De blik van een buitenstaander

De blik van een buitenstaander Een spiegel voor het

hoger beroepsonderwijs

Jan van Beuningen Niels van Campen Erica de Heus Lars Hoedemaker Liesbeth Schuijer

Master of Public Administration (MPA)

Over de auteurs Jan van Beuningen is coördinerend jurist bij het ministerie van Economische Zaken en doet een promotieonderzoek naar de averechtse effecten van systemische sturing aan de rug. Niels van Campen is coördinerend beleidsmedewerker bij het ministerie van Economische Zaken. Erica de Heus is directeur onderwijs bij de Politieacademie. Lars Hoedemaker is manager sociaal medische zaken bij uwv. Liesbeth Schuijer is officier van justitie en teamleider bij het Openbaar Ministerie, arrondissementsparket Rotterdam. De auteurs zijn dank verschuldigd aan Dick van Campen, Cor van Beuningen, Marinke Sussenbach, Aldert Jonkman en Jaap Broers voor het commentaar op eerdere versies en hun nuttige suggesties.

De blik van een buitenstaander

Een spiegel voor het hoger beroepsonderwijs

“Steeds opnieuw lijkt hij een stap terug te doen, zich opzettelijk te verwijderen, juist om dichterbij te komen, door te dringen tot essenties, nog scherper te kunnen zien. Hij vermijdt onze blik, weigert nadrukkelijk door onze ogen te kijken. Hij is de buitenstaander die je dwingt opnieuw te kijken, die een overbekende, doodse werkelijkheid onverwacht nieuw leven inblaast.” - Bas Heijne -

Jan van Beuningen Niels van Campen Erica de Heus Lars Hoedemaker Liesbeth Schuijer

Master of Public Administration (MPA) Juni 2013

Inhoudsopgave Voorwoord

4

Advies

5

1

Inleiding 9

1.1

Autonomie en kwaliteit

9

1.2 Vraagstelling

10

1.3

Kern van de analyse

11

1.4

Opzet van dit rapport

12

2

Casus: Hogeschool Inholland

15

3 Analyse

19

3.1

Ontwikkeling en emancipatie van een sector

19

3.2

Schaalvergroting en concurrentie

19

3.3

Perverterende systemen

20

3.4

Beleidsspiraal na een incident

22

3.5

Effecten van de beleidsspiraal en schaalvergroting

op de processen in de hogescholen

25

3.6

Effecten van de beleidsspiraal op de professional en de student

27

3.7

Het doorbreken van eenvoudige verticale, dehumaniserende sturing

30

4 Oplossingsrichtingen

33

4.1 Inleiding

33

4.2

Naar een professionele logica; het onderwijs centraal

34

4.3

Vitale onderwijsorganisaties creëren; de positie van de professional

35

4.4

Opbouwen van een positieve spiraal door horizontale verantwoording

37

4.5

De positie van bestuurders en het management

40

4.6

De opdracht van het ministerie van ocw 42

4.7

Toezicht en accreditatie

4.8 Slotbeschouwing

2


46 48

5

De Vereniging Hogescholen

51

5.1 Inleiding

51

5.2

De historie van de Vereniging

52

5.3

De nieuwe koers van de Vereniging

53

5.4

Het voeden van de positieve spiraal

56

5.5

Maatschappelijke trends en brancheverenigingen

56

5.6

Stabiliteit en dynamisering

58

5.7

De nieuwe Vereniging; opdracht, rollen en inrichting

59

5.8 Slotoverweging

66

Bronnen 67 Bijlage 1

Feitenrelaas crisis Inholland

71

Bijlage 2

Leren van anderen

81

Inhoudsopgave

3

Voorwoord

Het hoger beroepsonderwijs heeft geen makkelijke tijd achter de rug. Geplaagd door incidenten stond de hbo-sector er in de publieke opinie slecht voor. In de afgelopen maanden, toevalligerwijs de maanden waarin dit onderzoek plaatsvond, voltrok zich een geleidelijke omslag. Vraaggesprekken veranderden van toon, scepsis werd enthousiasme en hardop werd uitgesproken dat er weliswaar ernstige fouten waren gemaakt, maar dat nu een nieuwe koers was ingezet. Een koers die zijn beslag kreeg in het beleid van de nieuwe bewindspersonen op het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Een koerswijziging ook die op het niveau van de koepelorganisatie tot uitdrukking kwam in de naamgeving: de hbo-raad maakte plaats voor de Vereniging Hogescholen. Nomen est omen – de nieuwe naam brengt tot uitdrukking waar het om gaat: een instantie van, voor en door hogescholen. Anders dan de publicaties die in dit kader recent door de Onderwijsinspectie, nvao en Onderwijsraad zijn uitgebracht, hebben wij de problematiek nadrukkelijk als buitenstaander benaderd; van een afstand, maar betrokken. Op die manier trachten we een overbekende werkelijkheid van nieuwe fundamenten en krachtlijnen te voorzien. We hopen dat de spiegel voor het hbo, die daarvan het resultaat is, zal bijdragen aan het nieuwe elan, dat tijdens ons onderzoek voelbaar en zichtbaar werd. We hebben in het kader van dit onderzoek tal van hbo-docenten, wetenschappers, beleidsmakers, toezichthouders, bestuurders en managers gesproken. Hen zeggen we dank voor de buitengewoon plezierige, openhartige en scherpe gesprekken. Zonder hen, en zonder de enorme gedrevenheid, passie en kunde van onze begeleider Roel in ’t Veld was dit rapport niet geworden tot wat het nu is.

4


Advies

Wij bevelen aan dat hogescholen en hun vereniging zich vanaf nu ontwikkelen vanuit de overtuiging dat het stelsel van hoger beroepsonderwijs dienstbaar is aan de samenleving en dat hogescholen en hun vereniging dienstbaar zijn aan dit stelsel. Binnen het stelsel zijn docenten, bestuurders en managers gezamenlijk dienstbaar aan de leer- en ontwikkelingsprocessen van studenten. Deze dienstbaarheid komt tot uitdrukking in arrangementen die de van buiten komende maatschappelijke dynamiek en de interne dynamiek kunnen accommoderen. In het beroepsonderwijs is de dynamiek van de arbeidsmarkt een gegeven: niet alleen de gedaanten van de organisatie van werk veranderen sterk en snel, ook verdwijnen beroepen en zelfs hele bedrijfstakken. Nieuwe bedrijvigheid komt op en kennis veroudert in hoog tempo. De verhouding tussen wat jongeren binnen en buiten het onderwijs leren is aan snelle verandering onderhevig. Dit geldt voor kennis maar ook voor sociale en morele competenties. Technologische en maatschappelijke ontwikkelingen moeten hun vertaling krijgen in de inhouden van onderwijs én in de wijze waarop het onderwijs zelf wordt vormgegeven. Het hoger beroepsonderwijs moet dus antwoorden vinden die leiden tot innovaties in methoden en inhouden van onderwijs, maar ook in het herschikken van soorten van opleidingen en organisatorische inrichting van het onderwijs. Tegelijkertijd zullen ook de interne leerprocessen tot aanpassingen leiden. De recente geschiedenis kent golven van innovatie en stagnatie, en van vooruitgang en crisis. Het in de jaren tachtig gevonden besturingsconcept van het hoger beroepsonderwijs - een balans van verticale en horizontale sturing, autonomie en verantwoording - is te lang verstoken gebleven van groot onderhoud, door de jaren heen uit balans geraakt en geperverteerd. Dit gold zowel voor de bekostiging, waarbij de hbo-fraude het onbedoelde gevolg was, als voor de kwaliteitszorg, waarvan de diploma-affaire bij Inholland het dieptepunt vormde. Incidenten die zich tot schandaal ontwikkelden konden niet uitblijven en de reacties op de incidenten leidden tot een nog grotere disbalans in het bestel. Daarnaast hebben schaalvergroting, marktdenken en een dominante bureaucratische logica binnen en tussen de instellingen eveneens geleid tot disbalans tussen verticale en horizontale sturing, autonomie en kwaliteit. De voor iedere vorm van hoogwaardig onderwijs noodzakelijke intensiteit en intimiteit in de relatie tussen docent en student ging op veel plekken verloren, hoewel deze ook in grote instellingen goed te organiseren is.

Advies

5

Dat de hogescholen kwetsbaar bleken voor schandalen, is mede het gevolg van gepolariseerde discoursen. Het stelsel bleek weinig weerstandsvermogen te bezitten. Interne solidariteit binnen de sector verdween. In het door een bureaucratische logica gedomineerde bestel was onvoldoende ruimte voor dialoog over zingeving en beroepseer. Deze onbevredigende combinatie leidde tot generalisaties, onbegrip en daaruit voortvloeiend wantrouwen, begeleid door cartoons over graaiende managers en klagerige luie docenten. De politieke reflex van toenemende sturing en toezicht werd mede door deze vertroebelde verhoudingen gevoed. Deze reflex en de bureaucratische logica van beheren en beheersen traden tegelijk op en raakten met elkaar verstrengeld. Beide berusten op de vooronderstelling dat resultaten vooraf te bepalen zijn, beschreven in meetbare termen en dat zij via een proces van gerichte interventies maakbaar zijn. Op deze wijze wordt gestuurd en gecontroleerd totdat men tot het inzicht komt dat de doelrealiserende professionele capaciteit van de sector systematisch werd uitgehold, doordat dit bij de bestuurden een negatieve spiraal genereert van minder mogen - minder kunnen minder willen en meer ongewenst gedrag. Dat is vervolgens aanleiding voor nog meer sturing. In het kielzog hiervan banaliseerde en mechaniseerde het kwaliteitsbegrip. Zowel het geloof in maakbaarheid als het vertrouwen op een bureaucratische managementlogica wordt in toenemende mate aan kritiek blootgesteld en er ontstaan mogelijkheden ten gunste van meervoudige sturingsconcepten. De herordening van het discours is nu een urgente noodzaak. Het opnieuw centraal stellen van de te dienen publieke waarden moet met zich brengen dat het discours ook in waarderende dimensies vorm kan krijgen. De publieke waarde, ‘de bedoeling’, kan zich alleen ontplooien in een complex samenspel van actoren. Waar het hogescholen betreft moet dit worden vormgegeven in een context die tegelijk vraagt om coöperatie als om concurrentie. Daarvoor zijn specifieke omgangsvormen noodzakelijk. Omgangsvormen die deze inherente spanning onderkennen, waarderen en vruchtbaar maken. Verkend is welk samenspel binnen en rond onderwijs nodig is om de kwaliteit van onderwijs en onderzoek verder te brengen en te borgen. Daarvoor moeten mensen en hun verbanden weer motieven én ruimte krijgen om samen aan de slag te gaan, om in vrijheid verantwoordelijkheid te nemen voor de maatschappelijke functies van het onderwijs, en daardoor gaandeweg hun professionaliteit vergroten en hun verbanden versterken. We moeten af van systemen die ons vastzetten, die ons fixeren op waar het níet om gaat. Maar we moeten naar een beweging waarin alle betrokkenen, vanuit ieders verantwoordelijkheid, meedenken en bijdragen aan de realisering van de essentiële maatschappelijke opdracht: de (persoons-) vorming van nieuwe generaties.

6


In dit rapport maken wij meer gedetailleerd inzichtelijk welke grote gevolgen het geven van een meervoudige invulling van het besturingsconcept van het hoger beroepsonderwijs heeft voor elke actor. Kwaliteit te willen optimaliseren is hierbij uitgangspunt, autonomie - de vrijheid tot het vormgeven van het professionele handelen - is hiervoor een voorwaarde en de bereidheid tot het afleggen van verantwoording een noodzaak. Daarbij is deze autonomie niet te interpreteren als autarkie, maar als het vervullen van een zelfstandige waarderende en gewaardeerde rol in de noodzakelijke dialoog. Wij beogen een duiding te geven aan en een bodem te leggen onder de vele bewegingen die in en rondom de sector gaande zijn. Bewegingen die, in onze waarneming, uitdrukking zijn van een ontluikende maatschappelijke trend naar meervoudige sturing, waarin het proces van versterken van de individuele en collectieve vermogens van mensen en hun verbanden centraal staat. In dit meervoudige samenspel kan de Vereniging een dragende speler zijn. De eerste stappen hiertoe zijn gezet. Het consequent doordenken van de implicaties van een meervoudig sturingsconcept is dat de sector niet zonder een sociëteit, een gilde en een diplomaat kan - functies die bij uitstek zijn te vervullen door de Vereniging. Maar daarvoor moet zij wel veranderen, in structuur, taakopvatting en inrichting. De gerichtheid op dynamiek en dienstbaarheid moet in iedere vezel van haar zijn tot uitdrukking komen, primair in de inhoud van het debat, maar ook in de organisatie van de Vereniging. Uiteraard is de gewenste dynamiek alleen dan te bereiken indien ook de andere relevante actoren, met name de overheid en de onderwijsinspectie, bereid zijn zo op het verleden te reflecteren dat vanaf nu steeds voldoende aandacht gemobiliseerd blijft voor de waarneming van pervertering, voor de noodzaak van permanent onderhoud, voor het bevorderen van constructieve verhoudingen, en voor het waarderen van duurzame kwaliteit.

Advies

7

8


1

Inleiding

1.1

autonomie en kwaliteit

Hogescholen op grotere afstand van Den Haag. Voor dat besturingsmodel is in de jaren tachtig gekozen voor het hoger onderwijs. Beleidsnota’s als ‘Minder regels, meer ruimte’ en ‘Autonomie en kwaliteit’ gaven hogescholen meer verantwoordelijkheden op terreinen zoals huisvesting en werkgeverszaken. Ook ten opzichte van de onderwijsinhoud werden instellingen autonoom. Daarbij kregen ze de taak zich over de kwaliteit van het onderwijs te verantwoorden naar de overheid en naar de omgeving. Door middel van visitatie gaf de sector vorm aan deze verantwoordingsplicht. Later ontstond een systeem van accreditatie via de Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie (nvao). De onderwijsinspectie trad op als toezichthouder op het systeem van kwaliteitszorg. De decennia na de invoering van hoak (Hoger Onderwijs: Autonomie en Kwaliteit, nota uit 1985) kenmerkten zich door een proces van schaalvergroting. Fusies op alle niveaus stelden nieuwe eisen aan inrichting en organisatie. Veel bestuurlijke aandacht ging uit naar marktpositie, omvang en onderlinge concurrentieverhoudingen. Gaandeweg ging dit ten koste van de aandacht voor de maatschappelijke opdracht. De bekostigingsfraude bij een aantal hogescholen in 2001 en de kwestie rondom onwaardige diploma’s bij Hogeschool Inholland legden een gebrek aan checks and balances bloot. Dit resulteerde in een toenemende politieke en maatschappelijke roep om meer directe overheids sturing en intensivering van het toezicht op de hogescholen en op het onderwijs. Voor de instellingen betekende dit dat zij zich geconfronteerd zagen met een toenemende en steeds gedetailleerdere vraag naar verantwoording. Om aan de verantwoordingsdruk te voldoen groeide de staf- en beleidscapaciteit ten koste van de capaciteit voor het onderwijsproces. Vanuit staf en beleid werd niet alleen gewerkt aan de besturing van de beheersprocessen, maar werd in toenemende mate ook gestuurd op onderwijsprocessen. Het inperken van de autonomie van de instellingen werkte op deze wijze door in een beperking van de professionele ruimte van de docent. Zo werd een spiraalbeweging gegenereerd van verticale sturing, negatieve reflexiviteit en afnemend commitment en probleemoplossend vermogen in de sector – met nog meer verticale sturing als onvermijdelijke uitkomst. Parallel aan de hierboven geschetste ontwikkelingen kwamen de verhoudingen binnen de Vereniging Hogescholen (voorheen hbo-raad, verder: de Vereniging) onder druk te staan. Nieuwe hogeschoolkolossen hadden eigen stafdiensten en hadden de Vereniging niet langer nodig voor professionele ondersteuning. Ook leidde het proces van schaalvergroting tot toegenomen diversiteit tussen de leden en scherpere onderlinge concurrentieverhoudingen. Dit maakte dat de belangen van de leden minder dan daarvoor gelijkgericht waren. Daarmee kwam de vraag aan de orde naar de aard, functie en betekenis van de Vereniging voor haar leden. Op inbreuken door de overheid in de systeemafspraken zoals neergelegd in hoak, reageerde de Vereniging doorgaans defensief. Sturing werd in dat debat door de Vereniging steeds geduid als een inbreuk op de autonomie van de sector. Tegelijkertijd was er weinig animo voor het agenderen van zelfreflectie, voor het organiseren van het zelfreinigend vermogen en voor het waarmaken en behouden van autonomie van de sector. De Vereniging voelt nu aan dat zo’n defensieve strategie niet langer houdbaar is en zoekt naar een alternatieve handelingsstrategie.

Inleiding

9

1.2

vraagstelling

Tegen deze achtergrond luidt de vraagstelling van dit rapport: “De bestuurlijke inrichting van het hoger onderwijs wordt nog altijd bepaald door de nota Hoger Onderwijs: Autonomie en Kwaliteit uit 1985. Incidenten in de afgelopen jaren hebben echter geleid tot discussie over zelfbestuur in het hoger onderwijs en een steeds luider wordende roep om overheidsmaatregelen. Het advies analyseert de ontwikkelingen in het hoger onderwijsbeleid in het licht van recente incidenten en de politieke reactie daarop en geeft antwoord op de volgende vragen: Hoe moeten hogescholen zich, afzonderlijk en gezamenlijk, verhouden tot vraag stukken rondom autonomie en kwaliteit? Welke positie moet de Vereniging Hogescholen, als branchevereniging van de hogescholen, kiezen in relatie tot de overheid en andere stakeholders?”

1.3

kern van de analyse

Spanning in de semipublieke sector De spanning in het hoger onderwijs is ook elders in (semi)publieke sectoren herkenbaar. Enerzijds betreft het de continue aandacht voor adequate verantwoording over de besteding van de publieke middelen. Hierin hebben politiek en bestuur een belangrijke rol. Anderzijds kan onderwijs alleen door de sector zelf goed vorm gegeven worden. Een sturingssysteem moet de spanning tussen deze noodzaak van autonomie en het afleggen van publieke verantwoording kunnen accommoderen. Alle actoren op alle niveaus dienen bij het hanteren van deze spanning het belang van het primaire proces voor ogen te houden. Goed hoger beroepsonderwijs is immers een uitkomst van vruchtbare interactie op het microniveau tussen docenten, studenten, onderzoekers en begeleiders op de stageplek. Elke interventie of maatregel van de onderscheiden actoren moet dienstbaar zijn aan die vruchtbare interactie. Verstoord evenwicht Ten grondslag aan het besturingssysteem van het hbo ligt de gedachte dat er brede consensus bestaat over de maatschappelijke opdracht van het hbo. De groei van de scholen, de concurrentie en de bekostigingssystematiek leidden ertoe dat er een proces van vervreemding van die opdracht kon ontstaan en de focus zich verplaatste naar het optimaliseren van het verdienmodel en overleving van de organisaties als zodanig. De maatschappelijke opdracht, het uitgangspunt van het besturingssysteem, was niet meer leidend. Zo verdween de balans uit het systeem; het perverteerde. Horizontale checks and balances hielden geen gelijke tred met de spanningen die in het systeem konden ontstaan. Het was wachten op incidenten. Regelreflex De reactie van de politiek op incidenten is bekend. Ze duidt een incident als een symptoom van een omvattender probleem. Zou een politicus aandacht vragen voor een incident en vervolgens zelf aangeven dat het maar een incident betreft, dan ontkracht hij immers zijn eigen inzet. Dit structurele probleem verdient dus een oplossing. De bijbehorende opvatting is dat meer regulering incidenten in de toekomst zal voorkomen.

10


Sturing en toezicht kunnen echter nooit goedmaken wat in het primaire proces verkeerd gaat. Hoewel ingezet vanuit de beste bedoelingen werkt het doorgaans contraproductief. Ook de reactie van de actoren die zich geconfronteerd zien met deze regelreflex van de overheid voltrekt zich volgens een bekend patroon: • De actoren die aan de verantwoordingsvraag moeten voldoen ervaren ‘ballast’ die

samenhangt met het voldoen aan verantwoordingsvereisten waarvan nut en noodzaak onvoldoende worden ervaren. Tegelijkertijd heeft men het gevoel afgeleid te worden van de primaire taak • Altijd aanwezige reflexiviteit, dat is het zich voortdurend aanpassen van sociale

systemen aan nieuwe situaties (In ‘t Veld, 2010), leidt tot strategisch gedrag dat – in de logica van de regelreflex – weer zal moeten worden ondervangen door nieuwe, verfijndere regels • Bestuurden verliezen het gevoel van eigenaarschap voor een systeem dat zij niet

als het hunne ervaren. Als gevolg van de toenemende regulering door de overheid komt ook de verantwoordelijkheid voor de feitelijke realisatie van publieke belangen steeds meer bij de overheid te liggen. Dit is een verantwoordelijkheid die de overheid, vanuit haar positie en beschikbare middelen, nooit volledig kan waarmaken. Tegelijkertijd miskent de probleemoplossende overheidsbemoeienis de betekenis die problemen hebben voor de dynamiek en ontwikkeling van de samenleving. Op lange termijn resulteert dit in bestuurden die het vermogen zijn kwijtgeraakt om problemen, maar ook kansen en mogelijkheden, tijdig te signaleren en daar goed mee om te gaan. Onhoudbare dynamiek Verticale sturing en negatieve reflexiviteit genereren een spiraalbeweging van afnemend commitment en probleemoplossend vermogen in de sector, met nog meer verticale sturing als onvermijdelijke uitkomst. Het systeem wordt disfunctioneel. Het is daarom van belang dat bestuurders, politici en beleidsmakers die zich bezig houden met de inrichting van maatschappelijke sectoren hun sturingspretenties matigen (rmo, 2011), mede met het oog op de toezichts- en uitvoeringslasten die een al-regelende overheid over zich afroept. De omgekeerde beweging: een positieve spiraal Hoe kan de deze negatieve spiraalbeweging worden gestopt en in een positieve spiraalbeweging worden omgebogen? – een beweging van minder sturing, meer ruimte om in vrijheid verantwoordelijkheid te nemen, meer probleemoplossend vermogen in de sector en de scholen, minder sturing, enzovoort. Het verdienen en behouden van autonomie vereist hard werken en de bereidheid transparant te zijn over de beleidsdoelen en de realisatie daarvan, in meervoudige verantwoordingsrelaties. Positieve spiraal voeden is langdurig en ingewikkeld proces Hierbij moet in aanmerking worden genomen dat ruimte laten voor de verantwoordelijkheid van actoren hen er niet altijd toe zal aanzetten die verantwoordelijkheid ook daadwerkelijk te nemen. Misschien laten ze de verantwoordelijkheid liever bij de bestuurders of de overheid, die deze houding zelf ook heeft bevorderd en gelegitimeerd, door de verantwoordelijkheden naar zich toe te trekken en de bestuurden te her definiëren tot uitvoerder van elders tot stand gekomen beleid. Om het tij te keren zal

Inleiding

11

in interactie met de beleidsmakers bij ocw een proces in gang moeten worden gezet. Een proces waarin de instellingen en hun professionals naarmate ze meer verantwoordelijkheden willen en kunnen dragen, ze ook steeds meer mogen. Daarvoor is het cruciaal dat ze tevens de bevoegdheden daarvoor verkrijgen. Dit is een delicaat en langdurig proces, maar het alternatief is niet minder dan een al-regelende overheid en een geparalyseerde sector. Welke rol kan de Vereniging in dit proces spelen?

1.4

opzet van dit rapport

Voor dit rapport is gebruik gemaakt van de volgende onderzoeksmethoden: lezing en bespreking van wetenschappelijke literatuur; bestudering van beleidsnota’s en kamerstukken; casestudy; internationale vergelijking; en interviews met wetenschappers, bestuurders en docenten. Na het inleidende eerste hoofdstuk wordt in het tweede hoofdstuk de crisis bij Hogeschool Inholland geanalyseerd. Bijlage I bevat een uitgebreid feitenrelaas over de casus Inholland. In hoofdstuk 3 volgt een theoretische analyse van het politiek-bestuurlijke stelsel, de ontwikkelingen in de sector en in de onderwijsinstellingen. Op elk van deze niveaus zijn processen te zien waarin angst en controle een rol spelen. Deze processen leiden de aandacht af van het primaire proces. Er is sprake van een dynamiek die moeilijk te doorbreken lijkt. Hoofdstuk 4 verkent, redenerend vanuit de behoefte van het primaire proces, op diezelfde niveaus hoe deze dynamiek wel kan worden doorbroken. In hoofdstuk 5 staat het advies aan de Vereniging Hogescholen centraal en wordt de onderzoeksvraag beantwoord. De historie van de Vereniging wordt geschetst, geplaatst in de maatschappelijke ontwikkelingen en er worden – naast de analyse en oplossingsrichtingen uit de hoofdstukken 3 en 4 – concepten aangedragen om de opdracht, rol en inrichting van de Vereniging optimaal in dienst te stellen van de sector. Daarbij wordt ingegaan op de wijze waarop de Vereniging zich moet verhouden tot de overheid en andere externe stakeholders, in het debat over autonomie, kwaliteit, verantwoording en toezicht – met als doel een beter hoger beroepsonderwijs.

12


Inleiding

13

14


2


In juli 2010 verscheen in de Volkskrant het bericht ‘Slechte scriptie toch je bul’ (Volkskrant, 10 juli 2010). Het artikel beschreef hoe ten minste tweehonderdvijftig studenten aan de opleiding Media & Entertainment Management (mem) van de Hogeschool Inholland in Haarlem via een verkorte procedure hun diploma hadden behaald. De eisen die deze alternatieve afstudeertrajecten stelden kwamen niet overeen met het niveau dat van een hbo-opleiding mocht worden verwacht. De alternatieve afstudeertrajecten waren bedoeld voor studenten die de gebruikelijke studietijd van vier jaar ruim hadden overschreden. Met een aangepast programma, de Theo-route, naar de verantwoordelijke docent, kregen langstudeerders – zogenaamde stuwmeerstudenten – de kans alsnog binnen afzienbare tijd af te studeren. In de interne notitie alternatief Afstudeertraject van maart 2008 staat beschreven dat in de meeste gevallen de school contact opnam met de studenten en ze het aanbod deed eenvoudig hun diploma te halen. Eén van de uitgangspunten van het alternatieve traject was dat “bij invulling van het afstudeertraject zal worden uitgegaan van het principe een dunne zes is voldoende”. Verder verordonneerde de notitie: “alle betrokkenen (…) conformeren zich daaraan” (Commissie Leers, 2010). Een belangrijke, in de notitie geformuleerde, overweging voor de alternatieve afstudeerroute was dat een stuwmeerstudent vanaf het vijfde studiejaar minder, en in latere jaren helemaal geen inkomsten voor de hogeschool meer opleverde. Na het tiende jaar moest zelfs een deel van de financiering worden terug betaald. De Theo-route vormt zo een indringende illustratie van de wijze waarop een (bekostigings)systeem tot strategisch gedrag heeft geleid. De Tweede Kamer reageerde op 13 juli 2010 op de misstanden die door de media aan het licht waren gebracht. Woordvoerders van vrijwel alle partijen riepen de minister ter verantwoording. Ze vroegen welke maatregelen de minister ging nemen en of de Inspectie van het Onderwijs opdracht kon krijgen om “de zaak, die zo schadelijk is voor het civiel effect van diploma’s, diepgaand te onderzoeken” (Kamerstukken ii 2009/10, aanhangsel 3226). De media-aandacht voor deze zaak was in de zomerse komkommertijd van 2010 enorm. Nieuwssite geenstijl.nl meldde dat bij meerdere opleidingen dergelijk praktijken aan de orde waren. Ook Eén Vandaag besteedde op 21 juli 2010 een nieuwsitem aan de diplomafraude bij Inholland. De staatssecretaris reageerde op 28 juli 2010 in een brief aan de Kamer. Daarin zegde hij toe de zaak nader te zullen onderzoeken. Hij verklaarde dat “al voor de recente berichten in de pers de inspectie was gestart met een onderzoek naar verkorte trajecten in het hoger onderwijs. Genoemde berichten zijn voor de inspectie aanleiding om dit onderzoek uit te breiden met een deelonderzoek naar separate afstudeertrajecten. Dit deelonderzoek zal met voorrang uitgevoerd worden en verbreed worden naar alle hoger onderwijsinstellingen” (Kamerstukken ii 2009/10, 31 288, nr. 109). Op 28 april 2011 presenteerde de Inspectie van het Onderwijs (onderwijsinspectie) een tweetal samenhangende, vernietigende rapporten. In het rapport “Alternatieve afstudeertrajecten en de bewaking van het eindniveau in het hoger onderwijs” ging de onderwijsinspectie in op alternatieve vormen van toetsen en afstuderen en uitte


15

ze haar zorg over alternatieve trajecten en het eindniveau van sommige opleidingen (Onderwijsinspectie, 2011b, 2011c). Op dezelfde datum publiceert ook het nvao een onderzoek dat deel uitmaakt van het landelijke onderzoek van de onderwijsinspectie naar (het bestaan van) onterechte alternatieve afstudeertrajecten bij hogescholen en de wijze waarop instellingen voldoen aan de regelgeving en praktijk rond examen regelingen en –commissies (nvao, 2011). Tijdens die periode van Kamerdebatten, moties en ronde tafeldebatten volgde op 20 mei 2011 een beleidsbrief van Staatssecretaris Zijlstra. In die brief valt onder meer te lezen: “Voor de toekomst van het hoger onderwijs is het cruciaal dat de gaten in het systeem gedicht worden. En die zijn er. De interne kwaliteitszorg van de desbetreffende instellingen schoot tekort en de externe borgingsmechanismen werden pas actief nadat er media-aandacht ontstond en er op basis daarvan signalen bij de Inspectie van het Onderwijs binnenkwamen. Het systeem heeft dus niet gewerkt zoals het zou moeten werken. Er zit nu teveel vrijblijvendheid in het systeem van toezicht en kwaliteitszorg, constateert ook de Inspectie van het Onderwijs. En dat is niet voor het eerst. De afgelopen jaren heeft zij hier eerder zorgen over geuit en is er sprake geweest van kritische signalen. Die vrijblijvendheid moet eruit. Onderwijsinstellingen hebben veel autonomie, maar daarbij hoort het nemen van verantwoordelijkheid en het afleggen van verantwoording. Daarom zijn nu krachtige stappen nodig om het vertrouwen in het functioneren van het stelsel te herstellen. Dat vloeit ook voort uit de grondwettelijke zorg van de overheid voor het toezicht op de kwaliteit van het onderwijs. Mijn aanpak is gericht op het wegnemen van de gebleken tekortkomingen en het borgen van de kwaliteit op stelselniveau” (Kamerstukken ii 2010/11, 31 288, nr. 167). Het resulteerde in het wetsvoorstel Versterking kwaliteitswaarborgen hoger onderwijs waarin onder meer werd voorgesteld het accreditatiestelsel aan te scherpen, risicogericht toezicht in te voeren op de kwaliteit van het hoger onderwijs, de onafhankelijkheid van de examencommissie te vergroten en de minister een aanwijzingsbevoegdheid te geven in geval van wanbeheer. Een wetsvoorstel waar de Afdeling advisering van de Raad van State heel kritisch over was. De afdeling constateerde dat het wetsvoorstel was gebaseerd op onderzoeken waaruit niet kon worden afgeleid dat het hoger onderwijs kampt met een structureel nalevings- of kwaliteitsprobleem. In de tweede plaats gaven de onderzoeken geen aanleiding voor de gedachte dat het wettelijke stelsel onvoldoende waarborgen bevatte en ten slotte was inmiddels een groot aantal (wettelijke) maatregelen in werking getreden of vastgesteld, waardoor herhaling van “Inholland” minder waarschijnlijk was. De afdeling concludeerde als volgt: “In verband met het voorgaande acht de Afdeling de noodzaak en urgentie van vrijwel geen enkel onderdeel van het voorstel overtuigend aangetoond” (Kamerstukken ii, 2011/12, 33 472, nr. 4). Na beperkte aanpassing werd het voorstel op 6 november 2012 aan de Tweede Kamer aangeboden. Bijlage I biedt een uitgebreid feitenrelaas van de gebeurtenissen rondom Hogeschool Inholland. Inholland was niet het eerste incident dat de sector in een kwaad daglicht stelde. De bekostigingsfraude in het hbo had het vertrouwen van de politiek in autonomie en kwaliteit in het hoger beroepsonderwijs tien jaar eerder ook al op de proef gesteld. Inholland was niet de enige aanleiding voor de massieve reactie vanuit de politiek, maar het was de druppel die de emmer deed overlopen. 16



17

18


3

Analyse

3.1

ontwikkeling en emancipatie van een sector

Een belangrijk deel van het ‘technisch’ hbo-onderwijs vindt zijn wortels in de negentiende eeuw, parallel aan de technificering en professionalisering van landbouw, zeevaart en nijverheid. Het ‘niet-technisch’ hbo-onderwijs is een fenomeen van de twintigste eeuw. De opkomst van de verzorgingsstaat heeft als katalysator voor de ontwikkeling van het hoger onderwijs gefungeerd. De christelijke emancipatiegedachte, het socialistische verheffingsideaal en de liberale visie op onderwijs als motor van de economie vonden elkaar in het hbo, dat zo kon uitgroeien tot de onomstreden – in de term van In ’t Veld – “love-baby van de politiek”. Het hbo is door de Mammoetwet van 1968 als afzonderlijke onderwijssector gepositioneerd. Het duurde vervolgens nog tot 1984 voordat het hbo werd losgemaakt uit het voortgezet onderwijs. De emancipatie van het hbo vond pas echt zijn voltooiing in de nota Hoger Onderwijs, Autonomie en Kwaliteit (hoak) uit 1985 en in de formele erkenning als hoger onderwijs in de Wet op het hbo (whbo), die een jaar later van kracht werd. Dit bracht voor hbo-instellingen (sindsdien hogescholen genoemd) veel meer handelingsvrijheid met zich mee. In één klap verdwenen overheidsvoorschriften op het terrein van de inrichting van het onderwijs (zoals de verplichte lessentabellen) en van de examinering, alsmede de strikte inkadering van bevoegdheden van docenten. Het eigenmeesterschap van de instellingen nam aanzienlijk toe. De onderwijsinspecteur verdween achter uit de klas en de nieuwe onderwijsinspectie wijdde zich aan metakwaliteitszorg, terwijl de instellingen zelf de verantwoordelijkheid aanvaardden voor het stelsel van kwaliteitszorg (In ’t Veld, 2011). De ontwikkelingen brachten veel goeds. Steeds meer havisten vonden hun weg naar het hbo en steeds meer mbo-ers stroomden in. Het aantal studenten steeg van 200.000 in 1985 naar ruim 423.000 nu. Er kwamen grote nieuwe gebouwen om deze studenten te huisvesten. Ron Bormans, bestuursvoorzitter van de Hogeschool Rotterdam, daarover: “Vijfentwintig jaar geleden hadden we vierhonderd schooltjes in aftandse gebouwen. Nu hebben we prachtige, functionele gebouwen. De kachel snort, de medewerkers lopen er tevreden rond, de studenten vinden het geweldig. Het is een succesverhaal.”

3.2

schaalvergroting en concurrentie

Tussen 1985 en 2012 vond in de sector een enorme schaalvergroting plaats. Het aantal hogescholen daalde van ruim vierhonderd naar 39 instellingen. De overheid stimuleerde deze schaalvergroting. Achterliggende gedachte daarbij was dat door bestuurlijke fusies aanzienlijke onderwijskundige en financiële schaalvoordelen vielen te behalen. Ondersteunende processen zouden veel professioneler en doelmatiger georganiseerd kunnen worden en de financiële risico’s beter gespreid. Het management van hogescholen richtte zijn aandacht meer en meer op de bedrijfsmatige processen. Met

Analyse

19

de schaalvergroting en bedrijfsmatige professionalisering zijn ook rendement en concurrentie als positieve waarden geïntroduceerd. Rendabele studierichtingen en grote hoorcolleges compenseerden zo de kleinere opleidingen en intensieve onderwijs vormen. Zwakke onderwijsrichtingen werden versterkt door fusies, of ze verdwenen. Naast de gedachte dat fusies onderwijskundige voordelen en efficiencywinst zouden opleveren, diende schaalvergroting in de jaren tachtig ook als middel om bezuinigings taakstellingen in het onderwijs te realiseren. Andere maatregelen daartoe waren de beperking van de studieduur, de korting op onderwijssalarissen, de verlaging van het aanvangssalaris (hos-nota) en bezuinigingen op studiefinanciering. De nota Schaalvergroting, taakverdeling en concentratie (stc, 1983) beoogde, naast de opdracht tot bezuinigingen en het in gang zetten van een ingrijpend fusieproces binnen de sector, bovenal een versterking van de sector. De instellingen kregen ruimere vrijheid bij de besteding van de fondsen en voor het doen van experimenten. Voor wat, hoort wat. Drie jaar later al kon de minister juichend constateren: “De daadkracht waarmee de hbo-instellingen de ontwikkeling van hun onderwijssector ter hand hebben genomen verdient bewondering. Voor de coördinerende en stimulerende rol die de stc-procescoördinator (de Vereniging Hogescholen, red) daarbij heeft vervuld, bestaat veel waardering” (Kamerstukken ii 1986/87, 18 049, nr. 11). Onder invloed van schaalvergroting en de nieuwe focus op bedrijfsprocessen veranderde gaandeweg ook de kwalitatieve en professionele samenstelling van de managementteams. De eerste generatie bestuurders, vaak nog afkomstig uit één van de fusiepartners, maakte in de jaren negentig plaats voor een nieuw type hogeschoolbestuurder. Deze kwam veelal niet uit het primaire onderwijsproces. De nieuwe bestuurder kreeg de opdracht om de eigen instelling groot en sterk te maken. Zo kon het gebeuren dat bedrijfsmatige exploitatie en beheersbaarheid kernwaarden werden en dat het oorspronkelijke doel – een kwaliteitsimpuls voor het onderwijs – gaandeweg naar de achtergrond verschoof.

3.3

perverterende systemen

De invoering van een bedrijfsmatige logica kende dus ook een schaduwzijde. Fusies, ingewikkelde bekostigingsstructuren, complexe verantwoordingssystemen, autonome groei en concurrentie veroorzaakten een proces dat ertoe leidde dat hogescholen steeds verder konden afdrijven van hun maatschappelijke opdracht. Het nastreven van bedrijfskundige doelen, vaak geformuleerd als noodzakelijk om de continuïteit van de instelling en daarmee de vervulling van de maatschappelijke opdracht te borgen, leidde de aandacht steeds meer af van het bieden van goed onderwijs aan de studenten.

20


Het was vooral de prestatiebekostiging die perverse gevolgen had. De focus kwam te liggen op het verstrekken van diploma’s, zo snel en zo veel mogelijk – vanuit onderwijskundig oogpunt een merkwaardige situatie. Ook de fixatie op bedrijfskundige indicatoren had perverse effecten. Hogescholen met een financieel probleem bedachten handigheidjes waardoor de rendementen administratief omhoog gingen. Onderwijs werd een kwestie van kwantiteit in plaats van kwaliteit. Dat ook ambitie, innovatie en professionaliteit leden onder de perverse fixatie is dan ook een logisch gevolg. Studenten en docenten werden niet langer uitgedaagd het beste uit zichzelf te halen omdat dit alleen maar ruis en risico zou opleveren. Onderhandelbare beloningsstructuren en imperiumgedrag deden hun intrede. Rens Rottier, bestuursvoorzitter van Driestar Educatief zegt daarover: “Er zaten types bij die het ging om hun eigen ego en persoonlijke belangen. Ze waren groter dan het instituut waar ze voor werkten”. Door de bestuurlijke schaalvergroting groeide de afstand tussen besturen enerzijds en docenten, studenten en het beroepenveld anderzijds. De positie van deze laatsten verzwakte navenant. Tegenkrachten, noodzakelijk om perverse effecten te beperken, konden zich onvoldoende ontwikkelen (Onderwijsraad, 2013). “Met de groei van Inholland werd de school steeds meer centraal aangestuurd. Het college stuurde topdown en er was een angstcultuur. De meerwaarde van tegenspraak werd niet ingezien. Sterker nog, tegenspraak werd niet geduld”, aldus een aantal geïnterviewde docenten. Perverse omgang met de sturingsmechanismen leidde tot incidenten. De diplomaaffaire bij Inholland, zoals beschreven in het tweede hoofdstuk, is illustratief voor dit proces. Inholland-bestuurder Doekle Terpstra merkt hierover op: “Wij zijn de metafoor voor de onvolkomenheden in de sector geweest, maar het had overal kunnen gebeuren”. Ron Bormans nuanceert dit enigszins: “Bij Inholland was sprake van een giftig mengsel. Veel van de kenmerken zijn ook bij andere hogescholen aanwezig, maar niet in die giftige verhouding. Als je een opleiding hebt met een lage identiteit, een grote schaal, een gebrekkige professionaliteit, met een bestuurlijk professionele ethiek waar vraagtekens bij te stellen zijn, in een prikkelomgeving die bepaald soort gedrag beloont met te weinig countervailing powers, en in die intensiteit dan heb je zo’n giftige combinatie te pakken”. Incidenten kennen een stereotype vervolg. Zowel de overheid, de sector als de hogescholen zelf stapelen maatregelen en controlemechanismen op elkaar. Op zichzelf zijn instrumenten of werkwijzen ten behoeve van coördinatie, risicobeoordeling en resultaatsturing noodzakelijk, ook om verantwoording af te leggen over de rechtmatige verdeling en besteding van schaarse publieke middelen. De toenemende systeem complexiteit die daarvan het gevolg is, vraagt echter vaak om nog meer toezicht. Een rol die een toezichthouder graag inneemt – maar zo kan het ook gebeuren dat dit de weg terug naar de maatschappelijke opdracht blokkeert.

Analyse

21

Perverterende systemen Instituties en arrangementen hebben de neiging te perverteren als gevolg van reflexiviteit van de bestuurden. Reflexiviteit is de voortdurende aanpassing van ieder sociaal systeem aan nieuwe situaties. Actoren binnen een systeem kennen hun eigen betekenis toe aan de beleidswerkelijkheid en passen hun gedrag daar op aan. Deze aanpassingen kunnen productieve, maar ook perverse effecten genereren. Perverse effecten zijn vaak niet of nauwelijks te vermijden, het zijn bijproducten van goedbedoelde beleidsinstrumenten. Naarmate de complexiteit van een systeem en de meervoudigheid van belangen groter is, neemt het risico voor het optreden van perverse effecten toe. In zijn in 2012 verschenen rapport Tegenkracht organiseren stelt de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (rmo) vast dat wanneer die meervoudigheid binnen een sociaal systeem onvoldoende tot haar recht komt, er onvoldoende tegenkracht is om te voorkomen dat reflexiviteit ontaard in perversiteit. In zijn analyse onderscheidt de rmo een patroon van drie stappen: abstraheren, domineren en strategisch gedrag. Meervoudige belangen worden geabstraheerd in een sturingsmodel; één belang domineert de andere belangen en alle actoren vertonen vervolgens strategisch gedrag, dat tevoren niet was ingecalculeerd. In (semi)publieke organisaties is de voornaamste spanning die tussen de externe functie gericht op de maatschappelijke kerntaak en de interne functie gericht op het behoud en de uitbreiding van de eigen organisatie. Wanneer de aandacht te veel komt te liggen op het laatste, is het optreden van perverse effecten vrijwel onvermijdelijk. Dat is bij diverse hogescholen pijnlijk aan het licht gekomen.

3.4

beleidsspiraal na een incident

De reactie op verschillende incidenten kenmerkt zich door een vast patroon. Dat patroon, dat hierna in algemene termen beschreven wordt, kan moeiteloos uit de gebeurtenissen bij Inholland, zoals beschreven in hoofdstuk 2 (en uitgebreid in bijlage I), worden gedestilleerd: perversiteit; incidenten; politieke aandacht; onderzoek; beleidsvorming en –accumulatie; en toenemend toezicht. Hier moet worden opgemerkt dat het rapport dat de Commissie Veerman opstelde een andere beleidsmatige uitwerking kreeg dan beoogd door de gebeurtenissen bij Inholland. Die commissie kwam met een agenda voor het hoger onderwijs met als doel kwaliteitsverbetering en differentiatie, benadrukkend dat dit vooral een agenda is voor de instellingen zelf, tot uitvoering te brengen in een nauwe dialoog tussen professionals, studenten en bestuur van de instelling. De aanbevelingen aan de overheid richtten zich vooral op de randvoorwaarden waaronder instellingen opereren. Doel was om de instellingen meer ruimte te geven, beter te faciliteren en een gerichte stimulans te geven (Commissie Toekomstbestendig Hoger Onderwijs Stelsel, 2010). Waar deze adviezen in de eerste kabinetsreactie “worden omarmd”, kent de daarna (door ocw) geformuleerde strategische agenda een andere toon, zoals al zichtbaar

22


wordt in de inleiding: “Het rapport van de commissie heeft het kabinet en het hele hoger onderwijsveld ervan doordrongen dat een kwaliteitsimpuls in het hoger onderwijs nodig is en dat ingrijpende veranderingen daarom urgent zijn.(…) Bovendien is de kwaliteit van de hbo-bachelor niet meer onomstreden. Er is twijfel gerezen over de diplomakwaliteit.” (Strategische Agenda Hoger Onderwijs, Onderzoek en Wetenschap, Kwaliteit in verscheidenheid). Het enkele creëren van randvoorwaarden voor de sector en het geven van meer ruimte aan instellingen wordt niet langer als een passende interventie beschouwd. Een vergelijkbare dynamiek van perversiteit, incidenten, politieke aandacht en onderzoek is te vinden bij roc Amarantis. Begin februari 2012 wordt bekend dat Amarantis Onderwijsgroep in financiële problemen is terechtgekomen. ‘Onderwijskolos Amarantis komt miljoenen tekort’, zo luidt de kop in het Parool op 4 februari 2012. De berichtgeving dringt door in de Tweede Kamer. Op 7 februari 2012 worden tijdens het vragenuur door Kamerleden Celik (pvda) en Van Dijk (sp) vragen gesteld. Doet de minister hier iets aan? Het is het begin van een uitgebreid proces dat uitmondt in een onderzoeksrapport “Autonomie verplicht” en in het verlengde daarvan een brief van het ministerie over versterking van de bestuurskracht.

De negatieve beleidsspiraal Een probleem in de sector wordt – via de media – een probleem van de overheid en politiek Het voorbeeld van Hogeschool Inholland laat zien dat een probleem in de sector via de media snel een probleem van de politiek wordt. Natuurlijk bepaalt de politiek wat politiek is en waar het debat over gaat (Frissen, 2007). De invloed van de media is daarbij echter groot. In ’t Veld noemt dit fenomeen in navolging van Castells mediapolitiek. ‘De structurele verstrengeling van media en politiek bepaalt het gezicht van de democratie. De politici zijn immers structureel afhankelijk van de media om de kiezers te bereiken, en de media hangen aan de lippen van de politici ter wille van nieuwsproductie’ (In ’t Veld, 2010, p. 63). Op die manier onttrekt de politiek problemen aan de samenleving, om ze zich vervolgens toe te eigenen. In de termen van de wrr worden ‘maatschappelijke belangen’ omwille van de politiek tot ‘publiek belang’ gemaakt. Problemen waar de politiek “eigenaar” van is geworden, vragen om een oplossing Problemen die de politiek oppakt vragen om een door de politiek geleverde oplossing. Dit sluit andere probleemoplossers en alternatieve oplossingen op voorhand uit. Via moties en vragen willen politici oplossingen zien voor de problemen. Van hen wordt verwacht dat ze interveniëren, voor verbetering zorgen en het liefst een kwestie geheel van de agenda laten verdwijnen (Van der Steen, 2010, p. 3). Hierbij speelt ook de politieke wens om resultaten te boeken. Omwille van media-aandacht en kiezerssteun moeten problemen worden aangepakt en opgelost (In ’t Veld, 2010, p. 63). Het frame dat de politiek hierbij doorgaans hanteert is: ‘Er is leed, dus er moet iets gebeuren’. (Van Eeten, 2010). Dit herkennen we ook bij de vorming van de onderwijswetgeving. Zo merkt Pieter Duisenberg, woordvoerder voor de vvd in de Tweede Kamer op: “Het zijn niet alleen maar de studenten die die specifieke opleiding hebben gedaan, maar echt alle studenten van Inholland zijn besmet met deze reputatie, en misschien wel het hele

23

hbo. Dat is dermate serieus dat ik dan vind (…) dat de gaten in de wetgeving moeten worden gedicht. You live up to your responsibilty.“ Fatalisme, in de betekenis van terughoudendheid betrachten of zelfs niets doen, is in de politiek geen optie. Van Eeten noemt een aantal motieven die politici hanteren om niet te besluiten tot niet handelen: het zou moreel verdacht zijn, de burger zou het niet pikken, de media zouden het afstraffen en men is veroordeeld tot betekenisloosheid. Leed is immers politiek kapitaal en stelt politici in staat om zich te engageren en te profileren. Bovendien levert welhandelen positieve aandacht van de media op, terwijl het risico van niet-handelen is dat dit geen of negatieve aandacht genereert. ‘Kamerleden zelf realiseren zich vrijwel elke dag dat ze ‘verbijsterd’, ‘geschokt’ en ‘hoogst onaangenaam verrast’ zijn’ (Van Eeten 2010). Ambtenaren gaan aan de slag Via moties en vragen van de Tweede Kamer komen de problemen op de departementen terecht. Ze worden onderdeel van de bureaucratische rationaliteit. In die rationaliteit domineren inzichten over New public management. Centraal daarbij staat het idee dat de overheid meer resultaatgericht, meer ondernemend en meer kostenbewust kan opereren (Nelissen, e.a. 2004). In deze lijn merkt Tjeenk Willink in het jaarverslag van de Raad van State uit 2005 op dat zich de laatste vijfentwintig jaar een bureaucratischbedrijfsmatige logica heeft geïnstalleerd. Soms lijkt het wel of iedere (incidentele) misstand een nieuwe (algemene) norm, een verfijnder protocol of een scherper toezichtmodel oplevert. ‘Meer van hetzelfde’, waardoor de risico’s van fouten groter wordt in plaats van kleiner.’ (Tjeenk Willink, 2005, p. 35) Verticale beleidsinterventies leiden tot beleidsaccumulatie, verlies van verantwoordelijkheid en tot minder probleemoplossend vermogen Het is evident dat deze interventies zorgen voor administratieve lasten. De actoren die aan de verantwoordingsvraag moeten voldoen ervaren ‘ballast’ die samenhangt met het voldoen aan verantwoordingsvereisten waarvan nut en noodzaak onvoldoende wordt ervaren. Daarbij leidt het tot veel toezichts- en uitvoeringslasten bij een overheid die zelf sterk moet inkrimpen. Naast deze lastentoename sorteert het op verschillende niveaus ongewenste effecten in de sector: • De nieuwe inrichting van een systeem zal via reflexiviteit leiden tot nieuw strate-

gisch gedrag. Men ontwikkelt mechanismen om te voldoen aan het systeem, of om louter de voordelen van het systeem in termen van geld te benutten. De stereotype reactie van de zijde van beleidsmakers op afnemende effectiviteit ‘zal beleidsaccumulatie zijn bestaande uit de totstandkoming van meer beleid, meer gedetailleerde regels, meer controleprocedures’ (In ’t Veld, 1989, p. 24). Maatregelen die het systeem nog een slag complexer en ondoorzichtiger maken; het resultaat is toenemende institutionele en organisatorische spaghetti, een alsmaar troebeler zicht, en dus een roep om nog meer toezicht (Trommel, 2010, p. 11). • De verantwoordelijkheid voor de publieke belangen komt daarmee steeds exclusie-

ver bij de overheid te liggen. Aan de andere kant, als spiegelbeeld daarvan, achten de bestuurden zich gelegitimeerd problemen niet als hun probleem te zien; uiteindelijk zijn zij niet langer verantwoordelijk en willen ze ook steeds minder verantwoordelijkheid dragen voor een systeem dat ‘niet van hen’ is. Geïnstalleerde horizontale verantwoordingsmechanismen kwijnen weg.

24


• De verticale regels hebben het doel bepaalde waarden te installeren, maar in plaats

van de waarden te onderkennen, wordt binnen de regels gezocht naar ruimte. In ’t Veld heeft het in zijn oratie Governance als ‘prothese voor deugdzaamheid’ (2006) over “geraffineerde leerprocessen onder de oppervlakte die zullen leiden tot maatschappelijk ongewenste effecten. De waarden die het concept wil verwezenlijken verschrompelen geleidelijk. Ten slotte raakt het concept ontzield.” Vergelijk de conclusies van de Commissie Halsema over Amarantis: “niet onwettig, wel onwenselijk” met die van de Onderwijsraad in Publieke belangen dienen (2013): “meer regels baten niet, maar schaden wel”. • Ten slotte ontwikkelen de bestuurden geen capaciteiten om problemen, maar ook

kansen en mogelijkheden, tijdig te signaleren en daar goed mee om te gaan. Problemen leveren immers ook de motieven op voor interactie en samenwerking van mensen, en de grondstof voor het versterken van hun creatieve, sociale en morele vermogens. Overheidsbemoeienis is erop ingericht die problemen zo efficiënt mogelijk weg te nemen – en daarmee ontneemt ze mensen de motieven om samen aan de slag te gaan en deze capaciteiten te ontwikkelen (Van Beuningen e.a., 2013). Minder probleemoplossend vermogen leidt tot meer problemen Bovenstaande effecten van de beleidsinterventies – het opzoeken van de randen en het afnemen van probleemoplossend vermogen – slaan in eerste instantie neer bij de toezichthouder die de grenzen van het recht moet bewaken en problemen in de sector moet oplossen. Daar zullen toezichtslasten toenemen en rapporten worden uitgebracht over de problemen die in de sector spelen. Dit wordt via de media opgepakt door politici. Daarbij hebben toezichthouders de neiging steeds meer bevoegdheden te claimen, om groter te worden, zich te laten gelden en te groeien in bereik en belang.

3.5 effecten van de beleidsspiraal en schaalvergroting op de processen in de hogescholen Bestuur en directies zijn door schaalvergroting onvermijdelijk op afstand van de werkvloer komen te staan. Begin jaren tachtig werd een opleiding tot verpleegkundige nog geleid door een directrice met een achtergrond in het vak. Zij kende haar docenten en sprak regelmatig met studenten. Twintig jaar later heeft een opleiding verpleegkunde honderden studenten. Het hoofd van de opleiding is geen vakspecialist meer en maakt deel uit van de derde managementlaag van de multisectorale hogeschool met duizenden studenten. De directe en inhoudelijke invloed van docenten op het beleid van de hogeschool is vrijwel nihil. Bestuurders van hogescholen nemen centrale beslissingen zonder rekening te houden met de betekenis ervan voor de uitvoering van het onderwijs. Dat leidt tot irritaties en wantrouwen. Voorbeeld hiervan is de gecentraliseerde roostering waarbij een College van Bestuur van een hogeschool zich heeft voorgenomen dit probleem centraal op te lossen. Er werd een projectleider aangesteld die een algemene lijn voor de hele school formuleerde. Er was geen ruimte voor differentiatie. “Zo is de algemene regel dat studenten en docenten geen tussenuren mogen hebben. Dat levert voor bepaalde modu-

Analyse

25

les bij biotechnologie problemen op,” aldus een betrokken docent. “Soms moeten studenten cellen op kweek zetten en dan met tussenpozen van een aantal uren aan hun preparaat werken. Om toestemming te krijgen voor afwijking van de algemene regel moest een voorstel daartoe een aantal keren de hele lijn door.” In reactie op de klachten van de docenten maakte het bestuur foto’s van lege parkeerplaatsen en lokalen, op dagen waarover uit het docentenkorps werd geklaagd dat er te weinig ruimte was. De geïnterviewde docenten toonden zich geschrokken door dit georganiseerde wantrouwen. Op centraal niveau is het irreëel te verwachten dat het afkondigen en toelichten van een werkwijze leidt tot het gedrag dat bij die werkwijze past. Er ontstaat een toename van de beheersverantwoording; met elke beleidscyclus ontstaan nadere protocollen rondom kwaliteit, rondom personeel of rondom wettelijk voorgeschreven bewaartijden. Veel van deze informatie moet komen uit de onderwijsuitvoering. De administratieve lastendruk is op instellingsniveau terug te zien in de toename van het aantal staf medewerkers dat belast is met verantwoordingstaken. In het primaire proces is sprake van een toename van de administratieve taken die docenten moeten verrichten. De drang om te beheren, beheersen en verantwoorden is zover ontwikkeld dat veel van de huidige protocollen niet langer te handhaven zijn. Ze blijken te complex, te omvangrijk en vaak ook te beperkend voor de uitvoering. De kosten voor verantwoording nemen intussen toe. Dit gaat ten koste gaat van middelen voor de onderwijsuitvoering. Geïnterviewde docenten hierover: “De angst regeert. De affaire Inholland heeft de rol van examencommissies heel groot gemaakt. Er is een managementwereld ontstaan; meten is weten, lijstjes. Daarbij wordt vergeten dat het gaat om de kwaliteit van de docent als persoon ten opzichte van de student als persoon.” Een ander vult aan: “Na de crisis is bij Inholland de neiging ontstaan om de regels nog strikter toe te passen dan noodzakelijk. Zie de archiveringsregels: elk werkstuk van elke student moet gedurende tien jaar bewaard worden. Deze regeldrift houdt iedereen gevangen.” … “Inholland regelt het nog strakker dan nodig is, is roomser dan de paus. Het college van bestuur heeft op allerlei plekken in de organisatie zogenaamde versnellingskamers ingericht, daar vanuit wordt maatregel op maatregel afgekondigd. Een tentamen kijk ik in tien minuten na, maar ik ben dertig minuten bezig met de afhandeling.” Protocollen en regels bepalen ook de maat en de meetbare normen die aantonen of het onderwijs aan de maat is. Maar wat is de maat? Wie bepaalt de normen? Hoe maak je dat transparant? Hier vinden we eenzelfde mechanisme als beschreven in paragraaf 3.2; de bestuurlijke reflex is om dit centraal en ongedifferentieerd op te willen leggen. Maar ook hier geldt, de maat krijgt alleen betekenis in de concrete context, die van déze opleiding, met déze docenten en déze studenten. Het is die context die de maat van normen voorziet. Door van bovenaf, zonder overleg, de maat te benoemen en de normen te bepalen worden de verantwoordelijken voor de uitvoering van het onderwijs, de docenten, vervreemd van het werk en genormeerd naar de standaardmaat. Dat die maat ook de middelmaat kan betekenen, wordt niet als risico onderkend. En precies dat risico manifesteert zich, getuige ook het rapport van de onderwijsinspectie waarvan de teneur is dat het Nederlandse onderwijs uitblinkt in middelmatigheid (Onderwijsinspectie, 2013).

26


Organisatierituelen om angsten te bezweren Het is zeker niet zo dat alle protocollen ertoe leiden dat het primaire proces beter wordt uitgevoerd. Van der Loo beschrijft in “Waarom leren gevaarlijk is” hoe protocollen organisatierituelen zijn om angsten te bezweren.

Primaire taak

Risico’s on task

Angsten

Social defences anti task

off task

De primaire taak van een organisatie is het werk dat men moet verrichten om de kern van de organisatiedoelen te halen. Als de primaire taak cruciaal is voor het halen van organisatiedoelen, dan kan men in deze taak falen. Elke primaire taak brengt daarom ook een primair risico met zich mee. Dat risico roept angst op waarmee de betrokkenen (managers en professionals) moeten leren omgaan. In het goede geval kunnen zij de aan het werk verbonden risico’s aan. Het risicobesef, de angst, de onzekerheid en de mogelijkheid dat het fout gaat versterkt de aandacht en energie om het moeilijke werk te verrichten. Men is in dat geval on task. Wanneer de groep onvoldoende raad weet met de primaire taak en de daaraan verbonden risico’s, dan ligt op de loer dat een groep off task raakt. De beste en meeste energie gaat dan zitten in (onbewuste) verdedigingsmanoeuvres, afweerreacties. In plaats van de echte lastigheden samen te bespreken kunnen groepen soms te lang overleggen of hun toevlucht teveel zoeken in protocollen. Dit kan zelfs zover gaan dat men anti task raakt: de primaire taak wordt ondermijnd en de gevaren nemen toe. Deze afweerreacties of social defences zijn te beschouwen als organisatierituelen om de angsten te bezweren. Procedures, protocollen en gevestigde werkwijzen blijken opeens een belangrijke afweerfunctie te kunnen vervullen. De afweer wordt geïnstitutionaliseerd en gedepersonaliseerd, zodat de werkgerelateerde emoties getemperd worden. De primaire taak raakt volledig uit beeld (Van der Loo, 2012).

3.6 effecten van de beleidsspiraal op de professional en de student In de grote organisaties is de afstand tussen bestuur en de docenten sterk toegenomen; zowel fysiek als psychologisch. Fysiek, door de vele managementlagen en stafdiensten die noodzakelijk werden geacht om de organisatie te beheren en beheersen. Psychologisch, doordat de aandacht voor beheren en beheersen leidend is geworden boven de aandacht voor goed onderwijs. Een docent merkt in dit kader treffend op: “Managers en directeuren vormen een kleilaag, overigens zowel voor het college van

Analyse

27

bestuur als voor de docenten.” Gevolg is dat het gesprek over de bedoeling op het niveau van bestuur beperkt plaatsvindt en dat er evenmin gestuurd wordt op het stimuleren en faciliteren van het gesprek hierover met en tussen docenten, studenten, samenwerkingspartners en andere belanghebbenden. “De docent is een vergeten positie in het onderwijs. Vanaf de tachtiger jaren is de docent overbodig gemaakt”, betoogt een directeur van een hogeschool. Door de invoering van de herziening onderwijs salarisstructuur (hos-nota, 1985) is de positie ook formeel klein gemaakt. Die invoering leidde tot een drastische verlaging van de docentensalarissen. Het was ook niet langer mogelijk om als leraar promotie te maken door aktes te halen. Promotie maken was voortaan voorbehouden aan het management dat aanmerkelijk hoger werd ingeschaald en waarin je verder kon doorgroeien. Een andere geïnterviewde: “Goede professionals die wat wilden, moesten het lokaal verlaten en het management in. (…) Het loongebouw heeft de docent neergezet als de kneus van de organisatie.” De docent verwerd tot de uitvoerder van beleid van onderwijskundigen. Een docent: “De invoering van het competentiegericht leren heeft veel schade aan gericht. De onderwijskundigen die dit hebben in- en doorgevoerd hebben veel kapot gemaakt. Bij de huidige reorganisatie blijkt dat de school te kampen heeft met ‘kwalitatieve frictie’: er zijn veel mensen die alleen kunnen coachen of tutoren en niet meer kunnen onderwijzen.” Opvallend is ook de afwezigheid van hardnekkige oppositie tegen het uitrollen van dergelijke concepten. De enkelen die dat wel deden vormden de uitzondering. Wim Boomkamp, voorzitter van Saxion hierover: “Ik had een directeur van de pabo en die wilde niet meegaan in dit competentiegerichte onderwijs. Uiteindelijk heeft hij zijn in gekregen. Nu is het de beste pabo van Nederland.” Ook de averechtse effecten van de verticale sturing komen helder in beeld in gesprekken met docenten. Zo merkt één van de docenten op: “De politiek heeft het onderwijs eerst op afstand gezet, is de grip kwijtgeraakt, zag zich geconfronteerd met excessen en wil repareren. Omdat het onderwijs op afstand van de politiek is gezet, kan er alleen maar worden gerepareerd met verscherpt toezicht. Het is een golf die over de docenten heen is gespoeld. De pedagogische opdracht is daarbij weggevaagd.” Men ervaart veel bureaucratie en ballast: “Voor ieder onderdeel van de opleiding, hoe klein ook, waar een cijfer voor wordt gegeven, moet iedere docent apart worden aangesteld door de examencommissie. Dit aanstellingsbesluit moet worden voorafgegaan door een aanvraag, die de teamleiders voor de docenten moeten indienen. Veel werk en bureaucratisch”. Een eventuele stap naar centrale examinering wordt met afgrijzen begroet: “Originaliteit en oorspronkelijkheid worden er helemaal uitgeveegd en dat is niet onschuldig, het is zelfs maligne, alsof wij al die jaren maar wat hebben lopen kutten.” De kwantitatieve fixatie bracht met zich mee dat het ontbrak aan sturing op de inhoud van het werk. Kwaliteit is jarenlang het exclusieve domein geweest van de individuele docent. Met een beroep op de professionele autonomie – in de betekenis van ‘vrijheid van inmenging van anderen’ – konden docenten op veel plaatsen hun gang gaan. Enkelen vonden dit prettig. Maar ook het horizontale gesprek tussen docenten over wat verstaan wordt onder goed onderwijs en ieders bijdrage daaraan ontbrak. Boomkamp daarover: “Een gesprek over de normen van het docentschap – je bereidt je lessen voor, je kent je studenten, je houdt je vak bij, je werkt samen, je gaat mee met vernieuwingen – is onvoldoende gevoerd. Van een aanspreekcultuur is nauwelijks sprake. Soms

28


kwam ik bij lessen die niet doorgingen omdat er vanuit werd gegaan dat de studenten toch niet kwamen”. Daarbij hebben docenten eigen mechanismen ontwikkeld die een uiting zijn van perversiteit van het systeem. Studenten die slecht presteren worden bij elkaar gezet teneinde vroegtijdige uitstroom te bevorderen. Deze “bus met achterblijvers” wordt vroeg geselecteerd opdat zij het onderwijsproces van anderen niet negatief beïnvloeden. Een good practice bezien vanuit de bedrijfsbureaucratische logica; een worst practice bezien vanuit de bildungs- en de mobiliteits- en emancipatiefunctie van het hbo. Waar de missie van het onderwijs uit het vizier is geraakt, zijn ook degenen voor wie dit onderwijs bedoeld is, de studenten, naar de achtergrond verschoven. Studenten vonden dit wel prima; vrijheid en blijheid konden de boventoon voeren. Het beeld van de student als consument van onderwijs, verschraling van eisen, vrijblijvendheid in de uitvoering en het uitblijven van echte uitdaging hebben geleid tot een klimaat waar de middelmaat de norm is, waar excellentie afwijkend is en waar degenen die het niveau van de middelmaat niet halen, afvallen. De Nederlandse ambitie om tot de top van de kenniseconomie te behoren wordt mede hierom niet gehaald, zo concludeert ook de onderwijsinspectie (onderwijsinspectie, 2013).

Waarom Nederland niet goed werkt Niet alleen in Den Haag, maar ook in de instellingen doet deze bedrijfsbureaucratische logica zijn werk: managers maken nog nauwkeuriger instructies, kwaliteitsindicatoren en protocollen. Deze vormen een strak omlijst kader waarbinnen de taken dienen te worden uitgevoerd. In zo’n ‘systemisch’ organisatiemodel worden professionals zoals leraren en artsen gereduceerd tot anonieme processoren die extern worden aangestuurd (Verbrugge, 2005). In dit ‘onderdrukkingsmechanisme’ oefent het systeem zijn macht uit op het individu, dat slechts het onderwerp, het object wordt van management en hierbij zijn eigen professionaliteit verliest. Organisaties worden ontmoedigende dwangsystemen; ze hebben mensen gedehumaniseerd: letterlijk onpersoonlijk en functioneel gemaakt (Van den Brink e.a., 2005). De organisatie verliest ten slotte het contact met de werkelijkheid en kan niet meer omgaan met de snelle dynamiek en complexe variëteit die haar kenmerkt. Elkaar snel opvolgende reorganisaties kunnen haar niet meer redden. Niet alleen de relatie tussen het management en de processor, maar ook de relaties tussen de processor en zijn sociale omgeving raken hierbij vervormd. Het zijn nog slechts functionele relaties, ontdaan of gestript van hun morele lading, van hun humaniserende dynamiek en effect. De manager stuurt en controleert totdat hij tot het inzicht komt dat hij bezig is doelrealiserende capaciteit van zijn organisatie – belichaamd in de creatieve, morele en sociale vermogens van zijn medewerkers – systematisch uit te hollen, doordat zijn sturing bij de bestuurden een negatieve spiraal genereert van minder mogen – minder kunnen – minder willen; en dus meer ongewenst gedrag; aanleiding voor nog meer sturing (Van Beuningen 2012). Maar bij dat geven van autonomie passen twee kanttekeningen: 1. Autonomie is een voorwaarde voor goed presteren, maar biedt tegelijk de mogelijkheid onderpresteren en volstrekte geslotenheid te legitimeren (De Bruijn in Van den Brink 2005). Ron Bormans daarover: “Als je iemand volledige autonomie geeft

Inleiding

29

en niet meer prikkelt, dan ben je afhankelijk van de intrinsieke professionele motivatie om de dingen te doen die gedaan moeten worden. Die motivatie zal in veel gevallen goed gericht en authentiek zijn, maar in een aantal gevallen is dat echter ook niet zo”. Er zijn ook gewoon slecht functionerende docenten die daarop aangesproken moeten worden. Managers en ook collega’s kunnen daarbij een belangrijke rol spelen. 2. Thijs Jansen komt tot de conclusie dat de professional zich de sturing en onteigening maar al te gemakkelijk heeft laten aanleunen. “Het slachtofferperspectief bedient de passieve, gelaten en vaak ook nog klagerige groepen en dat versterkt hun gedrag alleen maar.” Hiermee is dus ook gezegd het een romantisch beeld is dat als de professional autonoom is, hij ook professioneel zal handelen en zijn talenten zal aanspreken en ontwikkelen (Jansen, 2013).

3.7 het doorbreken van eenvoudig verticale, dehumaniserende sturing Samenvattend kunnen we stellen dat het met hoak gegeven besturingssysteem van het onderwijs gaandeweg perverteerde. Op instellingsniveau genereerde het (ook, maar niet alleen) ongewenste uitkomsten. De verworven autonomie werd een legitimatie voor underperformance, de hogescholen dreven af van hun maatschappelijke opdracht en de bekostigingssystematiek leidde tot strategisch gedrag. Dat resulteerde in een aantal incidenten zoals de hbo-fraude en de diplomafraude bij Hogeschool Inholland. De politieke-bestuurlijke reactie op deze misstanden was voorspelbaar. De verticaal interveniërende overheid trad op als probleemoplosser. Niet alleen in Den Haag, maar ook in de instellingen doet deze logica zijn werk. Nog nauwkeuriger instructies, minutieuzere kwaliteitsindicatoren en dwingender protocollen vormen een steeds strakker kader waarbinnen het onderwijs moet plaatsvinden. De effecten van de interventies zijn tegengesteld aan de bedoelingen ervan. De kwaliteit van het werk van de docent neemt af omdat de ballast van registratie en verantwoording minder tijd en aandacht laat voor het onderwijs. Op instellingsniveau groeien de staven om aan de eisen van registratie en verantwoording te kunnen voldoen. Het nieuwe systeem lokt strategisch gedrag uit. Ownership en verantwoordelijkheidsgevoel in de hele sector nemen verder af door de sturende en onteigenende overheid. Resultaat is dat het onderwijs verslechtert en dat vormt dan weer een reden voor nader ingrijpen. Zo komt de Onderwijsraad tot de conclusie: “Meer nadruk op structuur en regels maakt dat betrokkenen in het onderwijs een grote regeldruk en verantwoordingslast ervaren, terwijl tegelijkertijd een beeld bestaat dat onderwijsorganisaties te autonoom zijn geworden en zich te weinig richten op hun primaire taak: zorg dragen voor kwalitatief goed onderwijs” (Onderwijsraad, 2013). Het lijkt wel of alle actoren gevangen zitten in een negatieve spiraal en dat niemand die weet te doorbreken. “Degenen die dat moeten doen, wetgever en bestuur, hebben zich van die logica afhankelijk gemaakt; de professionele uitvoerders zijn ervan afhankelijk geraakt” betoogt Tjeenk Willink (2005). “Soms lijkt het wel of iedere (incidentele) misstand een nieuwe (algemene) norm, een verfijnder protocol of een scherper toe-

30


zichtmodel oplevert. Meer van hetzelfde, waardoor de risico’s van fouten groter wordt in plaats van kleiner.” Treffend in dit kader is de opmerking van Minister Schippers in het debat van 23 mei 2013 over de zorgfraude: “We zijn de zwakke plekken voortdurend aan het dichten. Helaas ontstaan er dan weer nieuwe zwakke plekken.” Sturing, toezicht en protocollen kunnen niet goedmaken wat in het primaire proces verkeerd gaat, het doet er juist verder afbreuk aan. Er wordt geblust met benzine. We moeten beseffen dat oplossingen niet liggen in meer van hetzelfde; in aanpassingen en aanvullingen op het systeem; op meer verticale interventies. Niet de inrichting en het functioneren van het systeem dienen centraal te staan, maar de mensen die samenwerken bij het organiseren en uitvoeren van een belangrijke maatschappelijke opdracht.

Making Democracy Work – Civic traditions in modern Italy, van Robert Putnam In Making Democracy Work – Civic traditions in modern Italy, presenteert Robert Putnam (1994) de resultaten van een empirisch onderzoek naar de oorzaken van de sociaaleconomische bloei van Noord Italië, en de stagnatie hiervan in Zuid Italië. Hij concludeerde dat de verklaring ligt in burgerzin, vertrouwen en sociaal kapitaal. Dat was er allemaal wél in Noord Italië en niet in Zuid Italië. Sociaal kapitaal was van door slaggevend belang voor een grotere economische groei en een beter functionerende overheid. Belangrijk in het kader van dit rapport is de constatering dat de twee regionale samenlevingen die hij vergelijkt, Noord- en Zuid Italië, dezelfde institutionele infrastructuur, hetzelfde raamwerk van juridische, politieke en publieke regelingen en diensten hebben, maar dat de vitaliteit van de twee samenlevingen desondanks radicaal verschillend is. Het is blijkbaar niet zo dat de vitaliteit van een samenleving zuiver en alleen afhangt van wetten en maatregelen, publieke instellingen, het openbaar bestuurs apparaat enzovoort. Daarmee is niet gezegd dat wetten en overheidsinstellingen niet belangrijk zouden zijn voor het goed functioneren van de samenleving. Maar die wetten en instellingen doen hun werk pas naar behoren als ze zijn ingebed in een samenleving met ruime burgerzin, vertrouwen en sociaal kapitaal.

Analyse

31

32


4 4.1

Oplossingsrichtingen inleiding

De probleemanalyse uit het vorige hoofdstuk zou tot de mismoedige conclusie kunnen leiden, dat alle actoren gevangen zitten in een geperverteerd systeem, waaruit geen ontsnapping mogelijk is. Binnen dit systeem is de overheid een reactieve regelmachine, zijn bestuurders en managers bureaucraten en professionals het slachtoffer. Het begrip ‘autonomie’ dreigt in deze situatie door de instellingen en de professionals vooral te worden opgevoerd als schild om ongestoord de eigen gang te kunnen gaan. De vaststelling dat ieder systeem reflexief is en de neiging heeft te perverteren, lijkt het er niet beter op te maken. Toch biedt deze vaststelling juist de bewegingsruimte om te ontsnappen. Het is nu immers duidelijk hoe de sector is geïmmuniseerd en dat er onvoldoende noodzaak werd ervaren om de kwaliteitssystemen te vernieuwen. Daar kan op ingespeeld worden, door te onderkennen dat er sprake is van meervoudige belangen en perspectieven, die elkaar positief kunnen beïnvloeden en tegenkracht kunnen bieden tegen perverse effecten.

rmo – Tegenkracht organiseren “Als de kans op perversiteit nu een gegeven is, wat kunnen we er dan aan doen? Een eerste conclusie is dat meervoudigheid aan belangen altijd zal blijven bestaan, ongeacht welk sturingsmechanisme er wordt gehanteerd. En omdat reflexiviteit – het zich voortdurend aanpassen aan nieuwe situaties – inherent is aan sociale systemen, is het van belang om meervoudigheid in die systemen ook tot haar recht te laten komen. Gebeurt dat niet, dan is er te weinig tegenkracht om te voorkomen dat reflexiviteit ontaardt in perversiteit. De belangrijkste aanbeveling is dan ook om duurzame tegenkrachten te organiseren. Dat kan ten eerste door een variëteit aan sturings- en selectie-instrumenten toe te passen. Het is een teken van methodische armoede als slechts één instrument gebruikt wordt, zeker wanneer er een eenduidige koppeling bestaat tussen financieringsstromen en het desbetreffende instrument. Daarnaast is het van belang om voortdurend tegendruk binnen de eigen organisatie of sector mogelijk te maken die bestaande handelingspatronen ter discussie kan stellen, hoe moeilijk dat soms ook is. Het is bewezen dat correctie- en controlemechanismen die draagvlak hebben binnen de eigen organisatie, effectiever zijn dan extern opgelegde correcties. Extern toezicht kan nog steeds plaatsvinden. Dat externe toezicht dient echter niet zelf te corrigeren, maar er op toe te zien dat er voldoende vormen van zelfregulering zijn.”

Oplossingsrichtingen

33

In de inleiding van dit rapport is al vastgesteld dat er een nieuw elan merkbaar is in het hbo. In de navolgende paragrafen wordt uitgewerkt hoe binnen het hbo de positieve spiraal verder kan worden gevoed. Daarbij is het vertrekpunt dat er een onverbrekelijke relatie is tussen autonomie, kwaliteit en verantwoording. Kwaliteit moet het leidende uitgangspunt zijn, autonomie is daarvoor een voorwaarde en verantwoording een noodzakelijke factor.

4.2

naar een professionele logica; het onderwijs centraal

Naast de bedrijfsbureaucratische logica die de hele onderwijssector op alle niveaus (politiek, openbaar bestuur, bestuur, management en docent) heeft gedehumaniseerd, wordt hier de professionele, humaniserende logica geplaatst. Daarin staat de bedoeling van onderwijs centraal. Onderwijs is een vak. Een vak met een eigen professionele logica. Dat begint aan de basis. De persoonlijke interactie tussen student en docent is bepalend voor de uitkomsten, dat maakt de professionele logica ook tot een humane logica. Humanisering van relaties is nodig om in alle lagen de onderlinge functionele verbanden weer vruchtbaar en duurzaam te maken. Dit geldt niet alleen voor de relatie van de docent met de student, maar ook die van de manager met de docent en die van de bestuurder met de bestuurde. Deze professionele, humaniserende logica ligt eigenlijk al besloten in de kernfunctie van het hoger onderwijs. Kwaliteit als opdracht stelt dat de eigen identiteit van het hoger beroepsonderwijs zich kenmerkt door oriëntatie op de beroepspraktijk én verticale mobiliteit en emancipatie (hbo-raad, 2009). Daarbij gaat het er in de eerste plaats om dat jonge mensen zich door middel van het onderwijs voorbereiden op een samen leving die zijzelf mede zullen voortbrengen, de bildungsfunctie. Daarnaast gaat het erom dat onderwijs mensen in staat stelt zich te verbeteren, de mobiliteits- en emancipatiefunctie. Tevens dient beroepsonderwijs mensen toe te leiden en in te wijden in een beroep dat zij vervolgens zelf moeten kunnen doorontwikkelen, de vakontwikkelingsfunctie. Of, zoals de Strategische Agenda (Kwaliteit in verscheidenheid) het verwoord: “in de beroepsgerichtheid ligt de kracht van de hogescholen. Deze beroepsgerichtheid staat centraal in al het bacheloronderwijs, het masteronderwijs en in het praktijkgericht onderzoek. Hbo-afgestudeerden dragen bij aan het innovatievermogen van de beroepspraktijk.” Het hbo moet mensen toeleiden tot de arbeidsmarkt en zo bijdragen aan de personele vraag, de sociaaleconomische functie. Tenslotte dient het hoger beroepsonderwijs als motor van wat de kennissamenleving is gaan heten en wordt het geacht een grote en zeer diverse toestroom van studenten te kunnen opnemen. Dit is de bedoeling van het hoger onderwijs. Door op alle niveaus terug te keren naar deze bedoeling zullen onderlinge relaties intensiveren en vitale samenwerkingsverbanden ontstaan. Zo wordt de kwaliteit van onderwijs, dat het leidende uitgangspunt dient te zijn, gediend.

34


4.3 vitale onderwijsorganisaties creëren; de positie van de professional Mensen bepalen de vitaliteit van een organisatie. Zij doen dit door hun talenten in te zetten en te ontwikkelen. De centrale vraag moet daarom zijn wat de professional nodig heeft om het goede te doen, en om goed te doen. Kortom: wat is nodig om de bedoeling van het hoger onderwijs waar te maken? Daarbij is autonomie in de zin van zelfregie een eerste vereiste. Zelfregie is de bevoegdheid om naar bevind van zaken te kunnen handelen. Dit impliceert wederzijds vertrouwen; de vrijheid om verantwoordelijkheid te dragen en de wil om die verantwoordelijkheid waar te maken (willen). Op het niveau van het individu (en het individuele) is het een koppeling van competenties; jouw bevoegdheid, jouw probleem, jouw oplossing. Een tweede element is vakmanschap. Competentie, beroepstrots, creativiteit en passie (kunnen) zijn de ingrediënten van vakmanschap. De toewijding en het plezier die gepaard gaan met de totstandbrenging van zaken en de constante gedrevenheid om te verbeteren, te excelleren en te innoveren. Ook hiervoor is het van belang dat mensen de ruimte ervaren om eer te leggen in hun functie. De vakman wil zich geen uitvoerder voelen van beleid dat elders wordt gemaakt. Een docent aan de Hogeschool Leiden verwoordt het als volgt: “Ik werk nu al 23 jaar in het hoger onderwijs en ik ervaar veel vrijheid om een relevante bijdrage te leveren en echt mooi onderwijs te maken.” Veel beleidsdenken over professionele autonomie veronderstelt dat ruimte geven aan eigen verantwoordelijkheid er altijd toe aanzet dat actoren die verantwoordelijkheid ook daadwerkelijk nemen. Willen en kunnen ze dat wel? Inhollandbestuurder Doekle Terpstra constateert: “Ik zet alle ramen open, maar uit angst voor toegenomen transparantie en autonomie is de docent onder de tafel gaan zitten.” Een docent bevestigt dit: “Onder Doekle Terpstra staan opeens de ramen weer open. Daar hoort transparantie bij, ook van docenten en een nieuwe angst, namelijk voor autonomie en vrijheid.” De vraag of docenten in staat zijn de verantwoordelijkheden waar te maken is gerechtvaardigd. Door eerder verantwoordelijkheden naar zich toe te trekken – en de docent te reduceren tot uitvoerder van beleid – hebben bestuurders en overheid dit niet bevorderd, maar het risico genomen de professionele capaciteiten stuk te maken en de ontwikkeling van nieuwe vermogens te verhinderen. Willen en kunnen zijn lastig op te leggen of af te dwingen. Datgene wat de vitaliteit van een organisatie uitmaakt kan dus niet worden gemaakt: beroepstrots kan niet worden georganiseerd; passie kan niet worden gedecreteerd; bereidheid niet verordonneerd. Regels hebben hier dan ook geen zin. Voorwaarden scheppen is wel mogelijk. Daarvoor is het ten eerste van belang dat er een betekenisvol doel (bedoeling) wordt gedeeld; een sense of purpose. Zo ontstaat zingeving, het gevoel bij te dragen. In de woorden van Saxionvoorzitter Wim Boomkamp: “Het meest inspirerende gesprek dat ik heb gehad op Saxion was een gesprek met veertig voorzitters van de examencommissies over de vraag waartoe wij op aarde waren. Wat doen we en wat is onze bedoeling? (…) Daarna ging eigenlijk alles als vanzelf.” Het roept de gedachte op aan een tekst die toegeschreven is aan Antoine de Saint-Exupéry: “Wie een schip wil bouwen, roept de werklui bijeen, niet om hen op te dragen hout te verzamelen, het werk te verdelen of orders te geven, maar om hen te leren verlangen naar de eindeloze zee.”


35

Ten tweede moet er interactie worden georganiseerd; een teamverband. Centrale aspecten zijn sense of belonging en sense of connectedness; het gevoel deel uit te maken van een gemeenschap die de deelnemers erkent als leden en als mens (Van Beuningen, 2010). Bereidheid, vakmanschap, een bedoeling en teamverband komen samen als mensen samen aan de slag gaan. Het motief daartoe kan een probleem zijn waarvan de oplossing door samenwerking mogelijk wordt, een gemeenschappelijk doel of een gedeelde taak; een tentamen, een evaluatie of een accreditatie. Mensen die samen aan de slag zijn kunnen in en door dat proces hun vermogens aanspreken en ontwikkelen. Dat werkt niet alleen zo binnen een instelling, maar ook in een sector en in een samenleving als geheel. Zo ontstaat een positieve spiraalbeweging waardoor – binnen de bestaande regelgevende kaders – professionals, de instellingen en de sector vitaliseren en het primaire proces verbetert.

A Theory of Citizenship – Herman van Gunsteren In A Theory of Citizenship gaat Van Gunsteren in op de vraag hoe de morele houdingen ontstaan die nodig zijn voor burgerschap in de republiek. Hij komt tot het inzicht dat áls morele houdingen ontstaan, ze ‘vanzelf’ ontstaan, als onbedoeld bijproduct of bijeffect van sociale interactie, van citizens on the road, zoals hij het treffend stelt (Van Gunsteren, 1998). Als mensen samen werken bij het beslechten van geschillen of het organiseren van verschillen, dan kúnnen de deelnemers gedurende het proces van interactie de bedoelde morele houdingen ontwikkelen. Het bedoelde resultaat van deze gezamenlijke inspanning – een vredesakkoord, overeenstemming of een oplossing – is hiervoor niet een voorwaarde, maar slechts de geprefereerde uitkomst. Geschillen en verschillen vormen dus welbeschouwd de grondstof voor een vitale republiek; ze leveren immers de broodnodige motieven op om met elkaar aan de slag te gaan. “In order to be viable, a democracy needs, in the words of Albert Hirschman, a steady diet of conflicts” (Van Gunsteren, 1998). Het moreel kapitaal van mensen in een samenleving – met disposities als empathie, loyaliteit en generositeit (overcoming selfishness) – is vanuit een instrumenteel perspectief ook een indicator voor het probleemoplossend vermogen van die samenleving. Dan gaat het om het collectieve vermogen om misstanden en problemen, maar ook kansen en mogelijkheden, tijdig te signaleren en om daar goed mee om te gaan. Dit wil zeggen: er een vruchtbaar vervolg aan te geven. In dit proces wordt dat probleemoplossende vermogen zélf dan ook weer versterkt. Problemen leveren de motieven op voor interactie en samenwerking, en de grondstof voor het versterken van het probleemoplossend vermogen van de samenleving.

Autonomie, in de zin van zelfregie, is een vereiste voor kwaliteit, maar is niet vrijblijvend of een individuele exercitie. Autonomie kan niet bestaan zonder adequate – horizontale – verantwoording.

36


4.4 opbouwen van een positieve spiraal door horizontale verantwoording Een positieve spiraalbeweging in het onderwijs ontstaat door de bedoeling (het primaire proces) centraal te stellen en situaties te creëren die gericht zijn op de versterking van het lerend vermogen van de hogescholen. Interactie en uitwisseling zijn daarvoor essentiële elementen. Omdat leren en verbeteren gebaat zijn bij het erkennen en bespreken van ‘fouten’, staat dit op gespannen voet met summatief oordelen en fouten afstraffen. (Onderwijsraad, 2013). Waar toezicht geschikt is om minimum eisen te garanderen, past verantwoording daarom beter bij het ondersteunen van processen als professionalisering en kwaliteitsverbetering. Op het niveau van de professional is de kern dat de docent zich toetsbaar opstelt naar collega’s, naar studenten, het werkveld en naar andere betrokkenen (verantwoording willen afleggen), teneinde zijn eigen professionaliteit te optimaliseren. Het proces van horizontale verantwoording moet op alle niveaus en in zowel interne als externe relaties vorm krijgen. Daarbij zijn in ieder geval de volgende relaties van belang die nu vaak niet ten volle worden benut: De verhouding tussen de student en de docent en de instelling Voor studenten betekent dit dat zij meedenken en tegenspraak bieden bij de vorm geving en uitvoering van het onderwijs, de examens, de stages en de organisatie van het onderwijs. Studenten zullen een betekenisvolle rol moeten krijgen bij de totstandkoming van instellingsbeleid waarin de condities worden aangegeven waaronder de onderwijstaak moet worden gerealiseerd. Zeker gezien de ambitie van het hbo om de student te positioneren als mede-eigenaar van zijn eigen leerproces, is deze betrokkenheid een voorwaarde. Hier ligt een kans om aan kracht te winnen. Verschillende geïnterviewden benoemen de pluriformiteit van de studentenpopulatie als obstakel en de geringe animo voor participatie in medezeggenschapsraden als hindernis. Daaruit kan echter niet zonder meer geconcludeerd worden dat studenten geen goede gesprekspartner kunnen of willen zijn. Een opleidingsdirecteur zei het zo: “Jongeren organiseren zich voortdurend langs verschillende lijnen, zij verkeren in verschillende en steeds veranderende netwerken en organiseren zich per onderwerp in flashmobachtige structuren. Het onderwijs (en de medezeggenschap daar over, red.) moet daarop zijn aangepast”. Een andere docent vindt dat “de onderwijsevaluaties en de inspraak van studenten, goed maar te bureaucratisch zijn geregeld”. In het verlengde van het gesprek met studenten zou ook van alumni zinvolle feedback op het onderwijs kunnen worden verwacht. Een docent: “er is geen geïnstitutionaliseerd alumninetwerk, behoudens het persoonlijke netwerk dat door individuele docenten wordt bijgehouden”. De verhouding tussen docenten in een instelling Het docententeam moet onderling het gesprek over de kwaliteit van het onderwijs voeren, want ook daar worden de professionele normen ontwikkeld, aangescherpt en gedeeld. In deze professionele constellatie moet het debat levendig en open zijn, zeker nu eenduidige antwoorden op de vraag wat kwaliteit is niet gegeven zijn. Zoals een geïnterviewde het verwoorde: “hoe minder houvast je hebt en hoe beperkter het nor-


37

matieve kader is, hoe noodzakelijker het professionele gesprek, met name over intersubjectieve vragen.” Dat het voeren van een goed professioneel gesprek geen vanzelfsprekendheid is maar wel veel waarde kan hebben, blijkt uit de opmerkingen van een docent: “hoe orga niseer je dat je elkaars geweten bent, dat er kennis wordt gedeeld? Je hebt collegaprofessionals nodig om je te realiseren wanneer je een probleem hebt. Een onderling gesprek over kwaliteit is nodig, omdat de beleving van kwaliteit verschilt tussen professionals.” De verhouding tussen onderwijs en onderzoek binnen een instelling Niet op alle hogescholen bestaat een goede relatie tussen onderzoek en onderwijs, tussen lectoren en docenten. Wanneer de afstand tussen onderwijs en onderzoek te groot is, blijft een kwaliteitsimpuls voor het onderwijs uit. Tegelijkertijd leidt een vergaande vermenging van onderwijs en onderzoek tot het risico dat de wetenschappelijke kwaliteit van het onderzoek afneemt. Toch moet onderzoek niet geïsoleerd zijn van onderwijs, maar daarmee een verbond aangaan. Door lectoren, meer dan nu het geval is, ook onderwijs te laten geven, zou deze interactie verbeteren. Op hun beurt zouden docenten betrokken kunnen zijn bij stage- en afstudeeropdrachten èn het onderzoek dat daaruit voortvloeit. Goed onderzoek is een kwaliteitsimpuls voor het onderwijs. Het leidt tot reflectie op de beroepspraktijk en draagt bij aan vernieuwing van het curriculum. Voor docenten is het doen van onderzoek, of daarmee tenminste een intensieve relatie onderhouden, noodzakelijk omdat zij ontwikkelingen moeten kunnen duiden en kunnen selecteren wat voor de toekomstige professionals van belang is (Commissie Veerman). Recente initiatieven van de minister om het onderzoeksbudget voor hogescholen te verhogen kunnen hier een bijdrage aan leveren. De verhouding met het bedrijfsleven en de regio De houding van het hbo ten opzichte van het bedrijfsleven is ambivalent. De klassieke opvatting van hoger beroepsonderwijs gaat er vanuit dat werkgevers mogen zeggen wat ze nodig hebben. Inmiddels is dat veranderd, echte beroepen en echte beroeps opleidingen zijn schaars geworden. Het overgrote deel van de studentenpopulatie wordt niet langer voor één beroep, noch voor één (type) werkgever opgeleid. Dat neemt niet weg dat partijen als vno-ncw en mkb Nederland op een waardevolle manier mee kunnen spreken over de kwaliteitseisen en de curricula van de opleidingen. Op het niveau van de opleidingen zijn de bestuurlijke verbindingen met het lokale en regionale bedrijfsleven uitgewerkt via werkveldcommissies, stageplaatsen en onderzoeksarrangementen. Ook hier kan verbetering plaats vinden. “De beroepenveldcommissie is een moetje”, merkt een docent hierover op. “Er is niet goed geïnvesteerd in het netwerk. Voor de echte beroepsopleidingen, zoals verpleegkunde, fysiotherapie, en pabo, is de relatie meestal wel goed geregeld, voor brede opleidingen niet.” Een geïnterviewde uit het technische beroepenveld : “Ongeveer drie jaar geleden ben ik gevraagd voor de beroepenveldcommissie toen er een accreditatie aan zat te komen. Maar na die accreditatie hebben we niets meer gehoord. Ook met aanbevelingen die we doen, wordt niets gedaan.”

38


De verhouding tussen de instellingen Ook de samenwerking, lokaal en regionaal, met andere onderwijssectoren (mbo, voortgezet onderwijs en universiteit) met collega-hogescholen en met kennis- en onderzoekorganisaties is cruciaal om processen van professionalisering en kwaliteitsverbetering op gang te brengen en te onderhouden. Soms op het niveau van de instelling, maar veel vaker op het niveau van de opleidingen. In deze verhouding kunnen kwaliteitsverbeterende methoden, zoals visitaties, intercollegiale consultaties en peer reviews van nut zijn. “Het rapport “vreemde ogen dwingen” (Commissie externe validering examenkwaliteit, ook de Commissie Bruijn genoemd, 2012) heeft ertoe geleid dat er tussen de verschillende instellingen weer gesprek plaatsvindt, dat is heel erg goed. In zekere zin wordt daarmee teruggekeerd naar het systeem van collegiale visitaties. Dat leidde vroeger tot goede en open gesprekken” aldus een docent. Geïnstitutionaliseerde vormen van tegenspraak in instellingen Iedere hogeschool kent vormen van geïnstitutionaliseerde tegenspraak: de medezeggenschapsraad, de Raad van Toezicht en examencommissies. Bij een groot aantal hogescholen vervullen ook studentenraden deze rol. Het is aan de deelnemers van deze overlegstructuren om te bewaken dat de raden er niet alleen zijn omdat het systeem daarin voorziet, maar dat ze dienen als platform voor het echte professionele gesprek. Dat gebeurt in hogescholen nog onvoldoende. Een onderzoek van de LSVb toont aan dat de in medezeggenschap meest actieve hogeschool nog net het niveau haalt van de daarin zwakste universiteit (Scienceguide, 2013). In elk van deze relaties zijn verbeteringen mogelijk. Die verbeteringen zouden hun beslag moeten krijgen op alle niveaus: onder de professionals, in de instellingen en binnen de Vereniging. Bestaande praktijken kunnen handvatten bieden voor innovatie. De wijze waarop een aantal van deze relaties binnen de universiteiten vorm hebben gekregen kan wellicht inspiratie bieden. Met name de plaats die het onderwijs, met de rector-magnificus en het college van decanen, heeft in het bestuur van de universiteiten, heeft een belangrijke toegevoegde waarde bij het bewaken en bevorderen van kwaliteit en het accommoderen van tegenspraak. Het is dan ook aan te bevelen dat het hbo nadenkt over de vraag hoe deze verbinding ook in het bestuur van de hogescholen kan worden aangegaan. Daarnaast wordt in veel andere landen in Europa ook diep nagedacht over de richting en koers van het hoger onderwijs. Hoewel het denken over autonomie en kwaliteitsborging in het hoger onderwijs in het algemeen gunstig afsteekt in Europees opzicht, zijn onder invloed van het Bologna-akkoord en ondersteund door Europese Commissie specifieke structuren ontstaan of bestaande situaties verbeterd die ook het Nederlandse stelsel zouden kunnen verrijken. Bijvoorbeeld uit de betrokkenheid van externe stakeholders bij het hoger onderwijs in Oostenrijk en Finland kunnen door het Nederlandse hbo lessen worden getrokken. Bijlage ii biedt een overzicht van praktijkvoorbeelden uit de universitaire wereld in Nederland en het hoger onderwijs in ons omringende landen.


39

4.5

de positie van bestuurders en het management

Veel beleidsdenken over professionele autonomie veronderstelt dat ruimte geven aan eigen verantwoordelijkheid ertoe aanzet dat actoren die verantwoordelijkheid ook daadwerkelijk nemen, zoals in paragraaf 4.3 werd beschreven. Dit denken gaat in het algemeen ook gepaard met een afkeer van management. ‘De manager’ doet in deze opvatting meer kwaad dan goed, doordat hij zich slechts bedient van de bureaucratische logica van plannen, rekenen, sturen, controleren en beheersen, waardoor de professional steeds minder mag, minder kan en uiteindelijk ook minder wil. Dit leidt vervolgens tot de noodzaak om nog sterker te sturen. De filosoof René ten Bos rekent genadeloos af met opvattingen over leiderschap en management die betrekking hebben op deze bureaucratische logica. Zijn stelling is dat het fout is te veronderstellen dat het bij leiderschap draait om visies, doelen of resultaten. Het begrip ‘management’ berust op de misvatting dat de werkelijkheid te beheersen en te controleren valt en dat dit iets zou toevoegen. Ten Bos concludeert dat het in veel organisaties ontbreekt aan het leiderschap als een zuiver middel om vermogens van anderen te laten groeien. “Zonder mensen die op de een of andere manier hun eigen belangen weten weg te cijferen zou de hele samenleving niet kunnen functioneren. Als resultaat in die samenleving een centrale categorie wordt en controle een centraal handelingstype, dan verliest die samenleving – en met haar alle instituties – een bepaalde handelingsdimensie uit het oog die ethisch gedrag pas mogelijk maakt. Mensen zouden – en dat is misschien wel de essentie van alles wat ik hier te melden heb – eens moeten leren begrijpen dat leiderschap in al haar goede en kwade vormen nooit resultaatgericht is. Zolang dat niet doordringt, zal het niet alleen met het veranderpotentieel van organisaties beroerd gesteld zijn, maar heerst er ook een algehele atmosfeer van kramp en malaise” (Ten Bos, 2011). De notie dat het bij ‘management’ dus niet primair gaat om de doelen en resultaten, maar om het vergroten van de capaciteiten van de professionals binnen de organisatie is hier relevant. De professional moet in grotere verbanden kunnen werken, bereid zijn om te leren en te reflecteren op zijn vak. Managers, waarmee in dit verband direct- en indirect-leidingevenden op alle organisatieniveaus worden bedoeld, kunnen intermediëren tussen professionals onderling en tussen professionals, bestuurders en samenleving. Waar de maatschappelijke behoefte aan openheid, de prestatiedruk en het gevecht om middelen elkaar ontmoeten, zijn managers onmisbaar als bemiddelaar. Zij kunnen bovendien een buffer vormen die de professional afschermt tegen de wisselende opvattingen over kwaliteit en de verwarring over de vraag wat goede publieke dienstverlening is. Van managers mag worden verwacht dat zij ontwikkelingen en relevante gebeurtenissen in en rond hun organisaties signaleren, in het perspectief van de maatschappelijke opdracht plaatsen en een vertaling kunnen maken naar de dagelijkse werkzaamheden van de professional (Noordegraaf, 2008). Managers hebben tot taak om functionele contexten, situaties en arrangementen te scheppen waarin het waarschijnlijk is dat de professionaliteit wordt bevorderd. Naast het faciliteren en inregelen van de horizontale verantwoordingmechanismen uit de vorige paragraaf is dit vorm te geven door middel van het professionele gesprek.

40


Professioneel gesprek over bedoeling (purpose en medeverantwoordelijkheid) Het gesprek van de manager met de professionals gaat over de vraag of de organisatie, het team zó is ingericht en het werk zó is georganiseerd dat recht wordt gedaan aan de bedoeling van het hoger beroepsonderwijs. Onderdeel van dit gesprek is dat het docentschap geen solistische functie is. Samenwerking in een team is de basis om studenten optimaal te ondersteunen om de eindstreep te bereiken. Individuele verantwoordelijkheid voor de eigen bijdrage hieraan en gezamenlijke verantwoordelijkheid voor het onderwijsproces zijn leidend. In hoofdstuk 3 is geconstateerd is dat het primair proces, de opleidingen, geleidelijk uit beeld zijn geraakt bij de totstandkoming van instellingsbeleid. Het gesprek over de maatschappelijke opdracht en de vertaling daarvan naar instellingsbeleid en de inrichting van onderwijs en examens zal door het management moeten worden geëntameerd. Het professionele gesprek moet de professional uitdagen om mede verantwoordelijkheid te nemen in de totstandkoming van instellingsbeleid en om, vanuit de professionaliteit, tegenspraak te bieden aan het management. Het is aan het management om ruimte te bieden aan zo’n cultuur van medeverantwoordelijkheid en tegenspraak. Het is tegelijkertijd een professionele eis aan de docenten om die ruimte ook daadwerkelijk te vullen en het debat aan te gaan met de leiding over de uitvoering van de maatschappelijke opdracht van het onderwijs. Tegensprekers, gangmakers, initiatiefnemers en best persons moeten gehoor en waardering vinden. Binding met de werkvloer Om de eigen opdracht te kunnen vervullen zal het management moeten weten wat er op de werkvloer gebeurt. Dit kan, door op de werkvloer op zoek te gaan naar de wijze waarop het systeem helpend dan wel belemmerend is om de opdracht die de instelling heeft te realiseren. De leidinggevenden van de opleidingen zullen het eigen onderwijs van binnenuit moeten kennen, zodat zij een echte gesprekspartner zijn voor docenten en studenten over de kwaliteit van het onderwijs en de examens. Arbeidsrechtelijke positie professional Uit het vorenstaande volgt dat zowel het management als de professionals onmisbare schakels zijn in de verwezenlijking van de maatschappelijke opdracht van het hbo. Bezien kan worden of de (her)waardering van professionaliteit ook tot uitdrukking kan worden gebracht in de ontwikkelingsmogelijkheden en beloning van docenten. Ook de huidige cao biedt ruimte om excellentie te belonen, maar daar lijkt maar spaarzaam gebruik van te worden gemaakt. Zoals een docent opmerkte: “vroeger zat een docent altijd in schaal twaalf, maar velen werden als gevolg van hos en Hay teruggezet naar schaal tien. Toenmalig minister Plasterk heeft er voor gezorgd dat het in beginsel weer mogelijk is dat docenten doorgroeien naar schaal dertien, maar daar moet echt een godswonder voor gebeuren”. Door telkens terug te keren naar de maatschappelijke opdracht zal het gesprek binnen hogescholen verbreden. Op alle niveaus en in al het handelen moet de bedoeling centraal staan: het verzorgen van kwalitatief goed onderwijs, dat een pluriforme groep studenten voorbereidt op een plek in de samenleving. Het is onmiskenbaar dat het realiseren van deze primaire taak alleen mogelijk is als er sprake is van samenwerking op alle niveaus, horizontaal en verticaal.


41

4.6

de opdracht van het ministerie van ocw

Het dilemma waarvoor de beleidsmakers van het Ministerie van ocw zich gesteld zien is groot. Verschillende incidenten in het hoger beroepsonderwijs hebben geleid tot een sterke vraag naar verticale sturing. Daar waar kwaliteit niet kan bestaan zonder autonomie, zou ocw echter terughoudendheid moeten betrachten. Zij staat voor de ingewikkelde opgave om de huidige situatie van low trust te veranderen in een situatie waarin overheid, toezichthouders en de samenleving high trust uitstralen, zodat professioneel handelen niet gehinderd wordt door verstorende handhavingsmechanismen. Naarmate docenten, instellingen en samenwerkingsverbanden meer verantwoordelijkheden kunnen en willen dragen, moeten ze daarvoor ook de bevoegdheden krijgen. Dit is een delicaat en langdurig proces, maar het alternatief is een al-regelende overheid en een geparalyseerde onderwijssector (Van Beuningen, e.a. 2013). Een dergelijk proces vergt ook terughoudendheid: professionele kwaliteit kan niet gedijen zonder autonomie. De vorige staatssecretaris, Zijlstra, had in antwoord op de vraag naar verticale sturing meer regels aangekondigd. Delen daarvan zijn inmiddels door de huidige minister Bussemaker teruggetrokken, als aangekondigd in haar brief van 7 februari 2013. Dat is een dappere daad, zeker nu de druk om in te grijpen door de problemen bij Amarantis nog groter was geworden. Het beleid van Bussemaker is verwoord in de brief Versterking Bestuurskracht Onderwijs (Kamerstukken ii 2012/13, 33 495, nr. 10). In vergelijking met eerder aangekondigd beleid is dit een trendbreuk en in lijn met dit rapport een goede, noodzakelijke koerswijziging. Maar ook in dit denken zitten tekortkomingen. Daar zal in het navolgende op worden ingegaan. De brief stelt: “Grosso modo zijn er twee mogelijke alternatieve routes voor het huidige besturingsmodel van systeemsturing. Ten eerste meer hiërarchische sturing, waarbij de invloed van de overheid veel groter wordt. Ten tweede een model waarin meer wordt overgelaten aan zelfsturing door de onderwijssectoren en de directe controle door de overheid juist veel kleiner wordt. Beide modellen hebben veel nadelen. Meer invloed door de overheid betekent een terugkeer naar een hiërarchisch model van sturing. Dit zou de introductie van centrale planning in een tamelijk turbulente omgeving inhouden. Dat leidt tot nadelen als hogere uitvoeringskosten, meer bureaucratie, meer regeldruk, minder variatie in het aanbod en uitholling van de positie van professionals. De voorstellen in de sp-notitie ehmbo, eerste hulp voor het middelbaar beroepsonderwijs komen neer op herstel van een hiërarchisch besturingsmodel. De sp stelt bijvoorbeeld voor de huisvesting van het middelbaar beroepsonderwijs centraal door de rijksoverheid te laten regelen. Goede huisvesting die aansluit bij de behoefte van de werkvloer kan echter niet zomaar vanuit Den Haag geregeld worden. Daarvoor is veel kennis nodig van de lokale en regionale situatie. Een beweging de andere kant op, naar meer zelfsturing door de sectoren en/of meer marktwerking heeft evenzeer aanzienlijke nadelen. Een grotere professionele autonomie is bijvoorbeeld motiverend voor onderwijsprofessionals, maar maakt het moeilijker om borging van publieke belangen zeker te stellen.”

42


De minister formuleert vervolgens een tussenvorm: systeemsturing, die een balans zoekt tussen verticale sturing en zelfsturing. De drie varianten hebben gemeen dat ze uitgaan van verantwoordelijkheidsverdeling tussen twee partijen – in dit geval de centrale overheid en de besturen van onderwijsinstellingen. Verticale sturing houdt in dat de rijksoverheid voorschrijft wat er zal worden uitgevoerd door de onderwijsinstellingen. Bij zelfsturing bepalen de instellingen dat zelf en is de centrale overheid marginaal betrokken. Systeemsturing kiest een middenpositie: de overheid stelt kaders, bewaakt de kwaliteit via normering en toezicht en zorgt voor concurrentie door vrije schoolkeuze en transparantie. Voor de rest hebben de instellingen de vrijheid om naar eigen inzichten en voorkeuren en naar bevind van zaken te handelen. In het geschetste continuüm lijkt systeemsturing de enig redelijke optie. De risico’s van de beide extremen zijn evident: in de tijd zijn het zelf perverterende prikkelsystemen. Maar datzelfde geldt – minder evident – voor systeemsturing. Ook systeemsturing voorziet in een verdeling van verantwoordelijkheden, om ze vervolgens te fixeren. Dat is een uitnodiging voor gekissebis over grenzen van competenties en bemoeienis, van groeiende wederzijdse ergernis, van reflexief gedrag en georganiseerd wantrouwen. Het leidt dikwijls tot verlies aan eigenaarschap, zelfregie en verantwoordelijkheidsgevoel. Taken en functies die zin en betekenis geven aan mensen en hun onderlinge betrekkingen worden verstatelijkt, vervolgens gepolitiseerd, gejuridiseerd en onderdeel gemaakt van – steeds grootschaligere – regelgestuurde systemen. Dat is ook precies wat gebeurde in de zorg en in het onderwijs zelf, waar in de kern telkens voor systeemsturing is gekozen, maar waar uiteindelijk zware, dure en dehumaniserende systemen zijn ontstaan. Het lijkt evident dat een systeem dat fixeert en geen ruimte geeft niet nastrevenswaardig is. Dat roept de vraag op of de overheid niet alleen over de moed, maar ook over het instrumentarium beschikt om een beweging mogelijk te maken waarin alle betrokkenen, vanuit hun eigen positie en bereik, meedenken en bijdragen aan de steeds betere realisering van de essentiële maatschappelijke opdracht. Een centrale overheid die, bijvoorbeeld, voorbij simpele onderwijsnormen, meedenkt met de hogescholen over het optreden van de docent in de klas en over de effecten die de docent daar zal moeten bewerkstelligen. Een centrale overheid die in haar beleid met de hogescholen meedenkt over hoe de gezondheid van de instelling, haar doelrealiserende capaciteit zoals belichaamd in de vermogens van docenten en staf, het best bevorderd kan worden. Een overheid die tegelijkertijd met de hogescholen een traject inzet, waarvan de inzet is dat hogescholen steeds meer bevoegdheden overnemen naarmate ze aannemelijk maken dat ze bereid en in staat zijn om die vrijheid verantwoordelijk te gebruiken. Dat betekent niet dat de rol van de overheid verwordt tot die van backbencher. Een optreden dat meer overlaat aan maatschappelijke actoren moet juist buitengewoon krachtig zijn (Van der Steen e.a. 2010). Dat betekent wel dat weten regelgeving, het exclusieve instrumentarium van de overheid, steeds recht moet doen en dienstbaar moet zijn aan de bedoeling van het hbo, en dat naast dit wetgevingsinstrumentarium andere concepten worden toegepast die recht doen aan deze dynamiek. Dit is een diachronisch proces – geen foto, maar een film –, want ruimte geven (mogen) zonder de bereidheid (wil) en de capaciteiten (kunnen) in orde te hebben heeft averechtse effecten. Dat leidt al snel tot de conclusie dat zo’n wetssysteem of zo’n inter-


43

ventie niet werkt. Een systeem ontwikkelen vanuit de gedachte dat het voor altijd moet werken is, gelet op de altijd optredende reflexiviteit van sociale systemen en een zich voortdurend ontwikkelende maatschappij, zinloos. Oplossingen liggen niet in meer van hetzelfde en evenmin in meer efficiency. Er moet steeds iets nieuws bedacht en gemaakt worden. De inrichting van wetgeving Om publieke doelen te bereiken, moet wetgeving niet ‘zijn’, maar blijvend ‘worden’. Zij moet adaptief en flexibel zijn en innovatie mogelijk maken of in ieder geval niet verhinderen. Daarnaast moet zij kaderstellend zijn, helderheid bieden en weinig lasten veroorzaken en vernieuwend blijven. Ten derde – en dat is wellicht het belangrijkste – moeten bevoegdheden weer aan de sector zelf over worden gelaten in de mate waarin de sector zijn verantwoordelijkheden waarmaakt. In andere termen: de wetgever moet leren infaseren, consolideren en uitfaseren, een perpetuum mobile van wetgeving. Doet zij dit niet dan perverteert weten regelgeving. Ten aanzien van het consolideren moet worden opgemerkt dat veel verticale regels onverminderd noodzakelijk blijven en wellicht – zoals in de brief Versterking Bestuurskracht onderwijs staat aangegeven – er regels bij moeten komen – bijvoorbeeld waar het gaat om het financieel beheer van de instellingen. Van belang in dit kader is dat bij het concipiëren van die regels rekening moet worden gehouden met de mogelijke averechtse effecten daarvan. Regelsystemen leiden tot lasten, maar kunnen, zoals uitgebreid beschreven in paragraaf 3.4, perverteren en andere ongewenste effecten genereren. Zo kan bijvoorbeeld de in de regel vervatte waarde niet gereproduceerd worden, maar wordt de regel als zodanig nageleefd. Een regel kan de motieven ontnemen om gesprekken te voeren die werkelijk waarde toevoegen aan de noodzakelijk professionele vermogens. Het startpunt is daarom een heldere keuze in wat te blijven regelen, c.q. te blijven consolideren – en wat niet, omdat de sector dat zelf kan of omdat daar, nu of op termijn, horizontale arrangementen en verantwoordingmechanismen – checks and balances – voor gegenereerd kunnen worden. Zaken die eigenlijk door de sector geregeld kunnen worden, maar desondanks in regels zijn vastgelegd door codificatie, kunnen perverteren en kunnen kansen ontnemen om duurzame, eigen verbindingen te genereren. Kortom, de gangbare opvatting dat regels die toch door iedereen worden nageleefd kunnen worden gecodificeerd, omdat ze geen schadelijke effecten hebben, is niet altijd even evident. Verticale interventies die een positief effect hebben (gehad), moeten daarom ook weer kunnen verdwijnen, in plaats van versterkt en uitgebreid. Een voorbeeld hiervan zijn de prestatieafspraken tussen de minister en de instellingen. Dit kabinet koppelt ruim zeven procent van het totale onderwijsbudget aan prestaties en legt dit vast in afspraken met de instellingen voor hoger onderwijs. Hogescholen en universiteiten die het beter doen op onderwijskwaliteit, studiesucces en profilering krijgen meer geld. Ondanks dat afspraken doorgaans op horizontaal niveau worden gemaakt, zijn deze vastgelegd in verticale regels: beschikkingen. De website van ocw vermeldt: ”Op 3 november 2012 heeft de staatssecretaris de beschikkingen voor de prestatieafspraken getekend en aan de instellingen gestuurd.” Het lijkt een goede interventie en het geeft een impuls aan de prestaties van de instellingen, maar de kans is groot dat bij positieve evaluatie een groter percentage via deze afspraken wordt uitgegeven en er meer regels worden gemaakt. De overheid en het hbo moeten zich er rekenschap van geven dat het effect van de prestatieafspraken

44


kan afnemen door pervertering. Dat gevaar is inherent aan iedere prestatieafspraak. Het risico bestaat dat men gaat sturen op het behalen van de prestatie en niet op het verbeteren van de kwaliteit, waarmee het oorspronkelijke doel van de afspraak uit het oog verdwijnt. Ron Bormans gaf aan niet gelukkig te zijn met de afspraken: “In het heetst van de strijd krijgen we het verwijt dat we te ver van de werkvloer af staan, dat we te veel onderwerp zijn van perverse prikkels. En wat gaan we doen? We creëren een mechanisme dat nog verder van de werkvloer af staat. De staat is weer de baas. En waar gaat de bekostiging van afhankelijk worden? Het voornaamste element bij die prestatieafspraken is rendement en studiesucces, waar nu net de grootste perverse prikkels vanuit gaat”. Uiteindelijk moeten instellingen willen presteren omdat dit in wezen hun bestaan rechtvaardigt. Wanneer die prestatie wordt geleverd, moet in de evaluatie van de prestatieafspraken de vraag worden betrokken of de regels weer kunnen worden uitgefaseerd. Het uitfaseren van wetgeving leidt tot regeldrukreductie en dus tot minder lasten bij de overheid en de sector. Maar het belangrijkste doel van het uitfaseren van wetgeving is dat dit ruimte biedt aan de ontwikkeling van doelrealiserende, probleemoplossende vermogens. Wetgeving moet zo zijn ingericht dat het positieve reflexiviteit genereert: meer willen en kunnen, en daardoor steeds meer mogen. Regels kunnen niet ineens worden weggenomen, maar steeds moet worden bezien waar de bereidheid en de capaciteit aanwezig is, teneinde daar steeds meer bevoegdheden neer te leggen. Daar waar de conclusie is dat bereidheid en capaciteit ontbreekt, moet een beweging in gang worden gezet om die te laten ontstaan. De volgende wetgevingstechnieken komen daarvoor in aanmerking: • Een eerste mogelijkheid wordt geboden door middel van ‘zorgplichten’. Een zorg-

plichtbepaling is een algemeen geformuleerde gedragsnorm die een bepaalde verantwoordelijkheid van een actor markeert, maar niet dwingend voorschrijft hoe hij precies moet handelen om de verantwoordelijkheid in te vullen. Bestaande regels die zich voor zorgplichten lenen en voor uitfasering in aanmerking komen, kunnen in zo’n plicht worden omgezet. Indien het belang ook dan blijkt te worden beschermd, kan de zorgplicht verdwijnen. Zo voorkomen zorgplichten talloze nadere regelgevingscomplexen op lager niveau. Een motief om een zorgplicht te gebruiken moet dus ook zijn dat – op termijn – de sector zélf in staat zal zijn het belang te dienen. Met andere woorden: de zorgplicht als overgangsinstrument en niet de zorgplicht die, zoals we het kennen, leidt tot uitbestede regelgeving en tot nog meer bureaucratie. • Een tweede mogelijkheid is het werken met horizonbepalingen voor bestaande

regels. In de praktijk betekent dit dat de wet een termijn schetst waarbinnen een bepaalde bepaling gaat vervallen en daar als voorwaarde aan koppelt dat de sector het belang dat met de bepaling wordt beschermd zelf oppakt. Zo kan, geconditioneerd, lerend vermogen worden ontwikkeld. • Een derde techniek is geconditioneerde zelfregulering. Hierbij bepaalt de wet dat de

sector zelf bepaalde zaken regelt. In de mate dat de sector die verantwoordelijkheid waarmaakt, zal de overheid zich terugtrekken en de conditionering laten vervallen. Wet- en regelgeving die flexibel genoeg is om snel veranderende opvattingen te accommoderen, heldere kaders biedt en de maatschappelijke dynamiek versterkt in plaats van verdringt, draagt bij aan relaties waarin de problemen noch de oplossings-


45

richtingen primair ‘des overheids’ zijn. Een relatiepatroon waarin, binnen eigen ver antwoordelijkheden, naar gedeelde doelen kan worden toegewerkt. Een systeem dat uitdaagt om te verbeteren. Daar is het onderwijs uiteindelijk echt mee gediend. Naast verticale regels kunnen ook meer horizontale instrumenten als convenanten worden ingezet. Zo komt tot uitdrukking dat op basis van gelijkwaardigheid afspraken kunnen worden gemaakt. Het Techniekpact dat in mei 2013 is ondertekend is hiervan een goed voorbeeld. Naast de concrete acties zit de meerwaarde van het Techniekpact in het feit dat alle betrokken partijen de overeenkomst steunen en ondertekend hebben. Het onderwijsveld (vsnu, vo-Raad, po-Raad, mbo-Raad, Vereniging Hogescholen, nrto), de vakbonden (fnv en cnv), werkgevers (vno-ncw, mkb Nederland, fme, de Koninklijke Metaalunie, vertegenwoordigers van de topsectoren), studenten (iso, lsvb) en de regio’s slaan de handen ineen om samen met de overheid (De Ministeries van ocw, ez en szw) het tekort aan technisch geschoolde vakkrachten tegen te gaan. Ook de prestatieafspraken en de strategische agenda hadden zich uitstekend voor deze vorm geleend. Aldus was eigenheid van de sector en hun verbanden centraal gesteld en waren de risico’s van pervertering verkleind. Zoals hiervoor is betoogd, beschikt de overheid over het instrumentarium om kwaliteit, autonomie en verantwoordelijkheid in het hbo tot haar recht te laten komen. Dat is echter, zeker wanneer zij zich geconfronteerd ziet met medialogica en een activistisch parlement, geen gemakkelijke opgave. Tegelijkertijd geldt dat noch in een low trustomgeving, noch in een high trust-omgeving een situatie van no risk kan worden bereikt. In die wetenschap is een situatie van high trust te prefereren. Het is voor politiek en bestuur dan ook noodzakelijk om de reflex, om nieuwe maatregelen af te kondigen en het toezicht nog verder aan te scherpen, te bedwingen. Een nieuw elan in de sector behoeft geen versterking van bestuurdersmacht of nieuwe regelgeving maar vereist weldoordacht bestuur van het hele bestel en van de afzonderlijke delen daarvan. Wetswijzigingen die versterking beogen, leiden vaak juist tot verzwakking en niet zelden tot schijnzekerheden: de opleiding media en entertainmentmanagement aan Hogeschool Inholland wás immers een geaccrediteerde studierichting. De overheid heeft er zelf een groot belang bij om terughoudendheid te betrachten. Met extra regelgeving wekt de overheid de indruk probleemeigenaar te zijn. Een probleemeigenaar wordt al snel verantwoordelijk geacht voor zijn eigen probleem en moet dat ook oplossen. De wetgever kan echter de verantwoordelijkheid voor het onderwijsproces niet overnemen. Politieke inmenging interfereert negatief met het primaire proces.

4.7

toezicht en accreditatie

Hogescholen en docenten zien extern verticaal toezicht vaak als bedreiging voor de autonomie. De uitgeoefende controle beschouwen ze als verstikkend voor de ontwikkeling van goede kwaliteit. Zo beschrijft een aantal docenten de accreditatie-instelling nvao als “een moloch, die niet bezig is met de kwaliteit van onderwijs”. Over de onderwijsinspectie voert een bestuurder aan: “de inspectie heeft geen feeling met de inhoud en is alleen maar bezig met protocollen en regels. Zij straalt uit dat het hbo niet deugt en ontwikkelt daarom allerlei onderzoeksystemen”.

46


Oud hbo-raadvoorzitter Frans Leijnse stelt daar tegenover: “Zodra je de dialoog over verantwoording niet serieus neemt, heb je een heel groot probleem. Verticale verantwoording wordt pas opgelegd, op het moment dat het horizontaal niet goed zit. De eigen verantwoordingsmechanismen worden door de overheid overgenomen. De instellingen krijgen daardoor de indruk dat ze zelf niets meer moeten doen. Er ontstaat morele luiheid. Instellingen kunnen het initiatief terughalen door zelf uit te leggen hoe ze verantwoording willen afleggen: ‘overheid wij begrijpen uw vraag naar verantwoording en op deze wijze willen wij daar vorm en inhoud aan geven’”. Dat benadrukt dat autonomie alleen kan bestaan, wanneer actoren bereid zijn adequaat verantwoording af te leggen. Toezicht en accreditatie kunnen daarbij, mits goed gebruikt en naast de eerder in dit hoofdstuk geschetste horizontale verantwoordingsmechanismen, nuttige instrumenten zijn. Accreditatie benutten De accreditatiesystematiek heeft als doel om het professionele debat op opleidingsniveau te richten en te ondersteunen. De Commissie Veerman constateerde dat accreditatie in de kern inhoudt dat opleidingen en instellingen uitgenodigd worden een eigen profiel te kiezen en dat de nvao vervolgens toetst of dat profiel legitiem is en of de opleiding dit waarmaakt. Daarin ligt een uitnodiging besloten, zowel voor het interne gesprek als voor het externe gesprek met stakeholders. Zoals Wim Boomkamp het verwoordde: “het opgelegd krijgen van hersteltrajecten is een belangrijke trigger voor ingrijpen vanuit het College van Bestuur. Accreditatie helpt om het professionele debat te voeren”. Het is dan wel zaak om dit als begin van een proces te zien. Georganiseerde aandacht voor kwaliteit en het verbeteren hiervan naar aanleiding van de bevindingen is een dynamisch proces en een permanent punt van aandacht voor allen die bij de onderwijsuitvoering betrokken zijn. Het verdient – als vanzelfsprekend – aanbeveling om in de jaarlijkse beleidscyclus de systematiek van de accreditatie te benutten, al was het maar om te voorkomen dat er een perverterend effect uitgaat van de door de beoordelingscommissies openbaar gemaakte lijsten met beoordelingspunten. Dat betekent dat niet één keer in de zes jaar wordt toegewerkt naar een statische momentopname, de instellingsfoto, waarbij op dat moment aan de beoordelingspunten wordt voldaan. De film, die moet leiden tot kwaliteitsverbetering moet continue draaien. Het gaat erom steeds te blijven leren van de ervaringen en vervolgens te verbeteren. In een goede accreditatiesystematiek zijn alle stakeholders betrokken. Bijdrage onderwijsinspectie benutten Ook de vreemde ogen van de onderwijsinspectie leveren informatie voor het professionele gesprek binnen instellingen. Hiervoor is het noodzakelijk dat de bijdrage van de onderwijsinspectie de rijkdom in zich heeft om het professionele gesprek te voeden en dat haar bijdrage zich niet beperkt tot die van controleur van regels. De overheid en de sector mogen van de onderwijsinspectie verwachten dat ook zij zich in de uitoefening van haar taak richt naar de bedoeling van het hbo. De hoofdinspecteur Voortgezet, Beroeps- en Hoger Onderwijs, de directeur Hoger Onderwijs en de coördinator toezicht Hoger Onderwijs onderschrijven bovenstaande stelling. Hoofdinspecteur Rick Steur tekent daarbij evenwel aan: “de houding die er op gericht is om tegenkrachten te organiseren ontbreekt veelal. Een volwassen sector zou volwassen toezicht moeten hebben en zou dat ook moeten willen accepteren. De sec-


47

tor lijkt verschillende maatregelen als pesten op te vatten, terwijl ze er juist hun voordeel mee zouden kunnen doen. Zij krijgen het pas druk met ons, zodra ze hun zaakjes niet op orde hebben. Wij zijn de brandweer van het systeem.” De onderwijsinspectie benadrukt dat zij vooral wil fungeren als helpende hand voor de besturen. Bestuurders van hogescholen herkennen dat (nog) niet. Dat is ook haast niet mogelijk, nu alle betrokkenen desgevraagd met enige verbazing vaststelden, dat het metagesprek waarin dit tot uitdrukking kan worden gebracht, niet gevoerd wordt. Dat gesprek zou veel toegevoegde waarde kunnen hebben. Het wederzijds wantrouwen is (te) groot. Om bij de metafoor van de brandweer te blijven: de brandweer is er niet alleen om brand te blussen, maar maakt zich ook nuttig op het terrein van brandveiligheid en brandpreventie. Hoewel beide partijen anders lijken te willen, staan de onderwijsinspectie en de hogescholen nu teveel tegenover elkaar. Waar voor beide het bevorderen van de kwaliteit van het hbo een kernwaarde is, moet het mogelijk zijn om de verschillen te overbruggen. Daarover moeten de partijen met elkaar in gesprek willen gaan.

4.8

slotbeschouwing

In dit hoofdstuk is een redenering neergezet die tot een positieve spiraal in het hbo zou moeten leiden. De opdracht aan alle actoren is om de bedoeling van het hoger onderwijs in al het handelen centraal te stellen en daarbij steeds in het oog te houden dat kwaliteit, autonomie en verantwoording onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden. De weg omhoog lijkt inmiddels al te zijn ingezet. Tijdens dit onderzoek was een nieuw elan voelbaar: ocw propageert terughoudendheid bij het maken van nieuw beleid en wetgeving; bestuurders van hogescholen erkennen het belang van het professionele gesprek met en tussen professionals en met elkaar binnen de Vereniging Hogescholen en onderkennen dat autonomie niet kan bestaan zonder adequate verantwoording. Dat het professionele gesprek ook moet worden gevoerd met stakeholders en externe toezichthouders maakt daarvan onderdeel uit. Dit zijn processen die tijd vergen en een cultuuromslag vragen. Het is dan ook realistisch te veronderstellen dat de problemen zullen na-ijlen en gaandeweg zullen ongetwijfeld nieuwe vragen en uitdagingen opdoemen. Toekomstige uitdagingen in het publieke domein vragen, zoals uiteengezet, om een (dynamische) rolverdeling die de democratische en rechtstatelijke principes respecteert en die de eigen verantwoordelijkheid van zowel overheid als sector intact laat. Een rolverdeling, waarbij de bevoegdheden die daarmee gemoeid zijn, gaandeweg worden overgedragen aan de sector, naarmate die de capaciteiten ontwikkelt om die verantwoordelijkheden te dragen. In zo’n proces wordt een accreditatie een kans; de inspectie een bondgenoot en de zwakste schakel in de sector het beste motief om samen aan de slag te gaan.

48



49

50


5 5.1

De Vereniging Hogescholen inleiding

In dit hoofdstuk staat de Vereniging Hogescholen – oorspronkelijk hbo-raad – centraal en wordt antwoord gegeven op de vraagstelling van dit rapport: ‘Hoe moeten hogescholen zich verhouden tot vraagstukken als hiervoor beschreven en welke positie moet de Vereniging Hogescholen daarin vervullen?’ Wat is de Vereniging Hogescholen? Het belangrijkste orgaan van de Vereniging is de algemene vergadering (av) waarin de afgevaardigden van de bijna veertig hogescholen zijn vertegenwoordigd.1 De Vereniging houdt weliswaar een bureau in stand dat de Vereniging ondersteunt, maar de Vereniging is geen Haagse entiteit. De hogescholen zelf, met hun bestuursvoorzitters, professionele staven, docenten en lectoren consti tueren de Vereniging. Of zoals een door de av ingestelde Stuurgroep het zelf uitdrukt: een vereniging van, voor en door hogescholen.2 Een advies aan de Vereniging is dus ook een advies aan de instellingen zelf. In de navolgende paragraaf wordt in vogelvlucht ingegaan op de historie van de Vereniging, waarbij de nadruk zal liggen op het laatste decennium. In die jaren is tegen de achtergrond van schaalvergroting, concurrentie en incidenten een proces van verwijdering en indifferentie ontstaan binnen de vereniging. In het begin van dit onderzoek is – na de eerste interviews die ronduit negatief waren over de huidige rol van de vereniging – daarom ook serieus overwogen te adviseren om de hbo-raad op te heffen. Het onderzoek heeft echter meer dan voldoende argumenten opgeleverd die tegen opheffing pleiten. Deels kunnen die argumenten worden gevonden in de notitie ‘De nieuwe vereniging’ van de Stuurgroep. Bezien in het licht van de in de voorgaande hoofdstukken geschetste dynamiek vindt hier reflectie en aanvulling op de notitie plaats. Verder wordt ingegaan op de rollen die een vereniging in het algemeen kan spelen tegen de achtergrond van de maatschappelijk trends, dynamiek en stabiliteit (Pirsig 1974, 1992). In de laatste paragrafen van dit hoofdstuk komen de verschillende elementen van het rapport samen. Vanuit de historie van de Vereniging, gegeven de rollen die een vereniging zou kunnen spelen, wordt bepaald hoe de Vereniging een bijdrage kan leveren aan het voeden van een positieve spiraal voor een vitale sector en hoe die sector dienstbaar kan zijn aan de maatschappij.

1

2

De stemverhoudingen binnen de vergadering zijn gebaseerd op het aantal studenten van de instelling. De algemene vergadering benoemt een onafhankelijke voorzitter en zes andere leden in het bestuur. De voorzitter treedt op als voorzitter van de algemene vergadering en het bestuur. In het bestuur heeft hij stemrecht; in de algemene vergadering een raadgevende stem. Het bureau wordt geleid door een directeur die tevens de secretaris van het bestuur van de vereniging is. De notitie wordt nader besproken in paragraaf 5.3.


51

5.2

de historie van de vereniging

De Vereniging Hogescholen werd op 22 maart 1975, onder de naam hbo-Raad, opgericht in aanwezigheid van de toenmalige onderwijs-bewindslieden Van Kemenade en Klein. De voornaamste opdracht was de ontplooiing van het hoger beroepsonderwijs, met name door te fungeren als adviesorgaan voor de ministers van Onderwijs en Wetenschappen en van Landbouw en Visserij. Naast de onderwijsinstellingen konden ook andere koepels (bijvoorbeeld voor het technisch onderwijs) en personeelsvak organisaties lid worden van de vereniging. Verschillende maatregelen uit de hoak-nota en de stc-operatie hadden tot gevolg dat de hbo-instellingen voortaan de Vereniging moesten bekostigen. Na reorganisatie in 1987 stond het lidmaatschap van de Vereniging alleen nog open voor de hogescholen. Het accent verschoof van adviesorgaan voor de overheid naar belangenbehartiger voor het hoger onderwijs in het algemeen en van hogescholen als werkgever in het bijzonder. Door het eerder in dit rapport beschreven proces van schaalvergroting en de toegenomen studentenaantallen veranderde het hoger beroepsonderwijs –en in het kielzog daarvan de Vereniging- ingrijpend. Hoewel daartoe niet verplicht, zijn alle hogescholen lid van de Vereniging. De verschillen tussen de leden en de belangen die zij behartigen zijn aanzienlijk. Van zeer grote onderwijsinstellingen, die een breed palet aan opleidingen aanbieden aan zeer veel studenten met zeer verschillende achtergronden, zowel cultureel als wat betreft vooropleiding, tot kleine monosectorale hogescholen met een meer homogene studentenpopulatie. En van een dichte concentratie van elkaar beconcurrerende hogescholen in de Randstad, tot sterker regionaal verankerde scholen elders in Nederland. Sinds haar oprichting adviseerde de Vereniging niet alleen de overheid, maar ook de afzonderlijke hogescholen bij de implementatie en uitvoering van beleid. Het ondersteunende bureau had veel expertise in huis en speelde een belangrijke rol, onder andere eind jaren tachtig bij de introductie van een systeem van onderwijsvisitaties (eerst onder de vlag van de Vereniging, later ondergebracht in de zelfstandige nvao) en halverwege de jaren negentig toen de hogescholen het eigendom en het beheer van de onderwijsgebouwen moesten overnemen van de overheid. Inmiddels is echter een situatie ontstaan waarin een groot aantal hogescholen de Vereniging niet langer nodig heeft als adviseur bij de implementatie en uitvoering van beleid. Rens Rottier daarover: “Als je hoofd p&o bent van bijvoorbeeld Fontys, dan ben je toch geen kleine jongen. Die hebben het bureau van de Vereniging daar echt niet meer nodig”. Grotere hogescholen hebben voldoende massa om de benodigde expertise in eigen huis te organiseren. Ook het profiel van de onderwijsbestuurders van met name de grote hogescholen veranderde: van directeur van een onderwijsinstelling, in dat van bestuursvoorzitter van een grote onderneming. Vrijwel zonder uitzondering hebben en onderhouden die voorzitters ook hun eigen politieke en ambtelijke contacten. De rol van de Vereniging als Haags belangenbehartiger en die van het bureau als landelijk expertisecentrum voor het hoger beroepsonderwijs boetten in het licht van het vorenstaande aan belang in.

52


De verschillende incidenten leidden tot spanningen in de sector. De hogescholen keerden zich van elkaar af. Ron Bormans zegt daarover: “We waren echt even in de war; we hadden geen goede duiding van het collectieve belang en geen legitimatie meer”. “Hogescholen waren onderling kritiekloos; er heerste een cultuur van ‘Jij spreekt mij niet aan, dan spreek ik jou niet aan’”, aldus Paul van Maanen, bestuursvoorzitter van de Hogeschool Leiden. Dit proces werd mede veroorzaakt door bepaalde bestuurders. Iedere instelling werd geacht volledig autonoom te zijn en dientengevolge haar eigen problemen op te lossen; er was geen hulp maar juist afkeer. Doekle Terpstra beschrijft dat andere hogescholen zich destijds ten opzichte van Inholland gedroegen als een stelletje aasgieren: “we hebben gehoord dat jullie omvallen en willen graag die en die opleiding van jullie hebben. We werden gebeld door instellingen die hun bouwplannen hadden uitgesteld omdat ze wilden weten welke opleidingen bij ons zouden stoppen.” De leden beschouwden in deze periode de Vereniging meer als zelfstandige entiteit, dan als het orgaan waarin bestuurders van hogescholen zich kritisch met elkaar konden verstaan en hun krachten konden bundelen. Het persbericht van de hbo-raad van 23 september 2010 (bijlage ii, onder 8), waarin afstand werd genomen van Inholland, gaf die hogeschool het gevoel alleen te staan. Collectiviteit en solidariteit werden gemist. Nogmaals Terpstra: “Binnen Inholland konden ze het bloed van de hbo-raad wel drinken. Mijn mensen hebben echt het gevoel dat ze op ons hebben zitten pissen”. Of zoals een door de Algemene Vergadering ingestelde Stuurgroep constateert: “De brancheorganisatie van het hoger beroepsonderwijs heeft de laatste jaren onder druk gestaan. De toegevoegde waarde en betekenis werd niet door alle leden op dezelfde wijze gewaardeerd en soms zelfs nauwelijks ervaren. De onderlinge betrokkenheid stond soms op het spel. Uiteenlopende belangen, deels veroorzaakt door voortschrijdende differentiatie, zorgden voor een centrifugale werking. Er bleek alle aanleiding om de Vereniging onder de loep te nemen en te bezien hoe de onderlinge verbinding tussen de leden kan worden versterkt.” Inmiddels wordt een kentering zichtbaar. De hogescholen realiseren zich dat zij gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor het goed functioneren van de sector èn de Vereniging. De Stuurgroep formuleerde de koersverlegging van de Vereniging zo: “deze nieuwe vereniging is meer dan een lobbykantoor en een werkgeversorganisatie. Zij is in de eerste plaats een vereniging van, voor en door hogescholen die gericht aandacht besteedt aan de kerntaak van de hogescholen, te weten de kwaliteit van onderwijs en onderzoek, waar discours en kennisdeling plaatsvindt, waar ruimte is voor verscheidenheid zonder dat de gezamenlijkheid uit het oog wordt verloren en waar leden elkaar ondersteunen en aanspreken waar dit voor de sector als geheel relevant is.” (nota ten behoeve van de Algemene Vergadering van 29 november 2012). De recente naamswijziging van ‘hbo-raad’ in ‘Vereniging Hogescholen’ geeft uitdrukking aan deze nieuwe koers.

5.3

de nieuwe koers van de vereniging

Ter beantwoording van de vraag welke rol de Vereniging kan spelen; wat haar opdracht en haar taak is, verscheen in december 2012 de notitie ‘De nieuwe vereniging’ waarin de door de av ingestelde Stuurgroep de contouren voor Vereniging schetst.


53

Notitie ‘De nieuwe vereniging’ De notitie behandelt grofweg i. de opdracht, ii. de rollen, iii. de cultuur en iv. de organisatie van de Vereniging: Opdracht De door de Stuurgroep geformuleerde opdracht van de Vereniging als verantwoordelijke voor het Hoger Beroeps Onderwijs is het borgen van de “h”, kwalitatief hoogstaand hoger onderwijs en onderzoek, de “b”, het beroepsgericht onderwijs en de “o”, publiek bekostigd onderwijs. Rollen en taken Er worden voor de Vereniging drie rollen onderscheidden: 1. Belangenbehartiging

Onder de leden is behoefte aan een extern opererende en beïnvloedende brancheorganisatie, die zich niet alleen richt op ocw, maar ook op maatschappelijke partners, publiek en privaat. Bij de nieuwe Vereniging moet er (meer) ruimte worden gecreëerd voor het betrekken en verbinden van stakeholders.

2. Beleidsontwikkeling

Binnen de Vereniging vindt waar dat nodig wordt geacht ideeënvorming en gezamenlijke standpuntbepaling plaats met betrekking tot voor de sector relevante ontwikkelingen. De Vereniging kan in nader aangewezen gevallen bindende besluiten nemen en collectieve verantwoordelijkheden uitoefenen, zoals de werkgeversfunctie via onderhandelingen bij cao’s.

3. Platform / kennisuitwisseling en onderlinge verbinding

Deze rol is de afgelopen jaren niet of nauwelijks ingevuld. In de nieuwe Vereniging komt meer ruimte voor het versterken van de onderlinge verstandhouding en kennisuitwisseling in de sector. Concreet wordt de komende periode geëxperimenteerd met het hanteren van gespreks- en vergadervormen die uitnodigen tot het delen van ervaringen en inzichten, zonder de druk van besluitvorming. Zo ontstaat om openhartig over belangen en kwetsbaarheden te spreken.

Voor de uitvoering van de taken die voortvloeien uit deze rollen geldt een nee-tenzij beleid. Dat betekent dat de Vereniging niet optreedt, tenzij de leden een onderwerp aangedragen, waarbij ingeschat wordt dat het resultaat beter uitpakt voor het collectief door gezamenlijk op te treden. Ook zal de Vereniging desgevraagd in actie komen als er een specifiek belang is voor een duidelijke benoembare groep van hogescholen met specifieke kenmerken. In dat laatste geval wel tegen een kostenvergoeding (retributie). Vanaf 2014 zal de Vereniging werken met een strategiecyclus, waarin periodiek de Vereniging, haar handelen en haar missie tegen het licht wordt gehouden. Eens in de vier jaar, te beginnen in 2014, worden de omgeving, de verwachte lange termijnontwikkelingen, de behartigde taken en de toekomstige inzet bezien. Bij de herijking van doelstellingen en de lange termijnagenda worden de leden en externe stakeholders bevraagd. Cultuur De Stuurgroep constateert dat het imago van het gehele hbo volgt uit het imago van de afzonderlijke hogescholen en opleidingen, en dat ook het landelijk imago lokaal door-

54


werkt. Hogescholen zijn daarin onderling sterk afhankelijk. In dat besef moeten de leden op elkaar gericht zijn. Bij succes gaat dat eenvoudig, maar bij problemen is geconstateerd dat het nog geen vanzelfsprekendheid is om elkaar te helpen en waar nodig aan te spreken. Ook het delen van vraagstukken en kritische reflectie zijn nog geen gemeengoed. De Stuurgroep geeft aan dat het lidmaatschap van de nieuwe Vereniging meer is dan een formeel verband. Leden committeren zich ook aan een verenigingsmoraal, aan waarden die binnen de Vereniging van belang worden geacht. Van de leden wordt verwacht dat zij verstandig en transparant handelen, bereid zijn om te luisteren naar kritiek en elkaar aanspreken wanneer zij dit nodig achten in het belang van de Vereniging en de sector. De voorzitter heeft hierin een eigenstandige positie en vervult een vertrouwensrol naar de afzonderlijke leden. Uitgangspunt is en blijft dat hogescholen elkaar willen en kunnen aanspreken, hulp bieden, van elkaar leren en de sector niet in verlegenheid brengen. Organisatie • In de notitie wordt voorgesteld om de naam te wijzigen in Vereniging Hogescholen.

Daarmee wordt uitdrukking gegeven aan de identiteit van de Vereniging: van, voor en door hogescholen. Het gaat dus niet om het bureau; het is geen Haagse entiteit. • De platformfunctie komt deels bij de av te liggen. Hieraan wordt invulling gegeven

met twee tot drie themabijeenkomsten om het gesprek binnen de Vereniging te faciliteren. Voorstel is om deze bijeenkomsten te organiseren in samenwerking met een hogeschool, die dan ook als gastheer optreedt. Deze bijeenkomsten zijn bestemd voor alle voorzitters en eventueel ook voor de overige bestuursleden van de hogescholen. • De inrichting van het bestuur van de Vereniging blijft onveranderd. Een professio-

neel of vrijgesteld bestuur zorgt voor een complexe structuur en creëert een te grote afstand tussen het verenigingsbestuur en de leden • Er komen vaste bestuurlijke commissies. De Vereniging kent straks zeven bestuur-

lijke commissies, dit zijn de huidige bestuurlijke werkgroepen Onderwijs, Onderzoek, Internationalisering, Bekostiging, Arbeidsvoorwaarden en Studielink plus een nieuw te vormen vaste bestuurlijke commissie Verenigingswerk. • Er blijven Sectorale Advies Colleges. Elke sector behoudt de vertegenwoordiging

via een Sectoraal Advies College (sac), die het bestuur gevraagd en ongevraagd adviseert over sectorale aangelegenheden. Eén lid van het bestuur is portefeuillehouder van een sector. • Er komen nieuwe werk- of projectgroepen: zonodig benoemt het bestuur of de av

tijdelijke werk- of projectgroepen. In deze groepen kunnen ook niet-bestuurders zitting hebben. • Er wordt een Raad van Advies ingesteld. Deze RvA bestaat uit mensen die kritisch

betrokken zijn bij het hbo. Zij kunnen gevraagd of ongevraagd advies geven en komen tenminste eenmaal per jaar op uitnodiging van het bestuur bijeen. • Er worden voorstellen gedaan om het Bureau te verkleinen. De basisbezetting

wordt kleiner. Het kan beter en flexibeler functioneren in de nieuwe context. Eventuele extra of bijzondere activiteiten die voortvloeien uit expliciete besluit vorming door de av zullen moeten worden opgevangen via flexibele inzet uit de hogescholen (via detachering) of tijdelijke externe werving.


55

5.4

het voeden van de positieve spiraal

Eerst volgt een korte terugblik. In hoofdstuk 3 is beschreven hoe op verschillende niveaus een negatieve dynamiek ontstaat. De overheid eigent zich maatschappelijke functies toe, om die vervolgens te poltiseren. In één adem door worden het dingen die van de overheid zijn, die de overheid moet organiseren, en die de overheid moet uitvoeren. Verticale interventies die eenmaal blijken te werken worden uitgebouwd en vastgezet, met pervertering tot gevolg. Op het niveau van de uitvoering in de instellingen werken deze statelijke interventies door; direct, door bijvoorbeeld archiefregels, maar ook indirect via protocollen en regels om de verticale verantwoording vorm te geven. Ook los van de statelijke interventies heerst in de instellingen de bedrijfsbureaucratische logica van controle en kramp met de averechtse effecten van dien. Het onderwijsproces is er in ieder geval niet mee gediend. Er ontstaat een beklemmende logica waar niemand zich aan kan onttrekken. In hoofdstuk 4 is beschreven hoe vervolgens een positieve spiraal kan worden gevoed. In die omgekeerde spiraalbeweging dragen alle actoren bij aan de realisering van een essentiële maatschappelijke opdracht: de vorming van nieuwe generaties. Zaak is dan wel om het proces van demonteren van de bureaucratische regelsystemen gelijk op te laten lopen met het proces van versterken van de individuele en collectieve vermogens van mensen, hun verbanden, en eigen (horizontale) verantwoordings mechanismen. Er moet ruimte ontstaan voor meervoudige sturingsconcepten. De overheid is hier binnen niet afwezig, maar is met de sector op zoek naar manieren waarop het hoger beroepsonderwijs haar maatschappelijke verantwoordelijkheid in volle omvang kan nemen. Daar horen ook nieuwe sturingsarrangementen bij. Het onlangs met de sector afgesloten Techniekpact is hier een mooi voorbeeld van.

5.5

maatschappelijke trends en brancheverenigingen

Bij het realiseren van een positieve spiraal is het van belang te onderkennen dat de maatschappij voortdurend verandert. Bij de herinrichting van de Vereniging moet deze dynamiek voortdurend in het achterhoofd worden gehouden. Met het oog daarop zijn – op dit moment – de volgende trends van belang. Voor allerlei branches en achterbannen hebben verenigingen in de twintigste eeuw gezorgd voor de professionalisering en de emancipatie van sectoren en groepen in de samenleving. Afhankelijk van de politieke en maatschappelijke context en de

56


specifieke inhoudelijke uitdagingen van de sector hebben zij vorm en inhoud gekregen. De historische achtergrond van een vereniging is echter niet voldoende om ook een stempel op de eenentwintigste eeuw te drukken. Tijden veranderen en contexten veranderen mee. Er doen zich – op een breder maatschappelijk niveau – trends voor die van invloed zijn op de manier waarop sectoren en individuen zich ordenen, en waar ook de Vereniging Hogescholen zich niet aan kan onttrekken. Met het wegvallen van de zuilen en het intreden van een netwerksamenleving is een proces van branchevervaging opgetreden. Werkgebieden van organisaties en instellingen lopen steeds meer in elkaar over, worden hybride. De trend is om gelegenheidscoalities rondom een onderwerp aan te gaan. De bemoeienis met beleidsvoorbereiding is niet langer voorbehouden aan de traditionele partijen; overheid, werknemers en werkgevers. Het lidmaatschap van een branchevereniging is in de meeste gevallen niet meer dekkend voor alle belangen van een individu of een organisatie. De legitimiteit en representativiteit van brancheorganisaties zijn daarom niet per definitie een gegeven. Dit wordt verder versterkt door een tendens naar individualisering; de gemeenschappelijkheid tussen leden neemt af. Er moet steeds worden gezocht naar een goede balans tussen onderlinge solidariteit en collectiviteit en ruimte voor het dienen van legitieme eigen belangen. Brancheorganisaties staan dan ook voor de opgave om branchebelangen en deelbelangen te verbinden. Sladek beschrijft dit als volgt: De generaties x en y lijken andere eisen te stellen aan (het lidmaatschap van) een vereniging. De vraag: “what’s in it for me?” wordt nadrukkelijker gesteld. Ze verwachten een gemeenschap van professionals, met tastbare voordelen voor leden en een hoog niveau van verantwoording (Sladek, 2011). Brancheorganisaties zijn nog altijd hoofdzakelijk nationaal georiënteerd en hebben ook hun primaire focus op Nederlandse tegenspelers. De internationalisering van economie en bestuur is echter een belangrijke trend. Dat geldt ook voor het onderwijs. Het beleid waarop men invloed wil uitoefenen, wordt niet meer alleen in Nederland gemaakt, maar ook in Brussel. Brancheorganisaties van sectoren met een (semi)publieke taak – zoals het onderwijs – kennen daarnaast een eigen dynamiek. Binnen zo’n vereniging hebben de leden hun processen vaak op dezelfde manier georganiseerd, omdat ze een wettelijke taak uitvoeren, die met regels is omgeven. De directeur van de Beroepsvereniging voor public affairs daarover: “Eigenlijk zijn deze leden bij wet tot branche verklaard. Dat verbindt.” Wanneer zich een incident voordoet bij een van de leden kan als gevolg daarvan moeilijk worden volgehouden dat het geen systeem- of branchecrisis is.


57

5.6

stabiliteit en dynamisering

Bij het plotten van een koers voor de Vereniging, is het nuttig het gedachtengoed van Robert Pirsig, en zijn onderscheid tussen statische en dynamische kwaliteit te betrekken.

Statische en dynamische kwaliteit Pirsig heeft ons tot het onderscheid tussen statische en dynamische kwaliteit aangereikt (Pirsig, 1987, 1994). Statische kwaliteit heeft betrekking op de perfectionering van wat al is geordend. Het is de kwaliteit van het vastgelegde, het zekere, het stabiele. Deze orde perverteert geleidelijk echter altijd omdat de context verandert. De kwaliteit van het geordende daalt dus. Het verwordt tot een zwaar, dehumaniseerd, ineffectief systeem. Pirsig daarover: “Als je een heleboel statische wetten uitvaardigt om het ergste te voorkomen, dan zal ook het beste in de kiem worden gesmoord, dan zal de vonk verdwijnen en blijft er niets anders over dan de saaiheid van een forensendorp.” (Pirsig, 1994) Dynamische kwaliteit is gericht op innovatie op systeemniveau, de kwaliteit van het veranderen zelf. Het streven naar dynamische kwaliteit bestaat uit strijd, strijd om aandacht, strijd om agendering, strijd om draagvlak. Er ontstaat een spanning tussen statische en dynamische kwaliteit. De meest bekende stelsels voor kwaliteitszorg geven voorrang aan statische kwaliteit. Het woord ‘stelsel’ zegt het eigenlijk al. (In ’t Veld, 2010) Maar, waar alleen dynamische kwaliteit heerst, daar is wanorde. Waar alleen statische kwaliteit heerst, daar is verstarring. “Zonder dynamische Kwaliteit kan het organisme niet groeien. Zonder statische kwaliteit kan het organisme niet blijven bestaan. Beide zijn nodig.” (Pirsig, 1994)

Bij het herdefiniëren en herwaarderen van de rollen die de Vereniging voor haar leden kan vervullen is steeds van belang te bezien hoe de rol een stabiliserende functie, maar tegelijkertijd ook een dynamiserende rol heeft waarbij mensen en hun verbanden worden aangesproken en uitgedaagd. Een ander relevant element hierbij is de interne en de externe functie van de rol. Bij de interne functie gaat het om het beleid in en tussen de hogescholen; over relaties tussen studenten en docenten, tussen docenten onderling, tussen docenten, lectoren, managers en bestuurders in en tussen de instellingen. In de externe functie gaat het ten eerste om de positie van de hogeschool in zijn omgeving; de hogeschool in relatie tot toeleverende scholen, afnemende bedrijven, faciliterende gemeenten, betrokken ouders. Ten tweede gaat het om de positie van de sector in de bredere samenleving; relaties tot de overheid (parlement en ministerie van ocw), Inspectie, nvao, koepel organisaties als vno-ncw en Brussel. De focus van elke rol ligt op een ander terrein. Ten slotte kan voor de rolbeschrijvingen aansluiting worden gezocht bij de rollen die Dedan Schmidt beschrijft. Hij maakt een andere onderverdeling waardoor de daad werkelijke rollen van de Vereniging beter tot hun recht komen.

58


Rollen van een branchevereniging Dedan Schmidt geeft in zijn boek ‘de ondernemende brancheorganisatie’ een overzicht van de taak en werking van brancheorganisaties en hun rol en betekenis voor de Nederlandse economie (Schmidt, 2003). Hij onderscheidt vijf verschijningsvormen van een brancheorganisatie: 1. De diplomaat met lobby als dominante functie. De diplomaat is vooral gericht op het bestuur en de politiek. De gemeenschappelijkheid in belangen van leden is groot en vanzelfsprekend. 2. De onderhandelaar, die als dominante functie het maken van extern bindende afspraken heeft, met name met vakbonden, maar ook met overheden. Het meest sprekende voorbeeld van deze functie is het sluiten van een cao. 3. Het adviesbureau, dat vooral diensten aan haar leden verleent (advies, inkoop, informatie). Het adviesbureau beschouwt zijn leden als klanten. 4. Het gilde, waarin de leden bij toetreding een verbinding aangaan gericht op het bewaken en bevorderen van de kwaliteit van de professie. In een gilde worden kennis en ervaring uitgewisseld. De missie van het gilde is de leden sterker te maken en te laten profiteren door het initiëren van gedrag, kwaliteit en imago. Het lidmaatschap kan niet zo maar worden verkregen en heeft het karakter van een keurmerk. Een keurmerk moet telkens opnieuw worden bevestigd; je kunt het dus ook verliezen. 5. De sociëteit, die als dominante functie zingeving heeft. Leden van de sociëteit hebben een onderlinge band op basis gemeenschappelijke waarden en normen. Zij ontlenen hun identiteit aan bijeenkomsten waarin die normen en waarden worden gedeeld.

5.7

de nieuwe vereniging; opdracht, rollen en inrichting

De werkgevers- en belangenvereniging ‘hbo-raad’ bleek niet meer bij machte om de dynamiek van de veranderende omstandigheden en eisen adequaat te accommoderen. De nieuwe Vereniging Hogescholen schept de verwachting van een nieuwe dynamiek van onderop. “De machinerie was vastgelopen”, aldus Ron Bormans. “Een ‘raad’ suggereert iets van boven. Een vereniging is iets van ons samen. Ik vind dat hartstikke goed. Het symboliseert dat we iets anders moeten zijn.” In deze paragraaf geven we een schets van de nieuwe Vereniging – hoe die er, in aanvulling op de notitie, uit zou moeten zien en zou moeten functioneren. Dat doen we aan de hand van de eerder beschreven onderdelen van de positieve spiraal. Eerst wordt ingegaan op de opdracht van de Vereniging, vervolgens op de rollen, ten slotte op de inrichting. i. De opdracht In lijn met de koers die voor de Vereniging is uitgezet, heeft de Vereniging een belangrijke rol te spelen ten minste op de volgende drie terreinen. 1. Het vitaliseren van de instellingen. De Vereniging moet dienstbaar zijn en bijdragen aan de vitaliteit – kwaliteit en ver-


59

nieuwing – van de hogescholen. Die vitaliteit moeten de hogescholen grotendeels zelf realiseren, maar het gesprek daarover moet ook en permanent in de Vereniging worden gevoerd. Hier is betoogd dat de hogescholen de doelrealiserende capaciteit van de professionals en daarmee het primaire proces centraal moeten stellen. Verticale sturing, waarbij het accent ligt op resultaten en afrekening, moet worden teruggedrongen, ten gunste van het samen ontwikkelen en actualiseren van een gezamenlijke sense of purpose en een cultuur van medeverantwoordelijkheid en tegenspraak. Dit proces van kwaliteitsverbetering en vernieuwing behoeft tegenkracht, welke te genereren is in horizontale verantwoordingsmechanismen, zoals beschreven in paragraaf 4.4. Bij die mechanismen gaat het, ten eerste, om de interne relaties – tussen docenten en studenten, docenten onderling en tussen docenten en onderzoekers. Deze mechanismen kunnen op een aantal punten versterkt worden. Het professionele gesprek over de kwaliteit van onderwijs tussen docenten verdient verbetering, de positie van de studenten kan worden versterkt door een betere inrichting van evaluatiesystemen en medezeggenschapstructuren, en onderzoek kan beter worden benut als tegenkracht om de kwaliteit van het onderwijs te bevorderen. Om diezelfde reden verdienen onderwijs en onderzoek een positie in management en bestuur, zoals de rectoren en decanen en het bestuur de taken in universiteiten verdelen. Ook de externe tegenkracht kan worden versterkt, bijvoorbeeld door de werkveldcommissies reële inhoud en bereik te geven, en door samenwerking en uitwisseling tussen instellingen (bijvoorbeeld rond curricula, tentamens, scripties) die elkaar op deze wijze wederzijds kwalificeren en valideren. Waar het om gaat is een cultuur van professionele dialoog, van aanspreekbaarheid en van aanspreken, omwille van de kwaliteit – op alle niveaus en tussen allen die een rol spelen in deze gedeelde maatschappelijke opdracht. De Vereniging is daarbij het platform waar bij uitstek het gesprek plaatsvindt over die maatschappelijke opdracht, de sense of purpose van de sector als geheel. De leden van de vereniging bevragen, bekritiseren en helpen elkaar om de vitalisering van de instellingen te realiseren. Dat is, méér dan een collectief belang, een gezamenlijke opdracht; welke op verschillende manieren gerealiseerd wordt in de individuele instellingen. 2. Tegenkrachten in en rondom de Vereniging organiseren. Zoals een bestuurder de docent aanspreekt op de verantwoordelijkheid die gepaard gaat met zijn autonomie, in te vullen door horizontale verantwoordingsrelaties, zo verwachten overheid en maatschappij van de sector dat deze verantwoordingsrelaties onderhoudt met alle stakeholders. Het collectieve belang van autonomie voor de sector – de ruimte om zelf invulling te geven aan haar maatschappelijke opdracht – vraagt tegelijkertijd dat de leden individuele vrijheidsgraden inleveren. Dat betekent dat zij zich, zoals beschreven in de notitie nieuwe Vereniging, committeren aan een verenigingsmoraal. Zij spreken elkaar aan en laten zich aanspreken, in het belang van de Vereniging en de sector. Formele bevoegdheden om consequenties te verbinden aan bijvoorbeeld de overschrijding van eigen governance codes zijn behulpzaam bij het gezamenlijk bewaken van de kwaliteit. De instelling van een Raad van Advies is een goede manier om externe tegenkracht te organiseren op het niveau van de Vereniging. Datzelfde geldt voor de omgang met de (op te richten) zelfstandige vereniging voor raden van toezicht in het hbo. De tegen-

60


kracht die uit kan gaan van een goede positionering van onderwijs en onderzoek in het bestuur, kan binnen de vereniging gestalte krijgen met de Sectorale Adviescolleges, waarin ook professionals zitting hebben. Nadrukkelijker aandacht is voor de verhoudingen met het toeleverend onderwijsveld noodzakelijk en ook verdient de relatie met het afnemend werkveld en de externe stakeholders intensivering. 3. Belangenbehartiger en schild voor de sector. Voor de Vereniging is een belangrijke rol weggelegd als belangenbehartiger en schild voor de sector in relatie tot het ministerie van ocw, de onderwijsinspectie en de nvao. Bekostiging en toezicht op de rechtmatige besteding van budgetten zullen altijd tot het domein van de overheid blijven behoren. Naarmate de vereniging en haar leden echter op de eerste twee terreinen succesvoller worden en er dus meervoudige sturingsrelaties zijn ontwikkeld, die over voldoende checks and balances beschikken, zou het ministerie steeds meer aan de sector kunnen en moeten overlaten. Het is aan de Vereniging om die vraag naar meer bevoegdheden te articuleren. Op dezelfde manier zou de Vereniging in gesprek moeten treden met de Inspectie van het Onderwijs. Een metagesprek waarin het bevorderen van de kwaliteit van het hbo voor beide het vertrekpunt is, waaraan met elkaar en niet tegenover elkaar wordt gewerkt. Dat gesprek ontbreekt op dit moment. Incidenten zullen er altijd blijven. Wanneer de Vereniging daarin snel en transparant weet te acteren en bevordert dat een incident een motief oplevert voor effectieve collectieve actie, legitimeert zij zichzelf als schild voor de sector. ii. De rollen In aansluiting op de hiervoor geformuleerde opdracht zouden de vijf roltyperingen – zoals beschreven door Dedan Schmidt – als volgt moeten worden ingevuld. Als gevolg van de schaalvergroting van hogescholen is de historisch sterk ontwikkelde functie van adviesbureau minder relevant geworden, maar nog altijd nuttig. De grootste hogescholen met enkele tienduizenden studenten en vele honderden personeelsleden beschikken over eigen, voldoende gekwalificeerde stafdiensten om de functie van adviesbureau te vervullen. Voor de kleinere hogescholen biedt het bureau van de Vereniging nog steeds adequate ondersteuning. Over de invulling van die rol bestaat geen discussie. Ook de rol van de Vereniging als onderhandelaar van cao’s krijgt nog altijd waardering. Daar waar betoogd wordt dat alle actoren in de sector hun verantwoordelijkheid moeten nemen voor de eigen professie kan de Vereniging Hogescholen een verbindende rol vervullen als sociëteit, als gilde en als diplomaat. Deze verenigingstypologieën bieden ruimte voor zingeving, het optimaliseren van kwaliteit en het borgen van de sturingsfilosofie. De sociëteit Leden van de sociëteit hebben een onderlinge band op basis van een gemeenschappelijke bedoeling, een sense of purpose. De notitie ‘nieuwe vereniging’ schetst een ‘platformfunctie’ die duidt op een behoefte aan zingeving en de ambitie om het debat te voeren over de bedoeling van het hoger beroepsonderwijs en om de visie op de inrichting van het hbo gezamenlijk vorm te geven. Als vanzelf zal de kern van de discussie in de sociëteit zijn wat de leden bindt: de (persoons-)vorming van nieuwe generaties. Daar horen discussies bij over vraagstukken


61

als de veranderende arbeidsmarkt, diversiteit van de studentenpopulatie, emancipatie, onderwijs, onderzoek en bildung. Het gevaar van een sociëteit is dat ze verwordt tot een statisch en exclusief genootschap. Door een constante dialoog met het beroepenveld en andere stakeholders verzekert de Vereniging zich er van dat dit debat over dynamische kwaliteit blijft beschikken. Het gaat daarbij om accommoderen van arrangementen waardoor het gesprek niet verzandt tot een richtingloze dialoog: zoek de tegenspraak en de uitdaging – zowel horizontaal als verticaal op alle niveaus. Het is een opdracht aan alle leden hieraan bij te dragen. Omdat het aantal partijen betrekkelijk overzichtelijk is, hoeft het debat geen vorm te krijgen in statische verbanden. In plaats daarvan leent de sociëteit zich uitstekend voor de organisatie van thematische gesprekken in meer fluïde netwerken. Dit is de sociëteitsfunctie van de vereniging. Het gilde Oorspronkelijk richt het gilde zich op de kwaliteit van één ambacht en het bijbehorende vakmanschap. De Vereniging als gilde stelt niet alleen de vakken onderwijs en onderzoek centraal, maar betrekt dat vakmanschap ook op de functies van manager en bestuurder. De statische kwaliteit van het gilde blijkt uit de onderlinge afspraken over kwaliteit en verantwoording, zoals een governance code, waarvan de niet-naleving kan worden gesanctioneerd. Ook wordt op het strategisch bestuurlijke niveau van de vereniging gedefinieerd wat onder kwaliteit, vernieuwing van het vak en vernieuwing van het bijbehorende vakmanschap moet worden verstaan. De dynamische kwaliteit van het gilde komt tot uitdrukking in de onderlinge toetsing en toetsbaarheid, de verticale verantwoording en de horizontale aanspreekbaarheid. De leden van het gilde bespreken de maatschappelijke ontwikkelingen en beoordelen deze op de consequenties voor onderwijs en onderzoek. Hierbij is sterke interactie met dat wat in sociëteitsfunctie tot uiting komt: kwaliteit in de sleutel van de bedoeling. Door continu op zoek te gaan naar de zwakste schakel binnen de keten met als doel deze te verbeteren en hier ook externe transparantie over te betrachten ontstaat een proces waarin het vertrouwen dat stakeholders hebben in de kwaliteit kan groeien. Een sterk gilde nodigt ertoe uit dat meer verantwoordelijkheden toevertrouwd worden aan de sector en in het verlengde daarvan aan de individuele hogescholen en de professionals. Een vereniging waarbinnen nadrukkelijk en collectief kwaliteit wordt nagestreefd en individuele leden daarop worden aangesproken, zodat horizontale verantwoording is gewaarborgd, vervult naast de rol van sociëteit, dus ook de rol van een gilde. De diplomaat De diplomaat is gericht op beleidsmakers, de politiek en andere stakeholders op macroniveau. De diplomaat is de hoeder van de hiervoor beschreven sturingsfilosofie. Deze functie wint aan kracht naarmate de gemeenschappelijkheid in visie groeit en de congruentie in waarden en belangen tussen de leden sterker en vanzelfsprekender wordt. In de sociëteits- en de gildefunctie wordt deze gemeenschappelijkheid vormgegeven en geborgd. De Vereniging als diplomaat is dus afhankelijk van het succes van beide andere functies. Dat succes groeit naarmate de hogescholen als vanzelf bereid zijn om individuele vrijheidsgraden in te leveren ten behoeve van meer collectieve vrijheid. De Vereniging, als collectief van de leden, heeft als opdracht het vertrouwen van be-

62


leidsmakers en politiek te herwinnen en vast te houden. Dat vertrouwen is verbonden met fundamentele maatschappelijke belangen en kan eenvoudig worden beschaamd. Ieder handelen van een professional of een hogeschool dat dit vertrouwen schendt, brengt een schok teweeg en een steeds luidere roep om ingrijpen in de vorm van nadere regelgeving, verscherpt toezicht of disciplinaire maatregelen. In haar rol als diplomaat fungeert de Vereniging als stootkussen bij incidenten, waarbij zij stakeholders moet overtuigen dat het incident geen reden is voor meer regeldrukte, maar het beste motief om samen aan de slag te gaan en de kwaliteit verder te verbeteren. Einddoel is dat steeds meer verantwoordelijkheden aan de sector worden overgelaten in het gerechtvaardigde vertrouwen dat de sector de verantwoordelijkheden ook waarmaakt. Als diplomaat is de Vereniging hoeder van de in dit rapport gepresenteerde meervoudige sturingsfilosofie, zowel intern naar de leden als extern naar de overheid, publieke opinie en de toezichthouders. iii. De inrichting van de Vereniging De inrichting van de Vereniging zoals zij die zelf uiteenzet (zie paragraaf 5.3), geeft een belangrijke aanzet voor de definitie van het doel van de Vereniging. De notitie benoemt ook de cultuur die daarvoor nodig is. In de beschreven functies binnen de Vereniging zijn zowel statische als dynamische elementen terug te vinden. Voor het inpassen van de veranderingen maakt de notitie echter gebruik van de bestaande context. De omschrijving van de ‘vaste bestuurlijke commissies’, de rol van belangenbehartiger, beleidsontwikkelaar en de platformfunctie als hierboven beschreven, bergen het gevaar in zich dat ze de werkelijkheid fixeren en stabiliseren. Dat gebeurt wanneer de nadruk te veel ligt op regels en systemen om de rollen te definiëren en uit te voeren. De statische functie van een vaste structuur kan maar op een beperkt aantal terreinen werken, bijvoorbeeld in een procedure voor het benoemen van het bestuur, het vaststellen van het jaarplan en het bepalen van de onderwerpen voor de lobby. Processen van verandering en sturing in een context waar partijen afhankelijk zijn van elkaar vragen om andere, dynamische, sturingsprincipes.

Procesmanagement In hun boek Procesmanagement (de Bruijn, e.a. 2010) beschrijven de auteurs hoe processen van verandering en sturing worden gemanaged. Procesmanagement is in hun ogen een benadering die behulpzaam kan zijn wanneer besluitvorming in een netwerk tot stand moet komen en partijen weten dat ze van elkaar afhankelijk zijn. Het zet statische, projectmatige sturing tegenover het dynamische procesmanagement. Ingewikkelde problemen waar geen eenduidige inhoudelijke oplossing voor bestaat zijn lastig in hiërarchische modellen – zoals een bestuur dat de besluiten neemt – te managen. “Wanneer de wereld niet statisch is, maar dynamisch, is een projectbenadering niet mogelijk en is een procesbenadering dus gewenst” (de Bruijn e.a., 2010, p.14). Wordt deze verandering toch projectmatig aangepakt, dan eindigt het veranderproces meestal in een teleurstelling. De uitkomst is vaak niet zoals gehoopt, want met name in de staart van het besluitvormingsproces ontstaan problemen.

Inleiding

63

Actoren zien de oplossing van verre aankomen, hebben hier problemen mee en proberen de verdere besluitvorming te blokkeren of om te buigen. “De essentie is hier dat een initiatiefnemer tot een verandering afhankelijk is van andere partijen, die zich vervolgens niet laten overtuigen door de inhoudelijke argumenten van de initiatiefnemer, de eigen opvattingen te weinig terug zien in de voorgestelde verandering en de projectplanning zullen frustreren. Pas wanneer deze andere partijen betrokken worden bij de verandering, is er een kans dat ze de eigen opvattingen herkennen in de definitie van een probleem en een oplossing. Ziehier de noodzaak van een procesbenadering” (de Bruijn e.a., 2010, p.3). Om hier vorm aan te geven moet een procesarchitect aan het werk worden gezet; moeten actoren proces afspraken maken. Die afspraken moeten voldoen aan vier kernelementen, te weten: • een open proces, waarbij iedereen kan worden betrokken en waarin louter proces-

afspraken worden gemaakt; • een veilig proces, waarin de kernwaarden van alle actoren worden beschermd; • een proces dat voldoende prikkels en vaart biedt; en • een proces dat voldoende garanties voor de inhoudelijke kwaliteit van de

resultaten biedt.

Dit impliceert dat verder vorm moet worden gegeven aan de voornoemde dynamisering door geen vaste structuren en statische hiërarchische verbanden te scheppen, maar vloeiende, door te concentreren op variabel toegespitst procesmanagement, dat voldoet aan bovengenoemde kenmerken. Bij het inrichten van het procesontwerp moet daarnaast oog zijn voor de volgende risico’s: • De omvang van de Vereniging. Volgens Dedan Schmidt heeft een brancheorganisatie

om tot besluitvorming te komen in optimale omvang zo’n tachtig deelnemers. Een goede spreiding tussen een flink aantal grote en een hele serie kleine spelers is daarbij noodzakelijk. Met haar veertig leden voldoet de Vereniging Hogescholen daar niet aan. Deze schaal bemoeilijkt het optimaal functioneren van de av. Die is te klein om als een soort partijcongres op hoofdlijnen te stemmen over besluitvorming, maar te groot om een goed gesprek te kunnen voeren en tot collegiale besluitvorming te komen. Dat wordt zichtbaar wanneer voorstellen die in de beleidsvoorbereiding zijn afgestemd met de leden en haalbaar leken, in de av worden gecorrigeerd of zelfs afgeserveerd. • Dreigende immunisering van het bestuur. Beleidsvoorbereiding en besluitvorming

vindt in de Vereniging op drie niveaus plaats: in vaste commissies bereiden leden ondersteund door het bureau en onder voorzitterschap van één van de bestuursleden beleid voor. Het bestuur beslist of het voorstel aan de leden wordt voorgelegd; en vervolgens doet de av het traject dunnetjes over. Ondertussen zijn steeds dezelfde mensen betrokken: het bestuurslid dat met zijn commissie de voorbereiding deed, zal zich achter het voorstel stellen en het bestuur committeert zich aan de beleidsvoorbereiding. Uiteindelijk wordt het voorstel pas in de ledenvergadering gecorrigeerd. Een andere dreiging voor immunisering volgt uit het feit dat een bestuur zijn eigen rationaliteit creëert, met een eigen netwerk en eigen (toegang tot de) macht.

64


• Kenmerken van de Vereniging. De Vereniging heeft kenmerken van een ‘gewone’ bran-

chevereniging, die een vereniging is van concurrenten. Tegelijkertijd heeft zij de kenmerken van een maatschappelijke brancheorganisatie die tot taak heeft antwoorden te formuleren op maatschappelijke vraagstukken. Dat is een spannende combinatie. Een zuivere vereniging van concurrenten zal nooit treden in de concurrentieverhoudingen tussen de leden. Gegeven haar maatschappelijke opdracht treedt de Vereniging wel in die verhouding, bijvoorbeeld wanneer er sprake is van spreiding en profilering van hogescholen. • Eigen rationaliteit van het bureau. Het bureau is sterk georiënteerd op het ondersteu-

nen van het bestuur in de lobbyfunctie en daarmee op de Haagse omgeving. De eigen rationaliteit van het bureau dreigt daarmee te ver af te komen te staan van wat er in de instellingen gebeurt. Daarom wordt voorgesteld om de gerichtheid op dynamiek en dienstbaarheid in de organisatie als volgt vorm te geven: • Het bestuur van de Vereniging zorgt voor relatief statische elementen als vereni-

gingswerk, de financiën van de vereniging en arbeidsvoorwaarden. Gegeven de veelheid aan onderwerpen en taken blijft een bestuur nodig. Doordat de bestuursleden, behoudens de voorzitter, afkomstig zijn uit de hogescholen wordt daar ook de belangrijke verbinding tussen de Vereniging en haar leden gelegd. Andere taken moeten niet bij het bestuur worden gelegd. Een duidelijke scheiding tussen beleidsvoorbereiding en besturing is nodig. Dat kan worden bereikt doordat bestuursleden geen commissies voorzitten. • Complexe, collectieve, dynamische vraagstukken kunnen niet opgelost worden in

een hiërarchisch, statisch model. Onderkend moet worden dat de leden enerzijds afhankelijk van elkaar zijn, maar anderzijds ieder voor zich de besluitvorming kunnen frustreren. Om aan dat risico tegemoet te komen organiseert de voorzitter als procesmanager een aantal interne digitale dialogen. Dit concept sluit aan bij de tijdelijke werk- of projectgroepen die in de notitie zijn voorgesteld, met dit verschil dat het maken van procesafspraken voor deze dialogen en het benoemen van de procesarchitect plaats vinden in de ledenvergadering. Ieder lid – ook niet-bestuurders – kan deelnemen aan iedere dialoog maar de bestendiging van het recht op participatie is afhankelijk van de waarde en intensiteit van de eigen bijdrage. De vergadering accordeert de uitkomsten van de werkgroep. • Voor de inrichting van het bureau is detachering vanuit de instellingen een optie.

Dit draagt bij aan dynamiek en verbinding. De risico’s zijn geografische afstand en kwaliteit van het te detacheren personeel. Mogelijk is dit te ondervangen door personeel te ruilen, met als positief bijeffect dat de Haagse werkelijkheid en werkpraktijk van de hogeschool elkaar kunnen beïnvloeden en versterken. Een detachering zou ook onderdeel kunnen zijn van het loopbaanpad van stafmedewerkers van zowel het bureau als de instellingen. Dit laatste bevordert de mobiliteit en leidt, als bijdrage in natura, tot vermindering van de contributie. In het proces van verandering, waarin de Vereniging zich bevindt zijn dit de eerste nuttige stappen. Het verder doordenken wat dit precies betekent voor de inrichting en werkwijze van de Vereniging moet een plek krijgen in de strategiecyclus.


65

5.8

slotoverweging

Het hoger beroepsonderwijs is een prachtig deel van ons semipublieke bestel, met een belangrijke maatschappelijke opdracht waaraan dagelijks honderdduizenden mensen zingeving ontlenen. Een sector die het terecht verdient om in het middelpunt van de publieke en politieke belangstelling te staan. In de afgelopen tijd is de aandacht echter omgeslagen in betutteling en bemoeizucht. Een dergelijke vorm van belangstelling verhoudt zich moeizaam met de professionele processen die zich binnen hogescholen voltrekken. In algemene termen spreken over ‘de’ autonomie van ‘de’ professional of ‘de’ hogeschool is een heilloze onderneming. In concrete situaties wordt duidelijk of het buitenstaanders zijn die inbreuk maken op de autonomie of dat het veeleer de professionals en de hogescholen zelf zijn die de grenzen van hun autonomie overschrijden. De incidenten van de achterliggende periode zijn wellicht illustraties van dit laatste, de nietsontziende regelzucht van politiek en ambtenarij die hiervan het gevolg is kan echter geduid worden als voorbeeld van het eerste. Alle actoren hebben een rol gespeeld bij de successen van het hoger beroepsonderwijs. Het verleden bewijst echter ook dat verschillende actoren hebben bijgedragen aan de pervertering van het systeem. Het gevolg hiervan is dat ook iedereen weer een rol kan spelen in de stabilisering van het evenwicht in het systeem, het verbeteren van governance-structuren en de totstandkoming van valide kwaliteitsinstrumenten. Sterker nog, die gezamenlijke inspanning is noodzakelijk! De hogescholen hebben de unieke mogelijkheid om een dergelijke dynamiek tot stand te brengen met en binnen hun koepelorganisatie; de Vereniging Hogescholen. De Vereniging kan het dialogische arrangement bieden dat de sector nodig heeft in zijn interne maar ook zijn externe relaties. Het verdient dan ook aanbeveling dat de hogescholen zich in (de) Vereniging bezinnen op de rollen en functies van hun brancheorganisatie. De voorgenomen strategische sturingscyclus biedt hiervoor een uitgelezen aangrijpingspunt.

66


Bronnen

Literatuur: Beuningen, J.C.B.M. van e.a., (2013). De stempel van de meester, (Den Haag: Jonge var-reeks 11) Boer, H. en File, J (2009). Higher education Governance Reforms Across Europe, (Brussel) Bos, R. ten, (2011). De 3 G’s van Leiderschap, (Nijmegen: Managementboek) Bos, R. ten, (2011). Stilte, geste, stem, (Nijmegen: Boom) Brink, G. van den, e.a., (2005). Beroepszeer. Waarom Nederland niet goed werkt, (Den Haag: Boom) Brooks, A.C. (2006). Generations and the future of Association Participation (Chicago: The William Smith Institute for Association Research) Bruijn, H. de en Heuvelhof, E., ten, (2011). Management in netwerken, (Den Haag: Boom) Bruijn, H. de, Heuvelhof, E. ten en Veld, R.J. in ‘t, (2008). Procesmanagement (Den Haag: SDU Uitgevers, 3e druk) Castells, M.C.O., (1996 – 1998). The Information Age: Economy, Society and Culture, (Oxford: Blackwell Publishers) Commissie onderzoek financiële problematiek Amarantis, (2012). Autonomie verplicht, (Den Haag) Commissie Toekomstbestendig Hoger Onderwijs Stelsel, (Commissie Veerman) (2010). Differentiëren in drievoud, (Den Haag) Eeten, M. van, (2010). Techniek van de onmacht. Fatalisme in politiek en technologie, (nsob: Den Haag) Eijlander, Ph., (2006). Horizonwetgeving: effectief middel in de strijd tegen toenemende regeldruk?, (Tilburg) Frissen, P.H.A., (2007). De Staat van Verschil, een kritiek van de gelijkheid, (Amsterdam: Van Gennep) Frissen, P.H.A., (2011). Gevaar verplicht. Over de noodzaak van aristocratische politiek, (Amsterdam: Van Gennep). Goffee R.; Jones G., (2006). Why Should Anyone Be Led by You? (Harvard Business School Publishing Corporation) Gunsteren, H.R. van, (1998). A Theory of Citizenship; Organizing Plurality in Contemporary Democracies, (Boulder: Westview Press) hbo – raad, Commissie externe validering examenkwaliteit, (Commissie Bruijn) (2012). Vreemde ogen dwingen, (Den Haag) Heijne, B.J., (2004). De werkelijkheid, (Amsterdam: Prometheus) Hogeschool Inholland, Commissie Diplomering Langstudeerders Hogeschool Inholland, (Commissie Leers) (2010). Veel ruimte, weinig rekenschap, (Den Haag) Inspectie van het Onderwijs (onderwijsinspectie) (2011a). Tussenbericht alternatieve afstudeertrajecten Hogeschool Inholland, (Utrecht) Inspectie van het Onderwijs (onderwijsinspectie) (2011b). Alternatieve afstudeertrajecten en de bewaking van het eindniveau in het hoger onderwijs, (Utrecht) Inspectie van het Onderwijs (onderwijsinspectie) (2011c). Alternatieve afstudeertrajecten en de bewaking van het eindniveau bij Hogeschool Inholland, (Utrecht) Inspectie van het Onderwijs (onderwijsinspectie) (2013). De staat van het onderwijs, onderwijsverslag 2011/2012 (Utrecht)

Bronnen

67

Janssens, F.J.G. en Noorlander C.W. (2010). Goed Onderwijsbestuur, (Den Haag) Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (2005). Education in Flanders,(Brussel) Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2011). Kwaliteit in verscheidenheid – Strategische Agenda Hoger Onderwijs, Onderzoek en Wetenschap, (Den Haag) Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie (nvao) (2011). Rapport van Bevindingen nvao-Commissie Onderzoek Hogeschool Inholland, (Den Haag: nvao) Nelissen, N., e.a., (2004). Oog voor openbaar bestuur. Een beknopte geschiedenis van de bestuurskunde, (Den Haag: Elsevier Overheid) Noordegraaf, M. (2008). Professioneel bestuur – De tegenstelling tussen publieke managers en professionals als ‘strijd om professionaliteit’, (Utrecht: Boom Lemma) Onderwijsraad, (2013). Publieke belangen dienen, (Den Haag) Pirsig, M. (1974). Zen and the art of motorcycle maintenance, an inquiry into values, (Harper Collins, herdruk 2006) Pirsig, M. (1992). Lila, an inquiry into moral, (Bantam Doubleday Dell Publishing Group) Putnam, R.D., (1994). Making Democracy Work – Civic traditions in modern Italy, (Princeton, N.J.: Princeton University Press) Raad van State (Tjeenk Willink, H.D.) (2005). Raad van State Jaarverslag 2004, (Den Haag) Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (rmo) (2011). Tegenkracht organiseren – lessen uit de kredietcrisis, (Den Haag: Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling) Rosenthal, U. e.a., (2004). Ambtelijke vertellingen, Over verschijnselen die niet onbenoemd mogen blijven, (Utrecht: Boom) Schmidt, D. e.a. (2003). Ondernemende brancheorganisaties, balanceren tussen belangen, (Assen: Koninklijke Van Gorcum) Schmidt, D. e.a. (2012). Dienstverlenende brancheorganisaties (Lelystad: vm uitgevers) Sahlberg, P., (2011). Finnish lessons, what can the world learn from educational change in Finland, (New York, Teachers college press) Sladek Sarah L., (2011). The end of membership as we know it (asae) Steen, M. van der e.a., (2010). De boom en het rizoom, (Den Haag: nsob) Steen, M van der e.a., (2013). Pop-up publieke waarde, (Den Haag: nsob) Taylor, F.W., (2011). The Principles of Scientific Management, (Ney York, N.Y: Harper & Brothers) Twist, M.J.W., (2010). Over (on)macht en (on)behagen in de beleidsadvisering, (Den Haag: Lemma) Trommel, W., (2009). Gulzig bestuur, (Den Haag: Lemma) Veld, R.J., in ‘t (1989). De verguisde staat, (Den Haag: vuga) Veld, R.J., in ’t (2006). Governance als prothese voor deugdzaamheid, (Nederlandse Antillen, oratie) Veld, R.J., in ‘t., (2010a). Kennisdemocratie – Opkomend stormtij, (Den Haag: Academic Service) Veld, R.J., in ‘t, (2010b). Knowledge democracy. Consequences for science, politics, and media, (Heidelberg Dordrecht London New York: Springer) Verbrugge, A., e.a., (2006). Verzuipt het onderwijs, In: De nieuwe schoolstrijd, (Amsterdam: Boom) Vercruysse, N. (2007). Sturing in Hoger Onderwijs , in torb 2007/2008 Vught, F. van (ed.) (2009). Mapping the Higher Education Landscape, towards a European Classification of Higher Education, (Enschede)

68


Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, (wrr) (2000). Het borgen van publiek belang, (Den Haag: Sdu Uitgevers) Zouridis, S., (2009). De dynamiek van bestuur en recht. Over de rechtsstaat als bestuurswetenschappelijk fenomeen, (Den Haag: Lemma) Artikelen Bemmel, A van, (2006). Hogescholen en hbo in historisch perspectief, hbo-raad Den Haag Beuningen, C.L.J.M. van, (2012). Binding en sociale cohesie, Socires Beuningen, C.L.J.M. (2012). De omgedraaide organisatie. In T. Hardjono, Perspectieven op mvo.nl – Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen in turbulente tijden, (Assen: Koninklijke van Gorcum) Goleman, D., (2000). Leadership that gets Results. In: Harvard Business Review, MarchApril 2000. www.hbr.org, p.78-90. Janssen, T. (2013). Tijdschrift voor sociale vraagstukken: Vrijwillige Slaven Loo. E. van de, (2006). Psychoanalyse en organisatie. In: J.E. Verheugt-Pleiter (red.), Psychoanalyse anno nu, Lezingencarrousel Freud-festival 2006. Assen: Van Gorcum, p. 377-394. Loo, E. van de, (2007). Bewuste en onbewuste processen van samenwerken. Overzicht van theorie en praktijk. Management en Organisatie, vol. 61, (3-4), p. 219-227. Loo, E. van de, (2010). Waarom leren gevaarlijk is. In: Management en Organisatie, vol. 4, juli/augustus 2010 Stone, D. “Chapter 6. Symbols”, “Chapter 7. Numbers” en “Chapter 8. Causes”. In: D. Stone, Policy Paradox and Political Reason, Harper Collins, Boston, 1997, pp. 133-209. Tijdschrift voor sociale vraagstukken, nummer 4, (2008, april). “Pleidooi voor de manager”, interview met M. Noordegraaf’ Krantenartikelen nrc Handelsblad, (2012, 3 december). ‘Amarantis: de prijs voor een autonoom bestuur’ nrc Handelsblad, (2012, 22 november). ‘Zó erg was die fraude nu ook weer niet; Nieuw beleid om diplomafraude tegen te gaan is niet nodig, zegt Raad van State’ Parool, (2012, 4 februari 2012). ‘Onderwijskolos Amarantis komt miljoenen tekort’ Trouw, (2011, 8 oktober). ‘Waarom opeens die huiver voor megafusies?’ De Telegraaf, (2011, 1 oktober). ‘Bestuurlijke mores’ de Volkskrant, (2011, 24 september). ‘Ik trof een verweesde school aan’ nrc Handelsblad, (2011, 28 april). ’Ruim eenderde diploma’s Inholland is onterecht; Zijlstra past wet aan na vernietigend inspectierapport’ de Volkskrant, (2011, 28 april). ‘Gesjoemel Inholland groter Rapport: kwart diploma’s ten onrechte; ook andere hogescholen genoemd’ de Volkskrant, (2010, juli 2010). ‘Slechte scriptie toch je bul’ de Volkskrant, (2005, 17 maart). ‘Hogeschool Inholland ‘ondermaats’ nrc Handelsblad, (2005, 29 maart). ‘Een stoomwals die alles snel wil doen; Studenten van Hogeschool Inholland zien niets in daadkracht van bestuursvoorzitter Jos Elbers’

Bronnen

69

Websites hogeronderwijsregister.be, geraadpleegd op 21 april 2013 fh-rpl.de/fachhochschulen/baden-wuerttemberg, geraadpleegd op 21 april 2013 Scienceguide, Bussemaker verlaat Zijlstra, 7 februari 2013 Scienceguide, Liberalen eisen transparantie, 27 maart 2013 Scienceguide, Liberaal ongemak met Bussemaker, 25 april 2013 Scienceguide, vvd drukt door, 29 april 2013 Scienceguide, hbo zwak in inspraak, 22 mei 2013

Gesprekspartners Hans Berg, adviseur en docent nsob

Kees Boele, voorzitter College van Bestuur Hogeschool van Arnhem en Nijmegen Wim Boomkamp, voorzitter College van Bestuur Saxion Hogescholen Ron Bormans, voorzitter College ven Bestuur Hogeschool Rotterdam Hans Borstlap, lid van de Raad van State en docent nsob Albert Cornelissen, voorzitter College van Bestuur Windesheim

Dick van Campen, em-hoogleraar, voorzitter diverse (inter-)nationale visitatiecommissies, waaronder nvao Karl Dittrich, voorzitter vsnu Pieter Duisenberg, lid Tweede Kamer der Staten Generaal Ad de Graaf, bestuurssecretaris en directeur Vereniging Hogescholen Thom de Graaf, voorzitter Vereniging Hogescholen Marcel Halma, voorzitter Nederlandse Beroepsvereniging Public Affairs Ernst ten Heuvelhof, hoogleraar en docent nsob Aldert Jonkman, senior beleidsmedewerker Cluster Financiën hbo & Governance Vereniging

Hogescholen Frans Leijnse, voormalig voorzitter hbo-raad Erik van de Loo, hoogleraar, adviseur en docent nsob Paul van Maanen, voorzitter College van Bestuur Hogeschool Leiden Eric Martijnse, directeur toezicht Hoger onderwijs Inspectie van het Onderwijs Ron Minnée, directeur Hoger Onderwijs & Studiefinanciering (ho&s) en plv. dg ministerie van ocw

Annemieke Nijhof, directievoorzitter Tauw Group bv Rens Rottier, voorzitter College van Bestuur Driestar Educatief Dedan Schmidt, adviseur Berenschot Martine Schuijer, regiomanager valleiregio vno ncw Rick Steur, hoofdinspecteur Voortgezet, Beroeps- en Hoger Onderwijs Inspectie van het Onderwijs Marinke Sussenbach, senior beleidsmedewerker ministerie van ocw

Doekle Terpstra, voorzitter College van Bestuur Hogeschool Inholland Hera Tseng, directeur/bestuurder nsob Roel in ’t Veld, hoogleraar en docent nsob Bert de Vries – coördinerend inspecteur Hoger Onderwijs Inspectie van het Onderwijs Henk Wesselink, adviseur en docent nsob Stavros Zouridis, hoogleraar en docent nsob Ook hebben wij gesproken met een groot aantal docenten en lectoren van Hanzehogeschool Groningen, Hogeschool Arnhem en Nijmegen, Hogeschool Inholland en Hogeschool Leiden. Om redenen van vertrouwelijkheid zijn zij niet met naam genoemd en opgevoerd in dit rapport.

70


Bijlage i

Feitenrelaas crisis Inholland

Deze bijlage beschrijft de crisis bij Hogeschool Inholland in dertien stappen. De eerste vier punten zijn vooral gebaseerd op het rapport van de Commissie Leers; de volgende punten op interviews met verschillende betrokkenen, rapporten van de Inspectie van het Onderwijs (onderwijsinspectie), De Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie (nvao) en berichtgeving in verschillende media. Stuwmeerproblematiek bij mem in Haarlem De studie media- en entertainmentmanagement (mem) in Haarlem ziet zich in 2007 geconfronteerd met een steeds groter wordende groep studenten die langer dan vijf jaar studeert en soms niet tot afronding van de studie komt. Het rendement van de opleiding komt hierdoor onder druk te staan. Doet een student langer dan vier jaar over zijn opleiding, dan geldt hij als stuwmeerstudent. Om de stuwmeerproblematiek aan te pakken wordt een verbeterplan opgesteld (de speerpuntennotitie) in de periode van mei tot oktober 2007. Die notitie spreekt van stuwmeerproblematiek met financiële gevolgen, omdat de hogeschool voor deze studenten geen of slechts een gedeeltelijke vergoeding ontvangt. “Kern van de oplossing is natuurlijk de instroom in het vijfde en zeker in het zesde jaar of hoger te voorkomen. Anderzijds is de oplossing studenten die vijfde- of zesdejaars student zijn zo snel mogelijk te laten afstuderen (natuurlijk wel met oog voor kwaliteit en zorgvuldigheid). Om deze problematiek concreet te lijf te gaan wordt door de opleidingsmanagers een aanvalsplan opgesteld dat oplossingen gaat bieden.” De alternatieve afstudeertrajecten Op 30 oktober 2007 stelt een ervaren docent van mem een memo op over het stuwmeerbeleid waarin hij de gedachte introduceert voor een alternatief afstudeertraject voor vijfde-, zesde- en zevendejaars studenten. Dit memo mondt uit in een notitie van 6 maart 2008 waarin de opzet van een pilot wordt beschreven die moet lopen tot het einde van het studiejaar 2007 – 2008. De Notitie pilot alternatief Afstudeertraject voor mx01, mx02, mx03 mem-studenten (met definitieve afspraken tussen team en opleidingsmanager) start met de volgende overwegingen: • het is niet goed voor het imago van mem om veel studenten zonder diploma te

laten vertrekken; • het is jammer voor de investering van de student om vlak voor het afstuderen af

te haken; • voor vijfdejaars ontvangt mem nog maar 25% financiering en voor zesde- en zeven-

dejaars niets; • als een student na tien jaar nog geen diploma heeft, moet Inholland een deel van

de financiering terugbetalen aan de overheid. Eén van de uitgangspunten luidt: “bij de invulling van het afstudeertraject zal worden uitgegaan van het principe een dunne zes is voldoende. Alle betrokkenen (….) conformeren zich daaraan.” De notitie vervolgt: “Om studenten over de brug te krijgen, wordt informeel gesproken over een diplomagarantie als de student de gemaakte afspraken nakomt. Hieruit vloeit ook een inspanningsverplichting voor de opleiding voort”. Aan dit eerste alternatieve afstudeertraject doen zestig vijfdejaars en oudere studenten mee die door rendementscoach Theo per brief in het voorjaar van 2008 worden uitgeno-

Bijlage 1 Feitenrelaas crisis Inholland

71

digd. Hieronder bevonden zich ook studenten die uit beeld waren geraakt van de opleiding; sommigen waren al jaren aan het werk. “Kom eens langs, dan kunnen we kijken hoe we er uit kunnen komen”, luidt de boodschap. Eén student levert een eerder afgekeurde scriptie in. Een andere student studeert af in werksetting. Het traject wordt in 2009 gecontinueerd. In juni 2009 verschijnt de notitie Rendementspilot mem met een evaluatie van de pilot. Hieruit concludeert de Commissie Leers later dat in elk geval het opleidingsmanagement en vermoedelijk ook de (domein-)directie op de hoogte was van de alternatieve afstudeertrajecten. De voorzitter van de deel examencommissie (dec) denkt echter dat deze studenten via een regulier traject afstuderen. Ook andere docenten wisten niet van het bestaan van deze route. Onder studenten was wel bekend dat ze zich bij Theo moesten melden zodra er sprake was van langstuderen. De deelexamencommissie gaat op onderzoek uit In maart 2010 heeft één van de leden van de dec contact met een student en (later) met een decaan, waaruit hij de indruk krijgt dat het mogelijk is om via de rendementscoach versneld af te studeren. Hij gaat op onderzoek uit en controleert een aantal processen-verbaal. Hij stelt vast dat er veel processen-verbaal zijn ondertekend door de rendementscoach met steeds één van de twee andere afstudeerbegeleiders als tweede ondertekenaar. Daarnaast stelt hij vast dat in veel gevallen geen eindgesprek heeft plaatsgevonden in het bijzijn van de externe begeleider. Tijdens een vergadering in april vragen twee docenten aan Theo of hij op de hoogte is van een stuwmeerroute. “Jazeker”, antwoordt Theo, “daar houd ik mij mee bezig en hij valt onder verantwoordelijkheid van het management”. De deelexamencommissie neemt de zaak hoog op. De twee docenten stappen naar de opleidingsmanager. Als die bevestigt dat hij weet heeft van de alternatieve route en dat ook het management (directie en College van Bestuur) op de hoogte is, volgt een gesprek met de schooldirectie en de opleidingsmanager. Het management inclusief het College van Bestuur (CvB) miskent de problematiek In dat gesprek met de (domein-)directeur en de opleidingsmanager vragen beide docenten of de alternatieve afstudeerrichting in strijd is met het Onderwijs en Examenregeling (oer). De directeur antwoordt dat zolang daar nog geen duidelijkheid over is, de alternatieve vorm gewoon in stand kan blijven. Op 21 mei 2010 stelt een lid van de Hogeschoolmedezeggenschapsraad (hmr) in de rondvraag aan Joke Snippe van het College van Bestuur vragen over het alternatieve afstudeertraject bij de mem, en een paar dagen later stuurt hetzelfde medezeggenschapslid een e-mail naar het CvB. Vervolgens belegt Snippe een gesprek met de directeur, twee leden van de dec en het hmr-lid. Snippe benadrukt dat kwaliteit het uitgangspunt dient te zijn en dat als het alternatieve afstudeertraject afwijkt van de oer het voorlegging behoeft aan de examencommissie. Dat blijkt het geval, want op 2 juni 2010 geven twee dec-leden aan de overige leden en de directeur een advies over het afstuderen bij mem. Men concludeert dat de alternatieve afstudeerroute niet door de examencommissie geaccordeerd is en daarmee strijdig met de vigerende regeling. Desondanks wil de directeur de route graag voortzetten. In een mail van 7 juni reageert hij: “Na grondige bestudering van de stuwmeerregeling kan ik niet concluderen dat de borging van het eindniveau in het geding is. De stuwmeer-afstudeerders krijgen

72


extra begeleiding, moeten verplicht naar hun veertiendaagse afstudeerkring-gesprekken en hebben een verplichte buddy, die ook schriftelijk feedback geeft op proces en kwaliteit van zijn of haar mede-afstudeerder. In vergelijking met de reguliere afstudeerders, wordt er dus meer en zwaarder op de stuwmeer-afstudeerders gelet. (…) Ik wil daarom per studiejaar 2010/2011 de stuwmeerregeling handhaven”. Wel stelt de directeur voor om de aangescherpte afstudeerhandleiding voor te leggen aan zowel de afstudeercommissie als aan de examencommissie-kamer. Twee leden van de dec zijn het hier niet mee eens en reageren op 11 juni. Het derde lid, de rendementscoach, stelt in een mail aan de directeur dat de examencommissie niet geprobeerd heeft informatie in te winnen bij de docenten die afstudeertrajecten begeleiden. De afstudeercommissie is niet geraadpleegd om inhoudelijk te reageren op het afstudeertraject van het stuwmeer. Daar ligt volgens de rendementscoach de expertise en niet bij de examencommissie. De directeur reageert naar alle docenten van mem per e-mail als volgt: “Sinds 2008 is er voor studenten die in het zogenaamde stuwmeer zitten (zesdejaars en hoger) een traject waarin studenten intensief worden begeleid in hun afstuderen. De eisen die aan deze studenten worden gesteld zijn gelijk aan de eisen die we stellen aan de reguliere afstudeerders in jaar vier en vijf, de begeleiding en de toetsvormen zijn echter toegesneden op de situatie van deze studenten. Het gerucht dat de ronde doet, dat de eisen aan deze studenten (in termen van niveau) lager zouden zijn, is pertinent onjuist.” Op 14 juni 2010 vindt een bemiddelingsgesprek plaats tussen de gehele dec en de directeur van de School of Communication, Media & Music (socmm) onder leiding de secretaris van het CvB, Maarten Knoester. In een daarop volgende mailwisseling is vastgelegd dat er ook voor de pilot een eindgesprek dient plaats te vinden, waarbij in beginsel ook de externe begeleider aanwezig moet te zijn. Knoester stelt dat de alternatieve afstudeerregeling in deze vorm (dat wil zeggen mét eindgesprek) niet in strijd is met de oer. Gelet op deze uitkomst meldt hij in de vergadering van het College van Bestuur van 17 juni 2010 dat het conflict met de Examencommissie omtrent het stuwmeer van de mem is opgelost. De Volkskrant van 10 juli 2010 Op 10 juli 2010 verschijnt in de Volkskrant het bericht ‘Slechte scriptie toch je bul’, waarin wordt beschreven hoe ten minste tweehonderdvijftig studenten aan de opleiding media- en entertainmentmanagement van de Inholland Haarlem via een geheime verkorte procedure hun diploma konden behalen. De eisen aan deze alternatieve afstudeertrajecten komen niet overeen met het niveau dat van een hbo-opleiding mag worden verwacht. De media-aandacht is in komkommertijd van de zomer van 2010 enorm: via sites als geenstijl.nl blijkt dat op meerdere opleidingen dergelijk praktijken aan de orde zijn; EénVandaag besteedt er op 21 juli 2010 een nieuwsitem aan. Politiek – bestuurlijke reactie op het incident ‘Wat gaat de staatssecretaris doen?’ De Partij voor de Vrijheid (pvv) spreekt van een systeemcrisis. De Tweede Kamer reageert op 13 juli 2010 met vragen van vrijwel alle woordvoerders onderwijs. De strekking van deze vragen is welke maatregelen de staatssecretaris gaat nemen en of de onderwijsinspectie opdracht kan krijgen “de zaak, die zo schadelijk is voor het civiel effect van diploma’s diepgaand te onderzoeken” (Kamerstukken ii 2009/10, aanhangsel 3226).


73

“Inholland kwam als een orkaan over ons heen” merkt Ron Minnée, de directeur hoger onderwijs van het ministerie van ocw, daarover op. De staatssecretaris beantwoordt de vragen op 28 juli 2010 in een kamerbrief. Daarin zegt hij toe de zaak nader te onderzoeken en hij verklaart dat “al voor de recente berichten in de pers de onderwijsinspectie was gestart met een onderzoek naar verkorte trajecten in het hoger onderwijs. Genoemde berichten zijn voor de onderwijsinspectie aanleiding om dit onderzoek uit te breiden met een deelonderzoek naar separate afstudeertrajecten. Dit deelonderzoek zal met voorrang uitgevoerd worden en verbreed worden naar alle hoger onderwijsinstellingen” (Kamerstukken ii 2009/10, 31 288, nr. 109). “De druk om maatregelen te treffen was zeer hoog, maar het was ook eerst van belang dat de onderwijsinspectie haar onderzoek zou uitvoeren en dat de feiten op tafel zouden liggen. In eerste instantie zijn we gaan onderzoeken welke gaten minimaal in het stelsel gedicht moesten worden zodat de kwaliteit voldoende is gewaarborgd”. “Daarbij hebben we goed afgewogen wat de verantwoordelijkheid van de instellingen is en wat de verantwoordelijkheid van de staatssecretaris” aldus Ron Minnée later. De Staatssecretaris stelt naar aanleiding van inspectierapporten een fors aantal maatregelen in het vooruitzicht: “voor de toekomst van het hoger onderwijs is het cruciaal dat de gaten in het systeem gedicht worden” (Kamerstukken ii 2010/11, 31 288, nr. 167). Inholland komt in beweging; de commissie Leers Het College van Bestuur van Inholland verzoekt een commissie onder leiding van Gerd Leers onderzoek te doen. In deze fase blijft de hbo-raad op de achtergrond. De uitkomsten van de commissie Leers zijn stevig. De commissie concludeert “er is sprake van onrechtvaardigheid in toegang tot de alternatieve afstudeerroute (de ene student wel en de andere niet). De afstudeerroute is in strijd met de Onderwijs- en examenregeling. De presentatie en mondelinge verdediging van het afstudeerproduct zijn niet verplicht. Daarnaast hoeven studenten hun afstudeerstartdocument niet ter goed keuring voor te leggen aan de afstudeercommissie, maar ontvangen zij wel de studiepunten voor onderwijseenheid slb-3. Ook mogen studenten die deelnemen aan het alternatieve afstudeertraject een korter verantwoordingsverslag schrijven dan reguliere studenten. In dit afstudeertraject is afbreuk gedaan aan de kwaliteit van het traject en daarmee het diploma” (Commissie Leers, 2010). De Commissie Leers geeft te kennen niet willen treden in de inhoudelijke beoordeling van afstudeerproducten, maar vindt wel dat de opleiding op dit punt de schijn tegen heeft, omdat uitgangspunten, randvoorwaarden en werkwijzen niet goed waren vastgelegd. “Het management van mem stond een sfeer van laissez faire, laissez aller toe. Daardoor hebben de rendementscoach en de afstudeerbegeleiders die in het alternatieve afstudeertraject actief waren in hoge mate naar eigen inzichten kunnen opereren. Hier was sprake van veel ruimte, weinig rekenschap” (Commissie Leers, 2010). Via haar website reageert het College van Bestuur van Inholland: “Het College van Bestuur onderschrijft het rapport volledig en neemt alle aanbevelingen over”. Voorzitter Geert Dales: “Onze kwaliteit moet boven iedere twijfel verheven zijn. Dat was bij mem niet het geval, en zoiets mag nooit meer gebeuren. Daarom hebben we Leers gevraagd de zaak grondig te onderzoeken. Hij heeft het lek boven water gehaald en wij hebben het meteen gedicht. We hebben dit afstudeertraject bij mem stopgezet. Daarnaast zullen we de nvao vragen versneld onderzoek te doen naar de kwaliteit van mem. Tevens

74


hebben we de Inspectie van het Onderwijs gevraagd zo snel mogelijk een onderzoek te doen naar twee opleidingen waar eveneens trajecten voor langstudeerders bestaan”. “Inholland heeft de commissie Leers uit eigen beweging ingesteld nadat in de media aantijgingen waren verschenen over diplomafraude waarbij Inholland uit financiële motieven de hand zou hebben gelicht met exameneisen en docenten onder grote druk zouden zijn gezet om hieraan mee te werken.” Dales voegt daar later aan toe “Gelukkig is hier niets van gebleken. In dat opzicht ervaar ik het rapport als vrijspraak”. De hbo-raad laat Inholland vallen Eén van de betrokkenen geeft over deze periode in een interview aan: “er was veel gedoe rondom Inholland ten tijde van het vertrek van Geert Dales”. Het gehele bestuur van de hbo-raad zat toevallig voor een tweedaagse conferentie bij elkaar toen er een concept persbericht van Geert Dales voorbij kwam met een reactie op het rapport van Gerd Leers. Het bericht kwam er kort gezegd op neer dat er geen fouten waren gemaakt”. De hele sector stoorde zich aan het persbericht. Subtiele pogingen om het bericht bij te sturen mislukten. De hbo-raad reageert vervolgens op de onregelmatigheden bij Inholland door middel van een persbericht. Zij nam in stevige bewoordingen afstand van het persbericht. De hbo-raad was niet meer solidair met de problemen bij Inholland. “Het bestuur van de hbo-raad betreurt en veroordeelt de onregelmatigheden bij het afstuderen van langstudeerders aan de opleiding voor media & en entertainment management aan de Hogeschool Inholland in Haarlem. De samenleving moet kunnen uitgaan van de zekerheid dat de kwaliteit van alle uitgereikte diploma’s boven alle twijfel verheven is”, zegt toenmalig hbo-raadvoorzitter Doekle Terpstra. “Het bestuur van de hbo-raad heeft kennis genomen van het eindrapport van de commissie Leers. De commissie constateert belangrijke onregelmatigheden bij de borging van de kwaliteit bij het afstuderen van de zogenaamde langstudeerders. Het bestuur van de hbo-raad steunt het initiatief van de staatssecretaris om de Inspectie van het Onderwijs de opdracht te geven meteen vervolgonderzoek in te stellen naar de gang van zaken bij de Haarlemse opleiding” (persbericht hbo-raad, 23 september 2010). De bom barst Op 11 oktober 2010 stapt Geert Dales stapt op. Volgens de Volkskrant is hij het met de Raad van Toezicht en met de leden van de CvB niet langer eens over de bestuursstijl die de school nodig heeft. Op 22 november 2010 nemen ook bestuursleden Lein Labruyère en Joke Snippe ontslag (Volkskrant, 2010x). Vervolgens treedt hbo-raadvoorzitter Terpstra aan als bestuursvoorzitter van Inholland. Eén van de betrokkenen geeft aan: “hij heeft inderdaad weinig solidariteit van collega’s uit het hbo ontvangen”. Doekle Terpstra gaat per direct aan de slag, in het begin als enige lid van het College van Bestuur. Hij geeft bij aanvang aan dat hij voor maximaal een jaar zal blijven. Zijn functie als voorzitter van de hbo-raad legt hij per direct neer. Volgens de hbo-raad wordt het salaris van Terpstra erg sober. “Hij gaat € 150.000 per jaar verdienen, hetzelfde als nu. Hij krijgt geen bonussen of vertrek regelingen. Ook krijgt hij geen auto van de zaak, al dan niet met chauffeur en ingebouwde tv” (nrc, 2010x). Op 21 januari 2011 stapt de volledige Raad van Toezicht van Inholland op. De Raad van Toezicht wil het nieuwe college van bestuur alle ruimte geven om de organisatie van


75

het onderwijs op de hogeschool te versterken. Doekle Terpstra noemt het een “duidelijk signaal dat Inholland volop werkt aan het verbeterproces”. Op 28 januari 2011 stelt het nieuwe college van bestuur het management van de opleiding Media en Entertainment Management (mem) op non-actief (nrc, 2010x). De onderwijsinspectie presenteert ondertussen haar tussenrapport. Daaruit stelt zij dat de Theo-route onreglementair was, dat de docenten die de speciale afstudeerroute hebben opgezet te goeder trouw hebben gehandeld maar dat niet hadden mogen doen, en dat de leidinggevenden van mem op de hoogte waren van de Theo-route en hadden moeten optreden (Onderwijsinspectie, 2011a). De Inspectierapporten verschijnen; olievlek Op 28 april 2011 verschijnt een drietal samenhangende – vernietigende – rapporten, twee rapporten van de onderwijsinspectie en één van de nvao (onderwijsinspectie, 2011b, 2011c) (nvao, 2011). Specifiek voor Inholland stelt de onderwijsinspectie vast dat vier van de vijf onderzochte opleidingen aanzienlijke gebreken vertonen in de naleving van de Wet op het hoger onderwijs, de naleving van interne regels en/of de borging van het eindniveau. Een aanzienlijk deel van de afgestudeerden van deze opleidingen heeft niet het te verwachten niveau bereikt. Daar blijft het echter niet bij. In het rapport Alternatieve afstudeertrajecten en de bewaking van het eindniveau in het hoger onderwijs gaat de onderwijsinspectie in op alternatieve vormen van toetsen en afstuderen en uit zij haar zorg over alternatieve trajecten en het eindniveau van sommige opleidingen. Het nvao-onderzoek maakt deel uit van het landelijke onderzoek van de onderwijsinspectie naar (het bestaan van) onterechte alternatieve afstudeertrajecten bij hogescholen en de wijze waarop instellingen voldoen aan de regelgeving en praktijk rond examenregelingen en -commissies. “Ineens bleek dat er vijf hogescholen waren waar het niet goed zat” (Inholland, han, Hanze Hogeschool, Hogeschool Leiden en Windesheim). Collegevoorzitter Paul van Maanen van de Hogeschool Leiden voelde zich door dat rapport sterk benadeeld door de onderwijsinspectie. Eén van de betrokkenen geeft aan: “bij hem ging het om een bezemweek waar mensen alsnog punten konden halen”. Het betrof een situatie die Paul van Maanen zelfhad aangedragen bij de onderwijsinspectie. Bij vier van de vijf onderzochte opleidingen van Hogeschool Inholland constateert de onderwijsinspectie zware tekortkomingen in de borging van het eindniveau en stelt de nvao vast dat een aanzienlijk deel van het afstudeerwerk niet van hbo-niveau is. In totaal heeft de nvao-commissie Dunnewijk tweehonderdtwintig afstudeerwerken geanalyseerd. Bij 86 afgestudeerden werd het niveau als onvoldoende beoordeeld; dertien werkstukken waren naar het oordeel van de nvao-commissie niet beoordeelbaar of – tegen de interne regels van de instelling in – niet beschikbaar. De onderwijsinspectie noemt deze vier opleidingen, Media & Entertainment Management en Bedrijfseconomie in Haarlem, en Commerciële Economie en Vrijetijdsmanagement in Diemen vervolgens zeer zwak. Van vier opleidingen bij vier andere instellingen kenschetst de onderwijsinspectie de situatie vooralsnog als zorgelijk. De borging van het eindniveau vertoont tekortkomingen, hoewel niet steeds voor de gehele opleiding. Bij de betreffende opleidingen zal de nvao onderzoek doen naar het niveau van afgestudeerden. Het betreft het gezamenlijke afstudeertraject van de drie opleidingen van het Instituut voor Communicatie en

76


Media aan Hanzehogeschool Groningen, Communicatie aan Hogeschool Leiden, Werktuigbouwkunde bij Hogeschool van Arnhem - Nijmegen en Journalistiek aan de Christelijke Hogeschool Windesheim. Bij alle onderzochte opleidingen wordt de regelgeving rond het afstuderen onvoldoende nageleefd. Op 20 mei 2011 kondigt de staatssecretaris per brief aan maatregelen op te leggen aan Hogeschool Inholland (Kamerstukken ii 2010/11, 31 288, nr. 167): • Er wordt een bekostigingssanctie opgelegd. De hoogte daarvan wordt gebaseerd op het aan-

tal van 99 (86+13) onrechtmatig verstrekte diploma’s. Het terug te vorderen bedrag zal nog nader worden bepaald. Hiermee geeft de staatssecretaris uitvoering aan motie 2010-2011, 31288, nr. 114 van Van Dijk. • Bij de vier zeer zwakke opleidingen zal vervolgtoezicht blijven plaatsvinden in verband met

de tekortkomingen die in het eindniveau en de naleving van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (whw) zijn aangetroffen. De onderwijsinspectie volgt de verbeteractiviteiten op de voet. • De nvao is verzocht om mij voor de vier zeer zwakke opleidingen te adviseren over intrek-

king van de accreditatie. De wet geeft de staatssecretaris vanaf 1 januari 2011 deze bevoegdheid. De nvao-commissie die de kwaliteit van de alternatieve afstudeertrajecten bij Hogeschool Inholland heeft onderzocht stelt in haar rapport van 28 april 2011: “als de formele processen in orde zijn – en dit betekent: goed toepasbaar en functioneel – is de kans groter dat ook de inhoud en het resultaat aan de maat zijn”. De door de onderwijsinspectie aangetroffen tekortkomingen vinden hun oorzaak mede in het feit dat deze formele processen niet op orde zijn, in onzorgvuldig gedrag en in ondoordacht handelen. De onderwijsinspectie concludeert dat er geen aanwijzingen zijn dat medewerkers moedwillig regels hebben geschonden met de bedoeling daarvan zelf beter te worden. Politiek - bestuurlijke reactie op het de rapporten In een rondetafelgesprek met de Tweede Kamer over Inholland op woensdagavond 18 mei 2011 zijn de voorzitters van de vijf hogescholen, de onderwijsinspectie en het nvao uitgenodigd om een toelichting te geven op de ontstane situatie. Op 24 mei 2011 is er een debat in de kamer met de betreffende commissie van de Tweede Kamer. Vervolgens gaat de Tweede Kamer ook in gesprek met de onderwijsinspectie en de nvao. “Hoe kunnen deze opleidingen ooit geaccrediteerd zijn?” Van de voorzitters van de Colleges van Bestuur verwacht de Kamer dat zij hun excuses zouden aanbieden. “Maar dat deden ze niet,” aldus een geïnterviewde. Uit het rondetafelgesprek met de Tweede Kamer komt vervolgens weinig naar voren. “Men vroeg zich af waarom de voorzitters geen excuses wilden aanbieden voor de rotzooi die is ontstaan. Paul van Maanen reageerde door te stellen dat het bij zijn instelling maar om één diploma ging”. Men voelde zich over en weer niet begrepen. Stevige maatregelen Vanaf mei 2011 formuleert het ministerie van ocw nieuwe wetgeving. “Er werd met opluchting gereageerd door de Kamer”. Het gevoel in de Tweede Kamer was dat er eindelijk wat gebeurt aan de problemen binnen het hbo. “Mooi, de staatssecretaris pakt het op”. Uiteindelijk mondt het traject uit in het wetsvoorstel Versterking kwaliteitswaarborgen hoger onderwijs. Na verschillende Kamerdebatten, moties en ronde tafels


77

verschijnt de brief van staatssecretaris Zijlstra van 20 mei 2011, waarin gesteld wordt: “Voor de toekomst van het hoger onderwijs is het cruciaal dat de gaten in het systeem gedicht worden. En die zijn er: de interne kwaliteitszorg van de desbetreffende instellingen schoot tekort en de externe borgingsmechanismen werden pas actief nadat er media-aandacht ontstond en er op basis daarvan signalen bij de Inspectie van het Onderwijs binnenkwamen. Het systeem heeft dus niet gewerkt zoals het zou moeten werken. Er zit nu teveel vrijblijvendheid in het systeem van toezicht en kwaliteitszorg, constateert ook de Inspectie van het Onderwijs. En dat is niet voor het eerst. De afgelopen jaren heeft zij hier eerder zorgen over geuit en is er sprake geweest van kritische signalen. Die vrijblijvendheid moet eruit. Onderwijsinstellingen hebben veel autonomie, maar daarbij hoort het nemen van verantwoordelijkheid en het afleggen van verantwoording. Daarom zijn nu krachtige stappen nodig om het vertrouwen in het functioneren van het stelsel te herstellen. Dat vloeit ook voort uit de grondwettelijke zorg van de overheid voor het toezicht op de kwaliteit van het onderwijs. Mijn aanpak is gericht op het wegnemen van de gebleken tekortkomingen en het borgen van de kwaliteit op stelselniveau”(Kamerstukken ii 2010/11, 31 288, nr. 167). Daarnaast bericht de staatssecretaris de Kamer dat enkele wetswijzigingen recent al zijn doorgevoerd: • Per 1 september 2010 is de Wet ‘Versterking besturing’ in werking getreden waarin onder

meer de positie van de examencommissie is versterkt. Ook de wijze waarop de medezeggenschap is vorm gegeven en de rechtsbescherming van studenten is aangepast, ondermeer doordat de procedure voor klachten geschillenafhandeling helder en eenduidig is geregeld. • Het accreditatiestelsel is aangescherpt. Per 1 januari 2011 is het nieuwe accreditatiestelsel

in werking getreden. De verschillende maatregelen zijn in drie categorieën in de delen: (1) scherpere accreditatie en grotere rol onderwijsinspectie (2) toetsing en examinering (3) versterking governance. Afzwakking De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert buitengewoon negatief over het wetsvoorstel. De afdeling constateert dat het wetsvoorstel gebaseerd is op onderzoeken waaruit niet kan worden afgeleid dat het hoger onderwijs kampt met een structureel nalevings- of kwaliteitsprobleem. Daarnaast geven de onderzoeken geen aanleiding voor de gedachte dat het wettelijke stelsel onvoldoende waarborgen bevat en ten slotte is inmiddels een groot aantal (wettelijke) maatregelen in werking getreden of vastgesteld, waardoor een herhaling van gebeurtenissen als bij Hogeschool Inholland minder waarschijnlijk is. Dit betrof volgens de Raad de volgende maatregelen: • Per 1 september 2010 is de Wet “Versterking besturing” in werking getreden. Het

nieuwe artikel 7:12, tweede lid, van de whw positioneert de examencommissie als hét orgaan dat op objectieve en deskundige wijze vaststelt of een student voldoet aan de voorwaarden die de onderwijs- en examenregeling stelt. • Verder is op 1 januari 2011 een nieuw accreditatiestelsel in werking getreden, dat

scherpere oordelen over de daadwerkelijke kwaliteit van opleidingen mogelijk maakt. Zo mag geen accreditatie worden verleend als het gerealiseerde eindniveau en de deugdelijkheid van beoordeling, toetsing en examinering van de studenten onvoldoende is en kan een verleende accreditatie tussentijds worden ingetrokken. • Per 1 januari 2011 is de bekostiging van het hoger onderwijs aangepast. Daarbij is

78


onder meer de diplomabekostiging verlaagd van circa 60-80% naar 20%, zodat er minder prikkels zijn voor het inrichten van alternatieve afstudeertrajecten of -toetsen. • Daarnaast zal op 1 juli 2012 een wijziging van de wot in werking treden, waarbij

het toezicht van de inspectie op het hoger onderwijs wordt uitgebreid tot de naleving van al hetgeen bij of krachtens de whw is bepaald. • Verder kan de inspectie in individuele gevallen zelfstandig of op aanwijzing van de

minister onderzoeken en daarbij tevens onderzoek doen naar de kwaliteit van het (hoger) onderwijs, wanneer het instrumentarium van de nvao daarin niet voorziet. • Ten slotte is het accreditatiekader aangepast, waarbij onder andere de regels rond

steekproeftrekking en verantwoording van eindstukken zijn aangepast. Daardoor ligt de verantwoordelijkheid voor de selectie van de te beoordelen werkstukken niet langer bij de instelling, maar bij de nvao, conform de bij het onderzoek naar Inholland gevolgde werkwijze. De Raad van State concludeert ten slotte: “In verband met het voorgaande acht de Afdeling de noodzaak en urgentie van vrijwel geen enkel onderdeel van het voorstel overtuigend aangetoond.” (Kamerstukken ii, 2011/12, 33 472, nr. 4). Het advies is voor de regering dan aanleiding om het voorstel aan te passen. Van een fundamentele wijziging is echter geen sprake. Het voorstel wordt vervolgens op 1 november 2012 bij de Tweede Kamer ingediend, vier dagen voordat het Kabinet-Rutte ii wordt beëdigd door koningin Beatrix. Op 18 december 2012 stelt de Tweede Kamer kritische vragen aan de minister. Zo verzoekt de Kamer onder meer om Actal, het adviescollege toetsing regeldruk een onderzoek te laten verrichten naar de administratieve lasten die het wetsvoorstel Versterking kwaliteitswaarborgen hoger onderwijs mogelijk met zich kan meebrengen (Kamerstukken ii, 33 472, nr. 5). “Op 18 januari 2013 heeft Actal mij haar advies toegezonden,” zo schrijft de minister op 5 februari aan de Kamer. “Actal adviseert om eerst het effect van reeds genomen maatregelen te bezien en in te zetten op adequate oplossingen vanuit de verantwoordelijkheid van de instellingsbesturen zonder dat hiervoor aanvullende weten regelgeving nodig is. Alles overwegende adviseert Actal het wetsvoorstel in te trekken” (Kamerstukken ii 2012/13, 33472, nr. 6). Verder adviseert Actal eerst de evaluaties van het accreditatiestelsel en andere wetswijzigingen af te wachten. Op 5 februari 2013 informeert de minister de Tweede Kamer per brief dat ze het wetsvoorstel Versterking kwaliteitswaarborgen hoger onderwijs wil temporiseren en beperken: “Verschillende leden van uw Kamer hebben gewezen op het belang eerst de effecten van de maatregelen die recent zijn ingevoerd af te wachten alvorens tot nieuwe weten regelgeving over te gaan. De vragen en opmerkingen uit uw Kamer en het kritische advies van Actal zijn voor mij aanleiding geweest om mij te beraden op het wetsvoorstel en de voortgang hiervan. Daarbij heb ik de vragen, zorgen en bezwaren van uw Kamer, van Actal, van het veld en van de Raad van State meegewogen, maar heb ik ook rekening gehouden met het reeds verzette werk van de instellingen, de Inspectie van het Onderwijs (hierna: Inspectie) en de Nederlands-Vlaamse accreditatieorganisatie (nvao). Tevens wijs ik u op het voornemen van het kabinet u in april in meer algemene zin te


79

informeren over governance in het onderwijs, ook wat betreft het toezicht. In deze brief geef ik de voornemens weer, zoals verbeteringen van het accreditatiestelsel, de aanwijzingsbevoegdheid en de versterking van de positie van de examencommissie, rekening houdend met de hierboven genoemde factoren. Gegeven het bovenstaande, met name met het oog op het Actal-advies en uw schriftelijke inbreng in het Verslag, stel ik voor het wetsvoorstel niet eerder dan na de evaluatie van het accreditatiestelsel deze zomer verder te behandelen. Om die reden is mijn voornemen om de nota naar aanleiding van het verslag van uw Kamer na de zomer van 2013 in te dienen” (Kamerstukken ii 2012/13, 33472, nr. 6). Op 25 april 2013 neemt de Tweede Kamer op voorstel van de vvd-er Pieter Duisenberg een motie aan waarin de minister wordt verzocht: “(…) de aanwijzingsbevoegdheid uit de brief Versterking Bestuurskracht Onderwijs zo spoedig mogelijk te verwerken in het wetsvoorstel Versterking kwaliteitswaarborgen hoger onderwijs en de nota naar aanleiding van het verslag inzake het wetsvoorstel zo spoedig mogelijk aan de Tweede Kamer te sturen met als doel de plenaire behandeling voor het zomerreces te laten plaatsvinden” (Kamerstukken ii, 2012/13, 33 472, nr. 7). Op 27 mei 2013 is vervolgoverleg tussen de minister en de Tweede Kamer voorzien.

80


Bijlage 2

Leren van anderen

het wetenschappelijk onderwijs Het hbo en het wetenschappelijk onderwijs vallen onder het bereik van hetzelfde wettelijk regime, de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek. Desondanks zijn de verschillen tussen de beide sectoren aanzienlijk. In het licht van dit onderzoek springt in het oog dat de universiteiten gevrijwaard lijken te blijven van de roep om sterkere verticale sturing. Het wetenschappelijk onderwijs heeft een onveranderd goede reputatie, ook na incidenten, zoals de affaire Stapel en de kwestie van mogelijke belangenverstrengeling door de Delftse decaan Waas, terwijl het merk hbo minder sterk lijkt te zijn. Hierna wordt een aantal verschillen tussen wetenschappelijk onderwijs en hbo beschreven en bezien in hoeverre het hbo daaruit lessen zou kunnen trekken. Traditie en identiteit Universiteiten kunnen als onderwijsvorm en, een enkele uitzondering daargelaten, ook als instituten bogen op een veel langere historie dan de hogescholen. Hoewel bijvoorbeeld het technisch hoger beroepsonderwijs ook een lange geschiedenis kent, kennen het hoger beroepsonderwijs en de hogescholen een relatief korte traditie en daarmee minder sterk ontwikkelde identiteit. Dat wordt in de praktijk zichtbaar, doordat universiteiten alleen met andere universiteiten vergeleken worden, terwijl hogescholen, aldus Thom de Graaf, voorzitter van de Vereniging Hogescholen, niet zelden op één hoop worden geveegd met het mbo. Karl Dittrich, voorzitter van de universiteitenkoepel vsnu zegt daarover dat hogescholen hun eigen identiteit niet helder hebben, “formuleer die en wees er trots op”. Tegelijkertijd onderkent hij dat die opdracht voor hogescholen moeilijker is dan voor universiteiten, onder andere omdat univer siteiten een tamelijk uniforme populatie studenten opleiden, terwijl de emancipatieopdracht van het hbo meebrengt dat de toestroom in het hbo veel pluriformer (mbo, havo, vwo en uitvallers uit het wetenschappelijk onderwijs) is. Als verklaring voor de verschillende houding van de politiek ten opzichte van de universiteiten en de hogescholen werd meermalen gewezen op de omstandigheid dat de Tweede Kamer voor een belangrijk deel bestaat uit afgestudeerden van universiteiten en dat de Eerste Kamer een groot aantal hoogleraren kent als lid, waaruit werd geconcludeerd dat de politiek zich eenvoudiger identificeert met het wetenschappelijk onderwijs dan met het hbo. Professioneel debat in een academische omgeving Volgens Karl Dittrich is besturen tegenspraak leveren en er voor zorgen dat op alle niveaus tegenspraak wordt uitgedaagd. “Autonomie en verantwoording moeten samen, kunnen niet zonder elkaar. Dat komt binnen universiteiten tot hun recht, omdat er een competitief academisch klimaat bestaat.” Volgens Thom de Graaf is binnen de universiteiten de professionele cultuur veel sterker. Bestuursvoorzitter Albert Cornelissen van Windesheim merkt op dat er binnen het hbo diffusie bestaat over de inhoudelijke verantwoordelijkheid. In universiteiten wordt de hoogleraar daarop aangesproken, in het hbo het bestuur van een hogeschool.

Bijlage 2 Leren van anderen

81

Checks en balances Met de knaw (Koninklijke Nederlandse Akademie voor Wetenschappen) en de nwo (Nederlandse organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek) beschikt het wetenschappelijk onderwijs over twee belangrijke en toonaangevende instituten voor het bevorderen van kwaliteit en professionaliteit. “Dat is echt een zegen voor het wo, het hbo kent geen vergelijkbare instituten”, aldus Thom de Graaf. Op 16 april 2013 maakte minister Jet Bussemaker bekend dat praktijkgericht onderzoek in het hbo voortaan gefinancierd zal worden, door een regieorgaan binnen de nwo, via dezelfde aanpak als bij nwo-beurzen voor de ‘tweede geldstroom’. Aansluiting bij het nwo-systeem van financiering beoogt het verhogen van de kwaliteit van het praktijkgericht onderzoek. Daarnaast worden activiteiten geïnitieerd voor de verdere ontwikkeling van het onderzoek van hogescholen en de doorwerking hiervan naar onderwijs en praktijk, waarmee aan de verzuchting van Thom de Graaf enigszins tegemoet lijkt te worden gekomen. Onderwijs in het bestuur Waar in het hbo het onderwijs in de besturen niet is vertegenwoordigd, is in het wetenschappelijk onderwijs het bestuur van de universiteiten verbonden met de inhoud. Dat is stevig verankerd in de positie van de rector-magnificus en het college van decanen. Het college van decanen is als bewaker van de academische norm verantwoordelijk voor de wetenschappelijke kwaliteit, integriteit en reputatie van een universiteit en adviseert over onderwijs en onderzoek aan het college van bestuur. Omgang met problemen In de ‘Stapelaffaire’ heeft het wetenschappelijk onderwijs laten zien serieus om te gaan met problemen. De verdenking van fraude werd niet afgedaan als zo maar een incident. Er werden direct drie universiteiten doorgelicht, er vond een stevig debat plaats binnen de vsnu, er werd een onderzoek ingesteld door de commissie Levelt en na afloop werden de ervaringen en de aanpak van de fraude open gedeeld en kritisch beschouwd. Deze aanpak en de openheid daarover trokken de angel uit het probleem. Ad de Graaf, directeur van de Vereniging Hogescholen, merkte daar over op: “Bij het wetenschappelijk onderwijs is men in staat gebleken om een dergelijke affaire in te dammen tot een geïsoleerde kwestie, waarbij niet het instituut van de universiteiten als geheel in het geding is gekomen. Bij de hogescholen is dat de afgelopen periode veel moeilijker gebleken”. Ten aanzien van het versterken van de identiteit van het hbo zou kunnen worden overwogen om associaties aan te gaan tussen hogescholen en universiteiten. Er bestaat op dit moment weinig verbinding tussen deze twee sectoren, die toch gezamenlijk het hoger onderwijs in Nederland verzorgen. Het behoeft wel doordenking op welke vlakken dat meerwaarde oplevert, maar op het terrein van onderzoek ligt het aangaan van verbindingen voor de hand, zeker nu de NWO inmiddels ook bemoeienis heeft met het praktijkgericht onderzoek binnen het hbo. Met betrekking tot het professionele debat binnen en tussen de hogescholen, kan worden bezien welke elementen van het ‘competitieve academische klimaat’ ook binnen het hbo bruikbaar zijn. Een belangrijk verschil tussen het wetenschappelijk onderwijs en de hogescholen is de plaats die het onderwijs heeft in het bestuur van de instellingen. Die verbinding,

82


die in het wetenschappelijk onderwijs wel, maar in het hbo niet bestaat, heeft een belangrijke toegevoegde waarde bij het bewaken en bevorderen van kwaliteit en het accommoderen van tegenspraak. Het is dan ook aan te bevelen dat het hbo nadenkt over de vraag hoe deze verbinding ook binnen de hogescholen kan worden aangegaan. Hoewel van een andere orde dan de problemen waar het hbo zich in het verleden voor gesteld zag (de fraude van Stapel was sterker aan een individu verbonden, dan bijvoorbeeld de problemen bij Inholland), kan een voorbeeld worden genomen aan de wijze waarop het wetenschappelijk onderwijs daar mee is omgegaan.

internationaal perspectief In veel landen in Europa wordt diep nagedacht over de richting en koers van het hoger onderwijs. De Europese Commissie ondersteunt deze tendens. Zij roept de lidstaten op om door deregulering en bevordering van autonomie van de instellingen het vermogen om te moderniseren en te innoveren te versterken. De omslag van verticale sturing naar een horizontale sturing moet versneld doorgezet worden opdat regels en voorschriften overbodig worden. (Vercruijsse 2007/2008) Het denken over autonomie en kwaliteitsborging in het hoger onderwijs in Nederland steekt gunstig af in Europees opzicht. Dit neemt echter niet weg dat zich in een aantal omringende landen situaties ontwikkeld hebben die het Nederlandse stelsel zouden kunnen verrijken. Samenwerking tussen onderwijsinstellingen De samenwerking tussen hogescholen en universiteiten in associaties vormt een bijzonder aspect van hoe Vlaanderen de ontwikkelingen in het onderwijs vormgeeft. Associaties zijn gevormd door enerzijds één universiteit en anderzijds de in het geografische domein van de universiteit aanwezige door de overheid bekostigde hogescholen. Het doel van deze associatie is gelegen in het voorkomen van dubbelingen in het onderwijsaanbod, efficiëntere inzet van centrale diensten, laboratoria en docenten en een soepele overgang tussen bachelors en masters. (Hoger onderwijsregister, 2013). In de Duitse deelstaat Baden Württemberg hebben de veertig fachhochschulen zich individueel gespecialiseerd op één of enkele beroepssectoren. Doordat elke hogeschool zich richt op een specifiek gebied weet men zich verzekerd van een concentratie van kennis, met uitstekende reputatie tot gevolg. Kwaliteitsborging Bij de invoering van de accreditatiesystematiek van de nvao is in Vlaanderen bepaald dat hogescholen verantwoordelijk blijven voor de interne en externe kwaliteitszorg van het onderwijs. Ze voorzien gezamenlijk in een regelmatige externe beoordeling van de kwaliteit van hun onderwijsactiviteiten. Het globale visitatiestelsel is behouden in de zin dat de opleidingen een zelfevaluatierapport schrijven, een visitatiecommissie vervolgens een bezoek brengt aan de opleiding, en tenslotte een openbaar rapport publiceert. Deze externe beoordeling, die ten minste om de acht jaar plaatsvindt blijft een taak voor de visitatiecommissie onder coördinatie van de Vlaamse Hogescholenraad vlhora, de Vlaamse pedant van de Vereniging Hogescholen. Zo blijven visitaties in Vlaanderen een intersectorale regeling. (vlira-vlora, 2008)


83

De discussie over professionele ruimte van docenten wordt vaak gekoppeld aan een roep om vertrouwen in de beroepsgroep. Dat is alleen mogelijk wanneer die beroepsgroep is opgewassen tegen haar taak. Nederlandse hogescholen hebben internationaal gezien een bijzonder laag gekwalificeerd docentenkorps, minder dan de helft heeft een masterdiploma en minder dan vijf procent van de docenten is gepromoveerd. In dit verband wordt Finland vaak als lichtend voorbeeld opgevoerd. Daar bestaat een groot vertrouwen in de professionals, die zonder uitzondering op academisch niveau zijn opgeleid. De inbreng van stakeholders, zoals ouders en studenten is groot. Het hoge opleidingsniveau en de sterke positie van stakeholders heeft er, naast culturele verschillen, aan bijgedragen dat in Finland geen onderwijsinspectie bestaat die toezicht houdt op de kwaliteit. Maatschappelijke verankering De Vlaamse regering stelt opleidingen aan Hogescholen en Universiteiten per decreet in. Voor elk decreet – dus ook voor decreten met betrekking tot onderwijs – is advisering door de Sociaal Economische Raad Vlaanderen vereist. In de raad hebben vertegenwoordigers van werkgevers en werknemers zitting. Zo wordt de maatschappelijk relevantie van het onderwijs geborgd. Een goed voorbeeld van maatschappelijke inbedding van het hoger beroepsonderwijs doet zich voor In Oostenrijk. Daar worden externe stakeholders – zoals het lokale bedrijfsleven of de deelstaatregering – door de hogeschoolbesturen betrokken bij het formuleren van beleid en strategie van de Fachhochschulen. Samenwerking tussen hogescholen De Vlaamse Hogescholenraad vlhora beschikt over een Kwaliteitszorgagentschap. Dit agentschap is verantwoordelijk voor het sectorale beleid met betrekking tot kwaliteit. Via een adviescommissie worden de hoger onderwijsinstelling, de sociale partners en de studenten bij het beleid van het agentschap betrokken. Governance Hogescholen De wijze waarop het bestuur van een instelling voor hoger onderwijs tot stand komt verschilt van land tot land. De benoeming door de Raad van Toezicht, zoals dit in Nederland gaat, is lang niet overal gebruikelijk. In sommige landen worden voorzitters van raden van bestuur gekozen door interne stakeholders. Op andere plekken vindt de benoeming plaats door middel van een ministeriele beschikking. De wijze waarop de benoeming tot stand komt is zeer van invloed op de loyaliteit van een bestuurder. In Slovenië kiezen de studenten en de academische staf de voorzitter. Dat is ook zo in Griekenland, waar ook de administratieve medewerkers van een hogeschool inspraak hebben. (Van Vught, 2009) De Raden van bestuur van Vlaamse Universiteiten en hogescholen bestaan uit gekozen vertegenwoordigers van de verschillende personeelsgeledingen en studentvertegenwoordigers. De algemeen directeur heeft een adviserende rol in dit college. De Raad van Bestuur stelt regelingen vast die betrekking hebben op bedrijfsvoering, tentaminering en examinering, organieke kaders de begroting en benoemingen van personeel

84


In Zweden vormen docenten het grootste aandeel in alle managementlagen onder de raad van bestuur van een instelling voor hoger onderwijs. Instellingen voor hogeronderwijs –Universitäten en Fachhochschulen- in Duitsland worden bestuurd door een Rektor/Rektorat of een Präsident/Präsidium. De Rektor wordt voor tenminste twee jaar gekozen door en uit de onderwijsstaf. Ook de Präsident wordt voor een beperkte ambtsperiode benoemd. Naast de Rektor of de Präsident hebben de instellingen een Kanzler, een onderwijsmanager die verantwoordelijk is voor de staven en de begroting. Hoewel de formele bestuursmacht ligt bij de Rektor of de Präsident wordt hun handelen voor een belangrijk deel beïnvloed door professoren en hoofddocenten. De leiders van de hogescholen en universiteiten zijn slechts voor een beperkte periode aangesteld, zodat –en dit is een bewuste keuze – zij geen onderwijsmanagers worden. Verhouding tussen de politiek en de hoger onderwijssector Bestudering van de verhoudingen tussen hogescholen en de overheid leert dat het Nederlandse model van systeemsturing gunstig afsteekt tegen veel andere landen in Europa. In een groot aantal Europese landen heeft de overheid veel rechtstreekse invloed op het beleid van de hogeschool. Dat gaat in landen als Spanje en Polen zelfs zover dat het beleid van de hogeschool vastgesteld wordt door het ministerie. In een aantal Duitse Länder – die voor wat betreft hun hogeronderwijsbeleid allemaal een eigen koers volgen – is het vertrouwen van de politiek in het probleemoplossend vermogen erg groot. Waar in Nederland de politiek geneigd is regelgevend op te treden indien zich incidenten voordoen, bestaat in de deelstaat Baden Württemberg de structuur waarin de minister-president jaarlijks op een tweedaagse conferentie met voorzitters van hogescholen en universiteiten spreekt over het stelsel en de situatie op de individuele hogescholen. Een dergelijk dialogische arrangement versterkt het vertrouwen tussen de overheid in de sector.


85

86


De blik van een buitenstaander

Recommend Documents