EEN TWEEDE BLIK OP DE POLITIEBEVOEGDHEDEN VAN DE BURGEMEESTER In een voorgaand nummer1 van Nieuwsbrief-Brussel, dat u ook bij deze website vindt, hebben wij u reeds de eerste nieuwigheden uiteengezet van de artikelen 134ter en 134quater, die toen pas aan de Nieuwe Gemeentewet waren toegevoegd. Twee jaar later zijn er nieuwe voorbeelden van toepassing, nieuwe reflecties en kunnen er nieuwe lessen getrokken worden. We zullen u hieronder enkele toepassingen van politiebesluiten becommentariëren die een typisch voorbeeld zijn van de moeilijkheid die deze twee nieuwe beschikkingen inhouden om zich in het juridische arsenaal en in de gemeentelijke praktijken in te voegen. 1. Een instelling met meerdere verstoringen Het eerste geval brengt ons naar de wereld van de fast-food « made in Brussels ». Een politieverslag van 17 september 1999 toont, op basis van niet minder dan 23 vaststellingen, dat het cliënteel van een frituur de oorzaak is van meerdere verstoringen op de openbare weg: samenscholingen, knokpartijen, agressies, milieuhinder, geluidsoverlast, diefstal en vandalisme. De geïrriteerde burgers hebben een petitie laten rondgaan waarin ze maatregelen eisen om deze problemen op te lossen. Er is eveneens gebleken dat de instelling de openingsuren (en vooral de sluitingsuren) niet respecteert zoals deze in de vergunning staan. De verantwoordelijke van de instelling is op 23 september 1999 gehoord in het kader van een sluitingsprocedure van de instelling; op 26 september zijn gelijkaardige feiten opnieuw vastgesteld. Daarop nam de burgemeester op 28 september een besluit tot gedeeltelijke sluiting (tussen 20 u en 8 u) voor een duur van drie maanden. Dit besluit is in rechte gemotiveerd door de artikelen 133, 134ter en 134quater NGW. Dit besluit is door het college bevestigd bij de eerstvolgende vergadering. Bespreking Een toegelaten activiteit, die overlast veroorzaakt buiten de instelling, zonder dat er iets bijzonders gebeurt binnen: een schijnbaar mooi toepassingsvoorbeeld van het artikel 134quater. Men kan inderdaad altijd argumenteren om te weten of de activiteiten in kwestie in het inwendige van de instelling goed verlopen (het is niet duidelijk of de frituur bestaat uit een enkel een buffet of dat er ook een verbruiksruimte is), maar het lijkt ons dat dit geval geen aanleiding zou moeten geven tot discussie… als de motivatie niet zo ongelukkig geformuleerd was. Men kan in de motivering van het besluit van de burgemeester lezen: « Overwegende dat het cliënteel […] regelmatig op de openbare weg2 samenschoolt, […] » en vervolgens « Overwegende dat de openbare orde rond de instelling verstoord wordt door de gedragingen van het cliënteel dat zich binnen3 de instelling bevindt » ; of, naar gelang men zich in het ene of andere geval bevindt, zal de wettelijke grond anders zijn. Meer nog, bepaalde voorwaarden moeten al dan niet gerespecteerd worden: de bevestiging door het college en de maximale duur van drie maanden. Opletten dus bij de motivering van het besluit, de wettelijke grond duidelijk aangeven en indien nodig de voorgeschreven formaliteiten vervullen. Een tweede feit wordt aan de uitbater van de instelling verweten: het niet naleven van de voorwaarden tot uitbating, wat aanleiding geeft tot een maatregel van gedeeltelijke sluiting, gebaseerd op artikel 134ter4. We herhalen dat de toepassing van dit artikel de volgende voorwaarden naar de grond eist: het risico op ernstige schade, het niet naleven van de voorwaarden tot uitbating en de afwezigheid van een rechtsmiddel bij hoogdringendheid, voorzien door een andere regelgeving. De vereiste voorwaarden naar de vorm zijn het horen van de persoon en de bevestiging door het college van burgemeester en schepenen. De maximale duur tot slot bedraagt drie maanden. 1
V. RAMELOT, « Naar een echte beslechting van administratieve geschillen op gemeentelijk vlak? », in Nieuwsbrief-Brussel, 2001/2, blz. 3-9. 2 Wij leggen hier de nadruk op. 3 Idem. 4 Over de onmogelijkheid om de artikelen 134ter en 134quater samen te gebruiken, zie hieronder.
Vincent Ramelot – Nieuwsbrief-Brussel nr. 2 – maart 2003
1
Het enige delicate punt in het onderhavige geval is de vaststelling of een eventueel uitstel van beslissing van de burgemeester « ernstige schade » zou veroorzaken. Deze laatste motiveert zijn besluit door te verwijzen naar de petitie van de omwonenden en de ordeverstoring. Zelfs als deze vorm van motivering ons niet diegene lijkt die de wetgever in gedachte had toen hij dit artikel aan de Nieuwe Gemeentewet heeft toegevoegd, kan men naar onze mening het besluit niet beschouwen als slecht gemotiveerd op dit punt, en evenmin, a fortiori, onwettig. Ten slotte moeten we opmerken dat het college het « politiebesluit gegrond op de artikelen 133, 134ter en 134quater » heeft bevestigd… terwijl het college geen enkele bevoegdheid heeft om politiebesluiten gebaseerd op het artikel 133 te onderzoeken – en bijgevolg te bevestigen. 2. Het betere is de vijand van het goede Een instelling organiseert regelmatig karaoke-avonden, wat aanleiding geeft tot geluidsoverlast. Achtentwintig politievaststellingen bevestigen de geluidsoverlast alsook de « gedragingen van de uitbater en de klanten, muziek, gezang en geschreeuw, in het inwendige van de instelling die openbare ordeverstoringen veroorzaken rond de instelling ». Deze verstoringen zorgen voor klachten van de omwonenden. De stedenbouwkundige vergunning van de instelling verbiedt het organiseren van karaoke-avonden. De verantwoordelijke van de instelling is gehoord op 30 oktober 1999; ondertussen doen zich nieuwe feiten voor. Daarop neemt de burgemeester op 2 mei 2000 een besluit tot gedeeltelijke sluiting van de instelling, tussen 20 uur en 8 uur, voor een duur van drie maanden, in rechte gemotiveerd door de artikelen 133, alinea 2, 134ter, 134quater en 135, §2, NGW. Het college heeft dit besluit bevestigd bij de eerstvolgende zitting. Bespreking De Nieuwe Gemeentewet geeft wel aan de burgemeester drie juridische gronden om tussen te komen (namelijk: 133 en 135 gecombineerd, 134ter, 134quater), maar deze beogen drie verschillende situaties die opnieuw kunnen worden opgesplitst, dus per hypothese drie verschillende types van tussenkomst5. Het grootste verschil bestaat tussen artikel 134ter (illegale of niet toegelaten activiteiten) en artikel 134quater (legale activiteiten die evenwel overlast veroorzaken rond de instelling); 134quater komt na 134ter (!), de gevallen beoogd door 134quater zijn niet dezelfde als die door 134ter, namelijk dat de activiteiten in de instelling op zich geen probleem vormen (in tegenstelling tot 134ter). Eenzelfde situatie kan nooit aanleiding geven tot een toepassing van deze twee artikelen! Het artikel 134ter verschilt trouwens van de artikelen 133 en 135 in die zin dat de twee laatste openbare ordeverstoringen betreffen, terwijl de eerste dit soort overlast niet nodig lijkt te hebben als toepassingsvoorwaarde. Dus twee verschillende maar niet exclusieve gevallen van toepassing: het is perfect mogelijk dat een activiteit, niet toegelaten door de wet of de vergunning (gecombineerd met de andere voorwaarden naar de grond van 134ter: dringendheid, risico op ernstige schade), eveneens een verstoring van de openbare orde inhoudt die aanleiding geeft tot een tussenkomst van de burgemeester op basis van de artikelen 133 en 135, op concurrerende wijze. Laten we de verschillende gronden voor tussenkomst rangschikken6: -
Ofwel is er een niet conforme activiteit, zonder meer: artikel 134ter is van toepassing; Ofwel is er een verstoring van de openbare orde binnen in de instelling, zonder meer: de artikelen 133 en 135 zijn van toepassing; Ofwel is er een verstoring van de openbare orde binnen en buiten: de artikelen 133 en 135 volstaan, zonder dat men zich zorgen moet maken om de strikte voorwaarden van het artikel 134quater7;
5
Zie b.v.b.a. Horex / Stad Hasselt, R.v.St., 6 september 1999, arrest nr. 82.188, n° 4.3.2. Zie VAN HERCK P., « Bevoegdheid van de burgemeester om instellingen te sluiten na de inwerkingtreding van de wet van 13 mei 1999 tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties », in Binnenband, januari 2000, 17, blz. 27. 6
Vincent Ramelot – Nieuwsbrief-Brussel nr. 2 – maart 2003
2
-
Ofwel is er een regelmatige activiteit maar die buiten de openbare orde verstoort: enkel artikel 134quater is van toepassing; Ofwel is er een niet conforme activiteit en een verstoring binnen: de artikelen 134ter, of 133 en 135 kunnen op concurrerende wijze gebruikt worden, zonder dat dit evenwel noodzakelijk is.
Verstoring Plaats Ja Neen
Conforme activiteit ja
Binnen 133 en 135 Binnen en buiten 133 en 135 Buiten 134quater /
neen 134quater of 133 en 135 / (buiten kader van dit artikel) 134ter
Het is wel onmogelijk om de artikelen 134ter en 134quater samen te gebruiken (in ieder geval niet voor hetzelfde feit) aangezien dat zou betekenen dat de activiteit niet conform de voorwaarden tot uitbating is en dat ze tegelijkertijd toegelaten is, maar overlast rond de instelling veroorzaakt … In het voorbeeld is de niet toegelaten activiteit bewezen; rest nog vast te stellen of de maatregel op dringende noodzakelijkheid moet worden genomen om ernstige schade te voorkomen (wat, zoals wij reeds gezegd hebben8, gezien moet worden als iets anders dan eenvoudige beschadigingen). Indien aan deze tweede voorwaarde voldaan is – maar dat blijkt helemaal niet uit de motivatie van het besluit – kan het artikel 134ter dienen als basis voor de tussenkomst van de burgemeester. Anderzijds zijn de verstoringen van de openbare orde aangetoond: de klachten van de bewoners geven hier blijk van. De motivatie van het besluit vermeldt echter « gedragingen van de uitbater en de klanten, muziek, gezang en geschreeuw, in het inwendige van de instelling die openbare ordeverstoringen veroorzaken rond de instelling » (zonder hierbij te zeggen wat de verstoringen rond de instelling zijn), wat aanleunt bij de rechtvaardiging van de toepassing van 134quater… Zo blijkt dat de verschillende wettelijke gronden elkaar niet noodzakelijk aanvullen om een feitelijke situatie te bereiken! En door ze teveel te laten overlappen, loopt de overheid het risico de wettelijke grond te verdraaien of zichzelf tegen te spreken in de motivatie. 3. In de meanders van het wegverkeer Belangrijke renovatie- en uitbreidingswerken aan een gebouw van de gemeente verstoren het verkeer in de omliggende wijken: een van de verkeersaders die langs het gebouw loopt, is voorbehouden voor het werk, mobiele lokalen zijn geplaatst langs een andere weg, zodat het gebouw nog slechts één uitgang heeft. Het verkeer en het parkeren verlopen bijgevolg drukker en zelfs ordeloos. De burgemeester beslist dus om het verkeer en het parkeren te regulariseren en neemt op 13 augustus 2001 een politieverordening aan: bepaalde straten worden eenrichtingsstraten, andere straten autovrij, er wordt een systeem van bewonerskaarten ingevoerd voor bewoners langs die verkeersader alsook beurtelings parkeren en ten slotte wordt nog een bushalte verplaatst. Op 21 september 2001 neemt de burgemeester een tweede verordening aan die de eerste aanvult met een parkeerverbod aan de kant van de straat waar de enige uitgang is van het gebouw met de werken. De twee verordeningen zijn in rechte gemotiveerd door de wet betreffende de politie over het wegverkeer, het algemeen reglement op de politie van het wegverkeer (de wegcode) en de artikelen 119, 134, 135 en 179 NGW. Bespreking De burgemeester moet alle maatregelen treffen die nodig zijn voor het behoud van de openbare orde. Hij beschikt hiervoor over twee instrumenten : het politiebesluit (gebaseerd op de artikelen 133 en 135, 134ter of 134quater NGW) en de politieverordening (gebaseerd op het artikel 134 NGW). Deze twee instrumenten kunnen samen gebruikt worden en komen voor in verschillende situaties: 7
Het gebruik van deze twee legale gronden zou trouwens niet de mogelijkheid bieden om een strengere maatregel aan te nemen die strenger is dan deze voorzien in de artikelen 133 en 135. 8 V. RAMELOT, op. cit., blz. 8.
Vincent Ramelot – Nieuwsbrief-Brussel nr. 2 – maart 2003
3
-
-
het politiebesluit heeft bijna altijd een individuele raakwijdte, dwz. dat het slechts bedoeld is voor een persoon of een beperkte categorie van personen, op een bepaalde plaats in de gemeente en voor een bepaalde of bepaalbare duur9; dit politiebesluit kan niet gezien worden als een uitoefening van de gemeentelijke macht om verordeningen uit te vaardigen (die in regel slechts toekomt aan de gemeenteraad) maar als de uitoefening van de algemene bestuurlijke politie; de politieverordening is een uitzonderlijk instrument (althans in theorie) dat aan de burgemeester de mogelijkheid geeft om politiereglementen aan te nemen in de plaats van de gemeenteraad; uitzonderlijk omdat ze zeer speciale voorwaarden naar de grond vereist, gedeeltelijk opgesomd in artikel 13410, alsook voorwaarden naar de vorm11. Als uitoefening van de gemeentelijke macht om verordeningen uit te vaardigen, heeft ze alle karakteristieken van de politieverordening van de raad: ze kan gedragingen opleggen of verbieden en sancties voorzien bij de schending van deze beschikkingen.
Men weet trouwens in hoofde van het artikel 135, §2, alinea 2, 1°, NGW, dat de « politie over het wegverkeer, voor zover ze betrekking heeft op blijvende of periodieke toestanden » niet het voorwerp kan zijn van een politiereglement, maar uitsluitend van een aanvullend reglement inzake de openbare wegen gebaseerd op artikel 2 van de wet betreffende de politie over het wegverkeer, gecoördineerd door het koninklijk besluit van 16 maart 1968. Tot de exclusieve bevoegdheid van de gemeente blijven slechts de situaties die noch periodiek, noch permanent zijn, ofwel tijdelijke en uitzonderlijke situaties. Deze kunnen het voorwerp zijn van een politiebesluit (bijvoorbeeld om het verkeer te verbieden in een straat waarin één of meerdere huizen kunnen instorten) en zelfs, indien de voorwaarden zijn gerespecteerd en de maatregel gelimiteerd is in de tijd12, van een politieverordening van de burgemeester. Na deze opfrissing van de wettelijke regels, kunnen we de maatregel van de burgemeester verder analyseren. Gaat het in ons voorbeeld om een besluit of een verordening? Een « verordening » legt vrij dwingende maatregelen op en viseert meer dan één individu; ze geeft geen enkele datum aan waarop de maatregelen geen effect meer zouden hebben. Ze bevat ook beschikkingen die verboden opleggen (parkeerverbod op bepaalde plaatsen, verbod voor ieder voertuig niet horende tot de werf om die straat in te rijden,…) en iedere schending is een verkeersovertreding. Ten slotte is ook een bekendmaking voorzien door middel van aanplakken, zoals voorgeschreven in het artikel 112 NGW. Niettemin lijkt het ons dat deze zaak meer de kenmerken van een politiebesluit draagt: - de betrokken wijk is perfect afgebakend en bestaat slechts uit een heel klein deel van het gemeentelijke grondgebied; - de beoogde mensen zijn de enige gebruikers van deze wijk; - hoewel dit niet formeel vermeld is, blijkt uit de motivering dat deze maatregelen slechts zin hebben voor de duur van de werken en dat ze samen met de werken zullen eindigen; - geen enkele dringende noodzakelijkheid lijkt de aanname van een politieverordening door de burgemeester op te leggen. Meer nog, de motivatie verwijst naar het artikel 134 NGW, maar er is geen enkel spoor van bevestiging van de maatregel door de gemeenteraad. Om de verwarring nog groter te maken, viseert de verordening de wet op de politie over het wegverkeer … die niet kan dienen als grond voor een gemeentelijke politieverordening ! Kortom, we hebben hier één van de vele gevallen van verwarring van bevoegdheden, die de burgemeester ertoe brengen een politieverordening te nemen terwijl een besluit zou volstaan hebben13.
9
J. ROBERT, « Police administrative – Compétences respectives du bourgmestre et du conseil communal », in Mouv. Comm.,1999/2, blz. 115. 10 Ramp, rel, groot gevaar of iedere andere onvoorziene gebeurtenis, wanneer het minste uitstel bij het nemen van de maatregel tegen deze gebeurtenissen de veiligheid van de bewoners in gevaar brengt. 11 De burgemeester moet een onmiddellijke en gemotiveerde mededeling richten naar de gemeenteraad; en de verordening wordt nietig als deze niet door de raad wordt bevestigd bij de eerstvolgende zitting. 12 Anders zou deze een permanente situatie vastleggen. 13 Voor andere voorbeelden, zie J. ROBERT, op. cit., blz. 116.
Vincent Ramelot – Nieuwsbrief-Brussel nr. 2 – maart 2003
4
(Laten we ten slotte nog opmerken dat artikel 179 NGW, vermeld in de visering van de politieverordening, in 1992 is afgeschaft, bijna tien jaar voor de aanname van de onderzochte verordening …) 4. Kan preventie repressief zijn? Op 9 mei 2000, na feiten van tippelen door het personeel van een instelling met een terras, die in een procesverbaal zijn opgenomen, wordt de uitbater in een brief gewaarschuwd dat bij herhaling strengere maatregelen zullen worden genomen. Op 15 mei 2000 wordt een proces-verbaal opgesteld voor gelijkaardige feiten, waarna de terrasvergunning van de instelling voor een duur van 7 dagen wordt ingetrokken. Twee nieuwe processen-verbaal worden voor dezelfde redenen opgesteld op 10 en 29 augustus 2000. De uitbater en een lid van het personeel worden gehoord; een derde persoon, betrokken bij de feiten, maar intussen ontslagen, werd ook opgeroepen maar was niet aanwezig. Toch is een nieuw PV opgesteld voor tippelen op 20 september 2000, in volle procedure verbonden met de onderzochte politiemaatregel. De terrasvergunning werd bijgevolg voor een periode van één maand ingetrokken. Bespreking De politiebesluiten die de burgemeester kan nemen op basis van de artikelen 133, alinea 2, en 135, §2, van de Nieuwe Gemeentewet, hebben als doel het behoud of herstel van de openbare orde14. Ze dienen niet als sanctie voor een verboden gedrag – zelfs indien het gaat om feiten verboden door een gemeentereglement – aangezien de sanctie van deze gedragingen uitsluitend kan worden opgelegd door de hiertoe door de wet aangestelde autoriteit en volgens de wettelijk voorgeschreven vormen. Indien het beoogde feit een inbreuk inhoudt op een politiereglement zijn het de rechter, de gemeenteambtenaar of het college van burgemeester en schepenen die de sanctie kunnen opleggen. Als het tippelen effectief bestraft wordt door het gemeentelijke politiereglement, is een politiestraf of een administratieve sanctie mogelijk. Indien hetzelfde feit ook een verstoring van de openbare orde inhoudt (inbreuk op de openbare rust, de openbare veiligheid of de gemakkelijke doorgang), zelfs een lichte, kan dit het voorwerp zijn van een omstandig politierapport. Maar een politiebesluit dat een strafbaar gedrag zou « bestraffen » zou duidelijk onwettig zijn : « Noch onder het oude regime [de artikelen 133 en 135] noch onder het nieuwe regime [de artikelen 134ter en 134quater] beschikt de burgemeester over de mogelijkheid administratieve sancties te nemen. Politiemaatregelen met dergelijke finaliteit dienen dan ook net als voorheen door de Raad van State te worden vernietigd ».15 In het onderhavige geval laten de termen gebruikt in het proces-verbaal (inbreuk, herhaling, ...), de afwezigheid van een verband tussen de gewraakte feiten en de aangenomen maatregel, maar eveneens de fout van de auteur van de maatregel om daadwerkelijk een verstoring van de openbare orde aan te tonen, geen twijfel bestaan over de echte aard van het politiebesluit, namelijk een besluit-sanctie. Dergelijke besluiten dient men te vermijden. 5. Besluit Om tekenaar Sempé te parafraseren, zouden we kunnen zeggen dat vóór de wijziging van 13 mei 1999, niets eenvoudig was, en dat door de toevoeging van de artikelen 134ter en 134quater, alles ingewikkeld is geworden. Dé regel vinden die van toepassing is om een situatie van verstoring of wanorde te voorkomen of op te lossen, soms in dringende noodzakelijkheid, is klaarblijkelijk een ondankbare taak; des te meer ondankbaar omdat door te veel goed te willen doen, de administratieve overheid het risico loopt om de geldigheid van haar daden teniet te doen. We kunnen hierbij niet genoeg hameren op het belang van de motivatie – feitelijk en in rechte – van de overwogen maatregel: een verzorgde motivatie verschaft niet enkel aan de ontvanger maar ook, in de eerste plaats aan zijn auteur duidelijkheid over de werkelijke inhoud van de maatregel.
14
Hetzelfde geldt voor de besluiten gebaseerd op de artikelen 134ter of 134quater. S. VAN GARSSE, « De administratieve politiebevoegdheid van de burgemeester », in T.B.P., maart 2001, blz. 145. 15
Vincent Ramelot – Nieuwsbrief-Brussel nr. 2 – maart 2003
5
