Casus 1: De vijfde baan 1.1 Inleiding en achtergrond De ingebruikname van de vijfde baan is een belangrijke verandering in de veiligheidssituatie op Schiphol geweest. In deze casus wordt specifiek aandacht gegeven aan het besluitvormingsproces van de secto rpartijen en de luchtvaartautoriteiten met betrekking tot het ontwerp, de ontwikkeling, de implementatie en operatie van de Polderbaan en het bijbehorende stelsel taxibanen gedurende de afgelopen 10 jaar. De uitkomsten van de politieke besluitvorming worden daarmee als gegeven beschouwd: onderwerp van onderzoek is vooral de rol van veiligheid in de besluitvorming van de sectorpartijen en de luchtvaartautoriteiten.
Door te analyseren hoe het besluitvormingsproces rondom de vijfde baan is verlopen wordt info rmatie verkregen over de rol die veiligheid heeft gespeeld in dit majeure infrastructurele project. Het doel van deze casus is niet om te komen tot een kwalificatie van genomen besluiten, maar om aan t e g e v e n w a a r d e b e s l u i t v o r m i n g n i e t h e e f t g e l e i d t o t e en c o m p l e t e e n voldoende robuuste afweging van het aspect veiligheid in relatie tot de aspecten economie (capaciteit) en milieu (geluid) én met name op welke wijze dat in toekomstige besluitvormingsprocessen kan verbeteren.
1.2 Onderzoeksvragen en -aanpak Hoofdonderzoeksvraag De hoofdonderzoeksvraag voor deze casus is door de VACS als volgt geformuleerd: " Wat was de rol van veiligheid in het besluitvormingsproces van de sectorpartijen en overheidsorganen met betrekking tot het ontwerp, de ontwikkeling, de i mplementatie en de operatie van de Polderbaan en de bijbehorende taxibanen?"
Subvragen Deze hoofdvraag is verder uitgesplitst naar de volgende subvragen: •
Hoe verliep het besluitvormingsproces met betrekking tot de nieuwe baan?
•
R- 0 4 - 0 8 -0 7 0 Casus 1
Wat was de rol van veilighe idsanalyses in dit besluitvormingsproces?
1
•
Wat was de rol van de verschillende partijen in dit proces, inclusief interacties tussen partijen in de besluitvorming?
•
Hoe verliep het proces van goedkeuring met betrekking tot de uiteindelijke beslissing?
Randvoorwaarden In het onderhavige document is informatie gecompileerd uit een aantal documenten en uit gesprekken met personen die betrokken zijn of zijn geweest bij ontwerp, ontwikkeling en operatie van de vijfde baan. Die analyse leidt op zijn beurt tot het b eantwoorden van de onderzoeksvraag en de bijbehorende subvragen.
De structuur van de analyse in dit rapport volgt de onderzoeksvraag en de subvragen. De vragen zijn overgenomen, behalve de laatste subvraag: ' Hoe v e r l i e p h e t p r o c e s v a n g o e d k e u r i n g m e t b e t re k k i n g t o t d e u i t e i n d e l i j k e beslissing?'. De vraagstelling doet een formele, gedocumenteerde goedkeuring vermoeden binnen het totale besluitvormingsproces, waar alle relevante partijen bij betrokken waren. Onze analyse wijst uit dat in de praktijk hier geen sprake van is geweest. Het beeld is dat Amsterdam Airport Schiphol (AAS) na een langdurig en soms diffuus proces, waarin de verschillende partijen vanuit een wisselende betrokkenheid hebben geacteerd, uiteindelijk een beslissing heeft genomen en vervolgens gestart is met de aanleg.
Een kanttekening die wij vooraf willen plaatsen bij het onderzoek naar deze casus is dat het proces van besluitvorming rond de vijfde baan zeer omvangrijk was en lang heeft geduurd. De informatie die wij uit de interviews hebben gekregen is dan ook enigszins gefragmenteerd en in sommige gevallen ingekleurd door de beleving van geïnterviewden van een proces dat zich in sommige gevallen tien jaar geleden heeft afgespeeld. De opzet is niet geweest om in dit rapport de procesgang volledig chronologisch weer te geven; de rode draad is vooral inzicht te bieden in de kwaliteit van het besluitvormingsproces zoals dat is beleefd door betrokkenen en de rol van veiligheid in dit proces.
Tenslotte hebben wij gemerkt dat het reproduceren van gebeurtenissen 'en detail' een zware wissel trekt op de herinnering van de geïnterviewden.
R- 0 4 - 0 8 -0 7 0 Casus 1
2
In de verslaglegging van deze casus hebben wij er dan ook voor gekozen om met name de causaliteit en de volgorde van de ontwikkelingen rondom de b a a n e n d e t a x i b an e n v a s t t e l e g g e n e n g e e n c o m p l e t e g e s c h i e d s c h r i j v i n g van de vijfde baan op te stellen.
1.3 Onderzoeksbevindingen en -analyse 1.3.1 Verloop van het besluitvormingsproces met betrekking tot de nieuwe baan H e t b e s l u i t v o r m i n g s p r o c e s m e t b e t r e k k i n g t o t d e n ie u w e b a a n i s o p g e k n i p t in een aantal fasen, te weten: voortraject, ontwerp, realisatie en operatie. Per fase volgt een beschrijving van de belangrijkste beslispunten en het uiteindelijke besluit. Tevens wordt aandacht besteed aan twee relevante kenmerken v an het besluitvormingsproces:
1. de transparantie van de besluitvorming; 2. de plaats die veiligheid kreeg in de besluitvorming.
Het voortraject Het voortraject van de totstandkoming van de vijfde baan omvat een fors aantal jaren, uitgaande vanaf het moment dat de uitbreiding van Schiphol op de politieke agenda werd geplaatst tot het moment dat een feitelijk besluit over de aanleg van de Polderbaan werd genomen.
Aanvankelijke randvoorwaarden voor de uitbreiding van Schiphol met een nieuwe baan waren: optimale capaciteit met minimale geluidsbelasting e n maximaal haalbare veiligheid voor de laagst mogelijke kosten .
Op basis van deze randvoorwaarden zijn door verschillende partijen verschillende configuraties uitgewerkt voor het banenstelsel op Schiphol V o o r b e e l d e n v a n d e r g e l i j k e c o n f i g u r a t i e s z i j n h e t 4 G m o d e l ( e e n c i r c a 1 5o tegen de klok in gedraaide versie van de Zwanenburgbaan), het 5GG model (gedraaide Zwanenburgbaan in combinatie met een daaraan parallelle baan waar nu ongeveer de polderbaan ligt), het model 'van Stappen' (vier nieuwe banen in de plaats van de toen bestaande vier, 'grosso modo' gedraaid en naar het westen verschoven).
R- 0 4 - 0 8 -0 7 0 Casus 1
3
Gekozen werd uiteindelijk voor de zogenaamde 5P configuratie. Het is geen van de geïnterviewden geheel duidelijk geworden waarom uiteindelijk is gekozen voor deze configuratie. Deze keuze is gemaakt buiten hun gezichtsveld en is verder nooit expliciet toegelicht aan hen. Wel kunnen geïnterviewden onderbouwde speculaties geven over deze keuze.
Redenen die zij noemen voor de keuze van 5P zijn: de laagste kosten in combinatie met enige capaciteitsuitbreiding, een oplossing voor de geluids problemen en geografische beperkingen aan de ligging van de vijfde baan. Als belangrijke determinanten voor de uiteindelijke, exacte positionering van de Polderbaan zijn genoemd de locatie van de monumentale joodse begraafplaats en de ligging van de hoofdvaart. Op basis van deze speculaties lijkt de conclusie gerechtvaardigd dat veiligheid geen expliciete factor was in de uiteindelijke keuze voor 5P. Voor zover geïnterviewden weten, is er nooit een gestructureerde systematische risicoanalyse gedaan op de verschillende configuraties.
In de periode na 1995 zijn alle relevante configuraties overigens nogmaals geanalyseerd door de NLR in opdracht v an AAS met het oog op de technische uitwerking van het 5P model.
Ontwerpfase Met name in de ontwerpfase van de vijfde baan is discussie geweest over de aspecten capaciteit en geluid. Veiligheid, aldus sommige geïnterviewden, werd vooral behandeld als een uitvoeringsaspect van het gekozen ontwerp, niet als een integraal onderdeel van de besluitvorming over het ontwerp. De keuze voor een ontwerp werd gemaakt op basis van randvoorwaarden van capaciteit en geluid waarna werd beoordeeld hoe het gekozen ontwerp veilig kon worden gebruikt. Wanneer vervolgens werd besloten dat het ontwerp niet veilig genoeg gebruikt kon worden, bijvoorbeeld op basis van voortschrijdend inzicht of de veranderde houding van een partij, werd het ontwerp bijgesteld. Niet iedereen deelt die mening: een andere gehoorde visie is dat veiligheid wel degelijk een gelijkwaardige rol speelde in besluitvorming, maar dat iedereen die afweging voor zich maakte. Men is het er echter over eens dat veiligheid een meer impliciete, onduidelijke rol speelde in de besluitvorming in deze fase van het proces dan de andere randvoorwaarden capaciteit, geluid en kosten.
R- 0 4 - 0 8 -0 7 0 Casus 1
4
Deze mening wordt ondersteund door de afwezigheid van een expliciete, gezamenlijke risicoanalyse uitgevoerd bij de start van deze fase van h et proces.
Bovenstaande wordt onderbouwd en geïllustreerd door de wijze waarop is besloten over de twee centrale thema's in de ontwerpfase van de vijfde baan: de kruisingen over de Zwanenburgbaan en de keuze voor een Noordelijke of een Zuidelijke taxibaan . In de nu volgende paragrafen volgt een reconstructie van de discussies over deze twee onderwerpen en de wijze waarop veiligheid hierbij een rol speelde.
Van 6 naar 2 kruisingen In de oorspronkelijke ontwerpen voor de 5P configuratie waren drie dubbele kruisingen (in het totaal zes) met de Zwanenburgbaan voorzien. In de loop van de ontwerpfase is het aantal kruisingen teruggebracht naar twee.
De weerstand tegen de oorspronkelijke zes kruisingen was gebaseerd op:
1. een mogelijke beperking van de capacite it van de Zwanenburgbaan die door die kruisingen zou ontstaan; 2. een toenemende zorg over het veiligheidsrisico van baankruisingen (runway incursions).
De rede voor de eerste zorg was duidelijk: wanneer een vliegtuig de Z w a n e n b u r g b a a n k r u i s t e , k o n d e z e b a an o p d a t m o m e n t n i e t w o r d e n g e b r u i k t als start - o f l a n d i n g s b a a n .
De toenemende zorg over het veiligheidsrisico van kruisingen werd gevoed door een tweetal factoren: •
de specifieke situatie op Schiphol;
•
toenemend internationaal bezwaar tegen kruisingen.
Het aantal kruisingen over de Zwanenburgbaan werd extra risicovol geacht op Schiphol door een combinatie van factoren: Schiphol had toen geen ervaring met het gebruik van dit specifieke soort kruisingen, Schiphol is een betrekkelijk complexe luchthaven en heeft vaak te maken met slecht weer.
R- 0 4 - 0 8 -0 7 0 Casus 1
5
Het toenemende internationale bezwaar tegen kruisingen werd gevoed door incidenten en ongelukken die zich voordeden door kruisingen over een baan. Een voor Nederland zeer berucht ongeluk in dit kader was de ramp op Ten e r i f e d i e z i c h v o l t r o k t i j d e n s d e o n t w e r p f a s e v a n d e v i j f d e b a a n .
Uiteindelijk werd besloten het aantal kruisingen terug te brengen naar twee die alleen buiten de piekuren gebruikt mogen worden. Deze kruisingen zouden alleen kunnen worden gebruikt onder een aantal technische en organisatorische voorwaarden. De technische voorwaarden besloegen onder andere het gebruik van Stopbars en de implementatie van het Runway Incursion Alert System, een geautomatiseerd systeem voor het signaleren v a n ' r u n w a y i n c u r s io n s ' ( R I A S ) . D e o r g a n i s a t o r i s c h e v o o r w a a r d e n b e t r o f f e n ondermeer de implementatie van CRM (Crew Resource Management) bij de Nederlandse luchtvaartmaatschappijen en het radiotelefonie protocol van de verkeersleiding.
De Noordelijke taxibaan Het idee bestond initieel om een 'ruime' Noordelijke taxibaan aan te leggen om de kruisingen te vervangen dan wel te ontlasten. Met deze taxibaan konden de Zwanenburgbaan en de Polderbaan onafhankelijk gebruikt worden. Het gebruik van de ene baan zou zo geen gevolgen hebben voor de capaciteit van de andere. Daarnaast zou een taxibaan het veiligheidsrisico van kruisingen wegnemen.
Het ontwerp voor een 'ruime' Noordelijke baan werd uiteindelijk verlaten. H o e w e l d e a n d e r e p a r t i j e n e r v a n u i t c a p a c i t e i t s - e n v e i l i g h e i d s o v e r we g i n g e n voor waren besloot AAS om de Noordelijke taxibaan niet aan te leggen. De investeringen die nodig waren voor de kruising met de Hoofdvaart en de A5 werden te hoog geacht ten opzichte van de vooronderstelde voordelen. Men a c h t t e d e i n v e s t e r i n g n o g n ie t n o o d z a k e l i j k v o o r d e b e n o d i g d e c a p a c i t e i t o p korte termijn. Besloten werd de investering in de Noordelijke baan uit te stellen totdat groei van capaciteit de investering noodzakelijk zou maken (inschatting: medio 2010). Daarin was geen rekening gehouden met de pieken die in 2003 al een capaciteit vereisten zoals die voor 2010 was voorzien.
R- 0 4 - 0 8 -0 7 0 Casus 1
6
Een aantal geïnterviewden is van mening dat AAS het plan voor de Noordelijke taxibaan ook verliet omdat deze optie hen geen uitbreiding van het luchtvaartterrein op leverden. In haar beschikking in een beroepszaak besloot de Hoge Raad dat het beoogde gebied niet de bestemming van luchtvaartterrein kon krijgen. Daarmee werd de commerciële ontwikkeling van dat gebied onmogelijk gemaakt en werd de ruime Noordelijke taxib aan een stuk minder interessant voor AAS aldus een aantal geïnterviewde partijen.
Deze versie wordt bestreden door andere geïnterviewden. Die achten exploitatie van het gebied omsloten door de Noordelijke taxibaan sowieso onmogelijk: gebouwen binnen dat areaal zouden het zicht van de hoofdtoren op de Polderbaan belemmeren.
R- 0 4 - 0 8 -0 7 0 Casus 1
7
Bron: projectbureau vijfde baan, Schiphol.
R- 0 4 - 0 8 -0 7 0 Casus 1
8
Verschillende beelden over de achtergrond van besluitvorming, in dit geval d o o r A A S , w o r d e n m e d e v e r o o r z a a k t d o o r e e n g e b r e k a a n t r a n s p a ra n t i e i n die besluitvorming. Omdat niet voldoende duidelijk is waarom bepaalde besluiten worden genomen, zijn verschillende hypotheses ontstaan over de achtergronden van besluitvorming.
Realisatie Tijdens de realisatie van de Polderbaan is nog een aantal substantiële wijzigingen aangebracht in het oorspronkelijke ontwerp van de baan. Deze zijn: •
de aanleg van de Zuidelijke taxibaan;
•
de plaatsing van een bemande toren bij de Polderbaan.
Aanleiding voor het eerste was het standpunt van LVNL en IVW dat kruis i n g e n o v e r d e Z w a n e n b u r g b a a n o n g e w e n s t z o u d e n z i j n . D e a a n l e g v a n de taxibaan heeft uiteindelijk vooral op aandringen van met name LVNL plaatsgevonden. Zij werd hierbij ondersteund door de Inspectie: voor hen was het kruisen absoluut geen optie. De overige partijen hebben het aandringen van LVNL op die extra mogelijkheid t.o.v. de mogelijkheden om de Zwanenburgbaan te kruisen ervaren als een neiging om 'overdreven' veilig te opereren.
De Zuidelijke taxibaan had overigens deel uitgemaakt van eerdere o n t w e rp e n m a a r w a s a f g e w e z e n o p g r o n d v a n o . a . t e c h n i s c h e b e z w a r e n . D e belangrijkste reden om deze optie toen niet uit te werken was het ILS (elektronisch hulpmiddel) dat aan de Zuidelijke kop van de Zwanenburgbaan s t o n d o p g e s t e l d . T a x i ë n d e v l i e g t u i g e n z o u d e n r is i c o ' s k u n n e n o p l e v e r e n voor het functioneren van dit landingshulpmiddel. Bij een latere, nadere studie bleek dit technisch toch gerealiseerd te kunnen worden zodat dat ILS normaal kon blijven functioneren.
Met enige vertraging is de Zuidelijke taxibaan opgeleverd.
R- 0 4 - 0 8 -0 7 0 Casus 1
9
Bron: projectbureau vijfde baan, Schiphol.
R- 0 4 - 0 8 -0 7 0 Casus 1
10
Met het oog op de veiligheid is een afweging gemaakt tussen:
1. de plaatsing van een tweede bemande toren die zou communiceren met de hoofdtoren; 2. de plaatsing van een radartoren met geavanceerde onde rsteuning van de hoofdtoren ter compensatie van slecht zicht op de Polderbaan vanuit die hoofdtoren.
Aanvankelijk werd gekozen voor optie 2. De redenen hiervoor lijkt te zijn geweest het beperken van additionele kosten van personeel en systemen en het voo rkomen van complexe communicatie tussen twee bemande verkeerstorens. Deze oplossing bleek uiteindelijk toch niet voldoende waarborgen voor de veiligheid te geven. Tijdens de bouw is de radarpost veranderd in een tweede bemande toren: het reeds gerealiseerd e deel van die radartoren moest worden verbouwd tot bemande toren.
Operatie D e d o o r s o m m i g e n v e r w a c h t e u i t b r e i d i n g v a n d e p i e k- o f u u r c a p a c i t e i t d o o r de ingebruikname van de Polderbaan is in de praktijk tegengevallen. Een van de redenen hiervoor is de kru ising die meer gevolgen had voor het opereren van de banen dan eerst voorzien. Op dit moment wordt gewerkt aan de bouw van een noordelijke taxibaan die veel dichter tegen de kop van de Zwanenburgbaan ligt dan in het eerdere ontwerp van de 'ruime' Noordelijke baan was voorzien.
1.3.2 De rol van veiligheid in het besluitvormingsproces Veiligheid heeft een rol gespeeld in de besluitvorming over de realisatie van d e v i j f d e b a a n . E c h t e r , d e z e r o l l i j k t v o o r a l i m p l i c i e t e n a d -h o c . V e i l i g h e i d is in vergelijking met de aspecten capaciteit, geluid en kosten minder systematisch meegenomen als expliciet, uitgewerkt en concreet criterium. V e i l i g h e i d s d o e l e n e n -n o r m e n z i j n n i e t f o r m e e l v a s t g e s t e l d a a n h e t b e g i n van het project, waardoor veiligheidsmaatregelen sterk ko nden veranderen afhankelijk van de discussie over kosten, capaciteit en milieu. Deze conclusie kan worden getrokken uit de wijze waarop het proces van realisatie van de Polderbaan is verlopen.
R- 0 4 - 0 8 -0 7 0 Casus 1
11
Met name de wijze waarop ontwerpwijzigingen voor veiligheid zijn doorgevoerd, bevestigen deze conclusie.
Hiervoor kan een aantal mogelijke oorzaken worden geïdentificeerd: •
de omvang en de duur van grote infrastructurele projecten maakt het moeilijker de besluitvorming te blijven sturen op oorspronkelijke doelstellingen;
•
veiligheidsdoelen waren niet expliciet geformuleerd;
•
het gebruik van systematische methodes voor kwalitatieve én k w a n t i t a t i e v e r i s i c o a n a l y s e w a r e n n o g n i e t g e ï n t r o d u c e e r d o p S c h i p h o l1;
•
het belang van veiligheid werd niet altijd even sterk meegewogen door partijen betrokken bij de besluitvorming.
Grote infrastructurele vraagstukken zijn van het type 'new to the world' en er zijn geen pasklare oplossingen voor. Dat brengt met zich mee dat b e s l u i t v o r m i n g s p r o c e s s e n o m v a n g r i j k e n o p v o o r h a n d l a s t i g t e s tr u c t u r e r e n en sturen zijn. Tijdens het verloop van het proces wisselen de mensen die betrokken zijn, verandert het krachtenveld waarbinnen de beslissingen genomen moeten worden en verandert de regelgeving die van toepassing is op de besluitvorming.
E e n co m p l i c e r e n d e f a c t o r v o o r h e t s y s t e m a t i s c h b e t r e k k e n v a n v e i l i g h e i d i n het besluitvormingsproces, was de "zachte" norm die er was voor veiligheid. Er bestond geen harde grens op basis waarvan kon worden bepaald of een ontwerp wel of niet veilig genoeg was. Deze normen bestonden toen wel voor capaciteit, geluidsbelasting en kosten.
AAS en KLM konden voorrekenen welke capaciteit nodig was voor een rendabele ontwikkeling van Schiphol. Tevens kon worden berekend welke capaciteit voor de baan noodzakelijk was o m de investeringen in de baan kostendekkend te maken. Voor geluidsbelasting bestond ook een harde, meetbare norm vastgelegd in regelgeving.
1
Nu werkt AAS met een risicoanalyse model voor al hun activiteiten en met de methode van Risk Engineering voor infrastructurele projecten. LVNL maakt intussen gebruik van het VEM Raamwerk voor systematische risicoanalyse.
R- 0 4 - 0 8 -0 7 0 Casus 1
12
Voor veiligheid bestond die harde, meetbare norm er niet. Het besluit of een ontwerp veilig of niet veilig genoeg was werd genomen op basis van consensus. Er moest consensus zijn over welk niveau van veiligheid 'veilig genoeg' zou zijn. Die consensus was gebaseerd op de mening van experts en een belangen afweging, niet op basis van de uitkomsten van systematische, gevalideerde risicoanalyse. Wanneer er over de veiligheid van een ontwerp geen consensus was, was het afhankelijk van het krachtenveld welke mening de doorslag zou geven.
Het krachtenveld werd bepaald door de positie van de verschillende gesprekspartners en hun positie ten opzichte van de besliscriteria. Hoewel alle partijen vanzelfsprekend vonden dat de vijfde baan veilig moest kunnen worden gebruikt, was er met enige regelmaat verschil van mening over twee zaken: •
de omvang van het risico dat een bepaald o ntwerp van de vijfde baan zou opleveren;
•
de mate waarin dat risico acceptabel was ten opzichte van de baten van dat ontwerp.
1.3.3 De rol van veiligheidsanalyses in dit besluitvormingsproces Veiligheidsanalyses zijn wel gemaakt, maar zeker niet bij elke scenariowijziging en niet door de partijen gezamenlijk. Een gevalideerd instrumentarium om vast te stellen welk risico een bepaald ontwerp zou opleveren was niet aanwezig, met andere woorden men sprak niet dezelfde taal.
Het 'expert judgement' van onder andere LVNL speelde een belangrijke rol in de besluitvorming rond het project. Besluiten over de veiligheid van een ontwerpelement van de vijfde baan, werden gebaseerd op het oordeel van deskundigen. Er bestond geen gevalideerde en voor andere partijen inzichtelijke analysemethodiek om dit oordeel van deskundigen te krijgen. Het ging daarom vooral om de mening van deskundigen. Tevens ontbrak een kwantitatieve analysemethodiek waarmee kon worden vastgesteld welke mate van risico een ontwerpelement zou oplevere n .
R- 0 4 - 0 8 -0 7 0 Casus 1
13
Mede op basis van de ervaringen die LVNL opdeed in het ontwerpproces van de vijfde baan, zijn zij gestart met de ontwikkeling van een kwalitatieve en kwantitatieve analysemethodiek om de risico's van ontwikkelingen op Schiphol die van invloed zijn op de verkeersleiding in kaart te brengen.
1.3.4 De rol van de verschillende partijen De volgende partijen hebben een voorname rol gespeeld in de besluitvorming rond de vijfde baan: •
AAS;
•
KLM;
•
LVNL;
•
het Ministerie van Verkeer en Waterstaat;
•
het Ministerie van VROM.
De eerste drie partijen hebben een directe rol gespeeld in de besluitvorming. De ministeries speelden vooral een rol bij het (al dan niet) formuleren van kaders waarbinnen de besluiten moesten passen. Als directe gesprekspartner heeft de overheid zich vooral op de achtergrond gehouden.
De partijen AAS, KLM en LVNL waren allen overtuigd van het belang van veiligheid als randvoorwaarde voor de vijfde baan. Maar zoals al eerder is beschreven had men soms verschillende visies op het mogelijke risico en d e mate waarin de omvang van dat risico acceptabel was.
AAS was in het gehele proces de belangrijkste investeerder. Deze partij had groot belang bij optimale capaciteit tegen acceptabele kosten. Elke grote investering die moest worden gedaan om de veiligheid te vergroten zonder dat daar navenant extra capaciteit tegenover stond, werd door AAS zeer kritisch bekeken. Met name LVNL moest AAS er dan van overtuigen dat het veiligheidsrisico onacceptabel zou zijn wanneer AAS niet zou investeren. In é é n g e n o e md g e v a l w a s A A S n i e t t e o v e r t u i g e n v a n h e t b e l a n g v a n d e investering, namelijk de aanleg van de Zuidelijke taxibaan. Onder andere op basis van de situatie op andere buitenlandse vliegvelden waar ook gebruik werd gemaakt van kruisingen, vond deze partij het risico van twee kruisingen over de Zwanenburg acceptabel. Alleen nadat IVW duidelijk maakte dat zij kruisingen niet acceptabel vond, ging AAS overstag, aldus een aantal geïnterviewden.
R- 0 4 - 0 8 -0 7 0 Casus 1
14
K L M l i j k t i n h e t g e h e l e p r o c e s e e n b e p e r k t e r o l t e h e b b e n g e s p e e l d , wa a r b i j het vergroten van de capaciteit voor hen natuurlijk een belangrijke doelstelling is geweest. Ook zij leken kritisch te staan tegenover de risicoanalyses van LVNL.
De rol van LVNL in het besluitvormingsproces is in de loop van het proces veranderd . A a n v a n k e l i j k h a d L V N L s l e c h t s e e n b e p e r k t e r o l i n h e t o n t w e r p van de vijfde baan. De andere partijen ontwierpen de infrastructuur en de LVNL gaf binnen de gegeven grenzen van het ontwerp aan wat de mogelijkheden waren voor de (veiligheid van) de operatie s. Deze positie was mede te danken aan een aantal interne ontwikkelingen toen, aldus geïnterviewden: •
'De LVNL verkeerde in een overgangsfase naar een grotere zelfstandigheid van het ministerie en wilde een meer dienstverlenende houding aannemen terwijl zij tevens verantwoordelijk waren voor de w a a r b o r g i n g v a n A T M -v e i l i g h e i d i n d e o n t w e r p e n . '
•
'De verkeersleiding had een monopolie op kennis van veiligheid en kon bepalen hoe de veiligheid in alle aspecten vorm moest krijgen.'
•
'Men dacht nu veiligheid onder de knie te hebben: bij elke configuratie zou LVNL een veilige operatie kunnen ontwerpen.'
De veranderende positie van LVNL, haar monopolie op expertise over ATMveiligheid en een relatief arrogante bedrijfscultuur zorgden er tijdens de ontwerpfase voor dat : •
zij anders om gingen met het acceptabel risico dan tijdens de ingebruikname;
•
zij minder stringente risico-analyses deden dan zij later zijn gaan doen.
De positie van LVNL tijdens de ontwerpfase van de vijfde baan, kan mogelijk de oorzaak zijn van een a antal 'analysefouten' of 'ontwerpfouten', waarop pas na de ingebruikname door LVNL een antwoord is bedacht. Omdat de inbreng van LVNL niet altijd voldoende of op de juiste wijze tot s t a n d i s g e k o m e n i n d e o n t w e r p f a s e , i s e r i n d i e f a s e v o o r a l g e o p t i m a l i s e e rd naar variabelen zoals capaciteit en milieu. Veiligheid speelde wel degelijk een rol in het ontwerp maar het acceptabel risico was in die fase hoger, ondermeer door de minder sterke betrokkenheid van LVNL.
R- 0 4 - 0 8 -0 7 0 Casus 1
15
Daarnaast werd in de eerste fasen van besluitvo rming rondom de taxibanen en kruisingen zwaar geleund op het RIAS dat op dat moment (en nog) in ontwikkeling was. Op voorstaan van LVNL, is in het besluitvormingsproces veel vertrouwen gesteld in de mogelijkheid om menselijke waarneming en communicatie te ondersteunen of te zelfs vervangen met technologische toepassingen.
In dit hele proces, achteraf bezien, hebben de luchtvaartautoriteiten een beperkte rol gespeeld als bewaker van de veiligheid. De houding is toen in b e l a n g r i j k e m a t e g e w e e s t d a t v e i l i g h e id e e n z a a k v a n d e s e c t o r w a s . D e z e terughoudendheid werd mede veroorzaakt door de toen startende discussie over ontvlechting van overheid en sector waardoor veel verantwoordelijkheid bij de sector werd neergelegd.
Echter, ook dan had de overheid haar rol kunnen spelen als de steller van kaders waarbinnen de sector veiligheid moest waarborgen. Mede hierdoor werd veiligheid een onderwerp van discussie en een speelbal in het krachtenveld. De discussies over acceptabel risico zouden niet zijn gevoerd wanneer dat acceptabel risico was genormeerd door regelgeving. Tevens had de overheid normen kunnen stellen voor de gedegenheid en de plaats van risico-analyses in het project.
Hoe effectief de rol van de overheid kan zijn bij het stellen van kaders voor d e o n t wi k k e l i n g v a n d e l u c h t v a a r t i n h e t a l g e m e e n e n d e r e a l i s a t i e v a n d e vijfde baan in het bijzonder, blijkt uit de rol van het aspect geluid in deze besluitvorming. Geluid vormde naast capaciteit en kosten, een belangrijk besliscriterium bij het ontwerp en realisatie van de vijfde baan. Geïnterviewden geven aan dat dit ondermeer te wijten is aan de 'harde' wettelijke eis die voor dit aspect aan de luchtvaart wordt gesteld en de stringente manier waarop op dit element wordt gehandhaafd.
Deze 'harde' wettelijke norm is er gekomen door de positie van het M i n i s t e r i e v a n V R O M , d a t g e d u r e n d e d e 8 0- e r e n 9 0 -e r j a r e n e e n s u c c e s v o l l e p e r i o d e d o o r m a a k t e a l s b e l e i d s m a k e r e n -b e p a l e r .
R- 0 4 - 0 8 -0 7 0 Casus 1
16
D i t m i n i s t e r i e s t e l d e d u i d e l i j k p r i o r i t e i t a a n d e m i l i e u -e f f e c t e n v a n S c h i p h o l t e n o p zi c h t e v a n d e e c o n o m i s c h e o n t w i k k e l i n g v a n d e l u c h t h a v e n . D e z e houding werd verder ondersteund door georganiseerde burgers, actie - en belangengroepen die streven naar de beperking van de overlast veroorzaakt door het geluid van vliegverkeer.
Voor veilighe id bestonden tijdens de ontwikkeling van de vijfde baan, slechts beperkt wettelijke normen en was er geen goed ontwikkeld maatschappelijk middenveld dat de veiligheid van Schiphol nauwlettend in het oog hield. Deze situatie is tot op dit moment nog niet ve randerd. Veiligheid wordt vooral gestuurd door internationale organisaties zoals ICAO en JAA, die internationale regelgeving formuleren. Het betreft hier echter regels die zo weinig normeren dat zij op internationale consensus kunnen rekenen.
T e n s l o t t e zo u d e n w i j a a n d a c h t w i l l e n v r a g e n v o o r d e r o l v a n e x t e r n e adviseurs in dit proces. Veel besluiten zijn in het verleden voorbereid door adviseurs, zodat het proces van besluitvorming en beslisbaar maken niet of slechts ten dele door de 'stakeholders' van Sch iphol zelf plaatsvond. Dat heeft soms een afstandelijkheid ten opzichte van de materie en een gebrek aan betrokkenheid met de voorgestelde oplossingen met zich meegebracht bij en binnen de stakeholders. De kwaliteit van de besluitvorming en de krachtdadige uitvoering van de resultaten hebben daaronder geleden. De perceptie is dat deze situatie recentelijk is verbeterd: er wordt meer met eigen mensen gewerkt aan infrastructuur projecten. De besluitvorming staat d a a r d o o r d i c h t e r b i j d e o p e r a t i e s e n h e t d r a a g v la k v o o r d e r e s u l t a t e n i s groter.
1.3.5 Interactie tussen de partijen De interactie tussen partijen en de eigen rolopvattingen en strategie is in de l o o p v a n h e t v i j f d e b a a n -p r o j e c t e e n a a n t a l k e r e n v e r a n d e r d . E n i g s z i n s gechargeerd zien wij de spanning tussen capaciteit, veiligheid en milieu ook in de interactie tussen betrokken partijen terugkomen. AAS is primair gericht op het vergroten van de capaciteit (uiteraard wel op een veilige manier) en het verlagen van de kosten en LVNL richt zich vooral op v e i l ig h e i d . H e t m i l i e u a s p e c t ( g e l u i d ) i s d o o r h e l d e r e n o r m s t e l l i n g e n maatschappelijke en politieke druk altijd een 'harde' randvoorwaarde geweest.
R- 0 4 - 0 8 -0 7 0 Casus 1
17
Voor veiligheid bestond die norm niet waardoor veiligheid (als acceptabel risico) onderwerp werd van discussie.
Een kader voor veiligheid zou daarom zeer bevorderend zijn geweest voor de besluitvorming over zaken die van invloed zijn op de luchtvaartveilig heid. Naast dit kader zou meer gedegen risicoanalyse een belangrijke rol kunnen spelen in een goede interact ie tussen betrokken partijen. Tot slot, is een tijdige betrokkenheid van relevante partijen vanzelfsprekend bevorderlijk.
Als voorbeeld van een meer succesvol besluitvormingstraject zijn de recente voorstellen voor aanpassingen van de kop van de Buitenveldertbaan genoemd. De betrokkenheid van externen daarin is beperkt en de rol van politieke besluitvorming is verminderd. De besluitvorming vindt dus plaats door de organisaties die zelf de kennis in huis hebben en zelf de gevolgen van de beslissing zullen ondervinden.
Daarnaast wordt gebruikt gemaakt van een risicoanalysemethodiek die zowel kwalitatief als kwantitatief in kaart brengt wat de risico's zijn van verschillende opties, het VEM Raamwerk. De VEM effect rapportage speelt een belangrijke rol als afwegingskader voor de sector omdat veel duidelijker dan bij de vijfde baan inzichtelijk wordt gemaakt voor alle betrokken partijen wat de veiligheidsconsequenties zijn van besluiten.
1.4 Conclusies 1. Tijdens de realisatie van de vijfde baan is veel aandacht geweest voor de aspecten milieu, kosten en capaciteit. Ook aan het aspect veiligheid is aandacht besteed. Veiligheid is bij de afweging van deze aspecten echter steeds impliciet meegenomen of de uitkomst van de discussie geweest, eerder dan een integraal en volwaardig onderdeel van de besluitvorming.
2. Veiligheid vertaald in acceptabel risico, was niet genormeerd in regelgeving noch in de doelen van het project. Mede daarom werd veiligheid een punt van discussie in het krachtveld waarbinnen de besluitvorming plaatsvond.
R- 0 4 - 0 8 -0 7 0 Casus 1
18
3. Gemaakte keuzes in de ontwerpfase hebben ingrijpende gevolgen gehad bij de ingebruikname van de vijfde baan en hebben alsnog om een aanpassing of oplossing gevraagd. Hierbij valt te denken aan de nu in aanbouw zijnde Noordelijke taxibaan. Structureel gebruik van een systematische risicoanalyse in met name de ontwerpfase van het project had kosten kunnen voorkomen voor veiligheidsmaatregelen die tijdens de realisatie en de ingebruikname van de baan moesten worden aangebracht.
4. LVNL is bij bepaalde beslissingen bereid geweest tot grotere flexibiliteit dan in de praktijk geaccommodeerd bleek te kunnen worden. Dit geeft blijk van zelfvertrouwen en een flexibele inslag enerzijds. Aan de andere kant zijn gewekte verwachtingen later in het beslis singsproces ingeperkt. Dit heeft te maken met de wijziging in de rolopvatting van LVNL gedurende het proces; van het maximaal accommoderen van de sector naar het nemen van een eigen verantwoordelijkheid in de discussie over capaciteit, geluid en milieu. Meer betrokkenheid van LVNL in de ontwerpfase van de besluitvorming hadden proces en de kwaliteit van de producten waarschijnlijk bevorderd, niet alleen door de ingebrachte kennis en ervaring maar ook door een groter draagvlak bij LVNL. LVNL voelde zich genoopt om als gevolg van dit gebrek aan betrokkenheid, zeer hoge veiligheidseisen te stellen ten aanzien van de operatie: "Wij kunnen deze configuratie wel in operatie nemen, maar dan wel tegen onze voorwaarden".
5 . E e n a a n t a l m a l e n i s t e v e e l v e r t r o u w e n g e s t e ld i n d e m o g e l i j k h e i d o m menselijke waarneming, analyse en communicatie te ondersteunen of zelfs te vervangen met technologische toepassingen. Voorbeelden zijn RIAS en het radarsysteem dat initieel ter ondersteuning van de polderbaan was voorzien. Overigens is wel is teruggegrepen op 'proven technology' of traditionele oplossingen zodra bleek dat de nieuwe technologie niet of niet op tijd beschikbaar kwam.
6. De luchtvaartautoriteiten hebben zich tijdens het ontwerp en de realisatie van de vijfde baan op de achtergrond gehouden. Het is de vraag of zij de rol als bewaker van de luchtvaartveiligheid in dit project voldoende gespeeld hebben.
R- 0 4 - 0 8 -0 7 0 Casus 1
19
7. De beleving van de sector is dat de overheid geen duidelijke rol inneemt als bepaler van de randvoorwaarden met betrekking tot veiligheid. Dat laat ruimte aan partijen om elkaar af te troeven of te beconcurreren op onderwerpen zoals veiligheid waar een bepaalde mate van kritische consensus voor gewenst is. Het had in dit proces duidelijkheid gegeven als de overheid de veiligheidskaders vooraf had gedefinieerd.
1.5 Aanbevelingen 1. Onderlinge communicatie is van groot belang tussen de belanghebbende partijen in het besluitvormingsproces. Als de beelden eenduidig zijn en d e c r i t e r i a g e d e e l d d a n i s r u i m t e v o o r e e n g e z a m e n l i j k e b e s li s s i n g m e t een gedragen uitkomst. Bij afwezigheid van duidelijke argumenten of de communicatie daaromtrent, ontstaan veronderstellingen over de beweegredenen van partijen in cruciale fasen van het proces. Dat kan een negatieve uitwerking hebben op de samen werking en eventuele achterdocht in de hand werken. Het verdient aanbeveling om een structuur te ontwikkelen voor het inrichten en monitoren van het besluitvormingsproces zelf, eventueel in samenhang met het VEM raamwerk dat de risicoanalyse inhoudelijk vo rm geeft. De project organisatie moet tot taak krijgen onder andere veiligheid inzichtelijk te maken en de nadruk leggen op de gemeenschappelijke taal en doelen. Deze aanpak is vooral van belang in de ontwerpfase van het proces.
2. Het verdient aanbeveling o m systematische risicoanalyse in dit type (infrastructurele) besluitvormingsprocessen een volwaardige plaats te geven. De meerwaarde hiervan komt tot uitdrukking in de rol van het VEM Raamwerk in de ontwikkeling van de Buitenveldertbaan. Daarnaast verdient h e t d e a a n b e v e l i n g o m d e h u i d i g e f o c u s o p v e i l i g h e i d t e verleggen naar een meer risicogeoriënteerde benadering: hiermee ontstaat een integraal kader dat de afweging met de andere criteria (geluid, economie, capaciteit) vergemakkelijkt.
3. Een andere manier om meer inzicht te krijgen in de veiligheidsaspecten van een project is door middel van 'Safety Engineering'. Dit betekent dat in de ontwerpfase door middel van 'Safety Cases' de veiligheidsaspecten van zo'n project in de praktijk worden geanalyseerd. Dit wordt al gedaan door o.a. AAS.
R- 0 4 - 0 8 -0 7 0 Casus 1
20
