40 had gemaakt van haar bevoegdheden terzake . Het actueel houden van het rampenplan is niet expliciet in de huidige Wrzo voorgeschreven. De huidige wet- en regelgeving is, volgens de Rekenkamer, onduidelijk over het vervolgtraject nadat rampenplannen door gedeputeerde staten zijn getoetst. Ook constateert de Rekenkamer dat concrete 37

Dit beleid omvat in ieder geval de afstemming van de inspanningen van de drie regionale hulpverleningsdiensten met betrekking tot de voorbereiding op zware ongevallen en rampen, alsmede de afspraken over bovenregionale en grensoverschrijdende samenwerking. 38 Concept MvT, pag. 18 en 19. 39 Concept MvT, pag. 21. 40 ‘Cafébrand nieuwjaarsnacht’, eindrapport van de Commissie Alders blz. 135, 136.

15

kwaliteitseisen ontbreken, zodat gemeenten geen hulpmiddel hebben ten behoeve van het inventariseren en analyseren van risico’s. Als gevolg daarvan loopt de kwaliteit van de rampenplannen 41 sterk uiteen . Volgens de toelichting bij het wetsvoorstel beschikken provincies evenmin over een uniform toetsingskader ten behoeve van de toetsing van de rampenplannen, waardoor de wijze en de 42 kwaliteit van toetsen tussen de provincies verschilt . De Rekenkamer heeft ook geconstateerd dat (slechts) éénderde van de gemeenten een 43 rampbestrijdingsplan heeft . Veel rampbestrijdingsplannen zijn, net als veel rampenplannen, niet meer actueel. “De Rekenkamer constateerde dat, evenmin als voor de rampenplannen, de provincies over een uniform toetsingskader voor de toetsing van rampbestrijdingsplannen beschikken. Voorts stelde zij voor duidelijker de processtappen van vaststelling, toetsing, wijziging en actualisatie, in de wet neer te leggen. Ook ontbreekt het in veel gevallen aan een risico-inventarisatie ten behoeve van de planvorming. Het ontbreken van een wettelijke verplichting hiertoe wordt in kabinetsstandpunt 44 Vuurwerkramp Enschede onderkend ”.

Inhoud van het rampenplan Artikel 3 van het wetsvoorstel bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders ten minste 45 één maal per vier jaren een rampenplan vaststellen, waarin: 1. risico’s worden geïnventariseerd; 2. de organisatie, de verantwoordelijkheden, de taken en de bevoegdheden in het kader van de rampenbestrijding worden beschreven en 46 3. het beleid ten aanzien van het vaststellen van rampbestrijdingsplannen wordt vastgelegd . De risico-inventarisatie in het rampenplan bevat: a. een overzicht van de soorten rampen en zware ongevallen die de gemeente bedreigen en de mogelijke gevolgen daarvan; b. een overzicht van de risicovolle situaties binnen de gemeente waarbij zich een ramp of zwaar ongeval kan voordoen en de mogelijke gevolgen daarvan. Het in het rampenplan opgenomen beleid ten aanzien van het vaststellen van rampbestrijdingsplannen bevat in ieder geval een overzicht van rampen en zware ongevallen waarvan de plaats, aard en gevolgen voorzienbaar zijn en waarvoor een rampbestrijdingsplan wordt vastgesteld alsmede een termijn waarbinnen dat zal worden vastgesteld. In bijlage 5 is een overzicht opgenomen van de elementen die het rampenplan minimaal dient te bevatten ten aanzien van de organisatie, verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden.

Toetsing van het rampenplan De gemeente zendt het rampenplan binnen een maand na vaststelling toe aan ondermeer Gedeputeerde Staten, en ter kennisneming aan de CdK. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen criteria worden vastgesteld waaraan GS de kwaliteit van het rampenplan toetsen. Indien gedeputeerde staten van oordeel zijn dat het rampenplan niet aan de wettelijke eisen voldoet, nodigen zij het college van b&w binnen drie maanden nadat het plan is vastgesteld uit het plan binnen een door hen vast te stellen termijn te wijzigen. Momenteel werkt de Interprovinciale Commissie Openbare Veiligheid (ICOV; het overleg van de OOV41

‘Zicht op voortgang, Vooruitgang in zicht’, pag. 4. Aangeven wordt dat men moet oppassen met percentages goedgekeurde plannen e.d. aangezien dit niet bijdraagt aan kwaliteitsverhoging. “Een fixatie op meer en gedetailleerder plannen dient voorkomen te worden”. 42 Concept MvT, pag. 13. 43 ‘Zicht op voortgang, Vooruitgang in zicht’, pag. 3. In de meeste regio’s zijn de risico-inventarisaties (vaak in concept) gereed. Een heldere wettelijke basis voor risicobeleid ontbreekt waardoor het gevaar bestaat dat het om een eenmalige exercitie gaat. Verder is er het gevaar van overvraging van informatie aan gemeenten. 44 Concept MvT, pag. 13. 45 Het rampenplan wordt tussentijds geactualiseerd, indien gewijzigde omstandigheden daartoe aanleiding geven. 46 Dit beleid bevat in ieder geval een overzicht van rampen en zware ongevallen waarvan de plaats, aard en gevolgen voorzienbaar zijn en waarvoor een rampbestrijdingsplan wordt vastgesteld alsmede een termijn waarbinnen dat zal worden vastgesteld.

16

functionarissen van de provincies) ondermeer aan een ‘Algemeen toetsingskader voor de 47 gemeentelijke rampenplannen’ . Het definitieve concept (op basis waarvan besluitvorming moet gaan plaatsvinden) zal naar verwachting in het najaar van 2002 gereed zijn evenals het (bijbehorende) toetsingskader (zie ook paragraaf 3.7).

Actualisatie Het wetsvoorstel verplicht ertoe dat het rampenplan tenminste eens in de vier jaar opnieuw wordt vastgesteld. Ook wordt voorgeschreven dat, indien de omstandigheden daartoe aanleiding geven, de plannen moeten worden geactualiseerd. Op deze wijze ontstaat een cyclus van vaststelling en actualisering. “De periode van vier jaar sluit aan bij de voorgenomen cyclus van het beheersplan en het organisatieplan, die eveneens eens in de vier jaar opnieuw moeten worden vastgesteld. Het sluit ook aan bij de periodieke gemeenteraadsverkiezingen. Indien de gemeentelijke plannen eens in de vier jaar moeten worden herzien, wordt de gemeenteraad tenminste één maal in haar zittingsperiode 48 met deze plannen geconfronteerd. De vierjaarlijkse vaststelling past derhalve ook bij het streven om 49 de gemeenteraad nadrukkelijker bij het veiligheidsbeleid te betrekken” .

Rampbestrijdingsplannen De burgemeester stelt ten minste één maal per vier jaren de rampbestrijdingsplannen vast (artikelen 4 50 en 4a van het wetsvoorstel) . In het rampbestrijdingsplan is het geheel van de bij die ramp of dat zware ongeval te nemen maatregelen opgenomen. Het rampbestrijdingsplan wordt tussentijds geactualiseerd, indien gewijzigde omstandigheden daartoe aanleiding geven. De burgemeester zendt het rampbestrijdingsplan binnen een maand na vaststelling toe aan ondermeer de CdK. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen criteria worden vastgesteld waaraan 51 de CdK de kwaliteit van het rampbestrijdingsplan toetst . Sinds 2001 wordt landelijk gewerkt met het ‘Provinciaal Toetsingskader Rampbestrijdingsplannen’ dat is vastgesteld door de Commissarissen van de Koningin. Dit document bestaat uit het toetsingskader zelf en een procedure voor de toepassing 52 53 daarvan . Verwacht wordt dat dit toetsingskader de basis zal vormen voor de op te stellen AMvB .

Risico-inventarisatie Artikel 4 Wrzo wordt zodanig aangepast, dat de gemeente verplicht wordt ook de in de gemeente aanwezige risico’s en de gevolgen daarvan te inventariseren. Deze risico-inventarisatie zal regelmatig moeten worden geactualiseerd. Ter ondersteuning hiervan ontwerpt het Ministerie van BZK, in overleg met gemeenten en provincies, een model risicokaart. Op basis van deze risicokaart kunnen gemeenten een risico-inventarisatie maken en vervolgens bezien voor welke rampen en zware ongevallen, waarvan de aard, plaats en gevolgen voorzienbaar zijn een rampbestrijdingsplan moet worden vastgesteld. 3.6……..Stelsel van kwaliteitscriteria In het kabinetsstandpunt Vuurwerkramp wordt gesteld dat het rijk verantwoordelijk is voor de totstandkoming van een samenhangend stelsel van kwaliteitscriteria voor de rampenbestrijding; dit wordt ook wel de ‘systeemverantwoordelijkheid’ genoemd. “Om een adequate organisatie van de rampenbestrijding te realiseren bevordert het kabinet dat het proces van kwaliteitsverbetering wordt voortgezet en verankerd binnen de betreffende organisaties. Het is van belang dat de besturen in staat worden gesteld om elkaar aan te spreken op de uitoefening van hun verantwoordelijkheden. Het 47

In paragraaf 3.7, die handelt over het toezichtsarrangement, wordt hier nader op ingegaan. Op dit moment stelt de gemeenteraad het rampenplan vast. Naar aanleiding van de dualisering van het lokale bestuur komt deze bevoegdheid te liggen bij het college van b&w. 49 Concept MvT, pag. 15. In het kabinetsstandpunt Vuurwerkramp is overigens ook aangegeven dat de rol van de gemeenteraad bij de voorbereiding van de rampenbestrijding moet worden versterkt. 50 Bij algemene maatregel van bestuur kunnen rampen en zware ongevallen worden aangewezen waarvoor een rampbestrijdingsplan wordt vastgesteld. 51 Indien de CdK van oordeel is dat het rampbestrijdingsplan niet aan de wettelijke eisen voldoet, nodigt hij de burgemeester binnen drie maanden nadat het plan is vastgesteld uit het plan binnen een door hem vast te stellen termijn te wijzigen. Indien de commissaris van de Koning van oordeel is dat het rampbestrijdingsplan niet meer actueel is, nodigt hij de burgemeester uit het plan binnen een door hem vast te stellen termijn te wijzigen. 52 ‘Toelichting provinciaal toetsingskader rampbestrijdingsplannen’ versie 23 april 2001, pag. 1. 53 Overigens hebben de gezamenlijke CdK’s twee jaar geleden gezamenlijk al een toetsingskader vastgesteld voor de rampbestrijdingsplannen; dit toetsingskader wordt in april 2003 geëvalueerd. 48

17

rijk is niet aanspreekbaar op het lokale zorgniveau, maar heeft het initiatief genomen dat door het Landelijk Beraad Rampenbestrijding (LBR) een samenhangend stelsel van kwaliteitsnormen voor de rampenbestrijding wordt opgesteld. De kwaliteitsnormen hebben betrekking op de organisatorische aspecten van de rampenbestrijding en vormen een mogelijkheid voor de verantwoordelijke medeoverheden om het gewenste zorgniveau vast te stellen en te vertalen in operationele prestaties van de 54 afzonderlijke disciplines bij de rampenbestrijding” . Ook de beleidsnota geeft aan dat een samenhangend stelsel van kwaliteitscriteria zal worden ontwikkeld. Het Ministerie van BZK meldt, in het kader van de voorbereidingen op de ‘Algemene doorlichting rampenbeheersing’ dat “op dit moment voorbereidingen worden getroffen voor de ontwikkeling van een kwaliteitssysteem voor de rampenbestrijding”. Waarbij wordt geconstateerd dat “een specifiek kwaliteitssysteem gericht op de multidisciplinaire rampbestrijding door gemeente, brandweer, politie, 55 en zorgsector (nog) niet bestaat” . 56

Volgens het ministerie van BZK heeft het Beraad tot nu toe niet een dergelijk verzoek ontvangen . Binnen het ministerie en in overleg met het LBR wordt deze periode wel nagedacht over de invulling van een samenhangend stelsel van kwaliteitscriteria: wat houdt dit in en hoe kan dit er uit zien? De eerste stap waar recentelijk toe besloten is, is dat het ministerie van BZK de procesregie om te komen tot een dergelijk stelsel ter hand zal nemen. Inmiddels wordt, ter invulling van deze rol, een plan van aanpak ontwikkeld. Volgens het ministerie wordt dit traject vanuit het veld met enige argwaan gevolgd; diverse organisaties (zoals de VNG) zijn bang dat dit traject lopende kwaliteitstrajecten en -systemen zal doorkruisen. Ten aanzien van een te ontwikkelen kwaliteitsstelsel heeft het ministerie geconstateerd dat er thans 57 tientallen ‘plekken’ zijn waar kwaliteitselementen te vinden zijn, bijvoorbeeld referentiekaders ; vaak gaat het om beroepsgroepen c.q. belangenorganisaties die zelf criteria e.d. hebben ontwikkeld. Een lastige vraag is: wie bewaakt het geheel; het Rijk is niet voornemens om al deze normen te toetsen o.i.d. In het LBR (waar de meeste van deze organisaties in vertegenwoordigd zijn) wordt gewerkt aan stroomlijning. Het ministerie richt zich, voor wat betreft het beoogde ‘samenhangende stelsel van kwaliteitscriteria’ vooral op de buitenste schil. Op dit moment is hier nauwelijks nog iets concreets over te zeggen; de ontwikkeling zal van onderaf moeten komen (bijvoorbeeld via benchmarks); feit is wel dat het rijk erg laat is met de ontwikkeling van het stelsel waardoor het aanbrengen van eenheid lastig zal worden. Een voorbeeld hiervan is het (nu al) ontstaan van regionale beheersplannen waardoor het lastig is om nu nog landelijke (bindende) criteria te gaan ontwikkelen (het maken van uniforme buraps wordt volgens het ministerie dan bijvoorbeeld al lastig). Vanuit de provincie Zuid-Holland wordt gewezen op de mogelijkheid van aansluiting bij het INK-model, net als de politie. “Delen van INK zijn bruikbaar voor de rampenbestrijding; dit zou dan als een schil om alle organisaties heen gelegd kunnen worden waarbij dit dan alleen geldt voor de 58 rampbestrijdingstaken zelf van de betreffende dienst” .

54

Vuurwerkramp Enschede; Kabinetsstandpunt naar aanleiding van rapport Commissie onderzoek vuurwerkramp (Commissie-Oosting) en de 8 rijksinspecties, pag. 40. 55 ‘Opzet Algemene Doorlichting Rampenbeheersing; veelgestelde vragen’, Website Ministerie van BZK, www.minbzk.nl. “Bij de politie is als systeem voor totale kwaliteitszorg het INK-managementmodel ingevoerd. De brandweer heeft zich reeds voor dit systeem uitgesproken en ook bij gemeenten wordt steeds meer het INKmanagementmodel ingevoerd. De organisaties in de gezondheidszorg zijn op basis van de Kwaliteitswet zorginstellingen (1997) verplicht een kwaliteitssysteem in te voeren. Alle kwaliteitssystemen zijn tot nu toe gericht op de eigen organisaties. De Stichting Harmonisatie Kwaliteitsbeoordeling in de Zorgsector (Stichting HKZ) is belast met de ontwikkeling van een certificatieschema voor de GHOR”. 56 Interview met dhr. M. Griens, regiocoördinator rampenbestrijding (tot voor kort tevens secretaris van het LBR), ministerie van BZK, directie Brandweer en Rampenbestrijding, Den Haag, 8 augustus 2002 (zie bijlage 2). 57 Bijvoorbeeld referentiekaders kwaliteitszorgsysteem van de GHOR, sommige gemeenten hebben (eigen) kwaliteitszorgsystemen. 58 Interview met dhr. Kal van de provincie Zuid-Holland op 13 augustus 2002. Overigens zijn de toetsingskaders voor rampenplannen, rampbestrijdingsplannen en beheersplannen niet gebaseerd op het INK-model. Een recente ontwikkeling is dat de provincie Zuid-Holland momenteel werkt aan de Integrale Veiligheids Scorekaart; dit is een permanente monitor (middels ICT) voor de stand van zaken met betrekking tot het veiligheidsbeleid waarmee gemeenten zelf kunnen beoordelen of hun veiligheidsplannen op orde zijn (CdK Franssen van Zuid-Holland maakt hier melding van in ‘Toezicht op veiligheid is provincietaak’ in Binnenlands Bestuur, 14 juni 2002, pag. 9).

18

3.7……..Het toezichtsarrangement Op basis van het wetsvoorstel wordt het toezicht op de rampenbestrijding door rijk, provincie en inspectie OOV uitgebreid. De toelichting op het wetsvoorstel spreekt van ‘aanscherping van het 59 toezicht’ . Zowel de provincie als het Rijk hebben hierin een taak. De provincie kan in het kader van haar toezichthoudende taak rechtstreeks in de planvorming ingrijpen, de inspectie heeft over de 60 gehele linie van de brandweerzorg en de rampenbestrijding een signalerende taak . De Commissie Brouwer constateert als probleempunten de geringe toegevoegde waarde van de provincies en het tot nu toe ontbreken van een toetsingskader. Zo vraagt de commissie zich af wat de toegevoegde waarde zal zijn van 12 provincies in relatie tot 25 veiligheidsregio’s. Anders dan rijk en gemeenten hebben provincies voorts beperkte taken en bevoegdheden op het gebied van de rampenbestrijding en daardoor ook een beperkte deskundigheid. Omdat ook het toezicht door rijk en inspectie wordt uitgebreid dreigt, volgens de commissie Brouwer, een overkill te ontstaan, is er verspilling van energie en wordt bureaucratie toegevoegd. De commissie pleit daarom voor een 61 transparant en eenduidig toezichtsysteem . Het advies van de commissie Brouwer heeft op dit punt betrekkelijk veel reacties opgeroepen. Commissaris van de Koningin van Zuid-Holland Franssen, voorzitter van het IPO, is met de commissie 62 van mening dat de provinciale taken en bevoegdheden op dit punt moeten worden uitgebreid. . Ook burgemeester Pop van Haarlem, tevens voorzitter van de commissie veiligheid van de VNG, is het met de commissie Brouwer eens en acht het juist onnodig dat de provincie een toezichthoudende taak 63 krijgt . Toenmalig staatssecretaris G. de Vries heeft daarentegen aangegeven niet veel te voelen 64 voor het door de commissie voorgestelde tweelagenmodel . De staatssecretaris wijst er op dat het toezicht van de provincie en het toezicht van de Inspectie, zoals opgenomen in het wetsvoorstel, niet 65 gelijksoortig maar juist complementair zijn . De MvT van het wetsvoorstel ziet als bezwaar tegen de huidige wettelijke regeling met betrekking tot het toezicht van de provincie dat het geen adequaat eenduidig toetsingskader biedt. “Om rampenplannen en rampbestrijdingsplannen, en straks ook de beheersplannen, adequaat te kunnen toetsen, is zo’n eenduidig toetsingskader onontbeerlijk… Het ontbreken van landelijk vastgestelde toetsingscriteria heeft tot gevolg dat gemeenten onvoldoende houvast hebben bij de vaststelling van de plannen en de provincies geen eenduidig beeld hebben ten aanzien van de eisen die zij mogen 59

‘Helft ondernemers worstelt met wet’, H. Bais, Cashflow, september 2002. Dit artikel gaat in op de mate waarin ondernemers de wet naleven. Het schort zowel aan het ‘willen’ als aan het ‘kunnen’. Het relatief zware toezicht zoals opgenomen in het wetsvoorstel roept de vraag op in hoeverre gemeenten ‘willen en kunnen’. ‘Gemeenten niet alleen afrekenen op rampenplan’, VNG-magazine, 15 februari 2002, pag. 19. In dit artikel wordt gewezen op de vrijblijvendheid voor gemeenten die jarenlang usance was in de rampenbestrijding, die de toenmalige staatssecretaris De Vries wil uitbannen. 60 Brief van de staatssecretaris van BZK G. de Vries aan de voorzitter van de Tweede Kamer d.d. 18 januari 2002. In deze brief wordt ingegaan op het huidige en toekomstige toezichtsarrangement. 61 ‘Krachten bundelen voor veiligheid, Regionaal denken, lokaal doen’, VNG-commissie Brouwer, mei 2002; paragraaf 3.3. De commissie doet in dat verband het volgende voorstel: “De veiligheidsregio vormt hierbij het integratiekader voor lokale en regionale voorbereidingen, waaronder planvorming, opleiding en oefening en toerusting met mensen en middelen van de samenwerkende gemeenten, brandweer, geneeskundige hulpverlening en politie. Het rijk stelt vanuit zijn wettelijke systeemverantwoordelijkheid en bij wijze van minimum zorgniveau de normen vast op het gebied van de noodzakelijke prestaties en kwaliteit van de rampenbestrijdingsorganisatie waaraan moet worden voldaan, verschaft voorts de hiervoor noodzakelijke financiële middelen en voert tenslotte het toezicht uit en rapporteert daartoe aan de Tweede Kamer". 62 ‘Toezicht op veiligheid is provincietaak’, Binnenlands Bestuur, 14 juni 2002, pag. 9. “De oplossing is volgens hem niet het slopen van een etage uit het huis van Thorbecke door de provincie buiten spel te zetten. ‘Laten we het huis, uitgaande van de drie bestaande etages, eerst maar eens netjes opruimen en de kamers goed inrichten’, aldus Franssen… Het plan om de rijksinspectie OOV de rampenbestrijding en brandweerzorg op regionaal niveau te laten toetsen, vindt in Franssens ogen ook geen genade. Sterker nog: ‘Rijksinspecties leveren veelal informatie op een detailniveau waarop het rijk niet kan sturen’. Een sterker bestuurlijk toezicht van de provincie vereist daarom volgens de IPO-voorzitter een overheveling van inspectietaken van rijk naar provincie”. 63 ‘Pop: geen toezicht provincie bij rampenbestrijding’, VNG-magazine, 29 maart 2002, pag. 6. Pop stelt dat “controle op controle en toezicht op toezichthouder, dat is niet de weg naar een kwalitatief goede rampenbestrijding. Toch komt het wetsvoorstel… daarop neer”. 64 ‘Rampenbestrijding verdient beter’, Binnenlands Bestuur, 28 juni 2002, pag. 24. In dit artikel staan een aantal argumenten opgesomd voor rechtstreeks toezicht door het rijk. 65 Toespraak van staatssecretaris G. de Vries op de burgemeestersconferentie over veiligheidsbeleid en toezicht op 13 juni 2002 te Den Haag.

19

66

stellen aan de plannen” . Het wetsvoorstel stelt dat het Landelijk Beraad Rampenbestrijding (LBR) thans een samenhangend stelsel van kwaliteitseisen voor de rampenbestrijding ontwikkelt op basis waarvan de provincies een toetsingskader om de plannen te toetsen, ontwikkelen (zie ook paragraaf 3.6). Het is de bedoeling dat op termijn deze eisen in een algemene maatregel van bestuur worden vastgelegd waartoe in het wetsvoorstel een delegatiebepaling is opgenomen. Op basis van dit stelsel zullen de gemeenten en de regio’s hun plannen kunnen vaststellen en worden de provincies in staat gesteld om de kwaliteit van de voorbereiding op de rampenbestrijding te toetsen d.m.v. het toetsen van de beheersplannen, 67 de rampenplannen en de rampbestrijdingsplannen . Zoals reeds in paragraaf 3.5 gemeld werkt de Interprovinciale Commissie Openbare Veiligheid (ICOV; het overleg van de OOV-functionarissen van de provincies) momenteel ondermeer aan een ‘Algemeen toetsingskader voor de gemeentelijke rampenplannen’. Het definitieve concept (op basis waarvan besluitvorming moet gaan plaatsvinden) zal naar verwachting in het najaar van 2002 gereed 68 zijn evenals het (bijbehorende) toetsingskader . Ook het landelijke toezicht op de voorbereiding van de rampenbestrijding wordt geïntensiveerd. Zo wordt de informatievoorziening richting het rijk verbeterd door de rapportage over de (voorbereiding op de) rampenbestrijding in de provincie die de CdK jaarlijks aan de Minister van BZK zal uitbrengen. Daarnaast zal de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (inspectie OOV) haar werkzaamheden intensiveren. “De wettelijke bepalingen ter zake worden aangescherpt en de personele capaciteit zal worden uitgebreid. Naar aanleiding van de ervaringen met het onderzoek naar de vuurwerkramp in Enschede zal deze inspectie, in samenwerking met andere relevante rijksinspecties, de kwaliteit van de rampenbestrijding op regionaal niveau gaan toetsen door middel van periodiek uitgevoerde 69 algemene doorlichtingen en door thematische onderzoeken en hierover integraal rapporteren ”. In 70 bijlage 6 is de nieuwe rapportagestructuur gevisualiseerd .

66

Concept MvT, pag. 22. Concept MvT, pag. 14. Het wetsvoorstel stelt ook dat de Staatssecretaris van BZK de provincies heeft verzocht een eenduidig uitgewerkt toetsingskader te ontwikkelen ter beoordeling van de regionale beheersplannen en de bestuurlijke rapportages van de regionale brandweren. “Dit stelsel kan ook aanknopingspunten bieden voor de toetsing van rampenplannen en rampbestrijdingsplannen. De provincies hebben inmiddels een eerste aanzet tot een algemeen normenkader ten behoeve van de toetsing van rampenplannen en rampbestrijdingsplannen voorbereid. Zodra de criteria nader vorm hebben gekregen zullen deze criteria landelijk worden vastgesteld. De desbetreffende bepalingen voorzien in de mogelijkheid deze criteria bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen”. 68 ‘Concept-Algemeen toetsingskader voor de gemeentelijke rampenplannen’, bijlage 1 behorende bij de ICOVnotitie toetsingskader rampenplannen’, versie 12 juni 2002; voorzitter van de betreffende ICOV-werkgroep is dhr. J. Sneep van de provincie Zuid-Holland (geïnterviewde; zie bijlage 2). Toegewerkt wordt naar een combinatie van de twee toetsingskaders die eerder zijn ontwikkeld door de provincies Zuid-Holland en Friesland. De provincie Zuid-Holland heeft al in 1998 een ‘eigen’ toetsingssystematiek voor de rampenplannen van de Zuid-Hollandse gemeenten vastgesteld (al vanaf medio jaren ’90 wordt echter gewerkt met een (steeds verder doorontwikkeld) toetsingskader). Reeds in 1998 is dit toetsingskader in het ICOV ingebracht; in die periode konden zich niet alle provincies hier in vinden; vaak werd de toetsing te gedetailleerd gevonden; naar aanleiding van de Vuurwerkramp en de Nieuwjaarsbrand is het toetsingskader aangepast. De provincie Zuid-Holland heeft behalve aan de inhoudelijke aspecten van het toetsingskader ook veel aandacht geschonken aan het (bijbehorende) auditproces bij gemeenten. Dhr. Kal (geïnterviewde; zie bijlage 2) wijst op het belang van een goede audit; de manier waarop dit plaatsvindt is van zeer groot belang voor daadwerkelijke verbetering. De provincie Zuid-Holland besteedt per gemeente drie dagen aan de audit (documentstudie, audit ter plaatse, verslaglegging, brief met aanbevelingen en afspraken). Er zouden ook provincies zijn die 20 gemeentelijke rampenplannen per ochtend toetsen. Uit een interview bij een gemeente bleek dat er ook provincies zijn die de toetsing uitbesteden aan externe (commerciële) bureaus. Dhr. Kal is van mening dat sinds de invoering van het toetsingskader en de audits er sprake is van beter functionerende rampenplannen. Daarnaast is hij van mening dat hier in het concept-boek toetsingskader te weinig aandacht aan is besteed. In het najaar 2002 gaat het concept-toetsingskader van het ICOV naar de Commissarissen van de Koningin. 69 Concept MvT, pag. 23. 70 Dit schema is ontleend aan de documenten ten behoeve van de ICOV-werkgroep Bestuurlijke Rapportage Rampenbestrijding, bijeenkomst d.d. 28 mei 2002. Het schema dient te worden beschouwd als een concept. 67

20

Provinciaal toezicht De provincie heeft, gelet op het wetsvoorstel, een toetsende rol van ten aanzien van het rampenplan, het rampbestrijdingsplan en het regionaal beheersplan. Zoals eerder gemeld wordt op dit moment gewerkt aan toetsingskaders (en daarop gebaseerde handreikingen) die de basis gaan vormen voor de betreffende Algemene Maatregelen van Bestuur. Nu de plannen, zoals voorgesteld, tenminste eens in de vier jaar worden vastgesteld, worden zij in ieder geval eens in de vier jaar ter toetsing aan de provincie voorgelegd (tussentijds kan dit plaatsvinden indien een plan wordt geactualiseerd). De concept MvT geeft aan dat bij de aanscherping van het toezichtsarrangement past dat de provincie ook de beheersplannen toetst. De taak om een regionaal beheersplan vast te stellen wordt echter door de gemeenten overgedragen aan de regionale brandweer. Aangezien het van belang is dat de plannen in samenhang met elkaar worden getoetst, wordt in het wetsvoorstel gekozen voor een toetsingscyclus die aansluit bij de toetsingscyclus van de rampen- en de rampbestrijdingsplannen. Het is de bedoeling dat met de bevoegdheid tot toetsing van de beheersplannen de provincies een instrument in handen krijgen waarmee zij de kwaliteit van de organisatie van de rampenbestrijding zullen kunnen toetsen. Daaruit dient immers te blijken welke risico’s de organisatie zal moeten kunnen beheersen en welke voorzieningen daarvoor aanwezig zijn of moeten worden ontwikkeld. Volgens de toelichting op het wetsvoorstel zal de provincie zich een oordeel vormen over hoe het hulpaanbod zich verhoudt tot de afspraken met betrekking tot de operationele prestaties van de brandweer, van de organisatie van GHOR, van de politie en van (andere) betrokken gemeentelijke 71 diensten en of deze goed aansluiten op de voorzieningen in de aangrenzende regio’s en provincies . Toetsings-items beheersplan het hulpaanbod dat wordt nagestreefd. In het bijzonder toetst de provincie hoe dit hulpaanbod zich verhoudt tot het hulpaanbod dat in aangrenzende regio’s en in aangrenzende provincies wordt nagestreefd; de vastgestelde prestaties van de brandweer, de organisatie van de GHOR ter voorbereiding op de geneeskundige hulpverlening bij rampen (GHR), de politie en (andere) bij de rampenbestrijding betrokken gemeentelijke diensten gebaseerd op het vastgestelde hulpaanbod. In het bijzonder wordt bekeken of de afgesproken prestaties voldoende zijn om het hulpaanbod tijdens de bestrijding van een ramp te kunnen realiseren; de prestaties van de brandweer, de organisatie van de GHOR en de politie ter ondersteuning van het (gemeentelijk) pro-actie en preventiebeleid; het regionaal vastgestelde oefen- en opleidingprogramma. In het bijzonder bekijkt de provincie of dit programma voldoende garantie biedt voor een adequate voorbereiding op de rampenbestrijding in de provincie.

Op basis van het regionaal beheersplan rapporteren de regionale brandweren jaarlijks met betrekking tot (de voortgang van de opbouw van) de kwaliteit van de rampenbestrijding aan de CdK. Deze bestuursrapportages (buraps) zijn voor de provincie van belang om de toetsende, regisserende en signalerende taken te kunnen vervullen. De CdK krijgt daarmee zicht op (de voortgang van) de operationele prestaties van de betrokken diensten en op de voorgenomen maatregelen om deze prestaties te kunnen realiseren. Daarmee kan, volgens het wetsvoorstel, worden beoordeeld of de maatregelen adequaat en uitvoerbaar zijn tijdens een rampsituatie. De CdK heeft dit inzicht nodig om zijn bevoegdheden tijdens een ramp adequaat te kunnen uitoefenen. “Hiervoor zijn de bevoegdheden van de provincie met betrekking tot de rampenplannen en de rampbestrijdingsplannen en de aanscherping hiervan, uiteengezet. Dit zijn gemeentelijke plannen. Met het regionaal beheersplan rampenbestrijding beschikt de provincie straks over een regionaal kader en is zij beter toegerust om de gemeentelijke plannen op hun uitvoerbaarheid te toetsen. Zij beschikt dan immers over de informatie die haar tot nu toe ontbrak: de prestaties die de betrokken diensten in regionaal verband kunnen leveren. De in de gemeentelijke rampenplannen opgenomen risico-inventarisatie en -analyse moeten herleidbaar zijn tot het regionaal beheersplan en vice versa. Andere voorbeelden zijn het overzicht 71

Het beheersplan is kaderstellend voor de organisatieplannen. Laatstgenoemde plannen zijn niet meer dan de vertaling van die afspraken voor de organisatie in de eigen kolom. Het is niet de bedoeling dat de provincie ook daarop een toezichthoudende taak gaat vervullen.

21

van diensten, instanties en organisaties die in het rampenplan moeten zijn opgenomen, het plan op hoofdlijnen met betrekking tot de geneeskundige organisatie op het rampterrein en het plan op hoofdlijnen met betrekking tot opvang en verzorging van slachtoffers. De provincie kan deze voorzieningen in het gemeentelijke rampenplan toetsen aan het in het regionaal beheersplan rampenbestrijding vastgestelde hulpaanbod en de daarbij behorende operationele prestaties van de bij de rampenbestrijding betrokken organisaties en diensten. Op deze wijze kan de provincie met de invoering van het beheersplan de gemeentelijke rampenplannen en rampbestrijdingsplannen straks beter beoordelen en zijn bevoegdheden (het opleggen van een verplichting tot wijziging) beter uitoefenen. Het regionaal beheersplan rampenbestrijding is dus niet alleen een extra bevoegdheid, maar geeft ook een nieuwe impuls aan reeds bestaande bevoegdheden in het kader van de voorbereiding van de rampenbestrijding. Daarbij geeft het beheersplan inzicht in (regionaal) te houden oefeningen, zodat de provincie in de 72 gelegenheid wordt gesteld op de daadwerkelijke uitvoering van die oefeningen toezicht te houden” . 73

Toezicht door de inspectie De Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (Inspectie OOV) zal de kwaliteit van de voorbereiding op de rampenbestrijding op regionaal niveau periodiek gaan doorlichten. De inspectie zal hiervan een 74 multidisciplinaire rapportage uitbrengen . De doorlichting betreft een periodiek integraal onderzoek naar de voorbereiding op de rampenbestrijding door de verantwoordelijke bestuursorganen (dat wil zeggen de activiteiten in het kader van de pro-actie, preventie en preparatie). Het houden van periodieke doorlichting van de kwaliteit van de rampenbestrijdingsorganisatie is verankerd in het wetsvoorstel. De Algemene Doorlichting Rampenbeheersing is een instrument voor extern toezicht op het gevoerde 75 regionale en gemeentelijke beleid met als basis het verzamelen van feitelijke informatie . Deze informatie wordt getoetst en de uitkomsten worden vervolgens gewaardeerd. De door de regio's verstrekte informatie uit de bestuursrapportages (nu nog de monitor voorbereiding 76 rampenbestrijding) en het regionale beheersplan (zodra dat beschikbaar is) vormen daarbij het vertrekpunt. De Inspectie OOV verzorgt vervolgens een integrale analyse van de voorbereiding op de rampenbestrijding door de onderzochte bestuursorganen en doet (zonodig) aanbevelingen ter verbetering. De inspectie zal haar bevindingen en eventuele aanbevelingen communiceren met de onderzochte bestuursorganen. Het ministerie van BZK spreekt de volgende verwachting uit: “de uitkomst van het onderzoek: - is van belang voor de kwaliteit van de rampenbestrijding; - dringt vrijblijvendheid terug; - zorgt voor meer transparantie; - geeft burgers, bestuurders en volksvertegenwoordigers op een objectieve manier inzicht in de voorbereiding op rampenbeheersing; - zal de bestuurlijk verantwoordelijken steun bieden bij het bepalen en verdedigen van de juiste prioriteit van de rampenbeheersing”.

72

Concept MvT, pag. 27 en 28. Deze tekst is voor een belangrijk deel ontleend aan de website minbzk.nl. 74 Dit betekent volgens de MvT dat in deze rapportages ook de relevante bevindingen van de andere betrokken inspecties (denk aan de Inspectie voor de Gezondheidszorg, de VROM-inspectie i.o., de Arbeidsinspectie, de Inspectie Verkeer en Waterstaat en de inspectie Politie) zijn opgenomen; deze bevoegdheidsverdeling in het voorgestelde artikel 19a van de Brandweerwet 1985 is in het onderhavige wetsontwerp wettelijk geregeld. 75 De doorlichting is een gestandaardiseerd onderzoek dat wordt uitgevoerd door de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Inspectie Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (IVROM) van het gelijknamige ministerie en de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ) van het ministerie Volksgezondheid, Welzijn en Sport. 76 In 2001 introduceerden de ministeries van BZK en VWS het monitorinstrument 'Voorbereiding rampenbestrijding' . Het doel van deze monitor is om de voortgang te volgen van het versterkingsproces in de regio's, dat met de beleidsnota rampenbestrijding 2000-2004 De veiligheidsketen gesmeed is ingezet. Dit instrument is de voorloper van het systeem van bestuurlijke rapportage dat vanaf 2003 wordt ingevoerd. De Algemene Doorlichting Rampenbeheersing daarentegen is een instrument voor extern toezicht op het gevoerde regionale en gemeentelijke beleid. 73

22

Het instrument dat gebruikt zal worden bij de Algemene Doorlichting Rampenbeheersing wordt ontwikkeld in nauw overleg met de meest betrokken toezichthouders en vertegenwoordigers van de rampenbestrijdingorganisaties. Uitgangspunt daarbij is het zoveel mogelijk voorkomen van overlap. Als dat kan, gelden (bestaande) plannen en rapportages als vertrekpunt. De belasting van gemeenten en regio's wordt volgens het ministerie tot het noodzakelijke beperkt. De opzet ervan zal, naar verwachting, eind 2002 klaar zijn. Vóór de daadwerkelijke start in 2003 wordt ervaring met het nieuwe instrument opgedaan in twee proefregio's (Drenthe en Flevoland) en in een pilotregio (Zuid-Holland Zuid). Zodra de eerste zes regio's zijn doorgelicht volgt een tussentijdse evaluatie. In bijlage 7 wordt ingegaan op de opzet en werkwijze van de Inspectie OOV.

Relatie met het toezicht door de provincie Aandachtspunt in het toezicht is mogelijke overlap tussen de diverse instanties waardoor gemeenten en regio’s met ongewenste dubbelingen kunnen worden geconfronteerd. Gedacht kan worden aan de collegiale visitatie binnen regio’s, het toezicht van de provincie en de algemene doorlichting van de Inspectie OOV. Om gemeenten en regio's niet onnodig te belasten wordt bij de uitvoering van de algemene doorlichting gestreefd naar het voorkomen van overlap met toezichtstaken van provincies. Om dit te realiseren maken de rijksinspecties met provincies afspraken over het verzamelen en uitwisselen van 77 informatie en over de wijze van beoordeling en de rapportage . “Het wetsvoorstel Kwaliteitsbevordering Rampenbestrijding werkt de toezichthoudende rol van de provincie verder uit. De provincies gaan toezicht houden op de planvorming van de voorbereiding op de rampenbestrijding; rampenplannen, rampbestrijdingsplannen, beheersplan, oefenbeleid en de rapportage van het beheersplan. Provincies toetsen en vergelijken hiertoe de plannen die gemeenten en de regionale brandweer (regionaal beheersplan) iedere vier jaar aan hen moeten voorleggen. De provincie krijgt de bevoegdheid om deze plannen te wijzigen, waardoor de provincie een directe bijdrage kan leveren aan de gemeentelijke en regionale voorbereiding op de rampenbestrijding. Bij de Algemene Doorlichting Rampenbeheersing, uitgevoerd door de rijksinspecties onder verantwoordelijkheid van de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid, gaat het niet om de planvorming, maar om de feitelijke voorbereiding op de rampenbestrijding en tevens om het voorkomen en beperken van rampen. Het richt zich op de te leveren prestaties, zowel door de gemeenten als de regio's. Zij verzamelt hiertoe feitelijke informatie, valideert deze informatie door onderzoek en sluit af met een waardering van de onderzoeksresultaten. De bedoeling is om iedere vier jaar alle regio’s door te lichten”. Volgens de Inspectie OOV “worden de resultaten van de Algemene Doorlichting en de provinciale 78 79 toets over en weer als input beschouwd” . Dit werkt als volgt : in het beheersplan beschrijven de besturen hun voorgenomen beleid; in de bestuursrapportage wordt verantwoording afgelegd over de uitvoering van dit beleid. De door de regio’s verstrekte informatie in de bestuurlijke rapportage vormt het vertrekpunt voor de Algemene Doorlichting. De Inspectie OOV wijst er op dat doublures met andere inspecties vermeden worden omdat het om complementair toezicht gaat waarbij provincie en Rijk een eigen verantwoordelijkheid hebben op deelaspecten. Overlap wordt voorkomen door “betrokkenheid bij instrumentontwikkeling en uitvoering 80 toezicht, een eenduidig toetsingskader (normen en waardering) en afspraken over de uitvoering” . Relatie met reeds gehanteerde kwaliteitssystemen in regio's De Algemene Doorlichting Rampenbeheersing verzamelt informatie over ondermeer kwaliteitszorgaspecten. Het is niet de bedoeling om een oordeel te geven over de gehanteerde 77

Mogelijk komt er ‘boven’ de Inspectie- en ICOV-werkgroepen nog een afstemmingswerkgroep. Ontleend aan Powerpoint sheets die door de Inspectie OOV gebruikt zijn bij de start in de proefregio Flevoland, zomer 2002. 79 Circulaire van BZK over de Algemene Doorlichting d.d. 4 juli 2002. 80 Ontleend aan Powerpoint sheets die door de Inspectie OOV gebruikt zijn bij de start in de proefregio Flevoland, zomer 2002. 78

23

kwaliteitssystemen in de regio’s. Het gaat om een beschrijving (foto) van de situatie in een regio. Voor een selectie van processen bekijken de inspecties hoe de betrokken organisaties omgaan met het borgen van de kwaliteit. Met andere woorden: hoe zorgen regio's ervoor dat de, in plannen vastgelegde, te leveren prestaties ook daadwerkelijk worden geleverd. “De aanwezigheid van een kwaliteitssysteem in een organisatie is een belangrijke waarborg voor de continuïteit van de kwaliteit en het verbeteren daarvan. De Algemene Doorlichting Rampenbeheersing wil daarom de invoering van kwaliteitssystemen bevorderen”.

Raad voor Veiligheidsonderzoek Voor incidentenonderzoek wordt de nieuw in te voeren onafhankelijke Raad voor Veiligheidsonderzoek primair verantwoordelijk.

Toezicht door de Tweede Kamer Volgens het wetsvoorstel krijgt de minister van BZK tot taak tenminste eenmaal per vier jaar de Tweede Kamer te informeren over de stand van zaken met betrekking tot de rampenbestrijding en de voorbereiding daarop. Afhankelijk van actuele ontwikkelingen kan de minister de Tweede Kamer vaker informeren. Daarnaast zal de minister ook tussentijds de Tweede Kamer informeren over de bevindingen die bij een aspect- of incidentonderzoek door de Inspectie OOV naar voren komen. 3.8……..Het actieprogramma De afgelopen 2 jaar vonden twee grote rampen plaats in Nederland: de Vuurwerkramp en de 81 Nieuwjaarsbrand. De maatschappelijke impact was enorm en de bestuurlijke aandacht groot . Vervolgens zijn onderzoekscommissies ingesteld die uitgebreid gerapporteerd hebben over vele aspecten van deze rampen. Op basis van de beide rapportages heeft het Kabinet formele standpunten ingenomen waarbij een behoorlijke actiebereidheid opviel. Er werden door het Kabinet vele concrete actiepunten benoemd; op veel deelterreinen van de fysieke veiligheid werden verbeteracties aangekondigd. Deze actiepunten strekken zich uit over vrijwel alle bestuurlijk en operationeel relevante actoren en lopen in principe door tot 2004. 82

Teneinde te waarborgen dat de actiepunten ook daadwerkelijk zouden leiden tot acties is een interbestuurlijke Taskforce onder voorzitterschap van dhr. H. Ouwerkerk (burgemeester van Almere) ingesteld met als doel de regie te voeren over de uitvoering van de actieprogramma’s, met name als er meerdere overheden bij betrokken zijn. Voorts heeft de Taskforce een regisserende, stimulerende en coördinerende rol bij de uitvoering en het verloop van de actiepunten. Tenslotte richt de Taskforce zich op de regelgeving over veiligheid. Overigens is ook de projectgroep ActiEV in het leven geroepen. De projectgroep heeft tot doel de uitvoering van de actiepunten waarbij ministeries betrokken zijn, te coördineren. De minister van BZK rapporteert halfjaarlijks aan de Tweede Kamer over de voortgang van de actiepunten. Per resultaatveld wordt de Kamer bijgepraat over vorderingen, knelpunten en belangrijkste bewegingen. Medio 2001 zijn de programma’s in het kader van de vuurwerkramp en de nieuwjaarsbrand door de Taskforce samengevoegd. Het nieuwe actieprogramma omvat 155 actiepunten. Dit programma is de basis van sinds die tijd ondernomen acties en voorbereidingen voor nieuwe acties. Overigens zijn diverse actiepunten inmiddels reeds afgerond. 83

Het actieprogramma is in essentie gericht op : 1. “enerzijds het voorkomen van rampen door de omstandigheden in gebouwen, op terreinen en in de leefomgeving in gemeenten qua fysieke veiligheid te verbeteren; 2. anderzijds de effectiviteit van het optreden van de rampenbestrijdingsorganisatie optimaliseren 81

In september 2001 is als gevolg van terroristische aanslagen in Amerika de aandacht opnieuw sterk gericht geraakt op veiligheid. 82 In de Basishandreiking voor gemeenten wordt dit op pag. 27 als volgt verwoord: “Het oppakken en implementeren van actiepunten, alsmede het bewaken en regisseren van de doorwerking van acties, vergen organisatorische borging van het proces ter verbetering. Speciaal daartoe ingerichte en verantwoordelijk gestelde verbanden en organisaties zijn onmisbaar, zeker bij een complexe operatie ter verbetering als de onderhavige; op uiteenlopende terreinen en niveaus worden uiteenlopende acties ondernomen met verbetering van de fysieke veiligheid als gezamenlijk oogmerk. Sturing, inbedding en uitvoering behoeven voortvarende regie en ondersteuning vanuit toegesneden organisaties. 83 ‘Basishandreiking voor gemeenten’, pag. 14.

24

voor het geval het toch verkeerd mocht gaan. In termen van de veiligheidsketen ligt het accent bij punt 1 op pro-actie en preventie en bij punt 2 op de overige drie schakels: preparatie, repressie en nazorg. Het actieprogramma bestrijkt de gehele keten qua fysieke veiligheid. De voorgenomen acties impliceren met elkaar een ‘integrale’ investering in de fysieke veiligheidsketen”. Samen bestrijken de voorgenomen acties voor de verbetering van veiligheidscondities en de verhoging van het rampenbestrijdingspotentieel, de vijf actie- en 84 resultaatvelden die structurerend zijn in het omvattende proces ter verbetering . In bijlage 8 wordt ingegaan op de actieprogramma’s n.a.v. de vuurwerkramp en de nieuwjaarsbrand. Rol van gemeenten De Taskforce is van mening dat “in de voorziene operatie ter verbetering een cruciale rol is weggelegd voor gemeenten. Ze staan aan het roer bij de lokale organisatie van vergunningverlening, toezicht en handhaving. Gemeenten vertalen de landelijke regelgeving naar de lokale situatie en werken zodoende concreet aan de fysieke veiligheid van inwoners van gemeenten. Bovendien richten ze de gemeentelijke rampenbestrijdingsorganisatie in, stemmen hierover af met andere gemeenten in de regio en met de operationele diensten en houden de benodigde alertheid en faciliteiten op peil. Gemeenten zijn cruciaal voor de veiligheid in gemeenten. En er wordt veel van ze verwacht in de 85 actieprogramma’s. Een fors aantal actiepunten impliceert directe of indirecte actie van gemeenten” . De Taskforce heeft recent de publicatie ‘Basishandreiking voor gemeenten’ uitgebracht met als doelstelling om de opgave voor gemeenten inzichtelijk te maken (wat wordt er van gemeenten 86 verwacht?; op welke fronten is verbetering geprogrammeerd?; etc.) . Met dit basisprogramma in de hand hoeven gemeenten niet zelf de uitgebreide rapportages van de onderzoekscommissies en/of de kabinetsstandpunten te analyseren. De belangrijkste conclusies voor de gemeenten zijn op een rij gezet inclusief een concreet overzicht van de stand van zaken en de consequenties voor gemeenten.

84

De Actie- en resultaatvelden zijn: organisatie overheden, externe veiligheid, brandveiligheid, rampenbestrijding (regiovorming, risicoanalyse, pro-actie/preventie, planvorming, opleiden/oefenen, informatievoorziening, landelijke faciliteiten, toezicht) en wederopbouw. 85 ‘Basishandreiking voor gemeenten’, pag. 3. 86 Er wordt momenteel gewerkt aan het ondersteuningspogramma ‘Slagen voor Veiligheid’ waarin ondermeer instrumenten en voorzieningen worden aangeboden (zie bijlage 22). "Door regiobijeenkomsten, contactpersonen, het beschikbaar stellen van instrumenten en documentatie, alsmede (eventueel) ondersteuning op maat van individuele gemeenten wordt de ‘geest’ vastgehouden, worden knelpunten in beeld gebracht en samen opgelost en wordt samenhang in consequenties voor gemeenten gebracht”. Zie de Basishandreiking pag. 32 e.v. en 51 e.v.

25

4…….Ontwikkelingen in de gemeentelijke bedrijfsvoering 4.1……..Inleiding De groene kolom wordt in principe ‘geproduceerd’ binnen het gemeentelijk bedrijf, ook wel de bestuursdienst genoemd. In het vorige hoofdstuk is aangegeven wat hierbij van gemeenten verwacht wordt (de eisen). In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de bedrijfsvoering bij gemeenten om in hoofdstuk 5 de verbinding te leggen tussen de externe eisen en de interne bedrijfsvoering. Vooraf wordt opgemerkt dat ‘de gemeente’ niet bestaat; gemeenten zijn immers in veel opzichten autonoom en maken eigen keuzes ten aanzien van hun bedrijfsvoering. Daarnaast verschillen gemeenten in omvang, type samenleving, fysieke ruimte, aandachtsgebieden, etc. In de praktijk blijkt echter dat veel gemeenten dezelfde soort problemen tegenkomen en daar vaak ook dezelfde soort oplossingen voor kiezen. Het is dus mogelijk en zinvol om, zoals deze scriptie beoogt, de ‘gezamenlijke gemeenten’ van een algemeen advies te voorzien; vervolgens zal iedere individuele gemeente moeten nagaan in hoeverre sprake is van een specifieke situatie die om specifieke 87 oplossingen c.q. een specifieke aanpak vraagt . Hieronder volgt eerst een (globaal) beeld van de ontwikkelingsrichting binnen de gemeentelijke 88 bedrijfsvoering op hoofdlijnen . Vervolgens wordt nader ingegaan op diverse aspecten hiervan waarbij naar actuele ontwikkelingen wordt gekeken. 4.2 Ontwikkeling op hoofdlijnen ‘New Public Management’ is een uit de Verenigde Staten afkomstige visie op de ontwikkelingsrichting van organisaties met als uitgangspunt verhoging van de effectiviteit en efficiency door het hanteren van marktwerking en markttechnieken onder vermindering van regelgeving als sturingsinstrument. In Nederland is deze visie in aangepaste vorm door het rijk overgenomen waarbij het uitgangspunt dat het primaat van de politiek dient te worden versterkt, is toegevoegd. Hiermee is in zekere zin een 89 grens gesteld aan de inzet van marktconforme managementtechnieken . In Nederland is dit beleid gebracht onder de noemer van het MDW-traject (marktwerking, deregulering en wetgeving). Het Rijk heeft eind jaren ’80 het beleid ingezet om aspecten van new public management in te voeren bij de 90 gemeenten. Dit is bekend geworden onder de naam BBI . Achterliggende gedachte hiervan is het streven naar een (steeds) betere beheersing van de overheidsorganisatie en in samenhang hiermee de steeds grotere roep om (publieke) verantwoording over de inzet van overheidsmiddelen. Beleids- en beheersinstrumentarium (BBI) In de loop van de jaren ’90 van de vorige eeuw was de trend dat gemeenten moesten functioneren ‘als bedrijf’, met gebruikmaking van managementconcepten uit de particuliere sector. In die tijd is onder de naam Beleids- en beheersinstrumentarium (BBI) een traject doorlopen dat in 1997 door ongeveer driekwart van de gemeenten, in meer of mindere mate, werd omarmd. Hierbij staat voorop de versterking van het primaat van het bestuur c.q. de politiek door bijvoorbeeld verbetering van de informatievoorziening (kengetallen en normen) en de vertaling van politieke issues in een meerjarenbeleidsplanning. Door informatieverstrekking op maat kan de positie van de gemeenteraad worden versterkt; er ontstaat daardoor een verbetering van de afwegingsfunctie van beleidsinstrumenten en inzicht in de gevolgen van beleid. Daarnaast werd beoogd dat, door de invoering van integraal management, de gemeentelijke 87

Wel kan gesteld worden dat er in zijn algemeenheid een (wezenlijk) verschil bestaat in de bedrijfsvoering van grote (>100.000), kleine (<40.000) en middelgrote gemeenten. Waar in dit hoofdstuk wordt gesproken over gemeenten zal dit vooral de middelgroep betreffen. 88 Over het onderwerp ‘bedrijfsvoering binnen gemeenten’ is en wordt veel gezegd en geschreven. Het gaat te ver om in het kader van deze scriptie hier diepgaand, met volledige verwijzing naar bronnen, op in te gaan. De ontwikkelingsrichting zoals hier geschetst, is voor een belangrijk deel gebaseerd op het boek Contextmanagement, een nieuw bestuurs- en managementconcept, Harrie Aardema, VNG-Uitgeverij, Den Haag, 2000. Overigens heeft ondergetekende een bijdrage geleverd aan dit boek (zie de inleiding, pag. 15). 89 ‘Nieuw Publiek Management bij de regionale brandweer’, M. de Coninck en I. Helsloot, Jaarboek Onderzoek 2000, NIBRA, pag. 149. In dit artikel wordt, vanuit het perspectief van de bedrijfsvoering binnen de regionale brandweerorganisaties, ingegaan op de ontwikkeling van BBI tot NPM (Nieuw Publiek Management). 90 ‘New Public Management bij gemeenten’, prof. Dr. G.J. van Helden en dr. E.P. Jansen, Overheidsmanagement, 2002/3, pag. 64 t/m 68. Volgens dit artikel zijn in Nederland BBI en ‘het Tilburgse model’ de belangrijkste uitingsvormen van New Public Management.

26

organisatie beter beheersbaar zou worden. Kernelementen zijn: sturen op output, verbeteren van doelmatigheid van beleidsuitvoering, hanteren van normen en kengetallen, kwaliteitseisen, etc. Uiteindelijk zou dit moeten leiden tot verhoging van de effectiviteit en efficiency. Ook werd vergroting van de klantgerichtheid van gemeenten beoogd door toename van de flexibiliteit van de organisatie, verhoging van de klantvriendelijkheid en het laag in de organisatie plaatsen van verantwoordelijkheden. De verhoudingen – tussen bestuur en management en tussen afdelingen/diensten onderling – werden in zekere zin verzakelijkt, terwijl er tegelijkertijd sprake is van het accent op dienstverlening aan de burgers die juist vraagt om een integrale benadering (hierin kan een paradox worden gezien). Het bijbehorende basisorganisatieprincipe is ‘integraal management’ waarbij managers enerzijds integraal verantwoordelijk zijn voor hun eigen bedrijfsonderdeel en anderzijds mede verantwoordelijk voor de totale (integrale) bedrijfsvoering; er wordt ook wel gesproken van produktverantwoordelijke eenheden. Hierbij horen kenmerken als verantwoordelijkheden laag in de organisatie, sturen op output, de ontwikkeling van kengetallen, kwaliteitseisen, etc. Kenmerkend was een sterke instrumentele benadering met als kernelementen het meerjarenplan, de productbegroting, een strakke systematiek van planning en control en tussentijdse rapportages aan management en bestuur. Door de versterking van de informatiepositie zou het bestuur beter tot keuzes moeten kunnen komen. De informatievoorziening is georganiseerd als een soort piramide met sturingsobjecten op verschillende niveaus zoals beleidstaken (centraal), producten (sector) en beheersproducten (afdelingen). In dit verband zijn prestatie-indicatoren van belang: kengetallen en normen. Kortom: belangrijk in het ‘nieuw publiek management’ is de organisatiebeheersing van de 91 lagere overheden. Kermerken zijn : - divisionalisatie (produktverantwoordelijke organisatie-eenheden); - budgetdiscipline (planning- en controlproces); - meetbare prestatie-indicatoren (normen en kengetallen); - produktgerichtheid (produktbegroting). Aardema wijst erop dat BBI een uitwerking is van de ‘doelrationele benadering’ die in de jaren ’80 is ontstaan (waarbij de opmerking wordt gemaakt dat BBI ook wel aandacht had voor de cultuur- en 92 gedragscomponent) terwijl de praktijk op dit moment de doelrationaliteit relativeert . De bereikte resultaten worden in zijn algemeenheid dan ook (steeds meer) gerelativeerd. Uit onderzoek (2000) is gebleken dat BBI onvoldoende heeft bijgedragen aan een betere beheersing van interne processen 93 en verhoging van de efficiëntie en effectiviteit; hiervoor wordt een drietal redenen genoemd : - de BBI-instrumenten zijn vooral geschikt voor concrete produkten met duidelijke eigenschappen zoals de kosten en het kwaliteitsniveau. BBI past minder goed bij heterogene produkten of produkten die sterk politiek gekleurd zijn; - BBI is teveel een zaak van financiële afdelingen/medewerkers geworden; - een planmatige en prestatiegerichte cultuur is vaak zwak ontwikkeld in overheidsorganisaties. Daar komt bij dat BBI veronderstelt dat politici bereid en in staat zijn concreet aan te geven wat hun doelen zijn; de vraag is of dit een reële veronderstelling is. Van Helden merkt zeer recent in dit verband op dat de invloed van New Public Management (nog) 94 overwegend beperkt blijft tot uiterlijke kenmerken van gemeentelijke organisaties . Hier kan aan toegevoegd worden dat in de praktijk blijkt dat gemeenten die BBI invoeren het bijbehorende, en complexe, planning- en controlinstrumentarium als doel op zich gaan beschouwen waarbij de beoogde, oorspronkelijke, doelstelling al snel uit het oog wordt verloren. Tenslotte wordt in dit verband opgemerkt dat het oorspronkelijk BBI-instrumentarium, nog afgezien van de vraag of dit voldoet, 95 bijstelling behoeft naar aanleiding van de invoering van het dualistisch stelsel . 91

‘Nieuw Publiek Management bij de regionale brandweer’, pag. 152; BBI wordt in vergelijking met Nieuw Publiek Management gekenmerkt als minder competitief, minder geprofileerd management, primaat dat bij het politiek bestuur ligt en het belang van verbetering van dienstverlening aan de burgers. 92 ‘Contextmanagement’, pag. 25. 93 ‘Nieuw Publiek Management bij de regionale brandweer’, pag. 141 e.v.; de auteurs baseren zich op H.J. ter e Bogt en G.J. van Helden, 'Resultaatsturing bij overheid kan beter’, Economische Statistische Berichten, 85 jaargang, nr. 4272 (22 september 2000), pag. 740. 94 ‘New Public Management bij gemeenten’, pag. 64 t/m68. 95 ‘Het falen van de overheid als bedrijf’, in de Volkskrant, 8 december 2001, P. Hilhorst. In dit artikel wordt opgemerkt dat als er iets mis gaat zoals Enschede en Volendam dat dan Den Haag de schuld krijgt. De vraag die

27

96

Contextmanagement Er wordt wel gezegd dat het ideaalbeeld, ten tijde van de start van het BBI-traject, ‘de gemeente als 97 bedrijf’ was, terwijl het vanaf eind jaren negentig gaat om ‘de bedrijfsmatige gemeente’ . Eerder werd al gewezen op de relativering van de doelrationaliteit; “het gaat uiteindelijk om mensen, om communicatie, om relaties – niet altijd even rationele fenomenen. Pretenties van stuurbaarheid en 98 beheersbaarheid worden nadrukkelijk ter discussie gesteld . In de tijd gezien is kennelijk sprake van een golfbeweging, waarbij de praktijk veelal wat later komt dan de theoretische ontwikkeling”. Deze lijn trekt Aardema door in de conclusies voor zijn referentiekader: “het zal intussen duidelijk zijn dat verbetering en professionalisering in de praktijk van het (overheids)bestuur niet alleen moet worden 99 gezocht in de instrumentele hoek . De toegevoegde waarde zit vooral in de dimensies die methodes, instrumenten en structuren ook echt doet werken. Bestuursstijlen, (leiderschaps)competenties, cultuur, gedrag en vaardigheden zouden deze dimensies kunnen zijn”. Aardema stelt vervolgens dat rationele sturing, planning en beheersing noodzakelijke en onmisbare ingrediënten zijn van besturen en managen en alleen tot feitelijk succes leiden door voldoende rekening te houden met menselijke belangen, competenties en interactie. Aan de bedrijfsmatige kant blijft daarnaast ook van alles in beweging en is ook nog veel te verbeteren. Een goede balans is hiermee van het grootste belang. De in de jaren negentig verworden instrumentele en bedrijfsmatige dimensie moet niet worden verwaarloosd, maar juist worden gekoesterd en – zij het op een nieuwe manier – goed worden onderhouden en verbeterd. Bovenstaande waarnemingen van Aardema relativeren het instrumentele denken en werken vanuit BBI, iets dat steeds meer gemeenten zelf zijn gaan ontdekken. Dit betekent niet dat in overheidsorganisaties bedrijfsvoering en beheersing niet meer van belang zijn – het tegendeel is waar – maar dat er meer dimensies zijn die van belang zijn zoals bestuursstijlen, competenties, cultuur, gedrag en vaardigheden. Aardema voegt hier aan toe dat de klassieke tegenstelling tussen politiek en ambtelijk apparaat verwaterd is: er is sprake van een ingewikkeld netwerk binnen en buiten het traditionele openbaar bestuur. “Dit maakt het onderling communiceren en de niet aflatende pogingen tot sturing en beheersing zo moeilijk. De overheidscontext is een machtsstrijd van belangen, waarbij niemand in het bijzonder de macht lijkt te hebben. Juist omdat het in essentie steeds gaat om selectie en waardering van belangen, wegen in het overheidsbestuur (machts)relaties, communicatie dit oplevert is of een meer bedrijfsmatige aanpak door de overheid de oplossing biedt. De conclusie is dat “de zuiver technocratische benadering, het alleen maar meten van doelstellingen, tekort schiet. De aangedragen oplossingsrichting is de mensen die in de praktijk bepaalde doelstellingen vorm moeten geven meer vrijheid te bieden. Hun prestaties moeten vervolgens wel worden beoordeeld maar niet puur cijfermatig en technocratisch". 96 ‘Contextmanagement’. De term ‘Contextmanagement’ is bedacht door de auteur van deze scriptie. Harrie Aardema hoopt eind 2002 te promoveren op een bestuurskundig onderzoek naar de doorwerking van BBI bij gemeenten. 97 ‘Contextmanagement’, pag. 52. “Een overheidsorganisatie is geen bedrijf en wordt dat ook nooit. Het overheidshandelen kent zijn eigen (ir)rationaliteit en dynamiek. Ten dele hangt die samen met de bestuurlijkambtelijke interactie: politieke aansturing in combinatie met en soms versus managementaansturing. Ten dele hangt die (ir)rationaliteit en dynamiek ook samen met de verschillende gedaanten waarin het overheidshandelen zich manifesteert. Zo kan worden onderscheiden de distributieve gemeente, de gemeente als bedrijf, en de handhavende gemeente. Elk van deze gedaanten luistert naar eigen wetten en regels. Extra complex is dat een gemeente zelden in een zuivere rol opereert. Vaak is sprake van een dubbelrol…” Aardema wijst erop dat gemeenten ook complex zijn omdat ze een politieke aansturing kennen. Verder zijn gemeenten dynamisch omdat ze dicht bij de maatschappij staan en voortdurend moeten reageren op behoeften en wensen van die maatschappij. 98 ‘Agentschappen en resultaatgerichte bedrijfsvoering’, R. Veger, Openbaar Bestuur 2002 6/7, pag. 7 t/m 10. Dit artikel handelt over onderzoek naar de (on)mogelijkheden van resultaatgerichte bedrijfsvoering van tien agentschappen van de rijksoverheid. “Als het nu eenmaal een gegeven is dat, gezien het specifieke karakter van de overheid, politiek bestuurlijke afwegingen altijd zullen prevaleren boven interne afspraken over (deel-) onderwerpen van de bedrijfsvoering, wat betekent dit dan voor de wijze waarop resultaatgerichte bedrijfsvoering gestalte kan krijgen? Wordt hiermee niet het risico gelopen dat een aanzienlijk deel van de bedrijfsvoering gebaseerd blijft op een inspanningsverplichting? Is een volledige overgang op resultaatgericht management niet te hoog gegrepen?”. 99 ‘Ik zie meer instrumentalisme dan goed is voor organisaties’, T. Nierop, Controllersmagazine, april 2002. In dit interview met prof. dr. E. Vosselman wordt ingegaan op de (on)mogelijkheden van ‘meetinstrumenten’. “Gebruik de beschikbare instrumenten selectief en verstandig en vergeet vooral de eigen analyse niet… Meten is wel degelijk belangrijk, alleen lijkt op dit moment de balans iets te ver in die richting doorgeslagen”. Verder wijst Vosselman op de hypes van tegenwoordig: ”Denken dat je een organisatie kunt aansturen met de Balanced Scorecard is ronduit ridicuul”.

28

en netwerkregie uiteindelijk zwaarder dan rationele denkmodellen. Politiek is wat anders dan rationaliteit. Professioneel werken in het overheidsbestuur is dus niet alleen bedrijfsmatig werken. 100 Rationele denkmodellen kunnen ondersteunend zijn, bepalender is de activering van mensen " . Hetgeen hierboven beschreven is schetst, op hoofdlijn, de ontwikkeling die gemeentelijke organisaties 101 doormaken . Na afloop van het BBI-traject is er niet meer een dergelijk grootschalig bedrijfsvoeringstraject voor gemeenten aan de orde geweest. Wel is de afgelopen periode, als voorbereiding op de dualisering, gewerkt aan een centraal geregisseerde ‘vernieuwingsimpuls’; hoewel hier ook wel raakvlakken met bedrijfsvoering waren was dit niet de essentie van de 102 doelstelling van dit traject . Kijkend naar de Nederlandse gemeenten kan gesteld worden dat, nog afgezien van de effecten van de invoering van het dualistisch stelsel, er vele verander- en verbetertrajecten lopen. Soms veelomvattend, maar vaker gericht op deelaspecten van de bedrijfsvoering. In de volgende paragraaf wordt een overzicht gegeven van deze (actuele) 103 ontwikkelingen . 4.3……..Bedrijfsvoeringsaspecten Hieronder wordt ingegaan op diverse aspecten van de gemeentelijke bedrijfsvoering. Per aspect wordt 104 met name ingezoomd op lopende ontwikkelingen .

Invloed van nieuwe technologie “Om als gemeente goed te kunnen blijven functioneren, is het van belang dat de organisatie een interne dynamiek kent, die waarborgt dat de politiek bestuurlijke en ambtelijke organisatie in hoofdlijnen op de hoogte is van nieuwe ontwikkelingen, deze op hun merites waardeert en daar waar 105 mogelijk actief op inspeelt” . De slogan ‘Een leven lang leren’ uit de jaren negentig raakt de kern hiervan; de slogan had betrekking op individuen, maar kan doorgetrokken worden naar organisaties. Aardema constateert dat veel overheidsorganisaties, door de dagelijkse hectiek, onvoldoende toekomen aan het systematisch signaleren en uitwisselen van informatie, terwijl er wel een informatieen kennismaatschappij is ontstaan die om een actief informatie- en kennismanagement vraagt. Organisaties moeten dus de competentie ontwikkelen om informatieverwerking van buiten naar binnen en andersom te organiseren. Aardema stelt in het verlengde hiervan dat de ontwikkelingen op het gebied van ICT in de nabije toekomst ingrijpend kunnen doorwerken op het gemeentelijk functioneren. In 1999 constateert de 106 overheid dat ICT mogelijkheden geeft tot pro-actieve dienstverlening en het meten van resultaten . Twee jaar later komt Docters van Leeuwen tot (zeer) vergaande conclusies als het gaat om de relatie tussen ICT en overheid: uiteindelijk zal de rol van de overheid (door de groeiende ICT-mogelijkheden) 107 een andere (kunnen) worden . Waar het om gaat is dat er een enorme ‘technology-push’ is die in hoog tempo nieuwe eisen aan de overheid stelt. De overheid, dus ook gemeenten, als informatie-organisaties, zijn daar gevoelig voor. Dit vertaalt zich enerzijds in andere werkwijzen en structuren binnen organisaties (bijvoorbeeld: workflowmanagement, herontwerp van processen, dataverwerking, kwaliteit van informatie, flexibele 100 101

‘Contextmanagement’, pag. 25 en 31 t/m 33. ‘Contextmanagement’, pag. 35. Aardema werkt deze lijn uit in het bestuurs- en managementconcept

‘Contextmanagement’, een samenhangende visie op het besturen en managen van mensen, structuren en processen. Aardema komt tot de volgende begripsomschrijving: “Contextmanagement is een dynamisch en normatief bestuurs- en managementconcept, waarin menselijke competenties synergetisch worden verbonden met omgevingsaspecten”. Aan de uitwerking hiervan zal in deze scriptie geen specifieke aandacht worden besteed. 102 Zie www.vernieuwingsimpuls.nl. 103 Dit overzicht is deels gebaseerd op relevante literatuur (waar in voorkomende gevallen naar wordt verwezen), en deels op de eigen waarnemingen en die van anderen (in de eigen gemeente en andere gemeenten). Ondergetekende is lid van het managementteam binnen een middelgrote gemeente. 104 De onderverdeling in aspecten is op vele manieren mogelijk; hiervoor zijn (theoretische) modellen beschikbaar. Hier is gekozen voor ‘herkenbaarheid’ van de thema’s: herkenbaar voor mensen die werken bij of betrokken zijn bij het gemeentelijk bedrijf (gebaseerd op de ervaring van ondergetekende). 105 ‘Contextmanagement’, pag. 43. 106 Ministerie van BZK, Bewegend bestuur 1999, deel1, pag. 10 t/m 14. 107 ‘Thorbecke heeft nooit kunnen voorzien dat de overheid zich met alles zou gaan bemoeien’, in Overheid Innovatief, nummer 5, 2001, pag. 28 en 29. In dit artikel komt A. Docters van Leeuwen, als voorzitter van de adviescommissie ICT en Overheid, aan het woord.

29

kantoren en werktijden) en anderzijds in nieuwe vormen van dienstverlening. Ten aanzien van dit laatste ervaren gemeenten een behoorlijke ‘bestuurlijke-push’ vanuit de rijksoverheid (denk aan 108 Overheidsloket-2000 en de Internet-doelstellingen voor gemeenten van voormalig minister Van 109 Boxtel) . De samenhang tussen beiden (werkwijze/structuren en dienstverlening) is dat dienstverlening, fysiek en virtueel, georganiseerd wordt rond de vraagpatronen van de klant (burger/bedrijf) hetgeen leidt tot nieuwe manieren van organiseren en werken. In veel gemeenten wordt gewerkt aan het onderscheid in front-, mid- en backoffices waarbij de front-office een fysiek loket in ‘de gemeentewinkel’ (stadhuis), de gemeentebus (in de wijk) of op de digitale snelweg kan 110 zijn . De volgende stap kan zijn het flexibiliseren van de back-offices in een flexibele kantoor-omgeving waarbij het kantoor op zich niet beperkt hoeft te zijn tot één lokatie (thuiswerken, dislocaties). Om dit te kunnen organiseren komt ook de ‘andere kant’ van kwaliteitszorg om de hoek kijken (we hadden immers al de klantvraag centraal gesteld), namelijk beheersing van de processen. Waar voorheen (en in veel gemeenten nog steeds) de meeste processen zich binnen één kolom (afdeling of dienst) voltrekken is nu het tegendeel ontstaan. Dit stelt hoge eisen aan de werkprocessen/workflowmanagement, de ICT-infrastructuur, digitalisering van informatie, het 111 informatiebeleid, etc . In elk geval klimmen de gemeenten, door deze ontwikkelingen, op de ladder van kwaliteitszorg. Overigens zijn er meer stimulansen die dit bevorderen (zie hieronder). Toenemend belang van beheersing Op dit punt aangekomen wordt ook zichtbaar dat BBI vooral gericht was op de secundaire processen. Hiermee wordt gedoeld op de processen die van belang zijn voor de bedrijfsvoering zelf en sturingsmogelijkheden voor het gemeentelijk bestuur. BBI gaat veel minder over de primaire gemeentelijke processen zelf, ondanks dat binnen BBI de klantgerichtheid wel van belang werd geacht en kwaliteitszorg werd benoemd. Zoals hierboven gesteld zijn ontwikkelingen als Overheidsloket-2000 en de daaromheen ontstane tendens van flexibilisering van de dienstverlening en achterliggende bedrijfsvoering belangrijke stimulansen om werkwijzen, en dus werkprocessen, anders in te richten. In wezen worden nieuwe, hogere eisen gesteld aan de procesgang en procesbeheersing. Daarnaast zijn er nog andere stimulansen te benoemen waarvan voor gemeenten de belangrijkste zijn: Juridisering: in toenemende mate wordt de overheid in juridische termen aangesproken op haar 112 handelen en niet-handelen, zowel via de publiek- als de privaatrechtelijke weg . Dualisering: door invoering van het duale stelsel is het controlerend karakter van de gemeenteraad 113 ten opzichte van het dagelijks bestuur (het college van b&w) versterkt . Publieke verantwoording is 108

Zie www.OL2000.nl. ‘E-gemeente heeft onzekere toekomst’, Automatiseringsgids 23 augustus 2002, pag. 1. In dit artikel wordt betoogd dat de realisatie van de elektronische overheid gevaar loopt. “Cruciale programma’s als Stroomlijning Basisgegevens en OL2000 stoppen eind dit jaar zonder dat duidelijk is of het geld en de politieke wil er zijn voor een vervolg. De gemeenten vrezen dat de inspanningen voor niks zijn geweest… De betrokken ministeries geven geen commentaar. Zij verwijzen naar de komende begrotingen”. In dit artikel wordt vanuit de VIAG naar voren gebracht dat dit probleem vooral bij kleinere gemeenten zal spelen. 110 ‘Stadhuis wordt stadshuis’, Algemeen Dagblad 22 augustus 2002. Uit dit 3-regelige berichtje wordt de veranderende opvatting over het gemeentehuis (in Eindhoven) verwoord: “Eindhoven noemt zijn stadhuis voortaan Stadshuis. Uit die term komt beter naar voren dat het gaat om een echt ontmoetingscentrum voor de burgerij en de politiek", meent de gemeente. Het ‘Stadshuis’ gaat open op 4 september na een grondige verbouwing. Zie ook VNG-magazine, 13 september 2002, pag. 25. 111 Deze ontwikkeling is, met een zeer ambitieuze doelstelling, reeds ingezet in de gemeente Heusden onder de slogan ‘De Heusdense Manier van Werken’ (HMW). Voor veel gemeenten is dit een inspirerend voorbeeld, temeer omdat een aantal zaken reeds gerealiseerd en zichtbaar zijn. Zie ook www.heusden.nl. 112 ‘De grenzen van de risico-samenleving’, VNG-magazine, 25 januari 2002, pag. 21 en 22, K. Salverda. In dit artikel wordt ingegaan op een aantal trends die U. Rosenthal (COT) signaleert waaronder die van de juridisering. “Mensen laten zich niet zomaar slachtofferen, zo blijkt, en letselschadeadvocaten maken een enorme opmars”. 113 Pionieren met Dualisme, VNG-uitgeverij, Den Haag, 2002. In deze uitgave worden de volgende dualiseringsthema’s aan de orde gesteld: ontvlechting van raad en college, burgerparticipatie, publieke verantwoording, functioneren van politieke partijen. Zie: www.vernieuwingsimpuls.nl. 109

30

één van de leidende thema’s in dit traject; de komende jaren zal, mede als gevolg van de instelling 114 115 van de Rekenkamerfunctie , dit steeds verder zijn beslag krijgen . In breder verband spelen 116 vergelijkbare ontwikkelingen . Controle en toezicht door hogere overheden: recente rampsituaties en het oordeel van het toenmalige kabinet over het acteren van gemeenten hebben geleid tot wetsvoorstellen waarin de controletaak van rijk en provincie, op het terrein van veiligheid, sterk wordt aangescherpt. De betrouwbare overheid: de huidige opvatting, gestimuleerd door recente rampsituaties, is dat de samenleving er vanuit mag gaan dat de overheid ‘doet wat ze moet doen’. De samenleving mag 117 rekenen op een adequaat handelende overheid die haar taken goed uitvoert . Kwaliteitszorg als trend: deze trend is zeker niet nieuw maar al vele jaren zichtbaar. Kern is dat steeds meer (onderdelen van) overheidsorganisaties op zoek zijn naar voor hen hanteerbare kwaliteitszorgconcepten. In dit verband zijn ISO en het INK wellicht het meest bekend (hoewel ook aan kwaliteitszorg kan worden gewerkt zonder één van de bekende concepten te hanteren). Overigens wordt opgemerkt dat bepaalde gemeentelijke activiteiten zoals rond de gemeentelijke basisadministratie (GBA) en de uitvoeringstaken in het kader van de Algemene Bijstandswet zijn ingebed in een systeem van kwaliteitszorg; hieraan ligt wet- en regelgeving ten grondslag. Door deze ontwikkelingen begint procesbeheersing, al dan niet in een bredere context van kwaliteitszorg, een steeds belangrijkere rol te spelen binnen gemeenten waarbij het gaat om de (interne) management- en besturingsprocessen en de (extern gerichte) primaire processen. Deze laatste laten zich onderverdelen in front- mid- en backofficeprocessen. Hoewel in alle processen (als het goed is) sprake is van regelkringen (plan, do, check, act) is binnen de overheid het begrip ‘planning en control’ vaak verbonden aan het bedrijfsmatige en bestuurlijke 118 besturings- en keuzeproces . Hierin staan begrippen als afdelingsplan, sectorbegroting, 119 beleidsbegroting en beleidsrekening centraal . Tenslotte wordt hier kort ingegaan op control binnen gemeentelijke organisaties. Ten tijde van het BBI-traject is sterk gefocussed op de combinatie van concern-spelregels met controllers per sector en per bedrijfsvoeringsaspect (zoals financiën, p&o, etc.). Met het verdwijnen van het sectoren-model 120 (daarvoor in de plaats kiezen steeds meer gemeenten voor het directieraad-model ) is ook de inhoud en positionering van de centrale en decentrale controlfunctie ter discussie gekomen. Gemeenten

114

‘New Public Management bij gemeenten’. Auteurs zijn van mening dat de ontwikkeling van de lokale rekenkamerfunctie, evenals de produktbegroting, geïnspireerd is op technieken uit het bedrijfsleven en schaart deze ontwikkeling onder het begrip ‘New Public Managment’. 115 ‘De ambtelijke organisatie na dualisering’, drs. M.R. Schurink, Overheidsmanagement 2002/3, pag 72 t/m 75. In dit artikel wordt ondermeer ingegaan op de veranderende werkwijze van de ambtelijke organisatie als gevolg van dualisering. ‘Prestatiemanagement in het kader van dualisering’, P.J. Linker en L. Geluk, Overheidsmanagement, 2002/4, pag. 103 t/m 107. Auteurs stellen dat dualisering vraagt om duidelijke prestatieafspraken tussen de raad en het college en werken dat gegeven in dit artikel verder uit. 116 Bijvoorbeeld: op rijksniveau loopt het project Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording (VBTB) met tot nu toe als meest tastbare resultaat de eerste VBTB-begroting in september 2001. 117 ‘Reeks onderzoeken naar lekkende wagon’, Algemeen Dagblad, 22 augustus 2002. Dit artikel geeft aan dat daags na een incident met een lekkende wagon in Amersfoort meerdere onderzoeken starten waaronder de informatievoorziening door de gemeente. De Raad voor de Transportveiligheid, het ministerie van V&W en de gemeente Amersfoort stellen een onderzoek in. 118 ‘Het huis van planning en control’, H. Geuzendam en M. Koster, B&G, december 2001, pag. 20 t/m 23. Auteurs geven aan dat dualisering consequenties heeft voor planning en control binnen gemeenten. 119 ‘Contextmanagement’, pag. 494. Aardema vindt dat ‘planning en control’ teveel associaties oproept met financiële aangelegenheden en het bijbehorende instrumentarium. “Ze roepen hardnekkige associaties op met veel papier, waaruit slechts mondjesmaat en met moeite de benodigde stuurinformatie te halen valt”. Dit citaat zal ongetwijfeld door veel BBI-gemeenten herkend worden. Aardema stelt dan ook een nieuwe terminologie voor: ‘profiel en progressie’. 120 ’Gemeente Borne reorganiseert en kiest voor directiemodel’, De Lokale Overheid, Cap Gemini Ernst & Young, juli 2002, pag. 16 en 17. CGE&Y heeft in samenwerking met de Erasmus Universiteit Rotterdam een onderzoek ingesteld naar de invoering van het directiemodel bij gemeenten tot ca. 50.000 inwoners; algemene conclusie: het directiemodel is zeer bruikbaar.

31

121

kiezen hiervoor uiteenlopende modellen . In zijn algemeenheid kan gesteld worden dat als gevolg van bovengenoemde ontwikkelingen gemeenten de controlfunctie steeds serieuzer nemen. Afnemend belang van structuren Uit het voorgaande volgt de toegenomen procesoriëntatie binnen gemeenten. Processen (met hun proceseigenaren) staan centraal. In samenhang hiermee heeft ook projectmatig werken en organiseren aan belangstelling gewonnen. Gevolg hiervan is dat structuren, waar eerder vaak sterk op 122 gefocussed werd als het ging om verandering en verbetering, minder van belang zijn geworden . Je zou kunnen zeggen dat de ‘technology-push’ en al wat daarmee samenhangt (zie hiervoor) ertoe heeft 123 geleid dat de organisatiestructuur er minder toe doet ; immers er is een proces- en projectstructuur bij gekomen waarin het eigenlijke werk plaatsvindt. De organisatiestructuur vormt daarmee vooral een 124 thuishaven voor medewerkers in de organisatie . Deze lijn wordt door Aardema naar de toekomst verder doorgetrokken: de gemeente als ‘netwerkorganisatie’ die staat voor openheid, flexibiliteit en externe gerichtheid. “Bij netwerken als activiteit staat het vormen en onderhouden van relaties centraal. Dit vraagt het nodige van de politieke top, de leidinggevenden en diverse (andere) professionals. Voor veel uitvoerende taken, bijvoorbeeld het ophalen van huisvuil, is netwerken niet aan de orde. Daarmee zijn deze taken niet minder belangrijk. Iedere medewerker is professioneel op zijn eigen niveau. ‘De gewone dingen goed doen’ 125 vraagt juist veel professionaliteit, zowel bij de aanstuurders als de uitvoerenden” . Verder wordt er op gewezen dat het ook in een netwerkorganisatie belangrijk is dat er grenzen en kaders worden gesteld. Kosten van netwerken moeten opwegen tegen de baten; met name procesbeheersing en control zijn van belang. Veranderend management De verantwoordelijkheden en bevoegdheden werden in het BBI-tijdperk gebaseerd op het principe van integraal management: afdelingshoofden zijn integraal verantwoordelijk voor hun eigen bedrijfsvoering (binnen de concern-spelregels) en dienen te handelen in het kader van het integrale gemeentelijk belang. Dit uitgangspunt is nog steeds leidend. Tijdens, maar ook na het BBI-traject is integraal management onvoldoende tot bloei gekomen. Veel aandacht is door gemeenten besteed aan het BBI-instrumentarium, maar minder aan de bijbehorende attitude van leidinggevenden die van oudsher (vaak) gewend waren aan werkgericht leidinggeven 126 binnen een functionele (vaak niet erg omvangrijke) eenheid . De slag die gemaakt moest worden was van een werkgerichte oriëntatie naar een voorwaardescheppende oriëntatie. Hierbij hoort ook het vergroten van de span of control. Kortom: gemeentelijke leidinggevenden moesten gaan managen 121

‘Nijmegen brengt toekomst van gemeentelijke sturing en control in kaart’, De Lokale Overheid, Cap Gemini Ernst & Young, juli 2002, pag. 7 t/m 9. In dit artikel worden vier toekomstscenario’s beschreven, ondermeer ten aanzien van de controlfunctie binnen de gemeente Nijmegen. In eerste instantie kiest men voor het ‘spagaatscenario’ waarin “de controller van de toekomst vooral een begeleider van de ‘lijnbazen’ is”. Op het eerste gezicht staat dit haaks op de keuze die bijvoorbeeld in de gemeente Noordoostpolder is gemaakt: afdelingshoofden en projectleiders verantwoordelijk voor controlaspecten binnen hun eigen bedrijfsvoering in combinatie met een onafhankelijke afdeling Concerncontrol die rechtstreeks aan het centrale mt rapporteert. 122 In het verleden zijn vaak structuurveranderingen ingezet terwijl het in werkelijkheid ging om problemen op het gebied van bijvoorbeeld cultuur of processen; vervolgens leverde de structuurwijziging niet op wat men vooraf beoogd had. Aardema wijst er op dat de term organisatieontwikkeling in veel gevallen beter de lading dekt; structuurwijziging is dan slechts één van de opties. 123 ‘Nieuwe organisatiestructuren in gemeenten’, J. Hiemstra en J. Boelens, Openbaar bestuur, 2002-1, pag. 11 t/m 15. Deze constatering staat in een zeker contrast met de constatering van deze auteurs dat de afgelopen twee tot vier jaar veel grotere gemeenten de organisatiestructuur hebben gewijzigd waarbij het concerndienstenmodel of sectorenmodel is verlaten. Hiervoor in de plaats zijn nieuwe modellen gekomen die zijn onderverdeeld in drie typologieën: het aangepast concern-dienstenmodel, het afdelingenmodel en het burgerlogicamodel. Auteurs constateren dat ondanks forse investeringen dergelijke veranderingsprocessen moeizaam verlopen en het uiteindelijk effect dikwijls teleurstelt; in het artikel worden hier een aantal oorzaken voor genoemd. 124 Hierbij past wel de relativering dat binnen gemeenten veel processen die betrekking hebben op ‘standaardprodukten’ zich van start tot klant afspelen binnen één functionele afdeling (kolom). Dit wijzigt uiteraard bij het creëren van front- mid- en backoffices. 125 ‘Contextmanagement’, pag. 161. 126 ‘New Public Management bij gemeenten’ pag. 64 t/m 68. Auteurs gaan in op de invoering van het BBIinstrumentarium en constateren dat (bijbehorende) gedragsveranderingen in belangrijke mate achterblijven bij de nieuw ontwikkelde technieken.

32

maar hadden vaak onvoldoende handvatten om die slag te maken. Gesteld kan worden dat in veel gemeenten ‘integraal management’ mede hierdoor niet is geworden wat het in potentie biedt. Ook wordt in dit verband opgemerkt dat het afgenomen belang van structuren mede oorzaak is van de ‘verplatting en versmalling’: minder managementlagen en versmalling van het management. Naar de toekomst toe verschuift het perspectief voor leidinggevenden. “Het gaat in de toekomst steeds meer om het samen met de medewerkers leren navigeren op de kennisstromen binnen en buiten de onderneming om vervolgens verbindingen te leggen tussen interne en externe kennisbronnen. De omgeving zal niet langer de business unit zijn, maar een kennisnetwerk van interdependente actoren. In het kennisnetwerk wordt een manager een ‘webber’, een stimulator van interactie tussen kenniswerkers… De webber stimuleert zelforganisatie, spontane interactie met 127 andere actoren en zelfregulering” . Aardema is van mening dat ook vanuit deze invalshoek structuurplaatjes minder van belang worden, “het organiseren van noodzakelijke interactie dwars door structuren heen is veel belangrijker. Dit vraagt een heel andere stijl van managen en omgaan met elkaar”. Aardema ziet de webber ‘weer’ als meewerkend voorman: “weliswaar geen meewerkend voorman in inhoudelijke zin, maar in de zin van betrokkenheid, stimulering en aanvoelen wat er bij komt kijken. Leidinggevenden zijn permanent bezig met de procesgang door de juiste mensen op de juiste plaats te krijgen en te houden en ze de juiste dingen te laten doen… Hun oriëntatie op het proces betekent dat hun eigen talenten primair op het communicatieve en actiegerichte vlak zullen moeten liggen. Ze hebben daarbij te maken met de paradox dat ze enerzijds hun medewerkers steeds meer ruimte moeten laten om hen in zelfsturend verband tot initiatieven te laten komen, terwijl ze anderzijds als managers ook moeten sturen, richting 128 geven en het overzicht houden” . Competentiemanagement Ontwikkeling van personeel als onderdeel van (permanente) organisatieontwikkeling is, zo leert de praktijk, geen eenvoudige opgave. Vaak wordt de term ‘cultuur’ hierbij genoemd. De medewerkers vormen bij gemeenten het belangrijkste ‘productiemiddel’; veruit het meeste werk is mensenwerk. De competenties van medewerkers, inclusief gedragsaspecten zijn derhalve van wezenlijk belang. Idealiter zien we dan ook dat het totaal van de competenties van alle medewerkers de gewenste competenties van de organisatie vormen. Vanuit deze filosofie voeren veel gemeenten ‘competentiemanagement’ in waarbij persoonlijke ontwikkelingsplannen in een cyclisch proces centraal staan. Het belang hiervan wordt ook steeds groter omdat platter wordende organisaties steeds minder mogelijkheden tot verticale doorstroming bieden, terwijl medewerkers aan de andere kant steeds meer ‘employable’ willen of moeten worden. Employabiliteit zullen ze dus vooral moeten ontlenen aan horizontale groei: succes en waardering uit bereikte resultaten in bijvoorbeeld projectgroepen of als proceseigenaar. In dit verband wordt ook gewezen op de grote moeite die gemeenten de afgelopen jaren hebben gehad met het opvullen van vacatures. De aantrekkelijkheid van de overheid als werkgever (gemeenten in het bijzonder) bleek onvoldoende te zijn. Inmiddels is, door gerichte marketing en een zich wijzigende arbeidsmarkt hier al enige verbetering zichtbaar. Overigens is de situatie op de arbeidsmarkt één van de stimulansen geweest om competentiemanagement in te voeren naast allerlei andere maatregelen op arbeidsvoorwaardelijk terrein. Een andere stimulans is gelegen in het 129 betrekkelijk hoge ziekteverzuim binnen gemeenten .

Onzekere financiën In deze periode is veel onzeker over de gemeentefinanciën de komende jaren. Vooral de verslechterende economische vooruitzichten (die bepalend zijn voor de voeding van het gemeentefonds, maar ook voor bijvoorbeeld de revenuen vanuit de gemeentelijke grondexploitatie)

127

Aldus A.J.M. Roobeek en E.H.U. Mandersloot in hun bijdrage aan het congres De praktijk van netwerkorganisaties, Rotterdam 10 februari 1999. 128 ‘Contextmanagement’, pag. 118 en 119. 129 Een aantal gemeenten werkt aan verbetering van het personeelsmanagement door aansluiting te zoeken bij Investor in People (IIP); zie www.iipuk.co.uk of www.iipnl.nl.

33

130

maken dat gemeenten terecht voorzichtig zijn met het zogenaamde ‘nieuw beleid’ . Ruimte voor nieuwe investeringen zal de komende tijd dan ook vaak gerealiseerd moeten worden door op 131 bestaand beleid te bezuinigen .

Privatisering, uitbesteding en inhuur Veel gemeenten hebben zich de afgelopen twintig jaar afgevraagd wat de kerntaken van de gemeente (moeten) zijn en hebben daar conclusies aan verbonden. In gevallen waarin is gekozen voor verzelfstandiging zijn vaak organisaties ontstaan die een combinatie zijn van een overheidsorganisatie en een particulier bedrijf, omdat de overheid in veel gevallen de beleidsmatige verantwoordelijkheid 132 niet uit handen kan en wil geven . Bij uitbesteding gaat het vaak om niet-kritische bedrijfsprocessen of ondersteunende functies die op basis van een service level agreement (SLA) door een marktpartij (soms door een andere overheidsorganisatie) worden verzorgd. Een andere vorm van uitbesteding is de inhuur van externe consultants, projectleiders e.d. De afgelopen jaren is dit sterk toegenomen en vindt plaats om verschillende redenen zoals het inhuren van tijdelijke expertise die niet structureel in de organisatie aanwezig hoeft te zijn, opvangen van pieken in het werkaanbod en het opvangen van vacatures, ziekte, etc. Verder wordt gewezen op het bestaan van (soms wettelijk verplichte) gemeenschappelijke regelingen waarbij gemeenten (al dan niet facultatief) taken door de regionale organisatie laten uitvoeren. Een bekend voorbeeld hiervan is de regionale brandweer. Een variant van ‘uitbesteding’ die we niet vaak in dit rijtje tegenkomen is die waarbij de overheid, 133 teneinde naleving van regelgeving te bevorderen, certificering inzet . Tenslotte is in dit verband van belang te melden dat overheid en markt samenwerking kunnen zoeken in een zogenaamd PPS-verband (Publiek Private Samenwerking). Dit kan worden vormgegeven in de 134 oprichting van een vennootschap waarin publieke en private partijen risicodragend participeren .

Relativering Bovenstaande ontwikkelingen dienen nadrukkelijk als ‘ontwikkelingen’ te worden beschouwd; het is een beweging waar de gemiddelde gemeente mee te maken heeft. Een tweede relativering is de onvolledigheid van de beschrijving: het gaat om de hoofdlijn, om de gemiddelde gemeente en om een selectie waarbij zoveel mogelijk is gekeken naar relevantie voor het uiteindelijke onderwerp van deze scriptie: de groene kolom in de gemeentelijke bedrijfsvoering. Een andersoortige relativering betreft de snelheid waarmee gemeenten (in staat zijn om te) veranderen. Terwijl er aan de ene kant sprake is van veel dynamiek (zoals dualisme, OL-2000, toezicht in het kader van fysieke veiligheid) gaat vernieuwing binnen gemeenten vaak betrekkelijk langzaam. Nadat nieuwe ideeën voldoende zijn geaccepteerd gaat er vaak een lange tijd overheen voordat implementatie daadwerkelijk plaatsvindt. “Intussen is er sprake van een geleidelijke afbouw van overheersende vormen van interne bureaucratisering, technocratische aansturing en financieel 135 beheersingsdenken” . Verder speelt een rol de politiek-bestuurlijke aandacht die gevraagd wordt van het topmanagement; veel energie gaat zitten in de consequenties van het democratisch stelsel: iedere dag komt de termijn van vier jaar een dag dichterbij: thema’s waar wethouders in de samenleving mee scoren krijgen al snel hogere prioriteit dan investeringen in de bedrijfsvoering waarvan het resultaat 130

‘Verkenningen, bouwstenen voor toekomstig beleid’, Sdu/SCP, augustus 2001, pag. 69. Gewezen wordt op de onzekere periode die de Nederlandse economie tegemoet gaat. 131 ‘Extra bezuiniging treft gemeenten en provincies’, Binnenlands Bestuur, 23 augustus 2002, pag. 4. “Gemeenten en provincies vrezen de extra bezuinigingen van het kabinet op de rijksbegroting. Dalende rijksuitgaven betekenen doorgaans een verlaging van de algemene uitkeringen”. 132 ‘Weten wat je wilt en regie voeren’, in VGS Nieuws (thema-nummer), augustus 2002, pag. 15 en 16, J. Fluitsma. In dit artikel wordt ingegaan op de nieuwe visie van de gemeente Apeldoorn: “beleid doen we zelf, beheer besteden we uit”. 133 ‘Certificering als instrument voor naleving van regelgeving. Kansen en risico’s’, dr. J. van Erp en drs. S. Verberk, Openbaar bestuur, 2002-4, pag. 2 t/m 5. Dit artikel handelt over certificering van private partijen (waarbij de overheid het kader schept), denkbaar is dat hogere overheden lagere overheden in bepaalde gevallen certificering opleggen. 134 ‘De voorbereiding van een PPS-onderneming’, drs. L.A. Welters, maart 2001. Deze nota geeft een praktische benadering voor stadsontwikkeling in PPS-verband. 135 ‘Contextmanagement’ pag. 119.

34

pas na de volgende verkiezingen zichtbaar zou kunnen zijn.

35

5…….De groene kolom binnen de gemeentelijke bedrijfsvoering 5.1……..Inleiding In geval van een ramp of zwaar ongeval werken vier operationele kolommen samen: brandweer, politie, geneeskundige hulpverlening en de gemeente. De gemeente heeft als taak om het proces van samenwerking vooraf vast te stellen in de vorm van een gemeentelijk rampenplan. Dit plan regelt voor de vier diensten de coördinatie, taken en samenwerking e.d. De preparatieve taak van de gemeente bestaat behalve het beschikbaar hebben van een actueel rampenplan, tevens uit het permanent geprepareerd zijn op een aantal van de (operationele) deelprocessen uit het rampenplan. Dit wordt de 136 groene (of vierde) kolom genoemd . Volgens de midterm review worden gemeenten nog niet altijd 137 als de vierde kolom gezien, terwijl zij dat feitelijk wel zijn . De groene kolom is te beschouwen als één van de vele produkten en diensten die een gemeente moet ‘produceren’, naast vele andere en onderling sterk verschillende produkten en diensten. Gesteld kan worden dat één van de ‘outputs’ van de gemeente de (preparatie op de) rampenbestrijding is. In paragraaf 5.2 wordt het antwoord gezocht op de vraag wat de outputeisen nu (en vooral in de nabije toekomst) zijn; met andere woorden: welke externe eisen worden gesteld aan gemeenten ten aanzien van de rampenbestrijding. Hier ligt uiteraard een verband met de ontwikkelingen zoals beschreven in hoofdstuk 3. Paragraaf 5.3 gaat in op de bredere context waarbinnen de rampenbestrijding in relatie tot gemeenten tot stand moet komen. Vervolgens wordt in paragraaf 5.4 een aantal uitgangspunten genoemd waar gemeenten rekening mee kunnen en/of moeten houden bij de inbedding van de groene kolom in de eigen bedrijfsvoering. Tenslotte worden in de laatste paragraaf concrete (bedrijfsvoerings-) suggesties gedaan aan gemeenten; het INK-model geldt hierbij als leidend thema. 5.2……..Externe eisen Van belang is de vraag welke externe eisen worden gesteld aan gemeenten ten aanzien van de rampenbestrijding. Om deze zo goed mogelijk in beeld te brengen wordt in deze paragraaf eerst ingegaan op relevante wet- en regelgeving om vervolgens de normeringen te concretiseren. Ook wordt aandacht besteed aan de Basishandreiking voor gemeenten aangezien dit een weerslag is van de vele onderzoeksrapporten die de afgelopen periode verschenen zijn.

5.2.1…..Het wettelijk kader De wettelijke basis voor de bestrijding van rampen en zware ongevallen is neergelegd in de Brandweerwet 1985, de Wet rampen en zware ongevallen (Wrzo) en de Wet geneeskundige hulpverlening bij rampen (Wghr). In deze wetten zijn bevoegdheden en verantwoordelijkheden opgenomen van bestuurlijke organen (gemeenten, provincies en rijksoverheid) en operationele diensten (gemeentelijke diensten, brandweer, geneeskundige hulpverleners en politie) die een taak 138 hebben bij de rampenbestrijding . Dit jaar is het wetsvoorstel Kwaliteitsbevordering Rampenbestrijding in procedure gebracht, dat beoogt deze wetten te wijzigen. Hieronder wordt aangegeven wat de situatie is nadat de betreffende wet gewijzigd is. Hoofdzakelijk wordt steeds ingegaan op de rol van gemeenten in de preparatie op de rampenbestrijding. Gemeentewet De gemeentewet gaat niet expliciet in op de preparatie van gemeenten op de rampenbestrijding. Wel wordt in artikel 173 aangegeven wat de bevoegdheden van de burgemeester zijn bij brand en ongevallen. Van belang is dat per 7 maart 2002 de Gemeentewet en enige andere wetten zijn gewijzigd in verband met de dualisering van de inrichting, de bevoegdheden en de werkwijze van het gemeentebestuur (Wet dualisering gemeentebestuur). Zo is er een wijziging gekomen in de rolverdeling tussen de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders. De 136

De ‘groene kolom’ kan eng worden opgevat, namelijk als ‘de gemeentelijke operationele processen ten tijde van een rampsituatie’. Hier wordt echter de ruimere betekenis gehanteerd: de planvorming en de operationele processen. 137 ‘Zicht op voortgang, Vooruitgang in zicht’, pag. 3. Hieraan wordt overigens de opmerking gekoppeld dat (begin 2002) te weinig versterkingsimpulsen op de gemeente gericht zijn. 138 De organisatie van de rampenbestrijding in Nederland is ondermeer beschreven in het rapport ‘Voorbereiding Rampenbestrijding’ zoals op 5 juni 2001 vastgesteld door de Algemene Rekenkamer (Sdu Uitgevers, Den Haag).

36

gemeenteraad krijgt hierdoor een controlerende rol ten opzichte van het college van b&w. De raad concentreert zich op het bepalen van de doelstellingen die ze wil bereiken en op de controle of het college van B&W deze doelen wel bereikt. Het college is daarentegen verantwoordelijk voor de uitvoering en het dagelijks bestuur. De wethouders zijn niet langer lid van de gemeenteraad en ze hoeven zelfs niet uit de gemeenteraad benoemd te worden. De gemeenteraad krijgt meer middelen om haar werk te doen. Zo kan de raad via de griffier zorgen dat gemeenteambtenaren ondersteuning leveren. De gemeenteraad krijgt ook het recht om zelf onderzoek te doen naar problemen binnen de gemeente of naar het gevoerde beleid. Verder komt er een rekenkamer(functie) die nader onderzoek kan doen. Brandweerwet 139 De Brandweerwet geeft regels m.b.t. de gemeentelijke en de regionale brandweer . Regionale brandweren zijn rechtspersonen op basis van een gemeenschappelijke regeling van gemeenten binnen één regio. Er is een nieuw artikel 3 dat in regionale congruentie met de politieregio’s voorziet. In het nieuwe artikel 4 worden ondermeer de volgende taken opgedragen aan de regionale brandweer: 1. het voorbereiden van de coördinatie bij de bestrijding van rampen en zware ongevallen; 2. het regelen van de operationele leiding bij de bestrijding van rampen en zware ongevallen; 3. het vaststellen van een beheersplan als bedoeld in artikel 5 van de Wet rampen en zware ongevallen; 4. het verzorgen van oefeningen met het oog op het optreden in groter verband en opleidingen. De Brandweerwet geeft aan (gewijzigd artikel 19) dat de Minister van BZK tot taak heeft te toetsen de wijze waarop bestuursorganen, waaronder de gemeenten en regionale brandweren, uitvoering geven aan de taken met betrekking tot het voorkomen van, het voorbereiden op en het bestrijden van een brand, ongeval of ramp. Het nieuwe artikel 19a voegt hier aan toe dat de Minister van BZK periodiek de voorbereiding op de rampenbestrijding door de bestuursorganen toetst en in een multidisciplinaire rapportage aan de Staten-Generaal verslag uitbrengt van zijn bevindingen. De minister informeert de Tweede Kamer van de Staten-Generaal jaarlijks over de wijze waarop in het daarop volgende jaar uitvoering zal worden gegeven aan het eerste lid door toezending van een werkprogramma. Wet rampen en zware ongevallen Uit de Wrzo volgt (impliciet) dat gemeenten twee primaire taken hebben: planvorming en een operationele taak als groene kolom naast de andere drie kolommen.

Gemeenten en planvorming Het college van burgemeester en wethouders is belast met de voorbereiding van de bestrijding van rampen en zware ongevallen in de gemeente, voor zover niet bij of krachtens de wet anders is bepaald. Het college bevordert in het bijzonder de totstandkoming van afspraken, die nodig zijn voor een doelmatige bestrijding van rampen en zware ongevallen (artikel 2). Hoofdstuk 2, paragraaf 1 van de wet regelt de gemeentelijke voorbereiding. Deze valt uiteen in drie onderdelen: het rampenplan, de rampbestrijdingsplannen en het regionaal beheersplan. Kernelementen van de (nieuwe) planvorming zijn: - de (minimale) inhoud is in de wet genoemd; - de relatie met geïnventariseerde risico’s; - actualisatie bij gewijzigde omstandigheden; 140 - het cyclische karakter (eens in de vier jaar) ; - de relatie tussen de verschillende plannen; - toezicht door de provincie (toetsingscriteria middels een AMvB). Voor wat betreft het beheersplan geldt dat de gemeente de taak heeft tot vaststelling, maar dat feitelijk de regionale brandweer hiervoor de verantwoordelijkheid heeft. In hoofdstuk 3 is reeds op de planvorming ingegaan. Voor de gemeente betekent dit dat in een 139 Deze scriptie handelt niet over de verantwoordelijkheid van de gemeente voor de brandweerzorg; uiteraard gaat de Brandweerwet daar wel nader op in. 140 Het cyclische proces ziet er op hoofdlijnen als volgt uit: behoeftebepaling (risico-inventarisatie), ontwikkeling/aanpassing, vaststelling, verbetering: terug naar stap 1.

37

cyclisch proces plannen moeten worden gegenereerd en vastgesteld gebaseerd op een analyse van risico’s (die resteren na toepassing van het geldende pro-actie- en preventiebeleid). Deze plannen moeten aan (externe) eisen voldoen die enerzijds zijn terug te vinden in de wet (Wrzo) en anderzijds in door de provincies te hanteren toetsingskaders (AMvB’s). De provincies houden in principe toezicht op de planvorming (en niet op de feitelijke voorbereiding). Ten aanzien van het beheersplan is van belang dat gemeenten dit regelen via een gemeenschappelijke regeling waarvoor een gezamenlijke verantwoordelijkheid bestaat.

De operationele rol van gemeenten In samenhang met bovenstaande hebben gemeenten ook een operationele rol in het hulpaanbod: de prestatie (en de voorbereiding daarop) van de betreffende gemeentelijke diensten. Het volgende

schema is ontleend aan de concept Memorie van Toelichting op het wetsvoorstel (zie ook bijlage 9). De bijdragen van gemeentelijke diensten die een rol spelen bij de rampenbestrijding en de nazorg vallen onder de taak ‘voorbereiding van de coördinatie’ van de regionale brandweer. Onder deze taak moet worden verstaan de voorbereiding op de operationele leiding bij de rampenbestrijding. “De verantwoordelijkheid voor de desbetreffende diensten blijft dus waar zij is, bij de gemeenten. Wel dienen de tijdens de rampenbestrijding te leveren prestaties door deze diensten onderdeel uit te maken van het regionaal beheersplan. De gemeenten zijn er voor verantwoordelijk dat de desbetreffende diensten die prestaties ook zullen kunnen leveren. In hoeverre de regionale brandweer de afzonderlijke gemeenten daarop kan aanspreken, is onderwerp van de eigen gemeenschappelijke 141 regeling” . Via deze redenering worden de eisen te stellen aan de operationele prestaties van gemeenten (de gemeentelijke processen) op regionaal niveau neergelegd. Dit komt in elk geval tot uiting in het beheersplan waarin, gerelateerd aan het hulpaanbod, de prestaties van gemeentelijke diensten moeten zijn opgenomen. Dit geldt overigens ook voor de organisatieplannen van de drie andere operationele diensten waarvoor volgens het wetsvoorstel “het beheersplan kaderstellend is”. Ten aanzien van de toetsing is eerder gemeld dat de feitelijke voorbereiding, waar het hier om gaat, in principe wordt getoetst door de Inspectie OOV (hierbij gaat het dus niet om de planvorming).

Overige gemeentelijke taken Naast bovenstaande taken zijn in de wet nog een aantal andere taken bij gemeenten neergelegd 141

Concept MvT, pag. 17.

38

zoals: -

-

-

-

Iedereen die beschikt over relevante veiligheidstechnische gegevens verschaft het college van b&w, de burgemeester en het bestuur van de regionale brandweer de informatie die nodig is opdat zij hun taken in het kader van de voorbereiding van de bestrijding van rampen en zware ongevallen naar behoren kunnen uitvoeren. Het college van b&w draagt er zorg voor dat de bevolking, de CdK en de minister op passende wijze informatie wordt verschaft over de rampen en zware ongevallen die de bevolking en het milieu kunnen treffen, de maatregelen die zijn getroffen ter voorkoming en bestrijding van deze rampen en zware ongevallen en de bij deze rampen en zware ongevallen te volgen gedragslijn. Het college van b&w draagt er zorg voor dat de bij de bestrijding van rampen en zware ongevallen betrokken personen op passende wijze informatie wordt verschaft over de rampen en zware ongevallen die de bevolking en het milieu kunnen treffen, de risico’s die hun inzet kan hebben voor hun gezondheid en de voorzorgsmaatregelen die in verband daarmee zijn of zullen worden getroffen. Indien een ramp of zwaar ongeval heeft plaatsgevonden, draagt het college van b&w van de gemeente waar de ramp of het zware ongeval zich heeft voorgedaan zorg voor een onderzoek van de ramp of het zware ongeval en doet het zonodig aanbevelingen om een soortgelijke ramp of soortgelijk zwaar ongeval voor de toekomst te voorkomen en de gevolgen daarvan te beperken, 142 tenzij de Onderzoeksraad voor veiligheid daar onderzoek naar verricht .

5.2.2. Normering Voor wat betreft de gemeentelijke verantwoordelijkheden ten aanzien van de groene kolom worden 143 (externe) eisen gesteld die te vinden zijn in : - de wet Wrzo (wetswijziging is nog een concept); - de toekomstige AMvB ex art. 3 lid 8 concept Wrzo (betreft het rampenplan); - de toekomstige AMvB ex art. 4 concept Wrzo (betreft de rampbestrijdingsplannen); - de toekomstige AMvB ex art. 5 lid 7 concept Wrzo (betreft het regionaal beheersplan); - de door de Inspectie OOV vast te stellen modelscenario’s (voor de processen/prestaties). In onderstaande figuur is de positie van gemeenten gevisualiseerd (zie bijlage 26).

142

Indien daartoe aanleiding is, wordt naar aanleiding van het eigen onderzoek of het onderzoek van de Onderzoeksraad voor Veiligheid het rampenplan, de rampbestrijdingsplannen of het beheersplan aangepast. 143 Ook voor de jaarlijkse bestuursrapportage (inzake het regionaal beheersplan) wordt momenteel gewerkt aan een format.

39

Aangezien de provincie en de Inspectie OOV hetzelfde voorwerp van onderzoek hebben is de vraag hoe beide toetsingskaders zich verhouden. Eerder is aangegeven dat bij de Algemene Doorlichting Rampenbeheersing het niet gaat om de planvorming zoals bij het toezicht door de provincie, maar om de feitelijke voorbereiding op de rampenbestrijding en tevens om het voorkomen en beperken van rampen. Het richt zich op de te leveren prestaties waaronder die van de gemeenten. Zij verzamelt hiertoe feitelijke informatie en valideert deze informatie door onderzoek. De Inspectie OOV wijst er op dat doublures met andere inspecties vermeden worden omdat het om complementair toezicht gaat. Overlap moet worden voorkomen door ondermeer een eenduidig toetsingskader (normen en waardering) te hanteren en afspraken te maken over de uitvoering. In dit verband wordt nog opgemerkt dat het (nieuwe) toetsingskader van de provincies een basis in regelgeving krijgt. Er is geen wettelijke basis voor een in het kader van de Algemene Doorlichting te hanteren toetsingskader (modelscenario’s). Hieronder wordt per onderdeel gekeken naar de aard van de eisen die gesteld worden aan gemeenten (n.b.: het betreft voor het grootste deel concept-regelgeving). De Wet rampen en zware ongevallen (Wrzo) Het rampenplan wordt door het college van burgemeester en wethouders ten minste één maal per vier jaren vastgesteld (zie ook paragraaf 3.5).

Inhoud van het rampenplan 1. risico’s worden geïnventariseerd een overzicht van de soorten rampen en zware ongevallen die de gemeente bedreigen en de mogelijke gevolgen daarvan; een overzicht van de risicovolle situaties binnen de gemeente waarbij zich een ramp of zwaar ongeval kan voordoen en de mogelijke gevolgen daarvan; 2. de organisatie, de verantwoordelijkheden, de taken en de bevoegdheden in het kader van de rampenbestrijding worden beschreven; artikel 3 lid 5 geeft een opsomming van overzichten, schema’s en plannen die in elk geval moeten worden opgenomen; 3. het beleid ten aanzien van het vaststellen van rampbestrijdingsplannen wordt vastgelegd (dit bevat in ieder geval een overzicht van rampen en zware ongevallen waarvan de plaats, aard en gevolgen voorzienbaar zijn en waarvoor een rampbestrijdingsplan wordt vastgesteld alsmede een termijn waarbinnen dat zal worden vastgesteld).

De rampbestrijdingsplannen worden éénmaal per vier jaren door de burgemeester vastgesteld, waarin de te nemen maatregelen zijn opgenomen. Het bestuur van de regionale brandweer stelt eenmaal per vier jaar het regionaal beheersplan vast. Voor de individuele gemeente bevat het plan in ieder geval “de op het niveau van het hulpaanbod, bedoeld in onderdeel a, afgestemde prestaties van andere bij de rampenbestrijding betrokken gemeentelijke diensten en de maatregelen gericht op de realisering of de instandhouding daarvan en het op het niveau van het hulpaanbod, bedoeld in onderdeel a, afgestemde opleidings- en oefenprogramma en de maatregelen gericht op de realisering of de instandhouding daarvan”. Verder zijn er voor de drie planvormen bepalingen over de vaststelling (inclusief termijnen), toetsing door de provincie en actualisatie. De bepalingen in de Wrzo zijn betrekkelijk globaal. Bij AMvB kunnen dan ook criteria worden vastgesteld waaraan de provincie de kwaliteit kan toetsen.

De AMvB rampenplan In paragraaf 3.5 is reeds aangegeven dat momenteel gewerkt wordt aan het toetsingskader voor de gemeentelijke rampenplannen ter voorbereiding op de op te stellen AMvB. Op basis van het thans 144 beschikbare concept wordt zichtbaar welke (externe) eisen aan gemeenten gesteld (gaan) worden . Het concept-toetsingskader is (uitsluitend) gebaseerd op artikel 3 concept-Wrzo, leden 3 t/m 6; dit wordt ‘de referentie’ genoemd. Per referentie zijn er vier stappen: programma van eisen, 144

Versie van 12 juni 2002.

40

kwaliteitscriteria, toetsingscriteria en kwaliteitsbewaking. Het programma van eisen is per referentie (onderdeel van de wetstekst) een nadere concretisering; vaak valt de referentie uiteen in meerdere eisen. De kwaliteitscriteria zijn kernachtig verwoord in de termen (limitatief): risicodekking, afstemming, samenhang, beheer, actualiteit, operationaliteit, eenduidigheid, volledigheid. De toetsingscriteria zijn (meestal) een uitwerking van de kwaliteitscriteria die van toepassing zijn. Kwaliteitsbewaking omvat in veel gevallen ‘oefeningen’; verder komen voor: ‘uittesten’ en ‘verwerken van wijzigingen en aanvullingen’. In bijlage 10 is dit nader uitgewerkt.

De AMvB rampbestrijdingsplan Voor wat betreft het rampbestrijdingsplan valt op dat de concept Wrzo, evenals de huidige wet, weinig concrete handvatten biedt ten aanzien van de inhoud. Het Provinciaal toetsingskader dat als model dient voor een op te stellen AMvB (zie paragraaf. 3.5) ontleent criteria aan de volgende regelgeving: a. Wrzo; b. Besluit rampbestrijdingsplannen inrichtingen (Bri); c. Besluit informatie inzake rampen en zware ongevallen (Bir); d. overige aspecten die een bijdrage kunnen leveren aan de kwaliteit van de rampenbestrijding (betreft niet een directe verwijzing naar regelgeving maar is in het format wel als punt d opgenomen); e. Leidraad Vliegtuigongevallenbestrijding op luchtvaartterreinen; f. Kernenergiewet + nationaal plan + leidraad. Overigens maakt het beleid om te komen tot rampbestrijdingsplannen deel uit van het rampenplan. De Inspectie OOV gaat in haar concept-modelscenario (toetsingskader) uit van een regionaal model145 146 rampbestrijdingsplan waar lokaal bij wordt aangesloten . Niet duidelijk is wat de basis hiervan is .

De AMvB regionaal beheersplan In par. 3.5 is aangegeven dat momenteel de hand wordt gelegd aan het toetsingskader voor het 147 beheersplan; e.e.a. is gericht op een op te stellen AMvB (zie bijlage 11) . De criteria, voorzover thans beschikbaar, zijn nog erg globaal en hebben nog niet de concreetheid zoals die van het rampen- en rampbestrijdingsplan. Dit hangt wellicht samen met het feit dat het regionaal beheersplan een nieuw fenomeen is in tegenstelling tot de andere planvormen. Het belang van het toetsingskader van de regionale beheersplannen is voor individuele gemeenten overigens geringer dan het belang van de hiervoor behandelde toetsingskaders. Het gaat immers om een afgeleide van de planvorming en prestaties van de individuele gemeenten die door de provincie en de Inspectie ook nog eens rechtstreeks getoetst worden. Aan de andere kant is het beheersplan kaderstellend voor individuele gemeenten en vanuit die optiek dus juist weer heel bepalend.

Toetsingskaders van de Inspectie OOV In paragraaf 3.7 is ingegaan op de wijze van toetsen door de Inspectie OOV. In het najaar worden pilots opgestart waarna het toetsingsinstrument pas definitief wordt. Op dit moment is al bekend wat de (concept)toetsingskaders zijn. Aangegeven is dat getoetst wordt vanuit 5 thema’s waarbinnen voor 40 processen toetsingskaders worden ontwikkeld. Een toetsingskader bestaat uit een modelscenario (bestrijdingsproces), een bureautoets en een praktijktoets. De modelscenario’s zijn onderscheiden 148 voor brandweer, GHOR, politie, gemeente en multidisciplinair. In bijlage 12 is een voorbeeld van 145

‘Modelscenario’s’, IOOV – Algemene Doorlichting Rampenbeheersing, conceptversie 2.0, april 2002, modelscenario basisorganisatie. 146 ‘Geen standaard voor rampbestrijdingsplannen’, in Brand en Brandweer, januari 2002, pag. 4 en 5, I. Spijkers. In dit artikel wordt aangegeven dat in veel gevallen de regio’s de rampbestrijdingsplannen ontwikkelen. De verschillen tussen regio’s zijn echter groot, er worden verschillende normen gehanteerd: in een situatie waarin in regio A wel een dergelijk plan voor wordt opgesteld gebeurt dit in regio B weer niet. 147 Op dit moment zijn alleen een aantal uitgangspunten voor het toetsingskader bekend; dit is ontleend aan de Powerpoint-sheets van de betreffende ICOV-werkgroep d.d. 14 maart 2002 en 18 juni 2002. De inhoudsopgave (uit de concept-handreiking) is samengesteld uit meerdere documenten waarvan enkele geen documentaanduiding/datum e.d. hebben. 148 Gemeenten: Registreren van slachtoffers (18), Uitvaartverzorging (19), Schaderegistratie en afhandeling (20), nazorg (21). Multidisciplinair: Voorlichting (22), Waarschuwen van bevolking (23), Ontruimen en evacueren (24),

41

149

een modelscenario weergegeven . Ook wordt in de bijlage ingegaan op de (hoofd)meetpunten (prestaties per thema) en de relatie met de normatieve ramptypen. Behalve de 35 bestrijdingsprocessen zijn er ook modelscenario’s die vallen onder de andere thema’s. Hoewel tijdens het onderzoek niet alle informatie beschikbaar en compleet was konden de volgende – in concept - worden getraceerd: Basisorganisatie, Ambitieniveau, Afstemmen rampenplannen, Afstemmen rampbestrijdingsplannen, Pro-actie algemeen + 4 delen (risico-inventarisatie en trendanalyse, beheersen van grootschalige risico’s, pro-actieve advisering, integrale veiligheid). 5.2.3…..Basishandreiking voor Gemeenten In paragraaf 3.8 is ingegaan op de actiepunten die de Taskforce heeft (her)benoemd. Hierbij is een onderscheid gemaakt in drie categorieën: 1. geen consequenties voor gemeenten; 2. wel consequenties voor gemeenten na actie andere actor; 3. wel directe actie van gemeenten. Ten aanzien van de tweede categorie merkt de Taskforce op dat “gemeenten dan de ‘doorwerking’ van de actiepunten vormgeven in hun handelen. Juist hierin is veel werk gelegen. De implicaties van actiepunten kunnen omvangrijk zijn voor de gemeentelijke praktijk. De bewerkstelliging van voorwaarden voor fysieke veiligheid strekt zich uit over alle resultaatvelden en veronderstelt soms flinke aanpassing van gemeentelijke processen en structuren”. De tweede en derde categorie omvat 150 samen 35 actiepunten . Een deel van het actieprogramma richt zich primair op het voorkomen van een ramp, de rest op het optimaliseren van de kwaliteit van de rampenbestrijdingsorganisatie. In het kader van deze scriptie is vooral deze tweede categorie van belang; in deze categorie komen we de volgende accenten tegen.

Accenten optimaliseren van de kwaliteit van de rampenbestrijdingsorganisatie: 1. risicoanalyses; 2. planvorming; 3. opleiding/oefening; 4. regionale participatie en afstemming; 5. interdisciplinaire participatie en afstemming; 6. beleidsmatige en politiek-bestuurlijke inbedding.

De Taskforce geeft aan dat op bepaalde punten gemeenten nog niet aan zet zijn doordat regelgeving of bepaalde instrumenten eerst afgerond moeten worden. Wel wordt ondermeer aanbevolen om in de eigen gemeente toch vast op zoek te gaan naar verbetermogelijkheden. “Dergelijke zelfwerkzaamheid zorgt ervoor dat het leeft binnen de gemeente, dat je er scherper in zit, dat er draagvlak voor verbetering ontstaat en dat die verbetering ook als het ware onvermijdelijk wordt”. De groene actiepunten Het actieprogramma omvat punten die op verschillende manieren consequenties hebben voor gemeenten. Selectie met het criterium “duidelijke consequenties voor het gemeentelijk handelen op de korte of middellange termijn” heeft geresulteerd in 35 gemeentelijke actiepunten. De actiepunten zijn geclusterd op basis van logische samenhang tussen actiepunten of de consequenties daarvan voor Opvang en verzorging (25), Voorzien in primaire levensbehoeften (26), Milieuzorg (27), Toegankelijk en begaanbaar maken (28), Inzamelen van besmette waren (29), Alermeren algemeen (30), Opschaling algemeen (31), Verbindingen (32), Operationele leiding (33), Operationele informatievoorziening (34), Bestuurlijke leiding en coördinatie (35). 149 ‘Modelscenario’s’, IOOV – Algemene Doorlichting Rampenbeheersing, conceptversie 2.0, april 2002. 150 Formeel zijn, volgens de Taskforce, medio juli 2002 negen gemeentelijke actiepunten afgerond. “Bekijken wij ze wat nader, dan blijkt dat de werkelijke actie door gemeenten nog moet plaatsvinden bij diverse actiepunten. Anders gezegd: de condities zijn wel geschapen, maar nu nog de benutting daarvan door gemeenten... De mate waarin gemeentelijke actie aan de orde is qua individuele actiepunten, is natuurlijk ook afhankelijk van de stand van zaken in de gemeente. Essentieel hierbij is dat het beeld in gemeenten wat dit betreft wisselend is. De ene gemeente is nu eenmaal verder dan de andere doordat de beleidsagenda er anders uitziet, doordat er minder bestuurlijke aandacht voor de items is of doordat bijvoorbeeld de regionale samenwerking qua preparatie op rampenbestrijding minder ontwikkeld is” (pag. 34).

42

gemeenten. Voor wat betreft het resultaatveld rampenbestrijding in relatie tot de groene kolom zijn 12 actiepunten geselecteerd (zie bijlage 13). Ten aanzien van dit resultaatveld merkt de Taskforce op: “kernbegrip op dit resultaatveld is duurzame kwaliteit van de gemeentelijke rampenbestrijdingsorganisatie. Een integrale lange termijnaanpak is daarbij wenselijk. Door een cyclische benadering van risico-analyse, planvorming, opleiden en oefenen kan de beoogde kwaliteit in stand blijven en verbeteren. Benutting van voorhanden expertise bij andere organisaties en in regionaal verband werkt bevorderend. Politiek-bestuurlijke inbedding van het item – door bijvoorbeeld een ruime betrokkenheid van de gemeenteraad – bevestigt de urgentie van trefzekere organisatie en uitvoering op genoemde vier hoofdaspecten van gemeentelijke 151 preparatie: risico-analyse, planvorming, opleiden en oefenen” . De Taskforce benoemt een aantal ‘onderliggende conditities’ en ‘rode draden’ waar gemeenten aan 152 moeten voldoen om de verbeterslag echt te kunnen maken (zie bijlage 14) . Momenteel wordt gewerkt aan de handreiking voor actiepunt 57: ‘versterking gemeentelijke processen 153 in het kader van rampenbestrijding’ . De handreiking gaat uit van 11 gemeentelijke processen (zie 154 bijlage 15) . In bijlage 16 zijn opgenomen de knelpunten en behoeften op het gebied van de gemeentelijke processen. In bijlage 17 is het door de Taskforce voorgestelde 10-stappenplan te vinden. 5.2.4…..Het Informatie- en Adviescentrum (IAC) Zowel het toetsingskader voor het regionaal beheersplan als het toetsingskader van de Inspectie OOV gaan uit van de verantwoordelijkheid van de gemeente voor de nazorg. In het concept-toetsingskader van de Inspectie OOV wordt in het Modelscenario Nazorg gesteld dat “de gemeente (volgens de wet) (eind)verantwoordelijk is voor de zorg aan haar bevolking na een ramp en procesverantwoordelijk is 155 voor de maatschappelijke nazorg” . De voorbereiding door gemeenten op het proces ‘nazorg’ wordt dan ook getoetst; het betreft dan de preparatie op een Informatie- en Adviescentrum (IAC). Een IAC is een centrale plaats waar gedupeerden, nabestaanden, hulpverleners en andere betrokkenen bij de ramp antwoord kunnen krijgen op hun vragen naar aanleiding van een ramp. Het is een één-loket-organisatie die betrokkenen bij de ramp informeert en adviseert, die faciliteert en 156 coördineert . In bijlage 18 is, op basis van de thans beschikbare handreiking, meer informatie over het IAC opgenomen. 5.2.5…..Opleiden en oefenen Het beheersplan dient een op het hulpaanbod (en dus op de regionale risico’s) afgestemd opleidingsen oefenprogramma te bevatten inclusief de maatregelen gericht op de realisering en instandhouding daarvan. De betreffende concept-handreiking van de Taskforce noemt als knelpunt dat gemeenten 157 thans te weinig oefenen en noemt in het 10-stappenplan het opstellen van een meerjarenplan voor opleiden en oefenen als één van de aandachtspunten (zie bijlage 17 voor het stappenplan). 151

Basishandreiking, pag. 48. Basishandreiking, pag. 32 e.v. en pag. 49 e.v. 153 ‘Concept opzet handreiking actiepunt 57’, augustus 2002, SGBO/VNG. Deze opzet is een zeer ruw concept en bestemd om in samenspraak met de betreffende klankbordgroep, te worden uitgewerkt. Toch biedt dit concept al enig zicht op de verdere uitwerking. 154 Het toetsingskader van de Inspectie OOV schaart een deel van deze processen onder de noemer ‘multidisciplinair’. 155 Ook wordt gesteld dat “de GHOR/GGD procesverantwoordelijk is voor de (psycho)sociale nazorg”. Dit betreft artikel 3, lid 5i concept-Wrzo waarin wordt bepaald dat het rampenplan een plan met betrekking tot (psycho)sociale nazorg dient te bevatten. De vraag die zich voordoet is waar de wet regelt dat in het rampenplan de preparatie op het IAC is verplicht gesteld. Het IAC komt bijvoorbeeld ook niet terug in het provinciale concepttoetsingskader (maar weer wel in het concept-toetsingskader voor het regionaal beheersplan). De Taskforce heeft het IAC opgenomen in de gemeentelijke actiepunten. 156 ‘Een ramp is pure, pure chaos’, Binnenlands Bestuur, 14 juni 2002, pag. 5. In dit artikel legt burgemeester Mans van Enschede uit wat het belang is van het IAC. De ervaringen van de gemeente Enschede vormen de basis voor de recent verschenen handreiking. 157 ‘Te weinig rampenoefeningen’, Algemeen Dagblad, 23 augustus 2002. Volgens dit artikel stellen het IPO en het Nibra ondermeer dat gemeenten te weinig oefenen hetgeen gevaar kan opleveren “omdat een rampenplan voortdurend moet worden bijgesteld op basis van de oefenervaringen”. De VNG zegt in dit artikel “geen zicht te hebben op het aantal oefeningen”. 152

43

Momenteel loopt het project ‘Op weg naar effectief oefenen’ dat als doel heeft het bevorderen van de kwaliteit en kwantiteit van multidisciplinair en bestuurlijk oefenen als voorbereiding op de rampenbestrijding. Eén van de doelen is de kwaliteit van het oefenen: “het ontwikkelen van 158 kwaliteitscriteria voor oefenbeleid, oefenplannen, oefeningen en het oefenen” . In dit verband zijn 159 160 formats gemaakt voor het oefenen ; aan deze formats ligt een planningscyclus ten grondslag . Overigens geeft de voormalig staatssecretaris van BZK aan graag te zien dat opleidingsinstituten als het Nibra met meer en beter toegesneden opleidingen zouden komen voor gemeentelijke bestuurders 161 en ambtenaren . 5.3……..De context van rampenbestrijding in relatie tot gemeenten Hiervoor is op een concreet niveau aangegeven wat de (deels nieuwe) eisen zijn die aan gemeenten worden gesteld. Voordat de vertaling wordt gemaakt naar de gemeentelijke bedrijfsvoering wordt hieronder ingegaan op de bredere context waarbinnen zich één en ander afspeelt.

5.3.1…..Afnemende sense of urgency In de zomer van 2002 bedankte staatssecretaris Gijs de Vries de burgemeesters in Nederland voor 162 hun ‘energieke medewerking’ aan een nog betere rampenbestrijding . Veel burgemeesters moeten zich afgevraagd hebben waarvoor ze nu werkelijk bedankt werden. Het grote werk moet immers nog gebeuren bij veruit de meeste gemeenten. Inmiddels zijn we zo’n twee jaar verwijderd van de twee ‘grote rampen’ die een enorme impuls hebben gegeven aan het werken aan fysieke veiligheid in Nederland. Bestuurskundig Nederland spreekt in dit soort gevallen van een ‘beleidsraam dat open gaat’ (en dat ongetwijfeld op enig moment weer wordt 163 gesloten) . Nadat de stofwolken van de rampen zijn neergedaald begint het traject van onderzoeken, 164 kabinetsstandpunten, handreikingen, aangepaste regelgeving, conferenties, etc., etc. . Dit traject start op twee punten: van onderaf: gemeenten gaan bij zichzelf na of deze ramp hen ook had kunnen overkomen en waar de zwakke plekken zitten; individuele gemeenten gaan er, op eigen initiatief en op hun eigen manier, vervolgens in meer of mindere mate mee aan de slag; na een jaar zijn dit soort initiatieven vaak al wat weggeëbd; van bovenaf: er komen kabinetsstandpunten waarna inspecties, provincies en regionale veiligheidsorganisaties in beweging komen. Voordat helder is waar gemeenten voor staan is al snel twee jaar of meer verstreken. Dit beeld is uiteraard een karikatuur, maar schetst wel het probleem van veel gemeenten: op het moment dat het beleidsraam zich alweer sluit (de laatste ramp is wat weggezakt, er zijn nieuwe 158

‘Op weg naar effectief oefenen’, 7 augustus 2002, www.minbzk.nl. ‘Formats multidisciplinair oefenen in de rampenbestrijding’, Ministerie van BZK, januari 2002. Deze formats zijn ook voor gemeenten bedoeld. 160 ‘Terugkoppeling rapportages en evaluaties ontbreekt’, Alert, juli/augustus 2002, pag. 12 t/m 14, B. Husslage. In dit artikel wordt M. Belonje, de voorzitter van de Visitatiecommissie multidisciplinair oefenen, geïnterviewd. Gesteld wordt dat zeven jaar na de constatering van de Commissie-Hermans (1995) dat er meer en beter bestuurlijk moet worden geoefend er weliswaar verbeteringen zichtbaar zijn, “maar vreemd genoeg hanteert nagenoeg geen van de 32 regio’s een cyclisch proces van oefenen, evalueren, implementeren, oefenen, etc.”. 161 ‘Crisissimulaties: oefenen voor de toekomst’ in Crisis oorzaken, gevolgen, kansen, Kluwer, 2001, pag. 203 e.v., P. ’t Hart, M. Kleiboer, W. Overdijk. Auteurs gaan in op het gebruik van simulaties om beleidsmakers voor te bereiden op crisissituaties. Toespraak van staatssecretaris Gijs de Vries op de burgemeestersconferentie over veiligheidsbeleid en toezicht op 13 juni 2002 te Den Haag. 162 Toespraak van staatssecretaris Gijs de Vries op de burgemeestersconferentie over veiligheidsbeleid en toezicht op 13 juni 2002 te Den Haag. 163 Dit houdt in dat er voor het betreffende beleidsgebied kansen zijn om hoog op de politieke agenda te komen. 164 ‘Pleidooi voor Minister van Veiligheid’, in Brand en Brandweer, juli/augustus 2002, pag. 358 en 359, E. Schat. Op het congres ‘Nu voorkomen van een ramp of straks… voorkomen’ op 5 juni 2002 gaf oud-minister B. Peper aan zich te ergeren aan de traagheid waarmee veranderingen worden doorgevoerd. “In de nota Brouwer gaat het over 2006. Kan het allemaal ook wat sneller?”. 159

44

beleidsprioriteiten en de financiële toekomst voor gemeenten wordt somberder, etc.) is de hogere overheid klaar: nieuwe wet- en regelgeving, handreikingen, externe toetsing, etc. Kortom: gemeenten moeten aan de slag terwijl de motivatie al is afgenomen en de politiek alweer nieuwe prioriteiten in beeld heeft. Daar komt nog bij dat de complexiteit van datgene wat op gemeenten afkomt groot is (terwijl de 165 voormalig staatssecretaris als ‘zijn doelstelling noemt de complexiteit te verminderen’ ); er zijn immers maar weinig beleidsvelden waar zo hard om een 'beleidsstop' en 'beleidsrust' wordt geroepen. Uit de, in het kader van dit onderzoek, gehouden gesprekken met gemeenten werd al snel duidelijk dat veel van de deskundigen bij gemeenten moeite hebben om alle ontwikkelingen te overzien. Vele rapporten en handreikingen zijn de laatste maanden verschenen (inclusief de nodige informatie op meerdere websites), maar het ontdekken van de samenhang en hoofdlijn is lastig. Toch zijn het deze mensen die de schakel vormen tussen het nationale beleid en de lokale bestuurders. Juist voor deze ‘schakels’ wordt misschien te weinig gedaan aan ‘informatie op maat’, iets tussen de ‘grote rapporten 166 en standpunten’ en concrete handreikingen in . Deze mensen moeten immers het beleidsraam open (kunnen) houden en bestuurders mee kunnen krijgen.

5.3.2…..Aandacht voor performance In Hoofdstuk 4 is aangegeven dat er meerdere bewegingen zijn die leiden tot toenemende aandacht voor de bedrijfsmatige performance van gemeenten. In algemene zin werden onder andere genoemd de juridisering en dualisering; toegespitst op het beleidsveld veiligheid en rampenbestrijding is de aandacht voor ‘hoe gemeenten het doen’ nog eens extra aan het toenemen. Inmiddels is in Nederland de performance van gemeenten op dit terrein zo belangrijk (of zo sterk aan twijfel onderhevig) geworden dat, naast de reguliere middelen van planning en verantwoording e.d. zoals bij gemeenten van toepassing zijn, aanvullende instrumenten zijn bedacht zoals een specifieke plannings- en verantwoordingscyclus, toezicht op planvorming, toezicht op prestaties e.d. Nogmaals, hierbij moet bedacht worden dat door de dualisering ‘het toezicht’ in de vorm van de controlerende functie van de gemeenteraad ook is versterkt. Er wordt dus van alles aan gedaan om gemeenten ‘in de gaten te houden’ met als oogmerk te borgen dat: - gemeenten zich prepareren op hun coördinerende rol bij rampsituaties en - gemeenten hun eigen rol bij de rampbestrijding (en nazorg) kunnen invullen. Anders beredeneerd: gemeenten lijken er niet aan te kunnen ontkomen (voorzover zij dat al zouden willen) om te werken aan verbetering. Achterblijvers zullen snel in beeld komen bij de ‘hogere overheden’ die ook de wettelijke middelen krijgen om te kunnen ingrijpen. Inmiddels is al gebleken dat gemeenten gemakkelijk aan de schandpaal komen (denk aan de ‘zwarte lijsten’). In de toekomst wil de Inspectie bijvoorbeeld de resultaten van de audits openbaar maken. Vervolgens betekent dit dat als zich een rampsituatie voordoet en de gemeente blijkt niet of onvoldoende te voldoen aan de eisen die wet- en regelgeving stellen, de gevaren van aansprakelijkheid, negatieve publiciteit e.d. groter dan voorheen zullen zijn. Niet voor niets is het credo tegenwoordig ‘doen wat we moeten doen’. Van belang is te constateren dat de afnemende sense of urgency op gespannen voet staat met de toenemende prestatie-eisen waarmee gemeenten te maken hebben en krijgen.

5.3.3…..Veiligheid als bestuurlijk dilemma In dit verband wordt ook gewezen op de steeds sterkere rol van de regionale brandweer. Het regionaal beheersplan is hiertoe het nieuwe (toegevoegde) instrument. Door de versterking van de rol van de regionale brandweer wordt de ‘beleidsgevoeligheid’ van het beleidsveld veiligheid en rampenbestrijding gereduceerd. Hierdoor wordt de kans dat nieuw beleid op het gebied van (regionale) veiligheid het moet afleggen tegen andere beleidsprioriteiten binnen gemeenten in zekere

165

Toespraak van staatssecretaris Gijs de Vries op de burgemeestersconferentie over veiligheidsbeleid en toezicht op 13 juni 2002 te Den Haag. 166 Misschien zijn onderdelen van deze scriptie hiervoor bruikbaar.

45

167

168

zin verminderd , het is immers een verplichting (lokaal) of een verplichte uitgave (regionaal ) geworden. Deze ontwikkeling lijkt vanuit veiligheidsperspectief een goede zaak, de vraag kan immers worden gesteld of veiligheid wel in goede handen is bij gemeentebesturen die, op weg naar de volgende verkiezingen, zich afvragen of zij hun geld wel willen uitgeven aan veiligheid (hier achter ligt een principiële vraag: is veiligheid eigenlijk wel af te wegen tegen andere bestuurlijke wensen zoals bijvoorbeeld een nieuwe sporthal?). 169

De versterking van ‘de regio’ zoals hierboven beschreven kan echter ook een keerzijde hebben . Veel gemeenten zijn de afgelopen periode geconfronteerd met forse meerkosten voor de regionale brandweer (die immers al vooruitliep op de verbeterslagen, ondermeer naar aanleiding van de recente rampen). Nu gemeenten de komende tijd moeten gaan werken aan hun eigen kwaliteitsslag is de vraag of de lokale investeringen hierdoor niet onder extra druk komen te staan. Ook vanuit dit perspectief is de roep om extra middelen, zoals ondermeer verwoord door de Commissie Brouwer, te begrijpen. Nu de externe eisen steeds ‘harder’ worden neemt de beleidsruimte voor gemeenten, daar waar het de groene kolom betreft, af. Het ligt in de rede dat dit nu juist de bedoeling was van de wetgever, dit in reactie op de kabinetsstandpunten en andere recente onderzoeken. De lijn doortrekkend zou, op termijn, de wetgever zelfs de resterende beleidsruimte wel eens ongewenst kunnen vinden. De versterking van de rol van de regio (eerder schaalvergroting genoemd) is een stap in die richting. In het huidige wetsvoorstel gaat het nog om een combinatie: schaalvergroting (regionale brandweer) aan de ene kant en kwaliteitszorg/toetsing (gemeenten) aan de andere kant (zie Hoofdstuk 3). Indien gemeenten in de nabije toekomst niet gaan ‘doen wat ze moeten doen’ zou deze lijn wel eens verder voortgezet kunnen worden. Overigens zijn hierbij ook scenario’s denkbaar waarbij de geldstromen anders gaan lopen. Een bijkomend dilemma is de vraag naar de (bestuurlijke) belangen. Zo kent het wetsvoorstel Kwaliteitszorg Rampenbestrijding als rode draad: schaalvergroting, planmatige aanpak en toezicht. Ten aanzien van deze thema’s zijn flinke stappen voorwaarts gezet maar er is duidelijk rekening gehouden met bestaande (bestuurlijke) taken en belangen. Iedereen die een rol had, heeft ook een rol 170 in de toekomst, en dan nog 'eerder meer dan minder' . Hierdoor wordt het, de Commissie Brouwer volgend, bestuurlijk druk en vooral de gemeenten gaan dat merken. Zo krijgen gemeenten straks te maken met twee toetsende instanties. Daarnaast is er de (indirecte) toetsing via het regionale beheersplan (reguliere toetsing en de jaarlijkse buraps) en ook nog de gemeenteraad in haar controlerende (dus toetsende) rol (inclusief rekenkamerfunctie). Tekenend voor deze drukte is dat het bijvoorbeeld moeite kost om het onderscheid in toezicht door de provincie en de Inspectie OOV helder te krijgen. Recent is dan ook een afstemmingsoverleg (ICOV – Inspectie OOV) opgestart om deze problemen te voorkomen. Overigens zijn dit soort vraagstukken thema’s die de Raad voor het Openbaar Bestuur kan meenemen in haar advies over de bestuurlijke inbedding van fysieke veiligheid. Met name de vraag hoe het politiek-bestuurlijk krachtenveld waarmee gemeenten te maken hebben zich verhoudt tot taken ten aanzien van veiligheid en rampenbestrijding is een belangrijk aandachtspunt.

167

‘Pleidooi voor Minister van Veiligheid’, in Brand en Brandweer, juli/augustus 2002, pag. 358 en 359, E. Schat. Op het congres ‘Nu voorkomen van een ramp of straks… voorkomen’ op 5 juni 2002 gaf Pieter van Vollenhoven aan dat “veiligheidsbelangen ondergesneeuwd raken bij economische belangen”. 168 (via de gemeenschappelijke regeling worden gemeenten, soms tegen hun zin, gebonden aan investeringen in veiligheid) 169 ‘Het bestuurlijke infarct van de rampenbestrijding’, in Openbaar Bestuur nummer 6 2002, pag. 2 t/m 5, A. de Vries en H. Berg. Auteurs zijn niet zo optimistisch over de (huidige) bestuurskracht van de regionale structuren. “De bestuurlijke context die in regionaal verband tot stand komt, is vaak het resultaat van een politiek compromis rond machtsposities in plaats van een rationele afweging op grond van overwegingen ontleend aan effectiviteit en efficiency". 170 Daar waar het tegendeel dreigde ontstond dan ook veel verzet (zie paragraaf 3.7).

46

5.3.4…..Wettelijke positionering van de groene kolom De groene kolom kent twee (hoofd)lijnen: de planvorming en de gemeentelijke operationele prestaties (de groene operationele processen). Hieronder zal dit onderscheid verder worden uitgewerkt aan de hand van onderstaande figuur (zie ook bijlage 19).

De figuur toont (op hoofdlijnen) hoe de groene kolom is gepositioneerd. In deze figuur vallen een aantal zaken op: - de gemeente heeft twee (directe) rollen: • de preparatie op de coördinatie: het rampenplan (niveau 1) en • de preparatie op de groene operationele processen (niveau 2); - de groene operationele processen (niveau 2) zijn gemeentelijk geregeld en de witte, blauwe en rode processen zijn regionaal geregeld; - de provincie toetst de planvorming c.q. het proces (verticale pijlen); de Inspectie OOV toetst de prestaties (horizontale pijl). Daarnaast is er nog de controlefunctie van de gemeenteraad (rechts). Deze constatering levert een mogelijke verklaring op voor de onduidelijkheden die zijn (of dreigen te) ontstaan ten aanzien van de toetsing (overlap). De Inspectie OOV dient de feitelijke prestaties op 171 niveau 2 te toetsen , maar voor wat betreft de groene kolom is dit, in tegenstelling tot de andere operationele kolommen, ingebed in het gemeentelijk rampenplan. Hierdoor is niet (zonder nadere afspraken) helder waar de toetsing van de groene prestaties eindigt en waar de toetsing op planniveau begint (en andersom). Een onduidelijkheid die de (oude en nieuwe) wet met zich meebrengt is dat het rampenplan ‘plannen’ dient te bevatten waarvoor vervolgens de verschillende kolommen verantwoordelijk zijn. Dit wordt binnen die kolommen weer vertaald in processen/draaiboeken. Hier gaan gemeenten verschillend mee om; zo zijn er gemeenten die alleen het plan en de betreffende verantwoordelijke hiervoor, 172 benoemen in het rampenplan , terwijl andere gemeenten de daadwerkelijke processen (van alle kolommen) opnemen. Een tussenvariant is die waarbij alleen de groene processen in het rampenplan zijn uitgewerkt (en de andere processen alleen benoemd en toegewezen). Dit levert de vraag op of de gemeentelijke draaiboeken (de groene processen) wel of niet deel uitmaken van het rampenplan en daardoor wel of niet vallen onder de wettelijke bepalingen met 173 betrekking tot vaststelling, wijziging, toetsing, e.d. zoals in de regelgeving opgenomen . 171

Ontleend aan de Powerpoint-sheets van de betreffende ICOV-werkgroep d.d. 3 juli 2002. Model rampenplan 2002 van de Regionale Brandweer Flevoland. Hierin wordt per deelproces voor wat betreft de uitvoering een onderverdeling gemaakt in: ‘hoodflijn/procesverantwoordelijke’, leiding en coördinatie, bijstand, taken en coördinatie (relatie met andere deelplannen). 173 ‘Het bestuurlijke infarct van de rampenbestrijding’, in Openbaar Bestuur nummer 6 2002, pag. 2 t/m 5, A. de Vries en H. Berg. Auteurs maken een vergelijkbaar onderscheid in taken en verantwoordelijkheden voor het algemene beleid en het beheer van de organisatie van de rampenbestrijding en aan de andere kant de verantwoordelijkheden voor operationele zaken. In het verlengde wordt in het artikel aangegeven dat de gemeenteraad (in de toekomst het college van b&w) het rampenplan vaststelt, maar dat de burgemeester verantwoordelijk is voor operationele zaken. “Het ligt dan ook voor de hand bij de burgemeester de bevoegdheid 172

47

Niet duidelijk is geworden waarom de wetgever niet heeft gekozen voor een meer consequente systematiek waarbij ook voor de groene kolom een regionaal organisatieplan wordt vastgesteld. Net als de organisatieplannen van de andere kolommen kan dit op regionaal niveau tot stand komen (een gemeentelijke verantwoordelijkheid die feitelijk regionaal tot stand komt, net als bij de brandweer) om 174 vervolgens een (afgeleide) plek te krijgen in het regionaal beheersplan . Een dergelijke opzet zou goed, of zelfs beter, passen in de systematiek die de wet hanteert, en passen bij gedachten en eerste uitwerkingen die in veel regio’s leven over meer samenwerking (en/of 175 regionale coördinatie) tussen gemeenten op dit punt . Ook zou dit passen bij de opmerking van de Inspectie OOV dat "rampenplannen tenminste binnen een regio op elkaar afgestemd moeten zijn en 176 moeten aansluiten op de regionale organisatieplannen van de verschillende diensten" . Naar analogie van artikel 4a concept-Wrzo zou dit voor de groene kolom geregeld kunnen worden (zie bijlage 20). Het ‘groene organisatieplan’ zou hiermee de operationele prestaties van de groene kolom op regionaal niveau vastleggen en in het verlengde daarvan: - de taken van de gemeenten (en de verdeling van taken tussen gemeenten) en de maatregelen gericht op de realisering daarvan; - de werkwijzen van de gemeenten en de maatregelen gericht op de realisering daarvan; - de personeel- en, voorzover van toepassing, materieelsterkte van de gemeenten en de maatregelen gericht op de realisering daarvan; - het opleidingsniveau en de geoefendheid van het gemeentepersoneel en de maatregelen gericht op de realisering daarvan. Voordelen van een groen organisatieplan zijn met name: - hiermee ontstaat een consistent geheel met de andere kolommen; - het sluit aan bij de ontwikkelingen in de praktijk en - de toetsing is beter in te bedden. Als sluitstuk zullen de regionale besturen hun deelnemende gemeenten hierdoor, indien dit noodzakelijk blijkt, kunnen dwingen tot het feitelijk uitvoeren van het organisatieplan. Artikel 10a, tweede lid van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen biedt daartoe de mogelijkheid. Het geeft het regionaal bestuur de bevoegdheid om feitelijk in te grijpen, indien een gemeente zijn verplichtingen 177 niet nakomt . Door deze systematiek te hanteren wordt ook het onderscheid tussen de verantwoordelijkheid van de gemeente ten aanzien van de planvorming/coördinatie en de verantwoordelijkheid voor de groene processen zuiverder. Overigens blijft ook ten aanzien van de planvorming regionale samenwerking en eventueel coördinatie mogelijk; ook hier geldt dat dit al veel voorkomt (denk aan de regionale formats 178 voor rampenplannen) . Deze gedachtengang doet niets af aan de behoefte om de gemeentelijke prestaties ten aanzien van de groene kolom vorm te laten krijgen binnen en in overeenstemming met de eigen ‘unieke’ en de verantwoordelijkheid te leggen voor het vaststellen van een rampenbestrijdingsplan voor elke voorzienbare ramp. In zo’n rampenbestrijdingsplan gaat het om het vastleggen van bestrijdingsmethoden…”. 174 Pro-actie en preventie is voor gemeenten buiten het beheersplan gebleven (in indirecte zin is dit overigens wel bepalend voor het te realiseren hulpaanbod); door de introductie van het gemeentelijk organisatieplan kan dit punt opnieuw overwogen worden. 175 Uit vrijwel alle interviews komt het beeld naar voren dat gemeenten (minimaal) regionale samenwerking zoeken; hierachter zit de gedachte dat veel gemeenten in hun eentje niet zelf over de gehele linie van de groene operationele processen (preparatie en uitvoering) dit voor wat betreft kwantitatieve en kwalitatieve capaciteit aankunnen. 176 'Modelscenario’s’, IOOV – Algemene Doorlichting Rampenbeheersing, conceptversie 2.0, april 2002. 177 Concept Memorie van Toelichting inzake het wetsvoorstel kwaliteitsbevordering rampenbestrijding d.d. 9 januari 2002, pag. 21 en 22. 178 ‘Geen standaard voor rampbestrijdingsplannen’, in Brand en Brandweer, januari 2002, pag. 4 en 5, I. Spijkers. In dit artikel wordt er op gewezen dat weinig gemeenten beschikken over voldoende mensen en kennis om zelf een rampbestrijdingsplan te maken. “Je ziet dan ook dat het bij de regio komt… Zo kun je krachten en kennis bundelen”. Ook de Commissie Brouwer wijst in deze richting (in par. 3.1). ”Op verschillende plaatsen is uit oogpunt van inzetbaarheid, continuïteit en kwaliteit bovendien gekozen voor een intergemeentelijke invulling van de gemeentelijke niet-operationele rampenbestrijdingsprocessen".

48

gemeentelijke situatie. Gemeenten krijgen in de context van het regionale groene organisatieplan hun eigen taken en hebben te maken met individuele prestatieafspraken. Een effect hiervan kan overigens zijn dat grote gemeenten in principe zelf (vrijwel) alle prestaties kunnen leveren, terwijl kleinere gemeenten de prestaties meer verdelen of vooral gebruik maken van grotere gemeenten in de 179 regio . Onderstaande figuur toont de samenhang, vanuit het perspectief van het beheersplan.

5.4…..Uitgangspunten voor de groene kolom In deze paragraaf wordt, op basis van het voorgaande, een aantal uitgangspunten genoemd waar gemeenten rekening mee moeten en/of kunnen houden bij de inbedding van de groene kolom binnen de eigen bedrijfsvoering.

Ontwikkel een regionale beleidscyclus rampenbestrijding De wet gaat uit van een cyclus van planning en verantwoording. De hoofdcyclus is 4 jaar; de cyclus voor de bestuursrapportages is één jaar. Ingeval van tussentijdse actualisatie wordt van de cyclus afgeweken. De provinciale toetsing is aan deze hoofdcyclus gekoppeld. Dit geldt niet voor de toetsing door de Inspectie OOV (althans: dat is niet in de wet bepaald). 180 Gelet op de samenhang tussen het beheersplan en de groene kolom ligt het voor de hand om een 181 regionale beleidscyclus te ontwikkelen . Dit geldt, vanuit gemeentelijk perspectief, temeer indien gekozen wordt voor een groen regionaal organisatieplan (zie ook hieronder).

Ontwikkel een aan de regionale cyclus gelieerde gemeentelijke beleidscyclus rampenbestrijding In samenhang met de regionale beleidscyclus dient een gemeentelijke 'beleidscyclus groene kolom’ te worden ontwikkeld (die aansluit op de reguliere gemeentelijke beleidscyclus). Gedacht kan worden aan een vierjarige cyclus (passend bij de hoofdritmiek van het wetsvoorstel, de gemeentelijke meerjarenbegroting en eventueel de raadsperiode) in combinatie met een éénjarige cyclus 179

Eén van de geïnterviewden geeft nadrukkelijk aan dat grote gemeenten wel de vrijheid moeten hebben om alles zelf te kunnen blijven regelen. “Dat kleinere gemeenten bij ons aansluiten is logisch”. 180 De gemeentelijke risico-inventarisatie is de basis voor het regionaal te bepalen streefniveau van hulpaanbod (beheersplan) dat vervolgens weer bepalend is voor de (gewenste) prestaties van de gemeentelijke processen. 181 Het modelscenario Basisorganisatie van de Inspectie OOV gaat er van uit dat het bestuur van de regionale brandweer een beleidscyclus van minstens eens in de vier jaar handhaaft voor de voornaamste beheersinstrumenten van de rampenbestrijding te weten: beheersplan, rampenplannen, organisatieplannen en oefen- en opleidingsplannen.

49

(passend bij de burap-frequentie en de gemeentelijke jaarcyclus). Elementen in deze cyclus zijn het 'jaarplan groene kolom’ en de 'jaarverantwoording groene kolom'. Onderscheid plannen en operationele processen van het werkplan182 Bij elk plan (zoals het rampenplan) en proces (draaiboek) hoort een werkplan waarin wordt aangegeven welke activiteiten worden ondernomen om de in het plan c.q. draaiboek beschreven organisatie te onderhouden en waar nodig verder voor te bereiden, wie die werkzaamheden uitvoert, de beschikbaar gestelde middelen en de planning, etc. Het werkplan is gerelateerd aan de beleidscyclus.

Onderscheid het rampenplan van de groene processen Het gemeentelijk rampenplan is primair een coördinatie-instrument; deze coördinatie betreft de vier operationele kolommen (verder kent het rampenplan nog twee elementen: beleid ten aanzien van de rampbestrijdingsplannen plus een overzicht hiervan en de risico-inventarisatie). Daarnaast is de gemeente verantwoordelijk voor de groene (operationele) processen. Mede ingegeven door de verschillende wijzen van toetsing is het logisch om de groene processen (niet 'het plan', maar het draaiboek) geen integraal onderdeel te laten uitmaken van het rampenplan. Uiteraard kunnen draaiboeken wel ter informatie worden toegevoegd.

Beschouw de wet en toetsingsnormen als outputeisen De wet geeft een aantal normen waar plannen en processen aan moeten voldoen. Daarnaast zijn er AMvB’s in ontwikkeling die aangeven wat de toetsingscriteria van de hogere overheid c.q. Inspectie zijn. Deze toetsingscriteria kunnen worden opgevat als normen die, in combinatie met de wettelijke normen, de output-eisen voor gemeenten vormen. Ook hier geldt dat het verhelderend werkt om een onderscheid te maken tussen normen die betrekking hebben op de planvorming (provinciale toetsing) en normen die betrekking hebben op toetsing van de operationele prestaties (rijkstoetsing). De normen m.b.t. de planvorming krijgen een basis in wet- en regelgeving en vormen derhalve ‘harde’ eisen. De modelscenario’s van de Inspectie OOV hebben (als zodanig) geen basis in wet- en regelgeving.

Ontwikkel een regionaal (groen) organisatieplan183 Hoewel de wet deze figuur niet als zodanig kent kunnen gemeenten binnen de veiligheidsregio dit zelf organiseren. Hierbij worden de prestaties van de groene kolom(men) regionaal afgesproken en vastgelegd. Iedere gemeente wordt geacht haar eigen aandeel te kunnen leveren in de preparatie en uitvoering; gemeenten specialiseren zich waar zinvol en mogelijk. De kosten kunnen eventueel ook regionaal in rekening gebracht en versleuteld worden. Hierdoor kan de ‘beleidsgevoeligheid’ 184 afnemen .

Beschouw de risico-inventarisatie als een (min of meer) 182

Dit term werkplan is ontleend aan het concept-modelscenario Basisorganisatie van de Inspectie OOV; voor de term 'draaiboek' wordt in het scenario de term 'organisatieplan' gehanteerd. “In het draaiboek is per gemeentelijk proces beschreven hoe een specifiek gewenst hulpaanbod operationeel wordt gerealiseerd en hoe daarbij gebruik wordt gemaakt van bijdragen van de verschillende partners. Bij elk draaiboek hoort een werkplan waarin wordt aangegeven welke activiteiten worden ondernomen om de in het draaiboek beschreven organisatie te onderhouden en waar nodig verder voor te bereiden, wie die werkzaamheden uitvoert, de beschikbaar gestelde middelen en de planning”. 183 Het modelscenario Basisorganisatie van de Inspectie OOV gebruikt de term ‘organisatieplan’ voor de rampbestrijdingsprocessen! 184 ‘De ambtenaar rampenbestrijding: dynamo van de rampenbestrijding’, datum onbekend, redactie: B. Koelewijn, burgemeester van Liesveld. In dit artikel wordt voorgesteld om regionaal de capaciteit voor de ambtenaar rampenbestrijding af te spreken zodat er een ‘verplichting’ ontstaat'. “Iedere gemeente heeft er immers baat bij dat de rampenbestrijding ook in de buurgemeente adequaat geregeld is”.

50

continu proces De risico-inventarisatie is een essentieel uitgangspunt voor de te leveren prestaties door alle vier de kolommen. Risico’s zijn per definitie aan wijziging onderhevig; gemeenten zijn bij uitstek de 185 organisaties die hier informatie over kunnen genereren . Uiteraard ligt hier een relatie met de proactie- en preventie-activiteiten. In principe moet de risico-inventarisatie voortdurend worden bijgehouden. De Inspectie OOV gaat in het betreffende modelscenario overigens uit van actualisatie 186 minimaal eens in de vier jaar en als streefniveau eens per jaar .

Koppel de risico-inventarisatie aan plannen en prestaties De resultaten van de risico-inventarisatie dienen een (continue) koppeling te hebben met het rampenplan en de operationele prestaties van de groene kolom. Indien wordt gekozen voor een regionaal organisatieplan dient de koppeling regionaal plaats te vinden hetgeen aansluit bij de (nieuwe) wet waarin wordt gesteld dat het regionaal beheersplan op basis van de risico-inventarisatie het na te streven hulpaanbod aangeeft; vervolgens is hier uit af te leiden wat de operationele prestaties van de (regionale en vervolgens gemeentelijke) groene kolom dient te zijn. Gemeentelijke risico-inventarisatie

Hulpaanbod in regionaal beheersplan

Prestaties

Regionaal

gemeentelijke processen

groen organisatieplan

Ontwikkel een regionaal-model (format) rampenplan In veel regio’s is dit al de gebruikelijke werkwijze. Dit heeft het voordeel dat niet op veel plaatsen ‘het wiel opnieuw hoeft te worden uitgevonden’ en dat bij de daadwerkelijke rampbestrijding participanten 187 vanuit de regio de hoofdlijn van het plan kennen . Hetzelfde geldt voor het rampbestrijdingsplan.

Ontwikkel een regionaal opleidings- en oefenbeleid Het beheersplan dient een opleidings- en oefenprogramma te bevatten. Vanuit deze invalshoek kunnen gemeenten dit regionaal oppakken. Indien toegewerkt wordt naar een groen organisatieplan dan kan het opleidingsniveau en de geoefendheid van het gemeentepersoneel en de maatregelen gericht op de realisering daarvan daarin geregeld worden.

Onderzoek uitbesteding Gemeenten moeten alert zijn op de vraag welke (veiligheidsgerelateerde) taken zij zelf willen uitvoeren en welke taken vanwege expertise, schaalgrootte e.d. beter kunnen worden uitbesteed/ingekocht. Bijvoorbeeld bij of 185

‘Integrale Risicoanalyse Flevoland’, TNO, april 2001. In de samenvatting geeft TNO aan dat het totaaloverzicht van de risicoanalyse een momentopname is. “Aangezien de ontwikkeling niet stilstaat en met name in Almere sprake is van een bovengemiddelde groei van activiteiten, zal dit overzicht van tijd tot tijd geactualiseerd moeten worden. Aanbevolen wordt om het overzicht eens in de vier jaar te actualiseren”. Volgens TNO sluit dit aan bij de oefencyclus van de hulpverleningsdiensten (N.B.: dit rapport is in 2001 opgesteld). 186 De Inspectie gaat uit van een regionaal afgestemd werkplan dat uitwerking geeft aan de personele capaciteit en de bijdragen van de participerende diensten. 187 Het modelscenario Basisorganisatie van de Inspectie OOV gaat ervan uit dat gemeentelijke rampenplannen (minimaal) intergemeentelijk zijn afgestemd. Verder kent dit scenario als uitgangspunt dat er een regionaal model rampenplan is.

51

via de regionale brandweer of bij één of meer andere gemeenten. Bij uitbesteding van taken aan de regionale brandweer is van belang of deze taak wordt uitgevoerd onder de noemer van de gemeenschappelijke regeling of als private aanbieder188. Vorm een netwerkorganisatie en werk aan specialisatie 189 190

Overleg en samenwerking tussen gemeenten in de regio zijn essentieel ; in tijden van 191 voorbereiding is er, net als in tijden van crisis, sprake van een netwerk(organisatie) .

Maak gebruik van ICT-ondersteuning Regionale samenwerking c.q. de netwerkorganisatie verschaft de basis om sturings- en verantwoordingsinformatie, mede dankzij de mogelijkheden van informatie- en communicatietechnologie, horizontaal en verticaal tussen overheden uit te wisselen. Dit kan uiteindelijk zowel de helderheid over de voorbereidingen en inspanningen van de rampenbestrijdingsorganisatie als het 192 afleggen van rekenschap bevorderen .

Open een elektronisch veiligheidsloket De voormalig staatssecretaris van BZK De Vries heeft uitgesproken dat “hij wil dat alle gemeenten een elektronisch veiligheidsloket openen. Daar kan iedereen via Internet informatie krijgen over de lokale veiligheidssituatie. Zo moeten op Internet de risicokaarten van alle gemeenten te vinden zijn. 193 Op zulke kaarten is bijvoorbeeld te zien waar bedrijven met gevaarlijke stoffen zijn” . Ook moet er relevante informatie komen over de lokale veiligheid en moeten vanuit de samenleving onveilige situaties kunnen worden gemeld.

Werk aan bewustwording bij de gemeenteraad Sterkere betrokkenheid van de gemeenteraad is één van de beleidsuitgangspunten van het (vorige) kabinet. Betrokkenheid van het politiek bestuur bij veiligheidsvraagstukken is noodzakelijk om veiligheid lokaal en regionaal goed in te kunnen bedden. Het feit dat het nieuwe wetsvoorstel, anders dan voorheen, het rampenplan laat vaststellen door het college van b&w in plaats van de gemeenteraad lijkt hiermee in tegenspraak (maar past wel bij de uitgangspunten van het lokale 188

In dat geval kan het gemeentelijk inkoop- en aanbestedingsbeleid van toepassing zijn. Een voorbeeld van inkoop is het ‘pluspakket’ van de hulpverleningsregio Gelderland Midden (interview met mw. A. Boomsma, zie bijlage 2). 189 Maar ook buiten de regio, bijvoorbeeld bij grensoverschrijdende afspraken (zie het eindrapport van de commissie Rutten op www.breda.nl). 190 ‘De ambtenaar rampenbestrijding: dynamo van de rampenbestrijding’, datum onbekend, redactie: B. Koelewijn, burgemeester van Liesveld. In dit artikel wordt, vanuit het perspectief van de ambtenaar rampenbestrijding, aangegeven dat ondermeer regionaal overleg en ondersteuning van groot belang is. 191 ‘Terugkoppeling rapportages en evaluaties ontbreekt’, Alert, juli/augustus 2002, pag. 12 t/m 14, B. Husslage. In dit artikel wordt M. Belonje, de voorzitter van de Visitatiecommissie multidisciplinair oefenen, geïnterviewd. Gesteld wordt dat gemeenten niet ‘hun eigen broek moeten proberen op te houden’; er moet niet per gemeente gewerkt worden, maar maak teams per regio voor de gemeentelijke processen. “Dan hoef je tenminste niet twintig keer een aantal mensen voor hetzelfde proces op te leiden. Bovendien ontwikkel je daarmee ervaringsverdichting binnen één team”. GHOR-visiedocument 2002 – 2006, hoofdstuk 5. Hierin wordt de GHOR gepositioneerd als een ultiem voorbeeld van een netwerkorganisatie. 192 De Commissie Brouwer merkt in dit verband op dat “de noodzakelijke netwerksamenleving en ketenafstemming tussen alle bij de rampenbestrijding betrokken partners, waaronder de rijksoverheid, met respect voor ieders wettelijke verantwoordelijkheden investeren in wederzijdse belangen en het scheppen van vertrouwen noodzakelijk maakt. Dit verschaft vervolgens de basis om sturings- en verantwoordingsinformatie, mede dankzij de verworvenheden van informatie- & communicatietechnologie, horizontaal en verticaal tussen overheden uit te wisselen. Dit kan uiteindelijk zowel de helderheid over de voorbereidingen en inspanningen van de rampenbestrijdingsorganisatie als het afleggen van rekenschap bevorderen”. 193 ‘Staatssecretaris Gijs de Vries: elektronisch veiligheidsloket bij gemeenten’; persbericht van 28 maart 2002.

52

dualistische stelsel). Deze bewustwording is vooral van belang nu ‘de sense of urgency’ rond rampenbestrijding lijkt af te nemen. Overigens heeft de gemeenteraad wel het budgetrecht (het recht om wel/niet middelen voor fysieke veiligheid te bestemmen) en een controlerende functie richting het college van b&w. Daarnaast heeft de gemeenteraad, en meer specifiek de onderscheiden politieke fracties, ook richting de (steeds weer) komende verkiezingen de kans om fysieke veiligheid in de onderscheiden programma’s op te nemen. Het is derhalve van belang om de gemeenteraad goed te betrekken bij vraagstukken rond fysieke veiligheid. De commissie Brouwer adviseert de colleges van b&w om jaarlijks een veiligheidsrapportage te maken. Stel een regionaal IAC-preparatieteam in Verwezen wordt naar paragraaf 5.2.4 en bijlage 18. 5.5……..Bedrijfsvoering: kwaliteitszorg als leidend thema 5.5.1…..Het INK-model als leidraad In paragraaf 3.3 is gesteld dat ‘kwaliteitszorg’ een belangrijk leidend thema is in de ontwikkeling van de rampenbestrijding in Nederland. Daarentegen is ook aangegeven dat een landelijk stelsel van kwaliteitscriteria thans niet beschikbaar is en ook lastig te ontwikkelen zal zijn (paragraaf 3.6). Ten aanzien van de operationele hulpdiensten is of wordt waarschijnlijk gekozen voor aansluiting bij het INK-model, doch dit is niet het gevolg van een ‘landelijk stelsel’. Ten aanzien van de gemeentelijke bedrijfsvoering geldt dat gemeenten steeds meer op zoek zijn naar voor hen hanteerbare kwaliteitszorgconcepten; de focus is daarbij vaak gericht op procesbeheersing (paragraaf 4.3). Geconstateerd kan worden dat op het niveau van de regelgeving (en toetsing) een stap is gezet richting kwaliteitszorg; elementen hiervan zijn: werken vanuit de behoefte (risico-inventarisatie), reageren op veranderende behoefte (actualisatie), procesbeheersing en borging (aandachtspunt van de algemene doorlichting), cyclisch werken aan verbetering (4-jaarssystematiek), rapportage (jaarlijkse bestuursrapportages) en auditeren (toezicht). Indien het INK-model als uitgangspunt wordt genomen dan wordt zichtbaar dat de wetgever vooral insteekt op het midden van dit model, namelijk de processen. Voor wat betreft de toetsing gaat het 194 primair om de eindresultaten (de laatste kolom) zie ook bijlage 25 .

Dit betekent dat er voor gemeenten relatief weinig 'directe' externe eisen zijn met betrekking tot de inzet van middelen en medewerkers; dit moeten gemeenten zelf regelen in samenhang met en binnen hun eigen bedrijfsvoering. Samen met de elementen ‘leiderschap’, ‘strategie & beleid’ en ‘processen’ vormen dit, volgens het INK-model, de beheersbare factoren. Deze factoren betreffen elementen van de eigen organisatie en zijn beïnvloedbaar en dus beheersbaar te maken. Met andere woorden: de organisatie bepaalt zelf hoe hiermee wordt omgegaan. Aan de resultaatkant worden de daadwerkelijke eindresultaten ten aanzien van de groene kolom van steeds groter belang, en in samenhang daarmee de externe waardering. Een interessant vraagstuk 194

Overigens kijkt de Inspectie OOV in enkele van de modelscenario’s ook naar de proceskant.

53

met betrekking tot (de preparatie op) veiligheid is hoe aangekeken moet worden tegen ‘waardering’. In dit onderzoek wordt daar niet specifiek op ingegaan maar wel wordt opgemerkt dat het ‘klantbegrip’ voor overheden nogal complex is; behalve actoren in de samenleving kan ook gedacht worden aan 195 bijvoorbeeld andere overheden . Gesteld kan worden dat door de recente rampsituaties en nieuwe regelgeving e.d. de ‘druk van rechts naar links’, gezien vanuit het INK-model, sterk is toegenomen ('harde externe eisen'). De vraag is hoe de bedrijfsvoering ‘van links naar rechts’ hier op kan worden aangepast. Het INK-model is een zelfdiagnose-instrument, een referentie- of denkkader voor zelfonderzoek naar de stand van kwaliteitsmanagement in een organisatie. In zijn algemeenheid is de analyse van de huidige situatie vooral bedoeld om daarmee aanknopingspunten te vinden om te werken aan verbetering. INK levert hiervoor een diagnostisch instrumentarium (scorelijsten) waarmee een beeld kan worden gevormd over hoe goed de organisatie of een organisatieonderdeel, presteert en hoe 196 goed de organisatie is ingericht . Hieronder wordt het model vooral gehanteerd om ‘gestructureerd’ uitspraken te kunnen doen over de organisatie c.q. bedrijfsvoering ten aanzien van de groene kolom, 197 als denkkader . Verder wordt, daar waar relevant, de verbinding gelegd met de in Hoofdstuk 4 beschreven ontwikkelingen in de gemeentelijke bedrijfsvoering. Opgemerkt wordt dat de Basishandreiking voor gemeenten van de Taskforce ingaat op diverse 198 elementen die van belang zijn voor fysieke veiligheid binnen de gemeentelijke bedrijfsvoering . 5.5.2…..Strategie en beleid Bij strategie en beleid gaat het erom waar de organisatie voor staat (visie), wat de richting is, wat de doelen zijn en op welke wijze die gerealiseerd zouden moeten worden. Indien dit wordt toegespitst op de gemeentelijke taken ten aanzien van fysieke veiligheid en in het bijzonder de (preparatie op de) groene kolom, dan ligt hier een verbinding met de eerder geconstateerde afnemende ‘sense of urgency’ en de, deels daarmee verbonden, problematiek van de beleidsgevoeligheid. Een andere verbinding is het toenemend belang van beheersing in verband met ondermeer de juridisering, dualisering, toezicht en de (gewijzigde) maatschappelijke opvattingen over de rol van de overheid op het terrein van veiligheid. Vanuit deze context, en in samenhang met de nieuwe wet- en regelgeving, dient het college van b&w 199 een heldere visie neer te leggen over de ambities op het terrein van veiligheid . Daarbij dient (met name door de ambtelijke top) ook aangegeven te worden via welke weg dit gerealiseerd zou moeten worden. De combinatie van ambities en implementatie moet ook financieel vertaald worden naar de (meerjaren)begroting en is onderhevig aan het budgetrecht van de gemeenteraad. Voorbeelden van elementen van een visie op de groene kolom: onderkennen van het belang van fysieke veiligheid en de rol van de lokale overheid; balans tussen risico’s en voorbereiding op rampen (en dus de investeringen in veiligheid); prioritering ten opzichte van andere beleidsvelden en hoe hiermee wordt omgegaan; inhoudelijke prioriteiten (globaal) benoemen; minimaal voldoen aan de wettelijke taakstelling; kwaliteitzorg; belang van regionalisering en participatie; 200 permanente beleidsmatige aandacht ; belang van communicatie binnen de eigen bestuurlijke context, binnen de gemeentelijke organisatie, naar andere besturen en naar de samenleving.

195

De bestuursacademie Nederland heeft een overheidsvariant van het INK-model ontwikkeld. Overigens geeft INK aan dat het oorspronkelijke model zowel voor overheid als bedrijfsleven te hanteren is; zie www.ink.nl. 196 ‘Kwaliteitsmanagement in beweging’, J.D. van der Bij e.a., Kluwer, Deventer, 1999, pag. 317 e.v. 197 Hierbij wordt dus geen gebruik gemaakt van één van de INK-diagnose-instrumenten. 198 De ‘Basishandreiking’ hanteert niet de indeling volgens het INK-model. 199 ‘College Rotterdam zet alles op veiligheid’, Volkskrant 11 september 2002, pag. 1. Hoewel de meeste collegeprogramma’s inmiddels zijn vastgesteld is de start van een nieuw college een goed ijkpunt ten aanzien van de beleidsprioritering waaronder het beleidsveld veiligheid; dit artikel geeft aan dat in de gemeente Rotterdam, ten kosten van veel andere beleidsvelden, wordt geïnvesteerd in veiligheid. Hoewel dit artikel daar niet verder op ingaat wordt waarschijnlijk ‘veiligheid in brede zin’ bedoeld. 200 ’Basishandreiking’, pag. 49. Hier wordt het belang van permanente beleidsaandacht onderstreept en enigszins uitgewerkt.

54

Naar aanleiding van de recente rampen is meermalen opgemerkt dat de betrokkenheid van de gemeenteraad dient te worden versterkt; dit is mogelijk door, aansluitend op het wetsvoorstel, de visie voor te leggen aan de gemeenteraad. Eerder is al aangegeven dat het wetsvoorstel hier op het eerste gezicht mee in tegenspraak lijkt, omdat niet langer het gemeentelijk rampenplan door de gemeenteraad hoeft te worden goedgekeurd. Aan de andere kant biedt dualisme goede kansen om als gemeenteraad het dagelijks bestuur regelmatig de maat te nemen als het gaat om fysieke veiligheid; ook de (toekomstige) rekenkamerfunctie kan hierin een rol spelen. Ook via de weg van het budgetrecht zal de raad betrokkenheid hebben bij de visie op fysieke veiligheid. Dit betekent dat de gemeenteraad betrokken zal (kunnen) worden via (in elk geval) de lijn: ‘visie, budget, controle’. Indien de lokale rekenkamer(functie) zich gaat richten op de groene kolom is het wellicht verstandig om dit (inhoudelijk en/of procedureel) af te stemmen op de provinciale toets en de toets van de Inspectie. Ten aanzien van het te voeren beleid, de weg om de visie daadwerkelijk vorm te geven, is van belang hoe wordt omgegaan met gemeentelijke samenwerking in regionaal verband. Eerder is aangegeven dat gedacht kan worden aan een groen regionaal organisatieplan. In het beleid kan ook worden bepaald welke zaken de gemeente zelf gaat regelen en wat wordt ‘ingekocht’ bij een andere gemeente of de regionale brandweer. Het is van belang ‘inkoop’ te onderscheiden van diensten die 201 samenhangen met de gemeenschappelijke regeling . In het beleid kunnen ook uitspraken, op hoofdlijnen, worden gedaan die terugkomen in de andere onderdelen van het INK-model. 5.5.3…..Leiderschap In het INK-model is leiderschap één van de bepalende factoren voor het goed functioneren van de organisatie. Het gaat hierbij vooral om houding en gedrag van de mensen die een richtinggevende verantwoordelijkheid hebben. Elementen hierin zijn ondermeer de betrokkenheid van de leiding bij verbeteringen en de ondersteuning hiervan. Bij gemeenten kan het begrip ‘leiderschap’ in zekere zin 202 verbreed worden naar het bestuur , uiteraard met inachtneming van de onderscheiden verantwoordelijkheden van bestuur en management. Scherp gezegd: een mt dat staat voor de groene kolom is ongeloofwaardig als burgemeester en wethouders dit niet ondersteunen in houding en facilitering. In essentie komt het er op neer dat de visie en het daarop gebaseerde beleid dienen te worden omarmd en uitgedragen door bestuursleden en leidinggevenden binnen de gemeente. Chargerend: de tijd waarin de OOV-ambtenaar ‘op rustige momenten’ een rampenplan in elkaar sleutelde dat geruisloos de ambtelijke hiërarchie en vervolgens het college van b&w passeerde om ongewijzigd te worden vastgesteld, is verleden tijd. Gemeenten hebben een cruciale rol in de coördinatie van de rampenbestrijding en hebben daarin ook als operationele kolom een cruciale taak. Hierbij horen (harde) prestaties die door het gemeentelijk bedrijf moeten worden geleverd hetgeen om bestuur en management vraagt dat dit (pro-)actief oppakt. 5.5.4…..Medewerkers Bij ‘medewerkers’ gaat het in het INK-model om de vraag hoe de organisatie met haar medewerkers omgaat: het personeelsmanagement. Vanuit dit perspectief kan de volgende onderverdeling gemaakt worden: - medewerkers binnen de gemeente die binnen hun functie een substantiële taak en verantwoordelijkheid hebben ten aanzien van de groene kolom (zoals de ambtenaar rampenbestrijding); - medewerkers die een beperkte taak en verantwoordelijkheid hebben (zoals een dienst- of afdelingshoofd die een deelproces moet ontwikkelen en in de lucht houden); - medewerkers die vooral een taak en verantwoordelijkheid hebben bij de daadwerkelijke rampenbestrijding. Ten aanzien van de eerste groep hebben de in het kader van dit onderzoek gehouden interviews het beeld opgeleverd dat veel van deze medewerkers nog maar in beperkte mate op de hoogte zijn van 201

Hier kunnen zich vraagstukken voordoen ten aanzien van de marktwerking; bijvoorbeeld indien ‘private pluspakketten’ worden aangeboden die ontwikkeld zijn met ‘publiek geld’. Zie ook paragraaf 5.4 ‘uitbesteding’. 202 ‘Basishandreiking', pag. 49; de suggestie wordt gedaan voor een portefeuillehouder voor veiligheidszaken.

55

203

de nieuwste ontwikkelingen ten aanzien van de groene kolom . Daarnaast blijkt dat in veel gemeenten de capaciteit voor de preparatie op de groene kolom zeer beperkt is. Een ambtenaar rampenbestrijding van een middelgrote gemeente die daar een halve tot één dag per week gemiddeld aan besteedt is zeker geen uitzondering. B. Koelewijn, burgemeester van Liesveld heeft op basis van gesprekken met ambtenaren rampenbestrijding bij gemeenten en waterschappen een artikel geschreven waarin wordt ingegaan op het functioneren van “deze spelverdeler in de rampenbestrijding”. Dit levert het beeld op van een betrekkelijk ‘eenzame’ ambtenaar die in de eigen 204 organisatie de stimulansen mist om prioriteit te verlenen aan rampenbestrijding . Bij de tweede groep is het belang, en wat er verwacht wordt niet altijd duidelijk. Daarnaast komt uit de interviews het beeld naar voren dat de beperkte taak op het gebied van rampenbestrijding nogal eens in het gedrang komt door andere prioriteiten. Opleiden en oefenen is binnen gemeenten vaak beperkt tot ‘de rampenstaf’ waardoor deze groep onvoldoende geprepareerd is. Bij de derde groep gaat het vooral om medewerkers die in de gemeentelijke processen een rol hebben die in principe een relatie heeft met hun dagelijkse werkzaamheden. De omstandigheden waaronder dit moet plaatsvinden tijdens een rampsituatie zullen behoorlijk anders zijn. Ook hier geldt dat opleiden en oefenen vaak niet of beperkt plaatsvindt waardoor deze groep beperkt of niet geprepareerd is. Gemeenten die de komende tijd de kwaliteitsslag ten aanzien van de groene kolom willen maken zullen veel aandacht moeten besteden aan de personele component. Investeren in capaciteit (afstemmen groene fte’s op de prestatie-eisen) en competenties (door werving en selectie, opleiden, oefenen, etc.) is van belang. Hiervoor kan in belangrijke mate aansluiting worden gezocht bij het bestaande instrumentarium zoals capaciteitsplanning (in relatie tot de gemeentelijke beleidscyclus), competentiemanagement, w&s-beleid, opleidingsbeleid, etc., maar ook bij nieuw te ontwikkelen instrumenten (zoals een beleidscyclus rampenbestrijding). Tijdens de interviews bleek dat veel gemeenten nadenken over de inbedding van de groene kolom in de organisatiestructuur. In Hoofdstuk 4 is aangegeven dat, in zijn algemeenheid, het belang van structuren afneemt ten gunste van het belang van processen. Dit neemt niet weg dat veel discussie binnen gemeenten wordt gevoerd over de positie van de groene kolom binnen de bedrijfsstructuur. Diverse benaderingen en afwegingen zijn tijdens de interviews naar voren gekomen zoals: - fysieke veiligheid wel of niet onderbrengen bij de brandweer; - de positionering van veiligheid ‘in de buurt van’ de burgemeester; - centraliseren van alle controle- en handhavingsactiviteiten; - activiteiten organisatorisch scheiden vanwege de ‘checks and balances’; - taken uitbesteden aan de regionale brandweer. Uit de interviews volgt dat gemeenten hier verschillende keuzes in maken waarbij geen helder beeld naar voren komt van een ‘beste model’, voorzover dat al zou bestaan. Iedere keuze heeft voor- en nadelen waarbij voor de nadelen vaak compenserende maatregelen worden getroffen (zoals 205 rapportage, periodiek overleg, checks and balances inbouwen in processen, sla’s, etc.) .

203

‘Coördinatie rampenbestrijding hoort thuis bij brandweer’, J.D. Berghuijs, Binnenlands Bestuur, 8 februari 2002, pag. 21. De auteur pleit voor een beleidsstop omdat "de productie aan onderzoeken, handleidingen, richtlijnen, referentiekaders van het afgelopen jaar voldoende is om een steekwagen volledig te vullen". Vanuit dit perspectief is de waarneming dat veel nieuwe ontwikkelingen nog onvoldoende zijn doorgedrongen bij gemeenten voor een belangrijk deel te verklaren. 204 ‘De ambtenaar rampenbestrijding: dynamo van de rampenbestrijding’, datum onbekend, redactie: B. Koelewijn, burgemeester van Liesveld. Als uitgangspunt in Zuid-Holland geldt 1 fte bij 40.000 inwoners; 0,3 fte bij 10.000 inwoners. Dit zijn ondergrenzen. 205 ‘De ambtenaar rampenbestrijding: dynamo van de rampenbestrijding’, datum onbekend, redactie: B. Koelewijn, burgemeester van Liesveld. In dit artikel worden voor- en nadelen genoemd van bepaalde positioneringen; de conclusie luidt dat het feitelijk er niet zoveel toe doet welke plek de functionaris in de organisatie inneemt. “Als de ambtenaar rampenbestrijding maar de ruimte krijgt en het gezag heeft om functionarissen waar dan ook in de organisatie en die een rol te vervullen hebben in de rampenbestrijding te bewegen tot de gewenste actie. Hij zal gemakkelijk toegang moeten hebben tot de (loco-)burgemeester, de secretaris, diensthoofden en medewerkers. Een leidinggevende positie kan daarbij helpen”. Verder zal de lijn naar de brandweer goed open moeten zijn.

56

In Hoofdstuk 4 is gewezen op de ontwikkeling richting de ‘netwerkorganisatie’. Dit geldt ook voor de wereld van de rampenbestrijding. Gemeenten bevinden zich als een spin in een web, hetgeen ook bijbehorende capaciteiten (competenties) van de betreffende medewerkers vraagt. Een adequate groene kolom komt tot stand binnen een relatief complex netwerk. De kwaliteit van dit netwerk is van belang voor de totale performance van de (regionale) rampenbestrijding. Eerder is gewezen op de tendens binnen gemeenten om te werken met een directieraad-model. In een dergelijk model kunnen aan een directeur aandachtsgebieden worden toegewezen. In een periode waarin veiligheid een speerpunt is, is te overwegen om één van de directieleden aan te wijzen als eerstverantwoordelijke voor het aandachtsgebied fysieke veiligheid. Dit past bij voorstellen die zijn 206 gedaan (zie hierboven) voor de bestuurlijke 'portefeuillehouder veiligheidszaken' . 5.5.5…..Middelen Hierbij gaat het om de vraag hoe een organisatie haar middelen inzet, waarbij gedacht kan worden aan financiën, informatie, materiaal en materieel, technologie en kennismanagement. Eerder is aangegeven dat de gemeentefinanciën onder druk komen te staan, net op het moment dat de inspanningen voor veiligheid aanmerkelijk moeten worden vergroot. Iedere gemeente moet hier zelf oplossingen voor bedenken. Een werkwijze kan zijn om veiligheid ‘begrotingstechnisch meer te ontkoppelen’ door in regionaal verband afspraken te maken. Hoofdstuk 4 beschreef de ‘technology push’ en de toegenomen ICT-mogelijkheden en verwachtingen van het rijk en de samenleving richting gemeenten op dit terrein. ICT kan de groene taken van gemeenten sterk ondersteunen. Dit wordt onderschreven door voormalig staatssecretaris De Vries van BZK die stelt dat er een digitale snelweg voor de diensten van openbare orde en veiligheid moet komen. “Alleen met zo’n gemeenschappelijke ICT-infrastructuur is een geïntegreerde toepassing van 207 systemen en registraties en een geïntegreerde communicatie tussen de OOV-partners mogelijk” . Eerder is al gewezen op het elektronisch veiligheidsloket. Hieronder volgt een aantal opmerkingen en suggesties in dit verband: Registraties Voor de rampenbestrijding in zowel de preparatieve als de operationele sfeer is betrouwbare informatie van groot belang. Gemeenten beschikken over zeer veel relevante informatie. Zaken als toegankelijkheid, betrouwbaarheid, beveiliging, e.d. zijn aspecten die in veel gemeenten in ontwikkeling zijn. In een ideale situatie wordt gewerkt met een beperkt aantal basisregistraties waar voor verschillende toepassingen uit geput wordt. Binnen gemeenten worden dergelijke zaken geregeld 208 in het zogenaamde ‘informatiebeleid(splan)’ . Hier wordt daar niet verder op ingegaan, maar vanuit de groene kolom gezien is het van belang dat de informatiebehoefte rond (de preparatie op en uitvoering van) de rampenbestrijding in dit beleid goed wordt meegenomen. 209 Overigens speelt dit probleem niet alleen binnen de gemeente, maar ook daarbuiten . Zo werken de verschillende hulpverleningsdiensten met veel verschillende gegevensbestanden waardoor informatieuitwisseling daardoor wordt bemoeilijkt; “hier valt nog veel veiligheidswinst te boeken”. Momenteel 210 onderzoekt het ministerie van BZK dan ook de totstandkoming van ‘veiligheidsnetten’ . In het algemeen is in gemeenten de registratie van personen, middels het GBA betrekkelijk goed De gemeente Zeewolde geeft aan dat het, na de recente rampen, samenvoegen van vele (eerst versnipperde) functies in een nieuwe afdeling veiligheid, op zich niet zo heel veel voordelen biedt als niet ook de processen worden aangepakt. Binnenlands Bestuur, 6 juli 2002, pag. 80. Uit een personeelsadvertentie blijkt dat de gemeente Edam-Volendam (op dat moment) recent de organisatiestructuur heeft gewijzigd. Zo is er een aparte sector Brandweer/veiligheid gevormd. 206 Een ander voorbeeld is de 'directievertegenwoordiger kwaliteitszorg' zoals wordt benoemd in ISO-9001. 207 ‘Veiligheid en ICT: naar een betere rampenbestrijding’, ministerie van BZK, 28 maart 2002; de staatssecretaris wil een ICT-raad rampenbestrijding in het leven roepen om de verbetering van de informatiestromen in de keten van rampenbestrijding en crisisbeheersing aan op te dragen. 208 ’Informatieplan regionale brandweerzorg en rampenbestrijding', in Vuurbron, mei 2002, pag. 15, H. Arends. In dit artikel wordt ingegaan op het informatieplan van de regionale brandweer IJssel-Vecht. 209 'ICT-strategie bij rampen: kwaliteitsmanagement blijkt harde noodzaak', in Overheid Innovatief, nummer 4, 2001, A. Zuurmond. De auteur legt een verbinding tussen de 'eilandautomatisering' (niet alle afdelingen kunnen van de informatie gebruik maken) en de vuurwerkramp: het RAC kon over bepaalde informatie niet beschikken. 210 ‘Veiligheid en ICT: naar een betere rampenbestrijding’, ministerie van BZK, 28 maart 2002.

57

geregeld. Ten aanzien van geografische- en vastgoedinformatie zijn er (grote) verschillen. Aangezien risico-informatie vrijwel altijd een relatie heeft met geografische positionering ligt koppeling met geo211 en vastgoedinformatie voor de hand . Net als vele andere beleidsgebieden gaat er in de wereld van de rampenbestrijding veel papieren informatie om. Zo is de basis van ieder rampenplan in Nederland nog steeds de papieren versie. Het verdient aanbeveling om (uiteindelijk) alle informatie te digitaliseren en te ontsluiten via een zogenaamd documentmanagement- of documentinformatiesysteem (DIS). Hiermee kunnen elektronische dossiers worden samengesteld, bijgehouden en gedistribueerd. Processturing Processen kunnen gestuurd worden met behulp van ICT, dit wordt ook wel Workflowmanagement (WFM) genoemd. Goede onderliggende (basis)registraties zijn van belang; sommige applicaties combineren WFM met DIS. Voor veel gemeentelijke taken is dit een goede combinatie. Ontwikkeling en beheer ICT kan een ondersteunende rol spelen bij de ontwikkeling en beheer van plannen (formats, gegevens, etc.). Een aardig voorbeeld is een (buitenlandse) gemeente waar op basis van webtechnologie een rampenplan wordt samengesteld. De benodigde gegevens worden via web212 koppelingen in regionaal verband ontsloten . Een ander voorbeeld is een discussieplatform via Internet waar het maken van rampbestrijdingsplannen centraal staat. Op de betreffende kennisgroep kunnen de makers van deze plannen allerlei informatie vinden, maar ook informatie uitwisselen en 213 bediscussiëren . Operationele ondersteuning Tijdens rampsituaties kan ICT een belangrijke rol spelen in de informatievoorziening en –overdracht. Het project C2000 is één van de ontwikkelingen hierin. Vanuit de gemeente bezien kan het gaan om de beschikbaarheid van informatie ten behoeve van de rampenstaf. Ook is informatie-uitwisseling met 214 de hulpverleningsdiensten, de provincie, etc. mogelijk . Communicatie Internet is, ook ten aanzien van de rampenbestrijding, inzetbaar als communicatie-middel richting samenleving. Een voorbeeld is een gemeente die haar rampenplan, via een button op de homepage 215 van de gemeentelijke website plaatst . Uiteraard is dit medium ook inzetbaar tijdens of in het nazorgstadium (IAC) van een ramp. 5.5.6…..Processen Eerder is aangegeven dat binnen gemeenten meer aandacht ontstaat voor processen (met daarbij een afnemend belang van structuren) en in het verlengde daarvan aandacht voor kwaliteitszorg. 216 Echter, gemeenten in Nederland verschillen behoorlijk in ‘fasering’ . In paragraaf 3.7 is, naar aanleiding van de Algemene Doorlichting Rampenbeheersing, vermeld dat 211

‘Risicoregister geeft gemeenten broodnodige overzicht’, VROM.nl, maart 2002, pag. 4 t/m 6. In dit artikel wordt ingegaan op de plannen van de toenmalige minister Pronk om een landelijk register waarin alle risicovolle situaties in Nederland opgenomen zijn, te ontwikkelen. “Zo krijgen gemeenten een nuttig overzicht dat beleidsvorming, handhaving en rampenbestrijding ondersteunt”. De provincie Friesland kwam als eerste met een risico-overzicht. De gemeente Alphen a/d Rijn heeft een eigen risicokaart ontwikkeld (zie www.slagenvoorveiligheid.nl/gemeenten of www.brwalphen.com). 'Samenhang van informatie voor veiligheidsbeleid: de lokale veiligheidsatlas', in Openbaar bestuur, 6/7 2001, pag. 27 e.v., P. Lagas. In dit artikel wordt voorgesteld om een lokale veiligheidsatlas te ontwikkelen die staat voor een samenhangende beschrijving en indicering van veiligheidsproblemen en -risico's voor een specifiek gebied. 212 Dit betreft de Belgische gemeente Essen. Overigens worden aan het rampenplan van Belgische gemeenten andere eisen gesteld. 213 Zie www.rbplan.nl. 214 'Digitale kaart maakt werk veiliger', in Brand en Brandweer, juli/augustus 2001, pag. 353, J. Heijnen. Dit artikel handelt over de invoering van een geografisch informatiesysteem, ten behoeve van de brandweer, bij de regionale brandweer IJssel-Vecht. 215 Zie www. Almere.nl. Volgens de gemeente vergroot dit de bewustwording in de samenleving t.a.v. Internet (interview met dhr. S. van Groning). 216 ‘Basishandreiking’, pag. 34. Hier wordt gewezen op het feit dat het beeld in de verschillende gemeenten wisselend is; dit geldt dan overigens breder dan alleen de fasering ten aanzien van kwaliteitszorg.

58

“de aanwezigheid van een kwaliteitssysteem in een organisatie een belangrijke waarborg is voor de continuïteit van de kwaliteit en het verbeteren daarvan. De Algemene Doorlichting wil daarom de invoering van kwaliteitssystemen bevorderen”. De Taskforce merkt op dat “kernbegrip op dit resultaatveld is duurzame kwaliteit van de gemeentelijke rampenbestrijdingsorganisatie. Een integrale lange termijnaanpak is daarbij wenselijk. Door een cyclische benadering van risico-analyse, planvorming, opleiden en oefenen kan de beoogde kwaliteit in stand blijven en verbeteren”. Conclusie uit bovenstaande kan zijn dat de gemeentelijke bedrijfsvoering en het beleidsveld rampenbestrijding voor wat betreft de aandacht voor kwaliteitszorg dezelfde beweging voorwaarts (willen) maken.

In paragraaf 5.4 is een aantal uitgangspunten benoemd op basis waarvan, ter illustratie, de twee bovenstaande figuren zijn samengesteld (zie bijlagen 23 en 24 voor de A4-versie). Uit de linker figuur volgt dat er nogal wat processen zijn waar rekening mee moet worden gehouden bij de inrichting van de groene kolom. Globaal zijn drie niveaus te onderscheiden (rechter figuur): - planning- & control (beleidscyclus); - werkplannen (waarin wordt aangegeven welke activiteiten worden ondernomen om de in het plan c.q. draaiboek beschreven organisatie te onderhouden en waar nodig verder voor te bereiden, wie die werkzaamheden uitvoert, de beschikbaar gestelde middelen en de planning, etc.); - de plannen zelf en de operationele (groene) processen. Andere manieren om processen te onderscheiden zijn: lokale en regionale processen of algemene gemeentelijke processen en groene processen. In elk geval is er sprake van onderlinge afhankelijkheid tussen de processen. Dit vraagt om goede afstemming en verbindingen. Twee voorbeelden zijn: 1. Eerder is al gesteld dat het beheersplan kaderstellend is voor de organisatieplannen waardoor het logisch is om de onderdelen risico-inventarisatie, rampenplan, en eventueel het groene organisatieplan in een logische cyclus te plaatsen. Immers, de gemeentelijke risico-inventarisatie is de basis voor het regionaal te bepalen streefniveau van hulpaanbod (beheersplan) dat vervolgens weer bepalend is voor de (gewenste) prestaties van de gemeentelijke processen. 2. Het proces risico-inventarisatie is een monitor van risico’s. Hier ligt dus een verbinding met de processen betreffende vergunningverlening, controle en handhaving, pro-actie en preventie. Waar het om gaat is dat iedere gemeente de processen in hun onderlinge samenhang ontwikkelt en verbetert. Iedere gemeente zal dit doen in samenhang met het eigen kwaliteitssysteem. De in paragraaf 5.4 genoemde uitgangspunten kunnen daarbij behulpzaam zijn. Vanuit gemeentelijk perspectief kan de ontwikkeling van een 'groene beleidscyclus' een goed startpunt zijn. 5.6…..Implementatie In deze scriptie wordt niet specifiek ingegaan op het implementatievraagstuk. Ook hier geldt dat dit bij iedere gemeente maatwerk zal zijn. Het belang van een goede implementatie is groot. Van gemeenten wordt immers een forse kwaliteitsslag verwacht.

59

De Basishandreiking geeft hiervoor een aantal algemene handvatten en komt binnenkort met 217 een verdere concretisering via het ondersteuningsaanbod. In de handreiking worden vier aspecten onderkend: oriëntatie, organiseren van aandacht voor en continuïteit in de verbeteroperatie, communicatie en het gebruik van het ondersteuningsaanbod. Vervolgens wordt een aantal vuistregels benoemd waaronder het instellen van een gemeentelijke regie- of werkgroep. De term 'implementatie' kan associaties oproepen met een projectmatige aanpak, oftewel een inhoudelijke strategie voor verandering. Handreikingen, maar ook deze scriptie, hebben het gevaar in zich dat al snel gekozen wordt voor een 'inhoudelijk ontwerp'; denkbaar is dat de bedenkers hiervan na enige tijd tot de conclusie komen dat de beoogde verandering onvoldoende en te traag tot stand komt. Vaak worden inhoudelijke verklaringen hiervoor gezocht terwijl het eigenlijk gaat om heel andere oorzaken zoals: - degenen die de verandering willen realiseren functioneren in een netwerk van afhankelijkheden; - problemen zijn vaak zo complex dat er geen eenduidige oplossingen voor bestaan; - in een netwerk heeft een projectbenadering een beperkte betekenis. Een politiek-bestuurlijke omgeving is betrekkelijk gevoelig hiervoor. Initiatiefnemers die een bepaalde doelstelling voor ogen hebben, in dit geval de kwaliteitsverbetering van de groene kolom, doen er dan ook goed aan om te starten met een procesbenadering. "In deze benadering van verandering wordt begonnen met procesafspraken tussen partijen. Hierop volgt een besluitvormingsproces conform de afspraken, dat resulteert in een inhoudelijk ontwerp. Het veranderingsproces wordt aangestuurd door personen of organisaties die een 218 procesoriëntatie hebben" .

217 218

Basishandreiking, pag. 58 e.v. 'Procesmanagement', H. de Bruijn, E. ten Heuvelhof en R. in 't Veld, Academic service, 2002, pag. 16.

60

6. Conclusies 219

‘Belgen improviseren de organisatie, Nederlanders organiseren de improvisatie’ . Deze scriptie toont aan dat in elk geval het tweede deel van deze stelling waar is. In Nederland wordt er op dit moment hard aan gewerkt om zo weinig mogelijk te hoeven improviseren als het (toch) misgaat. Zo hard, dat vanuit ‘het veld’ geroepen wordt om beleidsrust en gewaarschuwd wordt voor bestuurlijke drukte. Ondertussen ligt er een concept wetsvoorstel Kwaliteitsbevordering Rampenbestrijding waaruit blijkt dat er de komende tijd nog vele stappen gezet moeten worden om beter voorbereid te zijn op de rampenbestrijding; dit geldt ook, en misschien wel met name, voor gemeenten. Gemeenten vormen een belangrijke schakel in de rampenbestrijding, zowel in de voorbereidingsfase als tijdens een rampsituatie. De laatste jaren is echter twijfel ontstaan over de kwaliteit van deze ‘groene kolom’. ‘Gemeenten doen niet wat ze moeten doen’ wordt veel gehoord. Als dat waar is, dan is de vraag hoe gemeenten zover gebracht kunnen worden dat ze dat wel doen. Hier is de laatste jaren stevig over nagedacht hetgeen zijn weerslag heeft gevonden in (voorgestelde) nieuwe wet- en regelgeving. Uitgangspunt hierbij is geweest dat er geen stelselwijziging zou worden doorgevoerd; sterker nog: alle actoren behouden (minimaal) hun oude taken en verantwoordelijkheden. Om de bestaande structuren heen wordt als het ware een (versterkte) schil geconstrueerd waarbinnen gemeenten moeten opereren. Deze ‘schil’ gaat uit van een cyclische werkwijze waarbij de veiligheidsbalans (met aan de ene kant pro-actie/preventie en aan de andere kant de operationele kwantitatieve en kwalitatieve capaciteit) in evenwicht moet zijn. Draaipunt vormt de ‘risico-analyse’. Specifieke (nieuwe) elementen voor gemeenten zijn: de versterkte rol van de regionale brandweer (met name via het beheersplan), het nadrukkelijker dan voorheen formuleren van de eisen waar gemeenten aan moeten voldoen en een stevig toezichtsarrangement. Deze scriptie beoogt de zaken die van belang zijn voor gemeenten bij de (her)inrichting van de groene kolom op een rij te zetten. Gezien de lopende ontwikkelingen en de systematiek van het wetsvoorstel wordt de vraag opgeworpen waarom niet is gekozen voor een regionaal groen organisatieplan. Binnen de context van dit plan kunnen gemeenten in regionaal verband afspraken maken over de invulling van de groene processen. Daarnaast zou een logischer geheel met het beheersplan en het toezichtsarrangement zijn ontstaan. Dit neemt niet weg dat gemeenten binnen de regio er zelf voor kunnen kiezen om operationele processen op deze wijze te organiseren. Voor de manier waarop de gemeenten, binnen hun eigen bedrijfsvoering, de groene kolom gestalte kunnen geven is in deze scriptie een aantal uitgangspunten benoemd. Aan de hand van het INKmodel zijn vervolgens aandachtspunten geformuleerd voor de gemeentelijke bedrijfsvoering. Van belang is te constateren dat fysieke veiligheid inmiddels begint te dalen op de prioriteitenlijst van veel lokale bestuurders. Dit staat op gespannen voet met de toenemende prestatie-eisen waarmee gemeenten de komende periode te maken krijgen op het gebied van de rampenbestrijding. De ‘beleidsgevoeligheid’ van het beleidsveld fysieke veiligheid zou kunnen worden gereduceerd door het maken van afspraken in regionaal verband, bijvoorbeeld door het in het leven roepen van bovengenoemd regionaal ‘groen organisatieplan’. Nu de externe eisen steeds ‘harder’ worden neemt de beleidsruimte voor gemeenten, daar waar het de groene kolom betreft, af. Deze lijn doortrekkend zou, op termijn, de wetgever zelfs de resterende beleidsruimte wel eens ongewenst kunnen vinden. De versterking van de rol van de regio (eerder schaalvergroting genoemd) is een stap in die richting. Overigens zijn dit soort vraagstukken thema’s die de Raad voor het Openbaar Bestuur kan meenemen in haar advies over de bestuurlijke inbedding van fysieke veiligheid. Met name de vraag hoe het politiek-bestuurlijk krachtenveld waarmee gemeenten te maken hebben zich verhoudt tot taken ten aanzien van veiligheid en rampenbestrijding is een belangrijk aandachtspunt. Tenslotte: voor gemeenten heeft ‘bestuurlijke drukte’ nog een andere betekenis, het wordt druk voor gemeentebesturen om de groene kolom opnieuw vorm en inhoud te geven. 219

‘Buitenlandstage juli 2002, Gemeente Essen, brandweer en rampenbestrijding’, juli 2002, pag. 3, mr. H.L. van Boven MBA. Deze uitspraak van J. Deckers, secretaris van het Belgisch Nederlands Grensoverleg (Benego) werd genoteerd op 10 juni 2002 tijdens de buitenlandstage van ondergetekende.

61

Inhoudsopgave bijlagen Commandeursscriptie 'De groene kolom in de gemeentelijke bedrijfsvoering' 1……….Literatuur en websites 2……….Interviews 3……….Format interviews 4……….Het bestuurlijk stelsel 5……….Verplichte elementen in het rampenplan 6……….De nieuwe rapportagestructuur 7……….Opzet en werkwijze van de Inspectie OOV 8……….Actieprogramma’s n.a.v. recente rampen 9……….Schema uit het wetsvoorstel (uitvergroting) 10……..Toetsingskader voor het rampenplan 11……..Toetsingskader voor het beheersplan 12……..Modelscenario's en meetpunten 13……..De groene actiepunten 14……..Onderliggende condities en rode draden 15……..11 Gemeentelijke processen 16……. Knelpunten en behoeften groene processen 17……..10-stappenplan 18……..Het Informatie en Adviescentrum (IAC) 19……..Positionering groene kolom (uitvergroting) 20……...Het organisatieplan (art. 4a concept-Wrzo) 21……...Artikel uit Brand en Brandweer 1988 22……...Ondersteuningsprogramma 23……...Processen in beeld (uitvergroting) 24……...Positionering processen (uitvergroting) 25……...Het INK-model (uitvergroting) 26……...Positionering gemeenten (uitvergroting)

62

Bijlage 1: Literatuur en websites HOOFDSTUK 2 ‘Waar gaan we in het nieuwe jaar naar toe?’, M. van Duin, Alert, februari 2002, pag. 6. ‘Tien gemeenten hebben nog geen rampenplan’, Volkskrant 14 september 2002. Interview met staatssecretaris De Vries, VNG-magazine, 15 februari 2002, pag. 19.

HOOFDSTUK 3 Overheden eens over rampenbestrijding’, K. Salverda, VNG-magazine, 21 december 2001 pag. 12 e.v. ‘Ambtenaren rampenbestrijding op achtergrond actief’, in Brand en Brandweer, januari 1988, pag. 9. ‘Krachten bundelen voor veiligheid, Regionaal denken, lokaal doen’, VNG-commissie Brouwer, mei 2002. ‘Regeren is achteruitzien’, in De Volkskrant, 20 mei 2002, P. Hilhorst en H. Wansink. Beleidsnota Rampenbestrijding 2000 – 2004, ‘Zicht op voortgang, Vooruitgang in zicht’ (midterm review); januari 2002, Berenschot – COT – Cebeon. ‘Slagen voor Veiligheid, basishandreiking voor gemeenten’, Taskforce Slagen voor Veiligheid, juli 2002, SGBO, Den Haag. Concept Memorie van Toelichting inzake het wetsvoorstel Kwaliteitsbevordering Rampenbestrijding d.d. 9 januari 2002. Eindrapportage Werkgroep Crisisbeheersing en Rampenbestrijding van de Regionale Hulpverleningsdienst Flevoland i.o. juni 2002. ‘Cafébrand nieuwjaarsnacht’, eindrapport van de Commissie Alders. ‘Toelichting provinciaal toetsingskader rampbestrijdingsplannen’ versie 23 april 2001. Vuurwerkramp Enschede; Kabinetsstandpunt naar aanleiding van rapport Commissie onderzoek vuurwerkramp (Commissie-Oosting) en de 8 rijksinspecties. ‘Opzet Algemene Doorlichting Rampenbeheersing; veelgestelde vragen’, Website Ministerie van BZK, www.minbzk.nl. ‘Toezicht op veiligheid is provincietaak’ in Binnenlands Bestuur, 14 juni 2002, pag. 9. ‘Helft ondernemers worstelt met wet’, H. Bais, Cashflow, september 2002. ‘Gemeenten niet alleen afrekenen op rampenplan’, VNG-magazine, 15 februari 2002, pag. 19. Brief van de staatssecretaris van BZK G. de Vries aan de voorzitter van de Tweede Kamer d.d. 18 januari 2002. ‘Toezicht op veiligheid is provincietaak’, Binnenlands Bestuur, 14 juni 2002, pag. 9. ‘Pop: geen toezicht provincie bij rampenbestrijding’, VNG-magazine, 29 maart 2002, pag. 6. ‘Rampenbestrijding verdient beter’, Binnenlands Bestuur, 28 juni 2002, pag. 24.

63

Toespraak van staatssecretaris G. de Vries op de burgemeestersconferentie over veiligheidsbeleid en toezicht op 13 juni 2002 te Den Haag. ‘Concept-Algemeen toetsingskader voor de gemeentelijke rampenplannen’, bijlage 1 behorende bij de ICOV-notitie 'Toetsingskader rampenplannen’, versie 12 juni 2002. Powerpoint sheets die door de Inspectie OOV gebruikt zijn bij de start in de proefregio Flevoland, zomer 2002. Circulaire van BZK over de Algemene Doorlichting d.d. 4 juli 2002. Website: www.minbzk.nl.

HOOFDSTUK 4 Context-management, een nieuw bestuurs- en managementconcept, Harrie Aardema, VNG-Uitgeverij, Den Haag, 2000. ‘Nieuw Publiek Management bij de regionale brandweer’, M. de Coninck en I. Helsloot, Jaarboek Onderzoek 2000, NIBRA, pag. 141 e.v. ‘New Public Management bij gemeenten’, prof. Dr. G.J. van Helden en dr. E.P. Jansen, Overheidsmanagement, 2002/3, pag. 64 t/m 68. ‘Het falen van de overheid als bedrijf’, in De Volkskrant, 8 december 2001, P. Hilhorst. ‘Agentschappen en resultaatgerichte bedrijfsvoering’, R. Veger, Openbaar Bestuur 2002 6/7, pag. 7 t/m 10. ‘Ik zie meer instrumentalisme dan goed is voor organisaties’, T. Nierop, Controllersmagazine, april 2002. Ministerie van BZK, Bewegend Bestuur 1999, deel 1, pag. 10 t/m 14. ‘Thorbecke heeft nooit kunnen voorzien dat de overheid zich met alles zou gaan bemoeien’, in Overheid Innovatief, nummer 5, 2001, pag. 28 en 29. ‘E-gemeente heeft onzekere toekomst’, Automatiseringsgids 23 augustus 2002. ‘Stadhuis wordt stadshuis’, Algemeen Dagblad 22 augustus 2002. ‘De grenzen van de risico-samenleving’, VNG-magazine, 25 januari 2002, pag. 21 en 22, K. Salverda. Pionieren met Dualisme, VNG-Uitgeverij, Den Haag, 2002. ‘De ambtelijke organisatie na dualisering’, drs. M.R. Schurink, Overheidsmanagement 2002/3, pag 72 t/m 75. ‘Prestatiemanagement in het kader van dualisering’, P.J. Linker en L. Geluk, Overheidsmanagement, 2002/4, pag. 103 t/m 107. ‘Reeks onderzoeken naar lekkende wagon’, Algemeen Dagblad, 22 augustus 2002. ‘Het huis van planning en control’, H. Geuzendam en M. Koster, B&G, december 2001, pag. 20 t/m 23. ’Gemeente Borne reorganiseert en kiest voor directiemodel’, De Lokale Overheid, Cap Gemini Ernst & Young, juli 2002, pag. 16 en 17.

64

‘Nijmegen brengt toekomst van gemeentelijke sturing en control in kaart’, De Lokale Overheid, Cap Gemini Ernst & Young, juli 2002, pag. 7 t/m 9. ‘Nieuwe organisatiestructuren in gemeenten’, J. Hiemstra en J. Boelens, Openbaar Bestuur, 2002-1, pag. 11 t/m 15. ‘Verkenningen, bouwstenen voor toekomstig beleid’, Sdu/SCP, augustus 2001, pag. 69. ‘Extra bezuiniging treft gemeenten en provincies’, Binnenlands Bestuur, 23 augustus 2002, pag. 4. ‘Weten wat je wilt en regie voeren’, in VGS Nieuws (thema-nummer), augustus 2002, pag. 15 en 16, J. Fluitsma. ‘Certificering als instrument voor naleving van regelgeving. Kansen en risico’s’, dr. J. van Erp en drs. S. Verberk, Openbaar Bestuur, 2002-4, pag. 2 t/m 5. ‘De voorbereiding van een PPS-onderneming’, drs. L.A. Welters, maart 2001. Websites: www.heusden.nl; www.vernieuwingsimpuls.nl; www.OL2000.nl; www.iipuk.co.uk; www.iipnl.nl.

HOOFDSTUK 5 ‘Voorbereiding Rampenbestrijding’ zoals op 5 juni 2001 vastgesteld door de Algemene Rekenkamer (Sdu Uitgevers, Den Haag). ‘Modelscenario’s’, IOOV – Algemene Doorlichting Rampenbeheersing, conceptversie 2.0, april 2002. ‘Geen standaard voor rampbestrijdingsplannen’, in Brand en Brandweer, januari 2002, pag. 4 en 5, I. Spijkers. ‘Een ramp is pure, pure chaos’, Binnenlands Bestuur, 14 juni 2002, pag. 5. ‘Te weinig rampenoefeningen’, Algemeen Dagblad, 23 augustus 2002. ‘Op weg naar effectief oefenen’, 7 augustus 2002, www.minbzk.nl. ‘Formats multidisciplinair oefenen in de rampenbestrijding’, Ministerie van BZK, januari 2002. ‘Terugkoppeling rapportages en evaluaties ontbreekt’, Alert, juli/augustus 2002, pag. 12 t/m 14, B. Husslage. ‘Crisissimulaties: oefenen voor de toekomst’ in ‘Crisis oorzaken, gevolgen, kansen', Kluwer, 2001, pag. 203 e.v., P. ’t Hart, M. Kleiboer, W. Overdijk. Toespraak van staatssecretaris Gijs de Vries op de burgemeestersconferentie over veiligheidsbeleid en toezicht op 13 juni 2002 te Den Haag. ‘Pleidooi voor Minister van Veiligheid’, in Brand en Brandweer, juli/augustus 2002, pag. 358 en 359, E. Schat. Model rampenplan 2002 van de Regionale Brandweer Flevoland. ‘Het bestuurlijke infarct van de rampenbestrijding’, in Openbaar Bestuur nummer 6 2002, pag. 2 t/m 5, A. de Vries en H. Berg. ‘De ambtenaar rampenbestrijding: dynamo van de rampenbestrijding’, datum onbekend, redactie: B. Koelewijn, burgemeester van Liesveld.

65

‘Terugkoppeling rapportages en evaluaties ontbreekt’, Alert, juli/augustus 2002, pag. 12 t/m 14, B. Husslage. ‘Integrale Risico-analyse Flevoland’, TNO, april 2001. Eindrapport van de commissie Rutten op www.breda.nl. ‘Staatssecretaris Gijs de Vries: elektronisch veiligheidsloket bij gemeenten’; persbericht van 28 maart 2002. ‘Kwaliteitsmanagement in beweging’, J.D. van der Bij e.a., Kluwer, Deventer, 1999, pag. 317 e.v. ‘College Rotterdam zet alles op veiligheid’, in De Volkskrant 11 september 2002, pag. 1. ‘Coördinatie rampenbestrijding hoort thuis bij brandweer’, J.D. Berghuijs, Binnenlands Bestuur, 8 februari 2002, pag. 21. ‘Veiligheid en ICT: naar een betere rampenbestrijding’, ministerie van BZK, 28 maart 2002. ’Informatieplan regionale brandweerzorg en rampenbestrijding', in Vuurbron, mei 2002, pag. 15, H. Arends. 'ICT-strategie bij rampen: kwaliteitsmanagement blijkt harde noodzaak', in Overheid Innovatief, nummer 4, 2001, A. Zuurmond. ‘Veiligheid en ICT: naar een betere rampenbestrijding’, ministerie van BZK, 28 maart 2002. ‘Risicoregister geeft gemeenten broodnodige overzicht’, VROM.nl, maart 2002, pag. 4 t/m 6. 'Samenhang van informatie voor veiligheidsbeleid: de lokale veiligheidsatlas', in Openbaar Bestuur, 6/7 2001, pag. 27 e.v., P. Lagas. 'Digitale kaart maakt werk veiliger', in Brand en Brandweer, juli/augustus 2001, pag. 353, J. Heijnen. ‘Buitenlandstage juli 2002, Gemeente Essen, brandweer en rampenbestrijding’, juli 2002, pag. 3, mr. H.L. van Boven MBA. 'Procesmanagement', H. de Bruijn, E. ten Heuvelhof en R. in 't Veld, Academic service, 2002. Websites: www.breda.nl; www.slagenvoorveiligheid.nl/gemeenten; www.rbplan.nl; www.almere.nl

BIJLAGEN Brief van de Raad voor het openbaar bestuur aan de Minister van BZK d.d. 19 april 2002 met het kenmerk Rob 2002069448. Brief van de Raad voor het openbaar bestuur aan de staatssecretaris van BZK d.d. 11 april 2002 alsmede de bijbehorende brief van dezelfde datum aan de gemeentebesturen. Aanbiedingsbrief bij de ‘Tussentijdse evaluatie beleidsnota rampenbestrijding 2000 – 2004’ van 17 januari 2002 gericht aan de minister van BZK. VNG-magazine 26 oktober 2001, pag. 16 en 17; ‘Elke regio een eigen bevelhebber bij rampen'; S. Kooistra. Ledenbrief van de VNG d.d. 7 december 2001 inzake brandweer en rampenbestrijding met als kenmerk BJZ/005232.

66

Overheid Innovatief, nummer 5 2001, pag. 28 en 29. In dit artikel komt A. Docters van Leeuwen, als voorzitter van de adviescommissie ICT en Overheid, aan het woord. ’Opzet Informatie- en Adviescentrum Na Rampen’, gemaakt in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in samenwerking met het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Redactie en coördinatie: IAC Enschede en Deloitte & Touche Bakkenist. Zie ook iac.enschede.nl. Website: iac.enschede.nl.

67

Bijlage 2: Interviews Organisatie

Afdeling/dienst

Naam

Functie

Regio Arnhem Gemeente Zoetermeer Ministerie van BZK Provincie Zuid-Holland

Directie Brandweer Directie OOV Directie Centrale Afdelingen Kabinet Directie Centrale Afdelingen Kabinet RBF Afdeling Veiligheid Brandweer Bestuurszaken Brandweer Concern control

Anke Boomsma Peter Bos Marcel Griens Edward Kal

Directeur / regiosecretaris Directeur brandweerzorg en rampenbe Regiocoördinator rampenbestrijding Senior beleidsmedewerker

Jaap Sneep

Senior beleidsmedewerker

Sjoerd van Groning Martin Krebbers Herman Meuleman Maurits van Belzen Siemon Oostinga Johan van der Heide

Adviseur crisisbeheersing Almere Coördinator Openbare Orde en Veiligh Coördinator rampenbestrijding en veili Juridisch beleidsmedewerker Commandant brandweer Bedrijfskundig adviseur

Provincie Zuid-Holland Gemeente Almere Gemeente Zeewolde Gemeente Enschede Gemeente Goes Gemeente Noordoostpolder Gemeente Noordoostpolder

68

Bijlage 3: Format interviews Inleidend Voorstellen Uitleg MCDM Toelichten doelstelling onderzoek (focus op preparatie groene kolom)

Inhoudelijke punten

Algemene informatie Kengetallen gemeente (zoals inwoners, oppervlakte, omzet, specifieke risico-factoren)

Huidige stand van zaken Hoe is de groene kolom georganiseerd (structuur, verantwoordelijkheden, processen, fte’s, middelen) Onderscheid in organisatie rampenplan, rampbestrijdingsplan en gemeentelijke processen Processen om tot deze plannen/processen te komen Is duidelijk wat de eisen zijn die hier aan worden gesteld (extern, intern) Kwaliteitszorg/INK? Gebaseerd op risico-analyses? Rol van de provincie? Bestuurlijke aandacht en positionering Rol van de veiligheidsregio Sterkte en zwakte Inschatting (gemeentelijke) prestatie indien rampsituatie zich voordoet; knelpunten Opleiden en oefenen

Beleidsontwikkelingen algemeen Welke beleidsontwikkelingen worden gezien Welke beleidsontwikkelingen zijn relevant Consequenties recente rampen en kabinetsstandpunten Midterm review Wetsvoorstel kwaliteitsbevordering (beheersplan; toezicht) Basishandreiking gemeenten Middelen: C2000/GMS/Regionalisering/groene kolom Ontwikkelingen in de bedrijfsvoering

Vertaling beleidsontwikkelingen naar eigen situatie Zijn er sinds 2000 veranderingen doorgevoerd; zo ja, welke en waarom? Welke veranderingen komen er aan? Mening over toezicht Mening over beheersplan Bestuurlijk draagvlak; gevolgen dualisering Middelenproblematiek Relatie met bedrijfsvoering

Toekomst Is de gemeente de meest geschikte partij voor invulling groene kolom? Is er een alternatieve invulling (binnen de bedrijfsvoering)? Zijn er alternatieve partijen? Zijn er alternatieve arrangementen?

Afsluitend E-mailadres voor eventuele nadere vragen Schetsen vervolgtraject

69

Bijlage 4: Het bestuurlijk stelsel Vooraf Deze bijlage maakte aanvankelijk deel uit van hoofdstuk 3 waarin de ontwikkelingen op het gebied van rampenbestrijding worden beschreven. Vanwege de beperkte relevantie voor de probleemstelling is besloten deze tekst uitsluitend in een bijlage op te nemen. Het bestuurlijk stelsel Het concept wetsvoorstel Kwaliteitsbevordering Rampenbestrijding heeft als uitgangspunt dat bij de uitwerking het bestaande bestuurlijke stelsel niet ter discussie is gesteld. Wel is een adviesaanvraag bij de Raad voor het Openbaar Bestuur ingediend die daarover naar verwachting in de loop van 2002 advies zal uitbrengen. “Een discussie over het bestuurlijke stelsel is in het onderhavige wetsontwerp derhalve niet aan de orde”. Hieronder wordt kort ingegaan op een aantal recente meningen hierover. Ook wordt (kort) ingegaan op het advies van de Commissie ICT en Overheid; hoewel dit advies niet specifiek over veiligheid gaat bevat dit wel een aantal interessante gedachten over bestuurlijke vernieuwing. De Commissie Brouwer De Commissie Brouwer zoekt, net als het concept wetsvoorstel, aansluiting bij de bestaande systematiek. “De zorg voor de rampenbestrijding is echter een gedeelde verantwoordelijkheid. Het rijk draagt verantwoordelijkheid voor de wetgeving, het ontwerp van de organisatie en het functioneren ervan (systeemverantwoordelijkheid) en stelt de hiervoor noodzakelijke financiële en andere middelen beschikbaar (is voorwaardescheppend). De regionale brandweren dragen in het verlengde van het lokaal bestuur zorg voor de coördinatie van de multidisciplinaire voorbereiding en het regelen van de operationele leiding. De zorgplicht van de gemeenten omvat de planvorming, de opleidingen en oefeningen en andere voorbereidingen. Samen met de brandweer, geneeskundige hulpverleningsorganisatie, politie en andere overheidsdiensten dragen zij zorg voor de daadwerkelijke bestrijding van zware ongevallen en rampen. Deze toedeling van verantwoordelijkheden is naar het oordeel van de commissie op zichzelf helder, heeft bewezen functioneel te zijn en staat daarom ook niet ter discussie”. Uitgangspunt is dat het Rijk en de gemeenten hun zeggenschap over de rampenbestrijdingsorganisatie behouden. Daarbij ziet de Commissie Brouwer de gemeenten als primair verantwoordelijken en het Rijk als systeemverantwoordelijke. In de verdere ontwikkeling heeft de regio een belangrijke rol die versterkt moet worden. Van multidisciplinaire samenwerking naar een multidisciplinaire organisatie. De voorbereiding en uitvoering van de rampenbestrijding, het afstemmen van de dagelijkse taakuitvoering, de inventarisatie en analyse van risico’s, veiligheidsbeleid, meldkamers en gegevensbeheer moet allemaal bij die multifunctionele regionale organisatie liggen. Brouwer noemt dit een win-win situatie voor gemeenten: professionele rampenbestrijdingsorganisaties waar ze direct invloed op hebben. Gemeenten kunnen zelf bepalen wat ze daar onder willen brengen. De Raad voor het Openbaar Bestuur 220 Het advies bestuurlijke inbedding veiligheidsregio’s’ verscheen in april 2002 . De raad is allereerst van mening dat de partijen die (toen nog) straks een nieuw kabinet gaan vormen geen overhaaste en ondoordachte stappen mogen nemen op het gebied van de veiligheid. “De verleiding daartoe is groot, omdat het onderwerp in het brandpunt van de belangstelling staat. Maar het is ook zo belangrijk, dat grote zorgvuldigheid is vereist… De problematiek is zo urgent dat in ieder geval moet worden doorgewerkt aan oplossingen van knelpunten die binnen het huidige bestel mogelijk zijn. Als de grenzen daarvan zijn bereikt – en dat is nu het geval – moeten andere oplossingen worden gevonden”. In reactie op de midterm review geeft de Raad, eveneens in april 2002, aan dat “er knelpunten zijn bij het realiseren van een eenduidige bestuurlijke aansturing van de regionale rampbestrijdingsorganisaties en dat de Raad ervoor pleit om op korte termijn te komen tot gedurfde 221 keuzes op het punt van de bestuurlijke inbedding van de regionale rampenbestrijdingsorganisatie” . Ten aanzien van deze oplossingen noemt de Raad een aantal voorwaarden. Zo kan er geen regionale brandweer komen zonder dat daarbij de bestuurlijke samenhang met de politieregio’s en de 220

Brief van de Raad voor het openbaar bestuur aan de Minister van BZK d.d. 19 april 2002 met het kenmerk Rob 2002069448. 221 Brief van de Raad voor het openbaar bestuur aan de staatssecretaris van BZK d.d. 11 april 2002 alsmede de bijbehorende brief van dezelfde datum aan de gemeentebesturen.

70

volksgezondheidsregio’s wordt betrokken. “Er moet een duidelijk inbedding zijn in de bestuurlijke hoofdstructuur. Daarom is er een relatie met de discussie over de bestuurlijke organisatie op regionaal niveau. Gelet op de politieke gevoeligheid moet worden gekozen voor een structuur, waarbij de politieke verantwoordelijkheden en de daarmee de democratische legitimatie en controle helder worden belegd”. De Raad vindt het verontrustend dat in de adviesaanvraag de nadruk lag op effectiviteit en efficiency. “De democratische controle op het functioneren van het veiligheidsbeleid wordt kennelijk door u niet als een vraagstuk van importantie bezien”. De Raad geeft aan daar bij de verdere advisering nadrukkelijk aandacht aan te besteden. “De Raad voelt zich niet gehouden aan de randvoorwaarde die de bewindslieden bij hun adviesaanvraag hadden gesteld, dat de Raad eerst modellen zou moeten schetsen voor de bestuurlijke inbedding en financiering van de veiligheidsregio’s en pas daarna een schets moet maken van de meest gewenste omvang van de politieregio’s. Er kan volgens de Raad pas vruchtbaar worden nagedacht over een houdbare organisatie van de veiligheidsregio’s als het ‘rood’, ‘wit’ en ‘blauw’ in onderlinge samenhang worden bekeken. Het huidige politiebestel kan daarom niet als een gegeven worden aanvaard. Ook de uitvoerende gemeentelijke diensten moeten in beeld komen. De adviesaanvraag geeft de ruimte voor het onderzoeken van een geheel andere bestuursvorm, zoals een eigenstandig bestuur met eigen bevoegdheden, een veiligheidsregio”. “Terecht veronderstelt u dat het advies van de Raad vergaande consequenties kan hebben voor gemeenten, provincies, regio’s en Rijk en dat het van belang is voldoende draagvlak te genereren voor noodzakelijke veranderingen. Met het oog op het verkrijgen van dat draagvlak is het naar het oordeel van de Raad in ieder geval noodzakelijk het lopende beleid met kracht voort te zetten. Daarbij denkt de Raad met name aan het afronden van het proces van territoriale congruentie, het versterken van de operationele samenwerking, kwaliteitsverhoging van de mate van geoefendheid en versterking van het toezicht. Pas als die stap is gezet kan er voldoende draagvlak worden gecreëerd voor verdergaande stappen. Anders zullen toch tegenkrachten worden gemobiliseerd die pas overtuigd zijn van de noodzaak tot verdergaande stappen als alle voorliggende stappen eerst zijn gezet. Het laatste maar zeker niet het minste element waarvoor de Raad aandacht wil vragen is de relatie met de bestuurlijke hoofdstructuur. De Raad is van oordeel dat de organisatie van het veiligheidsbeleid niet leidend moet zijn voor de bestuurlijke organisatie maar dat het omgekeerde het geval moet zijn. Dit is een vrij principiële keuze. De bestuurlijke inbedding van de veiligheidsregio’s zal overigens, hoe deze ook zal worden vorm gegeven, altijd consequenties hebben voor het functioneren van de bestuurlijke hoofdstructuur. Het één kan niet los worden gezien van het ander. Over die consequenties zal goed moeten worden nagedacht alvorens tot ingrijpende veranderingen te besluiten. In uw brief vraagt u ons na te gaan hoe het regionale niveau kan worden versterkt. De Raad is met u van oordeel dat een adequate organisatie van het veiligheidsbeleid vraagt om schaalvergroting. De lokale schaal is in de meeste gevallen ontoereikend. Dit constaterende wordt opnieuw de vraag actueel naar de vormgeving van het bestuur op regionaal niveau. Dat is op dit moment een samenstel van gedeconcentreerd rijksbeleid, functioneel bestuur, maatschappelijk middenveld, provinciale taken en vooral van vormen van verlengd lokaal bestuur. De verschillende indelingen in regio’s sluiten vaak niet op elkaar vaker aan. Er is een onmiskenbare tendens naar het kiezen van vormen van functioneel bestuur. Inderdaad is het kiezen van de juiste schaal in dat soort gevallen het minste probleem, maar de samenhang met overig beleid en de inbedding in de bestuurlijke hoofdstructuur wordt steeds meer problematisch. Het organiek bestuur wordt sluipenderwijs uitgehold en gaat over ‘steeds minder’. Waarom zou de kiezer nog naar de stembus komen? De algemene lijn is dat een keus voor functioneel bestuur alleen verantwoord is als het territoriaal niet kan. Een eventuele keuze voor een functionele oplossing van het veiligheidsbeleid heeft van uit het belang van het kiezen van het vereiste schaalniveau veel voordelen, maar daar staan enkele nadelen tegenover die voor de Raad prohibitief zijn. Een dergelijke keus wordt ingegeven door de actualiteit van dit moment. Maar over 10 jaar of wellicht langer zijn er andere maatschappelijke problemen die zo op de voorgrond treden dat de klemmendheid van de veiligheidsproblematiek als veel minder wordt ervaren. Dan zit men met een functionele structuur die wellicht overbodig is. De keus voor functioneel bestuur is verantwoord als het gaat om een beleidsveld dat een zekere zelfstandigheid heeft. Bij het veiligheidsvraagstuk is dit bij uitstek nu juist niet het geval. Vooral daar wordt de behoefte aan een integrale aanpak het sterkst gevoeld. Het uitpellen van grote delen van het veiligheidsbeleid uit het organiek bestuur is de bijl aan de wortel van de concepten van het integrale veiligheidsbeleid. 71

Maar ook de ontwikkeling van het organiek bestuur staat niet stil. De Raad heeft een kritisch advies uitgebracht over het wetsvoorstel ‘Bestuur in stedelijke regio’s’. De commissie Geelhoed bracht onlangs een advies uit over de organisatie van het bestuurlijk middenniveau. Met name op dat terrein staan de ontwikkelingen niet stil. De Raad heeft aangegeven in de loop van dit jaar met voorstellen te willen komen voor een houdbare organisatie van het bestuur in stedelijke gebieden, gerelateerd aan de ontwikkelingen van het bestuurlijk middenniveau. De grootste fout die nu gemaakt zou kunnen worden is het opnieuw organiseren van de veiligheidsregio’s, los van de ontwikkelingen in de bestuurlijke hoofdstructuur. Die fout is in 1993 gemaakt bij het nieuwe politiebestel en mag niet worden herhaald. Samenvattend is de Raad van oordeel dat: - organisatie van de veiligheid en de rampenbestrijding vragen om schaalvergroting, stevige samenwerking en een meer adequate bestuurlijke aanpak - de problematiek is zo urgent dat in ieder geval moet worden doorgewerkt aan die oplossingen van knelpunten die binnen de huidige bestuurlijke nog mogelijk zijn. - de bestuurlijke inbedding van de veiligheidsregio’s vraagt om een integrale aanpak van politie, brandweer en GHOR regio’s. - de vorming van functioneel bestuur ten aanzien van de veiligheid wijst de Raad af. - de samenhang met de organisatie van de bestuurlijke hoofdstructuur mag niet uit het oog worden verloren. - bij de komende kabinetsformatie wordt afgesproken dat binnen een jaar voorstellen op tafel liggen voor een houdbare inbedding van de veiligheidsregio’s in de bestuurlijke hoofdstructuur, waarbij democratische controle en verantwoording belangrijke criteria zijn. - de Raad voor het openbaar bestuur zal tegen het eind van dit jaar met voorstellen komen voor modellen van een bestuurlijke organisatie van de veiligheidsregio’s die voldoen aan de hierboven voornoemde voorwaarden” Midterm Review In de aanbiedingsbrief bij de ‘Tussentijdse evaluatie beleidsnota rampenbestrijding 2000 – 2004’ (de midterm review) geven de onderzoekers aan dat “De rampenbestrijding niet van de ene op de andere dag zal kunnen worden hervormd. Wel zal een aantal stappen versneld kunnen worden gezet: het bestuurlijk en organisatorisch samensmelten van de geneeskundige en de brandweer kolom en het leggen van niet-vrijblijvende verbanden tussen de gemeenten en de drie operationele organisaties (dus ook nadrukkelijk de politie) en een verbetering van de aansturing (op kwaliteit) van de brandweer. Op deze wijze kunnen horizontaal en verticaal (nood-) verbanden worden gelegd vooruitlopend op het ontwikkelen en vastleggen van een visie op de (bestuurlijke) organisatie van de rampenbestrijding in de toekomst. Van uw zijde kan een verzoek aan de Raad voor het Openbaar Bestuur hiervoor een 222 goede aanzet zijn” . Dhr. B. Eenhoorn, leider van het onderzoek, geeft in een interview aan dat “om tot een slagvaardiger organisatie te komen, niet alleen eenvormige regio’s nodig zijn, maar ook een eenvormige aansturing 223 onontbeerlijk is . Daarbij is er de keus tussen het meer centralistische model van de politie of het decentrale model van de brandweer. De hamvraag is ook of de nieuwe rampbestrijdingsorganisatie vanuit één centraal punt wordt geleid of vanuit diverse overheidslagen. De voorkeur van Eenhoorn is helder… hoe minder coordinatiepunten, hoe beter. Dus kiest hij voor het centralistische model. Maar als oud-burgemeester kent hij de gevoeligheden van gemeenten”. In dit verband wijst Eenhoorn er op dat het pleiten voor een sterke regionale brandweer tien jaar geleden niet in dank werd afgenomen, terwijl dat nu algemeen geaccepteerd is. “Een reeel bezwaar is de bedreiging van de gemeentelijke autonomie. We moeten leren van de fouten die bij de politie gemaakt zijn. De afstand tussen het regionaal college, waar het beleid wordt vastgesteld, en de politieman in de straat is te groot. Een regionaal bestuur hoeft niet per se uit burgemeesters te bestaan. Gekozen bestuurders, zoals wethouders, mogen ook… De zojuist aangenomen Wet Dualisering is nog maar het begin. Dit zal ook gevolgen hebben voor de aansturing van brandweer en politie”. “Eenhoorn kan nog niet zeggen of en hoe de provincies een rol kunnen spelen in het nieuwe model. Mij staat nog niet helder voor de geest wat daarvan de meerwaarde zou kunnen zijn. De beoogde regio’s zijn volgens hem groot genoeg. We gaan misschien wel toe naar provincieoverschrijdende 222

Aanbiedingsbrief bij de ‘Tussentijdse evaluatie beleidsnota rampenbestrijding 2000 – 2004’ van 17 januari 2002 gericht aan de minister van BZK. 223 VNG-magazine 26 oktober 2001, pag. 16 en 17; ‘Elke regio een eigen bevelhebber bij rampen’; S. Kooistra.

72

regio’s”. Eenhoorn ziet als mogelijke oplossing dat er regionale besturen voor de rampenbestrijding komen, waarin alle drie de hulpverleningsdiensten zijn vertegenwoordigd: politie, brandweer en medische zorg. In het verlengde hiervan geeft hij als optie dat de rampenbestrijdingsonderdelen van de drie diensten onder eenhoofdige leiding komen te staan. “Deze ‘opperbevelhebber’ moet in de eerste plaats een goede manager zijn en pas in de tweede plaats een inhoudelijk deskundige”. Standpunt VNG De VNG is (december 2001) van mening dat “het proces van versterking van de brandweer- en 224 rampenbestrijdingsorganisatie niet moet worden belast met een stelseldiscussie en –wijziging . Uitgangspunt bij de beoordeling van voorstellen van wet vormt de bestaande wetssystematiek. De VNG ziet zowel in de rapportage in het kader van de Midterm Review als de rapportage van de commissie Alders (‘de bestaande mogelijkheden zo goed mogelijk benutten’) een bevestiging van deze zienswijze. “Uitgangspunt is verder dat daar waar nieuwe bovenlokale voorzieningen en verantwoordelijkheden noodzakelijk zijn de regio, als verlengd lokaal bestuur, en het Rijk, als systeemverantwoordelijke, de aangewezen gremia zijn”. Commissie ICT en overheid Deze commissie onder voorzitterschap van dhr. Docters van Leeuwen heeft in de loop van 2001 het rapport ‘Burger en overheid in de informatiesamenleving – de noodzaak van institutionele innovatie’ opgeleverd. Overigens is dit rapport niet omarmd door het kabinet. De commissie ziet dat discussie, onderhandelingen en besluitvorming betreffende de overheid in de toekomst “dieper in de samenleving plaatsvindt, steeds dichter bij de burger. Het publiek domein krijgt zo een sterk zelfregulerend, zelfordenend en zelfsturend vermogen. Hetgeen betekent dat de burger, wil die meetellen, een grote betrokkenheid moet laten zien... Langzamerhand ontstaat er een omkering naar zelfstandige en mondige burgers die in toenemende mate zelf handelend optreden in 225 hun verhouding met de overheid” . Het rapport, dat niet specifiek over veiligheid handelt, geeft richting aan mogelijke toekomstig bestuurlijke vernieuwing waarbij “het aanzien van de staatsinrichting zal veranderen.. Thorbecke heeft nooit kunnen voorzien dat de overheid zich zo met alles zou bemoeien, in het kader van het medebewind. In zijn tijd was de verhouding tussen autonomie en medebewind ongeveer 95 tegen 5 procent. Tegenwoordig is het omgekeerde het geval. Door de invoering van de ICT zal het medebewind langzaamaan verdampen. Uiteindelijk ontstaan er functies en organisaties die zelfstandig kunnen werken. Voorwaarde is wel dat de verantwoordelijkheden duidelijk zijn en dat er toezicht is op het gebruik ervan”. De commissie stelt voor tot de invoering van een ‘Proceswet Interbestuurlijke Samenwerking’ die het informatieverkeer tussen overheden moet regelen en ervoor zorgen dat ze daarover verantwoording afleggen. “Zodra die wet er is kan het medebewind worden afgeschaft”. Richting de (te activeren) burger spreekt Docters van Leeuwen van horizontalisering van de kennis. “De blik op het beeldscherm moet gewoonte worden, zowel om informatie te verwerven als om interactief een mening te geven"

224

Ledenbrief van de VNG d.d. 7 december 2001 inzake brandweer en rampenbestrijding met als kenmerk BJZ/005232. 225 Overheid Innovatief, nummer 5 2001, pag. 28 en 29. In dit artikel komt A. Docters van Leeuwen, als voorzitter van de adviescommissie ICT en Overheid, aan het woord.

73

Bijlage 5: Verplichte elementen in het rampenplan Art. 3 lid 5 concept-Wrzo: verplichte elementen in het rampenplan betreffende de organisatie, verantwoordelijkheden en taken en bevoegdheden. 1. 2. 3. 4. 5.

6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13.

14. 15. 16.

Begripsomschrijvingen; een overzicht van diensten, instanties, organisaties en personen, die bij de bestrijding van rampen en zware ongevallen kunnen worden betrokken; een schema met betrekking tot de leiding over en de gecoördineerde inzet van diensten en organisaties bij de bestrijding van rampen en zware ongevallen; een intern en extern verbindings- en alarmeringsschema; een plan met betrekking tot de wijze waarop het college van burgemeester en wethouders de informatie, bedoeld in artikel 10a, eerste en tweede lid,en 10b verschaft, de wijze waarop de burgemeester de informatie, bedoeld in artikel 11a, eerste en tweede lid, verschaft, alsmede een plan met betrekking tot de waarschuwing van de bevolking; een plan met betrekking tot maatregelen te nemen bij een verplaatsing van de bevolking; een plan met betrekking tot de geneeskundige organisatie op het terrein waar een ramp of een zwaar ongeval heeft plaatsgevonden; een plan met betrekking tot de opvang en verzorging van slachtoffers; een plan met betrekking tot psychosociale nazorg; een plan met betrekking tot de voedselvoorziening van de bevolking; een plan met betrekking tot maatregelen ten behoeve van de bevoorrading van met de bestrijding van rampen en zware ongevallen belaste diensten, instanties, organisaties en personen; een plan met betrekking tot het beperken van de schadelijke gevolgen; een plan met betrekking tot de vastlegging van gegevens met betrekking tot veroorzaakte schade; een plan met betrekking tot de organisatie en inrichting van een centraal registratie- en inlichtingenbureau; een plan met betrekking tot de verslaglegging; een verzendlijst.

74

Bijlage 6: De nieuwe rapportagestructuur

75

Bijlage 7: Opzet en werkwijze van de Inspectie OOV 226

Toezicht door de Inspectie De Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (Inspectie OOV) zal de kwaliteit van de voorbereiding op de rampenbestrijding op regionaal niveau periodiek gaan doorlichten. De inspectie zal hiervan een 227 multidisciplinaire rapportage uitbrengen . De doorlichting betreft een periodiek integraal onderzoek naar de voorbereiding op de rampenbestrijding door de verantwoordelijke bestuursorganen (dat wil zeggen de activiteiten in het kader van de pro-actie, preventie en preparatie). Het houden van periodieke doorlichting van de kwaliteit van de rampenbestrijdingsorganisatie is verankerd in het Wetsvoorstel Kwaliteitsbevordering Rampenbestrijding. De Algemene Doorlichting Rampenbeheersing is een instrument voor extern toezicht op het gevoerde 228 regionale en gemeentelijke beleid met als basis het verzamelen van feitelijke informatie . Deze informatie wordt getoetst en de uitkomsten worden vervolgens gewaardeerd. De door de regio's verstrekte informatie uit de bestuursrapportages (nu nog de monitor voorbereiding 229 rampenbestrijding) en het regionale beheersplan (zodra dat beschikbaar is) vormen daarbij het vertrekpunt. De Inspectie OOV verzorgt vervolgens een integrale analyse van de voorbereiding op de rampenbestrijding door de onderzochte bestuursorganen en doet (zonodig) aanbevelingen ter verbetering. De Inspectie zal haar bevindingen en eventuele aanbevelingen communiceren met de onderzochte bestuursorganen. Het ministerie van BZK spreekt de volgende verwachting uit: “de uitkomst van het onderzoek: - is van belang voor de kwaliteit van de rampenbestrijding; - dringt vrijblijvendheid terug; - zorgt voor meer transparantie; - geeft burgers, bestuurders en volksvertegenwoordigers op een objectieve manier inzicht in de voorbereiding op rampenbeheersing; - zal de bestuurlijk verantwoordelijken steun bieden bij het bepalen en verdedigen van de juiste prioriteit van de rampenbeheersing”. Het instrument dat gebruikt zal worden bij de Algemene Doorlichting Rampenbeheersing wordt ontwikkeld in nauw overleg met de meest betrokken toezichthouders en vertegenwoordigers van de rampenbestrijdingorganisaties. Uitgangspunt daarbij is het zoveel mogelijk voorkomen van overlap. Als dat kan, gelden (bestaande) plannen en rapportages als vertrekpunt. De belasting van gemeenten en regio's wordt volgens het ministerie tot het noodzakelijke beperkt. De opzet ervan zal, naar verwachting, eind 2002 klaar zijn. Vóór de daadwerkelijke start in 2003 wordt ervaring met het nieuwe instrument opgedaan in twee proefregio's (Drenthe en Flevoland) en in een pilotregio (Zuid-Holland Zuid). Zodra de eerste zes regio's zijn doorgelicht volgt een tussentijdse evaluatie. Thema's en toetsingskaders Aan de hand van vijf thema's beoordeelt de Inspectie of de regio aan de noodzakelijke voorwaarden voor de rampenbestrijding heeft voldaan. Met de thema's wil zij bovendien inzicht krijgen in de 226

Deze tekst is voor een belangrijk deel ontleend aan de website minbzk.nl. Dit betekent volgens de MvT dat in deze rapportages ook de relevante bevindingen van de andere betrokken inspecties (denk aan de Inspectie voor de Gezondheidszorg, de VROM-Inspectie i.o., de Arbeidsinspectie, de Inspectie Verkeer en Waterstaat en de Inspectie Politie) zijn opgenomen; deze bevoegdheidsverdeling is in het voorgestelde artikel 19a van de Brandweerwet 1985 in het onderhavige wetsontwerp wettelijk geregeld. 228 De doorlichting is een gestandaardiseerd onderzoek dat wordt uitgevoerd door de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Inspectie Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (IVROM) van het gelijknamige ministerie en de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ) van het ministerie Volksgezondheid, Welzijn en Sport. 229 In 2001 introduceerden de ministeries van BZK en VWS het monitorinstrument 'Voorbereiding rampenbestrijding'. Het doel van deze monitor is om de voortgang te volgen van het versterkingsproces in de regio's, dat met de 'beleidsnota Rampenbestrijding 2000-2004, de veiligheidsketen gesmeed' is ingezet. Dit instrument is de voorloper van het systeem van bestuurlijke rapportage dat vanaf 2003 wordt ingevoerd. De Algemene Doorlichting Rampenbeheersing daarentegen is een instrument voor extern toezicht op het gevoerde regionale en gemeentelijke beleid. 227

76

mogelijkheden voor de ontwikkeling in de rampenbestrijding in de betreffende regio. De thema's van de doorlichting zijn onderverdeeld in toetsingskaders. Bij elke doorlichting wordt gebruik gemaakt van de toetsingskaders. Voor ongeveer 40 activiteiten (processen) is een toetsingskader in ontwikkeling. Een toetsingskader bestaat uit een modelscenario, waarin de uitvoering van de activiteit beschreven wordt, een bureautoets, die gebruikt wordt tijdens de voorbereiding op de doorlichting, en een praktijktoets, die gebruikt wordt tijdens de doorlichting in de regio zelf. De thema's die bij de toetsing aan de orde komen, zijn: 1. Het voorkomen van rampen a. Risico-inventarisaties b. Actueel houden van gegevens c. Toepassing van het besluit Risicos Zware Ongevallen d. Toepassing van het besluit Bedrijfsbrandweren e. Handhavingspraktijk bij risicovolle bedrijven

2. De bestuurlijk-organisatorische processen a. Risico-inventarisatie en -analyse b. Organisatieplannen c. Beheersplan

3. De actuele voorbereiding van rampbestrijdingsprocessen a. Beschikbare aantallen eenheden, mensen en middelen (kwantitatieve capaciteit) b. Effectieve opkomsttijden (paraatheid en opschaling) c. Competenties van leidinggevenden en personeel van de eenheden d. Kwaliteit van de uitrusting e. Kwaliteit van de organisatiestructuur f. Kwaliteit van de communicatie en informatievoorziening g. Effectiviteit van de besluitvorming

4. Het ontwikkelpotentieel en de feitelijke ontwikkelrichting a. Aanwezigheid van een concreet, bestuurlijk vastgesteld (maatramp) streefniveau. b. Duidelijke verbeterplannen onderbouwd met voldoende middelen en voldoende bestuurskracht om bij de uitwerking zonodig knopen door te hakken. c. Randvoorwaarden op het gebied van projectmanagement, prioriteitsstelling, relatiebeheer en inhoudelijke deskundigheid moeten vervuld zijn.

5. De kwaliteitszorg Een specifiek kwaliteitssysteem gericht op de multidisciplinaire rampenbestrijding bestaat nog niet. De Algemene Doorlichting Rampenbeheersing moet de invoer van kwaliteitssystemen bevorderen omdat zij een belangrijke waarborg zijn voor de continuïteit van de kwaliteit en het verbeteren daarvan.

Normering en waardering Volgens het ministerie zijn er nog te weinig inhoudelijke normen en kwaliteitseisen aan de hand waarvan de rampenbestrijding effectief en efficiënt getoetst kan worden. De beschikbare normen en referenties zijn per rampbestrijdingsproces beschreven in een modelscenario. Het modelscenario is de basis voor lijsten met aandachtspunten (de toetsfiches) die worden gebruikt bij de Algemene Doorlichting Rampenbeheersing. Onderdelen waarvoor nog geen normen en referenties bestaan, worden beoordeeld aan de hand van streefniveaus. Deze worden op termijn vervangen door kwaliteitscriteria die het Landelijk Beraad Rampenbestrijding in samenwerking met het veld 230 ontwikkelt .

230

Elders is reeds gemeld dat het LBR nog niet een dergelijk verzoek heeft ontvangen.

77

“Voor elk toetsingskader zijn in de praktijk van de rampenbestrijding herkenbare en observeerbare/tastbare aanwijzingen te vinden die iets zeggen over de mate waarin organisaties voorbereid zijn op een rampbestrijdingsproces. Bij de doorlichting wordt de kwaliteitszorg van de rampenbestrijding (thema 5) niet gewaardeerd, omdat een specifiek kwaliteitssysteem voor de rampenbestrijding niet bestaat. De Inspectie beperkt zich in dit geval tot het inventariseren en beschrijven van de diverse bij de organisaties in gebruik zijnde kwaliteitssystemen. De waardering voor de thema's 1, 2 en 4 zijn in ontwikkeling. Voor het waarderen van de voorbereiding op de rampbestrijdingsprocessen (thema 3) baseren de Inspecties zich op een algemeen basisniveau van de bestrijding van enkele ramptypes die zich in iedere regio kunnen voordoen. Het betreft de ramptypes: verkeersongeval op land, ongeval met giftige stoffen, brand in groot gebouw en grootschalige ordeverstoring. De ramptypes worden genoemd in de Leidraad Maatramp. Zowel de Leidraad Maatramp als de Leidraad Operationele Prestaties zijn instrumenten voor het bepalen van 231 de maatramp in de regio en de bijbehorende hulpverleningscapaciteit . Voor de beoordeling worden vijf kwalificaties gehanteerd: zwak, zwakker dan het basisniveau, algemeen basisniveau, sterker dan het basisniveau, goed. Het resultaat van iedere doorlichting, ongeacht de score, en de reactie hierop van de besturen van de regio worden openbaar gemaakt, dat wil zeggen gepubliceerd op deze site. Het rapport wordt aangeboden aan de betreffende provincie. Scoort een regio onder de maat dan zal tevens het rapport worden aangeboden aan de minister. De minister en de provincie kunnen dan beslissen of er naar aanleiding daarvan actie nodig is”.

Er wordt naar gestreefd om in het vierde kwartaal 2002 de doorlichting uit te voeren in de pilotregio Zuid-Holland Zuid (daarvoor worden de concepttoetsingskaders getest in de twee proefregio’s). Begin 2003 zal het doorlichtingsinstrument worden gepubliceerd en start de algemene doorlichting232. 233

Werkwijze doorlichting Door team van inspecteurs (IOOV, IGZ en IVROM) • altijd samen met liaison uit regio Start: 10 weken voor onderzoek ter plaatse • selectie gemeenten en toetsingskaders • verzamelen en beoordelen documentatie • voorbereiden doorlichtingsagenda In de regio • doorlichting duurt vijf werkdagen • interviews, simulaties en observaties Rapportage • afspraken en openbaar maken

231

De Leidraad Maatramp en de Leidraad Operationele Prestaties zullen niet in alle gevallen voldoende aanknopingspunten bieden voor bovenstaande kwalificaties. In die gevallen zal de professionele waardering door het inspectieteam de doorslag geven. 232 Ontleend aan Powerpoint sheets die door de Inspectie OOV gebruikt zijn bij de start in de proefregio Flevoland, zomer 2002. 233 Zie voetnoot 13.

78

Bijlage 8: Actieprogrammas’s n.a.v. recente rampen234 Actieprogramma Vuurwerkramp "De lessen die door commissie en vervolgens het kabinet zijn getrokken, zijn er vele. In het kabinetsstandpunt zijn ze in deze drie ‘hoofdlessen’ voor de overheid vervat: - De overheid moet zorg dragen voor heldere en eenduidige regelgeving, voor goed toezicht en consequente handhaving. - Veiligheidsbeleid moet transparant zijn: de overheid moet de burgers periodiek informeren over wat er gebeurt op het terrein van veiligheid en wie daarop aanspreekbaar is. - Het moet in alle gevallen duidelijk zijn welke overheidsinstantie verantwoordelijk is voor welk onderdeel van het veiligheidsbeleid . Deze verdeling van verantwoordelijkheden vereist dat er bestuurlijk en multidisciplinair wordt samengewerkt". Eén van de accenten in de kabinetsstandpunten betreft de kwaliteit van de rampenbestrijding "Daarnaast richtte het onderzoek zich op de kwaliteit van het optreden nadat de ramp zich had voltrokken. In hoeverre is er sprake geweest van adequate rampenbestrijding door de politie, brandweer, GHOR en gemeente? Welke uitgangspunten gelden bij de toetsing van die rollen en welke elementen der behoren voortdurend onderwerp van zorg te zijn? Op welke wijze kunnen de rolverdeling en de facilitering van de rampenbestrijdingsorganisatie worden verbeterd? Welke knelpunten in de preparatie dienen op welke wijze te worden opgelost?". Zodoende concentreerden het onderzoek, de aanbevelingen en de kabinetsreactie aangaande de vuurwerkramp in Enschede zich ondermeer op de organisatie van rampenbestrijding. "Het kabinet pleit aldus in het algemeen voor sterk en helder beleid, gevolgd door consequente en heldere organisatie en uitvoering. Specifieke, inhoudelijke elementen van het kabinetsstandpunt zijn ten aanzien van de preparatie op rampenbestrijding…": "Vervaardiging door gemeenten van risicoanalyses, rampenplannen en rampbestrijdingsplannen dient te worden bevorderd. Transparantie voor burger en gemeenteraad is daarbij een belangrijk beginsel. De toezichthoudende en toetsende rol van provincies (commissarissen van de koningin) wordt bevorderd. Algemeen geldt dat de uitwerking en concretisering van voorhanden referentiekaders (Project Versterking Brandweer), leidraden (Maatramp en Operationele prestaties) en dergelijke voorrang krijgen. Er wordt naar gestreefd om in 2003 een congruente gebiedsindeling op basis van de politieregio’s wettelijk verankerd te hebben. Ter versterking van het regionale aspect van de preparatie op rampenbestrijding zal het regionaal beheersplan wettelijke status krijgen. Het Landelijk Beraad Rampenbestrijding neemt de ontwikkeling van een stelsel van kwaliteitscriteria voor de rampenbestrijding ter hand en actualiseert de documentatie over rampenbestrijding". "Het kabinetsstandpunt mondt uit in een actieprogramma (met 92 actiepunten) dat de voornemens van het kabinet concretiseert". Zwaartepunten in het actieprogramma vuurwerkramp: verbetering documentatie en voorhanden instrumenten (handboeken, handreikingen en dergelijke); Vuurwerkbesluit; vaststelling regels aangaande externe veiligheid; versobering en harmonisering regelgeving; verantwoordelijkheden aangaande (preparatie op) rampenbestrijding; versterking van de multidisciplinaire aanpak bij rampenbestrijding; technische verbeteringen voor onder meer meldkamers; versterking nazorg, onder meer qua aspecten informatie- en adviescentra en financiële afwikkeling.

234

Deze teksten zijn ontleend aan de 'Basishandreiking', pag. 6 e.v.

79

Actieprogramma Nieuwjaarsbrand "In het kabinetsstandpunt over de rapportage onderschrijft het kabinet grotendeels de bevindingen van de commissie en neemt het tal van aanbevelingen over. In eerste instantie trekt het voor zichzelf ondermeer de volgende hoofdconclusie…": "Dat ondernemers, instellingen en overheden moeten doen wat is afgesproken. Regelgeving en verantwoordelijkheden bieden vaak voldoende mogelijkheden om essentiële voorwaarden voor veiligheid te scheppen. Met het oog op de veiligheid dienen regels dan wel te worden nageleefd, is het aan ondernemers om hun primaire verantwoordelijkheid voor de veiligheid in het bedrijf te nemen en aan de lokale overheid om de processen qua vergunningverlening, toezicht en handhaving zo goed mogelijk gestalte te geven. Doen wat is afgesproken en zorgen dat dit zo veel mogelijk gedaan wordt, zijn twee zaken die aan de basis van de fysieke veiligheid voor burgers staan". "De kwaliteit van de rampenbestrijding vormde het tweede grote accent in het onderzoek en de aanbevelingen van de commissie. Het optreden van gemeente en operationele diensten, de afstemming en gevolgde draaiboeken, en de snelheid en zorgvuldigheid van de multidisciplinaire inzet zijn uitvoerig getoetst. In de aanbevelingen is veel ruimte gereserveerd voor aanbevelingen. Met name over de kwaliteit en inbedding van de GHORketen zijn aanvullende voorstellen opgenomen in vergelijking met het rapport van de Commissie-Oosting". "Andere kernpunten ten aanzien van rampenbestrijding in het kabinetsstandpunt zijn…": "Het multidisciplinaire karakter van rampenbestrijding is essentieel en wordt met kracht bevorderd: enerzijds door de acties naar aanleiding van Enschede op te pakken; anderzijds door gemeentebesturen met nadruk te wijzen op het belang van afspraken over multidisciplinaire opschaling en bestuurlijke en operationele leiding, benutting van plannen en draaiboeken, verbetering van het functioneren van meldkamers. Versterking van gemeentelijke processen zal onderwerp zijn van een gezamenlijk project van gemeenten". "In het slotakkoord onderstreept het kabinet bovengenoemde twee ‘strategische’ lessen uit beide rampen: scherp blijven op alles wat er te verbeteren valt naar aanleiding van ongevallen en rampen en er in die zin ons voordeel mee doen. En dat partijen, publiek en privaat, elk hun eigen verantwoordelijkheid hebben en die ook gestalte moeten geven". "Het kabinetsstandpunt mondt, net als de reactie op Oosting, uit in een actieprogramma (55 actiepunten) dat de voornemens van het kabinet concretiseert". Zwaartepunten zijn:

Zwaartepunten actieprogramma nieuwjaarsbrand bestuurlijke inbedding van de veiligheidsketen; versterking regelgeving in relatie tot brandveiligheid; voorlichting over bouwregelgeving en brandveiligheid; bevordering multidisciplinaire rampenbestrijding; - versterking van de GHOR-keten.

80

Bijlage 9: Schema uit het wetsvoorstel

81

Bijlage 10: Toetsingskader voor het rampenplan Momenteel wordt gewerkt wordt aan het toetsingskader voor de gemeentelijke rampenplannen ter voorbereiding op de op te stellen AMvB. Op basis van het thans beschikbare concept (versie 12 juni 2002) wordt zichtbaar welke (externe) eisen aan gemeenten gesteld (gaan) worden. Het concept-toetsingskader is (uitsluitend) gebaseerd op artikel 3 concept Wrzo, leden 3 t/m 6; dit wordt ‘de referentie’ genoemd. Per referentie zijn er vier stappen: programma van eisen, kwaliteitscriteria, toetsingscriteria en kwaliteitsbewaking. Het programma van eisen is per referentie (onderdeel van de wetstekst) een nadere concretisering; vaak valt de referentie uiteen in meerdere eisen. De kwaliteitscriteria zijn kernachtig verwoord in de termen (limitatief): risicodekking, afstemming, samenhang, beheer, actualiteit, operationaliteit, eenduidig, volledigheid. De toetsingscriteria zijn (meestal) een uitwerking van de kwaliteitscriteria die van toepassing zijn. Kwaliteitsbewaking omvat in veel gevallen ‘oefeningen’; verder komt voor: ‘uittesten’ en ‘verwerken van wijzigingen en aanvullingen’. Er is een onderscheid gemaakt in het rampenplan als zodanig en in de gemeentelijke processen. Dit laatste wordt vaak een draaiboek of deelplan genoemd. Daar waar de referentie ‘een plan’ is (en dat komt het meest voor) ziet het concept-toetsingskader er in het algemeen als volgt uit: Referentie Programma van eisen Een plan… Kwaliteitskenmerken: Actualisering (tussentijds indien gewijzigde omstandigheden daartoe aanleiding geven). Oefenen, evalueren van oefeningen en verwerken van leermomenten. Opleiden. Inventariseren van mogelijke knelpunten (en bespreken van verbetertraject). Afstemming met de waterschappen en mogelijke andere decentrale overheden. Procesbeschrijving en procesverantwoordelijken (besluitvorming en uitvoering). Taken en bevoegdheden; Coordinatie en leiding. Functieomschrijving. Regels voor archivering. Verslaglegging. Correcte verwijzing naar wet- en regelgeving.

Kwaliteitscriteria Toetsingscriteria operationaliteit uitgewerkt per afstemming kwaliteitscriterium samenhang beheer

Kwaliteitsbew. oefeningen

82

Voor wat betreft de overige eisen die gesteld worden aan het rampenplan zijn de volgende criteria te vinden in het concept-toetsingskader. Overige eisen aan het rampenplan (o.b.v. het concept-toetsingskader) de risico-inventarisatie; met betrekking tot het beleid t.a.v. rampbestrijdingsplannen zij geen nadere eisen en criteria zijn opgenomen (misschien omdat het een concept betreft); de begripsomschrijvingen; overzicht van diensten e.d.; schema leiding gecoordineerde inzet e.d.; verbindings- en alarmeringsschema; de verzendlijst; met betrekking to afstemming van het rampenplan op calamiteitsplannen waterstaat/aangrenzende gemeenten/landen zijn geen criteria genoemd; wel als kwaliteitsbewaking ‘oefenen’.

Het concept-verslag van de bevindingen omvat een format waarin, naast een aantal algemene gegevens, per referentie het volgende wordt gevraagd: - uitgewerkt in; - opmerkingen en - afspraken. Verder kunnen opmerkingen worden gemaakt over ondermeer: de mate van uitgewerktheid, duidelijkheid/helderheid, bestuurlijke aandacht voor rampenbestrijding (B&W en de gemeenteraad), positie ambtenaar OOV, betrokkenheid verschillende diensten, oefeningen en knelpunten/problemen.

83

Bijlage 11: Toetsingskader voor het beheersplan Algemene kenmerken van het beheersplan het is een beleidsplan; het heeft een bestuurlijk en multidisciplinair karakter; het is kaderstellend (hulpvraag, behoefte, inzet); het gaat om het wat en niet om het hoe (= organisatieplan); de ambities zijn gericht op realisatie; het moet een tijdspad bevatten; het omvat maximaal 20 pagina’s. Inhoudelijke kenmerken maatramp is startpunt; ambities op basis van risicoprofiel; planvorming (ramp(bestrijdings)plannen, oefenplannen, etc.); operationele prestaties vier kolommen; beleidsafspraken over schakels van de veiligheidsketen; bestuurlijke coördinatie; inhoudelijke knelpunten en oplossingen.

84

Concept Handreiking Regionaal Beheersplan; Inhoud Regionaal Beheersplan 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. -

8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15.

Inleiding profielschets van de regio totstandkoming rampbestrijdingsplan bijzonderheden in de regio Sturing Inleiding Bestuurlijke rollen en verantwoordelijkheden van vier disciplines Bestuurlijk proces en besluitvorming Wijze van bestuurlijke coordinatie en netwerken Risico's in de regio inventariseren van risico’s m.b.v. gemeentelijke risicokaarten analyseren van risico’s op regionaal niveau m.b.v. Leidraad Maatramp Na te streven zorgniveau (hulpaanbod dat regio kan bieden inclusief samenvatting van de bestuurlijk vastgestelde doelstellingen vanuit de vier disciplines ten aanzien van het hulpaanbod) Pro-actie doelstelling rollen/verantwoordelijkheden van de vier disciplines planvorming voor komende vier jaar (adviseren bestemmingsplannen, milieuvergunningen, infrastructuur, bouwen) organisatie (opdracht helder, toerusting voldoende, productie benoemd, resultaat helder) implementatie (uitvoering confronteren met ambities: grafisch weergeven) inhoudelijke knelpunten en gekozen oplossingen Preventie doelstelling rollen/verantwoordelijkheden van de vier disciplines planvorming (prevap) organisatie (inclusief relatie met bouwtoezicht en milieudienst, inzet capaciteit) implementatie (gebruiksvergunningen en controles: uitvoering confronteren met ambities: grafisch weergeven) inhoudelijke knelpunten en gekozen oplossingen Preparatie doelstelling rollen/verantwoordelijkheden van de vier disciplines planvorming (aanvalsplannen, waterwin- en bereikbaarheidskaarten, opleidingsplan, oefenplan, rampenplannen, rampbestrijdingsplannen, bijstandsplannen/regelingen, multidisciplinaire coördinatieplannen) organisatie implementatie (uitvoering confronteren met ambities: grafisch weergeven) inhoudelijke knelpunten en gekozen oplossingen Repressie doelstelling rollen/verantwoordelijkheden van de vier disciplines planvorming (draaiboeken) organisatie (specialistische taken, commando- en bevelstructuur, informatievoorziening) implementatie (uitvoering confronteren met ambities: grafisch weergeven) inhoudelijke knelpunten en gekozen oplossingen Nazorg doelstelling (beleid: menselijk aspect (incl. collega's), economische schadereductie, organisatorische aspect) rollen/verantwoordelijkheden van de vier disciplines planvorming (informatie-adviescentrum, nazorgplan voor eigen personeel) organisatie (evaluatie) implementatie inhoudelijke knelpunten en gekozen oplossingen Kwaliteitsborging uniformering en standaardisering te leveren prestaties, producten en diensten: wat en hoe meten (kengetallen), bewaken en rapporteren over zorgniveau, taakuitoefening en verbeteringen: wat en hoe kwaliteitsaudits: wat en hoe Financiën Communicatie Activiteitenplan per jaar Slot Samenvatting

85

Bijlage 12: Modelscenario's en meetpunten MODELSCENARIO UITVAARTVERZORGING (concept) Vanuit de onderkenning dat bij een ramp intergemeentelijke coördinatie en samenwerking noodzakelijk is, bevordert de regionale brandweer actief afstemming van de gemeentelijke voorbereiding binnen haar grondgebied. Hiervoor is een regionaal functionaris aangewezen. Er is binnen de gemeente een schriftelijk aangewezen procesverantwoordelijke op MTniveau. Verder is er een gemeentelijk coördinator voorbereiding aangewezen met een taakbeschrijving en beschikbare tijd. In de praktijk voelt de procesverantwoordelijke zich ook betrokken bij het proces en besteedt de coördinator voorbereiding de beschikbare en benodigde tijd aan de voorbereiding. Er is een ambitieniveau vastgesteld voor het op zorgvuldige wijze ter aarde bestellen van overledenen. Belangrijk uitgangspunt is daarbij dat de gemeente coördinerend en faciliterend is. X overledenen kunnen binnen Y uur geborgen worden in een voorbereide morgue(s) en/of chapelle ardente(n) alwaar op gepaste wijze een confrontatie door nabestaanden kan plaatsvinden. Hiervoor dient aangesloten te worden bij bestaande procedures van de politie. Nabestaanden dienen zo snel mogelijk op zorgvuldige wijze persoonlijk op de hoogte gebracht te worden van het overlijden. Er is binnen enkele uren een (gepaste voorbereide) opvangmogelijkheid beschikbaar, waar nabestaanden tevens voor informatie terecht kunnen (over locatie stoffelijk overschot, identificatie, verrichten van sectie, vrijgeven lichaam, etc). Voor de nabestaanden is binnen enkele uren psychosociale hulp aanwezig. Bij de operationele diensten is bekend door wie het proces ‘uitvaartverzorging’ kan worden opgestart. De procesverantwoordelijke rapporteert jaarlijks aan het college van burgemeester en wethouders over de realisatie van het ambitieniveau. Hieronder vallen zaken als budget, opleiding en oefening, evaluaties van oefeningen. De coördinator voorbereiding draagt zorg voor een adequate voorbereiding. Tenminste is daarvoor noodzakelijk: een bestuurlijk vastgesteld deelplan, een draaiboek, een alarmeringsschema (aansluitend op het gemeentelijk piket), aangewezen geoefende medewerkers ondersteund door checklisten, voorbereide morgues of chapelle ardente en een (gepaste) opvangmogelijkheid voor nabestaanden. Vanuit de onderkenning dat voor de realisatie van het ambitieniveau (intergemeentelijke) samenwerking noodzakelijk is, is afstemming met de politie nodig en zijn afspraken met derden gemaakt (zoals Buro Slachtofferhulp, Rode Kruis en uitvaartverzorgers en -ondernemingen). Verder is de afstemming met samenhangende processen vastgelegd: registreren van slachtoffers, identificeren van slachtoffers, strafrechtelijk onderzoek, geneeskundige hulpverleningsketen (bij gevaren voor de volksgezondheid) en psychosociale hulpverlening. Voor uitvoering van het proces is een hoofd uitvaartverzorging aangewezen die leiding geeft aan de operationele uitvoering van het proces. De procesverantwoordelijke zal binnen het Beleidsteam aanspreekpunt zijn voor de uitvaartverzorging. Deze sleutelfunctionarissen zijn alle voldoende opgeleid en geoefend.

86

235

Voor de thema’s worden meetpunten (prestaties) vastgesteld . Voor wat betreft het thema ‘De actuele voorbereiding van rampbestrijdingsprocessen’ gelden de volgende hoofdmeetpunten.

Hoofdmeetpunten thema 3 1. de beschikbare aantallen eenheden, mensen en middelen (kwantitatieve capaciteit); 2. de effectieve opkomsttijden (paraatheid en opschaling); 3. de competenties van leidinggevenden en personeel van de eenheden; 4. de kwaliteit van de uitrusting; 5. de effectiviteit van de afstemmings- en samenwerkingsrelaties; 6. de kwaliteit van de hoofdstructuur (organisatiestructuur, communicatie en informatievoorziening); 7. de effectiviteit van de besluitvorming, de leiding en de coördinatie.

Deze hoofdmeetpunten worden beoordeeld voor een selectie van vier ramptypen uit de Leidraad Maatramp. Selectie van ramptypen 1. ramptype Verstoringen openbare orde niveau 1 (50 ordeverstoorders); 2. ramptype Branden in grote gebouwen niveau 1 (50 slachtoffers); 3. ramptype Ongevallen met giftige stof in open lucht niveau 1 (10 slachtoffers); 4. ramptype Verkeersongevallen op land niveau 1 (50 slachtoffers).

Voor elk rampbestrijdingsproces is voor elk ramptype de maatgevende prestatie-eis bepaald. Overigens wordt in de toelichting e.e.a. gerelativeerd: “…waardering van de prestaties (wat op zichzelf betrekkelijk rekenkundig kan geschieden), bepaald niet op rekenkundige wijze tot een uitspraak leidt over de vraag of een regio wel of niet goed is voorbereid op rampen… Elementen zoals competenties van leidinggevenden en personeel van de eenheden, en de effectiviteit van de afstemmings- en samenwerkingsrelaties zijn veel moeilijker op een transparante wijze te kwantificeren. Voor die elementen is het observeren van de uitvoering van realistische oefeningen/simulaties een belangrijk hulpmiddel voor de inspecteur om tot een beargumenteerd oordeel te komen”. Voorbeeld meetpunten Modelscenario Meetpunt

18. Registreren van slachtoffers

Aantal te registreren personen

Centrale maat

Aantallen/ eenheden

Opkomsttijd (z.s.m.)

250

functionarissen

Nul tot één uur Bij een ontruimingsbesluit van meer dan 5 wooneenheden; Bij operationele instelling van een opvangcentrum; Uiterlijk bij instelling van een rampenstaf

Competenties leiding en kwaliteit uitrusting -

235

Dit geldt in elk geval voor thema 3. Alleen over het concept ‘ADR prestaties niveau I versie 2, printdatum 12 augus 2002’ kon beschikt worden in het kader van het onderzoek.

87

Bijlage 13: De groene actiepunten Actiepunten groene kolom Actiepunt Omschrijving 24 vwr

Stand van zaken

Consequenties

37 vwr

Eind 2003 treedt het wetsvoorstel Op regionaal niveau zal een in werking beheersplan opgesteld moeten worden, waarin de geplande acties staan voor rampenbestrijding en waarin alle onderdelen van de veiligheidsketen worden meegenomen. De regionale brandweren hebben hierbij het voortouw. Dit beheersplan word ter goedkeuring voorgelegd aan de drie onderscheiden regionale colleges en getoetst door de provincie. Een goede regionale intergemeentelijke samenwerking is voor het schrijven van dit beheersplan vereist. Gemeenten wijzen op de Het plan voor het Deelname in netwerken en noodzaak van interdisciplinaire intergemeentelijke project dat werkgroepen. planvorming en afspraken plus gericht is op een omvattende vasthouden daaraan versterking van gemeentelijke processen van preparatie op rampenbestrijding, is in concept gereed. Naar verwachting begint de uitvoering in mei 2002. BZK en de VNG zijn in overleg hierover. Wettelijke verplichting risico-inventarisatie gemeenten Uitkomsten zoals kennis, expertise, sjablonen en instrumenten benutten voor de versterking van de gemeentelijke processen. Voorlichting aan burgers over risico-inventarisatie

57 vwr

Gezamenlijk project versterking gemeentelijke processen

38 vwr

Wettelijke versterking rol gemeenteraad bij preparatie

37 njb 80 vwr 82 vwr 86 vwr 89 vwr 58 vwr

Versterking drie deelprocessen IAC in rampenplannen Landelijke richtlijnen IAC CFA in rampenplannen Versterking rampenplannen Standaard voor proces registratie slachtoffers en vermisten

35 njb

35 vwr

Regionaal beheersplan

88

Bijlage 14: Onderliggende conditities en rode draden De Taskforce benoemt een aantal ‘onderliggende condities’ en ‘rode draden’ waar gemeenten aan 236 moeten voldoen om de verbeterslag echt te kunnen maken . Onderliggende conditities voor de verbeterslag: 1. Kennis, middelen, expertise en capaciteit. Zonder dergelijke grondstoffen valt er weinig te ondernemen. Gemeenten zullen voor een belangrijk deel zelf de (tijdige) aanwezigheid van deze grondstoffen moeten organiseren”. Dit stelt eisen aan de planvorming maar ook aan de conclusies die daaraan verbonden worden 237 en het bestuurlijke en ambtelijke draagvlak daarvoor . 2. uitvoeringsprocessen van beleid en plannen: beleidsmatige aandacht en organisatorische condities worden gecompleteerd door daadwerkelijke uitvoeringsprocessen van beleid en plannen. Afspraken dienen 238 nagekomen, verbeteringen doorgevoerd, samenwerking in gang gezet . 3. bewustzijn en draagvlak. Leeft het item binnen de gemeentelijke organisatie? Zijn bestuurders, relevante afdelingen en functionarissen op de hoogte van de verwachtingen?. 4. inrichting gemeentelijke organisatie opdat de gewenste acties een duurzaam effect zullen hebben. 5. bestendige permanente beleidsmatige aandacht. Voortdurende oriëntatie op de voortgang, verbeterpunten en effecten, vertaald in integrale beleidsvorming en planvorming en onder geprononceerde politiekbestuurlijke betrokkenheid; 6. voorzieningen in de sfeer van informatie, communicatie en voorlichting en het beheren van interdisciplinaire en regionale afstemmingsverbanden. Een goede informatiepositie stelt de gemeente in staat de voortgang te bepalen, partners in te lichten en beleidsbijstelling op maat te plegen.

236

‘Basishandreiking’, pag. 32 e.v. en pag. 49 e.v. “Nuchtere en tijdige bezinning op benodigde grondstoffen is een cruciale opgave voor gemeenten. Daarbij dient bedacht dat niet alleen de concrete uitvoering condities stelt maar bijvoorbeeld ook de continue ambtelijke aandacht. Organisatorische borging van aandacht en uitvoeringsprocessen kan vele en diverse vormen aannemen. Enkele opties zijn: integrale organisatie van vergunningverlening en handhaving; extra geoormerkte capaciteit voor de coördinatie van rampenbestrijding; een centraal budget voor voorlichting inzake fysieke veiligheid; een nieuwsbrief preventie en preparatie voor het gemeentelijk apparaat; aanwijzing van een bestuurlijk portefeuillehouder voor handhavingszaken, voor integraal veiligheidsbeleid of voor de acties ‘Alders/Oosting’; een planning en control-systematiek voor de uitvoering van milieu- en bouwregelgeving; een monitor fysieke veiligheid die beleid en uitvoering bewaakt; installatie van een gemeentelijke werkgroep”. 238 “Deze ‘rode draad’ is donkerrood en betreft het ijkpunt bij uitstek voor de gemeentelijke evaluatie. Partners behoren elkaar te stimuleren bij de uitvoeringsprocessen, elkaar bij verzuim aan te spreken. De gemeente is hierbij regievoerder en stuwt het omvattende uitvoeringsproces voort, eventueel in gestalte van een gemeentelijke werkgroep. De verantwoordelijke bestuurder is actief betrokken en stuurt bij waar nodig”. 237

89

Bijlage 15: 11 Gemeentelijke processen Momenteel wordt gewerkt aan de handreiking voor actiepunt 57: ‘versterking gemeentelijke processen 239 240 in het kader van rampenbestrijding’ . De handreiking gaat uit van 11 gemeentelijke processen . De 11 gemeentelijke processen volgens de concept handreiking 1. Alarmering 2. Voorlichting 3. Inzamelen besmette waren 4. Opvangen verzorgen 5. Registreren van slachtoffers 6. Uitvaartverzorging 7. Voorzien in primaire levensbehoeften 8. Schade-afhandeling 9. Milieu 10. Nazorg 11. Verslaglegging

239

‘Concept opzet handreiking actiepunt 57’, augustus 2002, SGBO/VNG. Deze opzet is een zeer ruw concept en bestemd om in samenspraak met de betreffende klankbordgroep, te worden uitgewerkt. Toch biedt dit concept al enig zicht op de verdere uitwerking. 240 Het toetsingskader van de Inspectie OOV schaart een deel van deze processen onder de noemer ‘multidisciplinair’.

90

Bijlage 16: Knelpunten en behoeften groene processen Knelpunten op het gebied van gemeentelijke processen interregionale samenwerking vs. gemeentelijke autonomie politieke betrokkenheid is afgenomen afstemmingsproblemen het ontbreken van hoofdelijke verantwoordelijkheid rol en positie van de coördinator rampenbestrijding: te ver van het bestuur en teveel overlap met de gemeentesecretaris er wordt te weinig geoefend voor de regionale afstemming geldt de wet van de remmende voorsprong: de snelheid van de voortgang in de regio is veroordeeld tot het tempo van de langzaamste gemeente, want er zijn geen dwangmiddelen ontbreken van uniforme criteria vanuit BZK voor organisatorische inbedding van de rampenbestrijding

Behoeften op het gebied van gemeentelijke processen verbetering van de infopositie door internet, jaarlijkse bijeenkomsten, landelijke gegevensbanken en een vraagbank voor landelijke modellen de gemeentesecretaris moet adequaat getraind worden in zijn rol in de informatievoorziening kengetallen (benchmarken) concrete, minimale eisen voor faciliteiten binnen gemeenten en advies hierover

91

Bijlage 17: 10-stappenplan 10-stappenplan voor preparatie Het houden van een risico-inventarisatie/overige inventarisaties Deze inventarisaties met elkaar in verband brengen en in bijvoorbeeld in GIS (Geografisch Informatie Systeem) onderbrengen Opstellen en actualiseren van rampenplan en draaiboeken Opstellen en actualiseren van rampenbestrijdingsplannen Een werkzame structuur maken en adequaat bemensen Hierbij een communicatieplan opstellen, zorgen voor een optimale informatieoverdracht (bijeenkomsten, brochures, website e.d.) binnen de organisatie en daarnaast een voorlichtingscampagne opstellen en uitvoeren naar ondernemers en burgers. Een meerjarenplan opstellen en uitvoeren in het kader van opleidingen en oefeningen Betrokkenheid van de leden van de rampenbestrijdingsorganisatie vergroten door persoonsgerichte stimuli Creatie van een crisisruimte en een goede back-up ruimte Verbindingen (internet, telefonie, fax) en printmogelijkheden in bovenstaande ruimten op peil brengen en daarnaast alle leden van de rampenbestrijdingsorganisatie een mobiele telefoon verschaffen. Een alternatief 10 stappenplan Roep alle actoren bij elkaar Interne inventarisatie en risico-inventarisatie Stel aan de hand hiervan een beleidsplan op Maak een organisatieplan dat werkbaar is en zorg voor adequate bemensing Hierbij een communicatieplan opstellen, zorgen voor een optimale informatieoverdracht (bijeenkomsten, brochures, website e.d.) binnen de organisatie Stel een rampenplan en -bestrijdingsplan op en houd deze actueel Stel een meerjarenplan op voor opleiden en oefenen Creatie van een crisisruimte en een goede back-up ruimte Verbindingen (internet, telefonie, fax) en printmogelijkheden in bovenstaande ruimten op peil brengen en daarnaast alle leden van de rampenbestrijdingsorganisatie een mobiele telefoon verschaffen Een voorlichtingscampagne opstellen en uitvoeren naar ondernemers en burgers.

92

Bijlage 18: Het Informatie en Adviescentrum (IAC) Handreiking IAC Het IAC Enschede heeft, ondersteund door de Ministeries van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, het initiatief genomen om de ervaringen die in Enschede zijn opgedaan te bundelen in een handreiking. Met behulp van deze handreiking kunnen gemeenten en regio’s zich prepareren op 241 het opzetten van een IAC . Onderstaande tekst is voor een belangrijk deel aan deze handreiking ontleend. In de handreiking worden verschillende onderwerpen benoemd die van belang zijn bij het oprichten van een IAC. Ook worden suggesties gedaan voor de concrete invulling van die onderwerpen. De ervaringen van het IAC in Enschede hebben hierbij als input gediend. Aangezien elke ramp weer een andere is, is het onmogelijk om een ‘model IAC’ te ontwikkelen. Bij de positionering van een IAC zijn verschillende varianten denkbaar. Een IAC kan worden gepositioneerd binnen de gemeente, dan wel als een zelfstandig functionerende organisatie worden ondergebracht in een aparte rechtspersoon. Functies van het IAC Een IAC is een één-loket-organisatie van waaruit meerdere functies worden uitgeoefend en waarvoor een aantal centrale thema’s leidend zijn. Functies van het IAC 1. Informatie- en adviesfunctie, dat wil zeggen het informeren, adviseren en/of verwijzen van gedupeerden van de ramp, hulpverleners en autoriteiten. 2. Faciliterende functie, dat wil zeggen enerzijds het faciliteren van ondersteunende processen die bijdragen aan de verwerking van de ramp. Anderzijds het verzamelen, opslaan, ontsluiten en beheren van kwantitatieve en kwalitatieve rampgerelateerde gegevens. 3. Coördinerende functie, dat wil zeggen het afstemmen van het materiële en immateriële hulpverleningsaanbod en het adequaat verwijzen van de hulpvragers.

Centrale thema’s van het IAC het realiseren van een laagdrempelige één-loket-organisatie; het bevorderen van een geïntegreerd hulpverleningsaanbod (materieel en immaterieel); het proactief benaderen van gedupeerden; het opzetten en bijhouden van een registratie- en informatiesysteem; het uitwisselen van ervaringen; het faciliteren van activiteiten voor zorginstellingen en andere externe partijen.

241

’Opzet Informatie- en Adviescentrum Na Rampen’, gemaakt in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in samenwerking met het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Redactie en coördinatie: IAC Enschede en Deloitte & Touche Bakkenist. Zie ook iac.enschede.nl.

93

Organisatiestructuur Om de doelen en (strategische) thema’s te kunnen realiseren en om de taken optimaal te kunnen uitvoeren, hanteert een IAC voor de organisatorische inrichting in het algemeen een aantal 242 ontwerpeisen .

Ontwerpeisen IAC 1. Realisatie van een geïntegreerd informatieaanbod met behulp van de één-loketgedachte. De keuze voor de één-loket-gedachte moet enerzijds het voor de gedupeerde ‘kastje-naar-de-muur-effect’ voorkomen door het kanaliseren van de informatiestromen en het hulp- en dienstverleningsaanbod. Anderzijds wordt gekozen voor de één-loket-gedachte om het aanbod van de hulpverlening geïntegreerd en zo laagdrempelig mogelijk te kunnen aanbieden. Een IAC weet zich daarbij gesteund door het gedachtegoed van het ‘Project Overheidsloket 2000’ van het Ministerie van Binnenlandse Zaken. 2. Klantgericht: een IAC is er om de nazorg voor de ‘klant’ / de gedupeerde zo te coördineren, dat controleherstel plaatsvindt. Een IAC-organisatie wordt dan ook vanuit het perspectief van de gedupeerde opgezet, dat betekent onder meer het realiseren van: een goede bereikbaarheid in de breedste zin des woords (fysiek, telefoon, e-mail, fax, post, www); een goede herkenbare, uitnodigende en laagdrempelige organisatie; toegankelijke publieksvoorlichting; een goede verwijsfunctie. 3. Flexibele inrichting organisatie: gezien de onvoorspelbare aard en frequentie van de vraagontwikkeling naar aanleiding van een ramp vraagt een IAC om een flexibele organisatie, dat betekent: zo min mogelijk vaste aanstellingen; alleen de noodzakelijke bedrijfsfuncties in eigen huis organiseren; zo mogelijk uitbesteden van bedrijfsfuncties; korte lijnen en een groot vermogen om in te spelen op snel veranderende situaties. 4. Netwerkstructuur: Voor een goed functioneren van de één-loket-functie is een IAC in grote mate afhankelijk van zijn externe omgeving. Een netwerkorganisatie met de belangrijkste zorg- en dienstverleners (immaterieel en materieel) geldt dan ook als onderliggende structuur van een IAC. In de eerste weken na de ramp kunnen enkele van deze organisaties fysiek aanwezig zijn in een IAC. Zodra het aantal vragen en de toeloop van gedupeerden afnemen gaan de medewerkers van de betrokken netwerkorganisaties weer terug naar hun basis, van waaruit zij onderdeel vormen van het relatienetwerk van een IAC. Deze relatie is nodig voor het (blijven) waarborgen van een optimale dienstverlening en het kunnen (blijven) bieden van een geïntegreerd informatie- en adviesaanbod vanuit een IAC. De samenstelling van de netwerkstructuur is afhankelijk van verschillende factoren zoals de aard van de ramp, de aard van de getroffenen en de plaats van de ramp.

Organisatieonderdelen binnen een IAC De Front-office (het ene loket): (informatie-/advies-/verwijsfunctie en coördinerende functie). De afdeling Publieksvoorlichting: (informatie- en adviesfunctie). De afdeling Informatiemanagement: (faciliterende functie).

Preparatieteam Naar analogie van een Bedrijfshulpverleningsteam (BHV’ers) wordt voorgesteld om binnen een gemeente c.q. regio een preparatieteam voor een IAC te benoemen. Dit team bestaat dan uit lokale ambtenaren/functionarissen, die in elk geval de volgende functies binnen een IAC vertegenwoordigen: - directeur IAC; - informatiecoördinator IAC; - voorlichter IAC. Dit preparatieteam zal - om ten tijde van een eventuele ramp optimaal te kunnen functioneren moeten participeren in de jaarlijks te houden gemeentelijke rampenoefeningen. Dit functioneren begint met het doorlopen en navolgen van de checklist preparatiefase IAC (deze checklist is opgenomen in de handreiking). Belangrijk onderdeel van het oefenen is ook het eigen maken van, en daarmee bekend raken met, het registratie-/klantvolgsysteem van een IAC. De gemeente zou wellicht gebruik kunnen maken van de op landelijk niveau ontwikkelde protocollen. Voordeel hiervan is, dat op het moment dat er een ramp plaatsvindt, de gemeente al bekend is met de protocollen voor registratie. Hierdoor wordt gezorgd dat de gemeente op snelle en adequate wijze ten tijde van de ramp registratie van gedupeerden kan uitvoeren. Een kleine gemeente zal minder goed in staat zijn om de gevolgen 242

In de ontwerpeisen zijn veel elementen terug te vinden die ook zijn beschreven in het kader van de gemeentelijke bedrijfsvoering (Hoofdstuk 4).

94

van de ramp binnen de gemeentegrenzen aan te pakken. In de preparatiefase kan alvast samenwerking in regionaal verband gezocht worden. Het gemeentelijk rampenplan zal daarbij leidend zijn. Checklist De checklist voor de preparatiefase begint met aandachtspunten voor wat betreft de externe omgeving. Daarna wordt de checklist per onderstaande bedrijfsfuncties uitgewerkt. - primair proces; - personeel; - informatie & registratie; - communicatie/publieksvoorlichting; - financiën; - huisvesting/facilitair.

95

Bijlage 19: Positionering groene kolom

96

Bijlage 20: Het organisatieplan (art. 4a concept-Wrzo)

Artikel 4a concept wetsvoorstel Wrzo betreffende het Organisatieplan van de regionale brandweer 1.

2. 3. 4.

5.

Het bestuur van de regionale brandweer stelt ingevolge artikel 4, eerste lid, onderdeel 2, onder c, ten minste één maal in de vier jaren een organisatieplan vast. Het organisatieplan bevat de operationele prestaties van de regionale brandweer die nodig zijn om uitvoering te geven aan het beheersplan, bedoeld in artikel 5 van de Wet rampen en zware ongevallen. Het organisatieplan wordt tussentijds geactualiseerd, indien gewijzigde omstandigheden daartoe aanleiding geven. Het plan bevat in ieder geval: de taken van de brandweer en de maatregelen gericht op de realisering daarvan; de werkwijzen van de brandweer en de maatregelen gericht op de realisering daarvan; de personeel- en materieelsterkte van de brandweer en de maatregelen gericht op de realisering daarvan; het opleidingsniveau en de geoefendheid van het brandweerpersoneel en de maatregelen gericht op de realisering daarvan. Het organisatieplan wordt toegezonden aan de besturen van het regionale college, bedoeld in artikel 22 van de Politiewet, en van het samenwerkingsverband inzake de geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen, bedoeld in artikel 3 van de Wet geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen en aan de commissaris van de Koning. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere eisen worden gesteld ten aanzien van de inhoud van het organisatieplan.

97

Bijlage 21: Artikel Brand en Brandweer 1988

98

22……...Ondersteuningsprogramma “Doel van het ondersteuningsprogramma Slagen voor Veiligheid is de operatie ter verbetering van fysieke veiligheid in gemeenten en regio’s op weg helpen en gaande houden. Door regiobijeenkomsten, contactpersonen, het beschikbaar stellen van instrumenten en documentatie, alsmede (eventueel) ondersteuning op maat van individuele gemeenten wordt de ‘geest’ vastgehouden, worden knelpunten in beeld gebracht en samen opgelost en wordt samenhang in 243 consequenties voor gemeenten gebracht” . De bijeenkomsten en documentatie genereren ook concreet overzicht en informatie: enerzijds tussen gemeenten onderling en anderzijds tussen gemeenten en ondersteuningsprogramma. Het ondersteuningsprogramma verkrijgt daarmee input voor accenten in de ondersteuning en gemeenten behouden het overzicht over ontwikkelingen en verwachtingen. Gemeenten onderling kunnen elkaar informeren en inspireren bij gemeentelijke acties: men ziet hoe de andere gemeente het doet, vergelijkt dit met de eigen gevolgde koers en ziet wellicht nieuwe mogelijkheden. Gemeenten informeren elkaar, versterken en inspireren elkaar, staan nadrukkelijk in een interactieve verhouding. Er zal sprake zijn van gezamenlijk voortschrijdend inzicht, ondersteund of geïnitieerd door de kennis en expertise beschikbaar vanuit het programma, alsmede de personele invulling in de vorm van regionale ambassadeurs. Het programma voorziet in de aanstelling van 12 regionale ambassadeurs ter ondersteuning ‘dichtbij huis’ van de gemeenten in de hun toegewezen regio’s. De regionale ambassadeurs vervullen de rol van ‘aanjager’ van het proces ter verbetering bij gemeenten binnen hun ‘regio’. De werkzaamheden van de regionale ambassadeurs worden ondersteund door in de desbetreffende regio’s aanwezige gemeentelijke netwerken. Ze bestaan uit gemeentelijke ambtenaren en bestuurders in de door de ambassadeur ‘vertegenwoordigde’ regio’s. Ter ondersteuning van de gemeenten is in het programma voorzien in de aanstelling van zes regiocontactpersonen. Zij bewaken de voortgang van het programma en signaleren knelpunten en best practices in de hun toegewezen regio’s. Ter ondersteuning van gemeentelijke activiteiten zullen meerdere handreikingen worden vervaardigd en beschikbaar gesteld aan gemeenten. De handreikingen moeten gemeenten effectief ondersteunen bij de nadere uitwerking, uitvoering en implementatie van de actiepunten op onderscheiden resultaatvelden. In principe worden daartoe drie deelhandreikingen gerealiseerd in de periode tot 1 januari 2003, respectievelijk over de resultaatvelden ‘organisatie overheden’, ‘externe veiligheid’ en ‘brandveiligheid’. Gemeenten kunnen het diagnose-instrument op ieder gewenst moment benutten.

243

‘Basishandreiking’, pag. 32 e.v. en pag. 51 e.v.

99

23……...Processen in beeld

100

24……...Positionering processen

101

25……...Het INK-model

102

26……...Positionering gemeenten

103