CAMPUS FRYSLÂN EEN BLIK VAN BUITEN Interim advies

G. DE JONG BUITENRUSTSTRAAT 16 2271 HB VOORBURG

RUG/CAMPUS FRYSLÂN EEN BLIK VAN BUITEN Interim advies

1. Per bief van 25 juni 2015 verzocht het college van Gedeputeerde Staten van Friesland (Fryslân) mij een onderzoek te verrichten naar de plannen voor de totstandkoming van de RUG/Campus Fryslân.1 Formeel luidde de opdracht: De opdracht is het verrichten van een onafhankelijke beoordeling van de business case van de RUG voor de totstandkoming van RUG/Campus Fryslân. Hierbij staat centraal de inhoudelijke en financiële haalbaarheid. Er wordt onderzoek gedaan naar de effecten, de deugdelijkheid van de financiële gegevens, de borging en de risico’s. De opdracht is ruim geformuleerd. Gezien de beschikbare tijd – nog geen twee maanden2 - en de gevolgde werkwijze – literatuurstudie en gesprekken - zullen de nodige restricties in acht moeten worden genomen. 2. Het is toe te juichen dat Gedeputeerde Staten van Friesland (GS) een opdracht tot onafhankelijk onderzoek naar en tijdens de voorbereiding van een besluit geven. Andere politieke instituties zouden daar een voorbeeld aan kunnen nemen. In het algemeen lijdt immers de evaluatie van beleid en vooral de ex-ante evaluatie in ons land een kwijnend bestaan.3 Een ex ante evaluatie doet politieke besluitvormers een zeker risico lopen. Het kan immers leiden tot vertraging in de besluitvorming en kan ook zodanig kritisch zijn dat een voorgenomen besluit moet worden uitgesteld. Een voortdenderende trein kan daardoor tot stilstand komen en er zijn maar weinig politici aan de uitvoerende kant die daar een liefhebber van zijn. Vandaar een compliment aan GS dat zij zich kwetsbaar durven opstellen. 3. Onafhankelijk onderzoek bestaat niet. Door mij een opdracht tot onderzoek te verlenen is gekozen voor een economische invalshoek. De economische discipline is de enige die ik enigszins versta. Een beschouwing dat een visie voldoende is om de geldkraan open te zetten, dat als men over de kop komt de staart wel volgt, dat ‘Leeuwarden Universiteitstad’ toch wel wat mag kosten en dat over 25 jaar niemand meer maalt om de miljoenen die zijn betaald kan men dus niet verwachten. Onafhankelijk wel in die zin dat ik gewerkt heb bij het Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven, dat onafhankelijk onderzoek deed naar de zin en onzin van overheidsuitgaven en dat ik tien jaar lid ben geweest van de Algemene Rekenkamer, een van de weinige instellingen die boven de partijen staat en als zodanig ook wordt (h)erkend. In het eerste gesprek met gedeputeerde De Rouwe over een mogelijke opdracht is aan de orde geweest of het feit dat wij beiden aan dezelfde politieke partij contributie betalen een hinderpaal zou kunnen zijn voor onafhankelijk onderzoek. We trokken beiden de conclusie dat die er niet was. Voor de rol van ‘his masters voice’ 1

De tekst van de opdracht is als bijlage 3 toegevoegd Dit advies is geschreven naar de stand van zaken op 6 augustus 2015 3 Zie Dick Hanemaayer, Ex ante evaluatie in Nederland, Boom/Lemma 2012 2

1

ben ik aantoonbaar niet in de wieg gelegd. Ook zou een rol kunnen spelen dat ik ben geboren en getogen (hikke en tein) in Leeuwarden en mijn ouders er begraven liggen. Ik houd van deze stad. Reden te meer om te voorkomen dat er domme dingen gebeuren. Tenslotte ben ik bij de les gehouden en ondersteund door medewerkers van Decisio, een bureau voor economisch onderzoek en advies te Amsterdam. 4. De Universitaire Campus Fryslân (UCF) is als project gestart in 2011 voor een periode van tien jaar. Deze periode is opgeknipt in twee fasen. Provinciale Staten van Friesland hebben op 26 januari 2011 besloten € 16,4 miljoen te reserveren voor de utvoering van het UCF programma 2011-2015. Dit bedrag is in twee tranches beschikbaar gesteld na besluitvorming in Provinciale Staten. Nu is het moment aangebroken om besluitvorming voor te bereiden voor de tweede fase, UCF2 of RUG/Campus Fryslân met structurele inbedding van een academisch klimaat in Friesland als doelstelling. De eerste fase is geheel gefinancierd door de provincie Friesland en de gemeente Leeuwarden.4 Over deze eerste fase zijn twee evaluatierapporten verschenen. Een zelfevaluatie [2] over de periode 2011-2013 en een externe evaluatie [3]5 over de periode 2011-2014. Ook is in juli 2015 een monitoring verschenen, gemaakt door de provincie Friesland, waarin de ontwikkeling van UCF in de periode 2011-2015 aan de hand van een groot aantal kengetallen is weergegeven.[10] De evaluaties zijn over het algemeen positief van toonzetting. Toch wordt een aantal kritische opmerkingen gemaakt. Zo is er vertraging opgetreden. Er zouden zes masteropleidingen starten in 2011-2013, maar er zijn slechts drie volledig gerealiseerd (Watertechnologie, Multilingualism en HTSM6) waarvan twee reeds liepen voordat UCF als project startte. Voor vijf masteropleidingen bevinden de voorbereidingen zich in een meer of minder vergevorderde fase (MEEM7, Law and Governance, Toerisme, Gametechnology en Leefbaarheid). Een masteropleiding Zuivel is in overweging genomen.[10, p.11] Uit de evaluaties blijkt verder dat een nauwe samenwerking tussen UCF en de kennisinstellingen, zoals Wetsus, Wadden Academie, Dairy Campus, Fryske Akademy en de met deze instellingen verbonden universiteiten en de plaatselijke hogescholen nog onvoldoende is verankerd. Verder zijn er nog onbekenden, zoals de resultaten van onderzoeksprojecten, omdat deze nog te kort lopen. Toch stelt de externe evaluatie dat ‘academisch onderwijs en onderzoek [..] maatschappelijk voor Fryslân een enorme meerwaarde’ [3, p.12] hebben wegens regionale inbedding in de regionale economie. Dit staat enigszins op gespannen voet met de hierboven vermelde kritische opmerkingen van de commissie zelf en met de eveneens door de commissie uitgesproken verwachting ‘dat lang niet iedereen verwacht dat door de aanwezigheid van opleidingen mensen kiezen voor een carrière in de Friese regio’.[3, p.12] Dit zal vooral afhangen van het aanbod van banen. Over dat aanbod van banen is kennelijk nog weinig met zekerheid te zeggen. Het lijkt er op dat de enorme meerwaarde waarover de evaluatiecommissie spreekt eerder een uitgesproken wens is dan een op onderzoek gebaseerde constatering. Uit de monitoring [10] blijkt dat stappen zijn gezet in de richting van een academisch klimaat 4

In het proces UCF trekken provincie Friesland en gemeente Leeuwarden gezamenlijk op. In de tekst · wordt daarom regelmatig volstaan met het alleen noemen van de provincie als partij, terwijl impliciet de positie van de gemeente Leeuwarden daarin is meegenomen. 5 De nummers tussen teksthaken verwijzen naar de nummering van de geraadpleegde literatuur in bijlage 1 6 High Tech Systems and Materials, een honours master die naast een reguliere studie kan worden gevolgd 7 Master Environmental and Energy Management van de Universiteit Twente

2

in Friesland/Leeuwarden, maar de stappen zijn nog schuchter. Drie masteropleidingen voldoen inmiddels aan alle formele vereisten, zij het dat het aantal studenten dat instroomt op één keer na, nooit meer dan 40 per jaar haalt. Het aantal uitgezette promotieplaatsen (PhD) is 34 en de eerste promotie wordt binnenkort verwacht. De aansluiting tussen de masteropleidingen, de promotieonderwerpen en de Friese hotspots is in hoge mate aanwezig. [10, p.27-28] Omdat structurele financiering van onderwijs en onderzoek geen taak van de provincie is ligt het volgens de externe evaluatiecommissie voor de hand de bij de aanwezige masteropleidingen en kennisinstellingen betrokken universiteiten, te weten de Rijksuniversiteit Groningen (RUG), Wageningen University (WUR) en Universiteit Twente (UT) ‘te benaderen om op korte termijn met concrete plannen te komen’. De structurele inbedding en financiering van UCF zou met urgentie moeten worden aangepakt,[3, p.17] 5. De externe evaluatie concludeert dat de tweede fase van UCF met urgentie moet worden aangevat. Het externe evaluatierapport dateert van 8 juli 2014 en is in september 2014 officieel aangeboden aan provincie Friesland en gemeente Leeuwarden. Wat daarna is gebeurd onttrekt zich aan onze waarneming, maar in november 2014 circuleert er een concept-intentieverklaring van de provincie Friesland en de RUG. Het stuk heeft geen formele status en is niet openbaar. Kennelijk hebben de provincie Friesland en de gemeente Leeuwarden besloten met de RUG in zee te gaan. Men kan zich afvragen waarom er geen openbare aanbesteding is gedaan of waarom er geen uitnodiging is gegaan naar RUG, WUR en UT om met plannen voor de vestiging van universitair onderwijs en onderzoek in Leeuwarden te komen. Provincie en gemeente leveren zich daardoor uit aan één instelling. Dit verzwakt in potentie de onderhandelingspositie. Die positie is toch al niet sterk gezien de grote graagte waarmee provincie en gemeente een universitaire vestiging binnen hun grenzen gerealiseerd zien. Zo stellen GS van Friesland: “Wy binnen derfan oerstjûge dat no it ‘moment suprême’ oanbrutsen is dat Fryslân nei in ôfwêzigheid fan rom twahûndert jier wer in eigen universiteit krijt”.[4] Dit lijkt wel op een open uitnodiging aan de RUG om niet te terughoudend te zijn bij het invullen van het prijskaartje. Daar staat tegenover dat de RUG zich afficheert als Universiteit van het Noorden en dat de Friese vlag wappert voor het Academiegebouw in Groningen. Het zou de RUG dus iets waard moeten zijn een nevenvestiging in Leeuwarden te mogen openen. Dat het de RUG kennelijk menens is mag blijken met de aanstelling van prof. Jouke de Vries per 1 mei 2015 als dean van de 11e faculteit8 van de RUG als nevenvestiging in Leeuwarden. De Vries heeft zijn sporen verdiend als dean van de Campus Den Haag, een nevenvestiging van de Leidse universiteit. 6. Het project UCF is anno 2015 een rijdende trein. Dat betekent dat provincie Friesland en gemeente Leeuwarden enigszins met gebonden handen staan (captive user) en er wel heel wat moet gebeuren wil er geen voortzetting komen in de vorm van UCF2. Dat neemt niet weg dat de overgang naar de tweede fase wel een moment is om opnieuw de knopen te tellen. Een versterking van het project UCF is ongetwijfeld dat in UCF2 is voorzien in een University College dat een driejarige bacheloropleiding verzorgt voor op den duur 200 studenten per jaar, die residentieel zijn ineen gebouw van het University College. Met dit University College mikt Friesland/Leeuwarden op de bovenkant van de markt, 8

e

11 faculteit, UCF2 en RUG/Campus Fryslân worden als synoniemen gebruikt

3

omdat aan dit soort instituten selectie aan de poort mogelijk is. Verder wordt de keten van doorlopende leerlijnen gesloten. De bacheloropleiding geeft aansluiting voor de drie hogescholen die in Leeuwarden gevestigd zijn. Bovendien kunnen deze hogescholen door het aanbieden van een pre-masteropleiding aansluiting bij de masteropleidingen organiseren. Tenslotte kan de onderzoekschool, hoe dan ook georganiseerd, zorgen voor aansluitende onderzoekinstituten waar promovendi hun PhD kunnen halen. 7. Welke economische en maatschappelijke effecten zijn te verwachten van een dergelijke gesloten keten van vervolgonderwijs in Leeuwarden? Het University College met op den duur 600 studenten zal waarschijnlijk niet veel meer economische effecten opleveren dan de directe consumptie door studenten en docenten. Het valt te verwachten dat een groot deel van deze studenten na het behalen van hun bachelor Leeuwarden zullen verlaten. Een deel zal doorstromen naar de masteropleiding. Ook hiervan zal het directe consumptieve effect waarschijnlijk overheersen. Andere meer indirecte effecten kunnen worden verwacht zoals een positief effect op  de productiviteit en maatschappelijk rendement  de groei van werkgelegenheid en bestedingen  de veiligheid, maatschappelijke cohesie en volksgezondheid  het vestigingsklimaat in Friesland. Een inschatting van de grootte van deze mogelijke effecten is moeilijk te maken. Het is de bedoeling dat er uiteindelijk tien masteropleidingen komen, elk met 40 studenten. Tenslotte is voorzien in een onderzoekschool waar jaarlijks 15 promovendi instromen. Volgens de provincie Friesland is “it haaddoel (..) dat it akademysk klimaat in Fryslân duorsum fersterke wurdt”.[4] Wil men dit hoofddoel bereiken dan is van groot belang dat aangesloten wordt bij de sterke punten die in de regio aanwezig zijn (hotspots). Of dat er tien zijn is nog maar de vraag. Dat zal van geval tot geval moeten worden waargemaakt. Wellicht moet meer focus worden aangebracht. Wil er echt een academisch klimaat ontstaan dan zullen de masteropleidingen en de daaraan verbonden docenten en de promovendi inclusief hun promotoren en hun onderzoeksinstellingen fysiek in Leeuwarden aanwezig moeten zijn. Het heeft geen zin dat docenten aan de masteropleiding een dagje per week worden ingevlogen en dan weer vertrekken of dat promovendi dankbaar de financiële bijdrage van de provincie incasseren en dan elders promoveren en hun onderzoek verrichten. Dit betekent dat de masteropleidingen en de promotieplaatsen moeten aansluiten bij onderzoeksgebieden waarop Friesland een meerwaarde te bieden heeft, zoals nu bijvoorbeeld het geval is bij onderzoek en onderwijs naar water (Wetsus), melk (Dairy Campus), tweetaligheid 9(multilingualism, Fryske Akademy), toerisme (European Tourism Futures Institute, ETFI) en HTSM (High Tech Systems and Materials). Voor de hotspots, zeker als zij in de β sfeer liggen, betekent dat, voorzover die instituten er nog niet zijn, dat er onderzoeksinstituten moeten komen waar promovendi onderzoek kunnen doen, waar onderzoek in opdracht van derden wordt gedaan, waar andere instellingen en bedrijven op af komen omdat samenwerking loont. Samenwerking met bestaande universiteiten, die noodzakelijk is ter versterking van de onderwijsketen in Friesland, kan alleen worden verkregen als die andere universiteiten inzien dat de beoogde opleidingen en onderzoek beter in Friesland hun plaats kunnen krijgen. Gezien de sterke territoriumdrift waar universiteiten in het algemeen om bekend staan, 9

In dit verband ligt het voor de hand dat de gehele opleiding Fries in Leeuwarden bij de Fryske Akademy wordt ondergebracht

4

zowel tussen universiteiten als binnen universiteiten, is dit geen eenvoudige opgave. Ons is niet bekend of er voor alle in aanmerking komende hotspots dergelijke sterktezwakte analyses zijn of worden uitgevoerd. Voor een goede kans van slagen van de verschillende hotspots zouden dergelijke analyses wel zijn aan te raden. 8. Op 16 maart 2015, het is dan ruim 6 maanden geleden dat de externe evaluatiecommissie haar rapport uitbracht waarin werd gepleit met urgentie te werken aan UCF2, komt de RUG met een voorstel voor RUG/Campus Fryslân 2015 e.v. inclusief een financiële vertaling van het voorstel voor de provincie Friesland.[6] Bij brief van 18 mei 2015 wordt door de RUG ook de financiële opgave voor de RUG zelf en voor derden verstrekt.[9] Er komt een residentieel bachelorcollege (University College) dat een driejarige bacheloropleiding aanbiedt voor uiteindelijk 200 studenten per jaar. Daarnaast is voorzien in een mastercollege, waarin de komende twee jaar vijf tot tien nieuwe masterprogramma’s worden gestart ‘die voorzien in een behoefte vanuit de arbeidsmarkt”.[6] Deze masterprogramma’s worden opgestart naast de reeds bestaande vier masterprogramma’s. In de financiële paragraaf wordt vooralsnog gerekend met drie nieuwe β-opleidingen (tweejarig) en drie α/γ-opleidingen (eenjarig). Per opleiding wordt uiteindelijk met een instroom van 40 studenten per jaar gerekend. Tenslotte komt er een onderzoekschool (PhD-school) waar jaarlijks 15 promovendi instromen. Voor de financiering van deze school zullen universiteiten, overheden, bedrijfsleven, NWO en Europa en een speciaal fonds dat hiertoe wordt ingesteld zorgen. Voorgesteld wordt dat de provincie Friesland de ontwikkel- en aanloopkosten betaalt. Dit leidt tot de volgende financiële inspanning voor de provincie Friesland, de RUG en derden:10

Residentieel bachelorcollege Masteropleidingen PhD-school Totaal

Friesland 10.074.852 4.829.732 8.616.687 23.521.271

RUG 21.052.541 3.924.432 2.918.438 27.895.410

Derden

5.669.333 5.669.333

De periode waarop deze (aanloop-)kosten betrekking hebben varieert van 7 jaar voor het University College, 4 jaar voor een α/γ-masteropleiding, 5 jaar voor een βmasteropleiding en tot 6 jaar voor de PhD-school. Een eerste opmerking betreft de vraag waarom de RUG deze kosten aan de provincie in rekening brengt. Dat is niet zonder meer logisch. Toen de RUG een university college startte in de stad Groningen heeft ze alle kosten voor haar rekening genomen. Waarom gebeurt dat niet voor een nevenvestiging buiten de stad Groningen, in de tweede stad van het Noorden, waarvoor de RUG zegt de universiteit te willen zijn?11

10

Er is ook voorzien in een bijdrage van 6 ton voor het premaster programma op de HBO instellingen. Naderhand wordt ervan uitgegaan dat de HBO instellingen dat uit eigen zak betalen. 11 Overigens is het niet ongebruikelijk dat bij nevenvestigingen van universiteiten lokale overheden financieel bijdragen. Niet alleen bij Campus Den Haag, maar ook bij de Roosevelt Academy in Middelburg (nevenvestiging van de Universiteit Utrecht) en de Greenport Academy Venlo (nevenvestiging van de Universiteit Maastricht) dragen lokale overheden bij. Een motivering waarom de lokale overheden een bijdrage wordt gevraagd is echter welkom.

5

Voor de provincie Friesland is de bijdrage in de totale kosten van RUG/Campus Fryslân bijna 42% ofwel € 23,5 miljoen. De RUG neemt 48% van de kosten voor haar rekening ofwel € 27,8 miljoen.[9] Uit de onderbouwing van de kosten voor de provincie Friesland blijkt niet waar deze € 27,8 miljoen door de RUG aan besteed zullen worden. Immers in de aanloopfase wordt het verschil tussen baten en lasten volledig door de provincie Friesland en de gemeente Leeuwarden gedragen. Na de aanloopfase verkeert UCF2 in een wat wordt genoemd steady state, waarin baten en lasten in evenwicht zijn en eventuele voor- of nadelige saldi voor rekening van de RUG komen. 9. Wij hebben de onderbouwing van de ontwikkel- en aanloopkosten die voor rekening van Friesland/Leeuwarden komen kunnen bekijken voor het University College, voor een eenjarige masteropleiding α/γ, voor een tweejarige masteropleiding β en voor de PhD-school. Daarbij valt op dat onder wat als ontwikkel- en aanloopkosten wordt aangemerkt ook kosten voor onderwijs zijn ondergebracht. In het algemeen is het niet de taak van de lokale overheid om structureel onderwijs te bekostigen. De provincie Friesland en de gemeente Leeuwarden hebben dit ook als uitgangspunt gekozen: zij wensen niet structureel onderwijs te financieren, maar uitsluitend bij te dragen in de ontwikkel- en opstartkosten. Deze kosten voor onderwijs bestaan uit de financiering van het onderwijs in de eerste twee jaren van het University College en van de masteropleidingen. Het ministerie van Onderwijs bekostigt het onderwijs pas vanaf het derde jaar. Daar staat tegenover dat aan het eind het ministerie nog twee jaar doorbetaalt. Om te voorkomen dat de provincie twee jaar onderwijs betaalt en geen vordering overhoudt op de RUG voor de t+2 jaren aan het einde van de opleiding zou een elegante oplossing kunnen zijn dat de provincie Friesland de onderwijskosten voorfinanciert door de RUG een lening te verstrekken ter hoogte van de kosten voor de twee eerste jaren onderwijs aan bachelor- en masteropleiding voor bijvoorbeeld 15 jaar aflossingsvrij, tegen een marktconforme rente. Daarna kan deze lening door de RUG geleidelijk wordt afgelost, waartegenover de provincie Friesland de vordering voor t+2 op de RUG kwijtscheldt. Daarmee wordt voorkomen dat (1) de provincie onderwijskosten à fonds perdu voor haar rekening neemt en (2) de provincie twee keer betaalt, namelijk door de eerste twee jaren (t-2) te betalen én de laatste twee jaren onderwijskostenvergoeding niet incasseert (t+2). Voor de eerste fase van UCF, die in zijn geheel door Provincie Friesland en gemeente Leeuwarden is gefinancierd heeft de provincie zowel bijgedragen in de ontwikkel- en aanloopkosten als in de onderwijskosten. In alle gevallen vereist de financiële bijdrage van de provincie een politiek besluit, ook als de provincie besluit bij te dragen aan onderwijskosten in UCF2. De provincie zal in dat geval haar claim dat zij niet onderwijs wenst te bekostigen moeten laten vallen. Wenst de provincie Friesland vast te houden aan haar uitgangspunt in UCF2 geen onderwijs te willen financieren dan is de bovengenoemde uitweg van een voorfinanciering annex lening een elegante uitweg, die materieel gezien niet veel verschilt van de inzet van de RUG. Qua beeldvorming schuilt hier echter wel een gevaar. Het beeld is gezet dat de RUG aan de provincie Friesland een kleine € 25 miljoen vraagt à fonds perdu. Kiest men voor de oplossing van een voorfinanciering annex lening dan zakt de provinciale bijdrage die à fonds perdu wordt afgerekend met ruwweg € 10 miljoen.12 Daar past een beeld bij dat de provincie niet meer wil betalen dan 15 miljoen euro. Verhardt deze beeldvorming zich 12

€ 10 miljoen is het afgeronde bedrag van het financieringstekort dat ontstaat als gevolg van de regeling dat de onderwijskosten de eerste twee jaar niet wordt vergoed door het ministerie (t-2 regeling) volgens berekening van de provincie Friesland.

6

in de publieke opinie als een strijd tussen Groningen en Friesland, waar meestal niet zoveel aanleiding voor nodig is, dan komt UCF2 in gevaar. Verstandige bestuurders zullen het echter nooit zover willen laten komen omdat men elkaar vertrouwt. 10. Voor de onderzoekschool, de PhD school, wordt door de externe evaluatiecommissie gesteld dat op den duur deze school zichzelf moet bedruipen. Daartoe wordt verwezen naar NWO gelden (2e geldstroom), het bedrijfsleven, de regionale en Europese overheid (3e geldstroom).[3, p.18] GS van Friesland nemen als uitgangspunt:”RUG, bedriuwslibben en oerheden dogge war om ta strukturele middelen foar ûndersyk foar Fryslân te kommen”.[4] De RUG schrijft dat voor de financiering van de PhD school, naast bijdragen van universiteiten, overheden, bedrijfsleven, NWO en Europa een speciaal fonds wordt ingesteld. Deze vogels vliegen voorlopig nog in de lucht en zorgen daarmee voor open einden in de financiering op langere termijn van de PhD school. Kennelijk moeten de genoemde financieringsbronnen als een opgave aan UCF2 worden gezien. Over de kans van slagen wordt niets vernomen. 11. Voor de ontwikkel- en aanloopperiode is met veronderstellingen gewerkt. Zo wordt uitgegaan van een instroom van 100 studenten in het University College in het eerste jaar, 150 in het tweede jaar en vanaf het derde jaar 200. Voor de instroom in de α/γmaster is de veronderstelling dat in het eerste jaar 30 studenten instromen en vanaf het tweede jaar 40. Bij de promovendi wordt verondersteld dat 20% in het eerste jaar uitvalt en 5% in het tweede jaar. Op grond van deze en andere aannames is de financiële opgave voor de provincie in de ontwikkel- en aanloopkosten begroot. De vraag is wat er gebeurt als deze veronderstellingen niet uitkomen in de zin dat er bijvoorbeeld minder studenten dan aangenomen instromen en er minder promovendi uitvallen. Voor wie zijn deze risico’s? Gaat men ervan uit dat de aanloopkosten voor rekening van de provincie Friesland komen dan kan worden gesteld dat deze extra aanloopkosten ook voor rekening van de provincie komen. Stelt men daartegenover dat de aanloopfase in omvang beperkt is dan zouden deze extra kosten voor rekening van de RUG komen. Het lijkt erop dat deze kwestie (nog) niet is geregeld, hoewel de opvatting van de RUG dat “de op dit moment voorziene risico’s, zoals de studenten inen doorstroom, de in- en doorstroom van de PhD’s, en de hieruit voorkomende financiële consequenties (..) voor de RUG (zijn)” [6] duiden op gelding van de tweede genoemde mogelijkheid, namelijk dat deze extra kosten voor de rekening van de RUG komen. Voor de periode na de aanloopfase is de verdeling van de risico’s duidelijk. Nadat de verschillende opleidingen hun ‘steady state’ hebben bereikt is het volledige risico voor rekening van de RUG. Meevallers en tegenvallers worden door de RUG geïncasseerd resp. gedragen. Tenslotte hebben wij in de stukken niets kunnen vinden over de mogelijkheid dat de RUG de stekker uit het stopcontact trekt, bijvoorbeeld bij tegenvallende resultaten. Gedeputeerde Staten van Friesland spreken van een binding door de RUG aan de 11e faculteit van minstens tien jaar [4], maar er worden geen maatregelen of afspraken genoemd die dit verzekeren. Gedacht zou kunnen worden aan een verplichting voor de RUG om het in Leeuwarden benodigde vastgoed in eigendom te verwerven. De RUG wil pas tot aankoop van vastgoed overgaan als de steady state is bereikt. Verder is al genoemd de mogelijke verplichting voor studenten en docenten zich in Leeuwarden te vestigen. Van een exit strategie is daarmee geen sprake. Daarmee is een worst-case scenario voor Friesland niet uitgesloten, waarbij de RUG zich na een tegenvallende tweede fase van UCF terugtrekt en Friesland haar gehele investering in rook ziet opgaan. 7

12. Of de € 23,5 miljoen die de RUG aan de provincie vraagt als redelijk is te beschouwen? Het uitgangspunt is dat Friesland/Leeuwarden de ontwikkel- en aanloopkosten betaalt. Maar dan begint de discussie. Vallen onder de aanloopkosten ook kosten voor onderwijs? Wat precies betaalt de RUG en waaraan? Friesland lijkt niet meer te willen betalen dan € 15 miljoen plus een voorfinanciering voor de eerste twee jaar onderwijs, die immers niet wordt vergoed door de minister. De gemeente Leeuwarden trekt de streep bij € 3 miljoen. Deze € 3 miljoen is niet geoormerkt en worden in het mandje bij de bijdrage van de provincie gevoegd. Het lijkt er al met al op dat de verdeling van de kosten waarbij de provincie 42% bijdraagt betrekkelijk willekeurig gekozen is. Wij hebben alternatieve scenario’s gezien die op ambtelijk niveau circuleren waarin de provinciale bijdrage varieert van 64% (€ 38 miljoen) tot 26% (€ 14,5 miljoen). Recentelijk is daar weer een nieuwe variant aan toegevoegd, waarbij per opleiding met een vast bedrag wordt gewerkt dat dan weer wordt geïndexeerd. Deze methode werd ook toegepast tijdens UCF1. Waarom deze methode niet gehandhaafd? De externe evaluatiecommissie stelt dat in de tweede fase de provincie niet langer onderwijskosten moet willen bekostigen.[3, p.17] Dan ligt voortzetting van de financieringsmethode uit de eerste fase niet voor de hand. Het stapelen van varianten duidt er meestal op dat er geen overeenstemming is over de methode van berekening en/of over de uitkomst. In dit geval is er geen verschil van mening over de rekenmethode; waarover wordt gedelibereerd is, naast de discussie over de onderwijskosten, welke veronderstellingen ten aanzien van aanlooptermijnen, instroom van studentenaantallen, risicoverdelingen en dergelijke worden gehanteerd. De onderbouwing van het bedrag dat wordt gevraagd verliest aan kracht en het gevraagde bedrag krijgt een politieke lading. Kennelijk is het dan wat een gek er voor geeft en heerst de wet van de veemarkt: handjeklap. Zoals hiervoor al gesteld zullen verstandige bestuurders, gebaseerd op wederzijds vertrouwen, het nooit zover laten komen. 13. Uit het voorgaande zal duidelijk zijn dat het van uitermate groot belang is dat er in Friesland door alle instellingen die ertoe doen krachtig, met een stevig commitment wordt samengewerkt. De maatschappelijke betekenis van RUG/Campus Fryslân staat of valt met het innovatieve en onderzoeksgehalte van dit project. Alleen een bacheloropleiding en een aantal masteropleidingen geven niet veel meer dan een bijdrage in de consumptieve sfeer. Voor het ontstaan van hotspots is een investering vereist en een langdurige investering. Een opleidings- en onderzoeksinstituut met innovatieve kracht, dat spill over effecten heeft naar de rest van Friesland of zelfs nationaal en internationaal aantrekkingskracht opwekt vergt een volgehouden inspanning van vele jaren, van enkele decaden. Friese hotspots zullen per definitie innovatief en onderzoeksgericht moeten zijn. Op meer van hetzelfde in Leeuwarden en Friesland zit niemand te wachten. Dat betekent dat structurele samenwerking moet worden gezocht met betrokken universiteiten, niet alleen met de RUG. Het bedrijfsleven dat is geïnteresseerd in de hotspots zal zich moeten committeren, de hogescholen in Leeuwarden moeten krachtig aansluiten op het University College en op de masteropleidingen. Bestaande kennisinstellingen zoals Wetsus, Fryske Akademy, Wadden Academy en Dairy Campus zullen naadloos moeten kunnen aansluiten op de RUG/Campus Fryslân. De indruk bestaat dat de noodzaak van deze samenwerkingsvormen wel wordt onderkend, maar nog in de kinderschoenen staat. Zoals gezegd circuleert op ambtelijk niveau een niet openbare Intentieverklaring Provinsje Fryslân-Rijksuniversiteit 8

Groningen. Ook is er een ambtelijk concept Hoger Onderwijs Akkoord Fryslân met een Intentieverklaring Ondersteuning University Campus Fryslân 2015-2020, maar geen van deze documenten heeft een formele status, ze zijn niet openbaar, laat staan dat er iets is ondertekend. Keiharde afspraken en een stevig commitment van alle partijen is nog niet verzekerd. Wordt de keten niet op deze wijze gesloten dan bestaat de kans dat RUG/Campus Fryslân blijft steken in een University College plus een aantal masteropleidingen en een aantal dolende promovendi. Een academisch klimaat, immers het hoofddoel, is dan ver uit zicht. 14. Wat betreft de governance is veel niet geregeld. Duidelijk is dat de 11de faculteit binnen de governance structuur van de RUG komt te vallen. Maar ook de provincie Friesland en de gemeente Leeuwarden zullen elk ook hun eigen vereisten moeten stellen bij een goede governance. Een uitgewerkt voorstel voor een goede governance is nog niet voorhanden. 15. Mij is gevraagd om een onafhankelijke beoordeling van de business case. De voornaamste bevinding is dat er geen uitgewerkte business case ligt. Op onderdelen zijn er wel plannen, voornemens, voorstellen, maar het telt niet op tot een volwaardige business case. Daarvoor zijn in het voorgaande teveel open einden en hiaten geconstateerd. Er zijn wel mogelijkheden en aanzetten daartoe zichtbaar. Wat er in elk geval moet gebeuren is het volgende. o Eerst moeten de bestuurders van Friesland en de RUG elkaar maar eens diep in de ogen kijken en tot een gezamenlijke uitspraak komen dat men van harte dit project zal steunen, in goede en in kwade dagen. Er mag wel wat meer heilig vuur op het altaar. De concept-intentieverklaring moet verder worden ingevuld en daarna worden ondertekend. o De business case moet worden afgerond. Overeenstemming over de rekenmethode voor de onderbouwing van de financiële opgave lijkt te bestaan. Overeenstemming moet worden bereikt over welke kosten wie voor zijn rekening neemt. Ook moet overeenstemming worden bereikt over de veronderstellingen waarop de berekeningen zijn gebaseerd. Open einden, zoals bij de financiering van de PhD school moeten worden gedicht. Een exit strategie moet worden toegevoegd. o Niet-vrijblijvende samenwerking moet worden verkregen met  de hogescholen gevestigd in Leeuwarden.  de kennisinstellingen (Fryske Akademy, Wadden Academie, Wetsus en Dairy Campus)  relevante bedrijfsleven en instellingen.  een Hoger Onderwijs Akkoord Fryslân en een Intentieverklaring Ondersteuning University Campus Fryslân 2015-2020 met alle relevante instellingen moet worden ondertekend.  er moet worden samengewerkt met Universiteit Twente en Wageningen University wat betreft de gemeenschappelijke masteropleidingen en onderzoekinstellingen. Duidelijk moet zijn wat de taakverdeling is tussen RUG en de beide andere universiteiten. o De governance structuur van RUG/Campus Fryslân moet bij voorrang worden uitgewerkt.

9

o Het University College moet de inschrijving openstellen met ingang van het studiejaar 2016-2017. De masteropleidingen die in de pijplijn zitten worden conform het voorziene tijdpad gestart. o De onderwijsketen moet helemaal worden gesloten. Het moet niet blijven bij een University College en een aantal masteropleidingen. Het dak van onderwijs en onderzoek, met daartoe geëigende instellingen moet er ook op. Dat vereist een lange adem. Zonder dat komt van de hoofddoelstelling: een academisch klimaat in Friesland niets terecht. Leeuwarden/Friesland bevinden zich in de aanloop naar de Culturele Hoofdstad van Europa in 2018 in een flow. Die dynamiek moet worden gehandhaafd bij de start van RUG/Campus Fryslân. Dean De Vries heeft zijn nek uitgestoken. Hij kan het nu waarmaken.

10

Bijlage 1 Lijst van geraadpleegde documenten 1. 2. 3. 4. 5.

Atlas voor gemeenten, Gerard Marlet, Leren in Leeuwarden, Utrecht oktober 2009 Stichting University Campus Fryslân, Zelfevaluatie UCF 2011-2013, z.j. Externe evaluatiecommissie UCF, Externe evaluatie UCF 2011-2014, 8 juli 2014 Deputearre Steaten fan Fryslân, UCF, brief aan Provinsjale Steaten 20 jannewaris 2015 Provincie Fryslân, Academische ontwikkeling in de provincie Fryslân, brief aan de ministers van Economische Zaken en Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 27 januari 2015 6. College van bestuur rijksuniversiteit Groningen, UCF/Campus Fryslân 2015 e.v.,brief aan college van GS van de provincie Fryslân, 25 maart 2015 7. UCF, Aanvraag subsidie UCF-uitfasering UCF1, brief aan college van GS van Fryslân, 24 april 2015 8. Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap mede namens de minister van Economische Zaken, Regionale kennisagenda, brief aan provincie Fryslân, 7 mei 2015 9. College van bestuur rijksuniversiteit Groningen, Aanvraag subsidie ‘Opstart UCF2opbouw faculteit RUG/Campus Fryslân’, brief aan college van GS van Fryslân, 18 mei 2015 10. Provincie Fryslân, Monitoring UCF: rapportage 2011-2015, juli 2015 11. DS Provinsje Fryslân, Finansiering transysje UCF, 16 juny 2015 12. Provinsjale Steaten, Transysjefase UCF, juny 2015

11

Bijlage 2. Gevoerde gesprekken 1. Gesprek met K.A. Beks en E. de Vries van de provincie Friesland, 15 juni 2015 2. Gesprek met J. de Vries en P. Bouma van University Campus Fryslân/11de faculteit, 6 juli 2015 3. Gesprek met H. Biermans en E. Schoenmaker van de Rijksuniversiteit Groningen, 6 juni 2015 4. Gesprek met F. Zwarts van de University Campus Fryslân, 7 juli 2015 5. Gesprek met J.H. Buisman van Wetsus, 9 juli 2015 6. Gesprek met T. Koster, wethouder van Leeuwarden, 21 juli 2015 7. Gesprek met E. de Vries en G. Brink van de provincie Friesland, 21 juli 2015

12

13

14

15