CHECKLIST MULTICULTUREEL BELEID

CHECKLIST MULTICULTUREEL BELEID

O & S Nijmegen 17 maart 2003

Inhoudsopgave 1

Inleiding

3

1.1 De aanleiding voor de checklist 1.2 De opzet van de checklist 1.3 Leeswijzer

3 5 6

2

Niet-westerse allochtonen in Nijmegen; een overzicht in cijfers

7

2.1 2.2 2.3 2.4

Inleiding Demografische ontwikkelingen Werk en werkloosheid Onderwijs en jeugd (veiligheid)

2.4.1 Basisonderwijs 2.4.2 Middelbaar onderwijs 2.4.3 Samenvattend: de onderwijspositie van niet-westerse allochtone scholieren en leerlingen 2.4.4 Criminaliteit niet-westerse allochtone jongeren

2.5 Spreiding en ontmoeting

2.5.1 Ruimtelijke concentratie 2.5.2 Interetnische contacten en multiculturele houding 2.5.3 Samenvattend: een moeizame ontmoeting

7 7 11 16 16 21 23 24

25

25 26 29

2.6 Sociaal vangnet

29

2.7 Globaal beeld

31

2.6.1 2.6.2 2.6.3 2.6.4 2.6.5

3

Algemeen beeld Lage inkomens en schulden Niet-westerse allochtone ouderen Gezondheidszorg Samenvattend: sociaal vangnet

29 29 30 31 31

Multicultureel beleid in Nijmegen

33

3.1 Inleiding 3.2 Drie clusters van multicultureel beleid 3.3 Bevordering werkgelegenheid en inburgering

33 33 33

3.4 Onderwijs en jeugd (veiligheid)

42

3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.4 3.3.5 3.3.6 3.3.7 3.4.1 3.4.2 3.4.3 3.4.4

Verbeteragenda inburgering Speciale projecten Allochtoon ondernemerschap Gesubsidieerd werk Convenant MKB Gemeentelijk allochtoon personeelsbeleid Samenvattend: werkgelegenheidsbeleid en inburgering Voorschoolse educatie Speciaal taalonderwijs De ouders erbij betrekken: open wijkscholen en ouder kind centra Bestrijding uitval in het voortgezet onderwijs

33 36 38 39 39 39 41 43 43 45 46

Inhoudsopgave (vervolg)

3.4.5 Project allochtone schoolcontactpersonen 3.4.6 Preventie jeugdcriminaliteit 3.4.7 Samenvattend: beleid op de gebieden onderwijs en jeugd

3.5 Maatschappelijke participatie en sociaal vangnet 3.5.1 3.5.2 3.5.3 3.5.4 3.5.5 3.5.6 3.5.7 3.5.8 3.5.9

Inleiding Bouwen en wonen Zelforganisaties Ouderen Gezondheidszorg Vluchtelingen en asielzoekers Schuldhulpverlening Platform laagdrempelige hulpverlening Samenvattend: maatschappelijke participatie en sociaal vangnet

4

Op weg naar ‘deltaplan integratie’ en ‘integratie monitor’

4.1 4.2 4.3 4.4

Inleiding Een keerpunt Stand van zaken integratiebeleid Knelpunten

4.4.1 Strategische contouren 4.4.2 De ambivalentie van achterstandsbeleid 4.4.3 De paradox van effectmetingen

4.5 Prioriteiten binnen deltaplan integratie en integratie monitor

2

47 48 48

49 49 49 50 51 51 52 52 53 54

55 55 55 57 58 58 59 60

60

CHECKLIST MULTICULTUREEL BELEID Inleiding

1

Inleiding

1.1

De aanleiding voor de checklist In rap tempo verkleuren de grote en middelgrote steden in Nederland. Dat wil zeggen dat het aantal allochtone ingezetenen1 toeneemt. Op dit moment bestaat circa 15% van de Nijmeegse inwoners uit niet-westerse allochtonen. Naar alle waarschijnlijkheid2 zal deze groep in het jaar 2010 tot ongeveer 20% van de plaatselijke bevolking gestegen zijn. Dienaangaande is Nijmegen in Nederland een typische middelgrote stad: de verkleuring verloopt minder snel en opzienbarend dan in de vier grote steden, maar is desalniettemin duidelijk aantoonbaar. Opvallend is dat er een sterke verschuiving optreedt in de samenstelling van de niet-westerse allochtone populatie. Gedurende lange tijd ging het vrijwel uitsluitend om personen uit Turkije, Marokko, Suriname en de Nederlandse Antillen. Tegenwoordig blijken steeds meer nieuwkomers uit Oost Europa, Afrika en Azië te komen. Het is de vraag hoe een lokale gemeenschap als de Nijmeegse omgaat met de toenemende culturele diversiteit van haar burgers, zeker wanneer culturele scheidslijnen in de praktijk ook gepaard blijken te gaan met sociaal-economische verschillen. Steeds vaker maakt deze vraag deel uit van het actuele maatschappelijke en politieke debat. Werd eerder nauwelijks expliciet gesproken over wat inmiddels het multiculturele drama 3 is gaan heten, tegenwoordig wordt door velen in nauwelijks verholen termen gewezen op de achterblijvende maatschappelijke emancipatie van de niet-westerse allochtonen. Het multiculturele instituut Forum heeft een checklist ontwikkeld waarmee lokale overheden kunnen nagaan hoe ze feitelijk vorderen met het ten uitvoer brengen van hun multiculturele beleid. Op gemeentelijk niveau kan de checklist dienen als het begin van een monitor integratiebeleid, terwijl landelijk steden met elkaar vergeleken kunnen worden. Forum streeft naar het opzetten van een landelijk kenniscentrum. Aan de hand

1

2

3

Iemand wordt als allochtoon beschouwd indien hij of zij zelf of tenminste één van zijn / haar ouders in het buitenland is geboren. Hierbij maken we een onderscheid tussen de eerste en tweede generatie allochtonen. In het eerste geval is iemand zelf elders geboren, in het tweede geval is er sprake van tenminste één in het buitenland geboren ouder. Van groot belang is verder het onderscheid tussen westerse en niet-westerse allochtonen. Alleen de niet-westerse allochtonen vormen de eigenlijke doelgroep van apart beleid in Nederland. Het zijn personen afkomstig uit Turkije, Marokko, Suriname, Nederlandse Antillen, Aruba, voormalig Joegoslavië, overige landen in Zuid of Midden Amerika, Afrika en Azië (met uitzondering van Japan en voormalig Nederlands Indië). Deze definitie wordt gehanteerd door Binnenlandse Zaken; tevens komt men hem tegen in artikel 3 van de wet ‘Samen’. Op grond van hun sociaal-economische en culturele positie worden de niet-westerse allochtonen – in ieder geval tijdelijk – beschouwd als maatschappelijk kwetsbaar. Zie ‘Demografische Verkenningen’ (uitgave van Onderzoek & Statistiek Nijmegen, december 2001). Deze omschrijving verwijst naar de gebrekkige participatie en integratie van grote groepen niet-westerse allochtonen in de Nederlandse samenleving en dienovereenkomstig naar het gevaar van een tweedeling langs sociale en etnische lijnen.

3


van gebundelde kennis over positieve en negatieve ervaringen op lokaal niveau kan het multiculturele beleid een flinke slag vooruit maken. In Nijmegen beoogt de checklist een drietal doelstellingen te bereiken: ♦ ♦

♦

Het verkrijgen van inzicht in het gevoerde multiculturele beleid. Wat zijn de centrale maatschappelijke ontwikkelingen? Hoe gaat het lokale beleid hierop in? Welke ontwikkelingen zien we in dat beleid? Wat gaat goed? Waar zijn er tekortkomingen? Het tegengaan van versnippering. Op dit moment wordt er op veel verschillende plaatsen en door veel verschillende instanties op de een of andere wijze multicultureel beleid gevoerd, voor een deel echter los van elkaar en langs elkaar heen. Dat is zonde, aangezien versnippering ten koste gaat van slagkracht. Het creëren van een (groter) draagvlak om de gehele gemeentelijke organisatie op scherp te stellen als het gaat om het oplossen van problemen met betrekking tot de maatschappelijke participatie en integratie van allochtone medeburgers. Aan de hand van inzicht in (meetbare) resultaten van gevoerd beleid kan een gemeentelijk lerend circuit ontstaan van direct betrokkenen. 4

Men dient de checklist te lezen als een eerste moment in een langdurig traject om het lokale multiculturele beleid van een grotere slagkracht te voorzien. Er zullen heel wat cijfers de revue passeren; ook daarbij is het steeds de vraag wat ze ons precies zeggen over het lerend vermogen. “Het doel hiervan – namelijk van monitorinstrumenten – is verbetering van beleid. De checklist is weliswaar erop gericht informatie beschikbaar te maken, maar het gaat hierbij om meer dan alleen informeren. De inzet is informatie tevoorschijn te brengen die praktijkgericht is. Monitoren moet daarom het beleid zoveel mogelijk op de voet volgen om de beleidsmakers in staat te stellen, indien nodig, zo veel mogelijk gericht te kunnen reageren. Daarom past bij monitoren ook een regelmatige herhaling van de verzameling van gegevens. Op deze wijze kunnen de veranderingen in beeld komen die aanknopingspunten bieden voor concrete stappen om het beleid te verbeteren: sturingsinformatie.” 5 In het collegeakkoord 2002-2006 heeft de multiculturele samenleving een prominente plaats op de politieke agenda gekregen. Ook is er een wethouder speciaal mee belast. Op 14 november (2002) heeft de gemeenteraad een motie – deltaplan voor integratie – aangenomen, om dat perspectief accent te geven. Opvallend hierbij is dat de motie niet spreekt over multicultureel maar over integratiebeleid. Het woord integratie – zeker gekoppeld aan het woord deltaplan – duidt op een urgente problematiek en een dwingend oplossingsperspectief. Het college wordt opgedragen om de volgende doelstellingen te realiseren: -het tegengaan van witte en zwarte wijken, -het tegengaan van witte en zwarte scholen, -het wegwerken van alle taalachterstand (bij niet-westerse allochtonen), -het tegengaan van leerachterstanden, 4

5

4

Deze doelstellingen zijn geformuleerd in samenspraak met de procesmanager multiculturele samenleving (tot voor kort werkzaam bij de inmiddels opgeheven gemeentelijke directie Wijkaanpak & Leefbaarheid). Deze procesmanager is formeel opdrachtgever voor de uitzetting van de checklist in Nijmegen. Uit ‘Voortgang maken met multiculturalisering; beknopte handleiding voor de analyse bij het gebruik van de checklist multicultureel gemeentelijk beleid’. (Bureau Onderzoek Op Maat, september 2002)

CHECKLIST MULTICULTUREEL BELEID Inleiding

-het tegengaan van schooluitval, -het verminderen van werkloosheid, -het bevorderen van deelname van niet-westerse allochtonen aan (en hun betrokkenheid bij) het wijkleven. Tevens wordt het college gevraagd om een integratie monitor te ontwikkelen waarmee de voortgang van het beleid getoetst kan worden. Het ligt voor de hand dat de checklist het begin vormt van deze integratie monitor.

1.2

De opzet van de checklist De door Forum ontwikkelde lijst hanteert een zelfde indeling als die welke in het Grote Steden Beleid gebruikt wordt: een evaluatie op basis van economische, sociale en fysieke criteria (de bekende drie pijlers!). Daarnaast zijn er algemene vragen over bevolkingsaantallen en bevolkingssamenstellingen. Veel vragen zijn o.i. echter te algemeen van aard. Daarom is in Nijmegen ervoor gekozen om de checklist aan te passen, met de bedoeling om per onderwerp zo concreet en helder mogelijk in beeld te krijgen wat precies de ontwikkelingen zijn – maatschappelijk en beleidsmatig – die we willen volgen. 6 Als rode draad bij de aangepaste checklist geldt het zoveel mogelijk trachten te volgen van de beleidscyclus. Hiermee wordt het gevoerde (multiculturele) beleid temporeel uiteengelegd in een aantal logisch opeenvolgende fasen. Daarbij ziet men een wisselwerking tussen omgevingssignalen en beleidsmatige reacties. Rationeel beleid kenmerkt zich met andere woorden door een voortdurend op elkaar reageren van omgeving en interventie. Gemakshalve kunnen we ons de volgende momenten (in de tijd) voorstellen: -een analyse van maatschappelijke ontwikkelingen (teneinde inzicht in relevante trends te krijgen), -het vaststellen van beleidsprioriteiten, -het vaststellen van beleidsdoelen, -het bepalen van beleidsresultaten (om op het spoor van slaag en faalfactoren te komen), -het (voortdurend) terugkoppelen, -zorgen voor een goede procesorganisatie.7

Een voorbeeld Stel: uit een analyse van maatschappelijke ontwikkelingen trekt men de conclusie dat kinderen van niet-westerse allochtone ouders het niet goed doen in het basisonderwijs. 6

7

Precies het hier bedoelde inzicht in de beleidsontwikkeling ontbreekt in de oorspronkelijke opzet van de checklist. In die opzet overheersen algemene vragen als ‘heeft de gemeente inzicht in aantallen deelnemers aan speciale taalcursussen?’ en ‘weet de gemeente hoeveel allochtonen een beroep op de bijstand doen?’. Inmiddels heeft Forum een extern bureau (zie voetnoot 5) ingeschakeld teneinde het perspectief van beleidsontwikkeling beter naar voren te laten komen. Met deze indeling volgen we de indeling zoals die staat weergegeven in de reeds aangehaalde handleiding bij de verdere ontwikkeling van de checklist.

5


Op basis van die analyse kan vervolgens als beleidsprioriteit geformuleerd worden: het stimuleren van de onderwijskansen van de bedoelde kinderen. Die prioriteit kan men vervolgens omzetten in een aantal concrete doelen, zoals: het bereiken van een hogere CITO score of het intensiveren van specifiek taalonderwijs. Aan die doelen kunnen getallen verbonden worden, waarna men op een bepaald moment in de toekomst kan nagaan of de gestelde doelen gehaald zijn. Etc. De aldus verkregen informatie – die idealiter niet alleen getallen bevat, maar ook kwalitatieve informatie over achtergronden en processen – is tenslotte steeds weer opnieuw input voor het op gang houden van de beleidscyclus of voor noodzakelijk geachte beleidswijzigingen, indien daartoe reden is. De term procesorganisatie benadrukt de noodzaak om in elke beleidsfase ook te letten op zaken als: communicatie, aansturing, draagvlak en partnership. De beleidscyclus is zoals gezegd de rode draad bij de checklist. De werkelijkheid van veel multicultureel beleid is echter, zo zal blijken, niet steeds door middel van een rechtlijnig proces te vangen. Veel uitvoeringen onttrekken zich aan louter rationeel te volgen en meetbare ontwikkelingen. Toch (en misschien wel juist door de geconstateerde ‘afwijkingen’) heeft het zin de cyclische beleidsrationaliteit als leidraad te nemen, dat wil zeggen als conceptueel kompas en toetsingselement. Maar voortdurend in het besef dat bepaalde delen van (gemeentelijk) multicultureel beleid nog steeds in de kinderschoenen staan.

1.3

Leeswijzer Na dit eerste inleidende hoofdstuk zullen drie hoofdstukken volgen: -In hoofdstuk 2 komt relevante informatie over niet-westerse allochtonen in Nijmegen aan de orde. Op een vijftal terreinen (demografisch – werk en werkloosheid – onderwijs en jeugd – spreiding en ontmoeting – sociaal vangnet) geven we een grotendeels cijfermatig overzicht. Aan het eind van dit hoofdstuk wordt een aantal conclusies getrokken met betrekking tot de maatschappelijke positie van niet-westerse allochtonen in Nijmegen. -Vervolgens gaan we in hoofdstuk 3 in op het gevoerde multiculturele (dan wel: integratie) beleid. De gemeente hanteert diverse beleidstrajecten teneinde de maatschappelijke positie van niet-westerse allochtonen te verbeteren. Van al die trajecten en projecten presenteren we zoveel mogelijk beschikbare informatie. -Tenslotte trachten we in hoofdstuk 4 conclusies te trekken met betrekking tot de vraag in welke mate het gevoerde beleid effectief is (geweest). Tevens wordt ingegaan op de vraag hoe de evaluatie van het bestaande beleid gekoppeld kan worden aan het door de gemeenteraad afgedwongen deltaplan voor de integratie.

6

CHECKLIST MULTICULTUREEL BELEID Niet-westerse allochtonen in Nijmegen; een overzicht in cijfers

2

Niet-westerse allochtonen in Nijmegen; een overzicht in cijfers

2.1

Inleiding Om te beginnen staan we in dit hoofdstuk stil bij de belangrijkste demografische ontwikkelingen. Daarbij maken we vooral gebruik van het in december 2001 verschenen rapport ‘Demografische Verkenningen’. De andere cijfers die gepresenteerd worden hebben betrekking op de volgende onderwerpen: werk en werkloosheid, onderwijs en jeugd, spreiding en ontmoeting en sociaal vangnet. Deze onderwerpen zijn gekozen op basis van hun actualiteit. -Werk en werkloosheid ligt als thema voor de hand, aangezien de harde kern van de langdurige werkloosheid in de stad zich concentreert bij de niet-westerse allochtonen. -Onderwijs ligt als (apart) thema evenzeer voor de hand, afgaande op de deels alarmerende berichten over zwarte en witte scholen en over onderwijsachterstand en schooluitval bij kinderen van niet-westerse allochtone ouders. -Het thema spreiding en ontmoeting bevat een uiteenzetting met de vraag in welke mate autochtonen en allochtonen in Nijmegen daadwerkelijk met elkaar in contact treden. -Met het kader sociaal vangnet is een paraplu begrip gegeven voor een aantal situaties dat voortvloeit uit hardnekkige problemen die zich bij de minst ingeburgerde allochtonen voordoen. Denk aan: ouderen, mensen met problematische schulden en mensen die afhankelijk zijn van de gezondheidszorg.

2.2

Demografische ontwikkelingen Aantallen (algemeen) Naast de niet-westerse allochtonen wordt Nijmegen al eeuwenlang bevolkt door ‘buitenlanders’ afkomstig uit rijke, westerse landen. Denk aan Duitsers, Belgen, Fransen en Amerikanen. Over deze groep hebben we het niet in de checklist. Allochtonen uit rijke, westerse landen verschillen qua maatschappelijke emancipatie, participatie en integratie niet of nauwelijks van autochtone stedelingen. Het aantal niet-westerse allochtonen in Nijmegen is tussen 1996 en 2002 gegroeid van 17.000 naar ruim 23.000. Uitgedrukt als deel van de totale bevolking: in 1996 ging het om plusminus 12%, nu gaat al om plusminus 15% van die bevolking. Wanneer er geen niet-westerse allochtonen in Nijmegen zouden leven, zou de Nijmeegse bevolking niet of nauwelijks groeien – afgezien van stadsuitbreidingen zoals de Waalsprong. Naar alle waarschijnlijkheid zal het aantal niet-westerse allochtonen in 2010 gestegen zijn tot 31.000. Dat is dan ongeveer 20% van de totale bevolking. Met andere woorden: in 2010, zo mag men verwachten, is één op de vijf inwoners van Nijmegen niet-westers allochtoon.

7


De aantallen verdeeld over de verschillende etnische groepen Doorgaans onderscheidt men bij de niet-westerse allochtonen enerzijds de klassieke groepen (bestaande uit mensen die hun wortels hebben in Turkije, Marokko, Suriname en de Nederlandse Antillen) en anderzijds de nieuwe groepen (bestaande uit personen afkomstig uit Oost Europa, Afrika, Azië en Latijns Amerika). Aldus kunnen we gemakshalve vijf etnische groepen onderscheiden – de vier klassieke gemeenschappen en de groep overige niet-westerse allochtonen – en kunnen we per groep het jaarlijkse bevolkingsaantal presenteren. Tabel 1: de ontwikkeling van aantallen niet-westerse allochtonen in Nijmegen tussen 1996 en 2010, verdeeld over vijf verschillende groepen Suriname Antillen Marokko Turkije Overig nietTotaal nietwesters westers allochtoon 1996 1.461 1.713 2.249 3.885 7.728 17.036 1997

2.320 2.396 2.556 2.673 2.817 2.952 3.101

4.026 4.125 4.224 4.371 4.542 4.729 4.876

8.087 8.831 9.605 10.270 11.127 12.108 12.784

17.606 18.547 19.662 20.716 22.097 23.439 24.447

2010 1.500 2.300 3.800 (bron: ‘Demografische Verkenningen’ en ‘Stadsgetallen’)

5.400

18.000

31.000

1998 1999 2000 2001 2002 2003

1.484 1.497 1.500 1.492 1.544 1.523 1.546

1.689 1.698 1.777 1.910 2.067 2.096 2.140

We zien dus dat er sprake is van een gestage groei van het aantal niet-westerse allochtonen in Nijmegen.

♦

8

8

1996 2003

Overig

Turkije

Marokko

Antillen

2010 Suriname

18000 16000 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0

De klassieke groepen stijgen weliswaar behoorlijk 8, maar ze verliezen binnen het totaal steeds meer aandeel ten opzichte van de groep overig niet-westers. In 1996 Behalve de inwoners van Surinaamse herkomst trouwens; deze groep blijft nagenoeg constant in aantal of zal zelfs iets teruglopen.


vormde de groep overig niet-westers 44% van de totale populatie niet-westerse allochtonen; in 2002 is haar aandeel al gestegen tot circa 50%. Wanneer de prognoses voor 2010 uitkomen zal deze groep dan zelfs 60% vormen van de gehele populatie niet-westerse allochtonen in Nijmegen. Over welke landen hebben we het bij de overige niet-westerse allochtonen met name? Op dit moment gaat het daarbij bijvoorbeeld om 1.600 inwoners uit het voormalige Joegoslavië, 800 Chinezen, 700 mensen die uit Iran afkomstig zijn, terwijl uit Irak, Somalië en Vietnam elk 500 personen komen. ♦

De (allochtone) bevolkingsgroei kan gerelateerd worden aan een tweetal mogelijke redenen van die groei: aan de ene kant een toename van de eerste generaties (als gevolg van bijvoorbeeld gezinshereniging, huwelijk met een partner uit de herkomstlanden en de komst van nieuwe vluchtelingen), aan de andere kant een groei van de tweede generaties (als gevolg van kinderen die hier geboren worden). Wat betreft huwelijk met een partner uit de herkomstlanden: van alle huwelijken die Turken en Marokkanen in Nederland sluiten blijkt in ruim 70% van de gevallen inderdaad de partner uit Turkije of Marokko te komen. Wat betreft de geboorte van kinderen: niet-westerse allochtone vrouwen blijken gemiddeld veel meer kinderen te krijgen dan westerse vrouwen. Wanneer we de beide verklaringen voor de groei toepassen op de verschillende groepen, zien we het volgende patroon: -de Marokkanen en de groep overig niet-westers blijken in gelijke mate te groeien als gevolg van beide aspecten; -de Turkse en Antilliaanse bevolkingsgroepen blijken met name te groeien door een toename van de tweede generatie.

Een specifieke leeftijdsopbouw De verschillende niet-westerse allochtone populaties zijn aanmerkelijk jonger dan de autochtone Nederlanders en de westerse allochtonen. De volgende tabel laat zien welk aandeel de verschillende (niet-westerse allochtone) leeftijdsgroepen binnen de totale Nijmeegse bevolking vertegenwoordigen: Tabel 2: aandeel niet-westerse allochtonen per leeftijdsgroep, in de jaren 2001 en 2010 2001 2010 0-9 jaar 25% 31% 10-19 jaar 24% 28% 20-29 jaar 30-39 jaar 40-49 jaar 50-59 jaar 60-69 jaar 70+ totaal (bron: ‘Demografische Verkenningen’)

17% 17% 12% 9% 6% 2% 15%

20% 23% 18% 12% 9% 4% 20%

We zien dus dat de hoogste percentages niet-westerse allochtonen te vinden zijn in de jongste leeftijdscategorieën. Men zegt wel eens: om te zien hoe over tien jaar de etnische verdeling qua jong volwassenen er uitziet moet je nu een kijkje nemen op de verschillende schoolpleinen in de stad.

9


Samenvattend: demografische ontwikkelingen ♦

Het absolute aantal en het relatieve aandeel van de niet-westerse allochtonen zullen in Nijmegen naar alle waarschijnlijkheid verder stijgen. In 1996 maakte deze groep ongeveer 12% van de plaatselijke bevolking uit, nu is dat circa 15% en in 2010 zal het rond de 20% zijn.

♦

Die stijging gaat gepaard met een andere samenstelling van de groep niet-westerse allochtonen. Gedurende lange tijd vormden personen uit de zogenaamde klassieke herkomstlanden (Suriname, Nederlandse Antillen, Marokko en Turkije) de meerderheid. Al een aantal jaren is dit niet meer het geval. De nieuwkomers uit Oost Europa, Afrika, Azië en Latijns Amerika maken nu reeds de helft uit van alle niet-westerse allochtonen in Nijmegen. Hun aandeel zal verder stijgen tot rond de 60% in 2010.

♦

Bij vrijwel alle onderscheiden allochtone bevolkingsgroepen is er sprake van een meer dan gemiddeld groeipercentage. Terwijl de autochtone bevolking in aantal vrijwel stabiel blijft (en op termijn zelfs achteruitgaat) worden binnen de nietwesterse allochtone gemeenschappen veel kinderen geboren en is er bovendien (nog steeds) een permanente aanwas van eerste generaties.

♦

De groepen niet-westerse allochtonen zijn overwegend jong van samenstelling. Er is met name een oververtegenwoordiging in de leeftijdsgroepen 0 tot en met 9 en 10 tot en met 19 jaar.

Het strategische belang van de demografische veranderingen In het voorafgaande is een ontwikkeling geschetst waarbij de Nijmeegse samenleving qua bevolkingssamenstelling ingrijpend verandert. In 2010 zal één op de vijf inwoners van Nijmegen van niet-westerse allochtone origine zijn. Wat dit precies betekent voor de sociale cohesie in de stad, maar ook voor de sociale positie van de nieuwkomers, valt niet met een paar woorden aan te duiden. Het is een zaak van strategisch (lange termijn) beleid om op tijd te anticiperen op het zich wijzigende bevolkingskarakter van de stad. Op deze plaats willen we slechts een aantal perspectieven benoemen dat het strategisch belang van de demografische veranderingen adstrueert. ♦

Wereldwijd zal er gedurende lange tijd sprake zijn van grote migratiebewegingen. De totale wereldbevolking zal in 2050 gestegen zijn van 6 (nu) naar 9 miljard. Indien men dit getal koppelt aan eventuele oorlogen en rampen kan men vermoeden dat het niet denkbeeldig is dat grote groepen mensen om de een of andere reden op de vlucht slaan. Nu al maken jaarlijks circa 2 miljoen mensen de oversteek van arme naar rijke landen.

♦

De klassieke migratietheorie laat een redelijk harmonisch ontwikkelingspatroon zien van eerste via tweede naar derde generaties. Daarbij zou er per opvolgende generatie sprake zijn van een toenemende integratie binnen de nieuwe samenleving. Het is echter de vraag of dit patroon (op dit moment, in Nederland) nog steeds opgang doet. Meer dan vroeger blijkt er onder grote groepen huidige migranten sprake te zijn van een sociaal-economische, maar ook een culturele afstand tot de moderne samenleving. Deze afstand stelt de min of meer harmonieuze invoeging in de ontvangende samenleving op de proef. Het zal zaak zijn om alert en adequaat in

10


te spelen op zowel kansen als bedreigingen die het gevolg zijn van de demografische veranderingen. ♦

2.3

Een van de grootste uitdagingen zal zijn hoe de groei van de niet-westerse allochtonen zich verhoudt tot de zogenaamde grijze druk binnen het autochtone deel van de bevolking. Het aantal 65plussers zal in de komende decennia drastisch toenemen. Hierdoor komt er een grote druk te liggen op het aantal economisch actieve personen. Dit aantal – dat relatief steeds kleiner wordt – zal premies moeten afdragen voor een groeiende groep economisch inactieven. Is het met andere woorden opportuun en wenselijk om de mogelijke oplossing van dit probleem te koppelen aan het groeiende allochtone arbeidspotentieel?

Werk en werkloosheid Recente landelijke en lokale publicaties9 gaan uit van een toenemende arbeidsparticipatie onder niet-westerse allochtonen. Kunnen we dit beeld voor de Nijmeegse situatie bevestigen? Aandeel werkloosheid klassieke niet-westerse groepen Van de vier klassieke groepen niet-westerse allochtonen zijn de werkloosheidscijfers voor een langere periode bekend. Daarbij werd tot voor kort uitgegaan van het aantal ingeschrevenen bij het RBA (=Regionaal Bureau Arbeidsvoorziening), tegenwoordig gaat het om de inschrijvingen bij het CWI (=Centrum voor Werk en Inkomen).10 Wanneer dit aantal wordt afgezet tegen de totale beroepsbevolking – dit zijn alle personen in de leeftijd van 15 tot en met 64 jaar – krijgt men een indicator voor de werkloosheid.11 Deze kan vervolgens voor de verschillende allochtone groepen apart berekend worden. Zie tabel 3.

9

Zie bijvoorbeeld ‘Stadsmonitor’, ‘Stad in beweging’ en het nieuwe collegeakkoord. 10 Hierbij moet men overigens wel bedenken dat de registraties bij deze instellingen geschiedde en geschiedt op basis van zelfidentificatie, dus op basis van de wijze waarop de betrokkenen zichzelf opvatten als tot een bepaalde (etnische) groep behorend. De praktijk wijst uit dat een aantal mensen zich dan als Nederlander omschrijft, terwijl er volgens andere gangbare registraties sprake is van een allochtone herkomst. Dit verschil kan in de praktijk tot een zekere vertekening van de cijfers leiden. 11 Er zijn ook andere indicatoren om de werkloosheid uit te drukken. Het CBS hanteert bijvoorbeeld een eigen berekeningwijze. Het nadeel daarvan is echter dat er geen uitsplitsing mogelijk is naar de verschillende etnische groepen.

11


Tabel 3: werkloosheidscijfers voor de vier klassieke groepen niet-westerse allochtonen in Nijmegen, uitgedrukt als percentage van de eigen beroepsbevolking 1995 1997 1999 2001 2003 Turken 31% 32% 27% 20% 19% Marokkanen

30% 15% 12% 15%

Antillianen Surinamers

27% 16% 12% 14%

Nijmegen als geheel12 (bron: ‘Stadsmonitor’ en CWI)

23% 14% 9% 11%

18% 11% 8% 8%

18% 11% 7% 10%

35 30 25

1999

5

2001

0

2003

Nederland

10

Suriname

1997

Antillen

15

Marokko

1995

Turkije

20

We zien inderdaad dat ook de klassieke niet-westerse allochtonen geprofiteerd hebben van de gunstige economische ontwikkelingen in de laatste jaren. Binnen de onderscheiden gemeenschappen zijn op dit moment (absoluut en relatief gesproken) minder mensen werkloos dan in 1995. Daar staat tegenover dat, behalve bij de Surinamers, in verhouding tot het Nijmeegse gemiddelde, de werkloosheid van de klassieke groepen niet-westerse allochtonen nog steeds relatief hoog is. Met name geldt dat voor Turken en Marokkanen. Het dalingstempo (van de terugloop qua werkloosheid) bij hen is aanmerkelijk lager dan dat bij de autochtonen. Daardoor neemt hun aandeel binnen het gemeentelijke werklozenbestand juist toe. Deels heeft dit ook te maken met het feit dat hun bevolkingsgroei hoger is dan gemiddeld, waardoor zelfs bij een gelijkblijvende problematiek hun aandeel in de totale stedelijke werkloosheid zou toenemen. Tussen 1995 en 2001 is de werkloosheid van de totale Nijmeegse bevolking gedaald van 15% naar 8%, terwijl de daling onder de vier klassieke niet-westerse allochtone populaties in dezelfde periode van 26% naar 16% ging. Op dit moment hebben we te maken met een economische teruggang. We zien dat vooral bij de toename van het aantal autochtone werklozen. In welke mate de niet-westerse allochtonen in de komende tijd alsnog (extra) nadeel zullen ondervinden van de (wellicht tijdelijke) economische teruggang moet afgewacht worden. Uit de laatste cijfers blijkt dat er inderdaad (ook) meer allochtonen werkloos geworden zijn, in de laatste maanden van 12

Let wel: het gemiddelde cijfer voor alle inwoners van Nijmegen bevat ook de cijfers die betrekking hebben op de verschillende allochtone groepen.

12


2002 en de eerste maanden van 2003 (zie tabel 4). Relatief gezien is hun aandeel in de totale stedelijke werkloosheid vooralsnog echter hetzelfde gebleven, met name als gevolg van het feit dat het momenteel vooral bepaalde groepen autochtonen zijn die de meeste last ondervinden van de oplopende werkloosheid. Tabel 4: ontwikkeling werkloosheid niet-westerse allochtonen gedurende drie peildata in 2002 I II III (oktober 2002) Nederlanders 9.185 8.984 9.457 Niet-westerse allochtonen Procentueel Suriname Nederlandse Antillen Marokko Turkije Overig niet-westers

2.288 25%

2.196 24%

2.265 25%

92 173 342 589 1.092

76 156 327 558 1.079

75 172 326 594 1.098

(bron: CWI) We zien dat er aanvankelijk in 2002 een lichte daling van de werkloosheid optreedt, maar dat in het najaar – onder invloed van tegenvallende economische ontwikkelingen (van algemene aard) – de werkloosheid weer is toegenomen. Werkloosheid overige niet-westerse allochtonen Van de overige groepen niet-westerse allochtonen zijn er veel minder en zeker veel minder systematisch verzamelde cijfers beschikbaar met betrekking tot hun aandeel in de (lokale) werkloosheid. Er is bijvoorbeeld geen eenduidige statistische afbakening van de bedoelde groep. Vaak worden alle andere allochtone groepen (dus inclusief allochtonen die afkomstig zijn uit de rijke, westerse landen) op één hoop gegooid. Soms is niet duidelijk of werkloze asielzoekers – die formeel niet mogen werken – wel of niet meegeteld worden in de statistieken. Er is evenwel een betrouwbaar recent onderzoek met betrekking tot de specifieke werkloosheid van de overige niet-westerse allochtonen (in Nederland).13 Hierin wordt gesproken van een zeer hoge werkloosheid. Slechts eenderde van de bedoelde groep zou betaald werk verrichten. Het ITS te Nijmegen kwam onlangs op de proppen met landelijke werkloosheidscijfers voor een viertal bevolkingsgroepen: van de inwoners uit Iran zou 46% werkloos zijn, van die uit Somalië 41%, bij de Afghanen zou het gaan om 38% werklozen en bij degenen die uit Ethiopië en Eritrea afkomstig zijn zou 24% zonder betaald werk zitten.

13

‘Arbeidspotentieel en arbeidsmarktloopbaan van vluchtelingen en asielgerechtigden’ van John Warmendan en Harry van den Tillaard (Organisatie voor Strategisch Arbeidsmarktonderzoek), juni 2002.

13


Uitkeringsafhankelijkheid De zojuist gepresenteerde (veelal procentuele) cijfers moeten enigszins gerelativeerd worden. De feitelijke beroepsbevolking bij de niet-westerse allochtonen (met name bij Turken en Marokkanen) is namelijk veel kleiner dan de statistische optelsom van alle mensen die kunnen werken. Hier zijn steeds twee redenen voor geweest: het relatief kleine aantal (Turkse en Marokkaanse) vrouwen dat werkt én het relatief grote aantal mensen in de WAO (en andere, soortgelijke uitkeringen). Inmiddels valt er een duidelijke toename te constateren van de arbeidsparticipatie bij Turkse en Marokkaanse vrouwen, maar de uitkeringsafhankelijkheid is nog steeds heel pregnant aanwezig. Een recent door het Verwey-Jonker instituut verricht onderzoek naar de samenstelling van de WAO populatie 14 spreekt inderdaad over het gegeven dat Turkse en Marokkaanse werknemers relatief vaak in de WAO terechtkomen. Het aantal WAO-ers als percentage van de beroepsbevolking ligt bij Turkse mannen tweemaal zo hoog als bij autochtone Nederlandse mannen; terwijl het bij Marokkaanse mannen anderhalf keer zo hoog is. Bovendien is bij Turken en Marokkanen verhoudingsgewijs vaker sprake van volledige arbeidsongeschiktheid. Ook Turkse en Marokkaanse vrouwen blijken relatief vaak in de WAO te zitten. Het Verwey-Jonker instituut wijt het hoge percentage arbeidsongeschiktheid onder Turkse en Marokkaanse werknemers voor een belangrijk deel aan het lage opleidingsniveau van de betrokkenen; door het laag opgeleid zijn is men aangewezen op fysiek zwaar en ongezond werk, met een grote kans op ziekte en uitval. Verder wordt gewezen op de stress van het migrantenbestaan, maar ook op typisch werkgeversgedrag. Zo werkte bijvoorbeeld één op de drie Turkse en Marokkaanse vrouwelijke WAO-ers voorheen in de schoonmaakbranche en / of voor een uitzendbureau; sectoren waarin de binding tussen werknemer en werkgever zwak is, volgens de onderzoekers, waardoor de kans op werkhervatting na ziekte minder groot is. Niet-westerse allochtonen met een bijstandsuitkering Aan de hand van het klantenbestand van de afdeling Sociale Zaken en Werk kunnen we voor de jaren 2000, 2001 en 2002 nagaan hoeveel niet-westerse allochtonen in Nijmegen afhankelijk zijn van een bijstandsuitkering.

14

Zie een bericht in NRC Handelsblad van 16 april 2002: ‘Veel allochtonen arbeidsongeschikt’.

14


Tabel 5: vergelijking klantenbestand SoZaWe naar grootte en relatieve omvang per bevolkingsgroep, voor de jaren 2000, 2001 en 2002 2000 2001 2002 Absoluut Relatief Absoluut Relatief Absoluut Relatief Totaal 8.519 100 8.089 100 7.684 100 Nederlands 4.617 54 4.182 52 4.926 64 Niet-westers allochtoon -Turkije -Marokko -Suriname -Nederlandse Antillen -Indonesië -Iran / Irak -voormalig Joegoslavië -Ethiopië / Somalië -Latijns Amerika / overig Afrika / overig Azië Subtotaal

657 444 168 248 286 238 235 134 638 3.048

630 430 151 218 255 206 223 102 439 36

2.654

604 414 154 237 55 267 249 118 497 32

2.595

Overigen15 854 10 1.253 16 163 (bron: ‘Uitstroombeleidsplan’ van de afdeling Samenlevingsopbouw, Werk en Inkomen)

34 2

De cijfers voor 2002 zijn gebaseerd op een meting in de maand september. Inmiddels blijkt uit een recentere meting (eind november) dat het aantal bijstandsuitkeringen – ook bij niet-westerse allochtonen – in twee maanden tijd is toegenomen. In totaal gaat het eind november om 8.324 bijstandsuitkeringen. Daarvan blijkt 37% (3.090) betrekking te hebben op de groep niet-westerse allochtonen. Met name het aantal uitkeringen bij Turken en Marokkanen is in korte tijd vrij fors opgelopen. We zien dat het aandeel van de niet-westerse allochtonen in het bestand uitkeringsgerechtigden veel hoger is dan egalitair gesproken op grond van hun aandeel in de bevolking verwacht zou mogen worden. In welke mate er gesproken kan worden van een trendbreuk (minder niet-westerse allochtonen in de bijstand) valt uit de cijfers moeilijk te achterhalen. Ten opzichte van 2001 zien we in 2002 dat er minder Turken en Marokkanen afhankelijk zijn van een bijstandsuitkering. Daarentegen is die afhankelijkheid bij alle andere groepen toegenomen. De spectaculaire daling bij de categorie ‘Indonesië’ lijkt het gevolg te zijn van een andere registratie. Uiteindelijk blijken relatief weinig personen uit te stromen naar betaald werk. Enige achtergrondinformatie over de werkloosheid van niet-westerse allochtonen Het zojuist genoemde ‘Uitstroombeleidsplan’ gaat uit van een kwetsbare positie van niet-westerse allochtonen op de Nederlandse arbeidsmarkt. Aan de ene kant zijn er verschillende problematische uitgangsposities (denk aan: gebrekkige beheersing van de Nederlandse taal, psychische problemen als gevolg van migratie, niet op de arbeidsmarkt aansluitende sociale vaardigheden, niet in de juiste netwerken zitten e.d.). Aan de andere kant, indien er gewerkt wordt, blijken de niet-westerse allochtonen vaker dan anderen een tijdelijk of flexibel arbeidscontract te hebben of blijken ze via 15

Hieronder vallen alle overige landen die niet eerder in de tabel genoemd zijn. Verder zijn alle personen wier etniciteit niet bekend is onder deze categorie ondergebracht. In 2002 is het aantal overigen drastisch teruggebracht als gevolg van verbeteringen in het registratiesysteem.

15


een uitzendbureau gedetacheerd te zijn. Tussen 1990 en 1999 is het aandeel flexibel werkenden onder Turken en Marokkanen (in Nederland) toegenomen van 10% naar 20%. Van de jongeren heeft zelfs circa de helft een flexibele aanstelling. Bij de werkende autochtonen bedraagt het aandeel flexibel werkenden slechts 7%. In de praktijk betekent flexibiliteit: eerder de laan uit gestuurd worden in het geval er economische tegenslagen zijn. 16 Samenvattend: werkloosheid niet-westerse allochtonen ♦

Ondanks het gegeven dat tegenwoordig meer niet-westerse allochtonen werkzaam zijn dan vijf of zes jaar geleden, laat de groep als geheel nog steeds een (relatief) grote achterstand zien in vergelijking met de autochtone inwoners van Nijmegen. Met name Turken, Marokkanen en de groep overige niet-westerse allochtonen vormen een substantieel bestanddeel binnen de harde kern van langdurige werklozen.

♦

De term kwetsbaarheid is gebruikt: niet alleen de werkloosheid sec is een probleem; ook zaken als de hoge uitkeringsafhankelijkheid, de tekortkomingen op het punt van arbeidskwalificatie (gebrekkige taalbeheersing en gebrekkige sociale vaardigheden) en de grote afhankelijkheid van tijdelijke arbeidscontracten (in het geval mensen een baan hebben) maken deel uit van die kwetsbaarheid

Aanvullende opmerkingen ♦

Er is niet expliciet ingegaan op de groeiende arbeidsdeelname van niet-westerse allochtone vrouwen. We mogen echter verwachten dat zich op dit punt een belangrijke ontwikkeling voordoet.17 Steeds meer niet-westerse allochtone vrouwen zullen zich op de arbeidsmarkt aanbieden.

♦

Bij de werkgelegenheidscijfers moet men bedenken dat ook degenen die gesubsidieerd werk verrichten zijn meegenomen. Dit kan leiden tot een te rooskleurig totaalbeeld, aangezien gesubsidieerd werk in het beste geval slechts een opstap is naar regulier werk, maar vaak ook niet.18

2.4

Onderwijs en jeugd (veiligheid)

2.4.1

Basisonderwijs Bij de paragraaf over demografische ontwikkelingen is gesteld dat de niet-westerse allochtone bevolkingsgroepen relatief jong zijn. De weerslag hiervan komen we tegen als we letten op de basisschoolpopulatie in de stad. Op dit moment blijkt namelijk 26% van alle Nijmeegse basisscholieren te bestaan uit kinderen van niet-westerse allochtone 16

Overigens kan het ook zo zijn dat (niet-westerse) allochtonen door werkgevers gediscrimineerd worden. Daardoor hebben zij minder kans aangenomen en meer kans uitgestoten te worden. 17 Zie bijvoorbeeld ‘De toekomst in meervoud’; een scenariostudie over de toekomst van de multiculturele samenleving in Nederland, ISEO – Rotterdam (2002). 18 Zie hierover het volgende hoofdstuk, waarin de feitelijke uitstroom van niet-westerse allochtonen naar regulier werk aan de orde komt.

16


ouders. Dat is aanmerkelijk meer dan het totale stedelijke gemiddelde (15%) van de doelgroep. Tabel 6: leerlingen in het basisonderwijs, verdeeld naar etnische groepering (schooljaren 00-01 en 01-02) 00-01 01-02 Absoluut Relatief Absoluut Relatief Van Nederlandse ouders 71% 71% Van niet-westerse allochtone ouders -Turks

2.940

25%

12.239

6% 4% 2% 2% 2% 9% 4% 100%

-Marokkaans -Surinaams -Antilliaans -Noord Mediterraans -Overig niet-westers Overig westers Totaal (bron: ‘Onderzoek & Statistiek’)

3.064

26%

12.341

7% 5% 1% 2% 1% 10% 3% 100%

Wanneer we vervolgens kijken naar de verdeling van deze leerlingen over de verschillende stadsdelen kunnen we nagaan waar de meeste kinderen van nietwesterse allochtone ouders op school zitten. Tabel 7: leerlingen in het basisonderwijs, verdeeld over de verschillende stadsdelen (schooljaar 01-02) – uitgedrukt in percentages Nederlands Surinaams Antilliaans Turks Marokkaans Overig niet(inclusief westers westers allochtoon allochtoon) Centrum 76 3 3 3 15 Oud Oost Oud West Nieuw West Midden Zuid Zuidrand Dukenburg Lindenholt Waalsprong Totaal (bron: ‘Onderzoek & Statistiek’)

87 57 66 91 73 64 77 91 74

1 1 1 1 3 2 1

1 1 1 1 2 4 2 2 2

4 21 10 2 9 5 3 2 7

1 9 10 4 7 3 5

7 11 12 5 11 17 13 5 11

Tabel 7 is heel verhelderend met betrekking tot de ongelijkmatige verdeling van de nietwesterse allochtone leerlingen over de stad. We hebben al gezien dat 26% van de basisscholieren in het schooljaar 01-02 van niet-westerse allochtone komaf is. Welnu, er zijn vier stadsdelen waar dat aandeel hoger is: in Zuidrand gaat het om 27%, in Nieuw West om 34%, in Dukenburg om 36% en in Oud West zelfs om 43%. Opvallend is verder de hoge concentratie van Turkse en Marokkaanse scholieren in zowel Oud als Nieuw West.19 19

In de volgende paragraaf – met daarin cijfers over de spreiding van de niet-westerse allochtonen – zal blijken dat deze cijfers over de spreiding van basisscholieren grotendeels gelijk op lopen met de algehele spreiding van de betreffende gemeenschappen over de stad.

17


Zwarte en witte scholen Wanneer men als norm voor zwarte scholen stelt: 50% of meer kinderen van nietwesterse allochtone komaf, dan waren er in Nijmegen in het schooljaar 00-01 acht zwarte scholen en in het schooljaar 01-02 zeven. Kijken we naar de percentages tussen 30% en 50%, dan blijken in het schooljaar 00-01 acht en in 01-02 zelfs tien basisscholen in deze ‘groep’ te zitten. Met uitzondering van de islamitische basisschool Abibakr blijken al die scholen aanwezig te zijn in de vier juist genoemde stadsdelen met hoge concentraties niet-westerse allochtone leerlingen. Daarmee is een andere invalshoek gegeven om het fenomeen zwarte scholen te benaderen: in Nijmegen zijn de zwarte scholen primair het gevolg van de aanwezigheid van niet-westerse allochtonen in de nabije omgeving. Uit een recent door ‘Onderzoek & Statistiek’ uitgevoerd onderzoek naar leerlingenstromen in de stad blijkt die overeenkomst tussen wijkpopulatie en schoolsamenstelling. Met andere woorden: de zogenaamde witte vlucht – het feit dat ouders hun kinderen van school halen wanneer op die school teveel ‘zwarte’ kinderen zitten – is in Nijmegen niet primair verantwoordelijk voor het bestaan en ontstaan van zwarte scholen. Maar die witte vlucht er wél, maar dan als aanvulling op de al bestaande concentraties als gevolg van de wijksamenstellingen. Wat we zien is het volgende patroon: basisscholen met veel niet-westerse allochtone leerlingen hebben een hoger percentage leerlingen uit de eigen wijk dan andere scholen; omgekeerd trekken basisscholen met weinig niet-westerse allochtone leerlingen relatief veel kinderen uit andere wijken aan.20 Tabel 8: vergelijking voor zwarte scholen tussen percentage niet-westerse allochtone kinderen op school en het percentage dat uit de directe omgeving komt21 00-01 01-02 % niet-westers % uit eigen wijk % niet-westers % uit eigen wijk allochtoon allochtoon Groot Nijeveld 62 87 64 86 Michiel de Ruyter De Wieken Het Octaaf De Klumpert De Meiboom De Aldenhove (bron: ‘Onderzoek & Statistiek’)

54 62 51 58 65 52

82 83 97 94 86 82

58 71 53 60 69 46

79 78 97 95 85 84

We zien hoge percentages met betrekking tot de kinderen die uit de eigen wijk (het dichtst in de buurt van de betreffende school) komen. Men moet hierbij bedenken dat het gemiddeld voor alle basisscholen in de stad ligt bij 56 à 57%. Ook als er géén witte vlucht zou zijn, zou er hetzelfde aantal zwarte scholen zijn (in Nijmegen). Maar: de vlucht die er is blijkt er wél voor te zorgen dat de zwarte scholen veel zwarter zijn dan ze (natuurlijk) op grond van de wijkpopulatie zijn. 20

Kinderen van niet-westerse allochtone ouders blijken veel vaker (dan de andere kinderen) in de wijk waar ze wonen ook naar school te gaan. Dat geldt voor alle Nijmeegse wijken. Maar in Oud West doet die tendens zich nog veel sterker (dan elders) voor. 21 De school Abibakr is niet meegenomen, aangezien het een islamitische school betreft, met veel leerlingen van buiten de eigen wijk, waardoor deze school niet representatief is.

18


Landelijk blijkt het aantal zwarte scholen in vrij omvangrijke mate toe te nemen. In de laatste drie jaar zien we een stijging van 500 naar 580. In Nijmegen is een beleidsnotitie in voorbereiding naar aanleiding van het rapport over de leerlingenstromen. Uitgangspunt daarbij zal zijn dat het fenomeen ‘zwarte school’ op zich geen probleem is. Het wordt pas een probleem gevonden indien de schoolpopulatie geen afspiegeling is van de wijkpopulatie. Dat probleem zou zich voordoen wanneer de schoolpopulatie qua etnische samenstelling meer dan 10% afwijkt van de etnische wijksamenstelling. 22 Onderwijsachterstand In welke mate kunnen de cijfers die we in het voorafgaande gepresenteerd hebben gerelateerd worden aan een ontwikkelingsachterstand van niet-westerse allochtone kinderen in het Nijmeegse basisonderwijs? Om deze vraag te beantwoorden kan men letten op een drietal indicatoren van onderwijsachterstand, namelijk: -lage CITO scores, -hoge percentages verwijzingen naar de lagere vormen van voortgezet onderwijs, -vertragingen als gevolg van zittenblijven of door het op oudere leeftijd ingestroomd zijn.23 *CITO scores Met de CITO scores worden de prestaties van scholieren gemeten op een schaalscore tussen 500 (extreem laag) en 550 (extreem hoog). Het gaat om basisvaardigheden, taal, rekenen, wiskunde en informatieverwerking. In Nijmegen als geheel was de gemiddelde CITO score in zowel het schooljaar 00-01 als het jaar 01-02 535. Dat is iets hoger dan het landelijk gemiddelde. De CITO scores in Nijmegen zijn echter niet gelijk verdeeld over de verschillende etnische en sociale groepen. Kinderen van hoog opgeleid autochtone ouders scoren gemiddeld 539, terwijl de kinderen van laag opgeleide ouders – zowel autochtoon als niet-westers allochtoon – op een gemiddelde zitten van 527. Als we het gemiddelde (535) als norm nemen, zien we in werkelijkheid de volgende concrete afwijkingen: -kinderen van hoog opgeleide autochtone ouders scoren beter dan gemiddeld, -kinderen van hoog opgeleide allochtone ouders (denk aan de kinderen van hoog opgeleide vluchtelingen uit Oost Europa, Afrika en Azië) scoren rond het stedelijke gemiddelde, -kinderen van Surinaamse en Antilliaanse ouders scoren rond de 530, 22

In de maand april (2003) zal er met Nijmeegse schoolbesturen overlegd worden met betrekking tot het thema zwarte en witte scholen. Het Nijmeegse beleid inzake onderwijs en spreiding wordt daarna aan de pers kenbaar gemaakt. 23 De laatste twee indicatoren kunnen ter discussie gesteld worden. De verwijzing naar een lager type voortgezet onderwijs wordt als teken van achterstand gezien, bezien vanuit de norm dat alle kinderen eigenlijk naar het VWO zouden moeten gaan. Maar in werkelijkheid is die norm natuurlijk niet voor iedereen reëel. De indicator vertraging moet men voor allochtone kinderen relativeren, aangezien zij vaak tussentijds instromen in het basisonderwijs en daardoor dan sowieso enige vertraging oplopen.

19


-kinderen van (laag opgeleide) Turkse en Marokkaanse oudere halen dezelfde CITO scores als de kinderen van laag opgeleide autochtone ouders, namelijk gemiddeld 527. Opvallend is wél dat deze kinderen hun aanvankelijke achterstand (die ze ook hadden) ten opzichte van kinderen van laagopgeleide autochtone ouders hebben weten in te halen. Er is dus (ook in Nijmegen) duidelijk sprake van onderwijsachterstand bij kinderen van niet-westerse allochtone ouders. Alleen moeten we die achterstand specificeren per groep, maar vooral per opleidingsniveau van de ouders. Dé doorslaggevende factor bij de reproductie van onderwijsachterstand is namelijk niet etniciteit maar sociaal en opleidingsmilieu. Hierbij zijn de bevindingen van het ITS (Instituut voor Toegepaste Sociologie) interessant. Het ITS volgt al jarenlang de schoolprestaties van niet-westerse allochtone kinderen. Steeds blijkt dat de kinderen van (laag opgeleide) Turkse en Marokkaanse ouders ver onder het gemiddelde zitten, qua leerprestaties. Voor kinderen van asielzoekers en vluchtelingen maakt het ITS een onderscheid tussen de afkomst Oost Europa en de afkomst Afrika en Azië. Aanvankelijk blijken de kinderen van ouders die uit Oost Europa afkomstig zijn het veel beter te doen dan de kinderen van ouders uit Afrika en Azië. Maar deze laatste groep weet de achterstand in de loop van de schoolloopbaan relatief snel in te lopen. Om een beeld te schetsen van de achterstand bij kinderen van laag opgeleide ouders hanteert de aan het ITS verbonden onderzoeker Paul Jungbluth het volgende model: stel men verdeelt alle basisscholen in vijf even grote segmenten op basis van leerprestaties (van hoog naar laag), dan blijkt dat de 20% zwakste scholieren ongeveer hetzelfde scoren als de 20% beste scholieren twee leerjaren eerder deden. Dat geldt zowel voor taalbeheersing als voor rekenvaardigheid. 24 Een extra reproducerende factor bij onderwijsachterstand is het gegeven dat scholen met veel achterstandsleerlingen werken met zogenaamde verarmde leerplannen, waardoor het ambitieniveau – dat toch al niet hoog ligt – nog verder naar beneden getrokken wordt. “Statistisch is aantoonbaar dat leraren op scholen in lagere sociale milieus minder ervaren en minder bevoegd zijn, minder plezier in hun werk hebben en vaker ziek zijn.” 25 Positief evenwel is dat Turkse en Marokkaanse leerlingen in de afgelopen tien jaar plusminus eenderde van hun oorspronkelijke achterstand bij de CITO toets hebben ingelopen. Voor Surinaamse leerlingen geldt dat zelfs voor iets meer dan eenderde van hun aanvankelijke achterstand. Ook in de prestaties van zwarte scholen (ten opzichte van witte scholen) zit historisch gezien een opwaartse trend. *Verwijzing naar vervolgonderwijs Voor het schooljaar 00-01 zijn de schooladviezen voor de kinderen uit groep 8 gerelateerd aan de etnische herkomst van de leerlingen. De resultaten daarvan zien we in de volgende tabel.

24

Zie ‘Ongelijkheid op de basisschool, hoe help je minderheden aan hoge uitstroom?’; lezing voor de CPS-conferentie over het gemeentelijke onderwijsachterstandsbeleid (10 februari 2000). 25 Paul Jungbluth geciteerd in Het Parool, 19 april 2001.

20


Tabel 9: schooladvies groep 8, schooljaar 00-01, uitgedrukt in percentages per etnische groep (in Nijmegen) HAVO en VMBO / VMBO LWOO26 LWOO Onbekend hoger HAVO Nederlands 46 9 32 4 9 Turks

Marokkaans Surinaams Antilliaans Noord Mediterraans Overig niet-westers Overig westers Totaal gemiddeld (bron: ‘Onderzoek & Statistiek’)

11 25 22 18 17 38 13 41

15 6 11 12 13 9 21 10

61 42 44 53 57 37 50 35

4 1 1

11 17 11 6 13 4 8 5

2 6 12 11 11 8 8

We zien in tabel 9 dezelfde trend als eerder rond de CITO scores. Afhankelijk van een inschatting van hun leerprestaties krijgen verschillende kinderen verschillende schooladviezen voor vervolgonderwijs. Als de norm is: verwijzing naar HAVO en VWO, dan blijkt dat het overgrote deel van de kinderen van (laag opgeleide) niet-westerse allochtone ouders verwezen wordt naar een lager type vervolgonderwijs. Ook hier zien we het patroon dat relatief veel kinderen in de categorie overig niet-westers een uitzondering vormen op de zojuist geschetste beweging. *Vertragingen Leerlingen uit groep 8 van het basisonderwijs worden als vertraagd beschouwd indien zij per 1 augustus van het lopende schooljaar dertien jaar of ouder zijn. Die hoge leeftijd geeft aan dat men ooit is blijven zitten of dat men later is ingestroomd. Uit de onderwijsstatistieken blijkt dat de hoogste percentages vertragingen in Nijmegen te vinden zijn bij de groepen die ook al bij andere indicatoren lager dan gemiddeld scoren. Van de kinderen van hoog opgeleide autochtone ouders was in het schooljaar 00-01 slechts 1% vertraagd, in het jaar 01-02 was dat 2%. Van de kinderen van laag opgeleide niet-westerse allochtone ouders ging het om respectievelijk 12% en 10%. Hierbij is opvallend dat ook de kinderen in de categorie overig niet westers allochtoon relatief vaak als vertraagd beschouwd worden. Dit heeft te maken met het feit dat het bij hen veelal om late instromers gaat.

2.4.2

Middelbaar onderwijs In het schooljaar 00-01 waren er bijna 7.000 in Nijmegen woonachtige leerlingen schoolgaand in het lokale middelbaar onderwijs. Daarvan behoorde 21% tot de doelgroep niet-westers allochtoon. Gespecificeerd per etnische groep: 1,5% Surinaams, 1,7% Antilliaans, 4,4% Turks, 3,5% Marokkaans en 10,3% overig niet-westers. In hetzelfde schooljaar waren de leerlingen in het derde leerjaar van het voortgezet onderwijs als volgt verdeeld over de verschillende types onderwijs:

26

LWOO staat voor: Leer Weg Ondersteunend Onderwijs. Het betreft de laagste vorm van voortgezet onderwijs en is bedoeld voor zwakke leerlingen.

21


Tabel 10: verdeling leerlingen over de verschillende onderwijstypes (schooljaar 00-01) HAVO of hoger VMBO Speciaal onderwijs27 Nederlands 52% 34% 14% Surinaams

32% 21% 15% 22% 45%

Antilliaans Marokkaans Turks Overig niet-westers (bron: ‘Onderzoek & Statistiek’)

52% 55% 64% 63% 38%

16% 24% 21% 15% 17%

We zien in tabel 10 de bevestiging van de trend (niet-westerse allochtonen worden verwezen naar de lagere types vervolgonderwijs) die we al eerder signaleerden. Van de leerlingen uit de vier klassieke niet-westerse allochtone groepen blijkt meer dan de helft in het VMBO te zitten. Overigens doet dit niets af aan het gegeven dat ook uit deze groepen wel degelijk kinderen op HAVO en VWO niveau studeren. Net als eerder zien we ook in tabel 11 de opvallende uitzondering die leerlingen in de categorie overig nietwesters vormen. Opvallend zijn verder de relatief hoge percentages Antilliaanse en Marokkaanse scholieren in het speciaal onderwijs.

70 60 50 40 30

HAVO+

20 10

VMBO

Overig

Turkije

Marokko

Antillen

Suriname

Nederland

0

Speciaal

Voortijdig schoolverlaten Het streven is dat leerlingen hoe dan ook het onderwijs verlaten met een diploma op zak. Verder is het de bedoeling dat uitgestroomde leerlingen in het bezit zijn van een zogenaamde startkwalificatie. 28 In een aantal landelijke publicaties zien we alarmerende aantallen niet-westerse allochtone jongeren die het onderwijs vroegtijdig (en zonder startkwalificatie) zouden verlaten. In een onderzoek van Jeroen Doomernik 29 worden de 27

Bedoeld voor moeilijk lerende of moeilijke opvoedbare leerlingen. Een startkwalificatie – in de praktijk: een diploma HAVO, VWO of MBO (niveau 2) – geeft aan wat minimaal nodig is om (geschoold) betaald werk te kunnen doen. Zonder startkwalificatie kortom is het moeilijk om aan betaald werk te komen. 29 Jeroen Doomernik (1998): ‘The effectiveness of integration policies towards immigrants and their descendants in France, Germany and the Netherlands’; Genève, ILO. 28

22


volgende getallen genoemd: van de Turkse jongeren verliet maar liefst 35% en van de Marokkanen zelfs 39% het middelbaar onderwijs zonder diploma op zak. De laatste CBS getallen spreken in dit verband zelfs over 50% van de Turkse en Marokkaanse jongeren die zonder diploma (of startkwalificatie) het onderwijs zouden verlaten. In Nijmegen is er gedurende lange tijd sprake geweest van een zeer gebrekkige registratie van de voortijdige schoolverlaters. De laatste tijd is er evenwel veel energie gestoken om die registratie te verbeteren. De Regionale Meld en Coördinatiefunctie heeft becijferd dat in het schooljaar 2001-2002 in totaal 1.090 in Nijmegen wonende leerlingen het onderwijs verlaten hebben zonder diploma of startkwalificatie. Dit getal30 zou neerkomen op circa 5% van alle geregistreerde middelbare scholieren. Over de etnische samenstelling van de groep voortijdige schoolverlaters (als geheel) zijn geen gegevens bekend. Wél zijn die gegevens er over het beperkte gedeelte dat in voetnoot 30 genoemd is. Daarbij gaat het om 721 18-23 jarigen die in het schooljaar 2001-2002 het onderwijs voortijdig verlaten hebben. Daarvan bleken 252 jongeren (=35%) van niet-westerse allochtone origine te zijn. De verwachting is dat in het komende jaar voor de hele groep voortijdige schooluitvallers bekend is om hoeveel niet-westerse allochtonen het dan gaat, aangezien vanaf heden geregistreerd wordt op etniciteit.

2.4.3

Samenvattend: de onderwijspositie van niet-westerse allochtone scholieren en leerlingen ♦

Op dit moment is een kwart van alle Nijmeegse basisscholieren van niet-westerse allochtone komaf. In het voortgezet onderwijs betreft het een vijfde deel. De nietwesterse allochtone scholieren in het basisonderwijs blijken met name op scholen te zitten in de stadsdelen Oud West, Dukenburg en Nieuw West. In het voortgezet onderwijs zijn de niet-westerse allochtone leerlingen vooral op het VMBO te vinden.

♦

Van het fenomeen zwarte scholen (in het geval er 50% of meer niet-westerse allochtone scholieren zijn) is er sprake bij in totaal zeven basisscholen. Tien andere basisscholen zullen naar verwachting in de nabije toekomst de 50% grens te overschrijden. Er is geen al te spectaculaire ‘witte vlucht’. Wél is duidelijk dat zwarte scholen in overwegende mate kinderen uit de directe omgeving herbergen. Daarentegen zijn scholen met veel autochtone kinderen van hoog opgeleide ouders ook in trek tot over de grens van de eigen buurt.

♦

Er is sprake van onderwijsachterstand. Als we letten op de leerprestaties in het basisonderwijs (gemeten via de CITO scores) en op de verdeling van leerlingen in het vervolgonderwijs, blijkt dat grote groepen niet-westerse allochtonen lager scoren dan gemiddeld. Alleen moeten we deze opmerking preciseren naar de verschillende groepen toe. Kinderen van hoog opgeleide niet-westerse allochtonen verschillen niet zo veel, qua leerprestaties, van kinderen van hoog opgeleide autochtone ouders. De grootste problemen doen zich voor bij Turkse en

30

Het getal is slechts bij benadering correct, aangezien een gedeelte ervan – namelijk cijfers over de groep 18plussers – gebaseerd is op informatie van betrokkenen die zelf gegevens verstrekt hebben door te reageren op een schriftelijk verzoek daartoe.

23


Marokkaanse kinderen. De ouders van deze kinderen zijn doorgaans laag opgeleid en / of hebben problemen om in Nederland te integreren. Deze sociale problematiek is van doorslaggevender belang met betrekking tot onderwijsachterstand bij de kinderen dan bijvoorbeeld de factor etniciteit. ♦

2.4.4

Van groot belang is dat leerlingen in het vervolgonderwijs in ieder geval een diploma en een startkwalificatie halen. Daarom baart het zorgen dat volgens landelijke gegevens in Nederland veel Turkse en Marokkaanse leerlingen het onderwijs vroegtijdig verlaten zonder die twee bewijzen van bekwaamheid. Alleen: we weten in Nijmegen niet om welke aantallen het precies gaat.

Criminaliteit niet-westerse allochtone jongeren Over de criminaliteit van niet-westerse allochtone jongeren zijn relatief weinig actuele gegevens bekend. Daarom baseren we ons op een aantal wellicht gedateerde rapporten. In het kader van het onderzoek ‘Marokkanen in Nijmegen’ (Onderzoek & Statistiek, 2000) is gekeken naar de etnische achtergrond van gehoorde verdachten (uitgezonderd verkeersovertredingen e.d.), voor de periode januari 1998 tot en met november 1999. In de leeftijdsgroep 15-30 jaar bleek dat met name Marokkaanse en Antilliaanse jongeren relatief gezien meer dan gemiddeld verdacht werden van het plegen van een delict. Binnen deze leeftijdsgroep bleek 14% van alle Antillianen verdacht te zijn, bij de Marokkanen was dat 11%. Ter vergelijking: bij autochtone inwoners van Nijmegen, in dezelfde leeftijdsgroep, ging het om 2 à 3 procent. De criminaliteit van Marokkanen en Antillianen bleek volgens bovenstaande analyse een zaak te zijn van kansarme jongeren, die in overwegende mate voortijdig uit het onderwijs gestapt zijn. Bij de Marokkanen was er met name sprake van overlast (in Nijeveld, Meijhorst en Neerbosch Oost) en van – in 56% van de gevallen – diefstal. Ook bij de Antillianen was er hoofdzakelijk sprake van overlast (stadscentrum en Dukenburg). Daarbij was opvallend de aanwezigheid van een harde kern beroepscriminelen, actief met drugs en wapenhandel. Een potentieel risico ziet men31 tegenwoordig bij jongeren uit de Somalische gemeenschap. Nijmegen kent circa 600 inwoners die afkomstig zijn uit Somalië of Ethiopië. Deze groep is moeilijk bereikbaar door taalproblemen en cultuurverschillen. Op straat is er soms overlast en men vermoedt geweld achter de voordeur. Er is een groep van enkele tientallen Somalische jongeren die tot voor kort voor nogal wat overlast zorgde in de wijk Hatertse Hei; tegenwoordig is de groep vooral in het centrum te vinden. In de ‘Jeugdmonitor’ (januari 2000) kunnen we lezen dat niet-westerse allochtone jongeren in het algemeen – gerelateerd aan het gemiddelde beeld voor alle jongeren – aan de volgende extra risico’s blootstaan: -relatief vaker minder contact met de thuissituatie, -meer dan gemiddeld schoolverzuim, -meer verveling, 31

Zie ‘Integrale Veiligheidsmonitor’ (Onderzoek & Statistiek i.s.m. Oostveen Beleidsonderzoek & Advies), 2002.

24


-lager percentage lidmaatschap verenigingen, -vaker een matig of slecht psychisch welbevinden.

2.5

Spreiding en ontmoeting

2.5.1

Ruimtelijke concentratie In de paragraaf over onderwijsachterstand bleek al dat de niet-westerse allochtone groepen niet in gelijke mate over de stad verspreid zijn. Het fenomeen zwarte scholen bijvoorbeeld wijst op hoge concentraties niet-autochtone leerlingen in bepaalde wijken of stadsdelen. Hoe zijn de verschillende niet-westerse allochtonen over de stad verspreid? Tabel 11: ruimtelijke spreiding niet-westerse allochtonen over Nijmeegse stadsdelen (in 2001), uitgedrukt in percentages van de totale bevolking per stadsdeel Turken / Surinamers / Overig nietTotaal niet-westerse Marokkanen Antillianen westerse allochtonen allochtonen Stadscentrum 1,1 1,5 6,2 8,8 Oud Oost

Oud West Nieuw West Midden Zuid Zuidrand Dukenburg Lindenholt Waalsprong

2,8 12,0 7,7 1,3 5,5 4,8 3,0 1,1 4,8

Nijmegen totaal (bron: ‘Demografische Verkenningen’)

1,1 1,8 2,0 1,7 1,6 4,6 4,6 1,0 2,3

5,4 8,1 7,1 4,3 6,7 10,7 10,0 3,0 7,3

9,3 21,9 16,8 7,3 13,8 20,1 17,6 5,1 14,4

Alhoewel er geen sprake is van een sterke concentratie van niet-westerse allochtonen in bepaalde stadsdelen, zien we toch dat de groep in vier stadsdelen vrij duidelijk boven het stedelijk gemiddelde vertegenwoordigd is. Het gaat om Oud West, Dukenburg, Lindenholt en Nieuw West. Surinamers en Antillianen blijken met name in Dukenburg en Lindenholt te wonen, terwijl Turken en Marokkanen vooral in Oud West, Nieuw West en Zuidrand te vinden zijn. De overige niet-westerse allochtonen blijken in meerdere stadsdelen relatief ruim vertegenwoordigd te zijn, maar toch vooral in Dukenburg en Lindenholt. Daarentegen valt op dat een nieuw stadsdeel als Waalsprong vooralsnog het meest witte stadsdeel is. Wanneer we binnen de stadsdelen met relatief hoge concentraties niet-westerse allochtonen verder inzoomen op specifieke wijken (en zelfs straten), dan blijkt dat de concentratie duidelijk toeneemt. In de volgende wijken (zie ‘Stadsgetallen’, 1 januari 2003) bevinden zich 20% of meer niet-westerse allochtonen: -Nijeveld 28%, -Wolfskuil 28%, -Heseveld 20%, -Neerbosch Oost 24%, -Hatert 21%, -Zwanenveld 20%,

25


-Meijhorst -Aldenhof -Malvert -’t Acker -De Kamp

35%, 26%, 29%, 22%, 22%.

In feite volgen de niet-westerse allochtonen de voorraad goedkope woningen. En die is vooral te vinden in de oude wijken en in de typische jaren zestig stadsuitbreidingen zoals Dukenburg. Terwijl van de autochtone Nederlanders plusminus 40% is aangewezen op de sociale huursector, is dat bij Turken 80% en bij Marokkanen zelfs 90%. De ruimtelijke concentratie (in de grote en middelgrote steden in Nederland) is een gevolg van deze afhankelijkheid. Daarbij komt het fenomeen kettingmigratie: nieuwkomers vestigen zich bij voorkeur in buurten waar al een groot deel van de eigen mensen woont. Het is overigens niet zo dat zogenaamde ‘zwarte wijken’ per definitie ongunstig zijn, bedoeld in de zin van maatschappelijke participatie en integratie. Weliswaar is er het probleem van de segregatie op zich, maar het gegeven van veel eigen mensen in de buurt kan voordelig zijn, bijvoorbeeld met betrekking tot hulpverlening in eigen kring en het ontstaan van allochtoon ondernemerschap. Kijken we specifiek naar de jeugd (tot 20 jaar), dan blijkt dat de ruimtelijke concentratie sterker aanwezig is. Tabel 12: percentages niet-westerse allochtone jongeren, per stadsdeel (2001) Aandeel niet-westerse allochtonen Aandeel niet-westerse allochtone jongeren Stadscentrum 9 18 Oud Oost Oud West Nieuw West Midden Zuid Zuidrand Dukenburg Lindenholt Waalsprong Nijmegen totaal (bron: ‘Demografische Verkenningen’)

9 22 17 7 14 20 18 5 14

14 38 33 10 25 34 22 10 25

We zien dat het aandeel van de jongeren (tot 20 jaar) overal substantieel hoger is dan het algemene gemiddelde. Voor een aantal wijken zijn de percentages als volgt: in Meijhorst is 56% van de jeugd van niet-westerse allochtone origine, in Malvert 53%, in Nijeveld 46%, in Wolfskuil 43%, in Neerbosch Oost 40%, in Aldenhof 39%, in Hatert 37% en in Heseveld 32%.

2.5.2

Interetnische contacten en multiculturele houding In welke mate verstaan autochtone en niet-westerse allochtone inwoners van Nijmegen elkaar? In de ‘Stadsmonitor’ van begin 2002 wordt geconcludeerd dat er in Nijmegen een redelijk probleemloze multiculturele samenleving bestaat. “Veel Nijmegenaren hebben contacten met personen uit een andere cultuur. Deze contacten zijn over het algemeen

26


ook probleemloos. Op basis van gegevens van de stadspeilingen uit 1996 en 2001 zijn er lichte aanwijzingen dat de acceptatie en tolerantie van andere groepen toenemen en dat het aantal positieve ervaringen toeneemt ten koste van het aantal negatieve. Een kleine groep (13%) vindt overigens dat etnische groepen niet de vrijheid mogen hebben om hun cultuur te ontwikkelen. Maar het overgrote deel is van mening dat dit wel mag of toegestaan kan worden onder bepaalde voorwaarden. Ruim tweederde van de Nijmegenaren vindt bovendien dat men (‘enigszins’) wat kan leren van de gewoonten van etnische bevolkingsgroepen. In Oud West en Nieuw West is men deze mening echter minder toegedaan dan gemiddeld in de stad. Niettemin is er nog veel te bereiken. Zo is bijvoorbeeld de deelname van allochtone groepen aan algemene activiteiten gering, ondanks het feit dat de eigen organisatiegraad hoog is.” We zijn van mening dat op dit moment een dergelijk beeld enige nuance behoeft. In die zin moeten de volgende opmerkingen begrepen worden: ♦

Uit de reeds aangehaalde stadspeilingen blijkt dat er steeds een zekere ambivalentie te constateren valt in de houding van autochtone Nijmeegse inwoners ten aanzien van de multiculturele samenleving. Alhoewel het gemiddelde van die houding nooit wees op substantiële onvriendelijkheid jegens nieuwkomers, was er toch ook steeds bij sommigen een onderstroom van negatieve(re) geluiden. De multiculturele houding, waar in de stadspeiling van 1996 uitvoerig op ingegaan is, bleek en blijkt vooral een zaak te zijn van hoger opgeleiden, veelal wonend in buurten waar relatief weinig niet-westerse allochtonen te vinden zijn. Daarentegen was en is het multiculturalisme veel minder dominant bij de lager opgeleiden, veelal wonend in buurten met hoge concentraties niet-westerse allochtonen. Ook in de stadspeiling van 2001 bleek dat patroon. Bovendien kwam naar voren dat circa één op de vier à vijf inwoners van Nijmegen (van achttien jaar en ouder) negatieve punten noemt met betrekking tot het samenwonen met allochtonen in de eigen buurt. In sommige stadsdelen (Oud en Nieuw West) ging het daarbij zelfs om één op de drie inwoners. Opvallend is dat deze gegevens in grote lijnen stroken met de gegevens uit een ook in 2001 verricht sociologisch onderzoek naar de multiculturele houding van Nijmeegse burgers. 32 Uit dit laatste onderzoek blijkt dat: -15% tot 20% van de Nijmeegse burgers vooroordelen heeft ten opzichte van (nietwesterse) allochtonen, -40% moeite heeft met het bestaan van islamitische instellingen, -52% moeite heeft met de vestiging van een asielzoekerscentrum in de eigen wijk, -75% bezwaren heeft wanneer basisscholen voor meer dan de helft uit nietwesterse allochtone leerlingen bestaan.

♦

32

In het in 1998 verrichte ‘Wijkonderzoek’ is aan professionals in de wijk (functionarissen van woningbouwcorporaties, politieagenten, opbouwwerkers e.d.) gevraagd hun bevindingen te geven over de ontmoeting tussen autochtone en allochtone burgers van Nijmegen. Die bevindingen kwamen grotendeels neer op de indruk dat de verschillende etnische gemeenschappen in de stad langs elkaar heen leven. De integratie zou uitblijven, in de wijk zou er nauwelijks sprake zijn van Zie ‘Weerstand tegen zwarte scholen groeit’ van Ayse Güveli en Peer Scheepers’; in Zebra Magazine, september 2001.

27


onderlinge communicatie. Met name autochtone inwoners van Nijmegen zouden vinden dat allochtonen niet echt meedoen, althans wanneer het gaat om zaken als wijkaanpak en bewonersorganisatie. Dit beeld wordt bevestigd door het in 2001 gedane onderzoek naar bezoekersaantallen in de wijkcentra. 33 In dit onderzoek blijkt dat de bezoekers van de wijkcentra in de stad slechts voor 2 à 3% bestaan uit nietwesterse allochtonen. De welzijnsorganisatie ‘Tandem’, die diverse specifiek voor niet-westerse allochtonen bedoelde projecten organiseert, publiceerde onlangs cijfers over het bereik van die projecten. Wat blijkt? Dat bereik is zeer hoog wanneer het gaat om activiteiten die zich strikt beperken tot de eigen gemeenschap. Daarentegen blijkt bijvoorbeeld het project bewonersparticipatie maar voor 6% door niet-westerse allochtonen bezocht te worden. ♦

Inderdaad (zie ook ‘Stadsmonitor’) doet zich een paradox voor: de niet-westerse allochtonen zijn intern goed georganiseerd – door middel van zelforganisaties en moskeeverenigingen – maar ze participeren niet of nauwelijks binnen algemene (niet cultuurgebonden) voorzieningen. 34 Dé uitdrukking van deze paradox zijn de zelforganisaties, zoals ze in hun bestaan balanceren tussen eigenheid (geworteld in bepaalde culturele, religieuze of politieke thuislanden) en aanpassing aan de situatie in Nederland. In het door Onderzoek & Statistiek verrichte onderzoek naar de Nijmeegse zelforganisaties35 is uitvoerig ingegaan op het ambivalente karakter van deze verenigingen. Gebleken is dat het niet schort aan ontmoetingsactiviteiten (gericht op de ‘eigen’ mensen) en vieringen van culturele of religieuze aard, maar dat de mate waarin maatschappelijke integratie en participatie bevorderd wordt een grijs en schimmig gebied vormt. Op dit moment – afgaande op de subsidietoekenning – kent Nijmegen 35 verenigingen van niet-westerse allochtonen. Daarbij gaat het om 10 wijkgebonden vrouwengroepen, 17 traditionele migrantengroepen, 5 organisaties van recent binnengekomen vluchtelingengemeenschappen en 3 overige verenigingen. Samen ontvangen deze zelforganisaties 125.000 euro.

♦

33

Binnenkort komt er informatie over de culturele participatie van (niet-westerse) allochtonen. Deze is gebaseerd op een bevolkingsenquête en een publieksonderzoek bij de verschillende Nijmeegse culturele podia. Wat betreft gegevens over sportdeelname van (niet-westerse) allochtonen kan gemeld worden dat ook die informatie er aan zit te komen. In de ‘Stadspeiling’ – die nu loopt – zijn vragen opgenomen over de sportdeelname in Nijmegen. Wél al bekend is dat de (nietwesterse) allochtone jeugd aanzienlijk minder lid is van een sportvereniging dan de autochtone jeugd. 36 In 1999 was 55% van de Nijmeegse jongeren lid van een sportvereniging, terwijl dat bij allochtone jongeren slechts bij 33% het geval was.

Zie ‘Wijkcentra, bezoekersaantallen en bereik’. (Onderzoek & Statistiek) Uit een nog niet openbaar onderzoek van ‘Onderzoek & Statistiek’ naar het fenomeen cultuurparticipatie in de stad blijkt trouwens dat de culturele participatie (denk aan schouwburgbezoek e.d.) van allochtonen toeneemt naarmate de betrokkenen hoger opgeleid zijn. In die zin zou ook hier het beeld bevestigd worden dat niet zozeer etniciteit aan de basis ligt van maatschappelijke segregatie, maar eerder (lage) opleiding en (lage) sociaal-economische status. 35 zie ‘Allochtone zelforganisaties in Nijmegen, tussen eigenheid en aanpassing’ (oktober 2000). 36 Zie ‘Jeugdmonitor’ (Onderzoek & Statistiek, januari 2000). 34

28


Verder bleek dat met name allochtone meisjes nauwelijks in verenigingsverband sportief zijn.

2.5.3

Samenvattend: een moeizame ontmoeting ♦

De ruimtelijke concentratie van niet-westerse allochtonen in de stad heeft zich voltrokken op basis van een goedkope woningvoorraad die in bepaalde stadsdelen en wijken meer dan elders voorradig is. Daarom zijn de meeste niet-westerse allochtonen gehuisvest in de stadsdelen Oud West, Dukenburg, Nieuw West en Lindenholt. Er is een tendens dat in bepaalde wijken een situatie zal ontstaan waarbij meer dan de helft van de wijkbewoners uit niet-westerse allochtonen zal bestaan. Dat is nu al realiteit wanneer het gaat om jongeren tot twintig jaar.

♦

Interetnische contacten komen moeizaam en mondjesmaat tot stand. Er is relatief weinig deelname van niet-westerse allochtonen aan wijkactiviteiten en bewonersinitiatieven.

2.6

Sociaal vangnet

2.6.1

Algemeen beeld Volgens gegevens van allerlei lokale Nijmeegse instellingen op het gebied van maatschappelijk werk en inkomensondersteuning37 kloppen jaarlijks 6.500 nietwesterse allochtonen aan in verband met een hulpvraag. Die vraag kan variëren van een verzoek tot inkomensondersteuning – denk bijvoorbeeld aan een aanvraag voor bijzondere bijstand – tot aan een uitgebreide intake in verband met maatschappelijke en psychische begeleiding. Het Platform Inburgering gaat ervan uit dat ongeveer 3.000 van deze mensen eigenlijk niet ingeburgerd zijn. Dat wil zeggen dat ze de Nederlandse taal niet of onvoldoende machtig zijn, dat ze geen werk hebben en / of in een maatschappelijk isolement zitten.

2.6.2

Lage inkomens en schulden In de praktijk blijkt dat veel vragen om maatschappelijke hulp doorgaans sowieso te maken hebben met financiële problemen. Bij de Nijmeegse instellingen VVN en Interlokaal heeft minimaal eenderde van de hulpvragen te maken met geldelijke problemen. Van de aanvragen voor bijzondere bijstand geschiedt 40% door nietwesterse allochtonen. Volgens het GKB kan de opgelopen schuld bij deze mensen variëren van 4 tot 26.000 euro. Kijken we naar de verdeling van Nijmeegse huishoudens met lage en langdurig lage inkomens over de verschillende etnische groepen, dan krijgen we het volgende beeld:

37

Denk aan: NIM, GKB, Tandem, Sociale raadslieden e.d.

29


Tabel 13: verdeling Nijmeegse huishoudens qua inkomen en etnische groep (2000) Aantal huishoudens Percentage met laag Percentage met inkomen langdurig laag inkomen38 Totaal Nijmegen 66.700 17,7 8,2 Nederlanders

Overig westers Niet-westers Turkije Marokko

53.300 8.100 5.200 1.400 800 600 600

15 19,9 41,9 44,6 45,6 36,2 32

Met inkomen onder of rond het minimum

12,7 10,6 15,3 30,1 34,7 26,1 28,5 20,9

6,9 10,4 17,7 21,5 21,9 16,9 ?

Suriname Antillen (bron: ‘Nijmeegse minima en lage inkomens’, Onderzoek & Statistiek, januari 2003)

Deze getallen illustreren vrij helder dat niet-westerse allochtonen in veel gevallen met lage inkomens moeten zien rond te komen. Naast algemene (werkloosheid e.d.) zijn hier ook specifieke factoren debet aan; denk bijvoorbeeld aan het verlenen van financiële steun aan familieleden, aan hoge uitgaven voor ver familiebezoek, aan hoge telefoonkosten en aan veel aankopen op krediet.

2.6.3

Niet-westerse allochtone ouderen Tabel 14: aantal niet-westerse allochtone ouderen in Nijmegen (2001, 2005 en 2010) 2001 2005 2010 55+ 65+ 55+ 65+ 55+ 65+39 Turken 378 86 465 175 525 275 Marokkanen Surinamers Antillianen

208 167 149 716

Overige niet-westerse allochtonen Totaal 1.618 (bron: ‘Demografische Verkenningen’)

49 68 64 248

260 205 210 960

90 75 60 360

330 270 300 1.690

150 100 90 520

515

2.100

760

3.115

1.135

Eerder is geconstateerd dat de niet-westerse allochtone bevolkingsgroepen relatief jong zijn. Dat betekent dus dat er vooralsnog relatief weinig ouderen zijn. Het aantal ouderen zal natuurlijk wél in de loop van de tijd toenemen. In 2010 zullen er naar verwachting iets meer dan 3.000 niet-westerse allochtone 55plussers in Nijmegen zijn. Op dit moment gaat de Stichting Welzijn Ouderen Nijmegen (SWON) uit van de veronderstelling dat 400 van de 1.600 niet-westerse allochtone 55plussers in Nijmegen een problematisch sociaal bestaan leiden. Dat is een kwart van de totale doelgroep. De steeds terugkerende problemen van deze ouderen zijn: -gebrekkige beheersing van het Nederlands (vaak analfabeet, ook in de eigen taal), -niet bekend met instituties in Nederland, 38

Deze mensen mogen niet opgeteld worden bij de vorige categorie. Het gaat om een deel van die categorie. 39 Het onderscheid tussen 55+ en 65+ is gemaakt omdat in veel niet-westerse allochtone gemeenschappen een persoon als oud beschouwd wordt vanaf zijn of haar 65ste levensjaar. Hiermee is evenwel niet gezegd dat de betrokkenen in de praktijk als maatschappelijk inactief gelden.

30


-angst en schaamte zich tot de hulpverlening te wenden, -niet meer automatisch in eigen kring kunnen vertrouwen op hulp, -ambivalente terugkeerwensen, -slecht georganiseerd zijn, -specifieke gezondheidsklachten – medisch gesproken blijkt de zorgbehoefte van een niet-westerse 55plusser ongeveer gelijk te zijn aan die van een autochtone 75plusser, -financiële problemen. Momenteel is er in Nijmegen sprake van enige organisatiegraad bij Turkse, Marokkaanse, Indische en Molukse ouderen.

2.6.4

Gezondheidszorg Een in 2002 door Onderzoek & Statistiek gepubliceerd onderzoek over de kleur van de Nijmeegse gezondheidszorg40 laat zien dat met name niet-westerse allochtone ouderen grote problemen hebben om gebruik te maken van de lokale gezondheidszorg. Daarbij blijkt het steeds te gaan om een combinatie van communicatieproblemen (onvoldoende Nederlands spreken, onbekend zijn met gangbare attitudes in Nederland) en sociaalculturele achterstanden (angst, schaamte, onmondigheid e.d.). Met name op huisartsen rust daardoor een enorme druk. Consulten met niet-westerse allochtone patiënten duren doorgaans twee keer langer dan gemiddeld. Door de communicatieproblemen komt het nogal eens voor dat de niet-westerse allochtone patiënten verkeerd worden doorverwezen naar andere vervolginstanties in de gezondheidszorg.

2.6.5

2.7

Samenvattend: sociaal vangnet ♦

Er is een vrij omvangrijke groep niet-westerse allochtonen, waaronder met name oudere mensen, die niet of nauwelijks is ingeburgerd in de lokale samenleving. Vaak gaat het daarbij ook om mensen met lage inkomens en schulden.

♦

Niet-westerse allochtonen doen vaker dan autochtonen een beroep op de gezondheidszorg. Door taalproblemen en culturele afstanden leidt dit nogal eens tot wat in het jargon genoemd wordt: verstopping van wachtlijsten.

Globaal beeld Wanneer we de in dit hoofdstuk gepresenteerde cijfers in hun totaliteit overzien, wat is dan het globale beeld dat zich opdringt? ♦

We hebben te maken met tamelijk ingrijpende demografische ontwikkelingen binnen de Nijmeegse bevolking. In 2010 zal circa 20% van de plaatselijke bevolking van niet-westerse allochtone origine zijn. Deze bevolkingsgroep groeit sneller dan de autochtone ingezetenen, is relatief jong qua leeftijdsopbouw en zal steeds meer bestaan uit Afrikaanse en Aziatische mensen.

♦

Voor grote groepen niet-westerse allochtonen geldt dat ze zich in een situatie van maatschappelijke achterstand bevinden. We hebben die achterstand laten zien op de gebieden werkgelegenheid, onderwijs, spreiding en sociaal vangnet. Hierbij dient

40

‘De kleur van de gezondheidszorg’, Onderzoek & Statistiek, 2002.

31


men overigens wél te bedenken dat niet alle niet-westerse allochtonen in een positie van maatschappelijke achterstand zitten. Er is wel degelijk sprake van een groeiende voorhoede die het maatschappelijk goed (of steeds beter) doet. Denk aan de groep hoger opgeleiden, de succesvolle ondernemers en de gestaag groeiende groep allochtone vrouwen die participeert in diverse samenlevingsverbanden. Maar die voorhoedes zijn vooralsnog vrij beperkt (qua aantal). 41 ♦

Schematisch weergegeven zou het beeld van de geconstateerde achterstand in de volgende speerpunten uitgedrukt kunnen worden: -Sociale en economische competenties -gebrekkige beheersing Nederlandse taal, -hoge werkloosheid, -Educatie -achterstand onderwijs, -veel voortijdig schooluitval, -Ontmoeting -ruimtelijke segregatie, -afhankelijkheid hulpverlening.

♦

De achterstandsproblematiek concentreert zich in overwegende mate bij de laag opgeleide niet-westerse allochtonen. Voor een groot deel heeft deze situatie met een tweetal ‘erfenissen’ te maken. Op de eerste plaats de continue reproductie van eerste generatie problemen. Steeds weer (denk bijvoorbeeld aan het verschijnsel gezinshereniging) blijven mensen komen die grotendeels vanuit het niets – geen of weinig opleiding, geen Nederlands sprekend, onbekend met alhier vigerende waarden en normen – beginnen met een bestaan in Nederland. Op de tweede plaats de nalatenschap ten gevolge van niet of slecht gevoerd beleid in het verleden.

41

We moeten trouwens bedenken dat het bestaan van maatschappelijke achterstand niet vanzelf gelijk staat aan stagnatie met betrekking tot integratie. Het weekblad ‘Contrast’ publiceerde in het najaar van 2002 een onderzoek naar het oordeel van Nederlanders over de voortgang van de integratie bij niet-westerse allochtonen. Uit dat onderzoek bleek dat de niet-westerse allochtonen veel positiever denken over die voortgang dan autochtone Nederlanders. Dus ook wanneer er sprake is van een statistisch geformuleerde achterstand (objectief) kunnen de betrokkenen toch van mening zijn (subjectief) dat ze goed op weg zijn te integreren binnen de Nederlandse samenleving.

32

CHECKLIST MULTICULTUREEL BELEID Multicultureel beleid in Nijmegen

3

Multicultureel beleid in Nijmegen

3.1

Inleiding In het vorige hoofdstuk zijn cijfers en trends gepresenteerd met betrekking tot de positie van niet-westerse allochtonen in Nijmegen. Aan die presentatie moet toegevoegd worden dat al pakweg twintig jaar (op de een of andere wijze) multicultureel beleid gevoerd wordt. Dus wanneer er maatschappelijke achterstand geconstateerd wordt, dan is het vervolgens zaak na te gaan hoe die achterstand zich verhoudt tot het gevoerde beleid. Waarom is het (kennelijk) niet gelukt de negatieve trend te keren? Op welke wijze tracht de gemeente Nijmegen op dit moment iets te doen aan de problemen die te maken hebben met de maatschappelijke achterstand van de niet-westerse allochtonen in de stad? In dit hoofdstuk zal een overzicht gepresenteerd worden van het daadwerkelijk gevoerde multiculturele beleid in Nijmegen. Het zal blijken dat het bij dat beleid vooral gaat om specifieke trajecten en projecten, bedoeld om door middel van aanvullend beleid de positie van niet-westerse allochtonen in de stad te verbeteren. We zullen voor al die trajecten en projecten nagaan wat er precies gebeurt en wat er bekend is van de (mogelijke) resultaten.

3.2

Drie clusters van multicultureel beleid Aan het eind van hoofdstuk 2 is een drietal speerpunten onderscheiden met betrekking tot de achterstandsproblematiek waar grote groepen niet-westerse allochtonen mee kampen. Ten aanzien van sociale en economische competenties is gewezen op de gebrekkige beheersing van de Nederlandse taal en de hoge werkloosheid. Op het gebied van educatie zijn genoemd: leerachterstanden bij veel kinderen van niet-westerse allochtone ouders én hoge schooluitval (zonder diploma of startkwalificatie) bij jongeren. Tenslotte is ontmoeting als speerpunt genomen, daarmee doelend op de ruimtelijke segregatie en de hulpverleningsafhankelijkheid van grote groepen nietwesterse allochtonen. Op basis van de drie speerpunten verdelen we het gevoerde multiculturele beleid in een drietal clusters: -alle projecten die vallen onder bevordering van werkgelegenheid en inburgering (par. 3.3), -alle projecten op het gebied van onderwijs (par. 3.4), -alle projecten met betrekking tot maatschappelijke participatie en sociaal vangnet (par. 3.5).

3.3

Bevordering werkgelegenheid en inburgering

3.3.1

Verbeteragenda inburgering Sinds 1998 is de gemeente in het kader van de Wet Inburgering Nieuwkomers (WIN) verplicht om aan nieuwkomers een inburgeringprogramma aan te bieden. Dat programma bestaat uit taalonderwijs, maatschappijoriëntatie en maatschappelijke

33


begeleiding. Het is de bedoeling dat de inburgeraars zelfredzaam worden, dat wil zeggen dat ze na het doorlopen programma min of meer op eigen benen kunnen staan. De inburgering wordt hoofdzakelijk verzorgd door een drietal instanties: de Unit Nieuwkomers (van de gemeente), verantwoordelijk voor intake, trajectbegeleiding en algemene coördinatie; het ROC, verantwoordelijk voor de verzorging van taalonderwijs en maatschappijoriëntatie; en Vluchtelingenwerk, verantwoordelijk voor de maatschappelijke begeleiding. Inmiddels geldt de inburgering ook voor zogenaamde oudkomers; dat wil zeggen de allochtonen die al vóór de WIN in het land woonden maar toen niet verplicht waren een inburgeringcursus te volgen. Bovendien zijn vanaf een bepaald moment sommige programmaonderdelen uitbesteed aan andere organisaties, zoals Tandem, het Internationaal Vrouwen Centrum en Interlokaal. Men is dit informeel leren gaan noemen, ter aanduiding van (nieuwe) leermethodes die meer aansluiten bij de directe ervaringswereld van de betrokkenen. Tegenwoordig worden deze vormen van informeel leren ook geïntegreerd binnen het reguliere aanbod voor taalverwerving en oefening. Organisatie & Statistiek heeft het inburgeringbeleid tussen september 1998 en april 1999 geëvalueerd. Uit die evaluatie (eind 2000 verschenen) kwam een niet al te rooskleurig beeld naar voren: -Van de in totaal 131 nieuwkomers (in de onderzochte periode) hebben er 86 deelgenomen aan het programma. 42 -Met betrekking tot het taalonderwijs was het de bedoeling dat 80% van alle cursisten minimaal twee taalniveaus zou stijgen.43 Welnu, deze doelstelling bleek bij lange na niet gehaald te zijn. Ongeveer 15% was inderdaad twee of meer niveaus gestegen, de rest niet. Overigens bleek: hoe hoger de opleiding van de deelnemers, hoe groter de kans van slagen. -Met betrekking tot maatschappijoriëntatie en maatschappelijke begeleiding zijn wél de deelnemers aan de betreffende programmaonderdelen geteld (respectievelijk 36 en 23), maar daadwerkelijke resultaten konden niet hard gemaakt worden. -Er viel nog het een en ander te verbeteren in de samenwerking tussen de verschillende partners (Unit Nieuwkomers, ROC en Vluchtelingenwerk). De uitkomsten van deze evaluatie komen trouwens overeen met de uitkomsten van een door ‘Regioplan’ in 1999 verricht landelijk onderzoek naar het inburgeringbeleid. Daaruit bleek dat na de inburgering slechts 15% van de inburgeraars voldoende Nederlands spreekt om een plek op de arbeidsmarkt te kunnen veroveren, dat 25% voldoende Nederlands spreekt om boodschappen te kunnen doen, terwijl de overige 60% nog steeds de Nederlandse taal nauwelijks machtig is. Dit sombere beeld blijkt ook uit de bestandsanalyse van de Nijmeegse afdeling Sociale Zaken en Werkgelegenheid: circa 40% van de klanten – waarschijnlijk (dus) niet-westerse allochtonen – beheerst de Nederlandse taal nauwelijks of slechts zeer matig.

42

Het niet deelnemen bleek in veel gevallen samen te hangen met ofwel het hebben van (tijdelijk) werk ofwel met problemen die voortvloeien uit het ontbreken van voorzieningen voor kinderopvang. In de Nijmeegse praktijk kwam en komt het niet (of nauwelijks) voor dat de betrokkenen beboet worden. 43 Ter verduidelijking: de beheersing van de Nederlandse taal is uitgesmeerd over in totaal twaalf verschillende niveaus (12=zeer goed, 1=zeer slecht). Aan het begin van de cursus wordt elke deelnemers ingeschaald op één van die twaalf niveaus.

34


Naar aanleiding van de toch vrij negatieve evaluatie van het beginnende inburgeringbeleid in Nijmegen is een Platform Inburgering in het leven geroepen, met de uitdrukkelijke opdracht te komen met een verbeteragenda voor de inburgering. Globaal behelst die agenda de volgende punten: *Breng elk jaar de doelgroep in kaart opdat op de persoonlijke maat gesneden trajecten aangeboden kunnen worden. Dit gebeurt inmiddels en zo is bijvoorbeeld voor 2002 bekend dat het overgrote deel van de inburgeraars bestaat uit laag opgeleide gezinsherenigers. *Zorg voor een centrale inschrijving en registratie. Per jaar zijn er inmiddels ongeveer 1.200 personen die zich opgeven voor taalles, maar die doen dat bij verschillende instanties (ROC, IVC, Tandem, Intercity e.d.). Een centrale inschrijving moet versnippering voorkomen en is tevens het begin van persoonlijke trajectbegeleiding. Via case management is het de bedoeling dat de inburgeraars persoonlijk gevolgd worden: intake, inburgerplan, resultaten en uitstroom. *Zorg voor de introductie van nieuwe leerplannen. Veel inburgeraars zijn laag opgeleid of zelfs analfabeet. Het heeft weinig zin om deze mensen samen met hoger opgeleiden in dezelfde taalcursus te stoppen. Het is nu al in ieder geval zo dat er drie soorten taalcursussen zijn, afhankelijk van het soort opleiding van de deelnemers. Daarnaast is het zogenaamde informele leren geïntroduceerd. Hierbij moet men denken aan vormen van taalverwerving die niet (perse) door professionele docenten begeleid worden. Doorgaans gaat het om minder intensieve cursussen (slechts een paar dagdelen per week), die gericht zijn op stimulering en oefening van het taalgebruik, al dan niet gekoppeld aan het bespreken van onderwerpen die de betrokkenen direct aangaan. Vanuit het informele leren kunnen er vervolgens zogenaamde duale trajecten opgezet worden, waarbij met iemand zowel concrete afspraken gemaakt worden over taalvorderingen alsook over bijvoorbeeld het zoeken van werk of een opleidingsplaats. Hierbij is het leren van de taal gekoppeld aan een zogenaamd functioneringsdomein van de leerling: werk, opleiding, sociale activering of kinderopvang. Met name vanuit de optieken informeel leren en duale trajecten raken steeds meer maatschappelijke instanties bij de inburgering betrokken. Er zijn nog wel meer verbeterpunten te noemen – bijvoorbeeld: een betere regeling voor de opvang van kinderen en een strakkere aanpak van de inburgering bij oudkomers44 maar de kern is toch zojuist weergegeven: een meer individuele aanpak, gekoppeld aan nieuwe methodieken van leren. De cijfers over 2002 zijn hoopgevend: -Het was de bedoeling om 125 trajecten te starten voor zogenaamde niet uitkeringsgerechtigden; het zijn er 127 geworden. -Het was de opzet om 185 trajecten voor nieuwkomers met een uitkering te starten; het zijn er uiteindelijk 294 geworden.

44

Denk aan: het betalen van een borgsom door gezinsherenigers en de introductie van financiële sancties in het geval de betrokkenen nalatig zijn.

35


-Tenslotte zouden er 150 trajecten specifiek voor oudkomers starten; het zijn er 241 geworden. 45 Dus: over heel 2002 zouden er 460 trajecten verzorgd worden, het zijn er uiteindelijk 662 geworden. De afspraak is om tot 2006 in totaal 2.200 trajecten afgerond te hebben. Ook de wachtlijsten zijn, hoewel nog steeds te hoog, geringer geworden. Op 1 mei 2001 stonden er 370 personen langer dan twee maanden op de wachtlijst; op 1 mei 2002 waren dat er 220. Maar: in welke mate is er nu daadwerkelijk sprake van een verbetering? Die verbetering is er met betrekking tot de algemene randvoorwaarden: meer mensen volgen een inburgeringtraject, de trajecten zijn meer dan eerst op maat gesneden en de wachtlijsten zijn korter. Daartegenover staat dat vooralsnog onhelder is in welke mate de inhoudelijke doelstellingen (beheersing Nederlandse taal, zelfredzaamheid e.d.) daadwerkelijk bereikt worden. Specifieke problemen hierbij zijn: -de moeilijkheid om alle inburgeraars individueel en trajectmatig te volgen, -het daadwerkelijk operationaliseren van begrippen en effecten, -de grote groep analfabeten die nieuw binnenkomt (onder andere als gezinsvormers en gezinsherenigers). In het komende jaar wenst de gemeente meer te gaan sturen op: -een bepaling van het gewenste eindresultaat per individuele cliënt, -het zoeken naar een geschikt aanbod voor de betrokkene, -zonodig het creëren van een nieuw, aangepast aanbod.

3.3.2

Speciale projecten Voor een drietal niet-westerse allochtone doelgroepen – Antilliaanse, Somalische en Turkse / Marokkaanse / Koerdische jongeren – zijn speciale projecten in het leven geroepen teneinde hun kansen op maatschappelijke ontwikkeling te vergroten. Het zijn alledrie projecten waarbij verschillende maatschappelijke doelstellingen tegelijkertijd worden nagestreefd: het tegengaan van criminaliteit, het bevorderen van onderwijskansen en uiteindelijk een vergroting van de uitstoom naar betaald werk. Op elk project is een externe projectorganisatie gezet.

3.3.2.1 Trabou tin Speciaal voor Antilliaanse jongeren is vier jaar geleden begonnen met het project Trabou tin. Aanleiding was de destijds alarmerende berichtgeving over criminaliteit onder Antilliaanse jongeren. Om structureel iets aan dat gesignaleerde probleem te doen werd besloten om een integrale aanpak te ontwikkelen. De structurele problematiek werd gerelateerd aan: -taalproblemen, -cultuurverschillen, -het hebben van geen werk, 45

Deze trajecten voor oukomers zijn als volgt uitgevoerd: 185 trajecten bij het ROC, 41 bij het Internationaal Vrouwen Centrum, 9 bij Intercity en 6 bij Tandem.

36


-de weg naar hulpverlenende instellingen niet kennen, -opvoedingsproblemen, -het niet afmaken van de schoolloopbaan. De betreffende jongeren zouden actief benaderd moeten worden, om via individuele gesprekken en (later) trajecten hun leven maatschappelijk verantwoord weer op de rails te krijgen. Bovendien zou er (daardoor) meer kennis over de doelgroep ontstaan, waardoor de hulpverlenende instellingen alerter en adequater kunnen reageren. In dit perspectief zou Trabou tin na verloop van tijd overgenomen kunnen worden door reguliere maatschappelijke instellingen. Het project kan zowel kwantitatief als kwalitatief afgerekend worden: -Kwantitatief gaat het om het aantal cliënten dat uiteindelijk sociaal geactiveerd is. Tot en met eind 1999 zijn 70 personen op een traject geplaatst. Gespecificeerd: 24 oriëntatie en diagnose, 13 scholing, 6 arbeid, 7 reguliere opleiding, 4 zorg, 1 uitstroom naar werk, 12 wachtbestand en 3 overige. 46 -Kwalitatief is het resultaat de blijvende infrastructuur (onder andere meer kennis van de doelgroep en de ontwikkeling van specifieke methodieken), die door andere instanties overgenomen kan worden. 3.3.2.2 Tusmo Tusmo is het Somalische woord voor richtingwijzer. In Nijmegen wonen ruim 500 mensen die oorspronkelijk uit Somalië komen. Een relatief groot deel van hen worstelt met een meervoudige sociale problematiek. Bij Interlokaal draaide al een tijd een spreekuur speciaal voor Somaliërs, opgezet en bemenst door medewerkers van een Somalische zelforganisatie. Met Tusmo, dat tussen 2000 en 2002 liep, trachtte men het spreekuur bij Interlokaal een meer structurele basis te geven. Drie betaalde (Somalische) medewerkers gingen aan de slag. Er werden vier doelstellingen gehanteerd: -het verhogen van de zelfredzaamheid bij de Somalische inwoners van Nijmegen, -hulpverlenende instellingen bekend maken met de specifieke problematiek van Somaliërs, -Somaliërs bekend maken met de werkwijze van de verschillende hulpverlenende instellingen, -het realiseren van een aantal persoonlijke trajecten gericht op opleiding en werk. Uit de evaluatie van Tusmo (2002) krijgt men een ambivalent beeld met betrekking tot de mate van doelrealisatie. -Er zijn 1.490 bezoeken geteld (op het spreekuur) en van 185 cliënten zijn persoonlijke dossiers samengesteld. -Er zijn in totaal zestien voorlichtingsbijeenkomsten georganiseerd: acht voor de Somalische doelgroep en acht voor de hulpverlenende instellingen. -Deels samen met de NIM en Waalwerk is met 20 persoonlijke trajecten begonnen. Van 8 projecten is de ontwikkeling onbekend; van de overige 12 gaat het om 5 onderwijstrajecten, 2 begeleid wonen trajecten, 2 betaald werk trajecten en 3 trajecten

46

De vraag is of er recentere cijfers zijn. Immers het project is tot en met 2001 doorgelopen. De betreffende projectorganisatie is echter in gebreke gebleven om met eventuele recentere cijfers voor de dag te komen.

37


met een vraagteken. Het begeleid wonen is mislukt, aangezien de betreffende personen (zelf verslaafd en dakloos) in een criminele omgeving verzeild raakten. De ambivalentie zit met name in de vraag of de zelfredzaamheid van de Somalische doelgroep is toegenomen. Men heeft getracht deze hoofddoelstelling verder te operationaliseren met de aanduiding actievere opstelling. Maar ondanks de successen die meer in infrastructurele zin geboekt zijn, valt weinig te zeggen over het al of niet toegenomen zijn van zelfredzaamheid. Men kan zich afvragen of in de evaluatie van het Tusmo project niet teveel de nadruk gelegen heeft op het al of niet bereiken van resultaten op individueel niveau. Vanuit die nadruk is het inderdaad twijfelachtig in welke mate een doelstelling als zelfredzaamheid gehaald is (kan worden). Daarentegen heeft het project wel degelijk een belangrijke rol gespeeld in het praktisch ondersteunen van betrokkenen bij persoonlijke problemen en bij het informeren van hulpverlenende instanties over de specifieke achtergronden van de Somalische doelgroep. 3.3.2.3 Tumap Dit project is gelijksoortig aan de zojuist behandelde initiatieven, alleen is Tumap gericht op Turkse, Marokkaanse en Koerdische jongeren. Het project is nog niet zo lang geleden begonnen en richt zich primair erop de betrokken groepen te stimuleren naar werk te zoeken en werk te vinden. Onder andere het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is één van de initiators. Aan Interlokaal is de lokale projectorganisatie toevertrouwd. In twee jaar tijd – de start is geweest in mei 2002 – is het de bedoeling om 150 jongeren (waarvan minimaal de helft van het vrouwelijk geslacht moet zijn) te laten uitstromen naar betaald werk, gesubsidieerd werk of een gerichte opleiding.

3.3.3

Allochtoon ondernemerschap Individueel ondernemerschap wordt relatief vaak nagestreefd onder verschillende groepen niet-westerse allochtonen. Met name de Turkse bevolking geldt in deze zin als zeer ondernemend.47 Daar staat tegenover dat hun ondernemerschap vaak eenzijdig gericht is, bijvoorbeeld voornamelijk plaatsvindend in de horecasector. Bovendien blijkt dat veel startende etnische ondernemers binnen korte tijd over de kop gaan, onder andere als gevolg van slechte ondernemersplannen, ingewikkelde regelgeving en de afwezigheid van geschikte netwerken. Daarom heeft de gemeente Nijmegen een plan bedacht om de allochtone ondernemers gericht op weg te helpen. Sleutelbegrippen daarbij zijn: mentorschap, feedback (leren van eerdere ervaringen) en netwerken. Momenteel bevinden zich vooral in de wijken Bottendaal en Willemskwartier relatief veel allochtone ondernemers. Via Europese subsidiegelden is eind 2001 het project ‘Versterking Allochtoon Ondernemerschap’ opgestart, speciaal gericht op het Kanalengebied in Nijmegen. In dit gebied bevinden zich circa 100 allochtone ondernemingen. Hiervan hebben er 75 inmiddels positief gereageerd op de oprichting van een allochtone ondernemersvereniging. Met name 10 ondernemers zijn actief betrokken bij de ontwikkeling van deze vereniging. Wat doet de vereniging? Men vertegenwoordigt ondernemers bij onderhandelingen, men verwijst naar de juiste instellingen, men organiseert workshops en trainingen en men streeft actief naar diversificatie in het soort ondernemingen. 47

Landelijk zijn er op dit moment tussen de 35.000 en 45.000 etnische ondernemingen. Twintig jaar geleden waren dat er slechts 4.000.

38


Binnenkort vindt er een eerste evaluatie plaats van de projectresultaten die nu reeds vastgesteld kunnen worden.

3.3.4

Gesubsidieerd werk Het middel gesubsidieerd werk (WIW en I / D) kan van nut zijn om mensen die aanvankelijk op grote afstand van de arbeidsmarkt staan werkervaring op te laten doen, opdat zij na verloop van tijd kunnen uitstromen naar betaald werk. Hierbij kunnen nietwesterse allochtonen in het bijzonder en bij voorkeur werkzaamheden verrichten in combinatie met activiteiten die als bevorderlijk gezien worden voor de maatschappelijke emancipatie van niet-westerse allochtonen in het algemeen. Men kan denken aan functies als: medewerker bij een digitaal trapveld, functionaris bij de open wijkschool, consulent bij een woningcorporatie, gastvrouw bij het ouder kind centrum, adviseur bij een zelforganisaties, zorgconsulent in een huisartsenpraktijk e.d. *In de WIW regeling was in 2002 (tot en met september) 22% van niet-westerse allochtone origine, in totaal 199 personen. Van deze mensen zijn er 5 (2,5%) daadwerkelijk uitgestroomd naar betaald werk. Het uitstroompercentage bij autochtonen bedroeg 4,5%. *In de I / D regeling was in dezelfde periode 19% van niet-westerse allochtone origine, in totaal 231 personen. Van deze mensen is er één (0,4%) naar een betaalde baan uitgestroomd. Het uitstroompercentage bij autochtonen bedroeg 2,5%. *Een klein aantal gesubsidieerde werknemers heeft een zogenaamde werkervaringsplaats. In 2000 (tot en met september) ging het om 24 niet-westerse allochtonen. Welnu, 17 van hen (70%) zijn naar betaald werk uitgestroomd.

3.3.5

Convenant MKB In 2001 zijn met het midden en kleinbedrijf afspraken gemaakt over de plaatsing van niet-westerse allochtone jongeren bij Nijmeegse winkelbedrijven. Aan het eind van 2001 bleek dat circa 75 jongeren aldus aan een baan binnen het midden en kleinbedrijf zijn geholpen.

3.3.6

Gemeentelijk allochtoon personeelsbeleid In het kader van de wet Samen streeft de gemeente naar een evenredige participatie van allochtonen binnen het personeelsbestand. De stand van zaken hieromtrent komt elk jaar in een jaarverslag tot uiting. Voor het jaar 2001 zijn de volgende cijfers bekend:48 ♦

Gegevens personeelsbestand Personeelsbestand totaal -totaal aantal personen in dienst op 31 december 2001 -aantal behorend tot doelgroep allochtonen

48

1.942 109

Bron: Afdeling Personeel, Organisatie & Informatie

39


-percentage van het totaal ♦

5,6%

Gegevens personeelsverloop In dienst getreden -totaal aantal in dienst getreden personen 2001 -aantal behorend tot doelgroep allochtonen -percentage van het totaal

181 16 8,8%

Uit dienst getreden -totaal aantal uit dienst getreden personen 2001 -aantal behorend tot doelgroep allochtonen -percentage van het totaal

136 4 2,9%

Alhoewel het aantal allochtone personeelsleden in verhouding bij lange na niet overeen komt met het relatieve aandeel van de allochtonen in de stad 49, is er toch een sprake van een lichte vooruitgang. Er zijn meer doelgroepleden bijgekomen dan dat er uitgetreden zijn. Op het totale personeelsbestand komt dat neer op een stijging met bijna 6%. Kijken we naar de verdeling tussen de verschillende salarisschalen, zien we het volgende beeld: Tabel 15: verdeling allochtone personeelsleden over de verschillende salarisschalen Aantal Aantal werknemers doelgroep allochtonen Schaal 1 t/m 3 138 12 Schaal 4 t/m 6 435 33 Schaal 7 t/m 9

Schaal 10 t/m 12 Schaal 13 en hoger Overige Totaal (bron: ‘Personeel, Organisatie & Informatie)

698 389 73 209 1.942

52 8 3 1 109

Percentage

8,7 7,6 7,5 2 4,1 5,6

Diversiteitsbeleid De procesmanager multiculturele samenleving heeft het initiatief genomen om meer werk te maken van de gerichte doorstroming van eenmaal aangenomen (niet-westerse) allochtone personeelsleden. Middels het project ‘Diversiteit loont’ zijn de volgende acties op de rails gezet: -een tevredenheidonderzoek onder allochtone medewerkers van de gemeente (via 60 individuele en 3 groepsgesprekken), -de vertaling van de uitkomsten van die gesprekken in een aantal specifieke trainingen (zowel voor de medewerkers zelf alsook voor leidinggevenden), -permanente loopbaanbegeleiding voor allochtone personeelsleden. 49

Dit is trouwens een punt van discussie, aangezien bijna eenderde van de medewerkers van de gemeente Nijmegen niet in de stad zelf woont. Welk getal moet je dan laten prevaleren? Het aantal allochtonen in de stad of het aantal allochtonen in de omgeving?

40


3.3.7

Samenvattend: werkgelegenheidsbeleid en inburgering Doorgaans beschouwt men het hebben van een betaalde baan als één van de belangrijkste indicatoren in verband met daadwerkelijke maatschappelijke participatie en integratie. Daarmee is een belangrijk probleemgebied aangeduid: wanneer grote groepen niet-westerse allochtonen de Nederlandse taal niet beheersen en / of anderszins slecht ingeburgerd zijn (als gevolg van gebrekkig ontwikkelde sociale vaardigheden en competenties), dan is de kans dat zij betaald werk kunnen verrichten klein. Dan is bovendien de kans (dus) groot dat ze blijvend maatschappelijk achter blijven. In hoofdstuk 2 hebben we gezien dat er in Nijmegen circa 3.000 niet-westerse allochtonen niet of nauwelijks ingeburgerd zijn: zowel nieuw als oudkomers die de Nederlandse taal onvoldoende beheersen en die ook qua sociale vaardigheden en competenties gebreken kennen. Een relatief groot deel van deze mensen is zelfs analfabeet. Daarom heeft het inburgeringbeleid de laatste jaren gemeentelijke prioriteit. Bovendien zien we steeds vaker een koppeling tussen inburgering en werkgelegenheidsbeleid. Veel inburgeringcursussen blijken zogenaamde duale trajecten te zijn, waarbij de cursisten taalonderwijs volgen in combinatie met (bijvoorbeeld) een gesubsidieerde werkplek. Tevens blijken de aanvullende werkgelegenheidsprojecten (Trabou tin, Tusmo en Tumac) feitelijk voor een belangrijk deel inburgeringtrajecten te zien, aangezien veel geïnvesteerd wordt in taalonderwijs en maatschappelijke begeleiding. Samenvattend kan men op basis van het gevoerde aanvullende werkgelegenheidsbeleid en de voortgaande inburgering een aantal conclusies trekken: ♦

Er is duidelijk sprake van een infrastructurele verbetering. De wachtlijsten voor het taalonderwijs zijn gekrompen. Een aanzienlijk aantal niet-westerse allochtonen volgt momenteel een cursus Nederlandse taal en wordt aanvullend onderwezen in praktijkgerichte kennis van de Nederlandse samenleving. Positief is ook dat steeds meer cursussen op individueel niveau aangeboden worden. Men houdt rekening met de verschillende uitgangssituaties bij de cursisten (van analfabeet tot hoog opgeleid) én worden er duale trajecten aangeboden, waarmee leren samen geschiedt met bijvoorbeeld werken of het opvoeden van kinderen.

♦

Bekeken vanuit de diverse speciale doelgroepprojecten – voor Antilliaanse, Somalische en Turkse / Marokkaanse / Koerdische jongeren – valt er een positieve trend aan te geven met betrekking tot het op de kaart zetten van deze groepen en hun specifieke problemen. Vanuit de projecten weet men de bedoelde groepen te bereiken. Bovendien is het gelukt om relevante achtergrondinformatie over te dragen aan reguliere maatschappelijke instellingen, opdat ook elders gericht gewerkt kan worden vanuit een intercultureel perspectief.50 Een mogelijk nadeel zou evenwel kunnen zijn dat door het benadrukken van groepen in hun culturele specificiteit bepaalde segregatietendensen toenemen. Dit zou een onbedoeld negatief neveneffect kunnen zijn.

♦

Een duidelijke lacune betreft het ontbreken van actuele informatie over de mate waarin degenen die inburgeren daadwerkelijk als geslaagd beschouwd kunnen

50

Let wel: het gaat om een trend. We willen niet beweren dat vanaf nu bij die bedoelde instellingen daadwerkelijk en omvattend ingegaan kan worden op de specifieke problemen van niet-westerse allochtone jongeren.

41


worden. Spreken de cursisten na het inburgerprogramma behoorlijk Nederlands? Zijn ze afdoende bekend met en competent in de noodzakelijke maatschappelijke vaardigheden? Hierover is weinig exact bekend. Maar de verwachtingen zijn niet hoopgevend. Zo blijkt bijvoorbeeld uit gegevens van het CWI dat misschien wel driekwart van degenen die het inburgerprogramma doorlopen hebben nog steeds onvoldoende Nederlands spreekt om serieus voor betaald werk in aanmerking te komen. Vooralsnog reageert men hier op door de betrokkenen een gesubsidieerde baan te laten verrichten met daarbij aanvullende en praktijkgerichte taalontwikkeling.

3.4

♦

De uitstroom naar regulier werk via het medium gesubsidieerde arbeid blijkt heel gering te zijn. Hier doet zich dus de volgende paradox voor: relatief vaak worden niet-westerse allochtonen aan het werk geholpen aan de hand van gesubsidieerde arbeidsplaatsen – waardoor ze uit de werkloosheidsbestanden verdwijnen – maar wanneer ze vervolgens niet uitstromen naar regulier werk, boekt men slechts een schijnoverwinning. Uiteindelijk blijkt de weg naar betaalde arbeid toch vooral ook een kwestie te zijn van geschikte netwerken en bereidwillige werkgevers.

♦

Met name rond het Tusmo project kan men zich afvragen wat precies het effect is van een dergelijke speciale aanpak. Het probleem dat zich voordoet is het volgende: al bijna tien jaar lang tracht men in Nijmegen de Somalische gemeenschap sociaal te activeren: de ene keer door middel van speciale, groepsgerichte trajecten (eerst via vluchtelingenwerk, recentelijk via Interlokaal; de andere keer via een reguliere aanpak bij het CWI of bij Waalwerk. Momenteel neigt men – als reactie op Tusmo – (weer) naar een reguliere benadering. Het lijkt erop dat men heen en weer wipt van de ene naar de andere aanpak, evenwel zonder aantoonbare resultaten binnen een van beide uitersten.

Onderwijs en jeugd (veiligheid) Het bestrijden van onderwijsachterstand is een ingewikkelde zaak. Tevens is het een van de voornaamste speerpunten gericht op het creëren van gelijke kansen voor iedereen. “Immers vanuit democratisch perspectief achten we het niet gewenst dat kenmerken, waarop een individu geen invloed heeft, in hoge mate bepalend zijn voor zijn of haar persoonlijk maatschappelijk perspectief. Dit gelijke kansen denken is een essentieel kenmerk van onze democratische samenleving. Met name aan educatieve voorzieningen wordt een belangrijke rol toe gedicht om deze gelijke kansen filosofie te realiseren.”51 De verklaring voor de specifieke onderwijsachterstand bij groepen niet-westerse allochtone leerlingen is vergelijkbaar met de verklaring voor achterstanden bij andere groepen leerlingen. Het risico van onderwijsachterstand blijkt sterk samen te hangen met: -structurele gezinskenmerken, die op hun beurt samenhangen met het opleidingsniveau van de betreffende ouders; -concentratie van groepen, namelijk in buurten of bij educatieve voorzieningen, leidend tot een verzwaring van de problematiek; -typische allochtone achtergronden, zoals taal en cultuur.

51

42

Zie ‘Gemeentelijk Onderwijs Achterstandsplan 2002-2006’, p.6.


Het ingewikkelde is nu om al deze factoren tegelijkertijd te beïnvloeden. In het gemeentelijke onderwijs achterstandsbeleid is op basis van de hiervoor beschreven analyse gekozen voor beïnvloeding op de volgende niveaus (met als doel het verbeteren van de leerprestaties en de sociale competenties van de jeugdigen): -het gezin – versterken van de opvoeding en versterken van de op de ontwikkeling van de kinderen gerichte competenties van de ouders; -de educatieve instellingen – verbeteren van het aanbod van voorschoolse en schoolse voorzieningen, onder andere gericht op de cognitieve ontwikkeling (waarbij taalbeheersing een belangrijk speerpunt is); -de buurt – verbeteren van het voorzieningenniveau en de woon en leefomstandigheden in de directe nabijheid van kinderen en ouders. Concreet betekent dit dat in Nijmegen – in het kader van onderwijsachterstandsbeleid – het volgende gedaan wordt:

3.4.1

Voorschoolse educatie Voorafgaande aan de basisschool wordt met name ingezet op twee doelstellingen: het versterken van de sociaal-emotionele competenties van de (niet-westerse allochtone) kinderen én op het verbeteren van de Nederlandse taalbeheersing. Dé uitgelezen manier om de kinderen te bereiken is via peuterspeelzalen en kinderdagverblijven. Een deel van die voorziening wordt intensieve peuterspeelzaal genoemd, namelijk dan wanneer er sprake is van programmaontwikkeling zowel om de sociaal-emotionele alsook om de taalbeheersing te verbeteren. Op dit moment gaat men er vanuit dat circa 27% van alle kinderen – voorafgaande aan het basisonderwijs – geholpen moet worden met extra ondersteuning. Van deze groep bestaat ongeveer 60% uit kinderen van laagopgeleide, niet-westerse allochtone ouders. Tot voor kort was het echter zo dat met name deze kinderen afwezig bleven op de (intensieve) peuterspeelzalen. Toch stelde de gemeente Nijmegen als doel dat in het jaar 2006 minimaal 70% van deze allochtone doelgroepkinderen bereikt zou moeten worden. Welnu, uit een recent door Onderzoek & Statistiek uitgevoerd onderzoek blijkt dat het bereik nu reeds op 70% ligt. Onder kinderen van autochtone ouders is dat bereik trouwens 90%. Inmiddels is de doelstelling aangepast: tot 2006 wordt gestreefd naar een bereik van 100%. Opvallend is wel dat ook rond de peuterspeelzalen en kinderdagverblijven de eerste bewegingen vallen te bespeuren van ouders die hun kind liever niet brengen naar een plek waar veel kinderen van niet-westerse allochtone ouders aanwezig zijn.

3.4.2

Speciaal taalonderwijs ♦

52

In de voorschoolse periode krijgt het speciaal taalonderwijs voor kleuters en peuters gestalte via het project ‘Horen, zien en zeggen’. Gemeentebreed zijn er momenteel 25 taalgroepen actief.52 De in Leiden werkzame intercultureel pedagoge Lotty Eldering is trouwens van mening dat het effect van voorschoolse taaleducatie er alleen dan is wanneer aan een drietal voorwaarden voldaan wordt. Die voorwaarden zijn:

43


♦

In het basisonderwijs is er op 18 scholen sprake van een min of meer systematisch taalbeleidsplan. Dat wil zeggen dat op deze scholen aan niet-westerse allochtone scholieren aanvullend (Nederlands) taalonderwijs gegeven wordt. De gemeente heeft evenwel nog geen zicht op concrete vorderingen en effecten op dit gebied.

♦

Aanvullend taalonderwijs wordt daarnaast gegeven via OALT: Onderwijs in Allochtone Levende Talen. -Er is sprake van taalondersteuning in de groepen 1 tot en met 4. Deze ondersteuning sluit aan bij de bestaande taalbeleidsplannen. Men veronderstelt dat een betere beheersing van de eigen, allochtone taal uiteindelijk ook een betere beheersing van het Nederlands ten goede komt. In het schooljaar 00-01 hebben in Nijmegen 385 kinderen deze vorm van OALT gevolgd. Daarbij waren 197 kinderen van Turkse, 176 van Marokkaanse en 12 van Somalische origine. -Verder is er sprake van autonoom OALT voor de groepen 3 tot en met 8. Dit vindt uitsluitend plaats buiten de reguliere schooltijd, en wel onder leiding van de Taalstichting Nijmegen e.o. Naast de doelstelling om de eigen allochtone taal beter te beheersen wordt ook gestreefd naar het verhogen van zaken als eigenwaarde en zelfbewustzijn. In het schooljaar 00-01 hebben in Nijmegen 662 kinderen deze vorm van OALT gevolgd, verdeeld over 13 verschillende taalgroepen. De drie meest voorkomende groepen waren: Arabisch (303 keer), Turks (138 keer) en Somalisch (56 keer). Landelijke evaluaties van OALT blijken verdeeld over de precieze effecten van deze vorm van taalonderwijs. De voorstanders houden vast aan het idee dat beheersing van de eigen, allochtone taal uiteindelijk ten goede komt aan beheersing van het Nederlands. Maar niemand kan dit echt hardmaken. De tegenstanders zien OALT als een gepasseerd station. Zo heeft het Sociaal Cultureel Planbureau tamelijk vernietigend over OALT gerapporteerd.53 De lokale organisatie zou gebrekkig zijn, leraren zouden niet competent zijn en scholen zouden nauwelijks weten welke resultaten er geboekt worden. Jaarlijks kost OALT de samenleving 60 miljoen euro. Van alle Turkse basisscholieren volgt 68% het OALT onderwijs, van de Marokkaanse scholieren is dat 57%.’ Het demissionaire kabinet was en is vast plan het OALT af te schaffen. Waarschijnlijk zal die afschaffing er komen. Aanvankelijk stelde het Nijmeegse college van B & W dan ook voor om met het zogenaamde autonome OALT op te houden, daartoe mede geïnspireerd door problemen bij de lokale Taalstichting. Deze stichting was verantwoordelijk voor de uitvoering van het OALT in Nijmegen, maar kwam in 2002 onder vuur te liggen als gevolg van interne bestuurlijke en administratieve problemen.

de peuters moeten minimaal twee hele achtereenvolgende jaren bereikt worden, per les moeten minimaal twee juffen permanent beschikbaar zijn, terwijl tenslotte de later te volgen basisschool met dezelfde methodiek aan de slag moet gaan (zie De Volkskrant, 21 september 2001). In Nijmegen blijkt volgens de gemeentelijke afdeling Onderwijs & Jeugd aan deze voorwaarden voldaan te worden. 53 Zie ‘Taal lokaal’, juni 2002.

44


Inmiddels heeft de Nijmeegse gemeenteraad in maart 2003 alsnog besloten om voorlopig door te gaan met het onderwijs in allochtone levende talen, maar dan niet via de Taalstichting. Het geld dat vrijkomt – door het niet meer aan de Taalstichting te geven – komt nu rechtstreeks ten goede aan een aantal betrokken zelforganisaties. Met dat geld kunnen die organisaties zelf leerkrachten inhuren, zodat de betreffende kinderen (buiten de reguliere schooltijd) onderwezen kunnen worden in de talen van het herkomstland van hun ouders.

3.4.3

De ouders erbij betrekken: open wijkscholen en ouder kind centra Open wijkscholen Dit zijn centraal in de wijk gelegen basisscholen die op diverse punten samenwerken met instellingen op het gebied van welzijn en zorg. Centraal staat de versterking van de opvoedingscomponent met betrekking tot kansarme kinderen. Dit geschiedt door middel van een samenhangend onderwijsaanbod, waarmee zowel de kinderen als de ouders verder moeten zien te komen. In Nijmegen zijn er in totaal twaalf open wijkscholen gepland, allemaal gelegen in de zogenaamde aanpak en attentiewijken. Een school met meer dan 50% leerlingen van niet-westerse allochtone ouders wordt sowieso een open wijkschool. Een tweetal open wijkscholen is inmiddels door Onderzoek & Statistiek geëvalueerd.54 De evaluatie van de scholen in Hatert en Zellersacker geeft een uitvoerig overzicht van de gerealiseerde projecten; over de mate van effectieve achterstandsbestrijding valt evenwel weinig te zeggen. ♦

In Hatert zijn 54 verschillende activiteiten rond de open wijkschool ontwikkeld, met name door de school zelf, Tandem en de ouders. Daarbij waren acht activiteiten specifiek gericht op allochtone ouders en vier op allochtone kinderen. De activiteiten voor de kinderen werden drukker bezocht dan soortgelijke projecten een jaar eerder. Verder viel op dat Turkse en Marokkaanse vrouwen volgens eigen zeggen de school nu eerder binnenlopen dan vroeger. In Hatert hebben tussen de 15 en 20 ouders additioneel (gesubsidieerd) werk gevonden rondom de open wijkschool. Het is niet bekend hoe groot het aandeel niet-westerse allochtonen hierbinnen is.

♦

In Zellersacker gaat het om 31 verschillende activiteiten. Naast de school en Tandem is hier vooral bibliotheek De Lindenberg bij betrokken. Echter anders dan in Hatert is in Zellersacker de betrokkenheid van ouders vrij gering. Men wijdt dit aan de gebrekkige sociale samenhang in de wijk. Van de verschillende activiteiten was er maar één specifiek bedoeld voor allochtone ouders. Deze groep blijkt trouwens geen sterke binding met de wijk te voelen en is zelfs tamelijk onbekend met het fenomeen open wijkschool.

Ouder kind centra Dit zijn zeer basale, makkelijk toegankelijke buurtvoorzieningen voor ouders uit de directe omgeving, waarbij het primair de bedoeling is om werkloze ouders (van schoolgaande kinderen) ervaring te laten opdoen met betrekking tot het alert en

54

‘Open wijkscholen monitor; tussenrapportage 2001’ (januari 2001).

45


adequaat kunnen reageren op de kinderen, maar ook om zichzelf te ontwikkelen. 55 Men kan onder begeleiding met kinderen spelen, er zijn themabijeenkomsten, koffieochtenden, computercursussen e.d. Vanuit multicultureel perspectief wordt een hoog bereik onder niet-westerse allochtonen nagestreefd. Het bereik van de ouder kind centra is in de herfst van 2002 door Onderzoek & Statistiek in kaart gebracht. Het blijkt dat veel Turkse en Marokkaanse moeders bereikt worden. Bij de vier centra in de stad komen gemiddeld 189 ouders (vooral moeders); daarvan zijn er 96 (=61%) van niet-westerse allochtone origine. De mogelijke positieve effecten van de ouder kind centra zijn geoperationaliseerd in termen als zelforganisatie, zelfbeheer en de ontwikkeling naar betaald werk. In de praktijk komt dit neer op het fenomeen gastvrouwschap. Dit houdt in dat de aanwezige vrouwen (weliswaar onder begeleiding) zoveel mogelijk handelingen en activiteiten zelf verrichten en opzetten. Naast de zojuist genoemde operationalisering spelen nog de volgende doelstellingen een rol bij de ouder kind centra: open aanbod, bereik kinderen, opvoedingsondersteuning, multicultureel beleid, arbeidsparticipatie en emancipatie (in het algemeen). Vanuit het Platform Inburgering wordt gepleit voor het koppelen van taalonderwijs (ten behoeve van niet-westerse allochtone ouders) aan de activiteiten in verband van open wijkscholen en ouder kind centra.

3.4.4

Bestrijding uitval in het voortgezet onderwijs In het voortgezet onderwijs zijn er aanzienlijk minder directe interventies dan in het basisonderwijs. Eigenlijk gaat het – op langere termijn – steeds om een tweetal doelstellingen: er zouden meer niet-westerse allochtone leerlingen op HAVO en VWO moeten komen én moet de omvangrijke vroegtijdige schooluitval tegengegaan worden. De eerste doelstelling kan gerealiseerd worden wanneer er systematisch beter gepresteerd wordt in het basisonderwijs. De realisatie van de tweede doelstelling is afhankelijk van een aantal complexe factoren. Met betrekking tot de schoolloopbaan van met name niet-westerse allochtone jongeren (en daarbij specifiek de vraag waarom er zo veel vroegtijdige uitval is) is er in wezen heel weinig bekend. Misschien moet men de lijn doortrekken die de Engelse socioloog Paul Willis 25 jaar geleden ontwikkelde voor het onderwijs aan arbeiderskinderen. 56 Willis stelde indertijd dat veel arbeiderskinderen qua cultuur achterblijven in het onderwijs dat voornamelijk middenklasse en burgerlijke waarden reproduceert. De kinderen vanuit lagere sociaal-economische milieus – tegenwoordig vaak kinderen van niet-westerse allochtone ouders – voelen zich niet thuis in het onderwijs, vormen een tegen de school gerichte subcultuur en gooien uiteindelijk steeds hun eigen glazen in. De paradox is steeds, volgens Willis, dat de overheid wil dat alle kinderen zich educatief ontwikkelen, terwijl grote groepen kinderen daar eigenlijk helemaal niets voor voelen. Er is dus een aansluitingsprobleem. “Het is een manier om inzicht te krijgen in 55

De Ouder Kind Centra worden ondersteund door welzijnsorganisatie Tandem. Per OKC worden werkzaamheden verricht door vrouwen met een gesubsidieerde baan. Deze vrouwen duidt men aan met de term gastvrouw. 56 Zie Learning to labour (1978) en ‘School is voor sissies’ (NRC Handelsblad, 25 januari 2003).

46


wat er precies op scholen gebeurt en waarom sommige leerlingen hun eigen toekomst verpesten. Dat soort inzicht krijgt je niet met statistieken en rapporten. Sociologisch onderzoek gaat dieper en geeft inzicht in de situatie van leerkrachten en leerlingen. Wanneer je dat begrijpt valt er ook iets aan te veranderen. Wanneer leerkrachten begrijpen wat deze leerlingen bezig houdt, is er misschien ook een oplossing voor hun gedrag.” (Paul Willis, NRC Handelsblad) Ook de onlangs in Nijmegen benoemde hoogleraar (voor crossculturele pedagogiek) Wilma Vollebergh 57 pleit voor diepgaand onderzoek naar de achtergronden van het fenomeen dat zoveel niet-westerse allochtone jongeren de school verlaten, met psychosociale problemen kampen en meer dan gemiddeld afglijden naar een criminele carrière. Zij ziet met name bij Turkse en Marokkaanse jongens een bijna schizofrene uitgangspositie, geworteld in de tegenstelling tussen een groepsgebonden masculiene thuiscultuur en een individualistische feminiene cultuur die overheerst in het onderwijs en bij instellingen. In de collegeperiode 2002-2006 wil het Nijmeegse college van B & W de voortijdige schooluitval terugbrengen van circa 5% (nu) tot circa 3,5% (in 2006). Absoluut gezien zou dan het aantal voortijdige schoolverlaters (in de leeftijd van 12 tot 23 jaar) gedaald zijn van 1.090 (nu) naar ruim 800 (in 2006). Naast het verbeteren van de leerlingenregistratie is preventie hierbij van doorslaggevend belang. De preventieve aanpak wordt uitvoerig belicht in het convenant ‘Een sprong vooruit’ (uit 2001): aan de hand van schoolmaatschappelijk werk, intensieve begeleiding van individuele leerlingen en betere samenwerking tussen educatieve en maatschappelijke instellingen zal getracht worden om leerlingen die dreigen af te haken weer bij de les te krijgen.

3.4.5

Project allochtone schoolcontactpersonen Binnen dit project zijn twee intermediairs – een Turkse en een Marokkaanse contactpersoon – aangesteld om de schoolloopbaan van Turkse en Marokkaanse scholieren beter te stroomlijnen. De contactpersonen functioneren tussen scholieren, hun ouders en de diverse scholen in. Ze geven voorlichting aan bijvoorbeeld Turkse en Marokkaanse vrouwengroepen (over het Nederlandse onderwijssysteem), ze lichten onderwijzers en leraren in over de specifieke over de specifieke culturele achtergronden van niet-westerse allochtone leerlingen en ze worden tenslotte geacht te bemiddelen in het geval zich conflicten voordoen. Het project allochtone schoolcontactpersonen is in 2000 door Onderzoek & Statistiek geëvalueerd. Bij die evaluatie is vooral gekeken naar het oordeel van de meest direct betrokkenen (de contactpersonen zelf, de scholieren en de leraren). Gebleken is dat de verschillende partijen het project waarderen, zonder dat ze evenwel hard kunnen maken wat precies de effecten ervan zijn. De gemeenteraad besloot op basis van de evaluatie om het project vooralsnog te continueren, echter zonder uitbreiding naar andere doelgroepen.

57

Zie ‘Gemiste kansen, culturele diversiteit en de jeugdzorg’; inaugurale rede, november 2002.

47


3.4.6

Preventie jeugdcriminaliteit In de vorige paragraaf – zie ‘Speciale projecten’ – werd gewezen op de integratie van preventie jeugdcriminaliteit binnen een drietal bredere projecten. Men kan hieraan toevoegen dat er in Nijmegen anders dan bijvoorbeeld in de grote steden geen sprake is van alarmerende vormen van allochtone jeugdcriminaliteit. Er is gekozen voor een sociale en preventieve aanpak. Vooralsnog lijkt die vruchten af te werpen. Wél is het zaak om de vinger aan de pols te houden. Via de ‘Integrale Veiligheidsmonitor’ (eerste uitgave: oktober 2001) worden de ontwikkelingen gevolgd. Aan de hand van politiestatistieken zal er binnenkort een betrouwbaar overzicht zijn van de verschillende vormen van niet-westerse allochtone jeugdcriminaliteit.

3.4.7

Samenvattend: beleid op de gebieden onderwijs en jeugd Om te beginnen zijn we er van uitgegaan dat interventiestrategieën op deze gebieden tamelijk complex van aard zijn. Men moet tegelijkertijd werken aan: het verruimen van leer en taalmogelijkheden van de (niet-westerse, allochtone) kinderen, het erbij betrekken van de ouders van deze kinderen en het zoeken van oplossingen voor de negatieve gevolgen van al te eenzijdig samengestelde schoolpopulaties. Extra moeilijk is het om op korte termijn na te gaan welke effecten precies bereikt worden met een bepaald soort beleid. Complexiteit duidt op een kluwen van in elkaar grijpende factoren die van invloed zijn. Daarbij komt de factor tijd: eigenlijk kan men pas na verloop van tijd zien wanneer en waarom een bepaalde beleidsinterventie als geslaagd beschouwd mag worden. Ook op onderwijsgebied blijkt wat we al eerder zagen bij werkgelegenheid en inburgering: via diverse projecten worden de niet-westerse, allochtone doelgroepen bereikt, maar in welke mate dat bereik gekoppeld kan worden aan daadwerkelijke effecten is doorgaans ongewis. Voor de komende tijd lijken ons in Nijmegen de volgende zaken aandacht te verdienen: ♦

Het krijgen van meer zicht op de hele onderwijsketen. Aan het begin van die keten kan men de voorschoolse educatie plaatsen, aan het eind staan de verschillende vormen van vervolg en hoger onderwijs. Lukt het om kinderen die het onderwijs met achterstand binnenkomen zodanig te begeleiden dat die achterstand niet veel groter wordt of zelfs enigszins verkleint? Als het lukt dan wel niet lukt, weten we dan ook waarom dat het geval is? Momenteel is een onderwijsmonitor in de maak. Welnu, een dergelijke monitor – waarbinnen ook gemeten wordt op basis van sociale en etnische herkomst van de kinderen – kan een belangrijk instrument zijn om de gestelde vragen in de komende tijd te gaan beantwoorden. Daarbij is het dan zaak om de negatieve spiraal – het onderwijs binnenkomen met achterstand, concentratie van die achterstand op zwarte scholen, vervolgens concentratie op het VMBO, om daarna het onderwijs te verlaten zonder diploma of startkwalificatie – te doorbreken.

♦

Wanneer het gaat om het betrekken van de niet-westerse allochtone ouders bij de schoolloopbaan van hun kinderen leert de praktijk dat de inzet loont om te werken door middel van integrale trajecten. Dat wil zeggen dat de betreffende ouders, naast hun activiteiten rondom de school van hun kinderen, ook ingeschakeld worden via bijvoorbeeld taalcursussen of werkgelegenheidstrajecten.

48


♦

Waar relatief weinig informatie over aanwezig is betreft de werkelijke leerprogressie van kinderen. Als sommige kinderen anders en beter presteren dan de gemiddelde negatieve trend, waar ligt dit dan aan? Op zich zijn hieromtrent belangrijke (algemene en theoretische) onderzoeksbevindingen bekend – zie hoofdstuk 4. Daaruit blijkt dat met name individueel mentorschap – bijvoorbeeld als kinderen geholpen worden door een oudere broer of zus – een doorslaggevende succesfactor is. Aldus zou men kunnen bekijken of het mogelijk is om in deze richting experimenten op te zetten.

♦

Analoog aan het vorige punt gold in ieder geval tot voor kort een informatielacune met betrekking tot de problematiek van de voortijdige schoolverlaters. Maar inmiddels is er een duidelijk verbetertraject in gang gezet. Men kan verwachten dat in het komende schooljaar bekend is hoeveel niet-westerse allochtone scholieren het onderwijs voortijdig (zonder diploma of startkwalificatie) verlaten. Vervolgens moeten trajecten (bedoeld om de schoolverlaters hernieuwd bij het onderwijs te betrekken) opgezet en gevolgd worden. Onder andere om na te gaan in welke mate die trajecten (ook) aanslaan bij de allochtone doelgroepen.

3.5

Maatschappelijke participatie en sociaal vangnet

3.5.1

Inleiding De maatschappelijke participatie van niet-westerse allochtonen is in belangrijke mate een kwestie van ontwikkelingen op de terreinen werk en onderwijs (zie de twee voorafgaande paragrafen). Maar daarnaast heeft die participatie ook een zelfstandige kant. Denk aan de ontmoeting tussen verschillende culturen, aan het opruimen van vooral institutionele belemmeringen voor (niet-westerse allochtone) mensen die extra zwaar in de verdrukking zitten en aan mogelijkheden om via ruimtelijke en fysieke ingrepen maatschappelijke integratie te bevorderen. Deze zaken komen in de onderhavige paragraaf aan de orde.

3.5.2

Bouwen en wonen Ondanks veel maatschappelijke discussie over de vraag of er wel of niet een ruimtelijk spreidingsbeleid gevoerd zou moeten worden – opdat niet-westerse allochtonen qua huisvesting niet alleen op de achterstandswijken zijn aangewezen – wordt er concreet weinig ondernomen in deze richting. ♦

58

Er ligt een onderzoeksvraag om na te gaan in welke mate het aanbodmodel 58 van invloed is op een andere woonruimteverdeling in de stad, met name wat betreft de woonloopbaan van allochtonen. Op dit moment is hier echter geen antwoord op te geven, aangezien binnen het aanbodmodel niet geregistreerd wordt op basis van etniciteit.

Hierbij kunnen mensen door middel van woningruil zelf actief zoeken naar een andere woning. Door het aanbodmodel zou er een grotere doorstroming op de woningmarkt komen.

49


3.5.3

♦

De gemeentelijke afdeling ‘Bouwen en Wonen’ voert geen specifiek beleid voor niet-westerse allochtonen. Men redeneert dat het beter is om via algemene maatregelen (werkgelegenheid, inkomensverbetering e.d.) de uitgangspositie van deze mensen te verbeteren. Wél is er een plan voor de realisatie van aparte woningen voor Turkse en Marokkaanse ouderen in de wijk Bottendaal. Inmiddels heeft een aantal van die ouderen zitting genomen in een projectgroep rond de herstructurering van het gesloopte Dobbelman complex. Verder wil de gemeente werken aan de totstandkoming van prestatieafspraken met de woningcorporaties om in verschillende wijken allochtone functionarissen in dienst te nemen. Deze zouden dan moeten zorgen voor een grotere allochtone participatie op wijkniveau. Op dit moment blijkt namelijk dat (niet-westerse) allochtonen tamelijk massaal afwezig zijn bij de besluitvorming rond fysieke herstructureringsoperaties op wijkniveau. In het algemeen is het lokale woningbeleid gericht op differentiatie van woonmilieus op stedelijk niveau, terwijl op straatniveau gestreefd wordt naar homogeniteit.

♦

Veel niet-westerse allochtonen zouden met relatief kleine en simpele woningaanpassingen geholpen kunnen worden op weg naar woongenot dat meer dan nu het geval is past binnen een aantal cultureel bepaalde eisen.

♦

In de wijk Malvert is het project ‘Werkplaatsen, Wonen en Woonomgeving’ gestart. Het gaat concreet om de maisonettes van woningbouwvereniging De Eigen Haard, alwaar veel niet-westerse allochtonen wonen. Het is de bedoeling om de bewoners actief te krijgen rond hun eigen wooncarrière. Daartoe zijn trajecten uitgezet vanuit de persoonlijke woongeschiedenis: waar komen mensen vandaan, hoe staan ze in hun huidige woonomgeving, hebben ze behoefte om naar een andere of betere wijk te verhuizen, wat doen ze daar dan voor?, etc. Verder kunnen de bewoners participeren in workshops om te leren hoe je het beste met de gemeente kunt onderhandelen, hoe je het beste een verhuisstrategie kunt ontwikkelen e.d.

Zelforganisaties In 2000 heeft de gemeente onderzoek laten doen naar het functioneren van de tientallen allochtone zelforganisaties, mede bedoeld om eens kritisch te kijken naar de jaarlijkse subsidietoekenning. Elk jaar krijgen tal van verenigingen geld – niet veel trouwens – zonder dat duidelijk is of de emancipatie van de allochtone doelgroepen er veel mee gediend is. De belangrijkste onderzoeksvraag was indertijd: wat doen de zelforganisaties precies op het vlak van emancipatie, participatie en integratie? Uit het onderzoek bleek dat je die vraag niet zomaar kunt beantwoorden. De zelforganisaties zijn heel verschillend van aard. Ze verschillen niet alleen qua doelgroep (er zijn vooral veel Turkse en Marokkaanse organisaties), maar ook qua politieke en religieuze richting of qua leeftijd of geslacht van de leden. Een paar conclusies: -De klassieke migrantenorganisaties (die verreweg de meeste subsidiegelden ontvangen) lijden doorgaans een kwijnend bestaan. Hun leden zijn op leeftijd. Hun bestaansrecht lag vooral in het verleden. -Daarentegen blijken veel wijkgebonden vrouwengroepen actief te zijn rond zaken in de wijk (open wijkschool, digitaal trapveld e.d.).

50


-Een aantal nieuwe organisaties – denk aan de Turkse stichting SEMA en de Marokkaanse vereniging Anour – doen aan huiswerkbegeleiding voor Turkse en Marokkaanse achterstandskinderen. Maar aangezien zij dat doen vanuit een islamitisch perspectief weet de gemeente niet precies hoe ze deze organisaties moet benaderen. De belangrijkste conclusie (uit de evaluatie van 2000) was evenwel dat alle zelforganisaties worstelen met een kaderdilemma. Aan de ene kant verliezen zij terrein aan mensen uit hun eigen achterban die zich individueel ontwikkelen. Daardoor is er een gebrek aan kader. Aan de andere kant is er terreinverlies naar reguliere instellingen op het gebied van maatschappelijke hulpverlening. Professionals die daar werkzaam zijn (en die deels zelf deskundig zijn geworden met betrekking tot de positie van nietwesterse allochtonen) kunnen vaak beter zorgen voor doelstellingen als emancipatie, participatie en integratie dan de niet-professionele eigen organisaties. Een pleidooi vóór het bestaan van allochtone zelforganisaties zou geleverd kunnen worden vanuit de gedachte dat ze (in ieder geval tijdelijk) een rechtstreekse opvang kunnen vormen voor die mensen die slechts gebrekkig of helemaal niet toekomen aan een volwaardig bestaan in de samenleving. In het beste geval kunnen zelforganisaties basale leerscholen zijn voor participatie: men leert er te vergaderen, te organiseren e.d. Binnenkort komt er een beleidsnotitie waarin een nieuwe subsidiëring van de allochtone zelforganisaties wordt voorgesteld.

3.5.4

Ouderen Specifiek voor allochtone ouderen is samen met de SWON (Stichting Welzijn Ouderen Nijmegen) het project ‘Kleurrijk Grijs’ in het leven geroepen (en inmiddels ook alweer opgeheven). Uit de in 2002 verschenen evaluatie van dit project blijkt het volgende: -Er is nu een beeld van de doelgroep (zie het vorige hoofdstuk). -Er is een lijst met concrete knelpunten (met betrekking tot de positie van allochtone ouderen en met betrekking tot de gebrekkige toegankelijkheid van de reguliere hulpverlenende instellingen). Deze lijst is mede gebaseerd op de ervaringen van spreekuren, huisbezoeken en groepsgesprekken. -Er zijn in totaal zes workshops deskundigheidsbevordering (voor hulpverleners) georganiseerd. -De doelgroep is uitgebreid; niet alleen meer alleen Turkse en Marokkaanse ouderen, maar ook die van andere etnische origine worden nu bereikt. -Men heeft bereikt dat 20 Turkse en Marokkaanse ouderen betrokken zijn geraakt bij de herstructurering van een deel van Bottendaal. -Er komen allochtone zorgconsulenten in de gezondheidszorg. -Men heeft bereikt dat ook een aantal niet-westerse allochtone ouderen zich hebben opgegeven voor taallessen bij het ROC. Wat minder gelukt is betreft de zogenaamde interculturalisatie van hulpverlenende instellingen. Het blijkt dat het heel moeilijk is om allochtone personeelsleden (op HBO niveau) aan te trekken.

3.5.5

Gezondheidszorg Het in 2002 gereed gekomen onderzoek ‘De kleur van de gezondheidszorg’ (Onderzoek & Statistiek) heeft een drietal implementaties als vervolg gekregen.

51


*Allereerst is besloten tot het laten functioneren van zogenaamde allochtone zorgconsulenten. Deze treden op als intermediairs tussen arts en patiënt. Ze kunnen vertalen en bemiddelen. *Gemeentebreed is een informatie en steunpunt in het leven geroepen, bedoeld om ervaringen uit te wisselen. *Bij diverse instellingen wordt er gewerkt aan de interculturalisatie van het werk. Hierbij moet men met name denken aan intercultureel management en aan de werving van allochtoon personeel.

3.5.6

Vluchtelingen en asielzoekers Aan de Stichting voor Vluchtelingenwerk Nijmegen (VVN) wordt jaarlijks een bedrag ter beschikking gesteld om nieuwkomers maatschappelijk te begeleiden en om aan belangenbehartiging te doen voor deze groep. Momenteel zijn er circa 450 asielzoekers in de stad die in het AZC gehuisvest zijn en ongeveer 400 asielzoekers die zijn ondergebracht bij kennissen. De stichting VVN heeft als taakstelling voor 2003 om 195 startende nieuwkomers en 195 nieuwkomers die vorig jaar al begonnen zijn met het inburgeringprogramma maatschappelijk te begeleiden. Daartoe is een subsidie van bijna 229.000 euro verstrekt. In de eerste helft van 2002 bleek dat er in Nijmegen 12 uitgeprocedeerde asielzoekers waren. Vanuit het principe van zorgplicht heeft de gemeente voor de opvang van deze mensen 20.000 euro uitgetrokken. Naar aanleiding van het rijksbesluit (15 september) om de leefgelden van uitgeprocedeerde (ex)alleenstaande minderjarige asielzoekers stop te zetten is er een extra groep erbij in verband met de noodzaak van acute opvang. Voor het komende halfjaar zal het om ongeveer 70 jongeren gaan. Deze jongeren worden al door diverse instellingen begeleid. Welnu, aan deze instellingen heeft de gemeente Nijmegen een astructurele subsidie toegekend van 136.500 euro, ter overbrugging tot de terugkeer van de uitgeprocedeerd jongeren naar hun thuisland.

3.5.7

Schuldhulpverlening In samenwerking met de Gemeentelijke Krediet Bank en het NIM (Nijmeegse Instelling voor Maatschappelijk werk) heeft Interlokaal een project opgezet om de schuldhulpverlening aan niet-westerse allochtonen te verbeteren. We hebben al in het vorige hoofdstuk gezien dat deze allochtonen veel meer dan gemiddeld in de laagste inkomensgroepen zitten en vaak problematische schulden hebben. Desondanks blijkt uit onderzoek dat ze juist minder dan gemiddeld participeren in de schuldhulpverlening. Bovendien, zo blijkt ook, vallen ze eerder dan autochtonen af wanneer ze eenmaal wél gebruik zijn gaan maken van die hulpverlening. Het project bij Interlokaal behelst in hoofdzaak het samen laten lopen van enerzijds onderzoek naar de specifieke factoren die bepalend zijn voor de relatief hoge schulden bij niet-westerse allochtonen, en anderzijds begeleiding bij schuldhulpverlening. Het project is nog niet afgerond. Een aantal conclusies kan echter al getrokken worden. Op de eerste plaats blijkt dat veel niet-westerse allochtonen nauwelijks een strategie hebben in verband met het aflossen van schulden. Doorgaans beschouwt men de

52


afbetaling als ondergeschikt aan bijvoorbeeld het nakomen van financiële familieverplichtingen. Op de tweede plaats blijkt dat schuldeisers en instellingen vaak heel rigide zijn in verband met de interpretatie van het fenomeen aflossingscapaciteit. Niet-westerse allochtonen zouden meer speelruimte krijgen wanneer hun eigen aflossingscapaciteit verkleind wordt, in verband met de door hen als noodzakelijke reserveringen beschouwde hoeveelheid spaargelden.

3.5.8

Platform laagdrempelige hulpverlening In het voorafgaande is bij de meeste projecten gebleken dat er sprake is van uitbesteding. De gemeente voert weliswaar de regie, maar de concrete werkzaamheden worden uitgevoerd door hulpverleners in het veld. Bij dit veld onderscheiden we de reguliere vormen van maatschappelijk werk (zoals NIM, Tandem, GKB e.d.) en de laagdrempelige hulpverlening (zoals VVN, Interlokaal en IVC). Wat is laagdrempelig? Globaal kunnen we aan deze term drie aspecten onderscheiden: -er is sprake van een open spreekuur, dat wil zeggen dat de cliënten met al hun vragen kunnen aankloppen; -de hulpverleners zijn min of meer deskundig met betrekking tot de specifieke cultuur en leefwereld van de niet-westerse allochtone gemeenschappen; -de hulpverleners kunnen cliënten die doorverwezen moeten worden naar de reguliere instellingen adequaat daarbij begeleiden. De gemeenteraad vroeg zich echter af in welke mate de cliënten die aankloppen ook daadwerkelijk geholpen worden. Wanneer kan men iemand als geholpen beschouwen? Kan men personen volgen? Wordt er niet heen en weer gewinkeld tussen de verschillende (laagdrempelige) instellingen? Mag men mensen jarenlang begeleiden zonder dat er sprake is van aantoonbare vooruitgang? Het platform laagdrempelige hulpverlening is in het leven geroepen om daadwerkelijk een grotere mate van effectiviteit en efficiency ten aanzien van de hulpverlening aan niet-westerse allochtonen te bereiken. Hierbij gaat het om de volgende zaken: ♦

Op het niveau van de cliënt wordt toegewerkt naar case management. Met iedereen wordt steeds een traject afgesproken, althans wanneer daar reden voor is. Per traject is het zaak steeds terug te koppelen in verband met voortgang of stagnatie. Per cliënt geldt een maximum van vier jaar voor de hulpverlening. Instellingen wisselen informatie uit om te voorkomen dat bepaalde mensen op verschillende plaatsen tegelijk naar hetzelfde vragen.

♦

Per traject of hulpvraag wordt steeds gekeken of de betrokkene baat heeft bij een taalcursus of een andersoortig inburgeringprogramma. Als dat zo is, dan zorgt men voor een adequate verwijzing. Indien er sprake is van een duidelijke groepsproblematiek (bijvoorbeeld met betrekking tot Somalische jongeren), dan werkt men verder door middel van een specifieke, groepsgerichte aanpak (in het geval van de Somalische jongeren: het Tusmo project).

♦

Er wordt naar gestreefd dat de reguliere hulpverlenende instellingen zelf de kennis van de laagdrempelige hulpverlening overnemen en incorporeren.

53


♦

3.5.9

Tenslotte verplicht men zich om de werkzaamheden permanent te monitoren. Hiertoe kan men gebruik maken van externe onderzoekers. Denk aan ‘Osmose’ en ‘Onderzoek & Statistiek’.

Samenvattend: maatschappelijke participatie en sociaal vangnet We willen dit gedeelte afsluiten met een viertal perspectieven dat voortvloeit uit lopend beleid dan wel nieuwe aanzetten tot beleidsontwikkeling: ♦

Op het gebied van de ruimtelijke spreiding / segregatie lijken er op korte termijn weinig ingrijpende maatregelen mogelijk. Aldus is het zaak om binnen de gegeven kaders te experimenteren met de middelen die er op dit moment zijn. Aan de ene kant kan daarbij gedacht worden aan de inzet van niet-westerse allochtone functionarissen bij woningbouwcorporaties, teneinde de wijkparticipatie van de doelgroep te verhogen. Aan de andere kant is er kwalitatieve informatie nodig over de wijze waarop de verschillende niet-westerse allochtone groepen zelf hun participatie en integratie op wijkniveau percipiëren.

♦

Het college heeft voorgesteld om in het lopende jaar de allochtone zelforganisaties kritisch te evalueren. Het is zaak dit inderdaad te doen en daarbij ook voort te borduren op de evaluatie uit 2000.

♦

In de gezondheidszorg moet het functioneren van de allochtone zorgconsulenten gevolgd worden. Zijn de direct betrokkenen (artsen, patiënten) tevreden? Treedt er een afname van knelpunten op?

♦

De activiteiten in het kader van het jaar van de ontmoeting zullen – voor zover die betrekking hebben op de ontmoeting tussen autochtoon en allochtoon – gevolgd en geëvalueerd worden.

54

CHECKLIST MULTICULTUREEL BELEID Op weg naar ‘deltaplan integratie’ en ‘integratie monitor’

4

Op weg naar ‘deltaplan integratie’ en ‘integratie monitor’

4.1

Inleiding De hoofdstukken 2 en 3 hebben, zo blijkt nu, veel informatie opgeleverd over de stand van zaken in Nijmegen, zowel met betrekking tot cijfers over de positie van nietwesterse allochtonen in de stad alsook over het gevoerde multiculturele beleid. Nu is het zaak de slag te maken naar een voorlopige interpretatie van het materiaal, en wel zodanig dat een lijn getrokken kan worden naar de uitvoering van het door de gemeenteraad aangenomen deltaplan integratie én naar de ontwikkeling van een integratie monitor. Als we het hebben over een voorlopige interpretatie van het materiaal wordt daar vooral mee bedoeld dat het in de komende tijd zaak is dat de checklist uitvoerig, op diverse betrokken niveaus, bediscussieerd wordt, teneinde een breed draagvlak te creëren voor een adequaat integratiebeleid. Zoals al in hoofdstuk 1 gesteld werd: de wezenlijke bedoeling van de checklist multicultureel beleid is het om een bijdrage te leveren aan een lerend circuit van beleidsuitvoerders en andere betrokkenen. Niet de cijfers (of breder: de informatie) op zich tellen, het gaat erom van het materiaal te leren teneinde verder te komen. In termen van de ook in hoofdstuk 1 aangeduide beleidscyclus kan gesteld worden dat de hoofdstukken 2 en 3 vooral beschrijvend van aard geweest zijn – informatie over: maatschappelijke ontwikkelingen, beleidsinterventies, beleidsdoelen en organisatie – terwijl het er nu om gaat (hoofdstuk 4) om de beschrijving te interpreteren en die interpretatie terug te koppelen naar nieuwe beleidsinitiatieven. We doen dit als volgt: -allereerst staan we nader stil bij een kentering in het denken over multiculturele vraagstukken (paragraaf 4.2), -vervolgens kijken we naar de stand van zaken in Nijmegen (paragraaf 4.3), -daarna noemen we aan aantal knelpunten op beleidsniveau (paragraaf 4.4), -om tenslotte na te gaan wat de prioriteiten zijn in het komende jaar (paragraaf 4.5).

4.2

Een keerpunt Al eerder is opgemerkt dat er zowel in Nederland als geheel alsook in Nijmegen sprake is van een keerpunt in het denken en spreken over de multiculturele samenleving. De multiculturele terminologie heeft plaatsgemaakt voor het begrip integratie. Dit is bedoeld als overgang van vrijblijvendheid en goede bedoelingen naar dwingend en toetsbaar beleid. Zo hangt er bijvoorbeeld rond de aangenomen motie (‘deltaplan integratie’) een sense of urgency. Op zich is de checklist multicultureel beleid zelf al uitdrukking van deze verandering. Immers voor het eerst is getracht om systematisch alles met betrekking tot multicultureel beleid (of integratie) in kaart te brengen. Het keerpunt (qua landelijke opvattingen en ontwikkelingen – dat duidelijk in het jaar 2002 valt te lokaliseren – is een logische conclusie met betrekking tot het al decennialang gevoerde allochtonenbeleid in Nederland. Tot ongeveer 1980 was er in het hele land in hoge mate sprake van vrijblijvendheid met betrekking tot multiculturele vraagstukken. Men ging ervan uit dat de meeste (toen nog

55


geheten:) gastarbeiders wel terug zouden keren naar hun moederlanden. Surinamers en Antillianen vormden geen groot probleem, aangezien het tot ver in de jaren zeventig hoog opgeleiden betrof die over het algemeen snel werk vonden. Aan alle allochtone groepen werden culturele rechten toegekend, waardoor zij via eigen (culturele en religieuze) organisaties zichzelf konden blijven en niet hoefden te integreren in de Nederlandse samenleving. Echter: veel gastarbeiders bleken uiteindelijk niet terug te gaan; bovendien raakten zij massaal werkloos aan het eind van de jaren zeventig (in de vorige eeuw) en kwamen ook hun gezinnen naar ons land. Nieuwe groepen uit Suriname en de Antillen bleken kansarm. Nederland had plotseling een probleem. Aan de ene kant werd ons land feitelijk een immigratiesamenleving, maar aan de andere kant raakte de doorstroom van migranten naar een volwaardig maatschappelijk bestaan geblokkeerd. In 1979 publiceerde de WRR (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid) haar eerste advies: het rapport Etnische minderheden. Voor het eerst werd de regering met de neus op de feiten gedrukt: migranten zijn een permanent verschijnsel in ons land. In 1983 publiceerde het kabinet de Minderhedennota, met daarin het inmiddels bekritiseerde tweesporenbeleid: maatschappelijke emancipatie met behoud van eigen cultuur. Impliciet sloot het Nederlandse minderhedenbeleid aan bij de aloude Nederlandse verzuiling. In de loop van de jaren tachtig bleek dat het minderhedenbeleid (zoals het toen genoemd werd) faalde. Er was te weinig controle op de toestroom van nieuwe migranten. Bovendien bleef de werkloosheid hoog en bleek ook dat de eerste groepen allochtone kinderen in het onderwijs ver achter bleven bij hun autochtone leeftijdgenoten. De WRR kwam in 1989 met haar tweede advies: Allochtonenbeleid. In dit rapport verschijnt een aantal dwingende perspectieven. Er wordt voor het eerst, zij het schoorvoetend, van integratie gesproken. Het kabinet volgt in 1994 met de zogenaamde Contourennota. In dit stuk vallen termen als ‘burgerschap’ en ‘inburgering’. Door de verplichte deelname aan inburgeringcursussen zouden nieuwkomers in ieder geval de Nederlandse taal en de Nederlandse gewoontes moeten leren, waardoor hun kansen in de samenleving toenemen. Feitelijk treedt de verplichte inburgering in 1998 in. Er komt een aparte minister voor grote steden en integratiebeleid. Kortom: vanaf 1980 is er een ontwikkeling naar een steeds dwingender integratiebeleid. Toch zal het nog tot 2002 duren alvorens het (meer) dwingende perspectief ook daadwerkelijk gestalte krijgt.59 Ook in Nijmegen zien we dat zich in 2002 een herbezinning voordoet met betrekking tot de inzet en richting van het multiculturele beleid: -vanuit het procesmanagement multiculturele samenleving wordt opdracht gegeven de checklist multicultureel beleid uit te voeren; -het collegeakkoord 2002-2006 kent een prominente plaats toe aan de multiculturele samenleving, onder andere door middel van een speciaal verantwoordelijke wethouder;

59

Over de redenen hieromtrent kan men eindeloos debatteren. Maar het is evident dat in 2002 (en in de aanloop daar naar toe) het tot dan toe gevoerde multiculturele beleid van elke vrijblijvendheid is beroofd. Denk aan het essay Het multiculturele drama van Paul Scheffer (al uit januari 2000), 11 september 2001, de opkomst en ondergang van Pim Fortuyn in 2002, alarmerende berichten over niet ingeburgerde allochtonen e.d.

56


-er wordt gewerkt aan een ambtelijke concentratie met betrekking tot multicultureel beleid; -de gemeenteraad neemt in november de motie ‘deltaplan integratie’ aan, met daarbij inbegrepen de totstandkoming van een integratie monitor.

4.3

Stand van zaken integratiebeleid De checklist is door ‘Forum’ ontwikkeld teneinde meer zicht te krijgen op de beleidsontwikkeling. Bij de totstandkoming van de lijst in Nijmegen is eigenlijk gebleken dat er alhier, mits men daar gericht naar zoekt, voldoende informatie bestaat. Met name bij ‘Onderzoek & Statistiek’ zijn in de laatste jaren tal van rapporten verschenen waaruit op de een of andere wijze informatie met betrekking tot de positie van (nietwesterse) allochtonen in de stad te destilleren valt. Ook ontbreekt het niet aan tal van beleidsinterventies die in de loop der jaren zijn ontwikkeld om de positie van (nietwesterse) allochtonen in de stad te verbeteren. Opvallend is dat over de meeste van die interventies op zijn minst basale informatie bekend is. Bijvoorbeeld over aantallen mensen die bereikt worden, over doelstellingen e.d. Men zou kunnen zeggen dat Nijmegen redelijk ver is wat betreft de infrastructuur aan informatie die nodig is om het integratiebeleid verantwoord op de rails te zetten. Daarbij komt dat op een aantal gebieden – denk bijvoorbeeld aan het inburgeringbeleid – op basis van gerichte informatie verbetertrajecten zijn gestart. Vanuit de voortgang rond de checklist in heel het land blijkt dat Nijmegen ten opzichte van andere steden redelijk ver gevorderd is op het gebied van de basale informatievoorziening. In Nijmegen doet zich het volgende dilemma voor: gemiddeld genomen gaat het goed met de stad (zie bijvoorbeeld ‘Stadsmonitor’), maar aan de onderkant – bij bepaalde groepen mensen, in bepaalde stadsdelen en wijken – dreigt een cumulatie van maatschappelijke achterstand. Er is dan sprake van hoge werkloosheid, lage inkomens, lage opleiding en (deels) een mentale houding waarmee de betrokkenen zich terugtrekken in gesegregeerde samenlevingsverbanden. Op zich waren deze problemen er altijd al, nieuw is dat ze nu ook een etnische en culturele component hebben. In 2010 zal één op de vijf inwoners van Nijmegen een niet-westerse allochtone achtergrond hebben. De uitdaging is om in het huidige decennium ervoor te zorgen dat ook deze mensen een reëel toekomstperspectief hebben in de stad. Dit past in de missie en taakstelling van het nieuwe college. Volgens zowel het collegeakkoord en het deltaplan integratie is het een belangrijke opgave om de sociale en informatieve infrastructuur (die er in ieder geval is) op een hoger niveau te brengen, opdat die informatie daadwerkelijk strategisch van nut is. We weten om welke problemen het gaat, we hebben een overzicht over wat er allemaal gedaan wordt aan de oplossing van die problemen, het is nu zaak om te kijken naar de effectiviteit van het gevoerde en te voeren beleid. Dienaangaande vallen er globaal drie knelpunten te constateren.

57


4.4

Knelpunten

4.4.1

Strategische contouren Het in het verleden gevoerde multiculturele beleid ontbeert doorgaans strategische perspectieven (op de langere termijn). Afgaande op de vele afzonderlijke projecten die er zijn ligt de conclusie voor de hand dat het niet altijd duidelijk is waar het integrale perspectief te vinden is. De meeste projecten richten zich op de oplossing van een bepaald probleem, maar wat dat dan vervolgens te maken heeft met een elders te constateren ander probleem is niet altijd even duidelijk. 60 O.i. is de kern van het te voeren integratiebeleid dat het om de toekomst van de hele stad gaat en dat het dichterbij brengen van de integratie alleen kan wanneer men een samenhangend beeld heeft. In het verleden is bijvoorbeeld weinig nagedacht over de diepgravende consequenties van allerlei ‘vanzelfsprekende’ en ‘natuurlijke’ ontwikkelingen. Wat betekent het wanneer binnenkort één op de vijf inwoners van Nijmegen niet-westers allochtoon is? Wat betekent het wanneer veel allochtonen geen of gebrekkig Nederlands spreken? Wat is de maatschappelijke consequentie van de scheiding tussen zwarte en witte scholen? In het verleden kwam het voor dat men pas beleidsmatig begon te reageren op dit soort vragen wanneer het eigenlijk al te laat was. In 2002 heeft het ISEO (Instituut voor Sociaal Economisch Onderzoek) een scenariostudie gepubliceerd, met daarin een strategische toekomstverkenning met betrekking tot de multiculturele samenleving in Nederland. 61 De kern van deze toekomstverkenning is een samenhangende visie op diverse al plaatsvindende maar ook mogelijke ontwikkelingen. Juist een perceptie van het in elkaar grijpen van demografische, economische, culturele en institutionele ontwikkelingen – de vier drijvende krachten die het ISEO onderscheidt – maakt het mogelijk om beleidsmatig te anticiperen op kansen en bedreigingen. Diverse ontwikkelingen (ook in landelijk en zelfs wereldwijd verband) zullen meer dan nu het geval is op elkaar afgestemd moeten worden. Bijvoorbeeld: kunnen de demografische verschuivingen gerelateerd worden aan een oplossing van het vergrijzingsprobleem? Of: kan het ontstaan van een omvangrijke dienstverlenende sector in de economie een perspectief zijn voor laag opgeleide niet-westerse allochtonen? Wat is de maatschappelijke meerwaarde van het gegeven dat steeds meer nieuwkomers uit Afrika, Azië en Oost Europa hoog zijn opgeleid? Als uit succesverhalen blijkt dat individueel mentorschap heel belangrijk is, kan dit dan ook niet meer structureel toegepast worden?

60

In de ambtelijke uitwerking van het deltaplan voor de integratie lezen we: “Tot op heden heeft onze gemeente geen helder samenhangend multicultureel beleid. Wél zijn er veel projecten die geïnspireerd zijn door multiculturele doelstellingen. Maar het ontbreekt aan kaders om die doelstellingen te toetsen en, waar nodig, te actualiseren. Hierdoor kan ons college niet de sturing geven die nodig is. Daarin willen we verandering brengen.” (Uitnodiging startdebat deltaplan voor integratie, februari 2003) 61 ‘De toekomst in meervoud’; ISEO Rotterdam, april 2002.

58


4.4.2

De ambivalentie van achterstandsbeleid Veel multicultureel beleid is tot nu toe voornamelijk achterstandsbeleid geweest. Dat lijkt niet meer dan logisch. Toch heeft achterstandsbeleid een groot gevaar in zich. “…als professionals naar ouders en kinderen voortdurend impliciet of expliciet de boodschap communiceren ‘je bent niet goed genoeg, je functioneert onder het gemiddelde’, zal dat de ontwikkelingspotentie en motivatie van jeugdigen en hun ouders niet ten goede komen. Het strookt ook niet met de recentere opvattingen over hoe mensen leren en zich ontwikkelen…Een werkattitude die zeker niet alleen uitgaat van achterstanden maar ook van mogelijkheden is daarbij voor het welslagen van het beleid onontbeerlijk…een goed tegenwicht…aan de sterk sociaal technocratische benadering op het terrein van onderwijsachterstandenbeleid…Daar lijkt m.n. de statistische benadering erg dominant en in ultimo is deze benadering een doodlopende weg. Immers, hoe goed we het ook doen met zijn allen, op grond van statistische wetmatigheden zal het altijd zo blijven dat de helft onder het gemiddelde scoort.”62 Achterstandsbeleid heeft als gevaar te algemeen en te stigmatiserend te zijn. -Groepen als geheel worden aangewezen als zogenaamde doelgroepen. In werkelijkheid blijkt vaak dat successen een zaak zijn van individuele ontwikkelingen. Zie bijvoorbeeld de studies die Maurice Crul gedaan heeft naar de onderwijssuccessen van bepaalde Turkse en Marokkaanse kinderen in Nederland. 63 Die successen worden zichtbaar gemaakt aan de hand van het fenomeen mentorschap. Kinderen die verder komen in het onderwijs blijken dat doorgaans niet te doen als gevolg van het door de overheid gevoerde algemene achterstandsbeleid; doorslaggevend bij hun succes zijn veeleer de individuele ambitie en de mate waarin ze persoonlijk geholpen worden door een oudere broer of zus. Ook uit het onderzoek naar de arbeidsmarktpositie van asielzoekers en vluchtelingen 64 blijkt dat successen in sterke mate afhangen van de investeringen die de betrokkenen in zichzelf plegen, van hun eigen ambitie en doorzettingsvermogen en van de aanwezigheid van vrienden (vriendinnen) en (andere) mentoren in de directe omgeving. Algemene voorwaarden (zoals taalbeheersing, vakopleiding en sociale competenties) gedijen pas wanneer er op individueel niveau sprake is van de juiste netwerken en de juiste begeleiding. Men moet oppassen om de maatschappelijke vooruitgang van niet-westerse allochtonen teveel te koppelen aan het statistisch gemiddelde van de vooruitgang van alle mensen. Dan zouden grote groepen als het ware continu vanzelf neergezet worden als: (letterlijk) steeds onder het gemiddelde zittend (en dus ook tekortschietend en achter de feiten aanlopend). Waar het om gaat is de vaststelling van individuele ambities en ontwikkelingssnelheden; om daar vervolgens gericht op te kunnen aansluiten. Om een voorbeeld te noemen: een Marokkaanse jongen die op het VMBO zit, kan in de onderwijsstatistiek wellicht als een achterstandsjongere gezien worden – gerelateerd aan de norm die zegt dat eigenlijk iedereen naar het VWO moet – maar in werkelijkheid kan voor de betrokkene juist het VMBO een sleutel zijn tot maatschappelijke vooruitgang. Het is maar van waaruit met begint te redeneren. Tot nu

62

‘Gemeentelijk Onderwijs Achterstandsplan’(p.7 en p.8); Nijmegen, 2002. ‘De sleutel tot succes’ en ‘Success breeds success, Moroccan and Turkish student mentor in the Netherlands’. 64 ‘Arbeidspotentieel en arbeidsmarktloopbaan van vluchtelingen en asielgerechtigden’ door John Warmendam en Harry van den Tillaard, OSA, juni 2002. 63

59


toe blijkt met name het onderwijsachterstandsbeleid te weinig greep te hebben op de concrete en individuele ontwikkelingsgang van de kinderen.

4.4.3

De paradox van effectmetingen Uit de gegevens die er zijn valt meestal op te maken hoeveel personen bereikt worden. We weten dan bijvoorbeeld dat een x-aantal heeft deelgenomen aan cursus a, terwijl elders een y-aantal cursus b bezocht heeft. Tegelijkertijd waren die cursussen vooraf meestal gekoppeld aan ambitieuze zaken als emancipatie, zelfredzaamheid e.d. Stel: de welzijnsstichting Tandem organiseert fietslessen voor Turkse vrouwen, met in het achterhoofd de gedachte dat wanneer deze vrouwen kunnen fietsen, dat ze dan ook (beter) participeren in de Nijmeegse samenleving. Maar juist dat perspectief blijft vaak ongewis. Na afloop van een fietscursus weten we hoeveel vrouwen hebben deelgenomen aan de cursus, soms weten we bovendien dat die vrouwen het heel leuk gevonden hebben; maar of ze ook buiten de cursus om fietsen weten we niet, laat staan dat bekend is of hun maatschappelijke participatie is toegenomen. In termen van effectmeting zou bij veel projecten een slag gemaakt moeten worden naar meer strategische informatie over de daadwerkelijk bereikte resultaten. Dus niet alleen informatie over het bereik (hoeveel personen hebben deelgenomen?), de appreciatie (waren de deelnemers tevreden?) en de boodschap (hebben de deelnemers ook gedaan wat ze geacht werden te doen?), maar ook over de praktijk elders (wordt het geleerde ook elders toegepast) en vooral over de maatschappelijke effecten (worden zaken als emancipatie, participatie en integratie dichterbij gebracht?). Conclusie Op weg naar een effectief integratiebeleid kunnen we dus de volgende aanbevelingen doen: -een strategisch perspectief ontwikkelen op samenhangende ontwikkelingen, -meer ruimte laten en bieden voor verschillende individuele ambities en ontwikkelingssnelheden, -het helder omschrijven en uitwerken van gewenste effecten.

4.5

Prioriteiten binnen deltaplan integratie en integratie monitor De checklist multicultureel beleid heeft qua informatie (over maatschappelijke signalen, trends en beleid) een gedifferentieerd beeld opgeleverd met betrekking tot centrale ontwikkelingen in de Nijmeegse multiculturele samenleving. Het is gebleken dat nuances toenemen naarmate men concreter onderzoek doet. Dan gaat het niet meer over grote en abstracte categorieën – zoals ‘de’ allochtonen of ‘de’ achterstand – maar zijn het hele individuele en verschillende ontwikkelingen die komen bovendrijven. Als we over integratie spreken, dan zal blijken dat de integratie van niet-westerse allochtonen vele verschillende gedaantes heeft, met daaraan gekoppeld: verschillende snelheden van integratie. Vanuit die constatering kan effectief integratiebeleid alleen maar gestalte krijgen in de vorm van gedifferentieerde beleidstrajecten. In de studie ‘Sferen van integratie; naar een gedifferentieerd allochtonenbeleid’65 onderscheiden de 65

Zie ‘Voorbij segregatie en assimilatie’ (hoofdstuk I van ‘Sferen van integratie; naar een gedifferentieerd allochtonenbeleid’ door Godfried Engbersen en René Gabriëls – Boom, 1995).

60


verschillende auteurs in totaal zeven sferen van integratie: arbeid, cultuur, huisvesting, onderwijs, politiek, recht en religie. Daarnaast kan men nog zogenaamde bastaardsferen onderscheiden op de grens tussen één of meer ‘echte’ sferen. Waar het nu om gaat is de constatering dat elke sfeer een eigen integratiedynamiek heeft en dat elk individu per sfeer verschillende perspectieven en snelheden met betrekking tot zijn of haar integratie kan hebben. De checklist zal in de komende tijd het vertrekpunt zijn voor het volgen van de voortgang rond het deltaplan integratie. Waar het vooral om gaat is het verder uitbouwen van de strategische informatie. We willen toewerken naar een aantal duurzame indicatoren waarmee het integratiebeleid vanuit het perspectief van de beleidscyclus gevolgd kan worden. Onder duurzame indicatoren verstaan we indicatoren die langere tijd mee kunnen, die gericht zijn op hoofdzaken en die rekening houden met de diversiteit die we zijn tegengekomen in het multiculturele veld. Het deltaplan integratie behelst vanaf maart 2003 een aantal activiteiten – denk aan expertmeetings en aan wijkdebatten – dat bedoeld is om de noodzakelijke inzichten te verbreden en te verdiepen. Men kan zich hierbij voorstellen dat de checklist steeds meegenomen wordt in die activiteiten. Door middel van een open discussie kan de checklist vervolgens steeds verbeterd worden, want aangevuld met nieuwe informatie en inzichten. Tevens is dit dan het feitelijke begin van de integratiemonitor. Afgaande op de voorlopige programmering van het deltaplan integratie zullen in de loop van 2003 de volgende momenten de revue passeren: -tot de zomer zal de analyse centraal staan, waarbij zoveel mogelijk betrokken burgers en instanties hun licht laten schijnen over het gevoerde en te voeren multiculturele beleid; -in de herfst gaat het om alliantie, dat wil zeggen dat dan vanuit de analyse toegewerkt wordt naar bouwstenen waarmee het deltaplan integratie in de steigers gezet kan worden; -ter afronding is er actie, wanneer het college van B & W in december een definitieve (multiculturele) beleidsagenda voor de komende jaren zal presenteren. Het zojuist geschetste beleidstraject wordt tevens gekoppeld aan de ontwikkeling van een integratie monitor. “Dat betekent dat we multicultureel beleid aan een realiteitstoetsing willen onderwerpen. Dan gaat het om vragen als: sluiten de doelstellingen aan bij wat de Nijmeegse samenleving nodig heeft; zijn de resultaten te meten, waardoor ons college in staat is tot monitoring en daarmee tot (bij)sturing; is de meerwaarde van beleidsintenties en projecten te benoemen in relatie tot wat via natuurlijke ontwikkeling tot stand kan komen; is er draagvlak bij de burgers in de stad, waardoor we kunnen rekenen op actieve betrokkenheid? Daarom gaat ons college inzetten op een beleidsinstrument om de resultaten van multicultureel beleid te kunnen monitoren en daarmee ook te duiden in termen van de politieke doelstellingen die het gemeentebestuur zichzelf stelt.” (Uitnodiging startdebat deltaplan voor integratie) Op weg naar een definitieve beleidsagenda is het vanuit het monitor perspectief zaak om de informatie die er al is verder uit te bouwen naar strategische informatie. We hebben gezien dat er over bepaalde zaken – denk bijvoorbeeld aan het bereik van speciale projecten – al veel bekend is, op zich, maar dat (aanvullende) informatie over substantiële effecten van beleidsinspanningen nogal eens ontbreekt. Welnu, in dat soort gevallen is het vergaren van die aanvullende informatie (in de komende tijd) van groot belang. Strategische informatie is daarmee informatie die dermate specifiek en

61


gericht is dat beleidsvoornemens ermee gevoed kunnen worden. Informatieontwikkeling en beleidsvoortgang gaan dan hand in hand. Duurzame indicatoren De integratie monitor staat of valt met zogenaamde duurzame indicatoren. Als we het beleid inderdaad willen volgen en toetsen moeten we precies vaststellen wat we waarom willen meten en weten. Maatschappelijke en politieke doelstellingen vertalen zich in (meetbare) indicatoren – bijvoorbeeld: onderwijsprestaties als indicatie van opwaartse maatschappelijke mobiliteit. Die indicatoren zouden we duurzaam kunnen noemen wanneer ze langere tijd meekunnen, gericht zijn op hoofdzaken en rekening houden met de diversiteit die we in het multiculturele veld zijn tegengekomen. De duurzame indicatoren moeten mede ontwikkeld worden in het debat van de komende maanden waarmee het deltaplan integratie gestalte krijgt. Als aftrap daartoe kan de volgende schets dienen. In de eerste kolom van tabel 16 noemen we zes mogelijke indicatoren van effectief integratiebeleid. Daarbij volgen we de indeling die we eerder al maakten in de hoofdstukken 2 en 3. In de tweede kolom voegen we per indicator een aantal te meten ontwikkelingen toe. Terwijl in kolom drie ruimte is voor mogelijk aanvullend kwalitatief onderzoek.

62


Tabel 16: duurzame indicatoren integratiebeleid Duurzame indicatoren Te meten ontwikkelingen -verhoging deelname ♦ Vooruitgang met het taal en -afname wachtlijsten inburgerprogramma -hoger slaagpercentage -verhoging effectiviteit duale trajecten en informeel leren -betere samenwerking betrokken instellingen ♦ Verhogen arbeidsparticipatie -afname allochtone werkloosheid in niet-westerse allochtonen de statistieken -hogere uitstroomgegevens bij SoZaWe en Waalwerk -verhoging effectiviteit bijzondere projecten -vorderingen bij stimulering allochtoon ondernemerschap -effectief gemeentelijk diversiteitbeleid ♦ Gestage vermindering -effectief volgen van de onderwijsachterstand onderwijsketen: de onderwijsmonitor -hogere participatie voorschoolse educatie -meer en effectiever allochtone ouders betrekken bij onderwijsactiviteiten van kinderen -extra investeringen zwarte scholen -groei aantal allochtone leerlingen in hoger vervolgonderwijs ♦ Minder schooluitval -de opvang van de uitvallers voortgezet onderwijs -op orde brengen van bestanden -ontwikkelingen informeel leren -hogere cijfers herintreden ♦ Bevordering ontmoeting -inzet allochtone functionarissen woningbouwcorporaties -reële participatie op wijkniveau -volgen JAAR VAN DE ONTMOETING -gerichte budgettering zelforganisaties en wijkcentra ♦ Op peil blijven van de -ontwikkeling van case organisatie ten aanzien van management en individuele sociaal vangnet trajectbegeleiding -ontwikkeling allochtone zorgconsulenten (gezondheidszorg / ouderen -betere samenwerking laagdrempelige hulpverlening -overname kennis door reguliere hulpverlenende instellingen

Aanvullend kwalitatief onderzoek Inzicht in lesmethodieken voor laagopgeleide en / of analfabete doelgroepen

Inzicht in de ervaringen van nietwesterse allochtonen met het fenomeen gesubsidieerde arbeid

Inzicht in positieve ervaringen en succesfactoren met betrekking tot onderwijs aan kinderen van nietwesterse allochtonen

Inzicht in leefwereld van de risicojongeren Inzicht in perspectieven en percepties van groepen nietwesterse allochtonen op ontmoeting, participatie en integratie

63

CHECKLIST MULTICULTUREEL BELEID

Recommend Documents